el ejercicio de acciones en el orden contencioso-administrativo en

EL EJERCICIO DE ACCIONES EN EL ORDENCONTENCIOSO-ADMINISTRATIVOEN DEFENSA DEL MEDIO AMBIENTE

demetrio loperena rotacatedrático de derecho administrativo

universidad del País vasco/euskal Herriko univertsitatea

Gabriel Ballesteros PinillaProfesor Máster en derecho ambiental y doctorando en derecho ambiental

universidad del País vasco/euskal Herriko univertsitatea

Resumen

En este artículo se analiza las acciones contencioso-administrativas para la

defensa del medio ambiente, de acuerdo con lo establecido en el Convenio de

Aarhus, el Derecho comunitario y el español. En este análisis se ha hecho én-

fasis en la legitimación activa, que es el requisito primordial para la tutela ju-

dicial, y se tuvo especialmente en cuenta la interpretación realizada por el

Comité de Cumplimiento del Convenio de Aarhus, a la cual debe ajustarse el

Derecho de los Estados miembros. En ello se procede de acuerdo con el orden

jerárquico de las normas analizadas y los sectores regulados por ella.

Palabras clave: legitimación ambiental; tutela Derecho ambiental; Convenio

de Aarhus; acción ambiental.

AbstRAct

The actions for enforcing the environmental law have been established in Aar-

hus Convention, which was subsequently developed by the European and Spa-

nish law. We therefore made a comprehensive analysis of the different legal

CONTROL JUDICIAL DE LASADMINISTRACIONES PÚBLICAS

177revista jurídica de castilla y león. n.º 26. enero 2012. issn 1696-6759

rjcyl 26 05 loperena y ballesteros:RJCYL 23 1 BELLO 30/11/11 13:12 Página 177

orders that regulate these actions. Nevertheless, any argument on this issue

must take into account the interpretation which has been made by the Com-

pliance Committee. Consequently, we have focused on it. We have also gone

in depth into the environmental locus standi, since it is the first requirement

for the enforcement of environmental law.

Key words: environmental locus standi; environmental Law enforcement; Aar-

hus Convention; environmental action.

SUMARIO

1. introducción.

2. el convenio de aarHus.

3. el derecHo coMunitario.

4. la tutela judicial en la nueva ley.

5. la tutela judicial del acceso a la inForMación

6. la tutela judicial del derecHo a la ParticiPación.

7. la acción PÚBlica en la leGislación sectorial.

8. a Modo de conclusión.

abreviaturas:

ts: tribunal supremo.

ce: constitución española.

ca: convenio sobre el acceso a la información, la Participación del Público en la toma de de-cisiones y el acceso a la justicia en materia de Medio ambiente.

tjue: tribunal de justicia de la unión europea.

demetrio loperena rota y Gabriel Ballesteros Pinilla

NÚMERO MONOGRÁFICO

178 revista jurídica de castilla y león. n.º 26. enero 2012. issn 1696-6759


cedH: convenio europeo para la Protección de los derechos Humanos.

tedH: tribunal europeo de derechos Humanos.

loPj: ley orgánica del Poder judicial.

lrjca: ley de régimen jurídico de las administraciones Públicas y del Procedimiento adminis-trativo común.

el ejercicio de acciones en el orden contencioso-administrativo en defensa del medio ambiente




1. INTRODUCCIÓN

desde la aprobación de la constitución de 1978 nuestros tribunales, en apli-cación del art. 24.1, han sido muy sensibles a la tutela de todos los derechos,especialmente los derivados de la protección ambiental que, como puede ob-servarse, es un bien cuyo disfrute corresponde a todos los ciudadanos. Perotenemos que recordar que el art. 45 de la constitución dice: «Todos tienen el

derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la

persona, así como el deber de conservarlo». la doctrina ha discutido larga-mente sobre su valor jurídico. el debate academicista no ha llegado a los tri-bunales, en forma de desestimación de recursos por la falta de vigor jurídicode un derecho fundamental que, como reza el art. 53.3 del mismo texto cons-titucional: «Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo

con lo que dispongan las Leyes que los desarrollen». esto es, no puede haberviolación del derecho al medio ambiente adecuado, o, si se prefiere, no haydaño ambiental merecedor de tutela judicial, si la supuesta actuación dañosaestá protegida por la ley.

y ello, a pesar de lo que alguna parte de la doctrina opina, no es, en efecto,una consecuencia de la ubicación constitucional del art. 45, sino de la propiaontología del derecho que protege. son los datos científicos los que determi-nan al final el daño o no daño ambiental. y esos equilibrios ecológicos sólopueden ser determinados para cada sector ambiental por ley o, más frecuen-temente, por los reglamentes que los desarrollan. a pesar de la evidencia deestas observaciones invito a leer la sts de 25 de febrero de 2010, sala 3.ª,sección 3.ª, Ponente: j.M. Bandrés sánchez-cruzat. en ella se contiene uninteresante debate sobre la aplicación directa del art. 45, alegado por la parteactora sin más apoyo legal. el ts entra a valorar esta alegación y la desestimacon una gran firmeza.

en la actualidad el convenio de aarhus, las directivas comunitarias y, final-mente, la ley que las transpone parecen regir el acceso a la tutela judicial en




nuestro ordenamiento. en mi opinión, sin embargo, la tutela en españa esmás amplia en virtud de la jurisprudencia constitucional sobre las virtualidadesdel art. 24.1 de la constitución. cualquier interpretación de esa ley que hagamás restrictiva la legitimación procesal es inconstitucional. y esto lo digo por-que la letra de la ley, como veremos, admite lecturas no acordes con nuestraconstitución.

los conflictos ambientales son cada vez más frecuentes porque ya todo elmundo sabe que alterar los parámetros biosféricos en que la vida humana fueposible afecta en primer lugar a nuestra salud. ello no empece el que la ge-nerosa amplitud de nuestra legitimación procesal sea utilizada en todos loscasos. lo cierto es que, sobre todo en los casos de contaminación, pocos pue-den asumir los costes periciales que fundamenten el proceso. en definitiva,que la tutela judicial del medio ambiente es insignificante en relación con latutela administrativa a que obliga la constitución a cada una de las adminis-traciones en su ámbito competencial.

2. EL CONVENIO DE AARHUS

el convenio sobre el acceso a la información, la Participación del Público enla toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de Medio ambiente,elaborado en aarhus (dinamarca) el 25 de junio de 1998 (1), entró en vigor el30 de octubre de 2001 y fue ratificado por españa de 15 de diciembre de2004 (2), entrando en vigor el 31 de marzo de 2005. este convenio ha otorgadoespecial importancia a la tutela judicial del derecho a un medio ambiente ade-cuado (art. 45 ce), con lo que —de acuerdo con PeÑalver i caBrÉ— «se

interiorizan dentro de nuestro ordenamiento jurídico las características de de-

recho humano al medio ambiente que se han ido forjando en el derecho inter-

nacional» (3). con todo, en éste no se establece una «acción pública», nisiquiera respecto del acceso a la información o de participación.

1. en adelante: ca.

2. Boe núm. 40, 16 de febrero de 2005.

3. PeÑalver i caBrÉ, alexandre, «novedades en el acceso a la justicia y a la tutela administrativa enasuntos Medioambientales». en Acceso a la Información, Participación Pública y Acceso a la Justicia en Materia

de Medio Ambiente: Diez años del Convenio de Aarhus, edit. atelier, Barcelona, 2008, pp. 349-350.





el artículo 9 del convenio de aarhus contiene tres mecanismos diferentes detutela judicial, con los que busca garantizar sus tres pilares, que —como hamencionado raZQuin liZarraGa, j.a., son «tres derechos a considerar

de forma conjunta y sistemática, como elementos clave para vigorizar y hacer

realidad la propia democracia» (4). Éstos son: el acceso a la información, laparticipación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia enmateria medioambiental. así se busca proteger el derecho ambiental, deforma general, así como los mecanismos establecidos para conseguir su efi-cacia: el acceso a la información y la participación en la toma de decisiones.

a continuación, analizaremos la legitimación derivada de los mecanismos detutela judicial del derecho ambiental establecidos en el ca. Para ello tendre-mos en cuenta la interpretación realizada por el comité de cumplimiento delca, que es el órgano encargado de examinar el respeto de los compromisosadoptados en el convenio de aarhus, con base en las comunicaciones de laspartes sobre su propio cumplimento o el cumplimiento de otras Partes (5), lasnotificaciones de la secretaría (6) o las comunicaciones del público (7). vemos,pues, que «el público» se encuentra legitimado para iniciar un procedimientode cumplimiento del ca, por lo que, de acuerdo con el art. 2.4 ca, debe en-tenderse: «una o varias personas físicas o jurídicas y, con arreglo a la legisla-

ción o la costumbre del país, las asociaciones, organizaciones o grupos

constituidos por esas personas». Éste es un elemento característico del ca,ya que los mecanismos de cumplimiento de la gran mayoría de instrumentosinternacionales de derecho ambiental únicamente permiten la participaciónde los estados miembros u organismos internacionales.

el tercer apartado del artículo 9 ca (8) prevé un mecanismo objetivo de los ciu-dadanos para exigir el cumplimiento o aplicación de la legislación ambiental

4. raZQuin liZarraGa, josé antonio, «el convenio de aarhus. consecuencias de su ratificación por es-paña». Actualidad Jurídica Aranzadi, año Xv, núm. 670, edit. thomson-aranzadi, 26 de mayo de 2005, p. 2.

