el estado y las organizaciones sociales -...
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A N A L I S I S Y P R O P U E S T A S
STIFTUNGEBERTFRIEDRICH
R UEPRESENTACIÓN EN RUGUAY
R SAFAEL ANSEVIERO
El Estado y lasorganizaciones socialesDe la «sociedad de la desconfianza»
al reconocimiento la promoción y la auto
regulación
Democracia, Género y Equidad:aportes para el debate sobre los CONSTANZA MOREIRA
mecanismos de acción afirmativa NIKI JOHNSON
El SobreendeudamientoSoberano en Debate JORGE JAURI
Ciencia, tecnología e innovaciónpara el desarrollo PROGRAMA CIENTIS
Fragmentación Socioeconómica yDesigualdades: Desafíos para las DANILO VEIGA
Políticas Públicas ANA LAURA RIVOIR
Cancún y las Promesas Incumplidas.Los Países Pobres se Rebelan ALMA ESPINO
en la OMC SOLEDAD SALVADOR
Mercociudades y la IX Cumbre deMontevideo: La Emergencia de unNuevo Actor de la Integración Regional DANIEL CHASQUETTI
La Izquierda Uruguaya GERARDO CAETANO
y la Hipótesis del Gobierno. JUAN PABLO LUNA
Algunos Desafíos JAIME YAFFÉ
Político–Institucionales RAFAEL PIÑEIRO
Uruguay en la Región y en el Mundo: PROGRAMA DE INSERCIÓN INTERNACIONAL
Conceptos, Estrategias y Desafíos E INTEGRACIÓN REGIONAL
Notas a Propósito de los CRISTINA ZURBRIGGEN
Desafíos del NATALIO DOGLIO
Movimiento Sindical Uruguayo LUIS SENATORE
Políticas Públicas de Comunicación:El ausente imprescindible GUSTAVO GÓMEZ
Desafíos y Dilemas de la Izquierdaen la Antesala del Gobierno GABRIEL PAPA
La Asociación InterregionalMERCOSUR–UNION EUROPEA:desafíos del proceso de negociación CECILIA ALEMANY
Pobreza y desigualdad en Uruguay.Claves para el diseño de un programade superación de la pobreza extrema GUSTAVO DE ARMAS
La larga marcha hacia laigualdad social NELSON VILLARREAL
Hacia una Nueva Leyde Negociación Colectiva
¿Nuevas? Estrategias de Relacionamientoentre Empresarios y Gobierno LILIANA PERTUY
Los Retos de una NuevaInstitucionalidad para el MERCOSUR GERARDO CAETANO
¿Qué MERCOSUR necesita Uruguay? GERARDO CAETANO
¿Qué Uruguay necesita el MERCOSUR? MARCEL VAILLANT
Desafíos institucionales del MERCOSUR ALVARO PADRÓN
Mercociudades: HUGO GANDOGLIA
una apuesta al Mercosur RUBÉN GENEYRO
Apuntes y propuestas para unareforma parlamentaria en el Uruguay GERARDO CAETANO
A N A L I S I S Y P R O P U E S T A SO T R O S T I T U L O S
Los trabajos que publicamos son de exclusivaresponsabilidad de sus autores y no represen-tan necesariamente el pensamiento de la Fun-dación Friedrich Ebert. Se admite la reproduc-ción total o parcial, a condición de mencionarla fuente y se haga llegar un ejemplar.
A N Á L I S I S Y P R O P U E S T A S
El Estado y lasorganizaciones socialesDe la «sociedad de la desconfianza»al reconocimiento la promoción y la autoregulación
RAFAEL SANSEVIERO
diciembre 2006
FRIEDRICH EBERT STIFTUNG
FESUR – Representación en UruguayPlaza Cagancha 1145, piso 8Casilla 10578, Suc. Plunae–mail: [email protected]://www.fesur.org.uyTels.: [++598 2] 902 2938 / 39 / 40Fax: [++598 2] 902 2941
Realización gráfica integral: www.gliphosxp.comISSN:1510–964X
INTRODUCCIÓN _____ 61. RETÓRICAS DE PARTICIPACIÓN SOCIAL _____ 8
Una observación preliminar ______ 9
2. INFLEXIONES PARTICIPATIVASEN LAS PRÁCTICAS DE GOBIERNO _____ 11
2.1 El Consejo de Economía Nacional (CEN) yel Compromiso Nacional por el Empleo, los Ingresos
y las Responsabilidades (Compromiso Nacional) ______ 11
2.2 La articulación estado-sociedad y las políticas sociales ______ 13
2.3 El Debate Educativo ______ 16
2.4 Mesas Locales de Convivencia ySeguridad Ciudadana ______ 18
3. EL ANTEPROYECTO DE LEY«ORGANIZACIONES CIVILES SIN FINES DE LUCRO» _____ 19
3.1 La red invisible de sociabilidad solidaria y creativa ______ 20
Índice
3.2 De la desconfianza a la promoción y22______ la auto regulación de la sociedad civil
22______ 3.3 Breve modelo de deliberación ciudadana
4. ESBOZO DE AGENDA A MODO DE CONCLUSIÓN:24__ MÁS CIUDADANÍA MENOS ESTATISMO
26__ Bibliografia
28__ Anexos
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En el presente trabajo comparte el recorrido deun Grupo de Trabajo (GT)1 acerca delrelacionamiento entre el Gobierno Progresistay la Sociedad Civil, que funciona en el ámbitode la Fundación Friedrich Ebert en Uruguay(FESUR) desde la instalación del Gobierno delFrente Amplio en 2005. Está integrado por per-sonas que actúan en la esfera pública (socie-dad civil, gobierno, academia); su agenda delGT estuvo determinada tanto por temas de «co-yuntura», como por un proceso auto generadode asuntos relevantes. Algunos de los temasabordados en diferentes instancias constituyen
la base de los aportes presentados a continua-ción.
El análisis de la mayoría de los «hitos» en laspolíticas de gobierno donde se reconoceninflexiones orgánicas de promoción de la parti-cipación social fue producido en el marco delGrupo de Trabajo. Otros análisis se apoyan eltrabajo de otros espacios de FESUR o en labúsqueda de información entre informantes ca-lificados; tal es el caso de Reforma Tributaria,Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades yDerechos, Seguridad Ciudadana.
1 Ver integración en Anexo.
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La izquierda definió «la promoción de la partici-pación social» como un rasgo distintivo de suprograma de gobierno y proyecto de sociedad.En el «Uruguay Democrático», uno de los cincobloques de la propuesta electoral del FrenteAmplio2 se fundamenta la unidad orgánica delos proyectos de cambios en el campo de laeconomía, la producción y el trabajo, la educa-ción, la ciencia y la tecnología, la innovación, lainserción internacional, con la promoción denuevas formas de sociabilidad basadas en laampliación y renovación de las formas de parti-cipación social.
Introducción
Aquellas formulaciones preelectorales se arti-cularon a través de una «retórica participativa»3
de matriz fuertemente institucional, legislativa,centralizadora4. El programa actuado de promo-ción de la participación social de la izquierda seexpresa a través de experiencias promovidasdesde diferentes ámbitos estatales; allí la «re-tórica participativa» se remodela mediante ejer-cicios y prácticas originales.
La interacción entre el Estado y la sociedad ci-vil organizada, así como muchos de los instru-mentos puestos en acto por el nuevo gobierno
2 Uruguay Social, Uruguay Productivo; Uruguay Democrático, Uruguay Innovador; Uruguay Integrado.3 Uso retórica en el sentido de la relevancia discursiva del tema.4 El «fomento de las vías de participación y control ciudadano» se desgrana, en principio, en torno a tres propuestas
institucionalizadoras, casi instituyentes y fuertemente centralistas en su formulación: «Un» Plan Estratégico de Fomento de laParticipación Ciudadana (en colaboración con la sociedad civil); «Una» Ley Básica de Participación Institucional (de la sociedadcivil); «Un» Consejo Ciudadano de Seguimiento de los Compromisos de Gobierno.
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no constituyen novedad. Algunos son conquis-tas «históricas» del movimiento social y la iz-quierda (los Consejos de Salarios); otros fue-ron «históricamente» denunciados como expre-sión del modelo neoliberal, uno de cuyos vérti-ces fue el «repliegue del Estado» y su sustitu-ción, entre otros, por la actividad de formas or-ganizadas de sociedad civil5.
La novedad proviene del discurso que articulaorgánicamente la mayor participación social con
el desarrollo del conjunto del programa de go-bierno y, especialmente estará dada por la di-versidad de formas que asume esa articulaciónen los diferentes espacios estatales y societales.
La siguiente sistematización intenta hurgar ydevelar sentidos y tendencias en algunas de lasexperiencias producidas a dos años del triunfoelectoral de la izquierda.
5 La crítica al repliegue estatal y el «desempeño» de las organizaciones sociales constituye un de debate abierto tanto en lasizquierdas partidarias como sociales y académicas. Desde el feminismo latinoamericano se ha formulado como una paradoja la«coincidencia» entre la consolidación del modelo neoliberal y el momento de mayor expansión de las capacidades de la socie-dad civil para reivindicar derechos e incidir en la formulación e implementación de políticas públicas (Sonia Correa). Asimismodesde la academia se señala que la «respuestas sociales» han avanzado hacia «un modelo único», caracterizado por lacompetitividad, la focalización, el repliegue estatal, produciendo coberturas temporales, compensatorias y de baja calidad (ver,entre otros, Filgueira et. al . 2005).
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Las organizaciones sociales de mayor legitimi-dad pública6 respondieron en una misma (favo-rable) sintonía a la retórica participativa, aun-que cada una lo hiciera desde dotaciones depoder y trayectorias históricas diferentes. Lasorganizaciones del empresariado industrial, co-mercial, exportador y rural, asumieron un talan-te positivo frente a una propuesta «de cambio»que apeló al histórico imaginario del diálogo, elconsenso y la unidad de «los uruguayos», es-pecialmente cuando estas apelaciones se acom-pañan de certidumbres compartidas acerca delas grandes líneas macroeconómicas. Para lasorganizaciones sociales del «campo progresis-
ta», que compartieron con la «izquierda políti-ca» el recorrido cultural que concluyó con losresultados electorales de 2004 y 2005, «el cam-bio» presentó desafíos más complejos. En pri-mer lugar se trata de una tensión explicitada portodas las organizaciones entre el sentido depertenencia al proceso de cambios progresis-tas y la preservación de la autonomía de «losocial» frente al gobierno7.
La convocatoria abierta y difusa a integrar un«proceso de participación social» carente dereglas ni tradiciones, se tradujo en parálisis dela iniciativa para sectores significativos de la
1. Retóricasde participación
social
6 Básicamente hago referencia al movimiento sindical, el movimiento cooperativo, las organizaciones no gubernamentales orien-tadas al desarrollo, las organizaciones sociales de basadas en diferentes confesiones religiosas, las asociaciones de pequeñasy medianas empresas, cámaras empresariales mayores .
7 Ver documentos de Pit–Cnt; CUDECOP, Articulación de ONGs convocada por Asociación Nacional de Organizaciones NoGubernamentales ANONG.
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sociedad civil organizada. No entre aquellos quecuentan con agendas orgánicas e institucionalesde fuerte legitimidad en la izquierda y el país,como el movimiento sindical y cooperativo. Perosí para grupos de organizaciones no guberna-mentales cuyo campo de actividad se encuen-tra en áreas sobre las cuales el nuevo gobier-no, al momento de instalarse, no aporta defini-ciones precisas o, más aún, si hay temáticas enconflicto.
Entre las primeras el ejemplo más notorio loconstituyó la Asamblea convocada por la Aso-ciación de Organizaciones No Gubernamenta-les Orientadas al Desarrollo (ANONG) para ar-ticular con otras ONGs y Redes una primerarespuesta frente al programa de participaciónenunciado por el gobierno. Esa Asamblea con-cluyó con una agenda definida y un programade acciones futuras pero la «articulación» novolvió a reunirse, mientras las diferentes orga-nizaciones eran reabsorbidas por sus tradicio-nales rutinas de relacionamiento con el Esta-do8. Una rutina fuertemente determinada por latransferencia de recursos desde el Estado a lasorganizaciones sociales (mediante «convenios»u otras modalidades).
Durante los primeros meses de 2005 la «retóri-ca participativa» del gobierno fue «matizada»por iniciativas legales y discursos de conteni-dos fuertemente deslegitimadores del tercersector9. Las ONGs respondieron con un «silen-cio táctico», que tiende a convertirse en un com-ponente estructural de sus relaciones con elnuevo gobierno, en lo que un dirigente de ONGcalificó como la «gestión privada de la disiden-cia»10.
Para otros grupos de organizaciones de la so-ciedad civil, también genéricamente integrantesdel «campo progresista», pero cuyas propues-
tas o enfoques pueden entrar en contradiccióncon aspectos estratégicos o tácticos entre lasprioridades de gobierno, la retórica participativase paraliza. Tal el caso de las organizacionesde mujeres que levantaron una «Agenda de lasMujeres» con un programa radical orientado a«democratizar las relaciones de poder» a todoslos niveles11, o para las organizacionesambientalistas promueven su actividad alrede-dor de la búsqueda de modelos de desarrollosustentable. Tal lo sucedido para las organiza-ciones de mujeres en torno a la temática delaborto voluntario, o para las organizacionesambientalistas después de la conversión de lainstalación de las procesadoras de pasta depapel en «causa nacional».
Una observación preliminar
Independientemente de la riqueza y diversidadde experiencias sobre las que daremos cuentaen el presente trabajo, un componente críticoen el proceso de relacionamiento entre la so-ciedad civil y el gobierno progresista es la dis-puta por la legitimidad de las agendas, tanto enel espacio público cuanto en la formulación eje-cución y contralor de las políticas. Para aque-llas organizaciones y expresiones de la socie-dad civil cuya capacidades institucionales sonescasas, aquellas cuyas agendas temáticascarecen de legitimidad entre los discursoshegemónicos, o representan sectores socialessubalternos, la participación sigue constituyen-do un déficit estructural de la sociabilidad uru-guaya.
Aún con la salvedad de provisorios con que de-ben tomarse los datos producidos en 20 mesesde gobierno, las tendencias del «programa departicipación social» parece caracterizado porel predominio de la iniciativa estatal gobernan-
8 Ver Bruera, Silvana «Relatoría de la reunión de articulación de organizaciones de la sociedad civil convocada por ANONG» 15de noviembre de 2004 (formato electrónico).
9 Algunos ecos de ese momento pueden encontrarse en www.cronicas.com.uy/HNoticia_11138.html y www.brecha.com.uy/ShowNews.asp?Topic=2&NewsID=552&IdEdition=8.
10 Seminario de FESUR Encuentros y desencuentros de la sociedad civil y los gobiernos progresistas de la región. Octubre de2005, Montevideo.
11 Ver www.chasque.net/frontpage/comision/agenda2004/
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te, con una fuerte tendencia a la absorción de«lo social» dentro mecanismos institucionales yformales de participación, con ausencia de unaagenda temática producida desde la propia so-ciedad civil organizada, y sin propuestas queincluyan componentes efectivos para la trans-ferencia de poder, la rendición de cuentas y lavigilancia social efectiva.
