el estado actual de la reforma aduanera en...

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El estado actual de la reformaaduanera en Guatemala

Engelbert Romero y Juan Carlos Barahona

Setiembre, 1997 CEN 322

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"Este trabajo busca estimular la reflexión sobre marcos conceptuales novedosos,posibles alternativas de abordaje de problemas y sugerencias para la eventual puestaen marcha de políticas públicas, proyectos de inversión regionales, nacionales osectoriales y de estrategias empresariales. No pretende prescribir ni se hacenresponsables el o los autores ni el Centro Latinoamericano de Competitividad yDesarrollo Sostenible del INCAE acerca de una incorrecta interpretación de sucontenido, de buenas o malas prácticas administrativas, gerenciales o de gestiónpública. El objetivo ulterior es elevar el nivel de discusión y análisis sobre lacompetitividad y el desarrollo sostenibles en la región centroamericana. El contenido esresponsabilidad, bajo los términos del texto anterior, de CLACDS y no necesariamentede los socios contribuyentes del proyecto ".

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INDICE

1. OBJETIVO 4

2. METODOLOGÍA 4

3. ANTECEDENTES

3.1. Plan de transición hacia la reforma aduanera coordinado por la

Dirección General de Aduanas. 5

3.2. Plan de acción regional. 6

3.3. Otros programas o proyectos en desarrollo (SIECA). 6

3.4 Plan estratégico en elaboración: transformación de la administración tributaria/aduanera) 7

3.5. La importancia de la sinergía. 8

3.6. El papel de INCAE. 9

4. MARCO CONCEPTUAL

4.1. Premisas. 9

4.2. Las cuatro funciones de la aduana moderna. 10

4.3. El modelo de fortalecimiento institucional. 11

4.4. El sistema de indicadores. 11

4.5. Modelo de seguimiento de la reforma y su impacto en gestión 12

5. LA ADUANA GUATEMALTECA CON RESPECTO A CENTROAMÉRICA.

5.1. Indicadores - Facilitador del Comercio 13

5.2. Indicadores - Generador de Información 16

5.3. Indicadores - Recaudador del Fisco 20

5.4. Indicadores - Controlador del Tráfico de Mercancías 32

6. LA NECESIDAD DE “BENCHMARKING” EXTRARREGIONAL. 38

7. ESTADO ACTUAL DEL PROCESO DE REFORMA. 38

7.1. Rediseño de Procesos 39

7.2. Tecnología de Información 79

7.3. Organización 81

7.4. Marco Legal 84

7.5. Infraestructura 86

8. RESUMEN DE LOS PRINCIPALES LOGROS OBTENIDOS. 88

9. PRINCIPALES OBSTÁCULOS PARA LA REFORMA . 89

10. PLAN DE ACCIÓN. 90

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Este trabajo presenta un análisis comprensivo del sistema aduaneroguatemalteco. Tiene como propósito establecer una base sobre la cual ofrecerrecomendaciones específicas, que contribuyan al proceso de toma dedecisiones en materia de reforma y modernización de las aduanas.

1. OBJETIVO:

2. METODOLOGÍA:

Se realizó un diagnóstico en dos etapas. En la primera se recogió informaciónestadística acerca del desempeño de cada aduana.

En la segunda se realizaron visitas, entrevistas y mediciones. Un grupo deinvestigadores de INCAE visitó las aduanas: Central, Puerto Quetzal, y AéreoExpress, y a los almacenes: Almaguate y Combex-In, para llevar a cabomediciones y evaluar el procedimiento aduanero. Adicionalmente, sesostuvieron entrevistas con la Corporación de Agentes Aduaneros, la DirecciónGeneral de Aduanas y su personal administrativo, el sindicato de empleadosaduaneros, la gremial de exportadores y con otros represen-tantes del sectorprivado, para recoger impresiones con respecto a la modernización.

Los indicadores presentados fueron suministrados en la primera visita por laDirección General de Aduanas.

Una vez hechas las mediciones y recogida la información se preparó un plan deacción, que incluye las principales recomendaciones para estructurar elproceso de reforma aduanera.

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3. ANTECEDENTES

3.1 Plan de transición hacia la reforma aduanera en Guatemala coordinado por laDirección General de Aduanas

• Objetivos

• Estrategia de implementación

• Líneas de acción del plan de transición:

– Revisión y modificación denormas actuales.

– Implementación de modificaciónde procedimientos para disminuirtiempos.

– Consolidar Unidades deFiscalización.

– Implementación de solucionesparciales en Informática.

• Procedimientos principales

– Importación definitiva.

– Perfeccionamiento activo.

– Recintos fiscales.

– Área de pasajeros.

– “Courier”.

• Virtudes

– Conciencia y disposición alcambio

– Contempla reformas importantes

• Defectos

– Carece de planificación enfunción del tiempo

– Carece de metas asociadas aobjetivos

– Carece de indicadoresverificables asociados a lasmetas.

– No están claro losproductos/clientes.

– Carece estrategia decomunicación hacia adentro yhacia afuera.

• Recomendaciones

– Establecer grupo deplaneamiento

– Diseñar e implementar planestratégico en función de áreasprioritarias.

– Seleccionar líderes deimplementación y seguimiento.

a. Visión del Plan de transición

“Simplificar hasta donde la legislación actual lo permita los procesosaduaneros, para disminuir los tiempos de servicio y los costos de operación a

usuarios”

Como visión implica la identificación de procesos claves que faciliten la implantaciónde la reforma integral del régimen tributario y aduanero.

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3.2 Plan de Acción Regional

• Incorporación general a la OMA.

• Adoptar principios de valoraciónOMC.

• Hacer pública la informaciónaduanera

• Programas de capacitación yadiestra-miento.

• Implementar el estándar UN-EDIFACT

• Convenio regional para elintercambio de información.

• Facilidades para la importacióntemporal.

• Adopción de principios de proteccióna la propiedad intelectual de la OMC.

• Autoliquidación.

• Inspección selectiva y aleatoria.

• Pago anticipado.

• Transmisión electrónica de ladocumentación aduanera.

• Control de tránsito.

• Valoración OMC.

• Facilidades a la importación temporal(uso de cuadernos ATA).

• Hacer públicas las declaracionesaduaneras.

Este plan fue aprobado en la cumbre presidencial de Managua, en junio de 1996.Y contempla las siguientes acciones:

3.3 Otros Programas o Proyectos en desarrollo

• SIECA

– Revisión de CAUCA y RECAUCA.

– Aprobación de la nueva Ley Centroamericana del Valor .

– Unión aduanera Guatemala-El Salvador.

• Integración de mercados.

• Armonización arancelaria y tributaria.

• Mecanismo de distribución de lo recaudado.

• Armonización de procedimientos aduaneros y reglas de origen.

– Proyecto de simplificación de pasos por fronteras.

• Plan piloto Guatemala-El Salvador.

– Capacitación sobre valoración, SAC 97 y legislación aduanera.

Guatemala tiene interés de promover el RECAUCA en lugar de una legislación nacional.Considera que la experiencia de un grupo técnico multinacional elaboraría un reglamento másespecializado que el preparado por un grupo local. Esto obliga a que Guatemala posea una

posición clara respecto de la aduana que desea, e influya en la rápida elaboración y aprobaciónde este instrumento.

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• Visión y misión.

• Objetivos.

• Líneas de acción del plan estratégico

– Reforma sustancial de lalegislación.

– Fortalecimiento institucional (entedescentralizado y autónomo,indepen-diente económica yadministrativa-mente)

– Recurso humano profesional,capacita-do y honesto.

– Soporte integral de la informática.

– Fiscalización integral (tributosinternos y externos).

• Áreas principales

– Facilitación de Comercio Exterior

– Captación eficiente de TributosInternos y de Comercio Exterior.

• Virtudes

– Visión/orientación correctas.

• Recomendaciones

– Involucrar y dar participación alos entes responsables de laejecución del plan.

– Definir marco conceptual deaduana moderna, yadministración tributaria.

– Definir metas cuantificables.

– Planear estrategia, políticas ymecanismos de comunicación .

– Establecer imagen institucional.

3.4 Plan estratégico en elaboración: transformación de la administracióntributaria/aduanera)

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3.5 La Importancia de la Sinergía

Es importante desarrollar una visión común, consistente con la estrategia de modernización

tributaria/aduanera, de modo que las acciones de los distintos sectores y entidades, interesadas en la

modernización, contribuyan en la implementación de soluciones con la mínima duplicidad de esfuerzos.

SAT

Comisión Presidencial

Comisión Presidencial

BID/BIDAID/BM

DGA

INCAE

Despacho deFinanzas

C. IntergerencialSector Privado/

DGRA

Agencia Tributaria Española

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3.6. El papel de INCAE

• Análisis

• “Benchmarking”

• Expertos de clase mundial

• Concentración y diálogo

• Entrenamientometodológico

• Publicaciones

• Capacitación ejecutiva

• Evaluación de progreso

¿Qué ofrece INCAE a la agenda regional de Competitividad?

4. MARCO CONCEPTUAL: Aduanas y Competitividad

4.1 Premisas

• Para desarrollar la capacidad competitiva de Centro América es necesario promoveruna actividad comercial vigorosa dentro de la región.

• Modernizar el Sistema de Aduanas es clave para mejorar e incrementar el flujo demercancías en la región.

• Un sistema es tan fuerte como su más débil eslabón y las aduanas son uno de loseslabones más débiles del sistema de transporte.

