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EL DESPLAZAMIENTO FORZADO GENERANTE DE ASENTAMIENTO
INFORMAL COMO ENERVANTE DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
SOSTENIBLE EN EL MUNICIPIO DE BUCARAMANGA
PRESENTADA POR:
MANUEL ANTONIO RAMÍREZ ORTIZ
UNIVERSIDAD DE SANTANDER – UDES
FACULTAD DE DERECHO
MAESTRÍA PARA EL URBANISMO Y EL DESARROLLO TERRITORIAL
SOSTENIBLE
BUCARAMANGA
2015
2
EL DESPLAZAMIENTO FORZADO GENERANTE DE ASENTAMIENTO
INFORMAL COMO ENERVANTE DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
SOSTENIBLE EN EL MUNICIPIO DE BUCARAMANGA
TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR AL TITULO DE MAGISTER EN DERECHO
PARA EL URBANISMO Y DESARROLLO TERRITORIAL SOSTENIBLE
LÍNEA DE INVESTIGACIÓN: SOSTENIBILIDAD TERRITORIAL
DIRECTOR JONATHAN DAVID MORALES MÉNDEZ
Ingeniero Industrial Magister en Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente
UNIVERSIDAD DE SANTANDER – UDES
FACULTAD DE DERECHO
MAESTRÍA PARA EL URBANISMO Y EL DESARROLLO TERRITORIAL
SOSTENIBLE
BUCARAMANGA
2015
3
Contenido
RESUMEN ................................................................................................................................................... 8
ABSTRACT ............................................................................................................................................... 10
Introducción .............................................................................................................................................. 14
1. El ordenamiento territorial sostenible y el desplazamiento forzado: una revisión a sus
conceptos y antecedentes .......................................................................................................................... 23
1.1. Enfoques del ordenamiento territorial en la República de Colombia ................................ 23
1.2. El ordenamiento Territorial y el Desarrollo ......................................................................... 29
1.3. El ordenamiento Territorial y la gestión ambiental ............................................................. 30
1.4. El ordenamiento Territorial y lo Socio- Cultural ................................................................. 32
1.5. Los Asentamiento Informales: Una clasificación desde sus características ...................... 34
1.5.1. Asentamientos por Invasión ........................................................................................... 34
1.5.2. Asentamientos Consolidados .......................................................................................... 34
1.5.3. Asentamiento Semiconsolidados .................................................................................... 35
1.5.4. Asentamientos precarios ................................................................................................. 36
1.6. Aspectos Políticos – Administrativos del Ordenamiento Territorial ................................. 37
1.7. La gestión del Ordenamiento Territorial .............................................................................. 37
1.8. Antecedentes Normativos del Ordenamiento Territorial .................................................... 38
1.9. La ley 388 de 1997 .................................................................................................................... 40
1.10. Ley 1454 de 2011 ...................................................................................................................... 41
1.11. El desplazamiento Forzado en Colombia y sus Implicaciones legales .............................. 43
1.12. Enfoques de la Evaluación de la atención a Desplazados .................................................... 49
1.13. Antecedentes de Investigación sobre el Desplazamiento y la Relación Urbana ................ 50
1.14. Teoría jurídica sobre el Desplazamiento a nivel Internacional y en la República de
Colombia ................................................................................................................................................ 52
1.14.1. El derecho Internacional Humanitario y los principios Rectores de los
desplazamientos internos ................................................................................................................. 52
1.14.2. Principios Rectores del Desplazamiento Interno. ........................................................ 54
1.14.3. Jurisprudencia de orden Nacional sobre el Desplazamiento Forzado ....................... 54
1.14.4. Conceptos Jurisprudenciales sobre el desplazamiento forzado en la República de
Colombia 58
1.14.5. La sentencia T -025 de 2004 y su seguimiento .............................................................. 61
2. Análisis de los Asentamientos formados por Personas en situación de Desplazamiento .......... 67
4
2.1. Asentamientos por Invasión .................................................................................................... 67
2.2. Asentamientos consolidados.................................................................................................... 70
2.3. Asentamientos Semiconsolidados ........................................................................................... 71
2.4. Asentamientos precarios ......................................................................................................... 72
2.5. El Barrio formal e Informal .................................................................................................... 75
3. Impactos generados por el fenómeno del desplazamiento forzado en el ordenamiento
territorial de Bucaramanga ..................................................................................................................... 79
3.1. Impactos ambientales generados por los asentamientos con población desplazada......... 79
3.2. Valoración Ecológica de la Urbanización Marginal............................................................. 90
3.3. Afectación de los impactos ambientales al Ordenamiento territorial ................................ 95
3.4. Impacto Socioeconómico y Político de los asentamientos formados por población
desplazada en el Ordenamiento territorial de Bucaramanga .......................................................... 98
3.5. Escolaridad ............................................................................................................................... 99
3.6. Salud ........................................................................................................................................ 100
3.7. Organización Comunitaria y Políticas de atención a desplazados ................................... 101
3.8. Efectos de las características socioeconómicas y políticas en el Ordenamiento Territorial
Sostenible. ............................................................................................................................................ 104
3.9. Aspectos Urbanísticos ............................................................................................................ 109
3.9.1. Servicios Públicos Básicos ............................................................................................. 112
3.9.2. Equipamientos Urbanísticos ......................................................................................... 113
3.10. Caracterización de la Vivienda de la Población Desplazada ............................................. 122
3.11. Costos de Informalidad ......................................................................................................... 125
3.12. Costos de desmarginalización ............................................................................................... 129
3.13. Evaluación Política e institucional para controlar la Informalidad y brindar atención
integral al desplazamiento. ................................................................................................................ 131
Conclusiones ............................................................................................................................................ 139
Bibliografía .............................................................................................................................................. 144
5
Lista de Tablas
Tabla 1 Leyes asociadas al Ordenamiento territorial ........................................................... 40
Tabla 2 Investigaciones sobre el Desplazamiento ................................................................ 46
Tabla 3 Población desplazada entre 1985 y 2012................................................................. 48
Tabla 4 Otra normas relacionadas con el Desplazamiento Forzado ..................................... 58
Tabla 5 Conceptos Jurisprudenciales sobre el Desplazamiento Forzado ............................. 61
Tabla 7 Asentamientos Consolidados................................................................................... 70
Tabla 8 Asentamiento Semiconsolidados ............................................................................. 71
Tabla 9 Asentamientos Precarios ......................................................................................... 73
Tabla 33 Comparación entre Barrios Formales e Informales en Bucaramanga ................... 77
Tabla 10 Variables de Impacto ambiental en el territorio .................................................... 81
Tabla 11 Identificación de aspectos ambientales en asentamientos precarios ..................... 83
Tabla 12 Variables de Evaluación del Impacto Ambiental .................................................. 87
Tabla 13 Evaluación de Impacto ambiental ......................................................................... 88
Tabla 14 Valoración Cualitativa de la Evaluación de Impacto ambiental ........................... 89
Tabla 15 Valoración Cualitativa de la Evaluación de Impacto ambiental en Asentamientos
Precarios ............................................................................................................................... 89
Tabla 16. Equipamientos Colectivos .................................................................................. 114
Tabla 17 Equipamientos Recreativos ................................................................................. 115
Tabla 18 Equipamientos de Servicios Urbanos Básicos .................................................... 116
Tabla 19 Elemento de Servicios Público y de Transporte - Equipamientos de Servicios
Urbanos Básicos ................................................................................................................. 117
Tabla 20 Estándares de Equipamientos Educativos ........................................................... 118
Tabla 21 Estándares de Equipamientos de Salud ............................................................... 119
Tabla 22 Estándares de Equipamientos Institucionales ...................................................... 119
Tabla 23 Déficit de Equipamientos Educativos ................................................................. 119
Tabla 24 Déficit de Equipamientos en Salud ..................................................................... 120
Tabla 25 Déficit de Equipamientos en Justicia .................................................................. 120
Tabla 26. Categorías que se tienen cuenta para la construcción de Unidades residenciales
............................................................................................................................................ 127
Tabla 27 Costo de la Informalidad en Vivienda ................................................................. 128
Tabla 28 Proyección del Costo de desmarginalización en Bogotá ..................................... 129
Tabla 29 Proyección del Costo de des marginalización en Bucaramanga ......................... 130
Tabla 30 Costos de desmarginalización Bucaramanga ...................................................... 130
Tabla 31 Entidades para controlar la Informalidad en Bucaramanga ................................ 133
Tabla 32 Entidades con atención a desplazados ................................................................. 137
6
Listado de Ilustraciones
Ilustración 1. Mapa de Asentamientos Consolidados .......................................................... 70
Ilustración 2 Asentamientos Semiconsolidados Bucaramanga ........................................... 71
Ilustración 3 Asentamiento Carlos Pizarro ........................................................................... 72
Ilustración 4 Asentamientos Precarios ................................................................................. 74
Ilustración 5 Quebrada Chimita ............................................................................................ 84
Ilustración 6 Quebrada Chimita 2 ......................................................................................... 85
Ilustración 7 Asentamiento Precario Rincón de la Paz......................................................... 85
Ilustración 8 Asentamiento Precario Rincón de la Paz......................................................... 86
Ilustración 9 Zonas de Control de Erosión – Bucaramanga ................................................. 91
Ilustración 10 Mapa del Municipio de Bucaramanga – Uso del Suelo .............................. 111
Ilustración 11 Mapa de Interacción de Instituciones para el control de la Informalidad ... 133
7
Listado de Gráficos
Gráfico 1. Llegada de Desplazados a Bucaramanga ............................................................ 44
Gráfico 2 Asentamientos y barrios Precarios de Bucaramanga con amenazas ambientales 93
Gráfico 3 Nivel de escolaridad de la Población en situación de desplazamiento ............... 100
Gráfico 4 Afiliación al Sistema de Salud de PSD .............................................................. 100
Gráfico 5 Población desplazada por Comunas- Análisis de Pareto.................................... 110
Gráfico 6 Vivienda Población en Situación de Desplazamiento ........................................ 123
Gráfico 7 Vivienda Población en Situación de Desplazamiento ........................................ 123
Gráfico 8 Reubicación ........................................................................................................ 124
8
RESUMEN
TITULO: EL DESPLAZAMIENTO FORZADO GENERANTE DE ASENTAMIENTO
INFORMAL COMO ENERVANTE DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
SOSTENIBLE EN EL MUNICIPIO DE BUCARAMANGA
AUTOR: Ramírez Ortiz, Manuel Antonio
PALABRAS CLAVES: Desplazamiento forzado, Ordenamiento territorial,
Asentamiento, Violencia, Impacto ambiental, Desarrollo social.
DESCRIPCIÓN
El desplazamiento forzado se ha constituido en uno de los grandes problemas que
hoy ocupan al Mundo, por cuanto ha trascendido en todas las áreas de la
ordenación estatal, correspondiendo el estudio de nuestro documento a la influencia
de éste en la imposibilidad del desarrollo adecuado del ordenamiento Territorial
sostenible. Los instrumentos internacionales, así como la Legislación y
jurisprudencia Nacional se han ocupado del desplazamiento que genera
asentamientos subnormales con los cuales se vulneran derechos fundamentales y
humanos, así como que se impide el mínimo desarrollo del ordenamiento que
resulta clave no solo en lo que atañe a la vivienda digna, sino que comprende el
desarrollo laboral, social y cultural de una Región.
Son diversas y graduales las clases de asentamientos antes de llegarse a la
conformación del barrio y por ende al concepto de Ciudad, integrada por todo el
compendio institucional que da lugar a la existencia de las instituciones, servicios y
atención que requiere tanto la población desplazada por la violencia como aquella
que de manera voluntaria opta por su instalación en un territorio determinado. La
legislación Nacional, así como Los Tribunales de Justicia han sentado los
requerimientos mínimos para la atención de la población víctima de desplazamiento
forzado centrándose en la atención humanitaria y la dignificación de la condición
humana en orden a lograr un ordenamiento sostenible basado en un compendio
normativo y de precedente judicial que equilibre la existencia de las desigualdades
sociales, económicas y culturales.
Este importante documento, estructurado en tres (3) capítulos centra su análisis en
la situación de desplazamiento forzado en la ciudad de Bucaramanga y sirve como
base y complemento para la generación del POT acorde con las necesidades del
9
Área Metropolitana de Bucaramanga, pero en particular de la Ciudad Capital
propugnando por el respeto a la minoría, a la diversidad, al medio ambiente, a la
adecuada prestación del servicio público y en particular a la educación y derechos
humanos.
10
ABSTRACT
TITLE: FORCED DISPLACEMETN AS GENERATOR OF INFORMAL
SETTLEMENTSEL IMPAIRING SUSTAINABLE TERRITORIAL ORGANIZATION
IN THE BUCARAMANFA BOROUGH
AUTHOR: Ramírez Ortiz, Manuel Antonio
KEY WORDS:
Forced Displacement
Territorial Organization
Settlement
Violence
Enviromental Impact
Social Developmentt
ABSTRACT
Forced displacement has become one of the greatest problems currently ailing the
World, because of how it has progressed regarding the state and social distribution
issue. This is the topic around which our paper revolves, since it impairs proper
territorial development.
International instruments such as laws and decrees, have been used to face this
issue, which creates unauthorized settlements which in time violate basic human
rights and impairs minimal land and territorial development, and this constitutes the
pillar of proper home ownership, jobs, social, and cultural development.
The kind of settlements which can exist are diverse and gradual before they can
reach the category of neighborhood, and the concept of an integrated city gives
place to all kinds of institutions and services, all of which demand attention for its
most vulnerable population, indifferently of how they came to be as such.
National legislation, such as justice tribunals, have set the requirements for the
attention of the victim population of forced displacement; centering in the proper
attention and dignifying of human condition, in order to achieve proper and efficient
state territory distribution based in a compendium of norms and judicial background,
which balances social, cultural, and economic gaps.
11
This important document, organized in three chapters, centers its analysis in the
forced displacement issue in the city of Bucaramanga and serves as basis and
complement for the elaboration of the POT according to the necessities of the
metropolitan area of Bucaramanga, but it's capital as particular focus, seeking
respect for the minorities, the environment, diversity, proper public services, and
specially, education and human rights.
12
Dedicatoria
A mi familia. Ella me enseñó que mi trabajo se refleja en cada uno de sus integrantes; que
los sueños se cumplen y que los sacrificios edifican. Para Lidu, porque nunca imaginó las
resultas de su obra; Para Rossy, abnegada y luchadora y para mis Juanes, los frutos que
entrego a esta Sociedad, para engrandecerla y continuar con su construcción.
Gracias.
13
Agradecimientos
Mi sentimiento de aprecio y gratitud al Dr. Fernando Vargas Mendoza, quien ha soñado un
claustro tan grande que permite albergar el destino profesional de muchos.
Al Dr. Jaime Puentes Torrado, cuya dirección académica y cercanía con los maestrandos
posibilita un mejor accionar en los propósitos del programa cursado.
A este claustro UDES que cada día crece y se engrandece con la calidad de sus profesionales.