Hasta el momento están en tratamiento parla-mentario solo tres proyectos de ley significativos,en cuya génesis se recorta nítidamente en la ini-ciativa de organizaciones sociales: el proyectode libertad de acceso a la información, el de ra-dios comunitarias y el de defensa de la saludsexual y reproductiva que incluye el derecho a lavoluntaria interrupción de la gravidez. Si bien eldéficit de «proyectos de ley» no es de por si unindicador de ausencia de iniciativa, y la tradiciónde la sociedad civil uruguaya es privilegiar accio-nes ante el Poder Ejecutivo o el ámbito adminis-
trativo (Sanseviero, 2005), los primeros 20 me-ses de gobierno se caracterizaron por una fuertetendencia a legislar a partir de iniciativas del Po-der Ejecutivo, en algunos casos con la explora-ción de formas de participación social promovi-das desde el propio gobierno.
A los efectos de la promoción de un clima departicipación en el cual pueda expresarse la di-versidad de lo social, reclama la remoción de losmecanismos culturales de la sospecha acerca dela naturaleza, temáticas o formas de gestión delas organizaciones sociales. Esa necesidad co-lectiva se refleja en uno de los más interesantesproyectos promovidos durante el año 2006 des-de el propio gobierno. El mismo ocupó partesustantiva del programa de relacionamiento en-tre la Sociedad Civil y el Gobierno de la Funda-ción Friedrich Ebert en Uruguay (FESUR) y suanálisis será objeto del último capítulo del pre-sente trabajo.
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El análisis intenta hurgar en las formas, ritmosy sentidos que revelan las formas de participa-ción social promovidas desde las propuestasgubernamentales a partir de las cualidades delos poderes que se propone transferir a las or-ganizaciones sociales y expresiones ciudada-nas, entendiendo poder como reconocimiento,atribución de competencias y construcción decapacidades.
2.1 El Consejo de EconomíaNacional (CEN) y elCompromiso Nacional por elEmpleo, los Ingresos y lasResponsabilidades(COMPROMISO NACIONAL)
Son dos propuestas articuladas sobre una ma-triz común: institucionalizar ámbitos de debatepara la formulación y aplicación de un proyecto
estratégico de desarrollo nacional que habilitela producción de acuerdos de amplia base, don-de los sectores sociales adquieran un rolprotagónico en la formulación de las políticaspúblicas.
Consejo de Economía Nacional (CEN) fuecreado por Ley, a propuesta del Poder Ejecuti-vo fechada el 4 de marzo de 2005 y reglamen-tado en diciembre de ese mismo año. El textode la Ley de creación del CEN aporta definicio-nes importantes acerca de algunos puntos deinterés:
a. Su objetivo es convertirse en el ámbitoinstitucional de relacionamiento entre la so-ciedad civil y el Estado para abordar los as-pectos económicos y sociales de las políti-cas públicas;
b. se lo define como instancia de representa-ción de la sociedad civil;
2. Inflexionesparticipativas
en las prácticasde gobierno
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c. su carácter es honorario, consultivo y novinculante.
Estas definiciones revelan una noción del uni-verso de la sociedad civil con el cual se procuradialogar, la manera en que se lo quiere repre-sentado, y el nivel de transferencia de atribu-ciones acordado.
La representatividad recae mayoritariamentesobre trabajadores y empresarios organizados:en un total de 42 miembros se integra con 28representantes de esos sectores (14 cada uno);completan la integración tres cooperativistas,tres profesionales universitarios tres por losconsumidores y tres por las organizaciones nogubernamentales que realizan convenios conel Estado. La elección de los miembros es através de las organizaciones «más represen-tativa» de cada sector. Tanto las atribucionescomo los medios de funcionamiento no sonproporcionales a la definición de «ámbitoinstitucional de relacionamiento entre Estadoy Sociedad Civil». Además del carácter con-sultivo que deriva del texto constitucional, enla ley de creación es notorio la ausencia defacultades de contralor.
Habiéndose vencidos los plazos legales el CENno se ha reglamentado, por lo tanto no ha funcio-nado aunque su voz debió ser preceptivamenteoída en ocasión de aprobarse LeyesPresupuestales y de Rendición de Cuentas. Anteel requerimiento del movimiento sindical el PoderEjecutivo respondió que los resultados de la ex-periencia del COMPROMISO NACIONALpautarán forma y tiempos de convocatoria alCEN12.
El Compromiso Nacional fue una iniciativa delMinisterio de Economía y Finanzas secundadapor el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.En forma coincidente con la instalación de los
Consejos de Salarios el gobierno propuso son-dear la voluntad de los participantes en esa ins-tancia tripartita (Estado, trabajadores y empre-sarios) para recorrer un camino de «discusión,diagnósticos comunes y acuerdos sobre reali-dades de acción por parte del gobierno y acto-res sociales». Las condiciones mínimas nece-sarias para concretar la iniciativa fueron lograrel «liderazgo del Presidente de la República yla exploración de un ambiente previo favorableentre las partes»13. EL documento de convoca-toria14 define al Compromiso Nacional como una«consecuencia del programa de gobierno» pro-poniendo la búsqueda de un «acuerdo plurianualen políticas económicas y sociales», donde elgobierno sin resignar sus responsabilidades deconducción otorga «un rol protagónico a lossectores sociales en la formulación de políticas(...) la búsqueda de acuerdos y compromisos(...) compartiendo información y asumiendo res-ponsabilidades conjuntas».
El documento «Compromiso nacional: principiosde acuerdos en torno a la Políticamacroeconómica»15 constituye el marco concep-tual de la convocatoria del gobierno a los secto-res sociales: a) las restricciones de corto y me-diano plazo, b) las orientaciones de políticamacroeconómica de corto plazo, c) la política fis-cal, d) la política monetaria y cambiaria y, e) laspolíticas financieras. La agenda propuesta paralograr un compromiso de todo el «país en unaestrategia de desarrollo común» abarca la totali-dad de los ítems fundamentales del programaeconómico del gobierno: i) política fiscal; ii) re-forma impositiva; iii) intervenir desde el gastopúblico hacia una mayor equidad social (con én-fasis en la emergencia social); iv) la reforma delsistema previsional; v) la reforma del Estado; vi)la política de empleo; vii) las políticas financie-ras; viii) la política monetaria y cambiaria; iX) lapolítica de inserción internacional; x el clima deinversión16.
12 Comunicación personal del dirigente del Pit–Cnt Jorge Mesa con el autor.13 Del Grupo de Trabajo FESUR Relaciones entre Sociedad Civil y Gobierno Progresista 29–09–05.14 www.presidencia.gub.uy 19–05–0515 Ver: www.mef.gub.uy16 www.presidencia.gub.uy 19–05–05
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Transcurrido un año y medio desde la convoca-toria original, el Compromiso Nacional no ad-quirió legitimidad como un ámbito para laconcertación política y social. Su agenda origi-nal está lejos de abordarse, y ha predominadola lógica del reclamo mutuo entre los diferentesagentes sociales de gestos «habiltantes» parael diálogo que el gobierno propicia. Éste no seabstiene de promover su propia agenda, conindependencia de la (in)capacidad concertantedel Compromiso Nacional. El fuerte impulsodado a algunas iniciativas de gobierno (Refor-ma Tributaria, Reforma del Estado, Insercióninternacional) «prometidas» pero no entregadasal debate del Compromiso Nacional constituyeuno de los factores de deslegitimación del es-pacio17.
Durante el mes de noviembre de 2006 se enta-bló una virtual «contienda de competencias»entre las organizaciones sociales convocadasal Compromiso Nacional y algunos legislado-res del gobierno acerca de a quién le corres-ponde la iniciativa en materia de proyecto deley relativo a las relaciones laborales18. El con-flicto de intereses entre las organizaciones so-ciales convocadas al Compromiso Nacionalconstituye un obstáculo estructural para su des-envolvimiento y legitimación, pero existen otrossobre los cuales el gobierno parece no haberreparado: a) la asimetría de poderes entre losagentes que se convocan a la mesa de discu-
sión19, b) la ausencia de una cultura nacionalde concertación que vaya más allá de lodiscursivo y, c) la difícil armonización de ritmosy tiempos entre el ámbito de diálogo y la ges-tión de gobierno, cuando lo que hace valioso eldiálogo (para los actores) es que su agenda dedebate contiene la agenda de gobierno.
No obstante el fracaso de la propuesta originalel Poder Ejecutivo mantiene sin fisuras su retó-rica participativa, subiendo cada vez la apues-ta; en abril de 2006 anunció la inminente con-vocatoria al CEN a partir de tres semanas detrabajo del Compromiso Nacional en torno a laspropuestas gubernamentales para el País Pro-ductivo20.
2.2 La articulación estado–sociedady las políticas sociales
El Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) fuecreado por el gobierno progresista con el co-metido, entre otros, de promoción y articulaciónde algunas estrategias de relacionamiento en-tre el Estado y la Sociedad Civil. El Plan Nacio-nal de Asistencia a la Emergencia Social (PA-NES) ocupó buena parte de la estrategia delMIDES durante su primer año. Sin embargo,tanto la gestión del PANES al igual que otrosprogramas asistenciales preexistentes contie-nen o son, en si mismas, expresiones de la pues-
17 El movimiento sindical recibió con entusiasmo y expectativa la propuesta, pero el 1º de mayo de 2006 su discurso al respectoresulta radicalmente crítico «....los destinos del país nos pertenecen a todos, a las autoridades representativas pero también alas organizaciones sociales en las cuales los uruguayos nos sentimos representados. (...) Y cuando decimos participativo, lodecimos en todos los temas, incluso los compromisos financieros que tiene el país o los temas presupuestarios (...) Lo decimostambién porque el año pasado se lanzó el compromiso nacional para el desarrollo con bombos y platillos y el mismo sin muchasexplicaciones paso al olvido, esperamos que no pase lo mismo con la reciente instalación del Consejo de Economía Nacional.www.pvp.org.uy
18 Ver: www.larepublica.com.uy/lr3/?a=nota&n=230024&e=2006–11–1919 Al respecto es elocuente el reclamo de un dirigente sindical a un gobernante en el seno del Grupo de Trabajo (FESUR): «...hay
un desafío que es nuestro, que para mí es un compromiso también del estado que tiene que decidir cuáles son los mecanismosde información, los lugares de información e institucionales que se van construyendo para que los actores sociales asuman lacondición de hacer gobierno, estén en condiciones de elaborar conjuntamente (...) los documentos de economía. (...) el Movi-miento sindical no está en condiciones de leerlos. Tiraron cinco documentos de trescientas sesenta y cinco hojas, como sinosotros tuviéramos un cuerpo de economistas de la central asesorando full time...» Reunión del GT (FESUR) 27 de junio de2005.
20 En esa ocasión se entregó un documento a ser «analizado y discutido por un plazo de tres semanas para recibir los aportes quese consideren convenientes (...) Posteriormente se formalizará el Consejo de Economía Nacional, donde estudiarán los conte-nidos, y se realizará un nuevo encuentro que estará presidido por el propio Presidente Vázquez» www.presidencia.gub.uy 26–04–06.
14
ta en acto de estrategias de participación so-cial.
Las organizaciones sociales, tanto las agrupa-das en ANONG u otros centenares a lo largodel territorio del Uruguay son «una de los prin-cipales ejecutores de los programas del PA-NES21». En ese campo se ponen en juego anti-guas y posibles nuevas modalidades derelacionamiento que convergen sobre un puntocrítico esbozado en la interrogante siguiente:«En la medida que las ONG articulan con laspolíticas públicas, vehiculizando intereses y pro-puestas ciudadanas (...) buscan incluir en lasagendas temas que se considera políticos (...)¿cómo las ONG pueden ser un actor colectivocon una agenda abierta y diversa, que logre serun factor de empoderamiento ciudadano a lahora de tener un rol promocional y no meramen-te funcional y asistencial en los procesos actua-les?»22. Se trata del ya antiguo asunto de tras-cender el lugar que los procesos de reformasde los 90’ asignaron a las organizaciones so-ciales, que sigue planteado en el contexto delgobierno progresista y en el marco del desplie-gue de algunos de sus programas más signifi-cativos.
Abordar este asunto supone, entre otros aspec-tos no menores, incluye uno de los más com-plejos (para el Estado y las organizaciones so-ciales) como son las llamadas políticas de con-venios. En los vacíos normativos que habilitan«conveniar» al Estado y las organizaciones so-ciales, hay asignaturas pendientes que abarcandesde las acreditaciones de calidad y compe-tencia para las organizaciones sociales hastalas rendiciones de cuentas y auditorías de losprogramas que ejecuta el propio Estado, losmecanismos de selección de promoción y latransparencia en la gestión y las rendiciones decuentas. La apertura de un debate consistenteen este punto tensará todos los mecanismosacumulados en trono a un Estado históricamente
opaco y una sociedad acostumbrada alsecretismo.
2.2.1 El Espacio de Diálogo Social se definecomo «un espacio de diálogo, asesoramiento eintercambio de información y visiones sobre lasPolíticas Públicas Sociales entre el Ministeriode Desarrollo Social y Organizaciones de Se-gundo y Tercer Grado de la Sociedad Civil, enel marco de una necesaria contribución al dise-ño, implementación y evaluación de políticassociales integrales, universales y transversalesque promuevan ciudadanías sin discriminacio-nes de ningún tipo. Tiene «carácter asesor, pu-diendo plantear sugerencias y recomendacio-nes en referencia a la temática de su compe-tencia, contribuyendo a la construcción colecti-va de las visiones sobre la realidad social» y suobjetivo se recorta en torno al mantenimientode «espacios de diálogo social institucionalizadoentre actores de la sociedad civil y el MIDEScomo parte del Estado, con el fin de analizar yasesorar en lo referente al diseño, implemen-tación y evaluación de los lineamientos genera-les, planes y proyectos referentes a PolíticasSociales diseñadas e implementadas desde elGobierno Nacional»23.
La instalación del Espacio de Diálogo Social fuedestacado por un grupo de organizaciones de2º y 3er Grado como una primera señal de aper-tura hacia ese sector de la sociedad civil «hastael momento, no se había expresado la voluntadpolítica de generar cambios institucionales enla relación entre Estado y Sociedad civil» (...) lageneración de espacios como éste, nos permi-te pensar en una mayor capacidad potencialpara el diseño e implementación de políticaspúblicas más eficaces, más eficientes, pero so-bre todo, más inclusivas»24.
En debates posteriores las organizaciones so-ciales se replantean algunos déficit históricosde sus propios desempeños como hipotecas
21 Celiberti Lilian, Taller de Análisis de los programas del MIDES 10 de marzo de 2006 (versión electrónica).22 Ídem anterior; las negritas son mías.23 www.anong.org.uy/mides.doc24 Declaración de ANONG, AUDEC, CUDECOOP, FUCVAM, CNS Mujeres por Democracia, Equidad y Ciudadanía y Mundo Afro.
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frente a la «oportunidad» abierta por el Espaciode Diálogo: «... la participación y el diálogo so-cial requieren no solo de la existencia de espa-cios sino de la generación de agendas de deba-te más amplias que involucren a una diversidadde actores. Este espacio es (...) un primer esca-lón en la transformación de la relación sociedadcivil – estado. Las funciones de control socialpueden ser desarrolladas si somos capacescomo organizaciones de a sociedad civil de darleun contenido sustantivo, a nuestras intervencio-nes...»25.