5. ídem, pr. 15-16.

6. ídem, pr. 17.

7. ídem. pr. 18.

8. «Además, sin perjuicio de los procedimientos de recurso a que se refieren los apartados 1 y 2 supra, cada

Parte velará por que los miembros del público que reúnan los eventuales criterios previstos por su derecho in-

terno puedan entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar las acciones u omisiones de

particulares o de autoridades públicas que vulneren las disposiciones del derecho medioambiental nacional»,art. 9.3 aarhus, versión instrumento de ratificación del convenio sobre el acceso a la información, la partici-





ante los tribunales por conductas ilegales de las autoridades públicas y de losprivados. Éste —como afirma PeÑalver i caBrÉ— es el mecanismo quemás se asemeja al «citizen enforcement» norteamericano. en este caso, nose vincula a las disposiciones del convenio sobre participación e información.su objeto podrá ser cualquier norma ambiental nacional, pudiendo ser estaacción penal, civil o administrativa. sin embargo, el convenio no determina loque ha de entenderse por «disposiciones de Derecho nacional ambiental».esto —siguiendo a García ureta— habrá que determinarlo de acuerdo con«el objetivo de protección del ambiente que persiga la norma y que permita

diferenciarla de otras disposiciones que, pudiendo tener efectos sobre el

medio o alguna relación con éste, no persigan su protección como finalidad

principal» (9). al respecto, el tribunal de justicia de la unión europea (10) ha in-dicado que el solo hecho de que una medida pueda tener algún tipo de rela-ción con el medio ambiente no implica que la misma sea una disposición dederecho ambiental, sino que habrá de estarse, en su caso, a su finalidad ycontenido» (11). esta es la dirección seguida por la propuesta de directiva sobreacceso a la justicia en materia de medio ambiente.

la determinación de los requisitos de los miembros del público se deja al de-recho nacional. así que el art. 9.3 no contiene una acción pública, pero tam-poco lo impide, ya que el derecho interno puede omitir la exigencia derequisitos de legitimación. en todo caso, esta acción no puede reservarse alos ciudadanos de una determinada nacionalidad.

Para ello debe tenerse en cuenta lo resuelto con ocasión de la comunicaciónque la onG belga Bond Beter Leefmileu Vlaandereb VZW (BBl) presentó el3 de enero de 2005, alegando el incumplimiento de los artículos 2.5, 3.1 y 9,párrafos 1 a 4. este asunto surgió cuando se presentaron dos casos ante elconsejo de estado belga en los que varias organizaciones ambientales soli-citaron la anulación de dos normas de planeamiento en las que se aprobaba

pación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, hecho enaarhus (dinamarca), el 25 de junio de 1998, Boe núm. 40, del miércoles 16 de febrero de 2005, pp. 5535 y ss.

9. García ureta, agustín, «el convenio de aarhus: derechos de participación y de acceso a la justicia». en:Derecho al Conocimiento y Acceso a la Información en las políticas de medio a Ambiente (dir. a. Magariñoscompaired), edit. Ministerio de Medio ambiente, Madrid, 2005, p. 82.

10. en adelante: tjue.

11. tjue, dictamen 2/00 (2001) rec i-9713.





el emplazamiento de un vertedero y una licencia de urbanización. las deman-das fueron inadmitidas por falta de legitimación de dichas organizaciones. enéstos y otros casos, el consejo de estado exigió a las organizaciones ambien-talistas los mismos requisitos de legitimación exigidos a las personas natura-les, esto es: i) un criterio social, según el cual la demanda no es admisible siel objetivo estatutario de la organización es tan amplio que se confunde conel interés general; y, ii) un criterio geográfico, en atención al cual el acto nopuede ser recurrido si las actividades de la organización no se encuentran ge-ográficamente limitadas o cubren un área amplia, a no ser que ésta tenga unobjetivo social específicamente definido. además, en caso de que el objetivode la organización se extienda a un amplio territorio, ésta sólo podrá recurrirun acto administrativo si éste afecta a todo o una gran parte del territorio pre-visto en los estatutos de la organización. esto, de acuerdo con la onG comu-nicante, es una restricción al acceso a la justicia en materia ambiental que seha previsto en el convenio de aarhus.

además, el consejo de estado y la corte suprema belgas siguieron criteriosdiversos para decidir la admisibilidad de las demandas de organizaciones am-bientalistas, lo que —según la comunicante— constituye un incumplimientode su obligación de establecer y mantener un marco preciso, transparente ycoherente a los efectos de aplicar el convenio de aarhus (art. 3.1) (12).

en primer lugar, señala el comité que la convención de aarhus obliga a lasPartes a asegurar el acceso a la justicia para tres géneros de acciones u omi-siones. aparte de las decisiones sobre acceso a la información (art. 9.1), sedistinguen las acciones u omisiones sobre licencias para ciertas «actividades

específicas» en los que se requiere la participación pública de acuerdo con elartículo 6 (art. 9.2), y todas las demás que contravengan el derecho ambientaldoméstico (art. 9.3). ahora bien, para la legitimación de las organizacionesambientalistas en las mencionadas actividades que requieren la participaciónpública, éstas deben demostrar un interés suficiente o invocar la lesión de un

12. united nations economic commission For europe, Meeting of the Parties to the convention on accessto information, Public Participation in decision-making and access to justice in environmental Matters com-pliance committee twelfth meeting Geneva, 14-16 june 2006. rePort oF tHe MeetinG, addendum, Fin-dinGs and recoMMendations, with regard to compliance by Belgium with its obligations under the aarhusconvention in relation to the rights of environmental organizations to have access to justice [communicationaccc/c/2005/11 by Bond Beter leefmilieu vlaanderen vZW (Belgium)] adopted by the compliance committeeon 16 june 2006, prs. 1-19.





derecho, que deberá ser determinado en el ordenamiento interno «conforme

al objetivo de conceder al público interesado un amplio acceso a la justicia en

el marco del presente Convenio» (art. 9.2). Mientras, la legitimación para re-currir las demás acciones u omisiones que contravengan el derecho ambientaldoméstico debe garantizarse a «los miembros del público que reúnan los

eventuales criterios previstos por su derecho interno» (art. 9.3). así que, anotael comité, mientras en las primeras se habla de «miembros del público inte-

resados», en las segundas sólo se habla de «miembros del público» (13).

sin embargo, considera el comité que la clasificación de las decisiones que,según el derecho interno, deban recurrirse con base en los párrafos 2 o 3 delartículo 9 no es tan importante como la función jurídica y los efectos de talesdecisiones, esto es, si con ésta en realidad se autoriza a llevar a cabo una ac-tividad. además, de acuerdo con el art. 9.4, las Partes deben «ofrecer recursos

suficientes y efectivos, en particular una orden de reparación, si procede, y

deberán ser objetivos, equitativos y rápidos». en este caso, el plan por el quese aprobó el emplazamiento de un vertedero, de acuerdo con el derechovalón, posee una función y efectos propios de las actividades recurribles conbase en el art. 9.3; mientras, el plan de urbanización es más complejo, enca-jando algunas de sus disposiciones en el art. 9.2 (14).

de acuerdo con el comité, el criterio empleado por el consejo de estado nocumplió los requerimientos del artículo 9.2, ya que, pese a que la determina-ción del «interés suficiente» debe establecerse en el derecho interno, estodebe fijarse «conforme al objetivo de conceder al público interesado un amplio

acceso a la justicia en el marco del presente Convenio»; y esto no se reflejaen los casos debatidos del consejo de estado (15). Por otra parte, las obliga-ciones emanadas del artículo 9.3 del convenio deben conjugarse con lo dis-puesto en el artículo 3.1 y, de acuerdo con el preámbulo se busca que: «el

público, incluidas las organizaciones, tengan acceso a mecanismos judiciales

eficaces para que los intereses legítimos estén protegidos y para que se res-

pete la ley». el convenio, al dejar al derecho doméstico la determinación delas organizaciones ambientales, adopta una posición flexible al respecto, en-

13. ídem, prs. 25-28.

14. ídem, prs. 28-32.