• Los procedimientos complicados y arbitrarios que se presentan en las aduanas,aumentan los costos y crean barreras para el libre comercio y la competencia abierta

• Nuestras oportunidades en la economía global serán mayores si actuamos comoregión

• Una de las ventajas competitivas de Centroamérica es su localización geográfica,que une logística, económica y culturalmente, naciones y regiones

• La coordinación regional de los procedimientos y regulaciones hace que todas lasnaciones sean candidatas más atractivas para el desarrollo y estimula un comerciomás abierto, mayor Competitividad y cooperación dentro de una región

• Si los bienes pueden movilizarse sin trabas y sin incrementos significativos decostos, cada país puede expandir sus grupos productivos, exportando a los vecinos eimportando, simultáneamente, aquellos bienes en los que es menos productivo

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4.2 Las Cuatro funciones de la aduana modernaFacilitador

delComercio

Facilitadordel

Comercio

Competitividad Regional

Recaudadordel

Fisco

Recaudadordel

Fisco

Generadorde

Información

Generadorde

Información

Controladordel Tráfico deMercancías


a. Facilitador del Comercio

• Permite una visión integrada de laregión, donde el flujo de mercancías noes obstaculizado.

• Disminuye los costos de oportunidadde realizar negocios en la región.

• Aumenta la variedad, disponibilidad ycalidad de los bienes dentro de laregión.

• Atrae inversión extranjera directa (FDI)al hacer más atractivo el mercadoregional.

b. Generador de Información

• Aumenta la transparencia delsistema.

• Contribuye a evitar la evasiónfiscal.

• Posibilita el uso de inteligencia demercados.c. Recaudador del Fisco

• Compensa parcialmente la disminuciónde aranceles, reduciendo su impactoen el déficit fiscal, la capacidad deinversión o gasto del gobierno ycontribuye a mantener la estabilidadmacroeconómica.

• Mejora el ambiente de negocios yestimula la Competitividad de lasempresas al eliminar prácticasdesleales asociadas al contrabando, lasubvaloración o la sobrevaloración.

d. Controlador del Tráfico deMercancías

• El facilitar el comercio nodebe impedir ni deteriorar lacapacidad de la aduana parahacer que se cumplan lasleyes nacionales y conveniosinternacionales sobre lo queentra y sale de él.

• Los acuerdos de OMCseñalan nuevasresponsabilidades como lasasociadas al control de lapropiedad intelectual.

• Los controles deben sereficaces y aplicarsehomogéneamente para noafectar Competitividad.

• Desarticular y evitar elcontrabando.

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Debe desarrollarse un modelo deaduanas que facilite radicalmente eltránsito de mercancías y, al mismotiempo, mejore la capacidad del Estadopara controlar la entrada y salida deproductos, cobrar aranceles y tributos ygenerar información oportuna yconfiable.

Facilitación Control yRecaudación4.3 El modelo del Fortalecimiento Institucional

La presión del comercio internacional, el sector comercial y el nuevo paradigma dedesarrollo buscan un aumento radical en la facilitación. El argumento del aduanerotradicional y de quienes se oponen a la facilitación es, generalmente, que se pierdecontrol y recursos al no poder cobrar adecuadamente aranceles y tributos.

El aumento del control, dentro del esquema tradicional y burocrático, generalmente,conlleva un entorpecimiento en el flujo de la mercancía, un incremento de costospara los operadores del comercio y sus clientes y un incremento de la corrupción.

El reto de la aduana moderna es cumplir las cuatro funciones que influyen en laCompetitividad y mantener el equilibrio entre facilitación y control y recaudación. Estosignifica que se requiere una reforma integral no sólo en la forma en que realizan lasacciones sino también en la capacidad de la aduana para cumplir con sus viejas ynuevas funciones.

• El sistema de indicadores está en proceso de desarrollo. Actualmente se encuentracon un “software” para la recolección y captura de datos y otro para cálculo eimpresión de gráficos.

• Los indicadores se desarrollaron a partir de consultas con todas las aduanas de laregión y con expertos regionales y extrarregionales.

• El sistema está diseñado para dar seguimiento a la reforma y medir su impacto en lagestión aduanera.

• No existe en América Latina nada similar, con excepción de Chile que cuenta conindicadores de gestión (consultado como parte del desarrollo del proyecto deindicadores).

• Para obtener los resultados que se presentan en las próximas páginas, se recogióinformación de todas las aduanas de Guatemala y del resto de Centroamérica. Lasfuentes son las mismas aduanas. Se anexa el cuestionario utilizado para recopilar lainformación.

4.4 El sistema de Indicadores

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4.5. Modelo de seguimiento de la reforma y su impacto en gestión

Seguimiento a acciones para:

• Mejorar facilitación.• Mejorar control y recaudación.• El fortalecimiento institucional.

Medición objetiva y sistemática del impacto en:• Facilitación.• Control.• Recaudación.• Generación de información

Facilitadordel

Comercio

Facilitadordel

Comercio


Recaudadordel

Fisco

Recaudadordel

Fisco

Generadorde

Información

Generadorde

Información



Procesos

Organización

Marco legal

Infraestructura

FacilitaciónControl y

Recaudación

Tecnología Información

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5. LA ADUANA GUATEMALTECA CON RESPECTO A CENTROAMÉRICA

Facilitadordel

Comercio

Facilitadordel

Comercio


Recaudadordel

Fisco

Recaudadordel

Fisco

Generadorde

Información

Generadorde

Información



• Tiempo promedio de duracióntrámite de importación Nacional

• Tiempo promedio de duracióntrámite de importación porUnidad Organizativa

5.1. Indicadores- Facilitador Del Comercio

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TIEMPO PROMEDIO DE TRÁMITEDE LAS DECLARACIONES DE IMPORTACIÓN

A NIVEL NACIONAL

Significado:

Este indicador presenta el tiempo promedio de duración de trámite de despacho en lasaduanas de un país. La duración del trámite únicamente incluye las actividades que realiza laaduana a partir de la presentación de la declaración hasta el despacho de las mercancías.

El análisis del resultado de este indicador, permitirá establecer acciones sobre: posiblesimplificación del trámite, y normalización de procedimientos

ResultadoGuatemala: Tiempo promedio 22 horas Honduras: Tiempo promedio 20 horasEl Salvador: Tiempo promedio 19 horas Nicaragua: Tiempo promedio 48 horasCosta Rica: Tiempo promedio 1 hora

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TIEMPO PROMEDIO DE TRÁMITEDE LAS DECLARACIONES DE IMPORTACIÓN

POR UNIDAD ORGANIZATIVA

Significado:

Este indicador presenta el tiempo promedio de duración de trámite de despacho en lasdiversas aduanas de un país. La duración del trámite únicamente incluye las actividades querealiza la aduana a partir de la presentación de la declaración hasta el despacho de lasmercancías.

Este indicador comprende sólo las aduanas que pudieron ser verificadas en la visita deevaluación.

Resultado:

Aduana Central: 3 h Pto. Quetzal: 3 h

Express Aéreo: 12 h Vehículos: 2 h

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5.2. Indicadores - Generador de Información

Facilitadordel

Comercio

Facilitadordel

Comercio


Recaudadordel

Fisco

Recaudadordel

Fisco

Generadorde

Información

Generadorde

Información



• Porcentaje de aduanas consolución informática.

• Porcentaje de aduanasinterconectadas.

• Funcionarios por estación detrabajo.

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PORCENTAJE DE ADUANAS CON SOLUCIÓNINFORMÁTICA

Significado:

Este indicador presenta el porcentaje de aduanas que cuentan con solución informática pararealizar las operaciones

Resultado:Guatemala: 25% de las aduanasHonduras: 18% de las aduanasEl Salvador: 72% de las aduanasNicaragua: 48% de las aduanasCosta Rica: 100% de las aduanas

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PORCENTAJE DE ADUANAS INTERCONECTADAS

Significado:

Este indicador presenta el porcentaje de aduanas que se encuentran interconectadas entre sípor medios electrónicos .

ResultadoGuatemala : 25% de las aduanasHonduras: 20% de las aduanasEl Salvador: 0 %Nicaragua: 0 %Costa Rica: 45% de las aduanas

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DOTACIÓN RECURSOS INFORMÁTICOS:FUNCIONARIOS POR ESTACIÓN TRABAJO

Significado:

Este indicador presenta la dotación de equipo disponible por funcionario.

Se calcula dividiendo el total de equipo disponible entre el total de funcionarios.

Resultado:Guatemala: 1 computador para 15 funcionariosNicaragua: 1 computador para 4 funcionariosCosta Rica: 1 computador para 2 funcionarios

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5.3. Indicadores - Recaudador del Fisco

Facilitadordel

Comercio

Facilitadordel

Comercio


Recaudadordel

Fisco

Recaudadordel

Fisco

Generadorde

Información

Generadorde

Información



• Costo de recaudación.

• Tasa crecimiento derecaudación.

• Recaudación por funcionario.

• Distribución de la recaudaciónentre tributos internos yderechos arancelarios.

• Tributosrecaudados/presupuesto.

• Recaudación total comoporcentaje del presupuestonacional, PIB, ComercioExterior.

• Impuestos internos.

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COSTO DE RECAUDACIÓN A NIVEL NACIONAL

Significado:

Este indicador presenta el costo de recaudar cada dólar de impuestos. Se calculadividiendo el presupuesto del Servicio de Aduanas entre el monto total recaudado deimpuestos.