Algunos núcleos críticos de la propuesta delEspacio de Diálogo Social está dado por lasreconocidas debilidades de la sociedad civil or-ganizada para la generación de una agenda pro-pia en contraposición con el liderazgo estatalgubernamental de la convocatoria, cometidos yfuncionamiento del Espacio. Asimismo es noto-rio la débil aproximación a mecanismos de ren-dición de cuentas desde el Estado en el marcod esta iniciativa26.
2.2.2 Consejos Sociales Departamentales (oespacios locales de diálogo social) constituyenun red de experiencias dislocadas en el territo-rio y parecen aportar algunos niveles de «nove-dad democrática» en: a) habilitar el protagonis-mo de actores sociales no montevideanos, b) lapromoción de instancias de reconocimiento delo local como un lugar de pertenencia para eldesarrollo de iniciativas, c) la generación de ins-tancias de debate entre el Estado y grupos delas sociedades civiles más desempoderadas.Así lo expresa la definición de los mismos: «LosConsejos Sociales se constituirán como acto-res locales colectivos que actuarán en el espa-cio público local conformando un nuevo meca-nismo de articulación de la sociedad civil y elEstado (...) serán ámbitos de referencia para elMIDES y de retroalimentación para las Mesas
Interinstitucionales de políticas socialesimplementadas en el territorio.»27
Muchas observaciones y limitaciones referen-tes al Espacio de Diálogo Social pueden apli-carse a los Consejos Sociales Departamenta-les; no obstante los balances primarios de suactividad dan cuenta de un proceso que impactay moviliza reservas y expectativas sociales im-portantes. Según el Informe de la Dirección deParticipación Social del MIDES, a noviembre de2006 «....se han desarrollado diferentes proce-sos de diseño, presentación y construcción dela propuesta de Consejos Sociales con los gru-pos, organizaciones y redes sociales de oncedepartamentos del país. Estos procesos hansido diferentes en cada departamento en tantose han respetado las trayectorias de participa-ción social en cada uno de éstos, los procesosparticipativos promovidos desde los gobiernosmunicipales, las propuestas de los referentesdel MIDES en cada territorio y las característi-cas socioculturales de la trama social de cadadepartamento, entre otros.»28 A la Fecha se haninstalado 11 Consejos (Rivera, Tacuarembó,Paysandú, San José, Salto, Durazno,Maldonado, Artigas, Artigas (Bella Unión), Ce-rro Largo, Lavalleja) con una amplia represen-tación medida en términos de organizacionessociales, representantes estatales y de locali-dades. Las autoridades a cargo del programavaloran la respuesta de los grupos, organiza-ciones y redes sociales como positiva «en ge-neral» destacando que lo novedoso de la pro-puesta constituye al tiempo que una fortalezaun alerta acerca de la necesidad de ajustes paradarles continuidad. Se enfatiza la «inquietud dela organizaciones sociales acerca de la capaci-dad de escucha del Estado» así como en lanecesidad de construcción de capacidades es-pecíficas para que los Consejos puedandesplegarse.29
25 Celiberti, Lilian ídem anterior.26 En el Objetivo específico Nº 7: «Recibir y analizar las evaluaciones realizadas desde el MIDES sobre planes y programas
sociales.»27 www.mides.gub.uy28 MIDES – Dirección Nacional de Desarrollo Ciudadano. Consejos Sociales (versión electrónica)29 ídem anterior.
16
Probablemente la pluralidad de actores, tantoestatales como de la sociedad civil, pueda apor-tar uno de los sesgos de mayor ruptura en laexperiencia de los Consejos Sociales Departa-mentales respecto a otras rutinas y retóricasparticipativas.
2.2.3 El Plan Nacional de Igualdad de Opor-tunidades y Derechos (PIODNA) es apertura ala participación social surgida del Ministerio deDesarrollo Social a través del Instituto Nacionalde las Mujeres (INAMU). En la fundamentaciónde la propuesta se reconocen rasgos del discur-so de los movimientos de mujeres tanto a nivelnacional como internacional (Integralidad , des-centralización, participación, inclusión, promociónde los derechos humanos, equidad, no discrimi-nación). Según la convocatoria el PIODNA de-berá aportar un conjunto de «líneas estratégicasde igualdad» y «líneas estratégicas transversa-les» a todos los programas gubernamentales. Laestructura discursiva del PIODNA es la mismaque el programa de cambios del gobierno (Uru-guay Democrático, Uruguay Social, Uruguay Pro-ductivo, Uruguay Innovador, Uruguay Integrado).
El proceso de construcción del PIODNA estádefinido explícitamente como «participativo,descentralizado [que] debe involucrar e incluira la sociedad civil, favoreciendo la participaciónde diferentes actores y su aporte específico a laconstrucción del Plan. La dinámica organizativase basa en: a) asambleas departamentales, b)reuniones sectoriales, c) consulta con autorida-des nacionales y departamentales, d) recepciónde aportes en un sitio web. Se espera que latríada «aportes técnicos», «compromiso esta-tal» y «consultas participativas» constituya unasólida base para la calidad de los contenidosasí como desde el punto de vista de lasustentabilidad política y social de las propues-tas. Las consultas previas a la apertura del pro-ceso descentralizado de elaboración delPIODNA recabaron aportes y consensos políti-cos de «organismos estatales», «personas cla-ves del Poder Ejecutivo», «mujeres políticas» y
diferentes expresiones del «movimiento de mu-jeres» (Comisión Nacional de Seguimiento –CNS–, Comisión de equidad PIT – CNT, secto-res empresariales, Asociación de Mujeres Ru-rales del Uruguay –AMRU).30
De acuerdo a la información aportada por elINAMU se están procesando los resultados delas Asambleas realizadas en 11 Departamentos(Durazno, Treinta y Tres, Tacuarembó, Maldo-nado, Montevideo, Lavalleja, Rivera, Soriano, RíoNegro, Cerro Largo). La misma reporta una am-plia repercusión de la convocatoria, medida entérminos de organizaciones sociales y localida-des participantes y personas integrantes de co-lectivos o responsables de instituciones estata-les. El análisis detallado de los contenidos de losdebates permitirá visualizar en qué medida elprograma de participación social desarrollado entorno al PIODNA constituye una experiencia re-levante respecto a la construcción de una «agen-da social» autogenerada desde diferentes expre-siones de la sociedad civil, los planos y nivelesen qué esa agenda se articula con el programade gobierno y la manera en que se resuelven losconflictos de perspectivas e intereses que se pro-duzcan. El desarrollo de esta experiencia puedeiluminar sobre las potencialidades y límites en lacapacidad de la sociedad civil de apropiarse deuna propuesta estatal gubernamental como ins-trumento para movilizar y construir nuevas ca-pacidades ciudadanas.
2.3 El Debate Educativo
Fue convocado por el conjunto de los organis-mos e instituciones del Estado responsables porlos servicios de educación con el apoyo de laComisión Coordinadora del Enseñanza, que in-tegra la representación de instituciones no es-tatales de educación pública. Integra el modelode iniciativa y organización estatal característi-co de las diferentes apuestas participativas delperíodo. El proceso de Debate se caracterizópor estructurarse en forma descentralizada arti-
30 Ver www.mides.gub.uy/inamu
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culando en su desarrollo dos ámbitos: el «terri-torial» y el «sectorial», rompiendo de esta ma-nera los monopolios simbólicos del campo es-pecializado sobre el «debate educativo».
El fundamento de una convocatoria abierta atoda la sociedad fue: a) la convicción guberna-mental acerca de la conciencia colectiva sobrela trascendencia de la educación como una es-trategia social de desarrollo e integración so-cial, b) la conciencia social acerca de la crisisdel conjunto del sistema de educación pública(tanto institucional como conceptual y de conte-nidos), c) la convicción que existe una masacrítica colectiva para aportar a la elaboraciónde una estrategia nacional reformista en el cam-po educativo. Por otra parte «distintos sectoresde la vida política nacional, y en particular lacomunidad educativa reclamaron reiteradamen-te la necesidad y urgencia de adoptar profun-das medidas de cambio.»31 Esa demanda so-cial reconocida como expresión consensual deuna volunta política compartida entre el gobier-no, la sociedad civil organizada, la oposiciónpolítica y la ciudadanía no organizada) se orga-nizó como un proceso articulado de debate queculminó en el Congreso Nacional de la Educa-ción (29 de noviembre a 3 de diciembre de 2006)que sesionó con más 1200 delegados, de loscuales 532 correspondían a la representaciónde un amplio abanico de organizaciones y losotros a representantes elegidos en el transcur-so del proceso de Debate.
El Debate constituye una experiencia inéditadesde el punto de vista de la participación so-cial articulada con el campo gubernamental es-tatal; estuvo a cargo de una Comisión Organi-zadoras del Debate Educativo (CODE) sobre lacual recayó la gestión de un proceso que sedesarrolló entre diciembre de 2005 y diciembrede 2006. Los cometidos de la Comisión fueron«promover el más amplio debate educativo,asegurando la participación ciudadana, toman-do especial cuidado en que el mismo se desa-rrolle en todo el territorio nacional; velar por la
pluralidad y amplitud del debate, asegurando elrespeto por la diversidad de opiniones; generary fomentar las condiciones para el acceso, dis-tribución y asimilación de los elementos signifi-cativos y necesarios para una participación cons-ciente de la ciudadanía en el Debate Educativoy convocar y organizar un Congreso Nacionalde Educación como espacio de síntesis y defi-nición del debate ciudadano y como instanciade elaboración de bases para una ley de edu-cación.»32
La «amplitud y pluralidad» de voces en el De-bate se procuró mediante una estrategia com-binada de convocatorias territorialmente descen-tralizadas, la apertura de un sitio web para re-cepción de aportes, combinada con la presen-cia en los medios de comunicación masiva (cam-paña de difusión mediante piezas publicitariastelevisivas y radiales, folletos, afiches, autoadhe-sivos, un encuentro de trabajo con los periodis-tas y una serie de once programas en televisióntitulados La Educación en Debate).
En términos cuantitativos el Debate Educativoparece constituirse junto al PIODNA en la expe-riencia más relevante de participación social pro-movida por el gobierno progresista: se realiza-ron 713 Asambleas Territoriales (544 en 171 lo-calidades del interior y 169 en Montevideo) delas cuales participaron 19.070 personas. LosEncuentros Sectoriales fueron 32, de los cuales27 fueron convocados por la CODE y otros 5 lofueron en forma autónoma por las organizacio-nes. En los Encuentros convocados participaron2370 personas de un total de 157 organizacio-nes. A través de la casilla de correo electrónica yde la página web se recibieron 410 documentos,257 grupales y 153 personales. Entre los docu-mentos grupales se identificaron 85 organizacio-nes, instituciones y redes interinstitucionales.
El proceso que termina con el Congreso de laEducación parece ser, hasta el momento, lamayor inversión orgánica, material y simbólicadel Estado para habilitar la participación social.
31 Informe al Congreso de la Educación www.mec.gub.uy32 Ídem anterior.
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2.4 Mesas Locales de Convivencia ySeguridad Ciudadana
Se trata también de una iniciativa estatal surgidade las agencias relacionadas con la seguridadpública, que va a la búsqueda de una ciudada-nía activa que reconozca, debata, y racionaliceen forma colectiva los conflictos de convivencia,las maneras que éstos afectan –o no– la seguri-dad y las estrategias para resolverlos. La pro-puesta se articula sobre cuatro ejes: a)territorialización y localización de los ámbitos dedebate, b) especificación de los problemas a abor-dar, c) compartir la definición de prioridades, d)no diluir las responsabilidades institucionales nitransferirlas a la ciudadanía.
El concepto clave de las estrategias de partici-pación social en las políticas de seguridad quepromueve el Ministerio del Interior es apostar ala ciudadanía autoorganizada. «Las Mesas Lo-cales para la Convivencia y Seguridad Ciuda-dana están integradas desde la sociedad civilpor las organizaciones que ya existen, esa esuna diferencia, no vamos a crear desde el Esta-do instancias de participación (...) el Estado debetrabajar con la sociedad civil que tiene, que exis-te, no me gusta que el Estado se meta en formade organización social y mucho menos en te-mas tan delicados como los de seguridad ciu-dadana.» (Viceministro del Interior) 33.
Los objetivos de las Mesas Locales de Convi-vencia y Seguridad Ciudadana están definidosen tres ítems34: a) continuación y afirmación delproceso de mejora en la prestación de los servi-cios policiales, b) prevención social a través de
programas multisectoriales focalizados queatiendan situaciones de vulnerabilidad y abor-den causalidades de la violencia, c) prevenciónsituacional para recuperar espacios los públi-cos locales y su utilización en un adecuado cli-ma de convivencia.
La integración contempla la presencia de repre-sentantes del Ministerio del Interior (el Comisa-rio del lugar), de los gobiernos locales y de lasorganizaciones sociales «que deseen integra-se». También se convoca a otras instancias dela administración estatal que resulten pertinen-tes. A partir de la integración de las Mesas Lo-cales se elaborará, en debate abierto con todosquienes participan, un documento de Compro-misos para la Convivencia y Seguridad Ciuda-dana donde constan definiciones «claras res-pecto a metas, obligaciones de las institucionesy el cronograma de ejecución». Finalmente los«Compromisos» deben ser validados en actospúblicos convocados a tales efectos35.
Más allá del campo específico desde el cual seformula la propuesta –el de los organismos esta-tales responsables de la seguridad– ésta contie-ne en su articulación un programa de recupera-ción de algunas cualidades inherentes a una ciu-dadanía democrática: el debate y la deliberación,la búsqueda de acuerdos, el uso compartido delespacio público, el respeto de las autonomías yla responsabilización tanto institucional comopersonal por los bienes colectivos, entre otros.Hasta la fecha se han instalado cuatro MesasLocales en la ciudad de Montevideo no habién-dose registrado masa crítica de actividades comopara evaluar sus resultados.
33 Entrevista a Juan Faroppa Subsecretario del Ministerio del Interior. Radio El Espectador 04.05.2006. www.espectador.com34 Orden de Servicio Nº 12/06 de 9 de mayo de 2006, del Ministerio del Interior.35 Ídem anterior.
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Reservé un lugar destacado para esta iniciativade la Comisión de Revisión y Estudios Normati-vos del Ministerio de Educación y Cultura por loque aporta de «novedad democrática», ya seaque se analicen sus objetivos, sus contenidos,o el procedimiento seguido para su elaboración.
En conjunto expresa una ruptura con diferentespliegues del «elitismo burocrático» característi-co en los procesos de gobierno, que el progre-sismo no puede superar a menos que se lo pro-pongan de una manera orgánica; tal parece serel caso considerado en este apartado del pre-sente estudio.
3. El anteproyectode ley
«organizacionesciviles sin fines
de lucro»
Los fundamentos y bases conceptuales del an-teproyecto, el articulado inicial y sus sucesivasmodificaciones fueron objeto de debate y con-sultas con diferentes grupos de agentes y acto-res sociales, académicos y agentes guberna-mentales desde diciembre de 2005 hasta di-ciembre de 200636.