15. ídem, pr. 33.





tendiendo que las partes no pueden considerarse obligadas a establecer unsistema de acciones populares. no obstante, esto no puede ser utilizado como«una excusa para introducir o mantener unos criterios tan restrictivos que en

la práctica impida a todas, o a la mayoría, de organizaciones ambientales re-

currir los actos u omisiones que contravengan el Derecho nacional en materia

ambiental» (16). al manifestar el convenio, en su versión original en inglés, quepara determinar los miembros del público legitimados para impugnar accionesu omisiones contrarias al derecho ambiental «the criteria, if any, laid down in

national law» (17) se da a entender que «el acceso a tales procedimientos debe,

por tanto, ser la regla, no la excepción» y los presupuestos de legitimaciónque puedan establecerse no pueden, en ningún caso, privar de la reparaciónefectiva a los miembros del público (18). así el art. 9.3 es interpretado de con-formidad con el objetivo de la convención, como lo ha manifestado la reuniónde Partes (19).

además el comité considera que el examen de los requisitos que pueden blo-quear el acceso a la justicia en materia ambiental no se limita al examen delos textos legislativos, debiendo también, en este caso, extenderse a la juris-prudencia del consejo de estado belga. de acuerdo con ésta, los requisitosexigidos a las organizaciones ambientalistas son los mismos exigidos a laspersonas naturales, añadiendo el examen mencionado sobre su objetivo ymarco geográfico de actuación. y esto, considera el comité, ha impedido re-currir las normas de planeamiento urbanístico, no a la mayoría, sino a todaslas organizaciones ambientales. Por eso, en caso de mantener esta prácticadel consejo de estado, Bélgica incumpliría el artículo 9.3 del convenio de aar-

16. «[…] the Parties may not take the clause “where they meet the criteria, if any, laid down in its national law”as an excuse for introducing or maintaining so strict criteria that they effectively bar all or almost all environmentalorganizations from challenging act or omissions that contravene national law relating to the environment» (tra-ducción libre), ídem, pr. 35.

17. en la versión en español promulgada en el instrumento de ratificación español (publicado en el Boe núm.40, de 16 de febrero de 2005, pp. 5535 y ss.) esto fue traducido de esta forma: «[...] cada Parte velará por quelos miembros del público que reúnan los eventuales criterios previstos por su derecho interno puedan entablar[...]». aquí el adjetivo «eventuales» cumple la función que en la versión original lo hace «if any».

18. traducción libre, ídem, pr. 36.

19. econoMic coMMission For euroPe Meeting of the Parties to the convention on access to infor-mation, Public Participation in decision-making and access to justice in environmental Matters rePort oFtHe second MeetinG oF tHe Parties, addendum, decision ii/2 promoting effective access to justice)adopted at the second meeting of the Parties in almaty, Kazakhstan, on 25-27 May 2005, pr. 16.





hus y, al «fallar en proporcionar unos recursos efectivos respecto al planea-

miento urbanístico» incumpliría también el artículo 9.4 (20). recuerda el comitéque en el derecho internacional general de los tratados, codificado en la con-vención de viena sobre derecho de los tratados (1969), los estados no pue-den invocar su derecho interno para justificar un incumplimiento de un tratado(art. 27). Por eso la división interna de poderes no justifica el incumplimientodel derecho internacional. una rama judicial independiente debe operar en elmarco de la ley, pero para el derecho internacional se percibe como una delas partes de un mismo estado, todas las cuales deben esforzarse por cumplirlos acuerdos internacionales. si bien la ley es el primer medio de cumpli-miento, no puede perderse de vista que «la rama judicial debe analizar cuida-

dosamente sus prácticas en el contexto de las obligaciones internacionales

asumidas por la Parte, y aplicarlas armónicamente». en cualquier caso, estono libera a las Partes de su obligación de tomar las medidas legislativas ne-cesarias, previstas en el art. 3.1 de la convención (21). aparte —agrega elcomité— el artículo 9, párrafos 3 y 4, no obliga a las Partes a adoptar unmismo criterio de acceso a la justicia para todos los diversos tipos de proce-dimientos (22).

de acuerdo con todo lo anterior, el comité concluye que Bélgica no ha incum-plido el convenio de aarhus, ya que los procedimientos mencionados se ini-ciaron antes de su entrada en vigor, pero en caso de mantenerse las prácticasdel consejo de estado incumpliría el artículo 9, párrafos 2 a 4, al obstaculizar,en la práctica, el acceso a la justicia en materia de planeamiento urbanístico ala mayoría, si no a todas, las organizaciones ambientalistas. y recomienda ala Parte tomar medidas prácticas y legislativas para corregir esa situación (23).

es importante resaltar el papel que, como puede verse en esta y las demásdecisiones del comité, corresponde a la rama judicial, así como a todos lospoderes del estado, que se encuentran obligados a realizar su labor de inter-pretación de los textos legales de acuerdo con lo dispuesto en el conveniode aarhus. consecuentemente, deben ampliar sus criterios doctrinales, ade-

20. traducción libre, ídem, prs. 37-40.

21. traducción libre, ídem, prs. 41-43.

22. ídem, pr. 44.

23. ídem, prs. 45-49.





más de los legales, para no restringir el acceso a la tutela judicial del derechoambiental de tal manera que impida a todas, o a la mayoría, de organizacionesambientales recurrir los actos u omisiones que contravengan el derecho na-cional en materia ambiental o que puedan privar de la reparación efectiva alos miembros del público. esto ocurriría en casos, como éste, en el que a lasonGs ambientales se les exigiere los mismos requisitos de legitimación quea las personas físicas. en resumen, como ha manifestado el comité, el accesoa los tribunales debe ser la regla, no la excepción.

ahora, pasando a los sujetos pasivos del recurso previsto en el art. 9.3 delconvenio, debe tenerse en cuenta que éstos pueden ir contra las autoridadespúblicas, lo que no implica dificultades respecto de la interposición de recursospor vía administrativa o judicial. también, procede contra particulares, peroen este caso lo que será objeto del recurso será la nulidad de la actuación dela administración, no la del tercero titular de aquella autorización, aunque éstapueda afectarle. de cualquier forma, los particulares podrán instar a la admi-nistración para que se suspenda una actividad, cuando se demuestre que éstaincumple las condiciones a las que esté sujeta.

como recuerda García ureta, los ciudadanos no tienen derecho a castigara otros por medio de un procedimiento administrativo sancionador, ya que elejercicio de esta potestad queda reservado a la administración. sin embargo,«en cuanto víctima posible del ilícito administrativo, aquél tiene un claro inte-

rés en solicitar el ejercicio del poder público punitivo y en participar en el pro-

cedimiento previsto», pudiendo asimismo, acudir a «otros tipos de medidas

sancionadoras que pueden reportar beneficios claros y directos a los particu-

lares». en todo caso, es claro que el convenio no está pensando en la pre-sentación de denuncias, sino en acciones administrativas y judiciales efectivascontra acciones u omisiones de las autoridades públicas o los particulares (24).como hemos visto en el anterior procedimiento de incumplimiento adelantadocontra Bélgica, los recursos no pueden ser tan restringidos que priven de lareparación efectiva a los miembros del público. esto requiere el reconoci-miento de unos supuestos de legitimación adecuados, así como de unas pre-tensiones suficientes.

24. García ureta, agustín, «el convenio de aarhus: derechos de [...]», p. 84.





3. EL DERECHO COMUNITARIO

de acuerdo con la sentencia del tjue (Gran sala) de 8 de marzo de 2011(asunto c-240/09), el derecho comunitario debe interpretarse de acuerdo conel convenio de aarhus, pero éste no forma parte de dicho ordenamiento. eneste caso, una asociación eslovaca solicitó constituirse como «parte» de unprocedimiento administrativo sobre la concesión de excepciones al régimende protección de especies, el acceso a los espacios naturales protegidos y ala utilización de productos químicos en tales espacios. dicha solicitud fue re-chazada, ante lo cual se presentó recurso administrativo y, posteriormente,recurso contencioso-administrativo, argumentando la aplicación directa delart. 9.3 ca. Frente a la cuestión prejudicial surgida, el tjue consideró que elca «carece de efecto directo conforme al Derecho de la Unión». sin embargo,dicho tribunal reconoció que: «corresponde al órgano jurisdiccional remitente

interpretar, en la medida de lo posible, el régimen procesal de los requisitos

necesarios para interponer un recurso administrativo o judicial de manera con-

forme tanto a los objetivos del artículo 9, apartado 3, de dicho Convenio como

al objetivo de garantizar la tutela judicial efectiva de los derechos que confiere

el ordenamiento jurídico de la Unión, a fin de permitir a una organización de

defensa del medio ambiente, impugnar ante los tribunales una decisión adop-

tada mediante un procedimiento administrativo que pudiera ser contrario al

Derecho medioambiental de la Unión» (25).

en términos generales, el acceso a la justicia para la defensa al derecho almedio ambiente adecuado, protegido a través del art. 8 del convenio europeopara la Protección de los derechos Humanos (26), es concebido como un de-recho a la defensa que «tiene esencialmente por objeto prevenir al individuo

contra las injerencias arbitrarias de los poderes públicos, no se contenga con

obligar al Estado a abstenerse de injerencias similares: a dicho compromiso

más bien negativo pueden añadírsele obligaciones positivas inherentes a un

respeto efectivo de la vida privada o familiar» (27). sin embargo, el cedH ca-rece de un protocolo relativo a la protección del ambiente, como se propuso

25. tjue, sentencia de 8 de marzo de 2011, asunto c-240/09, apts. 32-52.

26. en adelante: cedH.