ResultadoGuatemala: Costo por US$ es de 0,010Honduras: Costo por US$ es de 0,077El Salvador: Costo por US$ es de 0,014Nicaragua: Costo por US$ es de 0,035Costa Rica: Costo por US$ es de 0,012

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COSTO DE RECAUDACIÓN POR UNIDADORGANIZACIONAL

Significado:

Este indicador presenta el costo que tiene recaudar un dólar en cada unidad organizativa. Elcálculo se realiza tomando en consideración el costo en que incurre la unidad organizativaentre el monto de impuestos recaudado.

El análisis de este indicador permitirá establecer acciones sobre: asignación de recursos.

Resultado Aduanas Guatemala:Aduana Tecunumán: $0,004Aduana Santo Tomás C.: $0,003Aduana Quetzal: $0,002Aduana Central: $0,001

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TASA DE CRECIMIENTO DE LA RECAUDACIÓNA NIVEL NACIONAL

Significado:

Este indicador presenta la tasa crecimiento de recaudación a nivel nacional. Se calculacomparando el monto de los tributos recaudados en relación con el año anterior (1995 a1996)

Resultado:Guatemala: 13%Honduras: 16%El Salvador:-10%Nicaragua: 2%Costa Rica: -1%

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RECAUDACIÓN PORFUNCIONARIO NACIONAL

Resultado:

Costa Rica: $967,977 Nicaragua: $176,320

Guatemala: $599,977 El Salvador: $ 613,072

Promedio: $589,337

Significado:

Este indicador presenta el promedio de recaudación por funcionario a nivel nacional.

El cálculo se realiza tomando en consideración el monto total recaudado por todas las aduanasdel país, entre el número de empleados a nivel nacional. El análisis de este indicadorpermitirá efectuar comparaciones sobre el grado de eficiencia en la recaudación con respectoa otros países de la región.

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RECAUDACIÓN POR FUNCIONARIO POR UNIDAD ORGANIZACIONAL

Significado:

Este indicador presenta el promedio de recaudación por funcionario por unidad organizativa.El cálculo se realiza tomando en consideración el monto total recaudado por aduana entre elnúmero de funcionarios que conforman la unidad organizativa.

El análisis de este indicador permitirá efectuar comparaciones sobre el grado de eficiencia enla recaudación por unidad administrativa o volumen de operaciones.

Resultado Aduanas GuatemalaAduana Central: US$ 1.805.697Aduana Quetzal: US$ 1.474.231Aduana Express: US$ 855.305

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CONFORMACIÓN DE LA ESTRUCTURA IMPOSITIVA (IMPUESTOSINTERNOS Y DERECHOS ARANCELARIOS)

Significado:

Señala la distribución porcentual del total de tributos recaudados distribuidos en derechos ala importación e impuestos.

Resultado:Derechos arancelarios Impuestos

InternosGuatemala: 40% 60%Honduras: 60% 40% El Salvador: 37% 63%Nicaragua: 35% 65%Costa Rica: 24% 76%

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PORCENTAJE QUE REPRESENTA EL PRESUPUESTO DELOS TRIBUTOS RECAUDADOS

Indicadorverificable

objetivamente

Significado:Este indicador señala el porcentaje que representa el presupuesto de lasaduanas del monto anual recaudado. El indicador se calcula dividiendo elmonto de presupuesto entre el total de recaudación anual.

Resultado:Guatemala: el presupuesto representa un 1% de lo recaudado (1996)Honduras: el presupuesto representa un 4,8 % de lo recaudado (1996)El Salvador: el presupuesto representa un 1,4% de lo recaudado (1996)Nicaragua: el presupuesto representa un 3,5 de lo recaudado (1996)Costa Rica: el presupuesto representa un 1,2% de lo recaudado (1996)

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RECAUDACIÓN TOTAL/PRESUPUESTO NACIONAL

Significado:Este indicador formula el porcentaje que del presupuesto nacional representan los tributosrecaudados para ese año.

Resultado:Costa Rica 24%Salvador 26%Guatemala 31%

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RECAUDACIÓN TOTAL / PIB

Significado:Este indicador postula el porcentaje que del Producto Interno Bruto, representan los tributosrecaudados para ese año.

Resultado:Costa Rica: 7%Salvador: 4%Guatemala: 4%

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RECAUDACIÓN TOTAL/COMERCIO EXTERIOR

Significado:Este indicador indica el porcentaje que representa el total de tributos recaudados delmonto anual registrado de comercio exterior. Es decir, del promedio de importaciones yexportaciones registradas para dicho año.

Resultado:Costa Rica: 34% El Salvador:25%Guatemala: 22% Nicaragua: 15%

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RECAUDACIÓN IMPUESTOS/RECAUDACIÓN INTERNOS TOTAL

Significado:Este indicador presenta qué porcentaje de todos los tributos recaudado representan lostributos internos (no arancelarios).

Resultado:Costa Rica: 77% El Salvador:69%Guatemala: 63% Nicaragua: 34%

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5.4. Indicadores - Controlador del tráfico de mercancías

Facilitadordel

Comercio

Facilitadordel

Comercio


Recaudadordel

Fisco

Recaudadordel

Fisco

Generadorde

Información

Generadorde

Información



• Capacidad de fiscalización:empresas auditadas porfiscalizador.

• Capacidad de fiscalización:acciones de fiscalizacióntomadas hasta 4 años después.

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CAPACIDAD DE FISCALIZACIÓN: EMPRESASAUDITADAS POR FUNCIONARIO FISCALIZADOR

Significado:

El establecimiento de una unidad de fiscalización moderna implica planes defiscalización basados en datos e información sobre importadores, exportadores yauxiliares, sobre la base de un análisis estadístico de comportamiento que permitaoptimizar las actividades de fiscalización y auditoría a las empresas de comercio exterior.

Resultado:Guatemala: 10 empresas por funcionario de fiscalizaciónEl Salvador: 11 empresas por funcionario de fiscalización

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CAPACIDAD DE FISCALIZACIÓN: ACCIONES DE FISCALIZACIÓN HASTACUATRO AÑOS DESPUÉS

Significado:

Las acciones de fiscalización “a posteriori” permiten: comprobar, en todo o en parte, lasdeclaraciones que no fueron comprobadas antes del levante en zona primaria, o compararlos datos declarados con otra información del importador consignatario. Comoconsecuencia, la aduana puede revisar la declaración y girar notas de cargo o liquidacionescomplementarias.

Estas inspecciones pueden hacerse directamente o contratando firmas de auditoríaespecializadas.

ResultadoGuatemala: 1 añoHonduras: 1 añoEl Salvador: 1 añoNicaragua: 4 añosCosta Rica: 4 años

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INDICADORES DE RECURSO HUMANOESTRATEGIA DE PROFESIONALIZACIÓN

Significado:Este indicador presenta el porcentaje de personal profesional de lasaduanas. El indicador se calcula dividiendo la cantidad de profesionalesentre el total de funcionarios.

Resultado:Guatemala : porcentaje de funcionarios profesionales 5%El Salvador: porcentaje de funcionarios profesionales 12%Nicaragua: porcentaje de funcionarios profesionales 5%Costa Rica: porcentaje de funcionarios profesionales 21%

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INDICADORES DE RECURSO HUMANOTASA DE CRECIMIENTO DE PERSONAL PROFESIONAL

Significado:

Este indicador presenta la tasa de crecimiento del personal profesional en el ServicioNacional de Aduanas . Se calcula comparando la cantidad de profesionales en relación conel año anterior (1996 a 1997).

Resultado:Guatemala: 31%Honduras: No disponibleEl Salvador: 112%Nicaragua: 11%Costa Rica: 3%

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AVANCE DE LA REFORMARECONOCIMIENTO FÍSICO DEL 30% O MENOS

Significado:

Que el reconocimiento físico sea aplicado como máximo al 30% de la mercancía. En los casosen que no se hace inspección física, se realiza inspección documental o ninguna, sin perjuiciodel control “a posteriori.”

ResultadoGuatemala: 60%Honduras: no aportó datosEl Salvador: 100%Nicaragua: no aportó datosCosta Rica: 30%

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6. LA NECESIDAD DE “BENCHMARKING” EXTRARREGIONAL

• Busca fijar metas superiores de desempeño y productividad.

• Amplia visión centroamericana.

• Permite reconocer mejoras prácticas.

• Facilita el “leapfroging.”

7. ESTADO ACTUAL DEL PROCESO DE REFORMA

• Procesos

• Tecnología de información

• Organización

• Marco legal

• Infraestructura

Procesos

Organización

Marco legal

Infraestructura

Tecnología Información

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7.1. Rediseño de procesos

Recepción de mercancías y tránsito:

• Recepción de mercancías ytransmisión de manifiestos

• Control de tránsito

Almacenamiento:

• Simplificación del proceso enalmacenes de depósito

Procedimiento de despacho:

• Autoliquidación

• Inspección selectiva y aleatoria

• Pago anticipado

• Simplificación del proceso deperfeccionamiento activo

• Transmisión electrónica dedeclaraciones de importación

• Procedimiento de liquidación devehículos usados

• Mensajería acelerada

• Procedimiento de viajeros

Control:

• Valoración OMC

• Fiscalización

Procesos

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a. Recepción de mercancías y tránsitoProcesos•Recepción de mercancías y transmisión de manifiestos.

•Control de tránsito.

Recepción de mercancías y transmisión electrónica de manifiestos de carga

¿Qué es? La transmisión electrónica de los manifiestos de carga, permiten planificar con anticipación larecepción de mercancías u otros elementos de transporte.