Analizaré los principales significados de esta«propuesta–proceso» desde tres miradas:
1. el problema que se propone resolver y losprincipales beneficiarios directos e indirec-tos,
36 Sólo en el ámbito de FESUR se produjeron tres jornadas de debate colectivo (20 de junio y 23 de noviembre del GT sobrerelacionamiento Sociedad Civil Gobierno, y un Seminario público, realizado el 29 de noviembre en el Salón de Actos del Minis-terio de Educación y Cultura de Educación y Cultura), así como un número indeterminado de consultas, recepción de propues-tas y «gestión» de opiniones.
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2. los contenidos y significados de las solucio-nes propuestas y,
3. el origen y proceso de producción del ante-proyecto de ley.
3.1 La red invisible de sociabilidadsolidaria y creativa
El «objetivo central» del anteproyecto de ley esla institución de nuevas condiciones legaleshabilitantes para el ejercicio del «derecho deasociación» (Artículo 39 de la Constitución dela República). El proyecto no consagra ese de-recho; éste existe pero la manera en que estáorganizada la normativa en la materia lo con-vierte en un derecho de difícil ejercicio para unaporción significativa de la población. El antepro-yecto de ley propone producir un marco ade-cuado para un «conjunto de organizaciones so-ciales que existen al margen del derecho y porello están privadas de las garantías y los meca-nismos de promoción que éste podría darles»37.
La mirada de los proponentes abarca el amplioespectro de instituciones actualmente existen-tes y que están reconocidas, pero repara espe-cialmente en un inabarcable e indefinible uni-verso de formas asociativas carentes de lascondiciones exigidas para su reconocimiento.Igualmente existen o podrán existir en el futuro.Se reconoce así «la realidad sustantiva de lasociedad civil» y también la desigualdad de con-diciones entre diferentes expresiones de socia-bilidad que tienen en común una «tradición departicipación en la vida colectiva (...) que ha sig-nificado un vigoroso impulso a la democracia y
a la integración social». Se trata de un enfoqueque permite a la dinámica social circular a tra-vés del marco legal, y no encallar en él.
¿De qué experiencias y actividad social se tra-ta? Aunque no existen sistematizacionescomprehensivas del universo total de organiza-ciones sociales algunas investigaciones repor-tan pistas.
En el año 2000 se individualizaron y analizaron400 organizaciones que daban trabajo a 11.000personas (7000 mujeres y 4000 hombres) y cuyaactividad impactaba en 600.000 personas; aunreconociéndose la insuficiencia de la informa-ción disponible se sostenía que «...no existe unsolo recodo de la sociedad uruguaya que notenga que reconocer la existencia y el aporte dealguna organización social y solidaria».38
Un estudio reciente sobre la participación del«Tercer Sector en las políticas de formación decapital humano en Uruguay»39 , refiere 2500 ins-tituciones exclusivamente considerando el uni-verso de las que desarrollan actividades en elcampo de la educación y formación para el tra-bajo, salud, alimentación y servicios integrales.La definición operativa de «Tercer Sector» adop-tada por los investigadores fue «...organizacio-nes de carácter privado, que producen bienes yservicios con destino a satisfacer necesidadesde sus integrantes u otras personas, sin recurrira los precios de mercado para su asignación,que predominantemente cuentan con trabajovoluntario y no reparten beneficios entre susintegrantes». El informe destaca nueve hallaz-gos cuya síntesis se reproduce a continuación.
37 Bases para un anteproyecto de ley de asociaciones civiles Comisión de Revisión y Estudios Normativos, primer documento detrabajo. (versión electrónica)
38 ICD 2000, Con Fin Solidario, Montevideo.39 Gerstenfeld, P. Fuentes, A. 2005 Caracterización de Tercer Sector en las políticas de formación de capital humano en Uruguay,
CEPAL, Montevideo.
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Rasgos más significativos de las instituciones del tercer Sectores
Constituye un sector relevante en el ámbito de Sus intervenciones alcanzan a 44% de lalas políticas sociales orientadas a los sectores población urbana en situación de pobrezade escasos recursos. aportando a la satisfacción de necesidades
básicas de 400.000 personas, 96% de ellaspobres.
Participa activamente en el alivio de las Sobre 850.000 personas pobresnecesidades más básicas: una de cada dos (2003–2004) el Tercer Sector brindó apoyo apersonas con déficit alimentario recibe al 193.000 personas diariamente.menos una comida al día.
Resulta especialmente valioso el aporte en Los recursos canalizados por el Tercerbienes y servicios que realiza a los hogares Sector equivalen a 75% del ingreso «perpobres. cápita» promedio de los hogares pobres de
Montevideo y 48% de los del resto del país.
Moviliza un importante volumen de recursos El monto de Recursos humanos y materialeshumanos y materiales. anuales (2003) movilizados corresponden
1,4% del PBI: 62 millones de dólaresamericanos.
Genera un significativo número de empleos, En el Sector analizado trabajan 71000en los que predomina el trabajo del personas lo que equivale a 2,6% de la PEA yvoluntariado. 7% del empleo urbano.
Multiplica el alcance de la inversión social del Por cada peso ($U 1) que el Estado invierteEstado. en el Sector, éste capta un peso y medio
($U 1,5).
La capacidad del sector para captar 37% de los recursos movilizadosdonaciones y trabajo voluntario constituye una anualmente (60 millones de dólares) sonfortaleza, pero al mismo tiempo implica un recibidos como donaciones.particular desafío de gestión.
Presenta una importante diversidad de La mayoría de las organizaciones sonactividades, con poca disparidad en cuanto diversificadas en sus capacidades y deal tamaño de sus organizaciones. tamaño medio o pequeño (seis de cada diez
funcionan con menos de 19 personas).
Es un sector en expansión, con flexibilidad de Como respuesta a la crisis (2002) serespuesta y espacio para mayores niveles de constata el surgimiento de nuevascooperación. instituciones o la ampliación de servicios y
actividades de otras ya existentes (1/4 delas instituciones empezó a funcionar entre1999 y 2003).
Fuente: Elaboración propia en base a CEPAL Caracterización del tercer sector en las políticas de formación del capital humanoen Uruguay
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Aún resumida y esquematizada, el cuadro re-fleja la «potencialidad social en actos» que noson del Estado ni del mercado, aunque uno yotro gravitan sobre el despliegue de las capaci-dades y potencialidades del Tercer Sector.
Las organizaciones del Tercer Sector constitu-ye un trama social, material y simbólica que noes (re)producible desde políticas estatales, perolas políticas del Estado pueden constituir impul-sos y apoyos o también frenos para su desen-volvimiento.
3.2 De la desconfianza a lapromoción y la auto regulaciónde la sociedad civil
Los «principios rectores» propuestos por la Co-misión de Revisión y Estudios Normativos delMinisterio de Educación y Cultura para una re-forma legal en materia de organizaciones civi-les son:
a. que la existencia de éstas organizacioneses un hecho socialmente deseable,
b. que se produce con independencia y prece-de al reconocimiento de las mismas por partedel Estado,
c. que el Estado debe ser un activo promotordel surgimiento y desarrollo de las asocia-ciones civiles, comenzando por allanar losobstáculos que la actual legislación y régi-men administrativo les oponen, y continuan-do por proporcionarles, directa o indirecta-mente, asesoramiento técnico y, en la me-dida de sus posibilidades, apoyo material.
El énfasis está puesto en el carácter «democrá-tico y democratizador» que deben tener las nor-mas, por lo cual la propuesta de ley se basa enel principio de la autorregulación, trascendien-do «cierta concepción por la cual el Estado serelaciona con los ciudadanos sobre la base dela desconfianza y el predominio del criterio que
está prohibido todo aquello no expresamenteautorizado por el Estado»40.
La legislación propuesta promueve el ejerciciodel derecho a la libre asociación, admitiéndoseexpresamente que «las personas se asocian ytienen derecho a asociarse con independenciadel reconocimiento o habilitación por el Estado,adquiriendo éstos actos administrativos «efec-tos declarativos y no constitutivos»41.
El «concepto» de asociación civil se articula al-rededor de las categorías: a) una asociación vo-luntaria; b) permanente o temporal; c) de perso-nas físicas y/o jurídicas, públicas y/o privadas; d)con libertad de fines, de los que estarían exclui-dos únicamente el lucro, ya sea de sus integran-tes o de terceros, y aquellos fines que sean ilícitos;e) con personalidad jurídica propia.
Como requisitos para ser miembro de una Aso-ciación Civil se establece ser personas físicas(mayores y también adolescentes menores deedad) y/o jurídicas públicas o privadas.
La constitución de una organización Civil se pro-ducirá por el simple acuerdo de voluntades delos asociados, siendo facultativo de éstos do-cumentar o no ese acuerdo.
3.3 Breve modelo de deliberaciónciudadana
También en este caso se trata de una iniciativagobernante – estatal, pero a diferencia de lasconsideradas hasta ahora (Espacios de Partici-pación, Educación, Igualdad de Oportunidades,Convivencia y Seguridad) toma un asunto de laagenda oculta de la sociedad civil. Quiero decirque aun cuando se trata de un tema de la ma-yor importancia social, sin la intervención delEstado no existen sujetos colectivos capacesde promover exitosamente esta temática a laagenda pública. Es la intervención del Estado
40 Bases para un anteproyecto de ley de asociaciones civiles Comisión de Revisión y Estudios Normativos, primer documento detrabajo. (versión electrónica)
41 Ídem anterior.
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que habilita expresarse a los más carentes del«poder suficiente para entablar un conflictoabierto»42 por sus necesidades.
Durante el proceso de elaboración del antepro-yecto de ley de asociaciones civiles se revelanun conjunto de rasgos de articulación entre so-ciedad civil y estado cuya síntesis es transfe-rencia de poder. Ello se expresa en el espaciode deliberación abierto para intervenir, directa-mente y desde el principio, en la definición delos contenidos de un texto legal a ser promovi-do desde un Poder Ejecutivo que cuenta conmayorías suficientes para aprobarlo. La discu-sión incluyó desde los principios rectores al ar-ticulado más fino, y la participación estuvo abier-ta a diferentes agencias de gobierno, ampliasrepresentaciones de la sociedad civil, figuras dela academia, expresiones de distintos grupos deinterés profesional y también personas integran-tes de los partidos políticos de la oposición. La
generación de un espacio de genuina delibera-ción ciudadana supuso aportar la informaciónnecesaria y habilitar el tiempo necesario para lareflexión y análisis en los ritmos posibles paraagentes no especializados (como muchas insti-tuciones de la sociedad civil).
Los contenidos (dramáticamente sencillos) dela propuesta original de la Comisión de Revi-sión y Estudios Normativos y el proceso en quefueron debatidos comparten un mismo núcleo,removedor y conflictivo: el descenso de los po-deres estatales a favor del ejercicio de una ciu-dadanía más plena43.
Precisamente fue en torno al pasaje de la «so-ciedad de la desconfianza a la sociedad de lacolaboración y la autorregulación» que se pro-dujeron los debates más sustantivos y se cons-truyeron los acuerdos más trascendentes.
42 Real de Azúa, Carlos (1973), Uruguay ¿una sociedad amortiguadora? EBO. Montevideo.43 Se hace referencia al «poder estatal» (principalmente administrativo) que consagra la actual legislación en materia de asocia-
ciones civiles. Sin embargo es interesante dejar constancia que el anteproyecto de ley es también una ruptura del monopolio dela legitimidad legal que, de hecho, recae casi exclusivamente en organizaciones de la sociedad civil con mayor trayectoria, másfuertes en diversos capitales, en definitiva «instituidas», frente a las nuevas y más simples formas de asociación que ciudada-nos y ciudadanas se proponen desarrollar. En esta medida resulta relevante el apoyo brindado al anteproyecto por grandesONGs y redes de segundo grado.
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Los procesos considerados a lo largo del estudiopresentan similitudes y divergencias suficientescomo para considerar que el gobierno progresistaconstituirá un espacio de experiencia relevante enel campo de nuevas formas de relacionamientoentre el Estado y la Sociedad Civil. La presenta-ción hecho se ajusta a la intención de ser un pri-mer análisis de tendencias. Significativamente la«retórica participativa» ha encontrado ecos dife-renciales en los distintos ámbitos de acción esta-tal. Esa característica contribuye a producir unamasa crítica de experiencia política de diferentesactores y grupos de la sociedad civil y del propiogobierno, que deberá ser analizada exhaustiva-mente mediante procedimientos de evaluación yrendición de cuentas adecuados. En esa direc-ción parece necesario examinar algunos posibles
«adeudos» de la mayoría de los procesos consi-derados, con una estrategia de participación so-cial de profundidad; con otras cualidades respec-to a las actualmente planteadas.
Una característica de la sociedad uruguaya quese refleja en el proceso de participación sociales el horizonte estado – céntrico de las accio-nes, los emprendimientos y las también muchas«construcciones» generadas desde espaciossociales.
El progresismo uruguayo no parece propenso areproducir experiencias de coptación masiva decuadros de las organizaciones sociales hacia laactividad gubernamental, como por ejemplo su-cedió en el primer gobierno del PT en Brasil44. A
4. Esbozo deagenda a modode conclusión:
más ciudadaníamenos estatismo
44 Grzybowski, Cándido Seminario Encuentros y desencuentros de la sociedad civil y los gobiernos progresistas de la región.FESUR, octubre de 2004, Montevideo.
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diferencia del PT, cuyo origen y nutriente son losmovimientos sociales, el Frente Amplio contó conuna «cartera» de cuadros políticos y técnicos his-tóricamente producida dentro de los propios par-tidos. Sí se registra la presencia en el gobiernode importantes y calificados dirigentes sindica-les en la conducción de sus empresas de proce-dencia, o militantes destacadas y destacados deorganizaciones sociales (especialmente en elcampo de los derechos) que pasaron a actuaren espacios estatales donde se definen oimplementan políticas relativas a sus temas. Elloseguramente fortalece las posibilidades que seexpresen en la gestión de gobierno temas deagendas originadas en la sociedad civil.
El desafío ciudadanista del proceso en curso esel fortalecimiento de los espacios autónomos desociedad civil. Asumiendo la advertencia que«las prácticas concretas en que se expresanautonomía y Estado, libertad y coacción, pre-sentan los matices y las sutilezas, las búsque-das y las contradicciones que conforman elmaterial con que se construye la realidad»45 esnecesario reparar en la debilidad de una parteimportante de la sociedad civil uruguaya para laproducción de una agenda auto generada.
A esta realidad convergen múltiples factores,entre los cuales no es menor la dependenciaeconómica de centenares de organizacionessociales respecto a los financiamiento median-te la ejecución de programas estatales. Muchasexpresiones de la sociedad civil desarrollan suactividad a través de un circuito material y sim-bólico que invariablemente pasa por el Estado.Expresión de ello es la permanente homologa-ción entre organización social y organizacionesque tienen convenios con el Estado46.