27. tedH, sentencia de 19 de febrero de 1998 (Guerra c. italia), apt. 58.





oficialmente por el Gobierno alemán en 1977. Por eso, éste representa unavance en el contexto comunitario, donde el déficit democrático de la uniónse pone de manifiesto en el acceso a la justicia comunitaria, gracias a la inter-pretación restrictiva de las condiciones de legitimación previstas en el art. 230tce (28). esto ha llevado a la promulgación de las directivas 2003/4/ce (delParlamento europeo y del consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al accesodel público a la información medioambiental y por la que se deroga la directiva90/313/cee del consejo) (29) y 2003/35/ce (del Parlamento europeo y delconsejo, de 26 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas para laparticipación del público en la elaboración de determinados planes y progra-mas relacionados con el medio ambiente y por la que se modifican, en lo quese refiere a la participación del público y el acceso a la justicia, las directivas85/337/cee y 96/61/ce del consejo) (30).

desde la comunicación de la comisión, del consejo y del Parlamento sobrela aplicación del derecho ambiental comunitario de 1996 se ha consideradoen el contexto comunitario que el acceso a la justicia en materia ambientalconlleva dos efectos provechosos: «más posibilidades de que […] los casos

concretos sobre problemas de ejecución de normas comunitarias se resuelvan

de acuerdo con los requisitos del Derecho comunitario»; y, «quizá más impor-

tante, mejorará en la práctica la aplicación y el control del cumplimiento del

Derecho comunitario del medio ambiente» (31). en igual dirección han apuntadolas decisiones 2179/98 (art. 4.e), 1600/2002 (art. 3.9) y 2003/35 (Preámbulo).Partiendo de esto, la comisión elaboró el documento de trabajo sobre «ac-ceso a la justicia en materia ambiental», de 11 de abril de 2002, con el que sebuscó establecer los aspectos centrales de la propuesta de directiva de ac-ceso a la justicia en materia ambiental, y, posteriormente, la propuesta de di-rectiva 2003/246, de 24 de octubre de 2003 (32) en la que además se insisteen la necesidad de subsanar el déficit de aplicación del derecho ambiental.también, en materia de responsabilidad por daños ambientales el libro Blanco

28. García ureta, agustín, «el convenio de aarhus: derechos de [...]», pp. 66-69.

29. Publicado en el diario oficial de la unión europea l 41 el 14 de febrero de 2003.

30. Publicado en el diario oficial de la unión europea l 156/17 de 25 de junio de 2003.

31. coM (96) 500 final.

32. coM (2003) 624 final.





presentado por la comisión el 9 de febrero de 2000 (33), con base en el cual seaprobó la directiva 2004/35, reconoció expresamente esa doble función delacceso a la justicia en materia ambiental.

en la unión europea es sumamente estrecha la posibilidad de acceso de losparticulares a la jurisdicción comunitaria. Para entablar recursos de incum-plimiento ante el tjue únicamente están legitimados los estados miembrosy la comisión europea. en consecuencia, los particulares tienen que acudira vías indirectas para la tutela del derecho comunitario, bien sea comuni-cando a la comisión su eventual incumplimiento, para que ésta —en casode considerarlo procedente— inicie un procedimiento de infracción, quepuede terminar con la interposición de un recurso de incumplimiento; o soli-citando a los tribunales domésticos una cuestión prejudicial, cuando se plan-tee una cuestión sobre la interpretación o la validez de una norma comunitariaaplicable en un litigio que se sustancie en la jurisdicción nacional. segúnGonZÁleZ Bondia: «[e]s evidente que estas vías de acceso a la justicia

comunitaria de los particulares no responden a los requerimientos del Con-

venio de Aarhus». no obstante, considera que debe también tenerse encuenta que: «esta situación no implica necesariamente un incumplimiento de

esta Convención, puesto que el acceso a la justicia nacional del público y del

público interesado previsto en el Convenio de Aarhus en el caso de violacio-

nes de normas ambientales en los Estados miembros, se conseguiría con el

establecimiento de procedimientos eficaces de acceso a la justicia en cada

uno de los Estados miembros» (34).

antes de la ratificación del convenio de aarhus, la unión europea no habíaestablecido obligaciones a los estados miembros en materia de acceso a lajusticia en materia ambiental, aplicando únicamente los principios generalesque el tjce había identificado progresivamente. sin embargo, esto no ha sidofácil, ya que la jurisprudencia comunitaria se ha centrado esencialmente en latutela efectiva de los derechos subjetivos. y, por otra parte, la colaboración de

33. coM (2000) 66 final.

34. GonZÁleZ Bondia, alfonso, «la regulación comunitaria europea del acceso a la información, la partici-pación pública y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente en sus estados miembros», en Acceso a

la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente: diez años del convenio

de Aarhus (coord. por antoni Pigrau i solé), edit. atelier, Barcelona, 2008, pp. 107-108.





los estados en ello no ha sido la mejor por considerar que la aplicación delderecho ambiental supone una desventaja competitiva. ante esto, la comisiónha presentado una propuesta de directiva, para cumplir las exigencias delconvenio de aarhus aún sin garantía en el derecho comunitario vigente. Peroésta no ha sido aprobada, por lo que siguen aplicándose las normas generalessobre el control de la aplicación el derecho comunitario. aquí debe tenerseen cuenta que dicha directiva se aplicaría únicamente al acceso a la justiciaen casos de incumplimiento de normas comunitarias o normas de origen es-tatal adoptadas en aplicación de la normativa comunitaria. Pero, como men-ciona GonZÁleZ Bondia, existen algunas dudas sobre la compatibilidad deesta eventual directiva con el convenio de aarhus.

en primer lugar, las definiciones del artículo 2 de la propuesta de directivaconcuerdan plenamente con las del convenio, pero limita los procedimientosjudiciales abiertos al público y al público interesado, excluyendo los procedi-mientos penales, lo que no está previsto en el convenio. en segundo lugar, lapropuesta de directiva no sigue la diferenciación entre «público» y «público

interesado» trazada por el convenio, decantándose por una regulación fun-dada en la distinción entre el acceso a la justicia en caso de infracciones delos particulares o de la administración, para regular a continuación de maneraextensa la capacidad de acción de la denominadas «entidades habilitadas» yfinalizar con las previsiones relativas a los procedimientos ambientales. enefecto, la propuesta reconoce el acceso a la justicia a los miembros del públicoque cumplan con los requisitos impuestos en el derecho interno, contra lasacciones de los particulares que incumplan el derecho ambiental (art. 3), y, acontinuación, fija unas condiciones para que los miembros del público puedanactuar contra acciones u omisiones de las autoridades públicas. estas condi-ciones son las mismas exigidas por el convenio de aarhus: un interés sufi-ciente o que invoque la lesión de un derecho. con esto termina equiparandoel concepto de «público» al de «público interesado», con lo que «no permite,

en contra de lo previsto en el Convenio, el libre acceso a la justicia a los miem-

bros del público para impugnar acciones u omisiones de las administraciones

públicas». aparte, limita el acceso a las onGs ambientales la tutela del dere-cho ambiental. con el concepto de «entidad habilitada para acceder a los pro-

cedimientos de medio ambiente», como equivalente a onG, la propuesta dedirectiva limita la autonomía de los estados miembros al establecer que el ob-jeto del recurso debe estar «específicamente incluido en las actividades esta-





tutarias» de la onG, y que ésta «se inscriba en la zona geográfica específica

de actividad de la entidad habilitada» (art. 5) (35). además, para el reconoci-miento de la legitimación activa de las onGs establece unos requisitos for-males, junto a la obligación comunitaria de adoptar un procedimiento rápidode reconocimiento previo o uno que se activara en cada caso, aunque si elestado optase por el primero, debería garantizar también la segunda posibili-dad de reconocimiento (art. 9.1) (36).

de acuerdo con lo anterior, GonZÁleZ Bondia concluye que «la normativa

comunitaria relativa al acceso a la justicia en materia ambiental constituye el

talón de Aquiles del sistema comunitario desarrollado en virtud del Convenio

de Aarhus». Para cubrir este déficit la comisión presentó la propuesta de di-rectiva sobre acceso a la justicia en materia de medio ambiente. sin embargo,ésta es «una de las patas del Convenio [que] sigue sin ser desarrollada, aun-

que también es cierto que si la propuesta de Directiva se aprobase sin ningún

cambio respecto del texto actual, existiría un evidente peligro de conflicto entre

normas, puesto que algunas de las previsiones de la propuesta no respetan

algunas obligaciones del Convenio de Aarhus» (37).

4. LA TUTELA JUDICIAL EN LA NUEVA LEY

en españa, este nuevo enfoque de la tutela judicial se ha reconocido expre-samente en la ley 27/ 2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechosde acceso a la información ambiental, la participación pública y el acceso a lajusticia en materia de medio ambiente (38), cuyo objeto consiste en adecuar elordenamiento español al convenio de aarhus. además, en su exposición demotivos se cita el principio 10 de la declaración de río, de acuerdo con elcual para la protección del ambiente «[…] se tendrá que proporcionar un ac-

ceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos y, dentro de

éstos, al resarcimiento de daños y a los recursos pertinentes». y se afirma

35. en todo caso, éstas también puede presentar recursos en otros estados miembros cuando entre en el ám-bito material y territorial previsto en sus estatutos internos.

36. GonZÁleZ Bondia, alfonso, «la regulación comunitaria europea del acceso [...]», pp. 111-114.

37. ídem, pp. 116-117.