¿Por qué es importante?

¿Dónde estamos?Evaluando formas de transmisión de manifiestos con autoridades portuarias.

¿A dónde vamos?Transmisión electrónica de todos los manifiestos, integración con bodegas de recepción en puertos y aeropuertos.

Permite llevar un control eficiente del inventario de mercancías recibidas en puertos, aeropuertos o almacenadoras. Facilita el proceso de tránsito y despacho.

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Transmisión electrónica de manifiesto de carga¿Qué se ha hecho?

Tecnología de informaciónDiseño e implantación parcial del módulode manifiestos. Evaluación de integración de datos con las autoridades portuarias.

Infraestructura

OrganizaciónCoordinación de esfuerzos con autoridadesportuarias.

Marco legal

Creación de una bodega de recepciónen el aeropuerto como iniciativa delsectorprivado.

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Proceso de recepción de mercancías

Personal de empresa navieraentrega a aduana el manifiesto de carga, después que arriba el barco.

Aduana hace registro manualdel manifiesto.

Se designa a una personapara realizar inspección del barco.Una vez hecha la inspección, seautoriza la descarga de lamercancía.

Empresa portuaria recibemercancía, en donde sequedaalmacenada y esperatránsito o despacho.

Puerto Quetzal

Personal de las líneas aéreasentregan manifiesto de carga, alarribo del avión a la empresa Combex-In.

Combex-In recibe mercancía y le asigna código de barras con identificacióny se carga en un sistema de inventarioscomputadorizado.

La mercancía es guardada enbodega de Combex-In, yespera despacho.

Aéreo Express

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Control de tránsito

¿Qué es? Es la simplificación de los procedimientos de tránsito interno e internacional con la introducción de unsistema automatizado de autorización y control de traslado de mercancías.


¿Dónde estamos?Implantación parcial de un módulo de guías.

¿A dónde vamos?Proceso más simple mediante el uso del módulo impresión automatizadade las guías por parte del usuario y un control de traslado de la mercancía.

Es importante porque facilita el control de tránsito, al mismo tiempo simplifica los procedimientos para el usuario, dando una mayor fluidez y confiabilidad.

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Control de tránsito¿Qué se ha hecho?

Tecnología de información

Se tiene desarrollado e implementado elsoftware para el control de guías.

InfraestructuraInstalación del módulo de guías en algunasaduanas.

Organización

Marco legal

La unidad de fiscalización lleva un controlmanual de guías.

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Proceso de tránsito interno en Puerto Quetzal

El agente aduanero presenta a la aduana la solicitud de tránsito, mediante un oficiodonde se transcribe el conocimiento de embarque.

El empleado aduanero transcribe el documento presentado en el paso anterior en otrollamado providencia, que tiene como fin recibir la firma de autorización deladministrador de la aduana.

El documento autorizado se traslada al empleado encargado de emitir la guía de tránsitoen el sistema de información. Se asigna un custodio para la mercancía. La guía no tieneun formato estándar, ni se utilizan en ella codificaciones.

La guía es registrada manualmente contra el manifiesto de carga correspondiente, parallevar el control de inventario. Posteriormente se entrega al transportista, para que retirela mercancía de las bodegas de la portuaria.

Las guías autorizadas son transmitidas por fax a la aduana de despacho correspondiente.

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Proceso de recepción de mercancías y de tránsitoDiagnóstico

• No hay envío anticipado de los manifiestos para planificar la recepción yautorización de mercancías.

• Los barcos permanecen tiempo muerto en los muelles y espera autorización dedescarga emitida por la aduana. En algunas ocasiones, llegan a esperar un díacompleto, con el costo que eso representa.

• No se lleva un registro del inventario de las mercancías que llegan al puerto.• El proceso de recepción y almacenamiento de Combex-In es un modelo por seguir

por su orden y eficiencia.• El proceso de emisión de guías está lleno de pasos redundantes que obstaculizan

la autorización eficiente del tránsito.• No hay formulario estandarizado para la autorización del tránsito.• Hay participación innecesaria del administrador de la aduana en procedimientos

operativos.• El control de inventarios no está automatizado. Es casi imposible la administración

del inventario con este sistema.• La asignación de un custodio no garantiza el control del traslado de la mercancía y

la seguridad de llegada a la aduana de despacho, lo que encarece el proceso.

Procesos

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Almacenamiento

Procesos•Simplificación del proceso en almacenes de

depósito.

¿Qué es?


¿Dónde estamos?

¿A dónde vamos?

La reforma del funcionamiento y control de los depósitos fiscales privados

Logrará descentralizar la operación de desalmacenaje. Permite que las operaciones aduaneraspuedan ser realizadas de forma más eficiente por el sector privado.

Varias almacenadoras se encuentran funcionando con el nuevo proceso.

Extender el proceso a todas las almacenadoras que cumplan los requerimientos.

Simplificación del proceso en almacenes de depósito

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Simplificación del proceso en almacenes de depósito¿Qué se ha hecho?


Infraestructura

Organización

Marco legal

Diseño de procesos captación deimpuestos hecha por las almacenadoras.

Participación de las almacenadoras en elproceso de despacho (digitación depólizas, semáforo fiscal y revisión).

Se descentralizó el proceso de recepciónde mercancías.

Instalación del módulo de liquidación en las almacenadoras fiscales.

Ampliación de instalaciones y equipode las almacenadoras para brindarcabida al proceso.

Adaptación de la legislación para autorizara las almacenadoras.

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Proceso de almacenamiento

Los contenedores de mercancía son recibidos por el almacén dentro de un horario establecido porla aduana (8:00 a. m.- 4:30 p. m.). Si llegan los contenedores después de las 4:30 p. m., debenpermanecer en la calle hasta el día siguiente.

Se registran las guías asociadas a la mercancía en el sistema del almacén y se envía unacopia de ésta a aduana. La mercancía puede permanecer en almacenamiento provisional60 días. El almacén proporciona 12 días gratuitos de almacenamiento, y cobraúnicamente 0.40% mensual sobre el valor CIF de la mercancía. Esto para compensar laalta rotación que ocasionó la Autoliquidación (mercancía permanece de 4 a 5 días)

La aduana no conoce ni puede controlar los saldos de inventario de mercancías en el almacén.

Las mercancías son recibidos por el almacén sin participación de funcionarios de aduana, ytrasladan la mercancía a las bodegas respectivas.

50

Proceso de almacenamientoDiagnóstico

• El horario establecido por la aduana para la recepción de las unidades de transporteen los almacenes, es inadecuado y pone en peligro la mercancía.

• Inexistencia en la aduana, de un control sobre el inventario de mercancías quepermanecen en los almacenes fiscales.

• Carencia de supervisión por parte de la aduana en la recepción y descarga de lamercancía.

Procesos

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Despacho

Procesos

• Autoliquidación.

• Inspección selectiva y aleatoria.

• Pago anticipado.

• Simplificación del proceso deperfeccionamiento activo.

• Transmisión electrónica de declaraciones deimportación.

• Procedimiento de liquidación de vehículosusados.

• Mensajería acelerada.

• Procedimiento de viajeros.

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Proceso de despachoAutoliquidación

¿Qué es? Nuevo proceso de importación. Deposita confianza en el importador y agente aduanero.

¿Por qué es importante?Facilita el comercio, disminuye el tiempo necesario para el despacho.Está en plan de acción regional. Es una tendencia mundial.

¿Dónde estamos?Implementado en una primera fase, adaptándose a un legislación que no contempla a esteproceso. Aplicación parcial del recurso informática con criterios semi-selectivos y fijos. .

¿A dónde vamos?Autoliquidación que integra tecnología y nueva legislación a corto plazo.

53

• En esta parte se registra en un libro, elcorrelativo de la póliza. Se sellan lascopias de la póliza con dicho número y conel nombre del almacén en el que seencuentra la mercancía correspondiente a lapóliza.

Procedimiento de tramitación con AutoliquidaciónAduana Central y Aéreo Express

Agente Aduanero (AA) autoliquidapóliza de importación en BancoGuatemala

AUTOLIQUIDACIÓNAUTORIZACIÓN

• El AA presenta póliza y comprobantede pago, a la aduana

• Un empleado revisa documentación(facturas, sellos)

• Si hay problemas, se devuelvendocumentos al AA

• Sino se AUTORIZA la póliza,SELLANDOLA y FIRMÁNDOLA

REGISTRO COMPUTADORIZADO

• La póliza es registrada en el MODULO deLIQUIDACIÓN. Allí se le asigna unCORRELATIVO de identificación, segenera el resultado del SEMÁFOROFISCAL, y se sella la póliza con el colorque le correspondió.

REGISTRO MANUAL

REVISIÓN

• El aforador revisa nuevamente lapóliza, la sella y firma. Según el colordel sello (semáforo) que se le hayaasignado previamente, se procede. Elaforador tiene discrecionalidad para norevisar, ni física ni documentalmenteuna póliza, según su criterio.

ROJO

AMARILLOVERDE

Una vez sellada, seautoriza salida de lapóliza

Se revisa exhaustivamente ladeclaración, si no hayproblemas se autoriza eldespacho

Se designa unacuadrilla, en la queeventualmenteasisten fiscalizadorespara realizar lainspección física.Si hay dudas devaloración, setoman muestras.

(*)(*)

(*) En Aéreo Express, las revisiones físicas y documentales están a discreción del aforador; casisiempre se ralizan, aunque el semáforo haya arrojado verde.