Para la consideración de prioridades y estrate-gias participativas no puede omitirse el datocentral de la heterogeneidad de la sociedad ci-vil. Existen organizaciones que tienen voz enámbitos estatales relevantes (como por ejem-plo en el Ministerio de Relaciones Exteriores);hay calificadas voceras que participan en la ela-boración de los informes estatales ante instan-cias de contralor de instrumentos internaciona-les de derechos humanos (como el equipo queganó este año la convocatoria del Instituto Na-cional de las Mujeres para la provisión deinsumos para el informe de Uruguay ante laCEDAW). Pero hay centenares de organizacio-nes carentes de todo poder de incidencia, y laparticipación activa implica capacidad y posibi-lidad de realizar una actividad concreta en es-pacios de negociación y decisión reales.
En ese sentido resulta relevante considerar es-trategias en cinco planos:
Generar condiciones para una evaluaciónpermanente de las diferentes experienciasparticipativas en curso.La aprobación de la nueva ley de asociacio-nes civiles.La renovación de los marcos legales para larealización de convenios entre el Estado yorganizaciones sociales, incorporando ins-trumentos de evaluación pertinentes yparticipativos.El desarrollo de procesos de capacitaciónespecialmente dirigidos a las organizacio-nes más débiles.La incorporación a las diferentes estrategiasde participación social del componente devigilancia ciudadana como mecanismo derendición de cuentas.
45 Thwaites, Mabel, 2004 La autonomía como búsqueda, el Estado como contradicción Prometeo, Buenos Aires.46 Esta homologación está presente en la integración del Consejo de Economía Nacional y fue un punto central en las discusiones
respecto a la ley de asociaciones sociales.
26
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ALBUQUERQUE, María do Carmo. 2004. Movi-mientos sociales y sociedad civil en la cons-trucción de las democracias en los países delCono Sur Instituto POLIS 2002, enALBURQUERQUE, María do Carmo (coord.)La construcción democrática desde abajo enel Cono Sur Instituto Polis, Sao Paulo.
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28
AnexoIntegrantes del grupo de
trabajo sobre sociedad civil–estadode Fesur y participantes
en reuniones y seminarios
Aldo Blengini (Integrante de Asmableas TécnicasDocentes)
Alfredo Guido (integrante del CONSEJO Nacional deEnseñanza Secundaria)
Alvaro Rico (Universidad de la República)
Ana Olano (Dirección General de Registros)
Ana Olivera (Viceministro de Desarrollo Social)
Ana Orellano (Ministerio de Educación y Cultura deEducación y Cultura)
Bertha Sanseverino (Directora del PANES)
Carlos Montiel (Unión Ibirapitá)
Cecilia Blanco (Ministerio de Educación y Cultura)
César Pérez (Ministerio de Educación y Cultura deEducación y Cultura)
Christian Mirza (Director de Políticas Sociales delMIDES)
Daniel Martínez (Ministerio de Educación y Cultura)
Dardo Rodríguez (ANONG)
Diana Marcos (MIDES)
Diego Henríquez (Ministerio de Educación y Cultura)
Eduardo Aparicio (Fundación con todos los niños)
Felipe Michelini Viceministro de Educación y Cultura)
Fernando Filgueira (CIESU)
Fernando Rodríguez (ANONG)
Gustavo Leal (El Abrojo)
Gustavo Pérez Vilche (Ministerio de Educación y Cultura)
Hector Florit (Director de CODICEN de la Administra-ción Nacional de Educación Pública)
Hoenir Sarthou (Ministerio de Educación y Cultura)
Humberto Ruocco (Director de la Oficina de ServicioCivil),
Jorge Camors (Ministerio de educación y Cultura)
José Fernandez (Director de CIESU,
José Imaz (AMARC)
Julio Umpiérrez (Ministerio de Educación y Cultura)
Laura Motta (Directora de Centro Regional de Forma-ción de Profesores)
Lilián Celiberti (Cotidiano Mujer)
Luis Garibaldi (Director Nacional de Educación delMinisterio de Educación y Cultura)
Mabel Bianchi (Ministerio de Educación y Cultura)
Margarita Percovich (Senadora)
María Elena Laurnaga (Oficina de Planeamiento yPresupuesto)
María Elena Martínez (Ministerio de Educación y Cul-tura)
Mariella Mazzotti (Ministerio de Desarrollo Social)
Martín Pasturino (Director de Formación de la Admi-nistración Nacional de educación Pública)
Miguel Fernández Galeano (Viceministro de SaludPública),
Nelson Villarreal (Oficina de Planeamiento y Presu-puesto)
Oscar López Goldaracena (UDELAR)
Oscar Roca (Ministerio de Educación y Cultura deEducación y Cultura)
Oscar Sarlo (UDELAR)
Ricardo Vilaró (Inspector Nacional de Matemáticas)
Rodrigo Arocena (Rector de la Universidad de laRepública)Teresita Capurro (Dirigente sindical delmagisterio)
Yamandú Acosta (UDELAR)
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Artículo 1. (Objeto de la ley). La presente ley regulael reconocimiento y establece normas para el funcio-namiento de las asociaciones civiles y las fundacionesen tanto personas jurídicas, sin perjuicio de la libreexistencia de otras formas asociativas, y de la plenavigencia del derecho de asociación garantizado por elartículo 39 de la Constitución de la República.
Capítulo PrimeroAsociaciones Civiles
1. Principios, concepto e inscripción
Artículo 2. (Principios). Las disposiciones de esta leyque se refieren a las asociaciones civiles están funda-das en los principios de promoción, autorregulación,
democracia, libertad de ingreso y egreso, informalismoa favor de la asociación y de los asociados y plenorespeto por los derechos humanos.
Esos principios deberán guiar su interpretación en casode oscuridad, ambigüedad o vacío.
Artículo 3. (Concepto). Podrá constituir una asocia-ción civil cualquier asociación voluntaria de dos o máspersonas, siempre que las mismas tengan capacidadpara asociarse de acuerdo a los artículos 5 y 6 de lapresente ley y que la asociación tenga fines lícitos, delos que necesariamente estará excluido el lucro.
Para actuar y ser reconocidas como personas jurídicas,las asociaciones civiles deben estar inscriptas en el Re-gistro de Personas Jurídicas, Sección Asociaciones Civi-les y Fundaciones de la Dirección General de Registros.
AnexoAnteproyecto de Ley
Organizaciones Civiles sinFines de Lucro47
47 Versión presentada a discusión en el Seminario del 29 de noviembre de 2006 organizado por FESUR y Ministerio de Educacióny Cultura.
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Artículo 4. (Inscripción). El procedimiento de inscrip-ción será totalmente gratuito y se iniciará cuando cual-quier interesado presente ante el Registro un docu-mento público o privado en el que consten:
a. Los nombres completos y números de documen-tos de identidad de los integrantes.
b. La declaración de voluntad de éstos de que a laasociación que integran se le reconozca una per-sonalidad jurídica propia, o, lo que se mirará comoexpresión equivalente, que se la inscriba como unaasociación civil.
c. La denominación, domicilio y fines de la asocia-ción.
d. El nombre completo y número de documento deidentidad del representante o los representanteslegales de la asociación.
e. Las firmas de todas las personas mencionadas enel documento como integrantes.
2. Requisitos para ser miembro de una aso-ciación civil
Artículo 5. (Asociados con capacidad plena). Po-drán constituir y ser miembros de asociaciones civileslas personas físicas mayores de edad que gocen decapacidad plena y las personas jurídicas, públicas oprivadas, en tanto no tengan impedimentos legales,estatutarios o reglamentarios.
Artículo 6. (Asociados con capacidad relativa). Losmenores de edad, a partir de los trece años, puedenconstituir e integrar asociaciones civiles, siempre quecuenten con el consentimiento de sus representanteslegales y en tanto los fines, características y activida-des de la asociación no sean contrarios a su seguri-dad psíquico–física, intereses o libertad de concien-cia, aspectos en cuyo control tendrán plena responsa-bilidad los organismos públicos competentes.
En los casos del inciso anterior, los menores de edadpueden cumplir incluso funciones de dirección, admi-nistración y representación de la asociación civil anteterceros, pero será nula toda obligación personal quecontraigan y no responderán con su patrimonio por losactos que realicen en cumplimiento de tales funciones.
Las asociaciones civiles constituidas o integradas pormenores de edad son plenamente capaces y puedenrealizar todos los actos necesarios para el cumplimientode su objeto.
3. Régimen patrimonial
Artículo 7. (Capacidad– prohibición del lucro) Laasociaciones civiles tienen prohibido el lucro, tanto seaéste en beneficio de la asociación como de los asocia-dos o de terceros.
Sin perjuicio de ello, pueden adquirir, poseer y venderbienes, así como administrarlos, realizar actos jurídi-cos y celebrar contratos, en tanto dichos actos seancompatibles con sus fines y estén razonablementedestinados al cumplimiento de los mismos.
Artículo 8. (Representación) Las asociaciones civi-les deberán cumplir y celebrar todos los actos y con-tratos previstos en el artículo anterior por medio de susrepresentantes legales; la constancia mencionada enel artículo 59 de esta ley acreditará plenamente la exis-tencia de la asociación civil y la condición de repre-sentante legal de la misma.
Artículo 9. (Responsabilidad ante terceros) Las aso-ciaciones civiles responderán civilmente ante terceros porlos actos y contratos que sus representantes legales rea-licen en nombre de la asociación, aún cuando dichos re-presentantes hayan actuado transgrediendo mandatosinternos y/o los fines o resoluciones de la asociación.
Cesará dicha responsabilidad respecto a los tercerosque hayan actuado en connivencia con el o los repre-sentantes legales para defraudar a la asociación.
4. Régimen de funcionamiento interno
Artículo 10. (Principio de autorregulación) Las aso-ciaciones civiles podrán adoptar las formasorganizativas que deseen y tomar sus decisiones porlos mecanismos que estimen convenientes, pudiendoa su arbitrio hacer constar o no tales formas y meca-nismos en un estatuto escrito.
No obstante, si se probara la existencia de un estatutoaprobado por los socios, o de reglas acordadas poréstos, las autoridades públicas los considerarán obli-gatorios y recomendarán o exigirán su aplicación todavez que deban intervenir en relación con la asociacióncivil de que se trate.
Artículo 11. (Límites a la autorregulación) Sea cualsea la forma organizativa que adopten las asociacio-nes civiles, en virtud del compromiso con los derechoshumanos que inspira a esta Ley, sus integrantes goza-rán en forma irrenunciable de los siguientes derechos:
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a. (Libertad de egreso) Cualquier integrante de unaasociación civil podrá renunciar a la misma en cual-quier momento, sin expresión de causa y con efectoinmediato, bastándole para probar su desvincula-ción con demostrar que comunicó a las autorida-des o representantes legales de la asociación suvoluntad de renunciar. Será nulo todo pacto quecondicione la renuncia a su aceptación por la aso-ciación o por alguno de sus organismos; no obs-tante, la renuncia no eximirá al renunciante de lasobligaciones que voluntariamente haya contraídocon la asociación o con terceros.
b. (Democracia) La voluntad mayoritaria de los miem-bros de una asociación civil, manifestada en asam-blea, elección, plebiscito o documento debidamen-te suscripto, podrá destituir a cualquier autoridad orepresentante legal de la asociación y nombrar otros,así como podrá revocar cualquier decisión que lasautoridades o representantes legales hayan adop-tado, todo ello sin perjuicio de las obligaciones asu-midas por la asociación ante terceros.
Las disposiciones de este artículo son de orden público.
Artículo 12. (Ingreso y expulsión de asociados yprueba de la calidad de tal) En principio, el ingresode nuevos asociados, así como la expulsión de losactuales, requerirá la aprobación de la mayoría de losintegrantes de una asociación civil, pero la asociaciónpodrá delegar esas decisiones a sus representanteslegales, y éstos, a su vez, a otros asociados.
En cualquier caso, tales delegaciones deberán cons-tar por escrito con la firma de quienes estén facultadospara delegar.
Todo integrante de una asociación civil tendrá derechoa que la persona o personas facultadas para aceptarsu ingreso le expidan una constancia, debidamente fir-mada, de su calidad de socio.
Todo integrante de una asociación civil, para ejercersus derechos como asociado, tiene la carga de probarsu calidad de tal si dicha prueba le fuera requerida porotro u otros socios o por los organismos públicos com-petentes; podrá hacerlo mediante la constancia men-cionada en el inciso que antecede, o, en caso de sersocio fundador, podrá optar por hacerlo mediante co-pia de la constancia de inscripción de la asociacióncivil en la que figure su nombre.
En caso de ser expulsado, todo asociado tendrá dere-cho a reclamar que la o las personas u organismosfacultados para expulsarlo le expresen por escrito losfundamentos de la decisión, así como tendrá derecho
a exigir la reconsideración de la medida, por una solavez, en oportunidad de cualquier instancia de consultademocrática, ya sea asamblea, plebiscito o elección,que realice la asociación civil; también tendrá derechoa recabar firmas entre los asociados con el fin de revo-car la expulsión, y la misma quedará revocada si re-úne el consentimiento de al menos la mitad mas unode los asociados.
5. Promoción por el Estado
Artículo 13. (Interés social) Declárase de interés so-cial el fortalecimiento y la participación de la sociedadcivil organizada en la vida colectiva, por lo que el Esta-do, en la medida de sus posibilidades y respetandosiempre la debida independencia de la sociedad civil,deberá estimular, asesorar y promover a las organiza-ciones sociales sin fines de lucro y particularmente alas asociaciones civiles.
Artículo 14. (Fianza) La Contaduría General de laNación afianzará ciertas obligaciones de pago men-sual que contraigan las asociaciones civiles, como, amero título de ejemplo, los alquileres, o préstamos enlos que la cuota mensual comprenda a la vez intere-ses y amortización del capital. Dicha fianza procederácuando las asociaciones civiles lo soliciten, siempreque todos o algunos de sus integrantes autoricen a laContaduría a descontar de sus sueldos, ya sea en par-tes iguales o proporcionales al monto de dichos suel-dos, el importe mensual de la obligación afianzada.
La opción para que el descuento se practique en par-tes iguales o proporcionales a los sueldos correspon-derá a la asociación civil, pero el consentimiento parala realización del descuento deberá ser otorgado porel titular del sueldo afectado, ante la misma Contadu-ría, en forma expresa y por escrito.
La Contaduría descontará por este concepto, a cadamiembro de la asociación que lo acepte, la suma men-sual en moneda nacional que corresponda, la que sólopodrá reajustarse por el mismo índice por el que sereajuste el sueldo del afectado y en ningún caso podrásuperar el quince por ciento del sueldo líquido de éste.
Si la capacidad de descuento de los integrantes deuna asociación civil no cubriera la totalidad del importemensual de la obligación que pretenden afianzar, laasociación podrá requerir a la Contaduría la presta-ción de una fianza parcial que cubra lo que efectiva-mente pueda descontar a los miembros de la asocia-ción.
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a. Detalle de los bienes, derechos o recursos aporta-dos.
b. Proyecto de los Estatutos que contendrá:1. nombre y domicilio de la fundación;2. determinación del objeto en forma clara y pre-
cisa, de acuerdo a lo establecido en el acta deconstitución;
3. capital inicial, integración y recursos futuros;4. plazo y condiciones si estuviere sujeto a los
mismos;5. organización del Consejo de Administración,
forma de designación de sus miembros, dura-ción de los mandatos y régimen de reuniones;
6. disposiciones para la reforma del estatuto;7. fecha de cierre del ejercicio anual;8. casos de disolución, formas de liquidación y
destino de los bienes;9. designación de los miembros del primer Con-
sejo de Administración, en forma definitiva oen calidad de interinos.