38. en adelante: ley 27/2006.





que con ésta también se transponen las directivas comunitarias dictadas paraadecuar la unión europea al convenio de aarhus (directivas 2003/4/ce y2003/35/ce).

en la ley 27/2006 el contencioso-administrativo posee un papel central, loque, de acuerdo con PeÑalver i caBrÉ, «deriva de la naturaleza colectiva

de la mayor parte de conflictos ambientales». esto, sin embargo, «contrasta

con la incapacidad de la justicia administrativa para cumplir su función pú-

blica», en lo que se nota «la falta de formación específica de los jueces y ma-

gistrados en el Derecho ambiental», lo que con frecuencia lleva al público aacudir a otros órdenes jurisdiccionales, incluidas varias denuncias ante las fis-calías (39). en armonía con la doble función del acceso a la justicia en materiaambiental, la ley 27/2006 reconoce que la tutela contencioso administrativadel medio ambiente «puede asentarse desde una perspectiva subjetiva (tutela

de derechos e intereses legítimos colectivos al medio ambiente) como objetiva

(acción popular o pública para la aplicación de la legislación ambiental) de las

situaciones jurídicas tuteladas». con esto, siguiendo a PeÑalver i caBrÉ,se supera el debate en torno a la concepción subjetiva u objetiva del conten-cioso administrativo. en efecto: desde una perspectiva subjetiva el artículo 20reconoce la legitimación por derecho e interés legitimo, individual o colectivo;mientras, los artículos 22 y 23 establecen una acción para la aplicación de lalegislación ambiental, desvinculada de la protección de cualquier situación ju-rídica subjetiva. así que, desde el convenio de aarhus «el acceso a la justicia

persigue una doble finalidad subjetiva y objetiva: proteger los intereses legíti-

mos ambientales y aplicar la legislación ambiental». esto, además, «exige su-

perar las discusiones sobre la naturaleza subjetiva u objetiva de los intereses

colectivos ambientales y poner acento en la existencia de medios efectivos

de acceso a la justicia para la protección del medio ambiente y la aplicación

de la legislación ambiental».

Por otra parte, cabe resaltar que una de las novedades más importantes dela ley 27/2006 es la exigencia de disponer de instrumentos adecuados, realesy efectivos para que la participación pública ante los tribunales sea efectiva yasí pueda servir para su objetivo esencial, que es la protección del bien jurídicocolectivo medio ambiente. en este sentido, el convenio de aarhus exige dis-

39. PeÑalver i caBrÉ, alexandre, «novedades en el acceso a la justicia y [...]», pp. 351-355.





poner de «remedies» suficientes y efectivos, incluidos «injunctions» (40). en laconstitución española (art. 9.2), así como en la legislación (art. 7.3 ley orgá-nica del Poder judicial) (41) se han reconocido los grupos, sin embargo su ca-pacidad jurídica para ser parte ha quedado tradicionalmente condicionada alrequisito de poseer personalidad jurídica. en la jurisprudencia también se hanadmitido, en algunos casos excepcionales, la capacidad para ser parte a entessin personalidad jurídica.

la legitimación, de acuerdo con PeÑalver i caBrÉ, es una «determinada

relación con el objeto del proceso, o sea, un cierto grado de conexión entre la

esfera jurídica de la persona y el objeto del proceso». según la jurisprudenciaconstitucional el artículo 24.1 ce implica que la legitimación activa, como re-quisito procesal, debe: estar prevista en una norma jurídica; justificarse poruna finalidad constitucional razonable y proporcionada; e interpretarse en elsentido más favorable a la efectividad de los derechos fundamentales. Mien-tras que, de acuerdo con el artículo 9.2 del convenio de aarhus, ésta debepartir de «un amplio acceso a la justicia». la ley 27/2006 al hacer una remi-sión in totum a la ley de régimen jurídico de las administraciones Públicasy del Procedimiento administrativo común (42) reconoce los supuestos legiti-madores allí establecidos, a saber: un derecho o interés legítimo, la acciónpopular o pública, la habilitación legal y la vecinal (43).

de acuerdo con la lrjca están legitimadas las «personas físicas o jurídicas

que ostenten un derecho o interés legítimo» [art 19.1.a)] y, de acuerdo con lajurisprudencia constitucional, se ha entendido que los intereses legítimos pue-den ser tanto individuales como colectivos. sin embargo, cuando hay una mul-titud indeterminada, o difícilmente determinable, de sujetos afectados sepueden plantear problemas para definir los legitimados y para que todos ellospuedan personarse en el proceso, ya que los medios legales existentes departicipación y de tutela son eminentemente individualistas. Para superar estoson necesarios nuevos mecanismos, como: la posibilidad de que uno sólo delos afectados represente a los demás, o reconocer capacidad para ser parte

40. ídem, pp. 356-358.

41. en adelante: loPj.

42. en adelante: lrjaP.

43. PeÑalver i caBrÉ, alexandre. «novedades en el acceso a la justicia y [...]», pp. 374-376.





a grupos sin personalidad jurídica. además, es posible que los ciudadanosquieran acceder a la justicia porque se les haya afectado el derecho a unmedio ambiente adecuado, lo que, de acuerdo con un sector de la doctrina,se fundamenta en el reconocimiento constitucional de dicho derecho (art. 45.1ce) y su consideración de interés legítimo (art. 24.1 ce).

en la stc 62/1983, de 11 de julio, se definió el interés legítimo como todoaquél que «hace referencia a la idea de un interés protegido por medio del

Derecho, en contraposición a otros que no son objeto de tal protección», te-niendo que ser personal, incluyendo los individuales y los comunes que secaracterizan por tener una naturaleza doble (al ser personales y comunes) (44).luego, el tc ha manifestado que el término interés legítimo incluye «cual-

quier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación» excluyendo el merointerés a la legalidad, lo que a su vez excluye el interés por la efectiva apli-cación del derecho ambiental. además, el tc ha especificado que el interéslegítimo «no comporta un reconocimiento generalizado de la acción popular

o pública para la defensa de la legalidad sino que ésta tiene que ser recono-

cida por ley» y que éste tiene que consistir en un «interés propio cualificado

o específico» (45).

con esto vemos que en la jurisprudencia constitucional «[l]os derechos e in-

tereses legítimos no se reducen sólo a los individuales, sino que también in-

cluyen los colectivos», pero faltan criterios identificadores que permitanafirmarlos a cualquier persona con intereses legítimos colectivos ambientales.no obstante, las onGs ambientalistas pueden acreditar con más facilidadese interés para el cumplimiento de sus fines estatutarios; y esta legitimaciónno puede resultar ignorada por la ley 27/2006, ya que sería contrario a la le-gitimación por intereses legítimos colectivos reconocida a las onGs en el or-denamiento español (46).

el artículo 19.h) ljca otorga legitimación a cualquier ciudadano en ejerciciode acción popular cuando esté expresamente previsto en las leyes. aquí seconfigura la acción popular tradicional, encontrándose todos los ciudadanoslegitimados para actuar en defensa de la legalidad, como ha sido reconocido

44. sstc 160/1985, de 28 de noviembre; 97/1991, de 9 de mayo; y 192/1997, de 11 de noviembre.

45. atc 372/1984, de 30 de mayo y atc 399/1982, de 15 de diciembre.






en la jurisprudencia y la legislación. esta acción debe considerarse como untipo de colaboración de los ciudadanos en la función pública de defensa de lalegalidad, introduciendo un componente democrático y de solidaridad social.en todo caso, los intentos de justificar una acción popular con base en el ar-tículo 45.1 ce han sido rechazados por los tribunales, por considerar que éstasólo procede cuando se encuentra prevista en la ley, de acuerdo con los ar-tículos 125 ce y 19.1 loPj. en algunas leyes autonómicas ambientales seha introducido este tipo de acciones, pero su necesaria generalización aún nose ha conseguido (47).

el artículo 19.1.b) lrjca, que prácticamente reproduce el artículo 7.3 loPj,otorga legitimación a las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos«que resulten afectados o habilitados legalmente» para la defensa de los de-rechos e intereses legítimos colectivos. en primer lugar, se considera que re-sultan afectadas las entidades que defienden intereses legítimos colectivos,lo que, según la jurisprudencia constitucional, hace referencia a sus finalidadesestatutarias, reconociéndose así legitimación a las asociaciones de proteccióndel medio ambiente para velar por el correcto ejercicio de las potestades ad-ministrativas (48). y, en segundo lugar, pueden presentar acciones popularessólo las entidades habilitadas legalmente para la defensa de intereses legíti-mos colectivos, lo que «no excluye el régimen de afección anterior». de estaforma, se admite que algunas clases de entidades poseen unas ventajas. deacuerdo con esto, la acción establecida en los artículos 22 y 23 de la ley27/2006 «debe ser interpretada como una legitimación por habilitación legal

pues de lo contrario se estaría vulnerando la configuración constitucional y

legal de la legitimación por interés legítimo colectivo, acción popular y habili-

tación legal» (49).

además, debemos tener en cuenta que, de acuerdo con la jurisprudencia rei-terada del tc, la constitución (art. 24.1) reconoce «el derecho a la tutela ju-

dicial a todas las personas que sean titulares de derechos e intereses

legítimos». de esta forma, la constitución «está imponiendo a los Jueces y

Tribunales la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes

47. ídem, p. 381.

48. stc 35/1994, de 31 de enero.