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Procedimiento de tramitación con autoliquidaciónen Almacenadora Fiscal (ALMAGUATE)

Agente Aduanero (AA) liquida lapóliza en la almacenadora

AUTOLIQUIDACIÓN

AUTORIZACIÓN

• Un empleado revisa documentación(facturas, sellos)

• Si hay problemas, participa a losaforadores para que se realice revisióndocumental. La póliza sigue elproceso.

• Si no hay problemas, se sella la pólizay se pasa al registro manual

REGISTRO COMPUTADORIZADO

• La póliza es registrada en el MODULO deLIQUIDACIÓN. Allí se le asigna unCORRELATIVO de identificación, segenera el resultado del SEMÁFOROFISCAL, y se sella la póliza con el colorque le correspondió.

REGISTRO MANUAL

• En esta parte se registra en un libro, elcorrelativo de la póliza. Se sellan lascopias de la póliza con dicho número.También se registra el aforador que realizala revisión.

REVISIÓN

• El aforador revisa nuevamente lapóliza, la sella y firma. Según el colordel sello (semáforo) que se le hayaasignado previamente, se procede.

VERDE

Una vez sellada, se autoriza salida de lapóliza

AMARILLO

Se revisa exhaustivamente la declaración; sino hay problemas, se autoriza el despacho

ROJO

Se desgina una cuadrilla, en la que asistenauditores para realizar la inspección física.Siempre se tomanmuestras.

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Autoliquidación¿Qué se ha hecho?


Infraestructura

Organización

Marco legal

Adaptación de la legislación al nuevoproceso

Se ha implementado el módulo de liquidación (semáforo y liquidación).Se han realizado instalaciones parcialesdel sistema de liquidación.Participación parcial del sector privado en la implantación del sistema.

Redefinición de funciones y cargos del personal.

Instalación de equipo y de materiales requeridos para el proceso.

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Inspección selectiva y aleatoria

¿Qué es? Se pasa del modelo utópico y “entrabador” de revisar el 100% de la mercancía a un modelo en que se revisa sólo parte de acuerdo con criterios de selectividad y dentro de cada grupo seleccionado, se utiliza un mecanismo aleatorio. Normalmente implica el uso semaforización.

¿Por qué es importante? Agiliza el trámiteDisminuye corrupción

¿Dónde estamos?Se han establecido criterios de selección del semáforo en función de aquellas mercancías conmayor peso fiscal y/susceptibilidad al fraude o sin él. Asimismo, por la clasificación del tipo deimportador y agente aduanero o sin él. (aplicación parcial)

¿A donde vamos?Aforo físico no mayor del 15%

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Inspección selectiva y aleatoriaQué se ha hecho?

Tecnología de informaciónImplementación del módulo deselectividad.Determinación de los criterios deselectividad y situaciones posibles paracada uno de ellos.Establecer probabilidades de LEVANTE yAFORO FÍSICO.

InfraestructuraReacondicionamiento de instalaciones deaduana.

OrganizaciónLiberación de recurso humano en elproceso de desalmacenaje.Redistribución de funciones.

Marco legalLegalización del proceso.

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Inspección selectiva y aleatoriaMuestra tomada en Aduana Central

28 de agosto, 1997

De las 168 pólizas procesadas en el día, elporcentaje de revisiones es muy alto (62%),pues se requiere mucho personal para elproceso, lo que implica más tiempo y costo .

Distribución de Selectividad

15%

23%

62%

AMARILLO

VERDE

ROJO

Distribución de Selectividad por Agencia Aduanera

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

115 125 180 214 217 233 260 264 271 272

AmarilloVerdeRojo

Los 10 agentes con mayor número depólizas representan el 47% de lasoperaciones.La distribución de selectividad no esuniforme para estas agencias.

Los criterios de selectividad usados hasta ahora, no han logrado simplificar el proceso de revisión

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Pago anticipado

¿Qué es?


¿Dónde estamos?

Se autorizó la recaudación a almacenadoras, receptorías fiscales y bancos.

¿A dónde vamos?

Es la modalidad en el proceso de autoliquidación, mediante la cual el importador puedeliquidar las mercancías antes del ingreso real al territorio aduanero nacional.

Permite la agilización y reducción de tiempos en la importación de mercancías.

Todas las pólizas se procesan con pago anticipado.

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Pago anticipado¿Qué se ha hecho?

Tecnología de informaciónImplementación del módulo de liquidación.

InfraestructuraInversión del sector privado en equipo (almacenadoras).

Organización

Marco legal

Creación de procedimientos paraautorizara las almacenadoras la recepción deingresos.

Modificaciones de la legislación parapermitir procedimiento.

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Transmisión electrónica de la declaración aduanera

¿Qué es? Intercambio de datos entre entidades que utilizan medios eléctricos, magnéticos, ópticos, microondas, ondas de radio y similares en forma anticipada al proceso.


¿Dónde estamos?Evalúa opciones de implantación.

¿A donde vamos?Hacia una conexión con los usuarios.

Minimiza las operaciones aduaneras y permite un mejor control de los documentos, y evita elfraude o la alteración de la información.

62

Transmisión electrónica de la declaración aduanera¿Qué se ha hecho?

Tecnología de informaciónDiseño del módulo de liquidación previendofuturas conexiones y transmisiones.

Infraestructura

OrganizaciónLa unidad de informática está evaluando varias opciones de transmisión.El sector privado está consciente de la búsqueda de opciones y está anuente a colaborar.

Marco legalParticipación en la negociación del RECAUCA II para incluir el proceso. Hay una evaluación clara de los

requerimientos para implementar elproceso, pero no se cuenta conrecursos.

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Procedimiento de liquidación de vehículos usados

¿Qué es?

Establecer los mecanismos para deteminar la valoración correcta de vehículos usados.

¿Por qué es importante? Es uno de los principales rubros de recaudación y es susceptible a la evasión fiscal.

¿Dónde estamos?Implementación de la base de datos sobre valores de vehículos usados y uniformidad de procesos.

¿A dónde vamos?Integración del sistema a todas las aduanas.

64

Procedimiento de liquidación de vehículos usados¿Qué se ha hecho?


Infraestructura

Organización

Marco legal

Creación de base de datos de valores devehículos (Blue Book, Red Book)Instalación del sistema de liquidación.

Creación de una aduana especializada enla tramitación de vehículos usados quecentra-liza el proceso.

Establecimiento de normas asociadas aeste procedimiento.

Adecuación de instalaciones.

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Simplificación del proceso de perfeccionamiento activo

¿Qué es?

Es un nuevo proceso que permite controlar y agilizar la entrada y salida de materias primas ymercancías relacionadas con el régimen de perfeccionamiento activo.


¿Dónde estamos?

Implementación de una ventanilla única de importación/exportación de maquila textil.

¿A donde vamos?

Extender la ventanilla a todos los procesos de maquila.

Porque se reducirá el tiempo de los trámites, se reduce el riesgo de extravío de mercaderías sincontrol, además habrá menos intervención de la aduana en el proceso.

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Simplificación del proceso de perfeccionamiento activo¿Qué se ha hecho?


Infraestructura

Organización

Marco legal

Se emitió el Acuerdo Gubernativo No.12-97que corresponde a las reformas alReglamento de la Ley de Fomento yDesarrollo de la Actividad Exportadora y deMaquila, Acuerdo Gubernativo 533-89.

Diseño e implantación de un sistema decontrol de garantías acogidas alrégimen.Diseño e implantación de un sistema decontrol de inventarios (permite verificarcorrespondencia entre materia primaingresada y producto terminadoexportado).Inversión realizada por Gremial deExportadores.

Todo el soporte organizativo está en manosde la Gremial de Exportadores, con apoyode algunos funcionarios de la DirecciónGeneral de Aduanas.El Dpto. de Regímenes Aduaneros delegósus actividades operativas y ahora ejercelabores de control.

Inversión de la Gremial en nuevasinstalaciones y equipo para laventanilla.

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Mensajería acelerada

¿Qué es?


¿Dónde estamos?

¿A dónde vamos?

Porque facilitará y agilizará el procedimiento de registro y despacho de mercaderías queingresen al país.

Crear las condiciones e infraestructura, que permitan la operación eficiente del trámite demercancías bajo el régimen de mensajería acelerada.

Implementación de los nuevos procedimientos de mensajería acelerada.

Proceso ágil, sencillo y confiable de la mensajería en Guatemala.

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Mensajería acelerada¿Qué se ha hecho?


Infraestructura

Organización

Marco legal

Asignación de aforadores que brindanapoyo al proceso de despacho.

Implementación de sistema de inventariobasado en el código de barras (iniciativadel sector privado).

Acondicionó un nueva bodega exclusivapara manejo de mensajería, así comooficinas para personal de aduana.

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Procedimiento de viajeros

¿Qué es?


¿Dónde estamos?Simplificación del proceso de revisión de equipaje (eliminación parcial).

¿A dónde vamos?

Facilitar el ingreso de los viajeros al país, eliminando el proceso de declaración y presentación deequipaje.

Agiliza el flujo de turistas al país.

Eliminar el proceso de declaración en todas las aduanas.

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Procedimiento de viajeros¿Qué se ha hecho?


Infraestructura

Organización

Marco legal

Eliminación parcial del proceso dedeclaración.Los funcionarios se encuentran realizandotareas de supervisión y control.

Eliminación de puestos de declaración enlos aeropuertos.

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Proceso de despachoDiagnóstico

• El procedimiento de despacho no es uniforme en todas las aduanas.