14
Introducción
El desplazamiento forzado no es una problemática exclusiva de la República de
Colombia, sino que se ha traducido en un fenómeno orbital, que constituye actual
preocupación para la Organización de las Naciones Unidas (ONU), entidad que en un
informe de 2014 cuantificaba que el desplazamiento forzado a Diciembre del año 2013,
ascendía a un total de 51.2 millones de personas (ACNUR, 2014). Este fenómeno de
desplazamiento se ha venido incrementado por conflictos internos de nivel mundial como el
de la república Árabe Siria, la república de Sudán y la república de Irak; El problema ha
dejado millones de personas en situación de permanente desplazamiento, de tal manera que
se puede estimar según la Agencia de la ONU para los refugiados (ACNUR) en un aumento
de más de 5 millones de personas en los últimos cinco años, y ello sin cuantificar el proceso
migratorio de Siria, para lo que corresponde al año 2015.
En Latinoamérica y concretamente en países como la república de Nicaragua,
República de El Salvador, República del Perú y los Estados Unidos Mexicanos, en algunas
ocasiones se ha presentado el fenómeno del desplazamiento forzado por causa de diversos
conflictos armados originados por subversión o grupos armados de delincuencia común
dedicados al narcotráfico, la extorsión y el secuestro, y en no pocas ocasiones por causa del
mismo Estado lo que ha generado que las personas se desplacen de sus lugares de origen con
el fin de preservar su integridad y la vida.
La República de Colombia no ha sido ajena a este fenómeno, el que desde la época de
los años 90´s se consolidó como un fenómeno social que ha tenido periodos de crecimiento,
que lo ha expandido a lo largo de la geografía colombiana en medio de una guerra irregular,
donde su diferentes actores, incluido el Estado han acudido a estrategias como el destierro,
el terror y el despojo de territorios para aumentar su control político y social. Es así como
los desplazados se constituyen en una proporción importante de la población civil afectada
por conflictos internos y externos de la República de Colombia, en los cuales la población
se sume en un entorno donde la impunidad, la indiferencia social y el estigma de desplazado
se convierten en factores que ahondan su problemática social (Consultoria para los Derechos
Humanos y el Desplazamiento - CODHES , 2003), sumado a esto y a pesar de que las
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acciones gubernamentales han mejorado sustancialmente a través de los años, todavía falta
mucho para crear condiciones de sustentabilidad a estas personas de forma que se pueda
alcanzar el desarrollo sostenible para la sociedad.
En el contexto regional y según datos de la Consultoría para los Derechos Humanos y el
Desplazamiento - CODHES (2014) en Santander a 2012 existían 131.275 personas
desplazadas, población que ha llegado al departamento desde el año 1999, lo cual deja
entrever que el 6,4% de la población del departamento se caracteriza por ser parte del
desplazamiento forzado, porcentaje que casi se duplica en la capital del departamento donde
la fuente citada estima que en el Municipio de Bucaramanga, se encuentran identificados
51.727 desplazados, lo que representa una cifra del 10.3% de la población bumanguesa
urbana y rural; en este municipio el 98,7% de los habitantes habitan en la zona urbana
(Municipio de Bucaramanga, 2013). Toda esta población es resultado de un proceso de
escalamiento del conflicto que ha venido llegando de forma paulatina a la ciudad y que en la
actualidad se consolida como un grupo de ciudadanos con unas características especiales de
vulnerabilidad social.
Todo esto evidencia como la ciudad de Bucaramanga, se constituye en un destino
atractivo para la población desplazada ya que de los municipios del área metropolitana es
donde más desplazados existen. Pero a pesar de que se ha disminuido este fenómeno no
quiere decir que ya no sea una problemática para la ciudad, pues esta población se asienta en
espacio urbano de la ciudad generando invasiones y asentamientos precarios sobre el mismo
borde de vías principales y en la periferia de barrios constituidos legalmente y donde se
genera un impacto social, económico, ambiental y político.
El área metropolitana de Bucaramanga es la urbe donde se recibe mayor población en
situación de desplazamiento del nororiente Colombiano; esta población tiene su origen en
municipios de Santander, Cesar, Bolívar, Arauca y Norte de Santander. Las estadísticas
oficiales registradas presentan generalmente un sub registro, lo cual no es coherente con la
realidad visible que se observa en los asentamientos, como tampoco en los fenómenos de
desplazamiento interurbano ( COMPROMISO-CODHES, 2006).
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Esta población se ubica principalmente en 17 asentamiento urbanos, como lo son
Corrales Unión- Café Madrid, Bodegas-, Caminos de Paz, Nueva Colombia, Claverianos,
El Cable - Altos de Transición, Cervunión, Luz de Esperanza, 12 de Octubre, Ciudadela,
Altos del Paraíso, Lebrija, Colinas de la Meseta, Villa Nazareth ,La Semilla, Guatiguará
Piedecuesta, Asolid.
Todos estos asentamientos han recibido gran volumen de desplazados por causa de la
acción de diversos grupos armados; en el caso de los provenientes de Santander y Norte de
Santander han sido originados por el paramilitarismo y en lo que toca con el departamento
de Arauca ha sido los grupos guerrilleros sus victimarios. Según cifras de CODHES, los
desplazados en Bucaramanga son en su mayoría del Magdalena Medio y de Norte de
Santander y en una menor proporción del departamento de Arauca.
El desplazamiento de estas poblaciones se ha presentado mediante dos fenómenos, el
primero, un desplazamiento concentrado, el cual consiste en invadir zonas marginales de la
ciudad, constituyendo asentamientos subnormales; el segundo fenómeno se denomina
disperso, y consiste en que las personas se ubican como población flotante en inquilinatos y
albergues.
Los desplazados que se asientan en zonas suburbanas, no cuentan con servicios públicos;
por lo general son zonas declaradas de alto riesgo por inundación o deslizamiento por
remoción en masa, éstas se encuentran desconectadas de la infraestructura urbana, haciendo
más difícil la situación de las familias que no pueden acceder a servicios de atención
humanitaria; además en la mayoría de los casos al estar ubicados allí no pueden acceder a
programas como el de subsidio a vivienda, el cual ha sido identificado por los mismos actores
como su principal necesidad.
El fenómeno del desplazamiento tuvo su mayor desarrollo en el periodo comprendido
entre 1998 -2002, en el cual se presentaron los mayores indicadores de violencia contra la
población civil, donde Santander y el Magdalena medio, fueron las zonas más afectadas y
según registros nacionales y locales el responsable de dicha situación fue en mayor parte el
paramilitarismo.
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Posteriormente entre los años 2005 y 2006, el fenómeno del desplazamiento, así como
la violación de derechos humanos, obtuvo una reducción significativa como consecuencia de
la desmovilización delas Autodefensas Unidas de Colombia – AUC (2003 -2006), pero en el
transcurso de los años se evidenció que dicha desmovilización fue parcial y que en los
territorios quedaron grupos armados, lo cuales ya no buscan poder político sino dominio
territorial para el desarrollo de actividades comerciales ilícitas.
Así entonces en el año 2008 se reactiva el fenómeno del desplazamiento por el actuar de
estos grupos armados, así como por la fumigación de cultivos ilícitos, la intensificación del
conflicto armado entre los grupos armados ilegales y las guerrillas.
Todo este contexto de desplazamiento, generó que en el año 2004, la Corte
Constitucional emitiera la sentencia T-025 de 2004 en la cual se exponía un estado de cosas
inconstitucional. Pero al pasar de los años esta situación se ha mantenido de forma intacta
“el gobierno no ha garantizado los derechos de la población desplazada por lo cual el estado
de cosas inconstitucional no ha sido superado” (COORDINACIÓN COLOMBIA-EUROPA-
ESTADOS UNIDOS, 2008).
De otra parte el proceso de restitución de tierras ha sido ineficiente, de las 6.8 millones
de hectáreas, solo se ha restituido a 2014, solo se ha restituido el 9,3% (UNIDAD DE
RESTITUCION DE TIERRAS, 2015), un valor muy bajo si se tiene cuenta que desde el año
2006 se está haciendo este proceso.
Bajo el contexto del desplazamiento, ahora se presenta la evolución urbana y territorial
del Municipio de Bucaramanga, el cual ha basado su desarrollo urbano desde hace 50 años,
teniendo en cuenta la vivienda popular como eje de su desarrollo y en el cual han existido
tres protagonistas; el Estado, las constructoras especializada en VIS y la urbanización
informal, en esta última han coexistido dos fenómenos la invasión por desplazamiento y la
urbanización ilegal.
La ciudad de Bucaramanga, ha sido un fenómeno complejo a nivel urbanístico, ya que
hacia los años 70, ocupó casi la totalidad de su suelo urbanizable y su población creció al
1.8% anual, lo cual desbordó su perímetro. Todo esto originó un proceso de renovación
urbana, pero además de ello ha venido creciendo un proceso de informalidad, el cual a través
18
de los años se ha ubicado en suelos inadecuados en la escarpa y las riveras de los ríos, que
sufren principalmente de amenazas por inundaciones y deslizamientos. También en la
proximidad de las fronteras de intermunicipales aprovechando los vacíos jurisdiccionales.
Este proceso de urbanización informal representa hoy en día el 16% de la ciudad.
En el municipio de Bucaramanga, el desarrollo de los asentamientos informales se ha
dado en la zona norte y oriental de la ciudad, teniendo como referente dos principales ejes
viales, la vía al mar y la vía a Cúcuta. En un principio fueron originados por desplazados por
la violencia de las guerrillas en los años 50 y a través de los años se fueron consolidando con
invasiones y desplazamiento interurbanos. En la década de los 90, se agudizó este fenómeno
con el recrudecimiento del conflicto armado del paramilitarismo y las guerrillas, generando
mayor consolidación de asentamientos informales.
En este contexto se ha originado el crecimiento informal de los asentamientos precarios,
los cuales en forma general ocupan las periferias de la urbe y en los que se concentra la
pobreza histórica de las ciudades de Latinoamérica. Una característica de las personas que
habitan estos lugares es que por lo general poseen familias numerosas, con bajo niveles de
escolaridad, salubridad, organización comunitaria y por ende mano de obra poco calificada,
lo que ahonda más la problemática pues les es muy complicado acceder a un trabajo digno,
cuya remuneración les permita tener una vivienda también digna, dado que la dinámica del
mercado ha sobrevalorado los terrenos y no se permite la construcción flexible, porque la
estructura burocrática que plantea el sistema legal colombiano genera trámites engorrosos
para que personas de estas características puedan acceder fácilmente a ellos.
Por razones como las expuestas, los habitantes que se enfrentan a esta realidad y se
movilizan para buscar soluciones a sus necesidades de vivienda encuentran alternativas como
soluciones informales, dándole la espalda a toda planificación urbana y económica existente;
las personas acceden a esta opción a través de la compra u ocupación de tierras en las
periferias de los desarrollos urbanos, ya sea de forma legal o clandestina, o simplemente por
medio de la invasión de terrenos baldíos; allí desarrollan procesos de autoconstrucción con
profundas deficiencias de habitabilidad en cuanto a variables como infraestructura básica y
de servicios públicos, además de la profunda precariedad de su ecosistema.
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La dinámica del desplazamiento forzado ha hecho que el Municipio de Bucaramanga
enfrente toda esta problemática y se hayan consolidado muchos asentamientos urbanos,
algunos de ellos con presencia de desplazados, los cuales se ubican aledaños a 13 barrios del
municipio de Bucaramanga.
Al contextualizar la problemática del desplazamiento y la generación de asentamientos
informales se observa que existe un impacto directo en el ordenamiento territorial, porque al
existir estos fenómenos automáticamente se debe repensar la ciudad como una ciudad
inclusiva, que garantice el acceso a los derechos fundamentales de aquellas personas que
independientemente de su origen se convierten en habitantes de la urbe. Por tal razón desde
el ordenamiento territorial se debe plantear diversos frentes de trabajo que garanticen una
solución integral al fenómeno y que requiere de la inversión de recursos adicionales tanto de
la hacienda municipal como del fisco de la nación.
El principal impacto que debe darse en la construcción del ordenamiento territorial, es
la participación política de todos los actores de la ciudad, en este caso los desplazados se
deben convertir en parte activa de esa planificación de ciudad; además debe garantizarse que
sus necesidades y su opiniones sean tomadas en consideración en la planificación y
prospectiva de la ciudad de forma que se garanticen espacios que permitan el desarrollo
integral de la comunidad.
El desplazamiento forzado es un factor directo y causante de la urbanización ilegal, por
lo que desde el ordenamiento territorial se debe dar solución a este último fenómeno
garantizando que se generen soluciones y no represiones a esta población que ya ha sido
afectada social, cultural y emocionalmente por el conflicto armado.
Desde el ordenamiento territorial deben plantearse planes parciales que permitan
reubicar a las familias en situación de desplazamiento, pues la gran mayoría están ubicadas
en zonas de amenazas ambientales, y al estar allí ejerciendo tensión sobre el uso del suelo lo
que generan es que ese impacto ambiental negativo se ahonde, poniendo en riesgo la
sostenibilidad ambiental de la ciudad.
Otro componente e impacto del desplazamiento urbano en el Ordenamiento territorial es
la legalización de urbanizaciones ilegales que por su consolidación y condiciones son aptas
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para ser legalizadas, situación que se debe contemplar desde el ordenamiento territorial y su
principal instrumento, el POT. Esto significa que también se debe ampliar la red de Servicios
públicos y los equipamientos urbanos para atender la nueva población.
Como corolario y en procura de brindar una solución integral al fenómeno del
desplazamiento a través del Ordenamiento territorial sostenible, se debe garantizar que las
personas sean reubicadas en soluciones de vivienda digna, que siga un patrón urbanístico que
les permita acceder a necesidades básicas insatisfechas, puesto que los desplazados que han
generado invasiones y asentamientos informales, poseen viviendas con características
urbanísticas no adecuadas y con bajo nivel de cubrimiento de las NBI.
Dado lo anterior es fundamental determinar cuál ha sido el impacto del desplazamiento
forzado en el desarrollo territorial Sostenible, ya que esto permite determinar cómo ha sido
advertida la prevención del desplazamiento y la atención de las víctimas alineadas con el
desarrollo territorial del municipio de Bucaramanga, verificando la eficacia de las normativas
legales vinculantes y la aplicación de las teoría del desarrollo urbano sostenible.
Además incluir los aspectos del desplazamiento forzado a las políticas de desarrollo
territorial sostenible permite orientar propuestas que están acorde a las nociones del Estado
Social de Derecho, al igual que se convierten en una herramienta de planificación para
orientar la organización de la ciudad dirigiendo las acciones y los actores a lograr el
desarrollo sostenible e integral del territorio, garantizando la superación de las diversas
problemáticas generadas por este fenómeno que permitan el goce de los derechos de la
población.
Pero a pesar de esto, el análisis de la situación de desplazamiento no se ha realizado
dentro de un marco integral. La literatura existente se centra solo en el bienestar y la calidad
de vida, bajo un modelo utilitarista que utiliza el PIB per cápita para establecer dicho impacto,
pero en ningún momento utilizan metodologías que permitan evaluar el desarrollo humano o
las consecuencias de este fenómeno en el desarrollo territorial, razón por la que esta
investigación constituye un referente para el desarrollo del conocimiento y servirá de insumo
para la implementación de políticas para la ciudad de Bucaramanga.