49. PeÑalver i caBrÉ, alexandre, «novedades en el acceso a la justicia y [...]», p. 383.





procesales utilicen en orden a la atribución de legitimación activa para acceder

a los procesos judiciales y, entre ellas, la de interés directo» consagrada en elart. 28.1.a) lrjca (50). de acuerdo con esto, la doctrina del tc entiende queel «interés directo», como criterio de legitimación para la formulación de re-curso contencioso-administrativo, «hay que entenderlo sustituido por el criterio

más amplio de interés legítimo, identificable con cualquier ventaja o utilidad

jurídica derivada de la reparación pretendida». en consecuencia, para la im-pugnación de disposiciones de carácter general se aplica «como regla común

de legitimación la del apartado a) del mencionado art. 28.1 LRJCA, y no la del

apartado b) del mismo precepto legal» (51).

ahora bien, dicho interés legítimo, como requisito de legitimación, «puede ser

tanto individual como corporativo o colectivo y que también puede ser directo

o indirecto, en correspondencia con la mayor amplitud con la que se concibe

en el texto constitucional la tutela judicial de la posición del administrado y la

correlativa necesidad de fiscalizar el cumplimiento de la legalidad por parte

de la Administración» (52).

Por otro lado, la legitimación vecinal, de acuerdo con el artículo 68 lBrl,otorga a cualquier vecino la facultad de actuar en nombre e interés del entelocal al que pertenece cuando este ente no ejercita las acciones pertinentespara la defensa de sus bienes y derechos. aquí, la jurisprudencia y doctrinahan considerado que ésta es una forma de legitimación indirecta por sustitu-ción legal. en la práctica no ha sido muy aplicada (53).

asimismo, debe tenerse en cuenta que las relaciones jurídicas multilateralesy el ejercicio de pretensiones contra terceros es muy frecuente en el contextoambiental, cuando la administración no actúa, o actúa insuficientemente, antelas conductas de otras personas que amenazan o causan daños al medio am-biente. en tales casos, hay que buscar una condena a la administración paraque dicte un acto o realice una actuación material, sin que sea posible deman-dar directamente a quien infringe el derecho ambiental, causando un daño re-

50. sstc 24/1987, 93/1990 y 195/1992.

51. sstc 60/1982, 62/1983, 160/1985, 24/1987, 257/1988 y 97/1991 y 195/1992; y aatc 520/1987 y 356/1989.

52. sts 195/1992, de 16 de noviembre de 1992, sala 2.ª, recurso de amparo núm. 2616/1990, Ponente: juliodiego González campos, Fundamentos jurídicos 3 y 4.

53. ídem, p. 384.





levante. y tampoco es posible que el tribunal sustituya la inactividad formalde la administración. esto se justifica con base en el «principio de decisión

administrativa previa y el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa».aquí el demandado directo debería ser el particular, como ocurre en las citizen

suits norteamericanas, admitiendo así las relaciones inter privatos en el dere-cho administrativo, como ocurre cuando quedan sometidas a potestades ad-ministrativas (54).

5. LA TUTELA JUDICIAL DEL ACCESO A LA INFORMACIÓN

el art. 9.1 ca establece que «toda persona que estime que la solicitud de in-

formaciones que ha presentado en aplicación del art. 4 ha sido ignorada, re-

chazada abusivamente, en todo o en parte, o insuficientemente tenida en

cuenta o que no ha sido tratada conforme a las disposiciones del presente ar-

tículo, tenga la posibilidad de presentar un recurso ante un órgano judicial o

ante otro órgano independiente e imparcial establecido por la ley». vemos,pues, que no se especifica los requisitos de legitimación para plantear dichorecurso.

en el derecho comunitario, la directiva 2003/4/ce derogó la directiva 90/313,incorporando en su art. 6 las previsiones del convenio, sin introducir mayoresprecisiones. cabe resaltar que, de acuerdo con la jurisprudencia del tjue,debe garantizarse el derecho de audiencia a quienes puedan resultar perjudi-cados con la divulgación de información (55). además, no puede pasarse poralto que no se reguló el acceso a la justicia para todo el público interesadoprevisto en el convenio, lo que podría traer problemas de cumplimiento a laue si los estados miembros no implementan aquellos supuestos que consti-tuyen obligaciones imperativas a la luz del convenio (56).

en españa, la ley 27/2006 reconoció en su art. 20 la posibilidad de recurrirlos actos u omisiones de autoridades públicas que hayan vulnerado los dere-chos de información y participación allí reconocidos, a través de los recursos

54. ídem, pp. 394-396.

55. tjue, sentencia de 19 de mayo de 1994, asunto c-36/92 P (1994) rec i-1911.

56. GonZÁleZ Bondia, alfonso, «la regulación comunitaria europea del acceso […]», pp. 110-111.





administrativos regulados en la lrjaP y, en su caso, mediante el recurso ad-ministrativo previsto en la ley 29/1988, de 13 de julio, reguladora de la juris-dicción contencioso-administrativa (57) (ljca).

además, debe tenerse en cuenta que en el derecho español por regla generalse aplica el silencio positivo o estimatorio. sin embargo, de acuerdo con lo-Zano cutanda, esto no representa ninguna innovación procedimental ytampoco mejora la garantía del derecho, ya que la realización efectiva del de-recho de acceso a la información ambiental no se obtiene con el acto presunto,sino con la entrega de la documentación solicitada. Por tanto, al interesado alque se le haya reconocido tal derecho en virtud de un acto presunto no le que-dará más que acudir a los tribunales, interponiendo el recurso frente a la in-actividad administrativa previsto en el art. 29 lrjca (58). en materia de tutelajudicial del acceso a la información ambiental se han dado dos pronunciamien-tos del comité de cumplimiento del convenio de aarhus, en los que se ha idodefiniendo su contenido, lo que deberá ser tenido en cuenta por todos los es-tados partes para no incurrir en incumplimiento. estas garantías, como ha afir-mado raZQuin liZarraGa, «tienen el carácter de mínimo, son el suelo y

no el techo, por lo que no pueden ser recortadas, pero sí mejoradas por las

partes (arts. 3.5 y 6 AC)» (59).

la onG kazaka Green Salvation envió, el 7 de febrero de 2004, una comunica-ción al comité de cumplimiento en la que alegaba la violación de los artículos4.1 y 7, 6.6, y 9.1 del convenio. en el trámite de una ley sobre importación ygestión de residuos radiactivos por la compañía Kazatomprom, la onG actorasolicitó información relativa a la propuesta de ley, sin recibir respuesta alguna.en consecuencia, acudieron ante varios tribunales de diversas jurisdicciones,siendo rechazados sus recursos por considerar que las onGs no pueden acudira los tribunales directamente alegando la violación del artículo 9.1 del convenio,sino que debía hacerlo un representante autorizado por sus miembros (60). el

57. en adelante: ljca.

58. loZano cutanda, Blanca, «análisis de la ley 27/2006 de acceso a la información, Participación Públicay acceso a la justicia en Materia de Medio ambiente». Revista Estudios de Derecho Judicial núm. 137, Madrid,2007, p. 193.

59. raZQuin liZarraGa, josé antonio, «el convenio de aarhus [...]», p. 3.

60. united nations economic commission For europe, Meeting of the Parties to the convention on access toinformation, Public Participation in decision-making and access to justice in environmental Matters, compliance





comité de cumplimiento manifiesta que, al haber ratificado Kazajstán el con-venio, éste se aplica directamente al ordenamiento legal kazako, incluidos sustribunales (61). la onG «comunicante» se dedica a la protección del medioambiente, ajustándose, por tanto, a la definición de «público» del artículo 2.4del convenio. la compañía Kazatomprom es una persona jurídica que des-empeña funciones administrativas, incluidas algunas actividades relacionadascon el medio ambiente, y ejecuta funciones públicas bajo el control de las au-toridades públicas, por lo que puede considerarse una «autoridad pública» deacuerdo con el art. 2.2 del convenio. y la información solicitada, especial-mente el «estudio de factibilidad» hace parte de la «información sobre el medio

ambiente» definida en el art. 2.3. Por eso, considera que Kazatomprom estabaobligada a entregar la información ambiental solicitada, de acuerdo con el ar-tículo 4.1 (62).

Posteriormente, la segunda reunión de Partes del ca (decisión ii/5a) acogióel Manual sobre Manejo de solicitudes Públicas de información ambiental,preparado por el Ministerio de Medio ambiente de Kazajstán. Pero, reiteró susolicitud sobre la elaboración de una estrategia de cumplimiento y recomendóproporcionar a sus funcionarios la capacitación necesaria (63). tras esto, en elpronunciamiento del comité de cumplimiento iniciado con la comunicación quela onG Bond Beter Leefmileu Vlaandereb VZW (BBl) presentó contra Bélgica,se trataron algunos aspectos relacionados con la tutela judicial del acceso ala información ambiental, aunque de manera accesoria, como se ha mencio-nado (64).

committee, report on the seventh Meeting, addendum, findings and recommendations with regard to com-pliance by Kazakhstan with the obligations under the aarhus convention in the case of information requestedfrom Kazatomprom [communication accc/c/2004/01 by Green salvation (Kazakhstan)] adopted by the aarhusconvention’s compliance committee on 18 February 2005, ece/MP.PP/c.1/2005/2/add.1, 11 March 2005, prs.8-12.

61. «The Convention, as an international treaty ratified by Kazakhstan, has direct applicability in the Kazakh

legal system. All the provisions of the Convention are directly applicable, including by the courts», ídem, pr. 14.