• Es muy alta la discrecionalidad de los empleados en el proceso, lo que posibilita lacorrupción de este

• Hay problemas de autoridad. No hay especificaciones claras de los procedimientos ysanciones por parte de los administradores de la aduana.

• Hay procedimientos redundantes, pasos innecesarios y exceso de empleados.

• El control/verificación de los procesos es casi nulo. El cuerpo de fiscalización carecede autoridad jurídica para establecer sanciones.

.

Procesos

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Proceso de despachoDiagnóstico

• No hay especificaciones técnicas para realizar revisiones de mercancía, toma de muestrasy valoración.

• No hay análisis profundo de comportamiento de importadores y riesgo para elaborar loscriterios de selectividad.

• No se delegan pasos del proceso al sector privado ni bancario (digitación de pólizas,verificación de pagos).

• A pesar de que se lograron reducciones de tiempo significativas, todavía no se cumple conel estándar de tres horas como tiempo máximo de tramitación de declaraciones.

Procesos

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Control

Procesos• Valoración.

• Fiscalización.

Valoración OMC

¿Qué es?Es el cambio de la concepción del valor bajo la definición del Convenio de Bruselas, a ladefinición del valor de la Organización Mundial del Comercio, fundamentado y recogido en losartículos 7 y 8 del acuerdo GATT.


¿Dónde estamos?Actualmente se utiliza el valor de Bruselas. Sin embargo, ya está en discusión a nivel deministros de integración la nueva legislación centroamericana de valor.

¿A donde vamos?Compromisos con OMC obligan a usar valor Gatt

Porque contribuye a la agilización del comercio, principalmente para que parta de la buena fe y el traslado de la responsabilidad al importador, al declarar el valor de las mercancías, el cual esrespetado sin formular en un principio objeciones.

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Valoración OMC¿Qué se ha hecho?


Infraestructura

Organización

Marco legal

Se está evaluando la posibilidad de recibir asistencia técnica de Perú.

Existe un proyecto de legislaciónCentroamericana que sustituirá la leyactual, basada en Bruselas, aprobado porel comité aduanero el 27 de junio, 1997.

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Fiscalización

¿Qué es?


¿Dónde estamos?

¿A donde vamos?

La modificación de procedimientos de control para que se realicen a “a posteriori” por medio delanálisis de riesgo, focalizando las auditorías en las operaciones que puedan causardefraudación fiscal, sin entorpecer la facilitación del comercio exterior.

Para garantizar el interés fiscal y optimizar la recaudación de los impuestos.

Creación del cuerpo de auditores.Revisión e implementación de nuevos procedimientos que faciliten el control “a posteriori”.

Optimizar la fiscalización “a posteriori” con base en análisis de riesgo.

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Fiscalización¿Qué se ha hecho?


InfraestructuraAcondicionamiento de oficinas.

Organización

Marco legal

Reestructuración de nuevos procesos defiscalización.Contratación de personal profesional (47funcionarios).Concientización del personal ante loscambios, papel de la fiscalización.

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Proceso de controlDiagnóstico

• El sistema de valoración constituye uno de los principales problemas por resolver. Suestructura está basada en un sistema de valoración antiguo, fundamentado en la lista deprecios, catálogos y la utilización de muestras.

• Su operación está centralizada en la Dirección de Aduanas, lo que congestiona elfuncionamiento de las operaciones.

• El Departamento de Valoración no cumple con las funciones de emitir directrices ymetodología de evaluación. Al centralizar todo el proceso, se constituye como una fuentede retrasos y corrupción.

• No hay automatización de operaciones en el Departamento de Valoración. No haysuficientes empleados capacitados.

• A pesar de que la Unidad de Fiscalización se ha conformado con un equipo deprofesionales, y está dirigido a áreas concretas, sus empleados carecen de la suficienteautoridad para establecer sanciones.

• El personal fiscalizador no está suficientemente capacitado en el área técnica aduanera.

Procesos

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Proceso de ControlDiagnóstico

• El proceso de fiscalización está mal dirigido. Si bien, formalmente, están bienestablecidas las tareas de la unidad, la labor de auditoría se ha vuelto operativa. Losempleados auditores se pasan la mayor parte del tiempo supervisando los aforos en elmomento en que se realizan.

• La auditoría no tiene cobertura en todas las aduanas.• No hay disponibilidad de herramientas informáticas en la Unidad de Fiscalización, lo que

dificulta la planificación de las auditorías.• Se carece de un reglamento o instructivo que regula las tareas de la Unidad de

Fiscalización.

Procesos

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¿Qué es? Es una herramienta que puede facilitar tanto a empleados como a usuarios externos la ejecución y seguimiento de los procesos aduaneros, por los que atraviesa la mercancía que ingresa o sale del país.


¿Dónde estamos?Subsistemas de información que automatizan parcialmente las operaciones, pero no estánintegrados entre sí. No hay un diseño conceptual sólido que prevea las necesidades integrales delas actividades, ni los posibles cambios futuros.

¿A dónde vamos?Implementación e integración de submódulos del sistema de información en todas las aduanas.

La información que los sistemas capturan, manipulada de manera correcta, permite dirigir el controlefectivo a aquellos casos que presenten irregularidades o particularidades relevantes. Facilita así elflujo libre de importaciones y exportaciones comunes, y elimina la mayoría de los controles manuales evidentemente obsoletos.

7.2. Tecnología de información

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Tecnología de informaciónDiagnóstico

• El 30% de las aduanas (6 de 20) se encuentra totalmente automatizado. Se cuentacon un sistema de información que automatiza la mayoría de las actividades: controlde manifiestos, aforo y liquidación (no todos los módulos del sistema están en uso).La digitación de las declaraciones de tramitación del resto de las aduanas se realizaen la Dirección General.

• Hay carencia de equipo informático, el que se encuentra está en su mayoríaobsoleto. No se ha hecho inversión en equipo en más de dos años.

• Los empleados de aduana no están capacitados para usar los sistemas. Haycarencia de cultura informática. Hay una resistencia al cambio con respecto al uso dela informática, el personal prefiere los procedimientos manuales por temor a sersustituido por la máquina.

• La labor de desarrollo de “software” se dificulta por la ausencia de procesosestándares en las actividades aduaneras. En cada aduana el sistema de informacióndebe ser instalado en condiciones diferentes, según los requerimientos deladministrador local, lo que dificulta el desarrollo y mantenimiento de este .

Tecnologíade Información

• No hay suficiente personal para brindar soporte a los sistemas instalados en lasaduanas. La conformación de la Unidad de Informática consta de ocho personas, delas cuales no todas son profesionales.

• La infraestructura de telecomunicaciones a nivel nacional es deficiente, por lo que sedificulta la conexión electrónica entre aduanas y el sector privado. No se han buscadootras opciones de comunicación en línea.

• No se ha propiciado la participación del sector privado (agentes aduaneros,transportistas, almacenadoras) en los procesos de automatización.

• Se tiene previsto a futuro lograr la integración del sistema de información aduanerocon los sistemas del sector privado (agentes aduaneros) y con los de la banca, pararealizar transmisiones electrónicas de datos. No se ha hecho por falta de recursos.

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¿Qué es? La estructura organizacional facilita a sus actores la coordinación de las actividades y recursosde las aduanas y la Dirección General, por medio de un proceso administrativo de planificación, organización, dirección y control.


¿Dónde estamos?No hay definición clara de la estructura organizacional.

¿A dónde vamos?Búsqueda de opciones de organización que agilicen el funcionamiento de las aduanas.

Permite definir de una forma clara y lógica las labores, fijando responsabilidades y niveles de autoridad de los integrantes, en forma coordinada y desconcentrada de lo administrativo.

7.3. Organización

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OrganizaciónDiagnóstico

• El personal de las aduanas tiene bajo nivel de profesionalización y de capacitación (sóloel 5% es profesional). La mayoría de los profesionales se encuentran concentrados enel grupo de auditores.

• A nivel nacional, no hay instituciones de enseñanza superior para la formación deprofesionales en comercio exterior y materia aduanera.

• El régimen de contratación está basado en el servicio civil. Esto imposibilita el despidode trabajadores con bajo rendimiento, o la aplicación de sanciones en caso de sernecesarias.

• El sindicato es muy fuerte y amenaza, con acciones violentas. Existe la figura del“emplazamiento”, con la que se prohibe despedir a algún empleado aduanero.

• No hay mecanismos de comunicación ni retroalimentación con el sector privado, paraextender sus principales quejas o problemas.

Organización

• Los horarios de trabajo son parciales, lo que dificulta la atención al usuario. Lostrabajadores de las aduanas de la provincia, por medio de negociaciones sindicales,obtuvieron la aplicación del régimen preferencial de trabajo, basado en el 8x8: 8 díasde trabajo y 8 de descanso, que son cobrados como días de trabajo hábiles. Lasoperaciones realizadas fuera del horario son cobradas al usuario con una tarifa adiscreción del empleado aduanero. El 25% de esta tarifa va destinada a la aduana yel resto es prorrateada entre los empleados.

• El régimen salarial es bajo (aforadores: US$400 mensual aproximadamente,asistentes técnicos unos: US$250 mensual). Esto incentiva la corrupción y aceptaciónde pagos ilegales para realizar los trámites ($10 más o menos por póliza).

• Mercancías permanecen entre 3 y 4 días en puertos, entorpecida por el personaladuanero que exige pagos ilícitos para realizar la inspección y el levante de éstas.