10. designación de persona o personas autorizadascomo gestores, facultadas para representar a lainstitución en el cumplimiento del trámite a losefectos de notificarse y/o levantar las observa-ciones que el Registro pudiera formular y propo-ner los textos sustitutivos pertinentes.
Además deberá acreditarse, en forma fehaciente, laexistencia, monto y disponibilidad del patrimonio ini-cial.
Artículo 19. (Reconocimiento) Las fundaciones cons-tituidas de conformidad con las disposiciones legalesy reglamentarias vigentes en la materia, tendrán per-sonalidad jurídica desde la inscripción del documentorespectivo en el Registro de Personas Jurídicas, Sec-ción Asociaciones Civiles y Fundaciones, no siendonecesaria la intervención previa del Ministerio de Edu-cación y Cultura. Igual criterio se aplicará a los actosmodificativos, declarativos y extintivos.
La inscripción solo podrá ser denegada cuando el actode constitución o el estatuto no se ajusten a las pres-cripciones de las normas jurídicas que regulan la ma-teria. A tales efectos, declárase aplicables en lo perti-nente, las disposiciones de la Ley Nº 16.871, de 28 desetiembre de 1997, salvo las excepciones que se es-tablezcan por vía reglamentaria.
Artículo 20. (Denominación) La denominación de lasfundaciones no podrá ser homónima, ni tan similar quepueda suscitar confusión, con otra previamenteinscripta en la Sección Asociaciones Civiles y Funda-ciones, a cuyos efectos se podrá inscribir una reservade prioridad del nombre.
Capítulo Segundo
Fundaciones
1. Principios y concepto
Artículo 15. (Principios) Las disposiciones de estaley que se refieren a las fundaciones están basadasen los principios de especificidad, interés social y ple-no respeto por los derechos humanos.
Esos principios deberán guiar su interpretación en casode oscuridad, ambigüedad o vacío.
Artículo 16. (Concepto) Son fundaciones aquellasentidades sin fines de lucro, en las que predomina elelemento patrimonial, constituidas con un fin de inte-rés social y admitidas por la autoridad respectiva me-diante el reconocimiento de la personería jurídica.
2. Constitución y reconocimiento
Artículo 17. (Constitución) Las fundaciones se cons-tituyen por:
a. Acto entre vivos, documentado en instrumentopúblico o privado otorgado por el o los fundadoreso por sus mandatarios con poder especial.
b. Por disposición testamentaria.
También podrán incluirse en el acto de constitucióntodas o algunas de las disposiciones que contendránlos Estatutos, así como el nombre de la o las personasque quedan autorizadas para gestionar el reconoci-miento de la personalidad jurídica de la fundación.
Si en el acto de constitución se estableciera que losestatutos deberán contener alguna disposición expre-samente vedada por la ley, la misma se tendrá por nopuesta y se prescindirá de ella a efectos de cumplir, enlo posible, con la voluntad del fundador.
Artículo 18. (Contenido del acto de constitución) Eldocumento en que se constituya una fundación debe-rá contener, al menos, los siguientes extremos:
En ambos casos se deberán establecer expre-samente y con claridad los bienes, derechos orecursos que se aportan y el o los fines a losque los mismos se destinan.
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No se admitirá ninguna denominación que coincida opresente la referida similitud con una entidad preexis-tente inscripta en dicho Registro Público.
Artículo 21. (Estatutos) El estatuto de las fundacio-nes deberá ajustarse a lo establecido en el artículo 18de la presente ley y el ordenamiento legal nacional.
Toda disposición de los estatutos de una fundación quesea contraria a la ley se tendrá por no puesta, salvoque afecte la validez constitutiva de aquella. En esteúltimo caso, no procederá la inscripción de la funda-ción en el Registro correspondiente.
Artículo 22. (Estatutos tipo) La reglamentación podrásugerir modelos de estatutos, para los diferentes tiposde fundaciones, contemplando la realidad en la que di-cha entidad deba desempeñar su objeto social, así comootras características particulares relevantes, pero enningún caso éstos constituirán formas obligatorias a lasque necesariamente deban ceñirse los particulares.
Artículo 23. (Otros requisitos) En los casos de fun-daciones que, por disposición legal o reglamentaria,requieran, antes de ser reconocidas, el informe favo-rable o la aprobación de otras dependencias estata-les, la reglamentación determinará la forma en quedeberán acreditarse tales extremos.
En todos los supuestos en que las consecuencias jurí-dicas referidas deriven de un procedimiento previstoen la ley, el reglamento o el estatuto, se deberá acredi-tar ante el Registro, antes de la inscripción del actopertinente, que dicho procedimiento se llevó a cabocon estricto ajuste a las disposiciones que lo regulan.
3. Responsabilidad
Artículo 24. (Responsabilidad) Los integrantes de losórganos de gobierno de la fundación, deberán desem-peñar el cargo con la diligencia de un buen padre defamilia y responderán solidariamente frente a la institu-ción, de los daños y perjuicios que causen por actoscontrarios a la ley o a los estatutos, o por los realizadossin la diligencia con la que deben desempeñar el cargo.
Quedarán exentos de responsabilidad quienes hayanvotado en contra del acuerdo y quienes prueben que,no habiendo intervenido en su adopción y ejecución,desconocían su existencia o conociéndola, hicierontodo lo conveniente para evitar el daño, o al menos, seopusieron expresamente a aquél. Todo ello sin perjui-cio de lo dispuesto en el artículo 28 de la presente ley.
4. Órganos y administración
Artículo 25. (Consejo de Administración) El gobier-no y la administración de las fundaciones estarán acargo de un Consejo de Administración, integrado porun mínimo de tres miembros, que tendrá todas las fa-cultades necesarias para el cumplimiento del objetode la institución.
Artículo 26. (Integración) Los Estatutos preverán laforma de integración del Consejo de Administración, quepodrá contar con miembros permanentes o a término.
La designación podrá ser efectuada por el propio fun-dador, en forma total o parcial, o cometido a personasfísicas o jurídicas o por cualquier otro procedimiento,según lo establezcan los Estatutos.
En caso de quedar vacantes uno o más cargos del Con-sejo y a falta de disposición estatutaria que permita efec-tuar las designaciones correspondientes o cuando elcumplimiento de la misma resulte imposible, los restan-tes miembros efectuarán las designaciones que corres-pondan, requiriéndose a tales efectos una mayoría devotos equivalente a los dos tercios de los cargos exis-tentes en el Consejo. Cuando por cualquier razón no sealcanzare la mayoría referida, la designación será efec-tuada por el Ministerio de Educación y Cultura y en to-dos los casos y aún cuando existiere disposiciónestatutaria que permita efectuar las designaciones co-rrespondientes o cuando el cumplimiento de las mis-mas resulte imposible, los restantes miembros efectua-rán las designaciones que correspondan, requiriéndosea tales efectos una mayoría de votos equivalente a losdos tercios de cargos existentes en el Consejo. Cuandopor cualquier razón no se alcanzare la mayoría referidala designación será efectuada por el Ministerio de Edu-cación y Cultura y en todos los casos y aun cuandoexistiere disposición estatutaria en contrario, dicha de-signación será por el término de un año, prorrogable siperdurara la situación que obligó a efectuarla.
Artículo 27. (Funcionamiento del Consejo) El Con-sejo sesionará en régimen de sesiones ordinarias yextraordinarias de acuerdo a lo que se establezca enlos estatutos.
A falta de previsión estatutaria el quórum para sesionarserá la mayoría absoluta de los componentes y lasdecisiones serán adoptadas por mayoría de presen-tes, salvo lo previsto en los artículos 40 y 41 de la pre-sente ley.
En caso de empate el Presidente del Consejo tendrávoto doble.
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Artículo 28. (Deberes de los miembros del Conse-jo) Los integrantes del Consejo de Administración de-berán cumplir en forma estricta con el objeto de la fun-dación y deberán comunicar a las autoridades corres-pondientes toda irregularidad o apartamiento del fin dela institución que adviertan.
En caso de quedar cargos vacantes en el Consejo cadamiembro tendrá la obligación de comunicar tal situa-ción a la autoridad administrativa competente siempreque por cualquier causa no se realizare la designacióncorrespondiente de acuerdo a lo previsto en el estatu-to en el plazo de sesenta días.
Los miembros serán civilmente responsables de tododaño o perjuicio causado por su actuación ilícita o ne-gligente. La responsabilidad de los miembros que per-ciban algún tipo de remuneración será evaluada conmayor severidad que la de los negligentes honorarios.
Artículo 29. (Derechos de los miembros) Los inte-grantes del Consejo tendrán los siguientes derechos:
a. A participar en todas las deliberaciones del Con-sejo con voz y voto.
b. A percibir la remuneración que hubiera establecidoel fundador. En caso de no mediar la voluntad delfundador en tal sentido, ninguno de los integrantespodrá percibir beneficios de cualquier clase de la fun-dación. Si se hubiere previsto el pago de alguna re-muneración, el monto anual de la misma no podrásuperar el 5% (cinco por ciento) a valores constan-tes de los fondos utilizados por la fundación en elperiodo anual anterior para cumplir con su objeto.
c. A solicitar de conformidad con lo dispuesto en losartículos 31 y 41 de la presente ley la actuación delas autoridades publicas y denunciar cualquier apar-tamiento de lo dispuesto en los estatutos de la fun-dación o la realización de cualquier acto ilegal.
Artículo 30. (Cese y remoción de los consejeros)Los consejeros cesaran en sus cargos por renuncia,fallecimiento o incapacidad. En caso de ser miembrosno permanentes cesaran también al vencer el términode su mandato. Los estatutos podrán prever el ceseautomático en caso de inasistencia injustificada a de-terminado numero de sesiones o cuando se configu-ren las causales de incompatibilidad expresa ytaxativamente establecidas por el fundador.
Salvo previsión estatutaria en contrario, el Consejo deAdministración podrá, con el voto conforme de las dosterceras partes de sus miembros, remover de su cargoa un consejero cuando este cometa actos violatoriosde la ley o del estatuto, cuando sobrevenga alguna
causal de incompatibilidad o cuando se desentiendade los asuntos de la fundación pese a las advertenciasque le realice el Consejo. Todo ello, sin perjuicio delafectado a ejercer su defensa.
Artículo 31. (Derecho de veto) Los estatutos podránconferir a uno o más consejeros, sean permanentes oa término, el derecho al veto con relación a las decisio-nes adoptadas por la mayoría del Consejo.
En caso de hacerse ejercicio del derecho mencionadoen el inciso anterior, los consejeros que votaron afirma-tivamente la resolución vetada podrán concurrir ante laautoridad competente cuando el resultado de la oposi-ción resulte contrario a las normas legales o estatutariasvigentes o cuando se aparte del objeto de la fundación.
Artículo 32. (Prohibiciones) Los miembros del Con-sejo de Administración no podrán, con la fundación dela que son consejeros o de la que lo han sido en losúltimos cinco años, por si ni por interpuesta persona,contratar o mantener relación comercial, profesional olaboral alguna que les provoque un beneficio econó-mico para su persona.
Esta prohibición será extensiva al cónyuge del conse-jero y a sus familiares ascendientes, descendientes ycolaterales hasta el segundo grado, así como a laspersonas jurídicas a las que se encuentre vinculado olo haya estado en los últimos cinco años.
En caso de mediar disposición estatutaria en contra-rio, la misma será valida pero en caso de aplicarse, loactuado deberá ser comunicado a la autoridad admi-nistrativa de contralor dentro de los siguientes diez díasy todo sin perjuicio de lo previsto en el literal B) delArtículo 29 de la presente ley.
5. Patrimonio de la fundación
Artículo 33. (Aportes por acto entre vivos) Los apor-tes realizados por el fundador en el caso de constitu-ción por acto entre vivos serán considerados comodonaciones puras y simples, sujetas a la condiciónsuspensiva de que se obtenga el reconocimiento de lapersonalidad jurídica de la fundación. Obtenido el re-ferido reconocimiento, se considerarán aceptadas to-das las donaciones efectuadas, procediéndose a laentrega de los bienes y a la realización de las inscrip-ciones en los Registros Públicos que correspondan.
Serán aplicables en la especie las disposiciones con-tenidas en el Titulo 1 de la Parte Segunda del Libro
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Cuarto del Código Civil relativas a donaciones simples,con excepción del artículo 1634.
Artículo 34. (Aportes realizados por disposicióntestamentaria) En los casos en que los aportes serealicen por disposición testamentaria se aplicaran lasnormas pertinentes del Código Civil.
Si a la fecha del fallecimiento del testador –si se tratade testamento abierto– o al efectuarse la apertura deltestamento cerrado, la autoridad competente no hareconocido la personalidad jurídica de la fundaciónbeneficiaria, los bienes aportados quedarán bajo lacustodia de la o las personas designadas por el testadora tales efectos o en ausencia de designación del alba-cea o a falta de éste, de los herederos o los legatarios,hasta tanto se obtenga el reconocimiento referido.
Las personas mencionadas en el inciso anterior, cuan-do tengan la custodia de los bienes aportados a la fun-dación futura, serán responsables por la conservaciónde los mismos y por su inmediata entrega con sus fru-tos y accesorios, una vez que se obtenga el reconoci-miento requerido.
Artículo 35. (Intervención del Ministerio Público) Entodos los casos en que se designe heredero o legatario auna fundación no reconocida por la autoridad competen-te, los restantes herederos y legatarios así como el o losalbaceas, tendrán la obligación de comunicar dicha si-tuación al Ministerio Público dentro de los treinta días si-guientes al fallecimiento del causante en caso de testa-mento abierto o de la apertura del testamento cerrado.
El Ministerio Público tendrá todas las facultades nece-sarias para asegurar la conservación de los bienes ylograr el reconocimiento de la personalidad jurídica dela fundación y podrá solicitar al tribunal competente to-das las medidas que estime necesarias a tales efectos.
Artículo 36. (Plazo para el reconocimiento) En lashipótesis de aporte de bienes por disposición testa-mentaria a fundaciones futuras, el reconocimiento dela personalidad jurídica de las mismas deberá ser ob-tenido dentro del plazo de un año computado desde elfallecimiento del causante en caso de testamento abier-to o desde la apertura del testamento cerrado
Si por cualquier causa no se obtuviese el reconoci-miento en el plazo señalado, quedará sin efecto la dis-posición testamentaria y se procederá con los bienessegún lo previsto en el artículo 44 de la presente ley.
Artículo 37. (Responsabilidad) Si se diera la situa-ción prevista en el inciso segundo del artículo anterior,
las personas que tengan la custodia de los bienes apor-tados a fundaciones futuras, los albaceas, los herede-ros y los legatarios, tengan éstos la tenencia de losbienes o no, quedarán comprendidos en lo previsto enel artículo 842 del Código Civil, sin perjuicio de las ac-ciones que correspondan contra él o los responsablesde la no obtención de la personalidad jurídica de lafundación.