62. ídem, prs. 16-20.

63. united nations economic commission For europe, Meeting of the Parties to the convention on access toinformation, Public Participation in decision-making and access to justice in environmental Matters, decisionii/5a, compliance by Kazakhstan with its obligations under the aarhus convention, adopted at the second me-eting of the Parties, held in almaty, Kazakhstan, on 25-27 May 2005, prs. 2-6.

64. ver: apartado 2.a), sobre «legitimación General para la tutela judicial del derecho ambiental».





6. LA TUTELA JUDICIAL DEL DERECHOA LA PARTICIPACION

el artículo 6 del convenio de aarhus menciona unas actividades específicasy se exige la participación del público en las decisiones que se relacionencon ellas. Para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo y al procedimiento,de cualquier decisión, acción u omisión que entre en el ámbito de tales acti-vidades, se encuentran legitimados los miembros del «público interesado»

que: i) tengan un interés para actuar o, alternativamente; ii) invoquen un aten-tado contra un derecho, cuando el código de procedimiento administrativode un estado imponga tal condición (art. 9.2 ca).

vemos pues que el convenio exige la condición de «interesados» que, deacuerdo con el art. 2.5, hace referencia al público «que resulta o puede resultar

afectado por las decisiones adoptadas en materia ambiental o que tiene un

interés que invocar en la toma de decisiones». sin embargo, no se especificaen qué consiste tal interés, dejando en duda si puede surgir de la misma ac-tividad del particular en el proceso que lleve a la toma de una determinadadecisión. aparte, el convenio añade dos condiciones disyuntivas, para que elpúblico interesado pueda interponer el recurso, a saber:

a) un interés suficiente, que en principio no sería el simple interés en la le-galidad, pero sí una relación con el objeto del proceso, en la medida enque se puede obtener un determinado beneficio material o jurídico de ladecisión final que se pueda adoptar; o

b) un atentado contra un derecho.

el art. 2.5 ca incluye dentro del «público interesado» a las organizaciones,asociaciones o grupos «que trabajan a favor del medio ambiente». esto con-lleva un concepto amplio de las condiciones de constitución de las onGs,en lo que habrá que tener en cuenta el convenio sobre el reconocimientode la personalidad jurídica de las onGs, adoptado en el contexto del con-sejo de europa en 1986 (65). además, determina que su condición no se de-termina exclusivamente de acuerdo con las finalidades de sus estatutos,

65. no obstante, este ha sido firmado, pero no ratificado por españa.





pudiendo abarcar aquellas otras que lleven a cabo actividades en pro delmedio ambiente (66).

el reconocimiento de facultades especiales de participación a ciertas organi-zaciones es una característica del principio constitucional de participación, enrelación con el pluralismo político y el principio de igualdad, como hemos vistoanteriormente. en este orden de ideas, como señaló hace décadas sÁncHeZMorón, los legitimados para intervenir en procedimientos administrativos,como los que autorizan llevar a cabo actividades con incidencia ambiental re-levante, deben ser «los sujetos portadores de intereses difusos y colectivos,

de aquellos intereses sociales reconocidos jurídicamente que afectan a cate-

gorías enteras y a todos y cada uno de los miembros de esas categorías».Por tanto, es natural que sea directamente reconocido el derecho de partici-pación a las organizaciones y asociaciones «que se constituyen para la de-

fensa de esos intereses sociales afectados por el procedimiento en cuestión,

sindicatos, asociaciones de vecinos, ecológicas, culturales, de estudiantes o

padres de alumnos, etc.» (67). es así el reconocimiento del derecho de partici-pación en asuntos ambientales a asociaciones ambientalistas trasunto delprincipio constitucional de participación.

aquí debe tenerse presente lo resuelto en el procedimiento de cumplimientoiniciado por la onG húngara Clean Air Action Group, mediante comunicación,de 7 de mayo de 2004, en la que se alegó la violación de los artículos 6 y 9.2y 4 del convenio.

en este caso la organización comunicante sometió a consideración del comitéde cumplimiento la conformidad de una ley húngara sobre interés público ydesarrollo de la red ferroviaria de alta velocidad (68) con las mencionadas dis-posiciones de la convención. dicha ley, según la comunicante, reducía lasgarantías existentes en condiciones normales, porque, entre otras cosas, es-tablecía la necesidad de demostrar un interés «considerable» del demandante,

66. Ballesteros Pinilla, Gabriel, «la Participación en asuntos ambientales y su tutela en el conveniode aarhus». Revista Universitas, núm. 121, Facultad de ciencias jurídicas Pontificia universidad javeriana,Bogotá, julio-diciembre de 2010, pp. 31-32.

67. sÁncHeZ Morón, Miguel, «el principio de participación en la constitución española», Revista de Admi-

nistración Pública, núm. 89, centro de estudios Políticos y constitucionales, Madrid, 1979, pp. 198-199.

68. act cXXviii/2003 on Public interest and development of the expressway network in the republic of Hungary.





o la afección del interés general, para la suspensión judicial de las decisionesadoptadas (69).

el comité de cumplimiento consideró que el límite impuesto a las posibilida-des de apelar la decisión final no se encuentra «necesariamente» en conflictocon lo dispuesto en el artículo 9.2 del convenio, mientras exista la posibilidadde apelar los apartes de la decisión relacionados con el medio ambiente. asi-mismo, las demás disposiciones que, según la comunicante, reducen las ga-rantías existentes de acceso a la justicia, en condiciones normales pueden«ofrecer los recursos suficientes y efectivos, en particular en orden de repa-

ración» exigidos en el artículo 9.4 del convenio. sin embargo, el efecto acu-mulativo de esas disposiciones sí podría resultar en su incumplimiento (70). deacuerdo con esto, el comité consideró que la ley húngara sub examine nocontiene unos estándares inferiores a los exigidos por el convenio. no obs-tante, se presenta incertidumbre sobre su adecuación a dicho instrumento enla práctica, lo que dependerá de las acciones de la misma Parte (71).

además, pese a no presentarse un incumplimiento del convenio, es claro quelas disposiciones de la mencionada ley reducen las garantías generales. estoinquieta al comité, ya que «aunque puedan requerirse ciertas normas espe-

ciales en razón a los diversos tipos de decisiones, los derechos del público

no deben resultar comprometidos al acomodo de otros intereses, bien sea pú-

blicos o privados, particularmente en proyectos con potencial ambiental tan

significativo como éste». y es preocupante una tendencia en tal sentido, queresulta contraria al objetivo del convenio (art. 3.5) (72).

69. united nations economic commission For europe, Meeting of the Parties to the convention on access toinformation, Public Participation in decision-making and access to justice in environmental Matters compliancecommittee rePort on tHe seventH MeetinG, addendum, FindinGs and recoMMendations, withregard to compliance by Hungary with the obligations under the aarhus convention in the case of act on thePublic interest and the development of the expressway network, [communication accc/c/2004/04 by cleanair action Group (Hungary)] adopted by the aarhus convention’s compliance committee on 18 February 2005,prs. 1-8.

70. ídem, prs. 13-14.

71. ídem, pr. 16.

72. «Notwithstanding this conclusion, the Committee notes with some concern the fact that while not falling

below the level of the Convention, the Act substantially reduces the level and quality of public participation in

decision-making of this category in comparison with previous Hungarian legislation. It also appears to provide

public participation opportunities, which compare poorly with those established by administrative lex generalis.

While certain special provisions might be required due to specifics of various types of decision- making, the





de acuerdo con ello, el comité recomendó a la reunión de Partes que urja alas Partes a abstenerse de tomar medidas como éstas, que reduzcan los de-rechos de acceso a la información, la participación pública en la toma de de-cisiones y el acceso a la justicia en materia ambiental, incluso cuando noconlleven la violación del convenio; y que las Partes que lo hayan hecho man-tengan tales asuntos bajo revisión constante (73). así que, pese a que los límitesque en este caso se impuso a la tutela del derecho ambiental no resulten con-trarios a las normas específicas previstas en el convenio de aarhus, esto síva contra su objetivo de «contribuir a proteger el derecho de cada persona,

de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente que

permita garantizar su salud y su bienestar». Por eso, resulta censurable unareducción de los derechos y garantías reconocidos en la convención, de-biendo consecuentemente mantenerse estos aspectos bajo revisión, ya queen la práctica puede dar lugar a eventuales incumplimientos.

en otra oportunidad, tres onGs armenias enviaron, una comunicación al co-mité de cumplimiento en la que alegaban la violación de los artículos 4, 6, 7,8 y 9.2 del convenio. allí se reclamaba el acceso a información y la participa-ción pública en la toma de decisiones sobre la modificación del uso designadodel suelo y su zonificación en solares en un área agrícola de Dalma Orchards.además, se alegó que la carencia de recursos administrativos y judicialesapropiados para debatir la legalidad de las decisiones adoptadas con desco-nocimiento de los derechos a información y participación pública en materiaambiental son contrarios al artículo 9.2 del convenio (74).

dichas decisiones sobre el uso y zonificación del suelo fueron adoptadas me-diante decretos, como actos singulares, por lo cual no se tuvo en cuenta la

rights of the public should not be compromised to accommodate other interests, whether private or public, in

particular with regard to projects of such potential environmental significance. The Committee, having in mind

the objective of the Convention and the provisions of article 3, paragraphs 5 and 6, expresses its concern about

such a tendency», pr. 17.