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OrganizaciónDiagnóstico

• El proceso de autorización de agentes de aduana dificulta la entrada de nuevosmiembros. Esto propicia que los agentes aduaneros actuales mantengan un mercadocautivo. Muchos agentes, dado el exceso de demanda, venden sus firmas atramitadores que no están autorizados y que propician la corrupción del proceso.

• Los mandos gerenciales en la aduana no ejercen la autoridad correspondiente, nirealizan labores de planificación. El administrador de la aduana no tiene autonomíaen sus decisiones, la mayoría se toman en consenso con la seccional del sindicato.

• Expectativas negativas de los empleados con respecto a la creación de laSuperintendencia de Administración Tributaria (SAT). El sindicato aduanero ejerceoposición en el Congreso, pues teme que se vean afectadas sus condicioneslaborales.

• Existe un sistema de rotación del personal técnico y gerencial de las aduanas. Sinembargo, la rotación del personal gerencial se realiza cada mes, lo cual no permite ladebida planificación de actividades ni el seguimiento correspondiente.

Organización

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¿Qué es? Es un conjunto de normas que formalizan y dan apoyo a las funciones aduaneras, considerando las nuevas tendencias de comercio exterior y modernización.


¿Dónde estamos?Legislación obsoleta.

¿A dónde vamos?Búsqueda de opciones de legislación centroamericana.

Es una apoyo para establecer nuevas formas de operar en la aduana.

7.4. Marco legal

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Marco LegalDiagnóstico

• Se han realizado modificaciones a la legislación para implantar el proceso deautoliquidación. Sin embargo, las reformas efectuadas todavía establecen laduplicidad de funciones y pasos innecesarios en los procesos.

• No hay un esquema claro de las sanciones que pueden aplicarse a los empleados.

• Se creó un cuerpo de auditores públicos independientes de la institución aduaneraque han mejorado las labores de fiscalización. Sin embargo, no tienen autoridad paraestablecer sanciones. Este cuerpo argumenta que la Dirección General de Aduanasno ejerce las sanciones que se sugieren, y que no hace seguimientos a los casospara evitar reincidencias.

• La legislación actual refleja un excesivo formalismo y obsolescencia de losprocedimientos aduaneros, regulaciones anacrónicas frente a las actualescondiciones del comercio exterior, indefinición de las responsabilidades de losintermediarios y usuarios.

Marco Legal

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¿Qué es?Es un conjunto de instalaciones, mobiliario y equipo necesario para el funcionamiento ágil yoportuno de las labores aduaneras.


¿Dónde estamos?Infraestructura en malas condiciones.

¿A dónde vamos?Búsqueda de recursos para modernizar infraestructura.

Genera un ambiente propicio de trabajo, así como una imagen de servicio.

7.5. Infraestructura

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InfraestructuraDiagnóstico

• Las instalaciones físicas se encuentran en estado de abandono. No hay ambientepropicio para la atención al cliente.

• No hay instalaciones propicias para la automatización. No hay espacios libres depolvo ni con temperaturas adecuadas para el equipo computacional.

• Las condiciones de higiene no son apropiadas, lo cual da mala imagen a la institución.

• No hay mantenimiento ni limpieza de las instalaciones.

Infraestructura

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8. RESUMEN DE LOS LOGROS OBTENIDOS HASTA LA FECHA

• Creación de procesos y reformas legislativas que permiten implementar elsistema de autoliquidación. Agilización de la tramitación de declaraciones yreducción de tiempos (se pasó de 31 h a 6 h, en promedio por trámite).

• Inicio del proceso de “concientización” sobre la necesidad de reforma.

• Descentralización de las funciones aduaneras en las almacenadoras fiscales.Creación de procesos que permiten autorizar a las almacenadoras comoreceptoras fiscales y partícipes del proceso de despacho de mercancías.

• Participación del sector privado en la simplificación del proceso deperfeccionamiento activo.

Logros

• Coordinación con autoridades portuarias en el proceso de almacenamiento ytramitación de manifiestos.

• Creación de una aduana especializada que centraliza la importación devehículos.

• Eliminación de procesos de revisión de viajeros en el aeropuerto.

• Coordinación con el sector privado en la creación de una bodega dealmacenamiento de mercancías bajo el régimen de “couriers”.

• Creación y fortalecimiento de una unidad de fiscalización.

• Ordenamiento de la recepción y almacenamiento de la carga aérea.

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9. PRINCIPALES OBSTÁCULOS PARA LA REFORMA

• El nivel de profesionalización de los empleados es muy bajo (apenas un 5% de losempleados).

• Ausencia de carreras técnicas o universitarias en el área aduanera.

• Baja “moralización” de los empleados, como parte de la cultura organizacional aduanera.

• Contratación bajo el régimen del servicio civil que impide despidos justificados deempleados aduaneros y aplicación de sanciones.

• Carencia de recursos para inversión en infraestructura informática y detelecomunicaciones.

• Problemas de infraestructura: instalaciones en pésimas condiciones, poco espacio yequipo.

• El poder de negociación de los sindicatos aduaneros es muy alto. Amenzan con tomaracciones violentas si ven afectados sus intereses.

• A nivel nacional no se cuentan con responsables ni personas disponibles que asuman laelaboración de un reglamento aduanero que dé soporte jurídico a la reforma.

• No hay infraestructura de telecomunicaciones a nivel nacional que permitan conectarelectrónicamente a las aduanas.

Obstáculos

90

10. PLAN DE ACCIÓN RECOMENDADO PARA LA MODERNIZACIÓNADUANERA EN GUATEMALA

Etapa IConcentración de recursosen aduanas piloto.

Etapa IIOrganismo de transición

Etapa IIIInstalación de la SAT

Modernización decinco aduanaspilotos.Nuevosprocedimientos,personal yacondicionamientode instalaciones

Creación de unaentidad queprepare lastareasnecesarias parala implantaciónde la reformaaduanera

Puesta en marchade laSuperintendenciade AdministraciónTributaria

91

10.1. Etapa I: Concentración de recursos en aduanas piloto

Premisas:

• Aplicación a corto plazo, máximo seis meses en ejecución.

• Las actividades por realizar son medidas temporales tendentes a mejorar losprocesos existentes, en espera de implementación de la reforma integral.

• Las reformas legales se basarán en la adaptación a la legislación actual.

• La modificación en la estructura organizacional y ocupacional se harán por medio deproyectos piloto, dado que no se ejecutarán en forma integral en la legislaciónlaboral.

• Se aprovechará al máximo el desarrollo de “software” y “hardware” existente.

• No se ejecutarán inversiones considerables en infraestructura.

• La ejecución de los cambios en procedimiento de recepción, tránsito,almacenamiento y despacho, se realizará en las cinco aduanas más importantes,que representan el 90% de recaudación nacional.

• Se formará un grupo o comité que coordine y se responsabilice por esta etapa dereforma.

• Se establecerán convenios con sector privado (agencias aduaneras, almacenadorasy autoridades portuarias) para financiar y ejecutar la etapa.

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Recomendaciones generales

a. En recepción y tránsito de mercancías:

• Estandarización del proceso de recepción de mercancías, en puertos, aeropuertos yalmacenadoras. Esto implica las siguientes modificaciones:

– Aduana Central: Concentrar la recepción de las mercancías en lasalmacenadoras con excepción de las mercancías bajo el régimen de servicioextraordinario. En el proceso de recepción deberá participar un fiscalizador quecon criterios aleatorios supervisará la labor de recepción. Implementar el sistemade inventario automatizado de almacenes fiscales, partiendo de inventario inicialproporcionado por éstos. Solicitar el equipamiento de las almacenadoras con latecnología de código de barras. (Lectura de código de barras de contenedores)

– Aduana Aéreo Express: Gracias a la eficiente operación del manejo de carga,la principal recomendación es la integración del sistema de inventario con elmódulo de liquidación (pólizas).

– Aduana Puerto Quetzal: Eliminar el trámite de visita oficial al barco y procesode autorización de descarga por parte de la aduana. Integrar el módulo demanifiesto de la portuaria al módulo de liquidación. En el proceso de recepcióndeberá participar un fiscalizador que con criterios aleatorios supervisará la laborde recepción de mercancías.

• Estandarización del proceso de tránsito de mercancías. Esto implica las siguientesmodificaciones:

– Estandarizar el formato de la Guía de Tránsito Interna y permitir el llenado porparte del Agente Aduanero.

– Establecimiento del código de barras para el control del tránsito y eliminacióndel custodio.

– La lectura del código de barras debe disminuir el inventario de manifiestos.

– La recepción de las unidades de transporte deberá ser realizada por lasalmacenadoras las 24 horas del día.

– La aduana de salida deberá remitir la información sobre las autorizaciones detránsito a la unidad de fiscalización; asimismo, las almacenadoras deberáncomunicar la llegada de las mercancías a esta unidad.

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b. En procedimiento de despacho:

• Estandarización del proceso de cobro y digitación de pólizas, en almacenadoras,Combex-In, Gremio de exportadores no tradicionales (maquila) y empresas portuarias. Estoimplica las siguientes modificaciones:

–Aduana Central: eliminación del trámite de cobro y digitación en la aduana,concentrando el proceso sólo en las almacenadoras. Se establecerá una oficinapara tramitar las pólizas de mercancías clasificadas en el régimen de serviciosextraordinarios de despacho en las bodegas del importador.