Lo dispuesto en el inciso precedente no será de apli-cación cuando los albaceas, herederos o legatariosdemuestren que han intentado cumplir con sus obliga-ciones respecto a la entrega de los bienes y que lamisma les ha resultado imposible.
Artículo 38. (Patrimonio insuficiente) Cuando elConsejo de Administración considere que el patrimo-nio de la fundación es insuficiente para cumplir con elobjeto de la misma, podrá proceder conforme a lo dis-puesto en el artículo 41 de la presente ley o intentar lacapitalización mediante la realización de los bienes yla adquisición de títulos de deuda pública nacional,dando cuenta a la autoridad administrativa de contralor.
En caso de optar por la segunda posibilidad, el perío-do de capitalización no podrá superar los dos añoscomputados desde la fecha en que el Consejo de Ad-ministración resolvió la realización de los bienes. Sivencido dicho plazo el patrimonio resulta insuficiente,se procederá sin más trámite de acuerdo con lo pre-visto en los artículos 41 y 43 de la presente ley.
Artículo 39. (Acumulación de capital) La mayor par-te de los recursos anuales de la fundación deberá des-tinarse en el referido ejercicio al cumplimiento de suobjeto y solo podrán acumularse fondos cuando sepretenda realizar una obra determinada, coincidentecon el objeto de la institución y que deberá llevarse acabo dentro de los siguientes diez años computados apartir del momento en que se decida la acumulaciónde capital. Si los estatutos establecieran la posibilidadde acumular capital por un período superior a los diezaños y si se decidiera hacer uso de dicha facultad, elConsejo deberá obtener previamente la autorizaciónde la autoridad administrativa de contralor.
6. Reforma de estatutos y disolución de lafundación
Artículo 40. (Reforma de estatutos) Los estatutospodrán ser reformados mediante el procedimiento pre-visto en los mismos o de acuerdo a lo establecido enel inciso siguiente y las modificaciones se considera-
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rán válidas una vez que hayan obtenido su reconoci-miento de la autoridad administrativa de contralor.
Si no se estableció en los estatutos procedimiento parasu reforma y siempre que el fundador no haya prohibi-do expresamente dicha posibilidad, los mismos podránser modificados por el voto conforme de la mayoría delos miembros del Consejo de Administración en sesiónespecialmente realizada con dicho objeto y a la quedeberá haber sido citado cada miembro por algúnmedio fehaciente, con indicación del tema a tratar ycon una anticipación mínima de diez días. En los ca-sos de modificación del objeto establecido por el fun-dador (que solo se podrá modificar cuando su cumpli-miento resulte imposible y siempre que en el acto deconstitución el fundador no haya prohibido su altera-ción) y para la fusión con entidades similares, se re-querirá el voto favorable de los dos tercios de los miem-bros del Consejo.
En aquellos casos en que el fundador haya prohibidoen el acto de constitución toda reforma a los estatutoso al objeto de la institución y cuando tal modificaciónresulte imprescindible para el funcionamiento de la fun-dación, se procederá según lo establecido en el artí-culo siguiente, salvo la única excepción prevista en elartículo 38 de la presente ley.
Artículo 41. (Disolución de la fundación) La disolu-ción de la fundación será resuelta por el Consejo deAdministración de acuerdo a lo previsto en los estatu-tos o por el voto conforme de las dos terceras partesde sus miembros en caso de ausencia de disposiciónestatutaria.
Si el Consejo no dispusiera la disolución al configurar-se alguna de las causales previstas en el artículo si-guiente o en los estatutos como causa de disoluciónautomática, la disolución será declarada por el tribunalcompetente, a instancias del fundador, de algún miem-bro del Consejo de Administración, del Ministerio Pú-blico o de la autoridad administrativa de contralor.
Artículo 42. (Causales de disolución) Son causalesde disolución de las fundaciones:
a. La finalización del plazo establecido por el funda-dor si es que existe previsión al respecto.
b. Cuando por cualquier causa deviniera imposibleel cumplimiento del objeto establecido, salvo queel Consejo de Administración no se encuentre im-pedido de modificar el mismo y así lo hiciera.
c. Si resulta manifiestamente insuficiente el patrimo-nio disponible para cumplir con el fin de la institu-ción, sin perjuicio de la posibilidad de modificar el
objeto de la fundación y de lo previsto por el artí-culo 38 de la presente ley.
d. Las establecidas como tales por el fundador.
Artículo 43. (Liquidación) Resuelta la disolución dela fundación y salvo previsión estatutaria en contrario,el Consejo de Administración designará un máximo detres liquidadores entre sus miembros.
Artículo 44. (Destino de los bienes) Los estatutospodrán establecer que el remanente que resulte de laliquidación se destine a otra entidad o entidades sinfines de lucro que desarrollen en el país actividadessimilares o afines a las de la fundación disuelta.
En ausencia de tal previsión o si la misma fuera decumplimiento imposible, el Ministerio de Educación yCultura resolverá la situación destinando el remanen-te como lo indica el inciso anterior.
7. Documentación obligatoria a llevar
Artículo 45. (Contabilidad) Las fundaciones llevaránsu contabilidad sobre bases uniformes de las que re-sultará cada una de las operaciones realizadas y lajustificación de todos los gastos.
La reglamentación establecerá la forma en que la mis-ma será controlada por la autoridad administrativa decontralor.
Artículo 46. (Memoria anual) El Consejo de Adminis-tración, dentro de los sesenta días siguientes al cierrede cada ejercicio económico, elaborará una memoriaanual de la gestión desarrollada en dicho ejercicio, enla que se especificará cada uno de los actos realiza-dos en cumplimiento del objeto de la institución, losrecursos utilizados y la situación patrimonial de la fun-dación.
La memoria anual deberá presentarse ante la autori-dad administrativa de contralor y tendrá la difusión quese encuentre prevista en los estatutos.
8. Disposiciones generales
Artículo 47. (Contrato con el fundador o con susherederos o familiares) Todo negocio entre la funda-ción y sus fundadores o sus herederos, ascendienteso descendientes, colaterales hasta el segundo grado,salvo las donaciones que de estos recibiera la funda-
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ción, deberá ser comunicado previamente a la autori-dad administrativa de contralor que podrá ejercer susatribuciones cuando dicho negocio sea ilegal o consti-tuya una desnaturalización del objeto de la fundación.
Toda resolución del Consejo de Administración que,directa o indirectamente, beneficie al fundador o a susherederos, estará sometida al régimen previsto en elinciso anterior.
Artículo 48. (Protección del nombre) Queda prohibi-da la utilización de la expresión «fundación» en el nom-bre o publicidad de toda persona jurídica, empresa osociedad que no se ajusten a lo establecido en la pre-sente ley.
Las personas jurídicas que a la fecha de vigencia de lapresente ley utilicen el nombre «fundación» y no seajusten a lo establecido en ella, dispondrán de un pla-zo de un año para cumplir con las disposiciones lega-les. De no hacerlo, al vencimiento del plazo le seráaplicado lo dispuesto en el inciso primero del presenteartículo.
Capítulo TerceroNormas comunes
1. Del registro de personas jurídicas
Artículo 49. (Competencia) Será competente para lainscripción de toda documentación a que se refierenlos artículos 4 y 19 de la presente ley el Registro dePersonas Jurídicas, Sección Asociaciones Civiles yFundaciones, dependiente de la Dirección General deRegistros.
La estructura y funcionamiento del citado Registro sedeterminará reglamentariamente.
Artículo 50. (Registro) En el Registro de PersonasJurídicas, Sección Asociaciones Civiles y Fundacionesde la Dirección General de Registros se inscribirán:
a. Los actos relativos a las asociaciones civiles y fun-daciones, constitución, modificación, fusión y ex-tinción.
b. Las reservas de nombre.c. La designación de autoridades, así como la susti-
tución, revocación, remoción, el cese, la suspen-sión y todo otro acto modificativo.
d. El cambio de sede o domicilio de la asociación ci-vil o fundación. Hasta tanto no se inscriba la modi-ficación del documento privado o del estatuto en
que figure el nuevo domicilio, se tendrá como do-micilio, a todos los efectos legales, el que figureen el último documento inscripto.
e. En general todos los actos declarativos, modificativosy cancelaciones de derechos inscriptos.
Artículo 51. (Recepción de la solicitud de inscrip-ción) El Registro debe recibir cualquier solicitud deinscripción que cumpla con los requisitos de los artícu-los 4 y 19 de la presente ley y expedirá a quién la pre-sente una copia de la solicitud con la constancia de lapresentación.
El Registro deberá abstenerse de formular cualquierotra exigencia como condición para recibir la solicitud,sin perjuicio de que los promotores de la asociación ofundación puedan agregar otros documentos o datossi así lo desean. El incumplimiento de las disposicio-nes de este inciso será considerado falta grave del fun-cionario actuante y comprometerá la responsabilidadde quien ejerza la Dirección del Registro si se probareque estaba en conocimiento de lo actuado.
Artículo 52. (Control de legalidad) Dentro de los trein-ta días corridos si se trata de asociaciones civiles ydentro de los noventa días corridos si se trata de fun-daciones, ambos siguientes a la presentación de lasolicitud, el Registro debe efectuar el control de legali-dad de la solicitud y si no tuviere observaciones queformular, procederá a la inscripción de la asociacióncivil o la fundación y expedirá constancia en una copiadel escrito de solicitud.
Artículo 53. (Observaciones) En caso de tener ob-servaciones que formular a la solicitud, el Registrodeberá notificarlas al representante o representanteslegales de la solicitante, dentro del mismo plazo detreinta días y en el domicilio declarado; las observa-ciones sólo podrán estar referidas a uno o varios delos siguientes conceptos:
a. Omisión o incompleto cumplimiento de alguno delos requisitos establecidos en los artículos 4 y 19de la presente ley.
b. Ilicitud de los fines.c. Homonimia o excesiva similitud del nombre con el
de otra persona física o jurídica, previamenteinscripta o con el de otras personas físicas o jurí-dicas, siempre que ello sea razonablemente sus-ceptible de causar confusión.
d. Ilegibilidad o incomprensible redacción del docu-mento en que se formula la solicitud.
Artículo 54– (Inscripción automática) Si venciera elplazo de treinta días corridos para las asociaciones
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civiles y de noventa días corridos para las fundacio-nes, sin que el Registro hubiera dispuesto la inscrip-ción ni formulado y notificado observaciones, la aso-ciación civil o fundación de que se trate, quedaráautomáticamente inscripta, debiendo el Registro, asolicitud de los representantes legales, la que podráser verbal, hacerlo constar en la misma copia del es-crito por el que se solicitó la inscripción o en una nue-va copia; tal constancia así como la prevista en el artí-culo 52 de la presente ley, deberán ser expedidas den-tro de los dos días hábiles siguientes al momento deser solicitadas, bajo el régimen de responsabilidad pre-visto en la parte final del artículo 51 de la presente ley.
Artículo 55. (Levantamiento de las observaciones)Si el Registro formulara observaciones, los represen-tantes legales podrán subsanarlas en cualquier momen-to por medio de un escrito complementario de la solici-tud inicial. Una vez presentado el nuevo escrito, correráun plazo de diez días hábiles para que el Registro sepronuncie sobre si considera o no subsanadas las ob-servaciones; y proceda a inscribir o negar la inscripción;si en ese plazo el Registro no se pronunciara, se actua-rá conforme al artículo 54 de la presente ley.
Artículo 56. (Mantenimiento de las observaciones)Si dentro del referido plazo de diez días hábiles el Re-gistro decidiera expresamente mantener las observa-ciones, los representantes legales de la gestionanteque tendrán la carga de concurrir al Registro para en-terarse de la resolución, podrán optar por alguna delas siguientes conductas:
a. Presentar en cualquier momento un nuevo escritopara subsanarlas, en cuyo caso correrá un nuevoplazo de diez días hábiles con los mismos efectosy consecuencias que el anterior y así sucesiva-mente, tantas veces como los citados represen-tantes legales intenten subsanar las observacio-nes y el Registro decida mantenerlas.
b. Solicitar el pronunciamiento de la «Comisión parala Sociedad Civil» creada por el artículo 73 de estaLey, que no será vinculante pero, en caso de serfavorable a la inscripción, obligará al Registro apronunciarse fundadamente en el término de diezdías hábiles, en defecto de lo cual se tendrá porautomáticamente inscripta a la asociación o fun-dación.
c. Presentar recursos administrativos y eventualmen-te promover acción anulatoria conforme al régimenconstitucional y legal vigente, o promover acciónreparatoria ante los órganos judiciales competen-tes; cuando se haya solicitado el pronunciamientode la Comisión del artículo 73 de esta ley. Los pla-zos para promover las vías recursiva, anulatoria o
reparatoria no transcurrirán en tanto el pronuncia-miento de la Comisión no sea notificado a los re-presentantes de la asociación o fundación impli-cada, sin embargo éstos podrán promover dichasvías en cualquier momento luego de transcurridossesenta días de solicitado el pronunciamiento dela Comisión; en cualquier caso, los recursos y lasdemandas serán dirigidos al Registro y no a laComisión
Artículo 57. (Intervención de terceros) En cualquieretapa del procedimiento de inscripción, así como encualquier procedimiento posterior que se siga ante elRegistro o ante la Comisión del artículo 73 de esta Ley,se admitirá la presentación de terceros que se consi-deren afectados por el resultado del trámite y se daráa sus pretensiones la atención que merezcan, sin per-juicio de la responsabilidad que pueda caberles a losterceros por causar demoras indebidas o interponerobstáculos injustificados en el trámite.
La presentación de terceros que se opongan u objetenla inscripción de una asociación civil o fundación, o lamodificación de cualquier información registral relati-va a las mismas podrá ameritar que el Registro, si loentiende pertinente, prorrogue por única vez, y por trein-ta días corridos a contar desde la presentación del ter-cero, el plazo de que dispone para formular observa-ciones antes de que se produzca la inscripción auto-mática.
Artículo 58. (Efectos de la inscripción) Desde elmomento en que queden inscriptas en el Registro dePersonas Jurídicas, Sección Asociaciones Civiles yFundaciones de la Dirección General de Registros, lasasociaciones civiles y fundaciones estarán facultadaspara actuar como personas jurídicas con plena capa-cidad y deberán ser reconocidas y tratadas como ta-les, tanto por los organismos públicos como por losprivados.
La inscripción en el citado Registro es la única vía paraque las asociaciones civiles y las fundaciones obten-gan su reconocimiento como personas jurídicas, sinperjuicio de otras inscripciones que puedan correspon-der a otros efectos.
Artículo 59. (Información registral a terceros) ElRegistro de Personas Jurídicas, Sección AsociacionesCiviles y Fundaciones deberá expedir constancia de lainscripción de una asociación civil o fundación a cual-quier persona que la solicite.
En dicha constancia deberá figurar la debida referen-cia registral al hecho de haber sido efectivamente
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inscripta y además siempre actualizados, el nombre,el domicilio, los fines de la asociación civil o fundacióny la identidad de su o sus representantes legales.
Los procesos de inscripción e información se ajusta-rán a los requisitos establecidos en la normativa vi-gente en materia de protección de datos de carácterpersonal.