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Se escogió precisamente el municipio de Bucaramanga, porque el contexto que rodea la
Universidad de Santander – UDES, el del maestrando en Derecho para el Urbanismo y el
desarrollo territorial sostenible, es Bucaramanga y su área metropolitana y dentro de ella la
ciudad de Bucaramanga, porque de los 75.353 desplazados que tienen el área metropolitana,
el municipio de Bucaramanga hay una participación de Desplazados del 68.64%, siendo un
porcentaje representativo para poder determinar el impacto de esta población en el desarrollo
territorial sostenible.
Al analizar el componente práctico de esta investigación para el Municipio de
Bucaramanga encontramos, primero que se establece el impacto ambiental y el costo
ecológico de no atender el fenómeno del desplazamiento por la generación de asentamientos
informales, lo cual puede en un futuro resultar ambiental y económicamente con mayores
perjuicios ambientales y efectos irreversibles; por tal razón el proyecto evalúa el impacto
ambiental en los asentamiento informales con presencia de población en situación de
desplazamiento y cuantifica el valor de recuperar ambientalmente esas zonas, brindando una
solución integral de vivienda que garantice el acceso a los desplazados a su derechos como
ciudadanos.
Al Municipio necesariamente le sirve este estudio para visualizar a cuánto asciende el
componente económico para la recuperación de las zonas ocupadas por las personas en
situación de desplazamiento, así como la reubicación o la solución de vivienda de las
personas. Al igual teniendo claro estas cifras también podrá usar estas estadísticas para
calcular los costos adicionales para una atención integral a las personas víctimas del
desplazamiento, ya que desde el ordenamiento territorial se plantean zonas urbanas para
soluciones integrales de vivienda, equipamientos urbanos y zonas de desarrollo social, pero
la atención Psicoafectiva y el desarrollo humano se contemplan desde otras dimensiones.
Un tercer elemento que aporta al Municipio de Bucaramanga es la comprensión del
fenómeno del desplazamiento y su aporte a la informalidad, la cual genera multimillonarios
costos fiscales que afectan el equilibrio financiero del municipio.
Además esta investigación servirá de base para estructurar elementos de política pública,
elementos de entrada para la formulación del plan de desarrollo del próximo cuatrienio, y
22
aún más allá en el mismo posconflicto, así como determinar cuál ha sido el impacto de las
políticas en el fenómeno de desplazamiento en el país.
Respecto a referentes sobre estudios de desplazamiento en el municipio de
Bucaramanga es de rescatar el trabajo realizado por la corporación para el desarrollo del
Oriente Compromiso, quienes han investigado por más de 20 años el desarrollo y la
caracterización de la población desplazada en Bucaramanga y su área metropolitana.
Por último, esta investigación tiene como objetivo general Determinar el Impacto del
Desplazamiento forzado en la generación de Asentamientos Informales en el Municipio de
Bucaramanga mediante el análisis de fuentes secundarias y primarias que determinen la
afectación del desarrollo territorial sostenible.
Esta labor se desarrollará y presentará en tres capítulos que contienen el desarrollo de
los objetivos específicos, el primero de ellos consistió en el trabajo de todo un proceso de
revisión de literatura mediante el estudio de textos científicos que permitiera el
establecimiento de las variables de análisis en desplazamiento y ordenamiento territorial
sostenible.
El segundo capítulo evidencia la identificación de los asentamientos Urbanos ilegales de
la ciudad de acuerdo a su origen, invasión y fraccionamiento, esto se realizará teniendo en
cuenta estudios anteriores e información suministrada por diversos entes gubernamentales
para su posterior análisis.
El tercer capítulo muestra el desarrollo del tercer objetivo que consistió en la
identificación de los ecosistemas de la ciudad que han sufrido alguna afectación por la
generación de asentamiento humano generado por el desplazamiento forzado. Se determinan
los impactos socioeconómicos y políticos de los asentamientos urbanos estableciendo su
efecto en las actividades económicas sociales y políticas del entorno que rodea los
asentamientos generados por desplazados.
Se demostrará entonces que el Desplazamiento forzado que genera asentamientos
territoriales, enerva la posibilidad de un ordenamiento territorial sostenible.
23
1. El ordenamiento territorial sostenible y el desplazamiento forzado: una revisión
a sus conceptos y antecedentes
1.1.Enfoques del ordenamiento territorial en la República de Colombia
En Latinoamérica, los procesos de consolidación del Estado fueron imponiendo el
ordenamiento del territorio desde una visión centralista (Arocena, 1995). De esta forma la
centralización está caracterizada por un modelo que se basa en una directriz estructuralista,
el cual tiene como agente de operación el Estado, quien se convierte en un modelo gestor
elitista donde se debe centralizar el ordenamiento del territorio (Arocena, 1995).
Con base en lo expuesto, se establece que el Estado como responsable de la organización
del territorio aplica un enfoque descendente con una visión cartesiana del mismo
(Bonnemaison & Cambrézy, 1996). En esta dirección el territorio debe entenderse como
espacio geográfico sobre el cual se ejerce una soberanía, con carácter excluyente y no se
permite que actúen otros poderes, concediendo así una coacción legal, basada en unas
fronteras definidas. Igualmente se estipulan divisiones administrativas y políticas donde se
presenta una delegación del Estado para mantener el control y optimizar la administración
del territorio. (Domínguez, 1997).
En la República de Colombia, esta concepción de territorio se aplica desde la época
colonial. Este ejercicio de ordenamiento territorial descendente es recíproco a una cartografía
horizontal, impuesta por el imperio español y que se expandió desde la colonia hasta la
consolidación de la época republicana. Lo que se traduce en que en los dos últimos siglos la
República de Colombia ha seguido este modelo descendente para el ordenamiento de su
territorio (Serje, 2005).
Este modelo plantea un orden zonal, el cual divide el territorio en dos grupos de espacios;
los integrados y los excluyentes. El primero de ellos se ha desarrollado teniendo como eje
central la cordillera de los Andes finalizando en las zonas portuarias. En esta zona se
encuentran las principales ciudades del país como Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla.
24
Esta teoría es coherente con la de exclusión e inclusión que plantea Zambrano (1992),
quien al reeditar lo dicho por Gonzáles en 1965 (Zambrano, 1992), plantea que en las
repúblicas independientes a través de su historia ha sido la característica esencial del
ordenamiento del territorio, siguiendo un principio paralelo de gobierno con alta cohesión
hacia el centralismo, excluyendo gran parte de las zonas geográficas, como es el caso del
pacífico, los llanos orientales, algunas partes de la costa atlántica y la Amazonia.
Todo lo anterior ha permitido que estas zonas geográficas hayan sido dominadas por
grupos ilegales, quienes eran la autoridad y la justicia en estas zonas excluidas, generándose
un problema social de devastadoras consecuencias, de las cuales hoy tenemos como uno de
los más representativos el desplazamiento forzado.
Pero el enfoque descendente no solo se ha establecido por la cartografía horizontal; en
este modelo también han influido diversas teorías como la del epicentrismo urbano y la
planeación, surgidas en la década de los años 60´s, los cuales marcaron el derrotero para la
formulación de las políticas de ordenamiento de la época (Borja, 1996). Sumado a esto otra
teoría fundamental para la formulación del ordenamiento territorial fue la de los llamados
polos de desarrollo expuesto por Francois Perroux (1964), quien planteaba el desarrollo
industrial como motor; teoría que fue aceptada e implementada por la tecnocracia colombiana
y por la clase dirigente de la época. Es así como el modelo de ordenamiento territorial
colombiano para dicha época fue basado en el alemán y francés, generando un ordenamiento
legal al ordenamiento espacial (Borja, 1996).
Este modelo de ordenamiento descendente se fundamenta en los polos de desarrollo ya
mencionados y en el Crecimiento polarizado de Boudeville (1966); lo que planteaban estas
teorías era generar desarrollo que permitiera la reducción de las desigualdades en ingresos y
calidad de vida en los diferentes niveles de la sociedad. Como la historia lo comprueba este
modelo descendente fracasó puesto que no dio los resultados esperados, dando como fruto el
fracaso del ordenamiento en los Estados latinoamericanos, donde aumentó la desigualdad,
las epidemias, la pobreza y en general generó la desigualdad en el bienestar de la población
(Stöhr, 2003).
25
Estos elementos son los que han marcado la planificación del desarrollo en la República
de Colombia, y el modelo fue introducido en la década de los años 60´s; el que estuvo
fundamentado en la sustitución de las importaciones por un modelo de Industrialización, en
el cual se hizo necesaria la migración del campo a la ciudad, atendiendo los pactos que el
gobierno había aceptado, bajo el modelo de Kennedy, quien profesaba la política de Libertad
con progreso (Massiris, 2006; Grandin, 2006). Bajo estas políticas surgieron en la República
de Colombia los primeros planes de desarrollo que replicaban la aplicación de las teorías de
los polos de desarrollo, es por eso que se empezó a dar importancia al desarrollo urbano y
regional, con el objetivo de reducir la desigualdad entre la ciudad y el campo, así como la
reducción de la pobreza (Massiris, 2006).
En este orden, es necesario resaltar que los primeros Planes de desarrollo formulados a
nivel mundial se dieron en los años treinta, basados en la experiencia de Tennessee Valley
Authority (TVA) y años después en los modelos presentados por el geógrafo alemán Walter
Christaller sobre la teoría de los lugares centrales (Carvajal, 2011). Todo esto sirvió para
influenciar la construcción de planes de desarrollo; adicionalmente sirvieron como
fundamento de la planificación regional que dio origen a las corporaciones autónomas
regionales. La primera en crearse fue la Corporación Autónoma Regional del Valle del
Cauca.
Todos estos antecedentes permitieron en la República de Colombia un proceso de
descentralización y transformación del modelo centralista a un modelo de planificación
regional, en el cual han participado propuestas desde la academia hasta propuestas de carácter
técnico del Departamento Administrativo de Planeación Nacional.
Finalmente, este proceso de descentralización se consolida en la República de Colombia,
cuando el presidente ya no nombra los alcaldes y gobernadores lo cuales son elegidos por
voto popular, además se logra que las transferencias de ingresos corrientes se hagan
directamente a las administraciones locales, haciendo que los entes centrales como
Ministerios y Departamentos Administrativos pierdan influencia sobre el desarrollo de la
regiones.
26
Pero este proceso de descentralización no tuvo lugar solo en Colombia, sino en toda
Latinoamérica, como consecuencia de la crisis de la deuda externa de los países (García,
2003).
Es así que este proceso de descentralización generó que hubiera una serie de reformas al
Estado, impulsado por lo modelos neoliberales donde se estipulaban tres principios: la
desburocratización, la descentralización y la privatización del aparato económico y de
gobierno. En este sentido la descentralización se da casi que de forma imperativa atendiendo
las solicitudes hechas por organismos supranacionales como el Banco Mundial y el Fondo
Monetario Internacional; el proceso condujo dentro de los mecanismos internos de cada país
a reformar su normatividad y estructura. En la República de Colombia, muy posiblemente
esto influyó para que se produjera la reforma constitucional de 1991.
La Constituyente abrió el espacio para discutir varios temas que afectaban el desarrollo
de la sociedad colombiana; uno de esos temas que quedó incluido en la versión aprobada de
la Constitución Política de Colombia (CPC) de 1991, fue el ordenamiento territorial.
El trabajo realizado por la asamblea constituyente, tomó como uno de sus temas centrales
el ordenamiento territorial como base para el desarrollo de las regiones, de forma tal que el
Título XI de la CPC, se titula “DE LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL”, en este apartado
de la carta magna se conforma la Comisión de Ordenamiento Territorial (COT), quien fuera
la encargada de definir el concepto de ordenamiento territorial en la República de Colombia,
la cual mediante boletines regulares entre los años 1992 y 1995, construyó las bases de este
tema. Precisamente en 1992, la COT, definió el ordenamiento territorial de la Nación como
“un conjunto de acciones que deben ser concertadas para orientar la transformación,
ocupación, utilización de los espacios geográficos, buscando su desarrollo socioeconómico,
teniendo en cuenta las necesidades e intereses de la población, las potencialidades del
territorio considerado y la armonía con el medio ambiente.” (Comisión de Ordenamiento
Territorial , 1992).
Esta definición da respuesta a dos vectores de influencia que se regían en la época, uno
la CPC, donde se indicaban los diferentes mecanismos de participación ciudadana y el
27
segundo la presión internacional para enfocarse al desarrollo sostenible, dicha presión
provino de la Cumbre de la Tierra desarrollada en Rio de Janeiro.
Más adelante esta definición sirvió para que se cimentara y se reglamentara el
ordenamiento territorial con la Ley 388 de 1997 (Congreso de Colombia, 1997), cuyo
principal objetivo fue asignar la tarea a cada municipio para que elaborara su plan de
ordenamiento territorial, como un elemento base para la planificación territorial.
Esta ley permite construir una planificación de ciudad con base en la interacción de los
diferentes actores, los cuales también harían parte del Consejo Territorial de Planificación,
órgano que es de carácter consultivo y que a pesar de su importancia no ha sido efectiva su
influencia a la hora de desarrollar la planificación urbana, porque a pesar de que existe esta
instancia la decisión no se centraliza en el presidente, si no en el Alcalde y los Concejos
Municipales.
Como se observa el modelo de ordenamiento territorial en Colombia se ha venido
descentralizando, pero todavía el gobierno es quien debe generar las directrices de éste; se
tienen en cuenta las consultas con los diferentes actores quienes tienen voz pero no voto, por
lo cual las decisiones respecto al ordenamiento territorial siguen a discrecionalidad de los
Alcaldes y los Concejos Municipales.
En yuxtaposición con este modelo surge el modelo ascendente del ordenamiento
territorial tradicional, en el cual las estrategias de ordenamiento territorial son graduales y
flexibles, permitiendo pasar de una prioridad a otra (Stöhr, 2003) y estas se van
superponiendo atendiendo a realidades del contexto.
Este enfoque posee una perspectiva micro-desarrollista, el cual plantea como eje del
ordenamiento territorial, las prioridades de los actores locales en materia económica,
ambiental y social; estas necesidades prioritarias son tan fuertes que deben ser capaces de
imponerse por el beneficio de las comunidades y por lo tanto tienen la fuerza de modificar
las macro-estructuras del gobierno y las agremiaciones.
Contrario a la centralización, el enfoque ascendente crea estructuras político-
administrativas para generar espacios que permiten la planificación desde lo local. Esta visión
28
del ordenamiento territorial no se ordena desde el centro, sino que se ordena a partir de las
necesidades y realidades de la comunidad, contribuyendo a que las estructuras sociales y sus
actores se autogobiernen.
En la República de Colombia, puede establecerse que el modelo de ordenamiento
territorial ha venido evolucionando y en la actualidad se presenta un enfoque híbrido entre el
modelo ascendente y el descendente. Pero hay diversos casos de modelo ascendente, sobre
todo en aquellos grupos mal denominados minoritarios.