–Aduana Aéreo Express: autorización de cobro y digitación a Combex-In

–Aduanas Portuarias: autorización de cobro y digitación a las autoridadesportuarias

–Gremial de Exportadores: autorizar el cobro de pólizas

–Determinar las tarifas estándares que se cobrarán a los agentes por realizar elservicio de cobro y registro computadorizado (digitación). Un porcentaje de estatarifa se destinaría a la Dirección General de Aduanas para inversión en equipo einfraestructura.

– Requerimientos:

•Determinar qué tipos de mercancías clasificarán bajo el régimen deservicio extraordinario de despacho en la bodega del importador

•Inversión en equipo, por parte de almacenadoras, Combex-In y portuarias

•Distribución de “software” de liquidación por parte de la aduana

•Seguir los estándares de procesos usados por la almacenadoraALMAGUATE, S.A.

• Simplificación de la tramitación de la póliza en la aduana. Se establecerá en la aduanaa sólo un empleado que se encargará de revisar las pólizas presentadas por el agente(previamente liquidadas y digitadas) e imprimir la liquidación y número de identificación deésta. El perfil de este funcionario corresponderá al de revisor técnico.

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•Simplificación del proceso de aforo:

•El revisor técnico enviará a los aforadores disponibles las pólizas con color rojo,mientras que a las asignadas con color verde y amarillo las autorizará para eldespacho.

• Proceso de revisión física: antes que el revisor técnico entregue la póliza alaforador, marcará con un reloj automático la hora en la que se le asignó la póliza.

•Emitir lineamientos específicos acerca del procedimiento de revisión física, locual comprende:

– Determinar sobre qué mercancías se tomarán muestras

– Determinar el número de bultos, tipo de selección de bultos,clasificación arancelaria, que deberá considerarse para la revisión,según el tipo de mercancía.

• Al finalizar el aforo, el aforador deberá marcar con un reloj automático el tiempoen el que terminó la revisión física.

• Instalar en las bodegas de las almacenadoras, de las portuarias y de Combex-Inlos relojes que permitan controlar los tiempos de revisión

c. En el proceso de control

• Revisión de los criterios de selectividad: análisis de información en los últimosseis (6) meses sobre el tipo de mercancías importadas, el tipo de agente,tendencias de importación por aduanas. Con esto se busca obtener un perfil poraduanas del tipo de mercancía que se tramita y agentes e importadores queoperan en éstas.

• Los criterios de selectividad se fijarán por aduana en función de los perfilesdeterminados con anterioridad.

• Se responsabilizará al cuerpo de auditores por la renovación periódica de estoscriterios, y por la fijación de éstos. Sólo auditoría tendrá injerencia en dichosparámetros.

• Definición del papel del cuerpo de auditoría en la participación del despacho. Laauditoría de las revisiones físicas se harán “a posteriori”(inmediatamente despuésde terminado el aforo), acompañado de las autoridades que permitan el inicio delprocedimiento sancionatorio en caso de ser necesario.

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c. En el proceso de control: (cont.)

• Deben establecerse normas en cuanto a las sanciones que se harán a losagentes que no entreguen la documentación correcta, en el momento depresentar las pólizas. Igualmente deben definirse montos de multas y lascausales de éstas.

• Efectuar el registro de agentes de aduana con la autorización de losrespectivos tramitadores que puedan intervenir en el despacho. Lostramitadores llevarán un carné indispensable para entrar a almacenadoras,Combex-In, Gremial de Exportadores y empresas portuarias.

• Debe iniciarse la conformación de una base de datos de valoración quecontenga los principales productos de interés fiscal, a efectos de instalarla enlas aduanas del país.

• Minimizar el procedimiento de extracción de muestras para efectos devaloración.

• Requerimientos:

•Establecer una computadora en la Unidad de Fiscalización en la quese tenga acceso a la base de datos del sistema aduanero, para que losauditores realicen el análisis necesario para la fijación de parámetrosde selectividad.

•El cuerpo de auditores debe centralizar la entrega de carnés y solicitarla documentación necesaria a los agentes aduaneros para larealización de éstos.

d. En el área organizacional:

• Realizar un inventario de personal, con sus respectivos perfiles

• Según el nivel de operaciones de cada aduana se determinaría la necesidadde personal.

• A las cinco aduanas de este plan se seleccionarían los mejores empleadosoperativos

• El personal gerencial sería completamente nuevo

• Establecer nuevos horarios de funcionamiento con base en dos turnos, deforma que se realice sin interrupciones al mediodía.

• Eliminar el régimen de servicios extraordinarios. Estos ingresos seránsubstituidos por la tarifa que se fijará por el servicio de cobro y digitación depólizas (aproximadamente US$10 por póliza).

• Realizar una evaluación de los niveles y perfiles que tiene el personal yescoger a los más capacitados para los proyectos pilotos. Contratar nuevopersonal, con alto nivel profesional en aquellos cargos que no pudieroncubrir se con el personal interno.

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e. Acciones a nivel de divulgación de información:

• Establecer contactos con las cámaras industriales y agentes aduaneros parahacer pública la información de tramitación de la aduana; así como,establecer un proceso de retroalimentación.

10.2. Etapa II: Plan de transición

a. Premisas

• Se creará un organismo que centralice la dirección, desarrollo e implantación de lareforma aduanera.

• Este organismo estará presidido por el Vicepresidente de la República, Ministro deHacienda y Ministro de Economía.

• La creación de este organismo es temporal y tiene como finalidad servir comoinstrumento de transición en la creación de la Superintendencia de AdministraciónTributaria, traspasando todos sus bienes a ésta.

• Deben garantizarse recursos financieros que posibiliten la contratación de consultoríasque diseñen e implementen la estructuras, sistemas de información, legislación,procedimientos e infraestructura necesaria para la implantación de la reforma.

b. Recomendaciones

• Rediseñar los procesos aduaneros asociados a los regímenes establecidosinternacionalmente (Importación y Exportación, Temporales, Liberatorios de pago detributos, Perfeccionamiento y Devolutivo de Derechos).

• La reingeniería de los procesos aduaneros tienen que estar basados en las siguientespremisas:

• Establecer etapas mínimas de “tramitología” (simplificación de formularios,estandarizacón de los existentes)

• Incorporar en todas la etapas los criterios de aleatorios y selectivos

• Reducir el poder discrecional de los empleados aduaneros

• Soportar el funcionamiento de los procesos con la informática.

• Delegar en el sector privado la mayor parte de las actividades operativas

• Diseñar y planificar el desarrollo del sistema de información que brindará soporte a lasnuevas actividades aduaneras.

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• Planificar la adquisición de “software” y “hardware” que permitan la automatización de lasoperaciones aduaneras, y la conectividad entre aduanas, el sector privado y la banca engeneral.

• El diseño del sistema de información estará basado en las siguientes premisas:

•El sistema deberá soportar todas las operaciones aduaneras e incorporarherramientas para apoyar la labor gerencial

•Deberá permitir la interconexión entre aduanas y los usuarios, y ésta debe seren línea.

•Debe ser flexible y adaptable a cambios futuros, y deberá contemplar lasnecesidades de crecimiento que se proyecten.

•Desarrollado en plataforma de cuarta generación, en lenguajes compatibles y defácil mantenimiento.

•Debe desarrollarse una infraestructura de telecomunicaciones sólida.

• Diseñar nuevos cargos, funciones y escalas salariales de acuerdo con las nuevasfunciones. Comenzar las labores de selección, reclutamiento y capacitación de losempleados de la nueva estructura de la aduana.

• Las premisas por seguir en la reforma organizativa son:

• Estructura organizacional plana.

• Estructura ocupacional con requisitos académicos.

• Régimen de contratación flexible, con garantías laborales y salarioscompetitivos.

• Estrategia de capacitación permanente y mecanismos de evaluación dedesempeños objetivos.

• Régimen disciplinario y sancionatorio del personal.

• Coordinar y planificar la logística de compras: locales, mobiliarios y equipos. Para estose debe:

• Establecer normas de los procedimientos de contratación con etapas mínimasde cumplimiento.

• Auditoría interna debería garantizar la transparencia de las compras

• Creación del marco legal,para legislar el funcionamiento aduanero, según los nuevosprocedimientos.

• Aprobar el marco legal de la nueva legislación sobre valor aduanero.

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• Las premisas del marco legal deberían ser:

• Estar basadas en los procesos esenciales, pero no incluirregulaciones detallistas a nivel de ley, que dificulten las futurasmodificaciones de la legislación.

• Debe establecer claramente las responsabilidades y obligacionesque cumplirá el sector privado para la participación en lasoperaciones aduaneras.

• Establecer claramente el régimen sancionatorio, y reforzar el papelfiscalizador de la aduana.

• Organizar la unidad de fiscalización, estableciendo manuales deprocedimientos, partiendo del supuesto de una fiscalización integrada contributos internos.

• Analizar el sistema de valoración de la aduana peruana, y diseñar el proyectode implementación en la aduana guatemalteca.

a. Premisas

• Se tiene aprobada la legislación que da creación a la SAT.

• Se tiene claro quién será el superintendente y los mecanismos de nombramiento delos mandos medios, basado en un concurso de antecedentes.

• Se tienen definidos los mecanismos de transferencia presupuestaria.

• Se ha hecho un análisis de estructura, procedimientos y legislación de la partetributaria a efectos de enlazar tareas compatibles con aduanas (fiscalización,automatización).

• El personal de diseño de las etapas anteriores se integrará a la administración.

10.3. Etapa III: Implantación de la SAT

el estado actual de la reforma aduanera en...

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