Artículo 60. (Actualización de la informaciónregistral) Es una carga de las asociaciones civiles yfundaciones mantener actualizados en el Registro dePersonas Jurídicas, Sección Asociaciones Civiles yFundaciones su domicilio y la identidad de sus repre-sentantes legales; en consecuencia, su domicilio legalserá el último que figure inscripto en el citado Regis-tro, y sus representantes legales serán aquellas per-sonas que figuren como tales en el mismo.
Toda comunicación o notificación practicada a una aso-ciación civil o fundación en su domicilio legal se consi-derará válida, así como obligará a la misma todo actoo contrato en que actúen en su nombre quienes figu-ren en el Registro como sus representantes legales.
El procedimiento para realizar cambios de cualquierclase en la inscripción registral será el mismo que parainscribirla, previsto en los artículos 49 y siguientes dela presente ley, con la salvedad de que, tratándose delcambio de domicilio o de representantes legales, elplazo inicial de treinta días corridos para las asociacio-nes civiles y de noventa días corridos para las funda-ciones se reducirá a diez días hábiles.
Durante el tiempo que medie entre la presentación dela solicitud de modificación de la situación registral y elmomento en que la misma quede inscripta, continua-rán vigentes los datos y las legitimaciones que resul-ten de la inscripción anterior.
Artículo 61. (Asociaciones civiles y fundacionesreconocidas en el extranjero) La reglamentacióndeterminará los requisitos que deberán cumplirse parainscribir en el Registro a las asociaciones civiles y fun-daciones con personería jurídica otorgada en el ex-tranjero que pretendan ejercer, en forma habitual, enel territorio nacional, actos comprendidos en el objetoespecial de su institución –artículo 2394 del CódigoCivil.
En todo caso deberá tenerse en cuenta la competen-cia exclusiva de la Dirección General de Registros através del Registro de Personas Jurídicas, SecciónAsociaciones Civiles y Fundaciones, para el reconoci-miento respectivo en el Territorio Nacional.
2. Del régimen de contralor
Artículo 62. (Órgano competente) Es competenciadel Ministerio de Educación y Cultura el contralor ad-ministrativo del funcionamiento, disolución y liquidaciónde las personas jurídicas civiles sin fines de lucro.
La actuación del Ministerio en esta materia, tendrá uncarácter subsidiario, priorizando el principio deautorregulación de las propias organizaciones de la so-ciedad civil, con el fin de motivar el cumplimiento delas disposiciones legales, reglamentarias y estatuariasvigentes.
Artículo 63. (Competencia del Poder Judicial) Elrégimen de fiscalización contenido en los artículos queanteceden no obstará a que cualquier persona, físicao jurídica, comparezca ante el Poder Judicial para ha-cer valer los derechos que entienda le corresponden.
Asimismo, cualquier persona física o jurídica, aunque notenga un interés directo y personal en el asunto, podrádemandar el cumplimiento de la normativa legal o cons-titucional por parte de esa clase de personas jurídicas.
Los jueces, a cuya decisión se estará en definitiva,deberán oír a todas las partes involucradas y fallaránasegurando los derechos de todas las personas, asícomo el cumplimiento de las normas aplicables y delas decisiones legítimamente adoptadas por las per-sonas jurídicas.
Artículo 64. (Formas de actuación) El Ministerio deEducación y Cultura actuará de oficio o a petición departe.
Actuará de oficio exclusivamente cuando tenga eviden-cia o razones fundadas para suponer la comisión dedelitos u otras ilegalidades graves por medio de unaasociación civil o fundación, o por sus miembros, re-presentantes legales o autoridades, actuando en cali-dad de tales o utilizando bienes de la persona jurídica.
Actuará a petición de parte cuando cualquier persona,física o jurídica, solicite su intervención alegando, enforma razonablemente fundada, la vinculación de unaasociación civil o fundación con algunas de las siguien-tes circunstancias:
a. delitos;b. otras ilicitudes, entre las que se considerará espe-
cialmente grave la violación de los artículos 10 y11 de la presente Ley;
c. apartamiento de los fines declarados de la asocia-ción;
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d. violación de los derechos de uno o varios socios ointegrantes, ya sea que esos derechos estén ga-rantizados por esta ley, en cuyo caso se conside-rará especialmente grave la violación de los artí-culos 10 y 11, ya sea que surjan de otras normasjurídicas, de disposiciones estatutarias o de otrasresoluciones de la propia persona jurídica;
e. malversación o desvío de fondos;f. conflictos graves entre los asociados que no pue-
dan ser resueltos por autorregulación;g. otras circunstancias de similar o mayor gravedad
que a juicio del Ministerio ameriten su actuación.
Artículo 65. (Atribuciones) Para el cumplimiento deeste cometido el Ministerio de Educación y Cultura dis-pondrá de las siguientes atribuciones:
a. Inspección;b. Intimación;c. Aplicación de sanciones;d. Intervención.
Artículo 66. (Inspección) La inspección podrá con-sistir en la citación a los representantes legales de lapersona jurídica para que concurran al Ministerio o enuna inspección propiamente dicha al domicilio de aque-lla., para determinar cuál es la realidad respecto al pro-blema o denuncia planteados.
Artículo 67. (Intimación) La intimación correspon-derá cuando se verifique la existencia de alguna irre-gularidad e implicará la fijación de un plazo para sub-sanar la misma, bajo apercibimiento de adoptar otrasmedidas.
Artículo 68. (Aplicación de sanciones) Las perso-nas jurídicas civiles que infrinjan las normas legales,reglamentarias o estatutarias serán pasibles de san-ciones, las cuales, según su gravedad podrán consis-tir en:
a. Multa de 10 U. R. (diez Unidades Reajustables) a100 U.R. (cien Unidades Reajustables); procede-rán ante irregularidades constatadas y serán pro-porcionales a la entidad de las mismas y a las po-sibilidades de la persona jurídica. A tales efectosserán de aplicación las disposiciones de los artí-culo 91, 92 y concordantes del Código Tributario.La acción judicial de cobro será ejercida por elMinisterio de Educación y Cultura.
b. Cancelación de la personería jurídica. Deberá so-licitarla el Ministerio de Educación y Cultura o elInterventor ante el Juzgado Letrado de Primera Ins-tancia en lo Civil que corresponda y se tramitarápor el procedimiento del juicio ordinario. La can-
celación irá seguida por la disolución y liquidaciónde la persona jurídica que se trate.
Artículo 69. (Intervención) Como medida cautelar, elPoder Ejecutivo a propuesta del Ministerio de Educa-ción y Cultura, podrá disponer la intervención de laspersonas jurídicas civiles.
La intervención podrá consistir en la designación deun veedor, de uno o varios coadministradores, o deuno o varios administradores.
El Poder Ejecutivo, a propuesta del Ministerio de Edu-cación y Cultura, fijará sus atribuciones y precisará elplazo de duración el que sólo podrá ser prorrogadomediante información sumaria de su necesidad.
En los casos en que el Interventor reúna poderes detodas las autoridades regulares de la institución, ellose establecerá concreta y expresamente en el actoadministrativo correspondiente.
Artículo 70. (Causales de la intervención) La inter-vención procederá cuando se constaten irregularida-des graves o,
a. Cuando se hubiere comprobado actos graves queimportan violación de la ley, de la reglamentacióno del estatuto.
b. En casos de menor gravedad, cuando una o másintimaciones previas o multas hayan sido desaten-didas.
c. Cuando la medida resultare necesaria para prote-ger el interés público.
d. Cuando la situación de hecho imponga la necesi-dad de salvaguardar el patrimonio de las institu-ciones o los bienes morales o materiales que es-tuvieran a su cargo.
Artículo 71. (Finalidad de la intervención) Decreta-da la intervención si correspondiere, el interventor de-signado deberá:
a. Poner fin a las conductas u omisiones ilícitas, enespecial a las que hayan ameritado la intervención;
b. Adoptar medidas urgentes para asegurar el patri-monio de la persona jurídica y los derechos de susintegrantes;
c. Garantizar el cumplimiento de los artículos 10 y 11de esta Ley;
d. Determinar quienes son los integrantes y por endequienes están habilitados para tomar decisiones;
e. Poner en marcha los procedimientos democráti-cos que permitan conocer la verdadera voluntadde los integrantes;
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f. Verificar la legitimidad de los representantes lega-les;
g. Recomendar las medidas definitivas que corres-ponda tomar.
Artículo 72. (Plazo de la intervención) La interven-ción deberá disponerse por un plazo máximo de seismeses. Si fuere necesario, podrá concederse una pró-rroga de dicho plazo hasta por seis meses adiciona-les, y deberá ser solicitada por el Ministerio de Educa-ción y Cultura o por el Interventor al Juez Letrado dePrimera Instancia en lo Civil que corresponda, quiénresolverá previo traslado por el término de diez díashábiles, a los representantes legales de la persona ju-rídica intervenida.
3. Asesoramiento, mediación y asistencia paralas organizaciones de la sociedad civil
Artículo 73. (Comisión para la Sociedad Civil) Créa-se una comisión honoraria que se denominará «Comi-sión para la Sociedad Civil» y que funcionará en la ór-bita del Ministerio de Educación y Cultura.
Dicha Comisión estará integrada por nueve miembros,tres de ellos designados por el Poder Ejecutivo, unode los cuales presidirá la Comisión, y seis electos pordiversas organizaciones de la sociedad civil en la for-ma y de acuerdo a los criterios que a continuación seexpondrán.
De los seis miembros electos por las organizacionesde la sociedad civil, uno lo será por las fundaciones,tres por las asociaciones civiles de cualquier clase, ylos dos restantes exclusivamente por asociaciones ci-viles que no tengan suscriptos convenios o contratoscon el Estado y que declaren sustentarse fundamen-talmente con aportes de sus socios y/o recursos obte-nidos con su propia actividad.
Los miembros de la Comisión durarán dos años en susfunciones y podrán ser reelectos hasta dos veces.
Tres meses antes del vencimiento de dicho plazo, elMinisterio de Educación y Cultura convocará a las tresclases de organizaciones referidas en el inciso tercerode este artículo para que, en sendas asambleas, enlas que participarán por medio de sus representanteslegales o de delegados debidamente autorizados, pro-cedan a elegir a los miembros de la Comisión que lescorresponda, así como doble número de suplentes paraactuar en casos de imposibilidad temporal o definitivade los titulares.
Artículo 74. (Cometidos de la Comisión) La Comisiónpara la Sociedad Civil, que deberá quedar integradadentro de los ciento veinte días siguientes a la aproba-ción de esta ley, tendrá los siguientes cometidos:
a. Asesorar al Ministerio de Educación y Cultura y alRegistro de Personas Jurídicas en los temas refe-ridos a la sociedad civil, a sus organizaciones ymuy especialmente a las personas jurídicas civi-les.
b. Asesorar, promover y dar apoyo técnico a las per-sonas jurídicas civiles, especialmente a las aso-ciaciones civiles y a las personas que quieran cons-tituirlas.
c. Emitir semestralmente un informe público sobreproyectos, programas, donaciones y posibilidadescrediticias nacionales o extranjeras a que puedanaspirar las diversas organizaciones sin fines delucro de la sociedad civil.
d. Mediar, cuando le sea solicitado por las autorida-des públicas o por las personas físicas o jurídicasinvolucradas, en los conflictos entre personas jurí-dicas sin fines de lucro o entre integrantes de unamisma persona jurídica de esa clase.
e. Producir dictámenes no preceptivos, cuando lesean solicitados por las autoridades públicas o porpersonas físicas o jurídicas involucradas o afecta-das por la situación, respecto de conflictos comolos referidos en el literal anterior, o de conflictosentre organismos públicos y personas jurídicas sinfines de lucro, o entre organismos públicos y re-presentantes de asociaciones con personería jurí-dica en trámite.
f. Denunciar ante las autoridades competentes cual-quier ilicitud o irregularidad relacionada con per-sonas jurídicas sin fines de lucro que llegue a suconocimiento y sugerir medidas para poner fin adichas irregularidades y prevenir las futuras.
g. Elaborar y proponer a las autoridades públicascompetentes, en el término de un año a contardesde la efectiva instalación de la Comisión, me-canismos técnicos y jurídicos que permitan califi-car y certificar la trayectoria y antecedentes de laspersonas jurídicas sin fines de lucro.
Artículo 75. (Funcionamiento de la Comisión) LaComisión para la Sociedad Civil distribuirá entre sus
El Poder Ejecutivo, por su parte, designará alos tres miembros restantes con tiempo suficien-te para que la Comisión no quede desintegrada.
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miembros las tareas que le competen en la forma queentienda conveniente, sin perjuicio de que en todoslos asuntos en los que deba pronunciarse lo hará pormayoría de sus miembros y de que en los informes ydictámenes se dejará constancia de los votosdiscordes.
Para el cumplimiento de sus cometidos, la Comi-sión podrá solicitar recursos humanos, técnicos ymateriales al Ministerio de Educación y Cultura,que, en la medida de sus posibilidades, deberá pro-porcionárselos.
Artículo 76. (Mediación) La Comisión podrá actuarcomo mediadora en conflictos suscitados entre miem-bros de una persona jurídica civil sin fines de lucro, oentre dos o mas personas jurídicas civiles sin fines delucro. A tal efecto podrá actuar de alguna de las si-guientes formas:
a. Consulta, la que deberá ser respondida con un in-forme sobre la situación planteada y sugerenciassobre cómo resolverla;
b. Dictamen, lo que implicará un pronunciamiento nopreceptivo sobre el fondo del asunto determinan-do en lo posible la solución jurídica y las respon-sabilidades existentes;
c. Mediación propiamente dicha, en casos de con-flictos internos o entre personas jurídicas y reque-rirá la conformidad de las partes en conflicto.
Artículo 77. (Solución de conflictos) Las diferenciasque se susciten entre los asociados o integrantes delas asociaciones civiles o fundaciones, tanto en tornoa la aplicación del régimen estatutario como de su fun-
cionamiento, podrán ser resueltos en primera instan-cia por la mediación que efectuará la Comisión y encaso de no llegarse a un acuerdo podrá actuar la justi-cia ordinaria.
4. Disposiciones transitorias y derogaciones
Artículo 78. (Disposiciones transitorias) Las asocia-ciones civiles y fundaciones inscriptas en el Registrode Personerías Jurídicas, creado por Decreto de 13de abril de 1925 e incorporado al Servicio de Regis-tros Públicos por el artículo 294 de la Ley 17.296 de 21de febrero de 2001, deberán inscribir la confirmaciónde su existencia en la Sección Asociaciones Civiles yFundaciones.
A tales efectos, dichas instituciones dispondrán de unplazo de una año desde la publicación de la presenteley en el Diario Oficial, para realizar la nueva inscrip-ción.
En caso de incumplimiento, sin perjuicio de lainoponibilidad y demás sanciones jurídicas, las Ofici-nas Públicas no darán curso a ningún trámite en queintervenga una asociación civil o fundación, si no exhi-be la constancia de haber cumplido con la inscripciónprevista en esta disposición.
Artículo 79. (Derogaciones) Deróganse en forma ex-presa las siguientes normas: Decreto Ley Nº 15.089 de12 de diciembre de 1980 y Ley Nº 17.163 de 1 de setiem-bre de 1999 y toda otra norma legal o reglamentaria quese oponga a las disposiciones de la presente ley.
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