En este texto se describirán de forma genérica tres casos de ordenamiento territorial
ascendente que han sido exitosos: la Asociación de Cabildos Indígenas de la Zona del Bajo
Atrato (Camizba), las comunidades negras organizadas del Pacífico y los campesinos de la
vereda Los Soches, en Bogotá (Carvajal, 2011). Este modelo ha cobrado importancia porque
cada día se eliminan más barreras y se amplía el reconocimiento de los grupos étnicos,
consolidándose como grupos sociales que deben ser incluidos en el desarrollo de la nación y
de las regiones.
El primero de ellos, Camizba, se creó en 1986 con el fin de preservar sus valores
culturales y hacer frente a los cambios que proponía la posmodernidad; sus fundamentos se
basaron en cuatro principios: la defensa de sus territorios, la unidad, la autonomía y la cultura.
Todo esto se ha institucionalizado en sus territorios a través de su organización y cohesión
social. Es de rescatar que este gran grupo social está integrado por diversos grupos indígenas.
Uno de los mayores logros de esta agrupación social fue la legalización en menos de dos
décadas del 90% de sus territorios; esto se obtuvo mediante la figura de resguardos. Otro
aspecto a destacar es la cultura que se da a través de la unidad de las cinco etnias que la
integran. Adicional a esto el Estado ha reconocido sus propias formas de gobierno y justicia
y todo esto se ha logrado gracias al principio de autonomía.
Ya en el caso de las comunidades negras organizadas del Pacífico, se observa también,
al igual que en el anterior un proyecto étnico territorial, cuyo principal éxito para sostenerse
es la autonomía alimentaria que permite la resistencia y sustentabilidad en el sitio que ocupan,
además dentro de su estructura se distinguen elementos como el territorio- región, territorios
29
de vida, alegría y libertad, todo esto permite que desencadenen en el bienestar colectivo de
la comunidad (Escobar, 2008).
Este territorio fue legalizado bajo la luz de la ley 70 de 1993, sobre propiedad colectiva
y fue reconocido por las prácticas productivas que desarrollan las comunidades ribereñas de
la cuenca del pacifico y sus territorios se legalizaron bajo la figura y legalización de la
ocupación ancestral.
El último movimiento social, el de los campesinos de los Soches, este grupo social
ubicado en la periferia semiurbana de Bogotá. D.C. se ha opuesto a la expansión urbana de
la sociedad en sus territorios, ya que esta expansión se está dando en las zonas rurales que
alguna vez surtieron de alimentos a los habitantes de esta ciudad. Este caso también basa su
defensa del territorio en los aspectos culturales, sociales y de identidad.
En estos tres casos del modelo ascendente se evidencia cómo la lógica cultural del
territorio consiste en una relación afectiva con el territorio que le confiere una identidad, lo
que permite la creación de geosímbolos que orientan el ordenamiento territorial
(Bonnemaison & Cambrézy, 1996).
Además el reconocimiento legal del territorio y sus formas de autogobierno y de
desarrollo local, forman parte de elementos que le permiten al Estado producir una nueva
normatividad en cuanto al ordenamiento territorial.
1.2.El ordenamiento Territorial y el Desarrollo
El ordenamiento territorial cumple un papel clave en la puesta en marcha de un modelo
de desarrollo. El ordenamiento Territorial es un tema fundamental para el desarrollo de las
directrices regionales, ya que éste se debe plegar a la realidad, concentrándose en la solución
de problemas concretos y propios de cada región, permite maximizar el crecimiento
económico y aumentar el grado de equidad social en los procesos de desarrollo (Uribe, 1998).
Todo esto porque el ordenamiento territorial debe ser el resultado de una serie de políticas
económicas a nivel macro y sectoriales, que permitan plantear un modelo específico de
30
desarrollo económico y social. El ordenamiento territorial debe concebirse como un
instrumento que facilita la planificación del territorio y su desarrollo, velando por el
equilibrio entre lo económico, lo social, el medio ambiente y la preservación de sus recursos
naturales.
Por tal razón el desarrollo exige que en la actualidad, este se centre en el territorio, es
decir en una territorialidad con un componente de interacción muy alto con sus componentes
básicos, en este caso el componente más importante es la localidad que se expresa en
términos generales en municipios.
Dentro del ordenamiento territorial se han establecido cuatro áreas estratégicas que
permiten una visión holística del desarrollo integral que se sintetizan así: desarrollo
económico, gestión ambiental, aspectos socioculturales y los aspectos político
administrativos.
1.3.El ordenamiento Territorial y la gestión ambiental
Diversos autores han asociado el concepto de ordenamiento territorial con el uso de la
tierra y su relación con las condiciones ambientales y el manejo del recurso hídrico, además
de esto desde diversas fuerzas políticas se ha hecho el llamado para adoptar procesos de
ordenamiento que garanticen el desarrollo sostenible. En este sentido se ha estructurado lo
que se denomina hoy en día el ordenamiento ecológico, ambiental o territorial, en el cual se
parte de dos conceptos: el ordenamiento del territorio y la gestión ambiental, lo cual permite
establecer el uso adecuado y eficiente de los recursos naturales, todo esto mediante la
zonificación funcional del territorio y un estándar de desarrollo que asocie las políticas de
manejo hacia el desarrollo sostenible (Salinas, Reflexiones acerca del papel del ordenamiento
territorial en la planificación y gestión ambiental, 2013).
Todo lo expuesto, se da como respuesta a una problemática de disminución de recursos
naturales, que son necesarios para la sustentabilidad de los territorios, recursos como
alimentos, leña y agua. Existen alrededor del mundo y en la República de Colombia, señales
de pérdida potencial de pesca, deforestación, erosión, pérdida de biodiversidad,
31
contaminación de agua, suelos y aire, así como la salinización de los suelos (Salinas, 2001).
Todo lo anterior en razón a que el hombre se convierte en depredador para lograr la
subsistencia y no en pocas ocasiones para lograr sobrevivir en medio de un mundo inhóspito
que le agrede y lo obliga a lesionar el medio en el que interactúa con otros individuos y con
los propios elementos de la naturaleza.
Por tal razón el Estado ha asumido esta tarea de desarrollar el ordenamiento ambiental
del territorio a través de instituciones de carácter nacional como el Instituto Geográfico
Agustín Codazzi y las Corporaciones Autónomas Regionales, quienes a pesar de los
cuestionamientos de índole político, tienen como función principal afrontar esos problemas
ambientales de forma que se prevengan y contribuyan al ordenamiento territorial sostenible.
Además de lo anterior, el componente ambiental en el ordenamiento territorial sostenible
debe alinearse desde lo normado en la ley 99 de 1993 (Congreso de Colombia, 1993), en
la cual se concibe el ordenamiento ambiental del territorio como un componente básico de la
gestión del ordenamiento territorial, además en esta norma también se le atribuye al
Ministerio del Medio ambiente y a las corporaciones autónomas regionales, la función de
lograr un adecuada gestión del territorio.
Como complemento, el ordenamiento ambiental, aporta teóricamente al ordenamiento
territorial porque permite entre otras contribuciones las siguientes: guía en el uso y
evaluación de las acciones del ordenamiento territorial y su impacto en los ecosistemas;
también suministra un resumen de la estructura y dinámica que tienen cada uno de los
ecosistemas presentes en el territorio permitiendo la valoración de conflictos y su
superposición con las acciones que se quieren desarrollar en el territorio, previniendo
conflictos ambientales.
Por último una función imprescindible en el ordenamiento ambiental del territorio es
buscar el equilibrio entre la dimensión ambiental del desarrollo y la dimensión económica y
socio-política del ordenamiento territorial.
32
1.4. El ordenamiento Territorial y lo Socio- Cultural
El concepto de ordenamiento territorial trata de cómo darle una interacción adecuada al
uso y ocupación del suelo; por tal razón concepto y contenido real debe estar estrechamente
relacionado con la realidad social pero también histórica de la comunidad que lo habita de
forma que permita superar sus heridas, conservar sus tradiciones y costumbres, pero siempre
garantizando que este ordenamiento, les va permitir alcanzar mayores niveles de calidad de
vida. Es fundamental para el Ordenamiento territorial sostenible contar con la participación
de los diversos actores, ya que ellos son los que deben en primera instancia orientar hacia
dónde se debe regir el desarrollo de su región; esto permitirá que a la hora de implementarlo
sea viable y fácil de desarrollar (Hernández Peña, 2010).
En cuanto al componente cultural en el ordenamiento territorial, éste ha sido un tema que
hasta ahora se ha empezado a tomar en cuenta por que se ha vuelto imperativo a través de
sentencias de la Corte Constitucional; en este sentido los ordenamientos territoriales en el
aspecto cultural se han enfocado en la protección y promoción de la diversidad étnica y
cultural.
Precisamente esa protección y promoción de la diversidad cultural es necesaria, ya que
en la República de Colombia, existen más de doscientos grupos étnicos (Departamento
Administrativo de Planeación Nacional, 2007), quienes poseen sus propias costumbres
lenguas, y su propia organización política y social. Por tal razón la CPC de 1991, reconoce
estas etnias, otorgándoles mecanismos políticos y administrativos para su desarrollo, claro
ejemplo de ello son las Entidades Territoriales Indígenas.
Pero el rol de la cultura en el ordenamiento territorial, no es solo reconocer estos aspectos
sino incluir y formular políticas integrales que permitan a estos grupos lograr el equilibrio
entre lo económico, lo social y lo ambiental, de forma tal que garanticen una mejor calidad
de vida.
Por tal razón, se debe ir más allá de reconocer simplemente el territorio, sino que es
necesario generar inclusión en las políticas de ordenamiento territorial que propongan y
evalúen alternativas de uso y ocupación de estos territorios, lo que puede significar la
33
reconstrucción del mismo siempre con la premisa de garantizar la calidad de vida de sus
habitantes.
Además el componente cultural no se debe enfocar solamente en los indígenas, sino en
todos los grupos étnicos incluidos y reconocidos por la legislación colombiana, cuya
organización sociocultural tenga una significancia en el nuevo ordenamiento territorial, y ello
por demás claro y necesario que incluyan a esa población lesionada por la violencia y
obligada a asentarse en las grande urbes, pero desposeída de absolutamente todo, porque lo
poco que poseían lo perdieron en el momento en que los actores del conflicto los obligaron
a salir de su ámbito de acción laboral, social y cultural.
De otra parte, el ordenamiento territorial no solo debe enfocarse en la promoción de las
etnias, sino cómo la cultura contribuye al desarrollo regional y cómo ésta se consolida para
la conformación de regiones e instrumentos políticos que permitan solucionar las
problemáticas de la sociedad; debe entonces vincular a toda población victimizada, ya por el
olvido, la desatención política, administrativa, religiosa o de cualquier orden existente.
Es fundamental para consolidar el ordenamiento territorial la inclusión de los aspectos
culturales eliminando clivajes y que se desarrolle la percepción colectiva de forma
automática que garantice la pertinencia con los proyectos de desarrollo regional (Boisier,
Desarrollo (local):¿ de qué estamos hablando. , 2001).
Este concepto de proyecto cultural a través del ordenamiento territorial se orienta hacia
dos direcciones; la primera apropiarse desde el ámbito regional y la segunda acoplarse a la
cultura universal y las tendencias universales. Todo esto con el fin de humanizar la
internacionalización económica respondiendo de forma concreta a esas minorías étnicas y el
fortalecimiento de la cultura local.
Pero todo este aspecto cultural, debe ser la base para la consolidación de proyectos
políticos exitosos, para lo cual se debe tener en cuenta ciertos factores como; la cohesión de
la comunidad, el grado de participación de los actores sociales en los procesos de
ordenamiento y el sentido de pertenencia de la comunidad hacia el proyecto de desarrollo
(Boisier, 2005).
34
1.5. Los Asentamiento Informales: Una clasificación desde sus características
En los numerales siguientes se encontrará una definición teórica de los asentamientos
desde sus características, más delante en el capítulo 2 se tendrá en cuenta estos conceptos
para evaluar la conformación de estos asentamientos en la ciudad.
1.5.1. Asentamientos por Invasión
La invasión se puede definir como la ocupación irregular de un lugar (García de
Hernández, 2006), esta autora además sugiere que los términos invasión y ocupación son
similares y sustenta que el término ocupación es tomar posesión de un territorio sin importar
su legalidad. También afirma que las invasiones son el principal hilo conductor de los
asentamientos Informales en Latinoamérica, aunque también es de resaltar que existen otros
factores como el loteo irregular de predios privados o fraccionamiento que se dieron en el
pasado para la denominada autoconstrucción.
Infortunadamente, una característica de los terrenos que se invaden en América latina, y que
constituye una particularidad, es que son suelos degradados, suelos con gran cercanía a
infraestructuras económicas fuertes, suelos fiscales, entre otros.
1.5.2. Asentamientos Consolidados
Los asentamientos que se encuentran en esta categoría, son aquellos que lograron acceder
a todos los servicios públicos básicos, además se estableció la culminación de sus
equipamientos. Una característica fundamental es que se da un dominio legal de la vivienda,
además existen rutas de transporte público que facilitan el acceso al asentamiento, por lo que
también se da la pavimentación de vías principales y por último la construcción de sus
viviendas con materiales duraderos. Pero a pesar de esto la consolidación no ha sido lo
bastante efectiva para lograr una uniformidad urbanística y mucho menos para mitigar el
impacto ambiental que genera el asentamiento.
En este caso, dicha consolidación representa formalidad en cuanto al dominio de la
vivienda, pero no en lo referente a la formalidad desde los principios del desarrollo urbano.
35
En este sentido, es importante anotar que estos asentamientos, a pesar de la legalización del
dominio y de las mejoras urbanísticas realizadas, aún permanecen dentro de la informalidad
urbana.
La informalidad urbana, se evidencia en el déficit de equipamientos, espacios públicos,
sistemas de acueductos, drenajes y vías de interconexión y comunicación que permitan el
flujo normal de vehículos motorizados y de peatones. Otro aspecto que es reincidente con
otros niveles de asentamientos es la baja calidad de los servicios públicos, el irrespeto y abuso
del espacio público por parte de las viviendas; también es muy notable el impacto ambiental
causado por los ejes funcionales, como; canales de aguas servidas, basuras en vías, parque,
plazas. Además de esto también se genera contaminación al invadir el espacio público para
actividades mercantiles, se eleva el ruido ambiental generando contaminación auditiva.
También se depositan basuras, en los llamados lotes de engorde, que son espacios que
han adquirido en el tiempo como inversión, pero no se les presta ningún uso.
1.5.3. Asentamiento Semiconsolidados
Los asentamientos semiconsolidados presentan lagunas intervenciones a nivel urbano y
dotacional, así como gran parte de las viviendas que integran el asentamiento poseen una
finalización arquitectónica. El periodo de consolidación oscila entre 10 y 20 años, en algunos
casos se ha extendido hasta por 30 años. También presentan equipamientos de recreación,
canchas deportivas y multifuncionales para los diferentes grupos poblacionales. Una
característica particular, la cual consisten es que estas se construyen progresivamente, en la
mayoría de las ocasiones inician funcionando en equipamientos sin terminar.