73. ídem, pr. 21.

74. united nations economic commission For europe, Meeting of the Parties to the convention on access toinformation, Public Participation in decision-making and access to justice in environmental Matters compliancecommittee, Geneva, 29-31 March 2006, rePort on tHe eleventH MeetinG, addendum, FindinGsand recoMMendations, with regard to compliance by armenia with its obligations under the aarhus con-vention in relation to the development of the dalma orchards area [communication accc/c/2004/08 by thecenter for regional development/transparency international armenia, the sakharov armenian Human rightsProtection center and the armenian Botanical society (armenia)] adopted by the aarhus convention’s com-pliance committee on 31 March 2006, pr. 2.





opinión del público y, de acuerdo con la legislación armenia, éstos no fueronpublicados. sin embargo, estas son decisiones que, de acuerdo con el códigoarmenio del suelo y la ley armenia de evaluación de impacto ambiental,deben adoptarse mediante normas de aplicación general y requieren evalua-ción de impacto ambiental (75). ante esto, se enviaron solicitudes de informa-ción a diversas autoridades públicas, sin recibir respuesta satisfactoria; y, a lapostre, los comunicantes demandaron los decretos mencionados ante el tri-bunal de distrito de Primera instancia de yerevan, solicitando su nulidad porviolar el convenio de aarhus, la ley armenia de eia, la ley de desarrollo ur-bano y el código del suelo. esta demanda fue inadmitida por falta de jurisdic-ción del tribunal, ya que, de acuerdo con la constitución armenia, dichosdecretos sólo podían ser anulados por el tribunal constitucional, y, según lasleyes internas, para ello únicamente se encuentran legitimados el Gobierno,el Presidente y la asamblea nacional (76).

al caer varias de las actividades reguladas en la órbita del artículo 6 ca y re-querirse en su adopción la participación del público, el comité considera quedebe ser evaluado de acuerdo con el artículo 9.2 ca. Mientras, para las demásdebió haberse permitido el acceso a un procedimiento para impugnar las ac-ciones u omisiones que vulneren el derecho ambiental nacional. de acuerdocon esto, considera el comité que la inadmisión de los recursos, por falta de ju-risdicción, no permitió el acceso a los recursos previstos en el artículo 9.2-3 (77).en todo caso, el comité señala que el problema en el acceso a la justicia noradica en la falta de legitimación de los sujetos, pudiendo cada estado sustraerlibremente ciertas decisiones de la revisión por los tribunales ordinarios. sinembargo, siguiendo al comité:

«[c]uando la legislación otorgue al ejecutivo la posibilidad de optar entre

un acto que omita la participación, transparencia y posibilidad de revisión,

y uno que las tenga en cuenta, las autoridades públicas no deben usar tal

flexibilidad para sustraer del escrutinio público y la revisión judicial asuntos

normalmente sujetos a decisiones administrativas y para los cuales se pre-

vén unos requisitos procedimentales específicos en el derecho doméstico.

75. en adelante: eia.

76. ídem, prs. 8-15.

77. ídem, prs. 35-37.





A menos que existan razones convincentes de que con esto pueda gene-

rar un riesgo de violación de los principios del Convenio» (78).

y, de acuerdo con esto, el comité considera que tal proceder va contra la obli-gación de asegurar a los miembros del público interesado el acceso a un pro-cedimiento de revisión con unos recursos suficientes y efectivos, en particularen orden de reparación, establecidos en el art. 9.2-4 del convenio, lo que debeser tenido en cuenta en las modificaciones de la legislación propuestas porarmenia (79). así pues, según el art. 9 del convenio no puede sustraerse de laparticipación pública y posterior control jurisdiccional las decisiones con rele-vancia ambiental, mediante la adopción de decisiones singulares, pese a quela ley interna lo permita. aparte, en el mencionado pronunciamiento del comitéde cumplimiento iniciado con la comunicación que la onG Bond Beter Leef-

mileu Vlaandereb vZW (BBl) presentó contra Bélgica también se trataron al-gunos aspectos relacionados con la tutela judicial de la participación en latoma de decisiones con incidencia ambiental.

en el derecho comunitario la directiva 2003/35 modificó las directivas 85/337y 96/61, estableciendo el interés suficiente o, subsidiariamente, el menoscabode un derecho, como requisitos de legitimación. en todo caso, éstas se remi-ten al derecho doméstico para determinar lo que, de manera coherente conéste, constituye un interés suficiente o un menoscabo de un derecho. además,al igual que en el convenio, las onGs que trabajen a favor del medio ambientequedan legitimadas de acuerdo con dichas directivas.

la directiva 2001/4, relativa a la evaluación de planes y programas, no recogedisposiciones sobre el acceso a la justicia. sin embargo, siguiendo a Garcíaureta, es posible invocar ante los tribunales domésticos «la jurisprudencia

derivada de draaijeveld [...] a los efectos de controlar el margen de apreciación

que puedan tener las autoridades en materia de participación» (80).

78. «Where the legislation gives the executive a choice between an act that precludes participation, transpa-

rency and the possibility of review and one that provides for all of these, the public authorities should not use

this flexibility to exempt from public scrutiny or judicial review matters which are routinely subject to administrative

decisions and fall under specific procedural requirements under domestic law. Unless there are compelling re-

asons, to do so would risk violating the principles of the Convention», ídem, pr. 38.

79. ídem, prs. 3, 44 y 45.

80. García ureta, agustín, «el convenio de aarhus: derechos de [...]», pp. 79-81.





en general, de acuerdo con GonZÁleZ Bondia, pueden apreciarse tres di-ferencias entre la regulación comunitaria y la de aarhus. en primer lugar, lanormativa comunitaria faculta a los estados a decidir la fase en la que podránimpugnar las decisiones, acciones u omisiones. en segundo lugar, no se men-cionan las exigencias del convenio de que los recursos previstos sean «sufi-

cientes y efectivos». y, por último, se omite la referencia a contemplar «el

establecimiento de mecanismos de asistencia apropiados encaminados a eli-

minar o reducir los obstáculos financieros o de otro tipo que obstaculicen el

acceso a la justicia», previstos en el convenio de aarhus (art. 9.5) (81).

en este punto, la ley 27/2006 remite nuevamente al régimen de recursos ad-ministrativos de la lrjaP y contencioso-administrativos de la ljca. de estaforma, la ley 27/2006 cumple formalmente el convenio de aarhus, pero, comoseñala PeÑalver i caBrÉ, no ocurre lo mismo con los requisitos materialesexigidos en los párrafos 4 y 5 del artículo 9 de aarhus (82).

7. LA ACCION PÚBLICA EN LA LEGISLACION SECTORIAL

dentro de este ámbito jurisdiccional existen variados ejemplos en la legislaciónsectorial que habilitan diversos supuestos de legitimación activa.

tal es el caso del art. 109.1 de la ley de costas de 1988 cuando afirma que«será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tri-

bunales la observancia de lo establecido en esta ley y en las disposiciones

que se dicten para su desarrollo y aplicación». en similar sentido, la ley delsuelo de 2007 reconoce el derecho de todos los ciudadanos de «[e]jercer la

acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación te-

rritorial y urbanística, así como las decisiones resultantes de los procedimien-

tos de evaluación ambiental de los instrumentos que las contienen y de los

proyectos para su ejecución, en los términos dispuestos por su legislación re-

guladora» (83).

81. GonZÁleZ Bondia, alfonso, «la regulación comunitaria europea del acceso [...]», p. 111.


83. art. 4.f), ley 8/2007, de 28 de mayo, del suelo.





todo ello sin olvidar la nutrida legislación autonómica en la materia, cuya úl-tima y significativa manifestación viene representada por el art. 3.4 de la ley3/1998, de 27 de febrero, General de Protección del Medio ambiente del Paísvasco (84), como consagración reciente de lo que vengo apuntando, y de loque en suma consagra la constitución en su art. 45, cuando impone la garan-tía y tutela del medio ambiente adecuado a las administraciones Públicas, altiempo que obliga a reparar cualquier daño ocasionado al mismo. se trata portanto de una legitimación activa abierta a la ciudadanía, en aras de su impres-cindible participación en la administración de la justicia, tratándose como esel caso ambiental de un bien común, escaso e insustituible para nuestro des-arrollo como personas, cuya tutela judicial emana necesariamente de su afec-ción al concepto de bien colectivo perteneciente a toda la comunidad (85).

8. A MODO DE CONCLUSIÓN

como mencionamos al principio, nuestro sistema de acceso a la tutela judicialdel medio ambiente está suficientemente garantizado. las disfunciones vienendadas no por la ley y la jurisprudencia, sino por el coste de los procesos y laimposibilidad de abarcar los expedientes administrativos de la mayor parte delos trámites de un procedimiento con afectaciones ambientales.

84. «Será pública la acción para exigir el cumplimiento de lo previsto en esta ley, tanto en vía administrativa

como jurisdiccional». (BoPv núm. 59, de 27-3-1998).

85. art.19.1.h) ljca.





el ejercicio de acciones en el orden contencioso-administrativo en

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