En cuanto a los servicios públicos, se empiezan a construir redes básicas de servicio
público como acueducto y alcantarillado, adecuación de vías y demás. Por lo general la
calidad de los servicios públicos es baja y su cobertura depende del tamaño.
36
1.5.4. Asentamientos precarios
Los asentamiento precarios, se pueden calificar como aquellos donde sus construcciones
se hace con materiales poco duraderos, lo que permite calificarlos como viviendas
transitorias, que a su vez están rodeados de condiciones ambientales y de salubridad
degradantes; poseen ciertas particularidades por que la cobertura de servicios públicos es
prácticamente nula o muy baja cobertura y ni hablar de calidad de los mismos. No poseen
equipamientos que les permita integrar el colectivo social y generar desarrollo, así como
tampoco hay espacios para que en un futuro se puedan crear.
Su edad de maduración por lo general es relativamente corta, no supera los 10 años,
viéndose afectados por factores, entre los que se cuenta el contexto geográfico, condiciones
topográficas, los riesgos de remoción en masa, los riesgo de inundación, el nivel de
organización comunitaria y hasta las prácticas clientelistas que desarrollan los políticos y
gobernantes de la ciudad.
En los asentamientos precarios, las construcciones incipientes que presentan, son
elaboradas principalmente por materiales como plástico, cartón, madera y demás elementos
que se puedan encontrar y que permita el abrigo y la protección al agua. El acceso a los
servicios públicos es limitado, por lo general se obtienen de manera clandestina, el agua por
lo general se obtiene de fuentes hídricas naturales y de albercas colectivas que la almacenan.
La energía eléctrica se obtiene de forma ilegal haciendo instalaciones ilegales conectadas a
cables de alta tensión que después son distribuidas por todas las viviendas del asentamiento.
En cuanto al tema de dotaciones públicas, lo único que se puede aproximar a este
concepto son los caminos que se forman para desplazarse a través del asentamiento, en los
cuales es complicado que movilicen vehículos automotores. Se carece de sanitarios,
transporte público y el alumbrado público.
Las primeras construcciones en materiales duraderos, comienzan uno o dos años después
de estar asentado en dicho territorio, al igual que el desarrollo de las primeras actividades
económicas, cuando este fenómeno se empieza a dar se comienza el tránsito hacia la
semiconsolidación.
37
1.6.Aspectos Políticos – Administrativos del Ordenamiento Territorial
En el ámbito de la Asamblea nacional Constituyente desarrollada en 1991, se entendió el
ordenamiento territorial como instrumento que permitía establecer una nueva distribución
política administrativa para la República de Colombia; algunos estudios del asunto afirman
que este fue uno de los principales temas en el que se centró dicha constituyente, ya que era
asunto prioritario para el desarrollo del país.
En la CPC de 1991, se definió que la República de Colombia es un Estado unitario que
goza de autonomía en sus entidades territoriales. Al mismo tiempo define que la entidad
territorial es un municipio, departamento, distrito, resguardo indígena y concibe la
posibilidad de conformar regiones. También describe las entidades administrativas y
planificación de las áreas metropolitanas y las asociaciones de municipios.
El objetivo del ordenamiento territorial es definir los aspectos administrativos y políticos
que permitan organizar el territorio, conciliar conflictos y determinar cómo implementa los
principios constitucionales de coordinación, la concurrencia y la solidaridad, es decir, que el
ordenamiento territorial es mucho más que la estructura arquitectónica de una región; es su
propia gente, la cultura y la cohesión entre todos los componentes sociales que conforman
una idiosincrasia.
1.7.La gestión del Ordenamiento Territorial
A partir de la modernización del Estado generada desde la constituyente de 1991, se
cuenta con dos funciones esenciales en el ordenamiento territorial; la primera de ellas la
intervención y la segunda la participación.
En la primera, esto es la intervención, el Estado debe desarrollar una política de
ordenamiento territorial, que contenga diversos elementos, entre los que se cuentan una
política territorial basada en la unificación de las políticas sectoriales, ya que a la fecha el
país no ha desarrollado una política unificada, por el contrario ha desarrollado políticas
independientes que a la hora de aplicarse en las entidades territoriales generan conflictos que
impiden el desarrollo eficiente y efectivo.
38
El segundo elemento dentro del componente de Intervención, es la organización
gubernamental que asigne responsabilidades en materia de Ordenamiento territorial. En la
actualidad hay varias entidades que asumen este rol, pero no está definido claramente cuál es
su campo de aplicación. Entre las entidades encontramos Ministerio de Vivienda y desarrollo
Territorial, Ministerio del Medio Ambiente, Ministerio del interior, Ministerio de
Agricultura, Departamento Nacional de Planeación (DNP), IGAC, Instituto de Hidrología,
Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia (IDEAM), Servicio Geológico
Colombiano (SGC, Antiguo INGEOMINAS), las entidades territoriales, las entidades
administrativas y de planificación y las Corporaciones autónomas regionales (CARS).
La segunda función del Estado en el ordenamiento territorial, es la participación,
garantizando la integración de sociedad civil en todos los proceso de planificación y
desarrollo del ordenamiento territorial; en la medida que se logre mayor participación mayor
será el éxito de estos procesos. Pero también es válido aclarar que no es participar porque si,
la idea es que en esa participación se logren acuerdos respecto a los uso de la tierra, en función
de que la población se beneficie y se logre un equilibrio entre el desarrollo, el medio
ambiente, la cultura y la preservación de los recursos naturales.
1.8.Antecedentes Normativos del Ordenamiento Territorial
En nuestro País las normas sobre el ordenamiento territorial se desarrollaron de manera
fragmentada, a pesar que la CPC de 1991, planteaba la necesidad una ley orgánica de
ordenamiento territorial, pero por el contrario lo que ha existido es una legislación en diversos
temas formulados de forma independiente.
Esta situación que ha sido opuesta a los países que han implementado el ordenamiento
territorial en los que se ha generado una ley estructural y de esta se desprenden las diversas
normas que coadyuvan a su implementación.
Actualmente la República de Colombia posee un marco normativo relacionado con el
ordenamiento territorial el cual se indica en la tabla 1.
39
Norma Entidad Descripción
Ley 152 de 1994
(Congreso de
Colombia, 1994)
Congreso de Colombia Ley Orgánica del Plan de Desarrollo
Ley 99 de 1993
(Congreso de
Colombia, 1993) Art. 5, 10. 17, 31, 37 y
65
Congreso de Colombia Por la cual se crea el Ministerio del
Medio Ambiente, se reordena el
Sector Público encargado de la
gestión y conservación del medio
ambiente y los recursos naturales
renovables, se organiza el Sistema
Nacional Ambiental, SINA, y se
dictan otras disposiciones.
Ley 60 de 1993. Art 25.
(Congreso de
Colombia, 1993)
Congreso de Colombia Por la cual se dictan normas
orgánicas sobre la distribución de
competencias de conformidad con los
artículos 151 y 288 de la Constitución
Política y se distribuyen recursos
según los artículos 356 y 357 de la
Constitución Política y se dictan otras
disposiciones.
Ley 1625 de 2013. Art
2, 6-8, 12, 13, 20, 22, 23
(Congreso de
Colombia, 2013)
Congreso de Colombia Por la cual se deroga la Ley Orgánica
128 de 1994 y se expide el Régimen
para las Áreas Metropolitanas
Ley 142 de 994.
(Congreso de
Colombia, 1994)
Congreso de Colombia Por la cual se establece el régimen
de los servicios públicos
domiciliarios y se dictan otras
disposiciones.
Ley 136 de 1994. Art.
4, 91
Congreso de Colombia Por la cual se dictan normas
tendientes a modernizar la
organización y el funcionamiento de
los municipios.
Ley 388 de 1997
(Congreso de
Colombia, 1997)
Congreso de Colombia Por la cual se modifica la Ley 9 de
1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan
otras disposiciones.
Ley 1454 de 2011
(Congreso de
Colombia, 2011)
Congreso de Colombia por la cual se dictan normas
orgánicas sobre ordenamiento
40
territorial y se modifican otras
disposiciones
Tabla 1 Leyes asociadas al Ordenamiento territorial
Fuente: Autor
1.9. La ley 388 de 1997
La ley 388 de 1997, plantea lineamientos básicos para el desarrollo del ordenamiento
territorial; su objetivo es alinear las dispersiones normativas contenidas en la CPC, la ley de
planeación, la ley que rige las áreas metropolitana y la ley 99 de 993 que conforma el Sistema
Nacional ambiental con las directrices del ordenamiento territorial.
Otro de sus objetivos es establecer mecanismos para que los municipios prevean el
ordenamiento territorial, el uso del suelo, la preservación del patrimonio ecológico y cultural
y la prevención de desastres en zonas de alto riesgo.
Un segundo objetivo es de la ley es garantizar el uso del suelo cumpla función social de
la propiedad, el acceso a los servicios públicos, el espacio público, la protección del ambiente
y la atención y prevención de desastres.
El tercer objetivo es promover la coordinación y concurrencia de la Nación, las entidades
territoriales y los órganos administrativos para que cumplan los mandatos constitucionales.
Por último la ley pretende orientar y facilitar la gestión política y urbana en todo el
territorio nacional.
Además de definir los objetivos de la ley y su contribución al ordenamiento territorial,
esta también define lo principios del ordenamiento territorial, los cuales se listan a
continuación:
La función ecológica de la propiedad.
La prevalencia del interés general sobre el particular.
La distribución equitativa de las cargas y los beneficios.
Estos principios a través de los años se han venido aplicando, pero el principio de la
función ecológica de la propiedad, todavía está muy incipiente en su desarrollo, primero debe
41
definirse su alcance, para posteriormente definir variables que permitan aplicarlo y evaluar
su impacto en el ordenamiento territorial.
La ley 388 también establece las competencias de la nación y de las diferentes entidades
territoriales, quedando pendiente el establecimiento de los gestores, de estas competencias y
los procedimientos para aplicarlos, situación que fue subsanada con la ley 1454 de 2011.
Según la ley en mención, a la Nación le corresponde el ordenamiento territorial de zonas
protegidas, parques naturales, grandes proyectos de infraestructura, áreas delimitadas como
de seguridad y defensa; los lineamientos y directrices para la distribución equitativa de los
servicios públicos, áreas protegidas histórica y culturalmente todo esto de acuerdo a sus
competencias, a su alcance legal. En cuanto a la entidad territorial departamental, le
corresponde determinar las directrices para el ordenamiento territorial en zonas de
conurbación; orientar la distribución física y social en consenso con los diversos municipios;
integrar y dirigir la proyección de los planes sectoriales del departamento en concordancia
con los desarrollos regionales y nacionales. A nivel metropolitano corresponde desarrollar
la elaboración del plan integral de desarrollo metropolitano y el señalamiento de las normas
imperativas que deben adoptar los municipios en sus planes de ordenamiento territorial. En
los municipios se definen las competencias y obligación de formular un plan de ordenamiento
territorial junto con las implicaciones que esto conlleva.
Precisamente en la formulación y elaboración del Plan de ordenamiento territorial (POT)
y como consecuencia de que la República de Colombia funciona bajo un Estado social de
derecho, en el cual la democracia es fundamental para su eficiente funcionamiento,
precisamente ese principio también debe aplicarse a los POT, a través de derechos de
petición, audiencias públicas, interventorías al cumplimiento del POT. Todo esto con el fin
de construir modelos pluralistas basados en la realidad del entorno, además que se promueva
la veeduría ciudadana a sus gobernantes.
1.10. Ley 1454 de 2011
La llamada Ley orgánica de ordenamiento territorial que existía, era inoperante desde la
CPC de 1991, porque la República de Colombia, no tenía unas directrices que definieran la
integración de las regiones y la definición de competencias entre la nación y las entidades
42
territoriales. Además con la formulación de esta ley se está dando cumplimiento al artículo
288 de la CPC de 1991, que ordenaba una acción transitoria que por dilaciones políticas fue
permanente por veinte años.
Con la aprobación y divulgación de esta ley se está afianzando en el cumplimiento del
artículo 2 de la CPC de 1991, que establece que la República de Colombia, es una nación
unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales.
Por tal razón el objetivo de esta ley es contener normas para la organización del territorio
colombiano, estableciendo procedimientos, lineamientos que permitan fortalecer la
organización político-administrativa del Estado en el territorio, así como los instrumentos
para el desarrollo territorial, definiendo competencias de la nación, las entidades territoriales
y las áreas metropolitanas (Congreso de Colombia, 2011).
Los fundamentos de la ley se pueden resumir en los siguientes principios:
Desarrollo institucional
Fortalecimiento de la identidad cultural
Desarrollo territorial, entendido este como desarrollo económicamente
competitivo, socialmente justo, Ambientalmente y fiscalmente sostenible.
Promover la descentralización y la planeación, la gestión y administración de sus
propios intereses para las entidades, generando instancias de integración
territorial. Además de fomentar el traslado de competencias y poder de decisión
de los órganos centrales o descentralizados del gobierno en el orden nacional
hacia el nivel territorial pertinente, con la correspondiente asignación de recurso.
Uno de los elementos de resaltar en esta ley, es que exige que cada entidad territorial
defina sus necesidades regionales, diferentes a las comunes de toda la nación, es allí donde
se refleja la descentralización y la autonomía de cada ente. En ella también se definen ciertas
competencias de las entidades territoriales pero se deduce que sean leyes posteriores las que
permitirán profundizar en el alance y desarrollo de estas competencias.
Se plantea también en esta normativa la posibilidad de conformar regiones
administrativas, de planificación o de provincias y la asociación de varias regiones. También
43
formula las bases para que las regiones se puedan constituir en entidades territoriales y
financiar proyectos con fondos de compensación, de desarrollo regional y de regalías.
También crea en derecho la Comisión de ordenamiento territorial, que será un organismo
asesor y técnico para vigilar la aplicación de proyectos.
De forma general se puede afirmar que lo que plantea esta ley es un marco normativo
para desarrollar regiones administrativas y de planificación, que tiene inmerso un
componente de regionalización del país, la ley es pertinente pero deja un gran vacío por su
carácter general, lo que conlleva que habrá que esperar el desarrollo de otras leyes y demás
elementos normativos para concretar su aplicación de forma efectiva.
1.11. El desplazamiento Forzado en Colombia y sus Implicaciones legales
El desplazamiento forzado se convirtió en uno de los problemas más graves de la
República de Colombia; la última década del siglo XX y la primera del siglo XXI se
caracterizaron por momentos álgidos en los cuales el número de ciudadanos expuesto a
afrontar el desplazamiento aumento. El desarrollo de valiosos estudios sobre este fenómeno
estudiado por científicos sociales, pueden ayudar a comprender esta problemática. Sumado a
esto los fallos de la Corte constitucional, las denuncias que realizaron y realizan
constantemente las ONG, los esfuerzos del Estado por responder a las necesidades de la
población desplazada y la indiferencia de la sociedad civil, son algunos de los matices que
pueden ayudar a comprender el fenómeno del desplazamiento.
El desplazamiento en Colombia no es algo reciente, su origen data de los años cincuenta
con su violencia política y se extiende hasta nuestros días con el accionar guerrillero y
paramilitar y ahora el éxodo obligado de Colombianos desde Venezuela hasta nuestro país,
con la aparente legalidad que demarca la figura de la deportación. Posterior al inicio de la
violencia política interna, en los años ochenta se promueve nuevamente cuando el Estado
inicia su lucha contra el narcotráfico y su estructura criminal. Pero es de resaltar que este
problema alcanzó mayor visibilidad al finalizar los años noventa, cuando se recrudece y se
vuelve centro de atención de los periodistas y objeto de investigación entre los académicos
(Romero, 2002). Como consecuencia de esto, el Estado empieza a atender esta problemática,
44
ya sea por vía legislativa o través de la acción directa como acontece con la intervención en
las Fronteras Nacionales o el simple asistencialismo que transforma lo que comienza como
atención primaria en mendicidad y oportunismo creciente.
Tenemos entonces que pese a los esfuerzos del Estado, estos conflictos continúan en la
actualidad. El control y expansión territorial de los grupos delincuenciales como
consecuencia de la era paramilitar y la incursión de las guerrillas al negocio del narcotráfico,
la ocupación de territorios ancestrales por multinacionales, la política de seguridad del
Estado y la acción de los gobiernos extranjeros, son factores que agudizaron el fenómeno del
desplazamiento llegando según CODHES (Consultoría para los Derechos Humanos y el
Desplazamiento - CODHES, 2013) en 2006 a un total de 3.822.000 personas en situación de
desplazamiento. En Santander este fenómeno tuvo perdidoso crecientes que en algún
momento se estabilizaron pero que después se recrudecieron tal como lo indica la gráfica,
donde se describe el crecimiento anual de la llegada de personas desplazadas a la ciudad.
Gráfico 1. Llegada de Desplazados a Bucaramanga
Fuente: Autor con Información de (Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento - CODHES,
2013)
Pero todo este fenómeno no hubiera sido posible, si no se realizan procesos que se
visibilizarían desde lo periodístico, pero también desde lo académico, algunas de ellas han
aportado significativamente a comprender esta problemática, en la Tabla 2 se describen cada
una de ellas.
45
Titulo Aporte
La pérdida de los derechos, del significado
de la experiencia y de la inserción social: a
propósito de los desplazados en Colombia.
(Pecaut, 1998)
Escribe en 1998 un artículo en el que no solo
denuncia la magnitud de este problema, sino
que también presenta una especie de
programa sobre los principales aspectos que
deben trabajarse en relación con el mismo
Poética del otro»: Antropología de la guerra,
soledad y exilio interior en Colombia
(Castillejo, 2000)
Las investigaciones sobre el desplazamiento
y la percepción del otro, presentan una
nueva perspectiva para la comprensión del
desplazamiento forzado.
Ciudadanía Y Desplazamiento Forzado En
Colombia: Una Relación Conflictiva
Interpretada Desde La Teoría Del
Reconocimiento. (Naranjo, 2004)
Con el fin de avanzar en la respuesta a la
pregunta ¿qué ciudades y cuáles ciudadanos
se están formando por la vía del
desplazamiento forzado en Colombia?, el
artículo retoma los conceptos de
ciudadanías mestizas y Estado de guerra, así
como destaca las experiencias de
denegación de reconocimiento de las
personas en situación de desplazamiento
forzado, y alude al sentido de las vivencias
y experiencias de estos sujetos en tanto
portadores de equipajes político-culturales
desplegados en su lucha por el derecho a la
ciudad. El texto trata finalmente de resaltar
la importancia epistemológica y política de
una gramática moral del ejercicio ciudadano
de la población en situación de
desplazamiento forzado en Colombia.
Impactos del desplazamiento forzado en la
construcción de ciudadanía en la historia
colombiana. (Rodríguez, 2013)
Muestra una aproximación a los procesos de
desplazamiento del último siglo en
Colombia, para interpretarlos a la luz de sus
efectos en la red social y en la construcción
de ciudadanía, indagando por el tipo de
ciudadanía que se instaura cuando
el desplazamiento es un fenómeno
recurrente. Se pretende evidenciar cómo
constituye un patrón de poblamiento y
construcción de territorio en el país. En una
segunda parte, se caracterizan de manera
somera las dinámicas de desplazamiento del
último cuarto de siglo, para evidenciar cómo
no pueden ser leídas solamente desde la
óptica de la confrontación entre actores armados, sino que son un repetido
procedimiento para la apropiación
exitosa de recursos. Se cierra el círculo con
46
algunas reflexiones sobre el impacto del
desplazamiento en la configuración de la
ciudadanía.
Tabla 2 Investigaciones sobre el Desplazamiento
Fuente: Autor
Estas son algunas de las más importantes investigaciones académicas que han trabajado
y visibilizado el conflicto. También desde otras estructuras no indexadas se ha fortalecido la
visibiliziación del fenómeno de desplazamiento como lo es la Red de Solidaridad para el
desplazamiento forzado, al cual está integrada por diversos científicos sociales que se ocupan
rigurosamente de este problema, en las perspectivas disciplinares de la sociología, la
antropología, el trabajo social, entre otros. A esta red pertenecen universidades con gran
tradición y trayectoria académica.
Otros actores que se destacan han sido los precursores del trabajo de las ONG´S como
CODHES, al igual que la iglesia Católica, quienes han desarrollado un trabajo decisivo para
mostrar a la sociedad en general la dimensión, sentido, alcance y magnitud del
desplazamiento forzado en particular de los países como el nuestro, donde los actores del
conflicto se apropian de territorios, y con ello generan toda una calamidad de desposeídos
que se concentran en las urbes mendigando derechos o violentando los de otros, a quienes
consideran los responsables de su miseria.
Sin embargo el mecanismo más efectivo para el reconocimiento y atención del fenómeno
del desplazamiento, se ha logrado por vía judicial, donde diversos grupos organizados de
desplazados, usan el instrumento de la tutela para hacer respetar sus derechos. Esto permitió
que en el año 2004 mediante sentencia T – 025 (Corte Constitucional, 2004), la Corte
constitucional, hiciera un reconocimiento de la grave problemática del desplazamiento y los
correctivos que el Estado debe tomar para su resarcimiento. Con esta sentencia la Corte
afirma que hay cosas inconstitucionales en cuanto a las condiciones de vida de la población
internamente desplazada, por lo cual se debieron adoptar medidas judiciales respetando las
demás instancias gubernamentales encargadas y especializadas en atender este fenómeno.
Por tal razón instó a las autoridades nacionales y territoriales para que asuman correctivos en
cuanto al fenómeno del desplazamiento.
47
Pero esta norma fue la cumbre del problema de desplazamiento, ya que en el año de
1997, se había dado un primer paso con la ley 387 de ese año. En esta ley se reconoce que
las personas afectadas por el desplazamiento forzado son víctimas civiles del conflicto
armado, a las cuales se les ha violado sus derechos fundamentales, por lo cual el Estado debe
restituirlos antes y después del desplazamiento, además debe concertar con los victimarios
las formas de reparación y que se comprometan a declarar la verdad. Por último la ley
conmina al Estado a prevenir la ocurrencia de este fenómeno. Así estos dos mecanismos, la
ley 387 y la sentencia T-025, se convierten en dos elementos históricos para cambiar el
enfoque de atención al desplazado, lo cual generó el desarrollo de políticas de Estado para
atender esta problemática, pero que no han sido suficientes para lograr el desarrollo integral
de las víctimas. Algunas cifras de desplazamiento en los últimos años se indican en la Tabla
3.
Año Población
Desplazada
Población en
situación de
desplazamiento
1985 27000 27000
1986 36000 63000
1987 59000 122000
1988 105000 227000
1989 119000 346000
1990 77000 423000
1991 110000 533000
1992 64000 597000
1993 45000 642000
1994 78000 720000
48
1995 89000 809000
1996 181000 990000
1997 257000 1247000
1998 308000 1555000
1999 279218 1834218
2000 317375 2151593
2001 342243 2493836
2002 412553 2906389
2003 207607 3113996
2004 287581 3401577
2005 310237 3711814
2006 221187 3933001
2007 305966 4238967
2008 380863 4619830
2009 286389 4906219
2010 280041 5186260
2011 259146 5445406
2012 261907 5707313
Total
Acumulado
5707313
Tabla 3 Población desplazada entre 1985 y 2012
Fuente: CODHES
49
Como se puede observar en la Tabla 3, al año 2012 el fenómeno del desplazamiento no
había disminuido significativamente a pesar de las políticas públicas, lo que deja entrever la
inefectividad de las políticas del Estado y su incapacidad para controlar el conflicto. Según
la ACNUR, el 12% de la población en Colombia es desplazada y de ella el 63% vive por
debajo del Umbral de la pobreza y el 33% en extrema pobreza (ACNUR, 2015). Cómo no
explicar entonces las causas y razones de la creciente violencia urbana y el incremento de los
delitos atentatorios contra el patrimonio económico.
Todo esto deja como conclusión, que las políticas de seguridad, sociales y de atención
integral de desplazados no han impactado, ni han permitido la solución integral del fenómeno
del desplazamiento; al contrario, el fenómeno crece, en tanto el Estado no se concentre en
que debe ser social de derecho, con primacía de atención de los más débiles.
1.12. Enfoques de la Evaluación de la atención a Desplazados
Existen cuatro enfoque principales para medir el impacto en la atención a los
desplazados, los cuales se basan en el principio de dejar de ser desplazado (Serrano, 2007).
Los enfoques son: el de pobreza, el de desarrollo humano el de vulnerabilidad y el enfoque
del Derecho. En el caso de la pobreza se enfoca de modo utilitarista, en el cual se plantea
que al aumentar los ingresos se mejora el bienestar de las familias; bajo este modelo la
situación de desplazado cesa cuando se supera la línea de pobreza (Serrano, 2007). En la
República de Colombia, este enfoque se mide con el cubrimiento de las necesidades básicas
insatisfechas, omitiendo variables importantes como el menor acceso a los sistemas de salud,
el daño psicológico a la población desplazada y el desarraigo de su territorio.
En el enfoque del desarrollo humano promovido por la Organización de Naciones
Unidas (ONU), se critica mucho la monetización del bienestar (Sen, 2004), en cambio
plantean la búsqueda de construir capacidades, creando oportunidades para ejercerlas (Haq,
2003), en este modelo se plantean tres indicadores: esperanza de vida al nacer, acceso al
sistema educativo, y el ingreso per cápita, este modelo se puede afirmar que solo se centra
en la capacidades, dejando de lado las oportunidades; adicional a esto el derecho a la
seguridad y el derecho a la vida, los cuales son fundamentales para determinar el impacto del
conflicto armado y el desplazamiento.
50
En cambio, el enfoque de vulnerabilidad se puede establecer que es complementario al
de desarrollo humano, este enfoque incluye variables como amenazas, hambre, enfermedad,
represión y otros inesperados, los cuales pueden poner en riesgo la integralidad de la vida
humana. Este enfoque es más integral pero no posee relaciones jurídicas directas que
permitan su evaluación (Serrano, 2007).
Por último el enfoque del derecho promueve el cumplimiento de los derechos
fundamentales conforme a los estándares internacionales, por lo cual difiere del enfoque de
la pobreza, en el cual por ejemplo se supera el desplazamiento no solo superando el umbral
de pobreza, si no superando el umbral de diversos indicadores definidos por la ONU (ONU,
2006). En contraste con los enfoques anteriores, este plantea una evaluación holística, no solo
de las necesidades prioritarias, sino que también establece las responsabilidades del Estado.
Una de ellas que la población desplazada adquiera herramientas y capacidades que le
permitan reclamar jurídicamente su derechos, por lo cual el desplazamiento termina cuando
se reivindican y cumplen todos los derechos fundamentales (Serrano, 2007; Pérez, 2010).
1.13. Antecedentes de Investigación sobre el Desplazamiento y la Relación Urbana
En este apartado, se revisan algunas investigaciones realizadas, principalmente como
diagnósticos para entidades públicas; se escogió el tema del desplazamiento y su relación con
los aspectos urbanos, ya que no existen estudios o metodologías precisas sobre el
desplazamiento y el ordenamiento territorial explícitamente. Los estudios fueron elaborados
después del año 2000, el recorrido que se hace es ilustrativo y lo que pretende es analizar
fuentes que podrán servir para el desarrollo de la investigación.
El primer proyecto a destacar es la caracterización desarrollada por la Corporación para
el Desarrollo del Oriente Compromiso, con el apoyo de la ONG de la Consultoría para los
Derechos Humanos y el Desplazamiento CODHES, el cual fue terminado y publicado hacia
el año 2006. Este documento se considera de relevancia porque su objetivo era tratar de forma
detallada las causas del desplazamiento forzado y como se fue formando la población en
situación de desplazamiento que llego a Bucaramanga, su área metropolitana y el municipio
de Lebrija.
51
Además realiza una comparación analítica de cifras oficiales publicadas por los entes
responsables en aquella fecha y los resultados de la caracterización, estableciendo las
diferencias sobre el registro de Personas en Situación de Desplazamiento (PSD).
También hace reflexiones sobre aspectos territoriales del desplazamiento y su relación
entre Bucaramanga y su área metropolitana y las zonas de donde proviene este tipo de
población, que terminan siendo las llamadas zonas de expulsión de PSD. Esta caracterización
fue realizada en 771 hogares asentado en las siguientes zonas (Corporación para el Desarrollo
del Oriente Compromiso., 2006).
Bucaramanga: Corrales, Unión, Bodegas, El Cable, Ciudadela (Barrio Café Madrid);
Caminos de Paz; Nueva Colombia; Claverianos; Altos de Transición; Cerviunión; Luz de
Esperanza; y 12 de Octubre.
Girón: Colinas de la Meseta.
Floridablanca: Villa Nazareth y La Semilla.
Piedecuesta: Guatiguará.
Por otra parte, un segundo estudio fue realizado por la Conferencia Episcopal
Colombiana, el cual se ejecutó mediante la gestión de la Sección de Movilidad Humana de
la Pastoral Social y el apoyo de ACNUR, este estudio consistió en una caracterización de la
PSD (Sección de Movilidad Humana del Secretariado Nacional de Pastoral Social, 2007). El
estudio en primer lugar presenta los datos históricos de cada uno de los municipios
analizados, destaca sus aspectos generales y los datos de composición demográfica.
Adicional a esto describe algunas particularidades del desplazamiento en el departamento de
Santander y los porcentajes de atención de las necesidades básicas insatisfechas.
Otro estudio fue elaborado por la Organización Panamericana de la Salud con la
colaboración de la Universidad de Antioquia y su facultad de salud pública, este informe fue
publicado en el año 2005 y su objetivo central fue la caracterización sobre las variables de
salud en el Municipio de Bucaramanga, también se desarrolló en otras entidades territoriales
de orden municipal como de Medellín, Cali, Cartagena, Montería y Soacha. El estudio se
estructuró en 13 módulos, donde se evaluaban variables como aspectos sociodemográficos,
52
las condiciones sanitarias y ambientales de las viviendas, la morbilidad, el acceso a los
servicios de salud, los servicios materno-infantiles y la salud sexual y reproductiva.
Por último es de resaltar el estudio realizado por ADELCORPLAN (En la Actualidad
conocida como ADEL metropolitana), esta entidad desarrolló una caracterización de la
población en situación de desplazamiento. Esta investigación fue publicada en 2005, dividida
en dos partes: la primera analiza el comportamiento a nivel nacional del desplazamiento
forzado, sus lazos con el departamento de Santander y el comportamiento de recepción y
llegada al área metropolitana de Bucaramanga de la población desplazada; la Segunda parte
del estudio formula un inventario sobre cómo funciona el Sistema de atención Integral a la
población desplazada en el área metropolitana de Bucaramanga.
1.14. Teoría jurídica sobre el Desplazamiento a nivel Internacional y en la
República de Colombia
1.14.1. El derecho Internacional Humanitario y los principios Rectores de los
desplazamientos internos
En el nivel Internacional los principales elementos jurídicos que se utilizan para abordar
el desplazamiento forzado son el Derecho Internacional Humanitario y los principios rectores
del desplazamiento interno creados por la ONU en 1998.
El Derecho Internacional Humanitario (DIH), plantea desde su perspectiva que existe
una actitud negligente e ineficiente de la actuación del Estado frente al desplazamiento
forzado. Todo esto porque los diferentes Estados han formalizado diversos tratados
internacionales, que los obligan a prevenir cualquier circunstancia que pueda afectar la vida,
la estabilidad la libre movilidad por los territorios; por tal razón si una persona se encuentra
en situación de desplazamiento es por responsabilidad del Estado, quien fue incompetente
para garantizar sus derechos. En este orden de ideas los gobiernos son los responsables del
fenómeno del desplazamiento por que como indica ACNUR, CODHES Y OANUCDH los
gobiernos…“tienen el deber supremo de prevenir guerras, actos de genocidio y otros actos
de violencia masiva” (ACNUR; CODHES;OACNUDH, 2001). Adicional a esto el Estado es
responsable solidariamente por las actuaciones de privados al no desarrollar mecanismos
idóneos que garanticen la prevención, sanción y reparación de dichos actos.
53
Es así como el Estado también es responsable cuando se generan omisiones de sus
agentes, ya que el deber de éste es velar por la aplicación correcta ecuánime y transparente
de la ley, con el fin de impartir justicia, mantener el orden y cumplir con las disposiciones
jurídicas internacionales. El Gobierno también es responsable cuando particulares realicen
actos ilegales con la tolerancia de al autoridades civiles y militares. En la República de
Colombia este fenómeno fue muy frecuente en la reciente época del paramilitarismo.
Dado lo anterior se puede establecer que el desplazamiento forzado es un fenómeno que
ocurre por causa del abandono de las instituciones civiles y militares del Estado por no
desarrollar acciones que prevengan este suceso y no realizar juzgamiento a los actores
responsables de estos hechos. Si este fenómeno sigue sucediendo el Estado debe responder
como le ha correspondido ante instancias internacionales por el incumplimiento de
compromisos pactados en pro de la protección de la población civil.
Precisamente el DIH enuncia tres principios para el tratamiento de las personas en
condición de desplazamiento forzado, el primero el de Respetar, es decir, evitar que a los
individuos se les prive de recursos básicos para su subsistencia|; el segundo el de proteger las
víctimas de la privación; el tercero que debe ser resultado del primero y el segundo y es el
satisfacer las necesidades de la población desplazada.
El DIH, concibe las personas en situación de desplazamiento como sujetos de un derecho
nacional e internacional. Además las personas víctimas del desplazamiento forzado son
equivalentes a los refugiados, con la característica que los desplazados están en su país de
origen.
Un elemento fundamental relacionado directamente con el desplazamiento y el
ordenamiento territorial, es que el DIH le reconoce un entorno a la persona en situación
de desplazamiento forzado interno: (vivienda, tierras, ganado, instalaciones, circuitos
económicos, etc.) y por consiguiente el Estado, es responsable no sólo por el individuo que
pierde todo para salvar la vida, sino por la pérdida socioeconómica que genera el abandono
forzado del trabajo y la producción (cosecha, ganado e instalaciones individuales y
colectivas que quedan sin mantenimiento). En fin, por aquellas obras en las cuales se ha
objetivado el individuo o la comunidad; las transformaciones que se han generado a través
54
del trabajo y que van a deteriorarse debido a su ausencia (Universidad Nacional de Colombia,
2015). Se establece una relación directa con el ordenamiento territorial porque al planificar
la ciudad, se deberían emplear primero la opción de devolverse a su región de origen, pero
en el caso que estos no accedan se convierten en un ciudadano más con la particularidad que
el Estado debe resarcir ese estatus socioeconómico que tenía la persona antes de desplazarse,
lo que lleva a que el Estado esté obligado a brindar soluciones de vivienda que garanticen el
acceso a la NBI, por ende cuando se planifique la ciudad y el ordenamiento territorial, el
Gobierno debe plantear elementos que permitan brindar soluciones integrales desde lo
urbano para esta población.
1.14.2. Principios Rectores del Desplazamiento Interno.
El 11 de febrero de 1998 la Comisión de Derechos Humanos planteo los principios
rectores del desplazamiento interno, los cuales fueron adoptados mediante la resolución 50
de la CDH del 17 de abril de 1998.
Estos principios contemplan las necesidades específicas de los desplazados internos de
todo el mundo. Además definen los derechos y garantías pertinentes para la protección de las
personas contra el desplazamiento forzado y para su protección y asistencia durante el
desplazamiento y durante el retorno o el reasentamiento y la reintegración (Comisión de
Derechos Humanos, 1998).
Como se puede observar estos principios rectores, tienen como objetivos, definir las
condiciones específicas de los desplazados internos a nivel mundial, definir los derechos de
las personas desplazadas internamente, definir las garantías para preservar la integridad de
las personas (antes, durante y después del desplazamiento), asignar roles y responsabilidad
en cuanto al desplazamiento forzado. En general esto principios lo que pretenden es orientar
la relación de las personas en desplazamiento forzado con la sociedad civil, el Estado y las
instancias internacionales, garantizando su desarrollo integral y la dignidad.
1.14.3. Jurisprudencia de orden Nacional sobre el Desplazamiento Forzado
La República de Colombia, ha sido un país en el cual se ha hecho del fenómeno del
desplazamiento forzado un derrotero de las causas sociales, gracias a la intervención de
organizaciones no gubernamentales, las cuales han hecho visible la cruda situación de este
fenómeno; esta ha sido una tarea que se ha asumido desde hace muchos años; el objetivo
55
central de todos estos proceso ha sido que el Estado asuma su rol y brinde la garantías
constitucionales que permitan dignificar su condición humana.
A pesar de esta lucha, el Estado colombiano solo hasta el año 1995 empieza a formular
acciones concretas para afrontar este fenómeno, a sabiendas de que el crecimiento del
fenómeno comenzó desde el año de 1985.
El primer antecedente normativo en cuanto al desplazamiento forzado surge con el CONPES
2804 de 1995 (Consejo Nacional de Politica Economica y Social, 1995), en el cual se crea el
Programa Nacional de Atención Integral a Población Desplazada por la Violencia y se une
con programa de prevención y atención de desastres. Más adelante en el año de 1997, el
CONPES 2804 es sustituido por el CONPES 2924 de 1997 (DEPARTAMENTO
NACIONAL DE PLANEACIÓN, 1997), el cual plantea que es necesario cambiar toda la
estructura del sistema de atención a la población desplazada debido al aumento exponencial
de este fenómeno.
Con base en este CONPES surge la ley 387 de 1997, por la cual se adoptan medidas para
la prevención del desplazamiento forzado: la atención, la protección, la consolidación y
la estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la
República de Colombia (Congreso de Colombia, 1997). Esta ley es la que sienta las bases
para el desarrollo de las políticas en atención integral a población desplazada.
Esta ley asume la definición sobre desplazados hecha por la Consulta Permanente para el
Desplazamiento de las Américas. En esta ley se destaca la responsabilidad del Estado en
la formulación de políticas para la prevención del desplazamiento y a la atención integral de
la población en situación de desplazamiento.
Pese a que esta ley se promulgó antes de los principios rectores de los desplazamientos
Internos, la ley está acorde a ellos teniendo en cuenta que el articulado que la compone
plantea que “las necesidades específicas de los desplazados internos de todo el mundo y
define los derechos y garantías pertinentes para la protección de las personas contra el
desplazamiento forzado, así como su protección y asistencia durante el desplazamiento,
el retorno o el reasentamiento y la reintegración (Comisión de Derechos Humanos, 1998)”
56
Uno de los principales logros de esta ley es la creación del Sistema Nacional de Atención a
Población Desplazada (SNAIPD), el cual integra además de los entes descentralizados a
todas las entidades territoriales de orden departamental y local; este sistema inicia su
operación en el año de 1999 asigna la coordinación del sistema a la Red de Solidaridad social
(RSS), hoy en día conocido como Departamento administrativo para la Prosperidad Social.
Más adelante en el año 2001 la Corte Constitucional mediante Sentencia T327 de 2001,
obliga al gobierno a tomar acciones con respecto al funcionamiento del sistema por lo que
integra con metas y compromisos claros las entidades descentralizadas.
Esta ley ha sido reglamentada con los decretos 951, 2562 y 2569 de 2001 y complementada
con la Ley 1448 de 2011 (CONGRESO DE LA REPÚBLICA, 2011).
Además de esta normativa, han surgido a través de los años diversas normas que consolidan
la atención integral a personas en situación de desplazamiento. Estas normas se indican en
la tabla 4.
Norma Descripción
Decreto 290 de 1997
Dicta normas tendientes a facilitar la
inscripción en el registro civil de
nacimiento y la expedición de documentos
de identificación a PSD
Ley 418 de 1997 Consagra instrumentos para la búsqueda de
la convivencia, la eficacia de la justicia y
se dictan otras disposiciones
Decreto 489 de 1999
Designa a la Red de Solidaridad Social,
entidad adscrita al Departamento
Administrativo de la Presidencia de la
República, para realizar las actuaciones y
funciones que realizaba la Consejería
Presidencial para la atención de población
desplazada por la violencia.
Ley 548 de 1999 Garantiza la no inclusión de menores de
edad en el conflicto armado.
Ley 589 de 2000
Por medio de la cual se tipifica el
genocidio, la desaparición forzada, el
57
desplazamiento forzado y la tortura; y se
dictan otras disposiciones.
Resolución 02045 de 2000
Establece funciones a las instituciones
públicas para la atención de población en
situación de desplazamiento.
Decreto 2007 de 2000
Reglamenta lo relativo a la atención
oportuna de población rural desplazada por
la violencia.
Decreto 951 de 2001
Reglamenta parcialmente las leyes 3ª de
1991 y 387 de 1997, en lo relacionado
con vivienda y subsidio de vivienda para
población desplazada
Directiva presidencial 07 de 2001
Respaldo, interlocución y colaboración
del Estado con las ONG que desarrollan
actividades humanitarias en el país
Directiva presidencial 06 de 2001 Instrucciones para fortalecer la atención
integral de la población desplazada por la
violencia
Resolución 0474 de 2003
Define cupos indicativos para la
distribución de los recursos de la
Subcuenta de Riesgos Catastróficos y
Accidentes de Tránsito, ECAT FOSYGA,
Subproyecto 4: “Apoyo Reclamaciones
Víctimas Población Desplazada”.
Directiva 09 de 2003
Políticas del Ministerio de Defensa
Nacional en materia de protección a los
derechos humanos de sindicalistas y
defensores de derechos humanos.
Ley 1448 de 2011 Por la cual se dictan medidas de atención,
asistencia y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado interno y se
dictan otras disposiciones.
Decreto 4800 de 2011 Por el cual se reglamenta la Ley 1448 de
2011 y se dictan otras disposiciones.
58
Decreto 3011 de 2013 Por el cual se reglamentan las Leyes 975 de
2005, 1448 de 2011 y 1592 de 2012.
Tabla 4 Otra normas relacionadas con el Desplazamiento Forzado
1.14.4. Conceptos Jurisprudenciales sobre el desplazamiento forzado en la
República de Colombia
La atención de la población en situación de desplazamiento ha sido ineficiente a través
de los años; el Estado a pesar del marco normativo y la diversas presiones nacionales e
internacionales, no ha sido competente para atacar de forma efectiva este fenómeno; esto ha
generado que mediante la figura de la tutela, las personas en situación de desplazamiento
reclamen su derechos, pero a estos fallo no se les ha dado total cumplimiento. Entre los
conceptos de la Corte se afirma que la presidencia de la Republica como máximo
representante del Estado es quien debe asumir este compromiso y garantizar el cumplimiento
de los derechos fundamentales a las PSD. En la Tabla 5 se describen las sentencias de la
Corte constitucional referentes al tema de desplazamiento forzado.
Sentencia Descripción
T227 de 1997
Las obligaciones de las autoridades territoriales de brindar
medidas de protección y seguridad a la población desplazada
para evitar su discriminación
SU1150 de 2000
Los criterios que deben regir la atención a población desplazada
para garantizar la vigencia de sus derechos fundamentales
T1635 de 2000
Las obligaciones recíprocas del Estado y la población desplazada
T258 de 2001
Los límites a la discrecionalidad, en lo referido a la calidad de
desplazado de un docente
59
T327 de 2001
La presunción de buena fe en el trámite de inscripción al registro
nacional de desplazados y la importancia de los Principios
Rectores como parte del bloque de constitucionalidad
T0304 de 2001 Tutela la vulneración de los derechos económicos, sociales y
culturales – DESC, que hacen alusión al trabajo, la educación, la
salud, la vivienda, la igualdad, y que están amparados por el
Estado colombiano a través del Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (RUT, 2007).
T1346 de 2001
Las obligaciones de los municipios de construir el Comité para
la Atención de población desplazada, a fin de establecer
mecanismos de reubicación y estabilización socioeconómica
T098 de 2002
Reitera la jurisprudencia acerca de la protección de los derechos
a la educación, la vivienda, el trabajo y la salud para los
desplazados
T215 de 2002 El contenido del derecho a la educación de los menores
desplazados.
T232 de 2002 La legalidad de la pena de prisión en los casos de desplazamiento
forzado
T268 de 2003 El reconocimiento de la existencia del desplazamiento forzado
de carácter urbano
T339 de 2003 La garantía del derecho a la tierra
T377 de 2003 Los docentes amenazados
T419 de 2003 Ratifica la atención a población en situación de desplazamiento
60
T602 de 2003 El derecho a la atención diferencial de la población desplazada;
El derecho al acceso a proyectos productivos; La prohibición de
regresiones en la política pública de atención a población
desplazada; y el acceso a la vivienda.
T645 de 2003 El acceso al derecho a la salud para población desplazada y el
derecho a obtener información clara precisa y oportuna
T025 de 2004 Sentencia central sobre la orden de priorización del fenómeno de
desplazamiento en Colombia.
T078 de 2004 Sentencia central sobre la orden de priorización del fenómeno de
desplazamiento en Colombia.
T770 de 2004 El deber de la autoridad municipal de reconocer la condición
material de desplazado forzado, pese a no estar inscrito en el
registro nacional.
ACU573 de 1999 La procedencia de la acción de cumplimiento para exigir el
acatamiento de normas de la Ley 387 de 1997, que permiten la
consolidación y la estabilización socioeconómica de los
desplazados
ACU 0080 de 2001 La procedencia de la acción de cumplimiento frente a las normas
de la Ley 387 de 1997.
Sentencia de tutela
1378 de 2001
La competencia del Estado para brindar protección militar a los
desplazados
ACU 4279 de 2001 La aplicación de las normas del Derecho Internacional
Humanitario, en el caso de los desplazados forzados por la
violencia
61
ACU 1762 de 2001 La garantía a los desplazados para el acceso a los programas y
subsidios otorgados por el Gobierno Nacional.
Tabla 5 Conceptos Jurisprudenciales sobre el Desplazamiento Forzado
Fuente: Autor
1.14.5. La sentencia T -025 de 2004 y su seguimiento
Merced a la falta de cumplimiento y aplicación de la ley 387 de 1997 y normativa conexa,
promulgadas por los diversos gobiernos de turno, se presentaron demandas de personas en
situación de desplazamiento, al punto que se llegaron a acumular 108 expedientes de casos
de tutela que fueron interpuestas por 1150 familias de desplazados (Corte Constitucional ,
2004), todo este fenómeno se generó por que el Estado fue ineficiente, permisivo y ausente
en la atención a la población desplazada, pese a que tenía herramientas para desarrollar esta
atención.
Con base en la argumentación de esas tutelas impuestas por la PSD de diferentes zonas
del país, contra el gobierno y sus entes de carácter departamental y municipal, y por
considerar que estas autoridades no estaban cumpliendo con su misión, además de no dar
respuesta efectiva a sus necesidades de Vivienda y acceso a proyectos productivos que
garantizarán su sustentabilidad, se presenta el pronunciamiento de la Corte constitucional
mediante la Sentencia T – 025 de 2004.
Estas tutelas iban dirigidas a demandar instituciones específicas, tales como: _
- La Red de Solidaridad Social. (Hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social – DPS)
- El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
- El Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
- Los Ministerios de Salud y del Trabajo.
- El Ministerio de Agricultura.
- El Ministerio de Educación.
62
- El INURBE.
- El INCORA.
- El SENA
Gran parte de estas acciones de tutela fueron negadas en primera instancia por jueces
argumentando improcedencia, ilegitimidad, ausencia de carga probatoria, ausencia de
vulneración de derechos, por la supuesta existencia de temeridad y por la limitación de lo
que se puede ordenar por el alcance de la acción de tutela.
La sentencia T – 025 de 2004, fallada por la Corte Constitucional, está dividida en cuatro
partes: primero. Los antecedentes, segundo. Las pruebas solicitadas por la Sala Tercera
revisión, tercero. Las consideraciones y los fundamentos, y cuarto la decisión.
Para fallar la sentencia, la Corte constitucional en primera instancia solicitó respuesta de
un cuestionario a las entidades involucradas en el tema de desplazamiento forzado y con estas
la Corte tuvo elemento de análisis para decidir sobre las pretensiones de los accionantes.
Dentro de las consideraciones que tuvo la Corte constitucional para fallar la sentencia, se
destacan 10 puntos importantes:
a. La competencia de la Corte para asumir y decidir en las demandas y las pretensiones
de los reclamantes de la PSD.
b. El segundo contiene dos elementos, el primero aborda todo el andamiaje jurídico que
soporta la decisión y el segundo el resumen de la argumentación y la decisión,
destacando que sí se han violado derechos fundamentales de la población desplazada
y además se han afectado la población con protección especial como madres cabezas
de familia, niños y personas de la tercera edad.
c. El tercer punto analiza la legitimación de la tutela presentada por asociaciones de
desplazados y cita el artículo 10 del decreto 2591 de 1991, que plantea que la tutela
se puede presentar por medio de apoderado y que ese poder se asume como legítimo.
Literalmente el artículo expresa: … “La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales quien actuará por si misma o a través de representante. Los
63
poderes se presumirán auténticos” (PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE
COLOMBIA, 1991)
d. El cuarto punto trata de la figura jurídica de Existencia de temeridad, que es
reglamentada por el artículo 38 del decreto 2591 de 1991 y se establece: …“cuando,
sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la
misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o
decidirán desfavorablemente todas las solicitudes” (PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA DE COLOMBIA, 1991), en este caso la Corte en su decisión final no
toma en consideración este concepto.
e. El quinto punto es uno de los más importantes, porque la Corte hace un análisis de la
vulneración de los derechos de los desplazados, violación de los derechos
fundamentales, la gravedad del fenómeno del desplazamiento y las decisiones
proferidas para proteger los derechos de la PSD y por último se determinan formas
para la protección de esta población. De forma detallada este punto indica en primer
lugar las 17 veces que la Corte ha fallado para proteger la población desplazada desde
el año 1997 y hace hincapié en los principios rectores contra el desplazamiento
forzado promulgado en 1998. En el segundo punto cuando trató la gravedad del
fenómeno de desplazamiento interno, lo reconoce como un problema de política
pública que debe ser atendido en la actualidad y en el futuro próximo.
f. En el último elemento del punto cinco, la Corte ordena a las entidades incluir a los
accionantes en los programas y políticas existentes, además ordena al presidente
solucionar problemas de los demandantes y por último garantizar la protección de los
demandantes.
g. El sexto punto de análisis de la sentencia plantea la ineficiencia de las acciones del
Estado para dar respuesta a este fenómeno, lo cual evidencia que la política pública
no ha sido efectiva y que ha generado problemas protuberantes que han ahondado el
desplazamiento forzado. Textualmente la Corte concluye: “la respuesta estatal no ha
tenido como goce el efectivo ejercicio de los derechos constitucionales por parte de
todos los desplazados” (Corte Constitucional , 2004)
64
h. En el punto siete, se trata la parte más importante de la sentencia y es el llamado
“estado de cosas inconstitucional”. Con la declaración del estado de cosas
inconstitucional obliga al Estado y a las entidades territoriales a diseñar políticas
públicas efectivas que garanticen el cumplimiento de los derechos de la PSD.
i. El punto ocho, Examina el Estado Social de Derecho y los deberes
constitucionales del Estado frente a la dimensión de los derechos. Adicionalmente
exige que hay una coherencia sistemática entre los objetivos de la política pública
y los recursos económicos y administrativos; en resumen las autoridades deben
garantizar el restablecimiento de los derechos a la PSD.
j. En el noveno punto, la Corte expresa “…las autoridades competentes deben
efectuar un ejercicio de ponderación y establecimiento de áreas prioritarias en las
cuales se prestará atención oportuna y eficaz a dichas personas”
k. En el último punto de análisis se distinguen las órdenes que emite la Corte, que
son de dos categorías: unas determinaciones de orden simple, enfocadas a dar
respuesta a las pretensiones de los demandantes; otras de orden complejo, las
cuales están relacionadas con el estado de cosas inconstitucional, en el cual se
busca que se protejan los derechos de toda la población en situación de
desplazamiento del país independientemente si hubiera utilizado o no la acción de
tutela.
La sentencia de la Corte Constitucional, ordena al Consejo Nacional de la Atención
Integral a la población desplazada diseñe y ponga en marcha un plan que dé solución al
fenómeno del desplazamiento forzado haciendo énfasis en la atención humanitaria.
La sentencia también ordena a los Alcaldes que destinen programas y recursos para
la atención integral de la PSD, con el fin de que se protejan sus derechos constitucionales.
El décimo punto de la sentencia hace énfasis en la solución de viviendas dignas para
la PSD, y ordena a los ministerios y las entidades territoriales atender esta necesidades,
con prioridad en la atención humanitaria y la dignificación de la condición humana;
precisamente al ordenar a las entidades territoriales de orden departamental y municipal
se afecta directamente el ordenamiento territorial, pues debe modificarse toda la
65
estructura de ordenamiento territorial para acoger la realidad del desplazamiento y sus
necesidades.
Al analizar toda la estructura de la sentencia, se puede establecer que la Corte basó su
fundamento jurídico desde la corriente estructuralista y se acopla a las teorías de la
gobernanza de Renate Mayntz, quien plantea que todos los actores de la sociedad civil
deben ser tomados en cuenta para el diseño y la formulación de las políticas públicas
(Mayntz, 2001), en este caso la Corte está integrando todos los actores y presionando al
Estado para que formule políticas públicas que beneficien a la sociedad y mitiguen las
consecuencias de un conflicto interno.
Después de esta sentencia y debido a que no se ha cumplido integralmente lo
determinado por la misma, la Corte Constitucional percibiendo que la atención a la PSD
sigue generando controversia ha visto la necesidad de hacer autos de seguimiento, en total
desde su emisión y hasta el año 2015, ha proferido 38 autos de seguimiento al
cumplimiento de la sentencia.
1.15. Reflexión de los elementos teóricos
Después de analizar todo el componente teórico, el estado actual de las
investigaciones sobre el tema, se concluye que efectivamente la Republica de Colombia
se encuentra en un modelo de ordenamiento territorial que está en un proceso de
transición, que integra los conceptos sociales, económicos y urbanos, que permitirán
palmear territorios eficientes y sostenibles, todo esto se apoya en un marco normativo
creciente que incluye variables ambientales como una tendencia en el ordenamiento,; pero
que a un hace falta arduo trabajo para combatir la informalidad y fortalecer la
institucionalidad
También se puede concluir que el fenómeno del desplazamiento ha tenido un proceso
de desarrollo jurídico, cuyo objetivo central es restituir la sostenibilidad económica y
social a la población víctima, pero a pesar de ello este tipo de población se ha convertido
en un foco de invasiones y violaciones de derechos. Lo cual no ha permitido que no han
sido tenidas en cuenta en los proceso de desarrollo y ordenamiento.
66
Por tal razón en el capítulo 2 se establecen los factores de informalidad que se han
generado al margen del ordenamiento territorial del municipio de Bucaramanga, sus
características, ubicación y elementos particulares.
67
2. Análisis de los Asentamientos formados por Personas en situación de
Desplazamiento
El establecimiento de asentamientos informales en la ciudad de Bucaramanga, ha sido
marcado por diversas épocas de la historia en la cual debido a la falta de oportunidades, el
conflicto armado y proyectos de vivienda planificados y con normas urbanísticas básicas,
han generado la consolidación de estas figuras urbanas no legales. Gran parte de este
fenómeno se ha producido por el desplazamiento. En este capítulo se hace un análisis de los
asentamientos según la clasificación realizada en el capítulo 1 y al final se realiza una
reflexión sobre el impacto de la informalidad en el ordenamiento del municipio de
Bucaramanga, informalidad que en gran parte es generada por la población desplazada como
se ilustra a continuación.
2.1.Asentamientos por Invasión
En, la generación de asentamientos por invasión ha sido una serie de contrastes, las
primeras se dieron por la complicidad de entidades como Ferrocarriles de Colombia que
generó los asentamientos la playa y la playita, dando origen a lo que hoy se conoce como el
Barrio Café Madrid; la segunda fase originada por la invasión de terrenos por población en
situación de desplazamiento. Los asentamientos generados en el café Madrid, permitieron
que se poblara la rivera del Río de Oro.
Estos asentamientos que se formaron por invasión de población desplazada han surgido
por la incompetencia del Estado para dar soluciones dignas e integrales de vivienda a la
población desplazada, a pesar de que Ley 387 de 1997 (Congreso de Colombia, 1997),
contempla esta posibilidad, así como el punto 10 de la sentencia T -025 de 2004, en esta
última se especifica que es deber del Estado y las entidades territoriales dar esta clase
soluciones; este fenómeno de invasión afecta directamente el ordenamiento territorial pues
se invaden territorios que no están contemplados como urbanizables, territorios con alto
riesgo de deslizamiento y aumentando la tensión ambiental del territorio, violando todo el
marco jurídico de la ley 388 de 1997, la ley 1454 de 2011 y la circular de la procuraduría
donde se advierte del componente ambiental en el ordenamiento territorial. De esta forma se
puede observar que la inadecuada atención a la PSD genera asentamientos informales por
68
invasión que están al margen de las medidas de atención integral a la población y de paso
vuelve inoperantes y vacías las normas de ordenamiento territorial.
De otra parte como se puede ver, los asentamientos no solo se generan por invasión sino
también por complicidad del gobierno, el cual, cuando no hace nada, los tolera y los admite;
entonces el Estado se convierte en un actor que encubre la generación de los asentamientos;
algunos autores han llegado a afirmar que si el Estado actuara de forma vertical y con firmeza
no existirían asentamientos (Clichevsky, 2003).
Dado lo anterior y analizando la división política de Bucaramanga, se establece que en el
municipio de Bucaramanga y atendiendo la división político administrativa, existen 27
asentamiento ilegales con presencia de población en situación de desplazamiento, ellos se
encuentran distribuidos en 7 de las 17 comunas que componen el municipio de Bucaramanga,
todos ellos han sido generados por invasión y en la tabla 4 se describen.
Asentamiento
Barrio Nuevo
Comuna 1
Norte
Divino Niño
13 de Junio
Altos del Progreso
María Paz
Mesetas del Santuario
Comuna 2
Nororiental
Villa María
Mirador del Norte
Primaveral
Olitas
Nuevos Horizontes
Granjitas Norte
Moneque.
Olas II
Puerto Rico
Comuna 3
Puerto Rico
69
Camilo Torres
Comuna
4 Occidental
Zarabanda
Granjas de Palonegro Norte
Granjas de Palonegro Sur
Navas.
Carlos Pizarro
Comuna 5
García Rovira
Rincón de la Paz
5 de Enero
José Antonio Galán
Pantano I
Pantano II
Pantano III.
El Fonce
Comuna 8
Sur Occidente
Guacamaya
Laureles
La Islita
San Gerardo I y II
Manzana 10 del barrio Bucaramanga
Los Guayacanes Comuna 9 La pedregosa
Área de La Floresta
Comuna 11 (Sur) San José
Tabla 4 Asentamiento Humanos con presencia de Desplazados en Bucaramanga
Fuente: Autor
70
2.2.Asentamientos consolidados
El periodo de tiempo para llegar a ser un asentamiento consolidado oscila entre 30 y 40
años, los asentamientos de Bucaramanga que están en proceso de consolidación y que ya
están en la transición de asentamiento a barrio son 10, los cuales se describen en la tabla 5 y
en la Ilustración 1.
Asentamiento Consolidado Comuna
13 de Junio Comuna 1
Norte Altos del Progreso
María Paz
Mirador del Norte Comuna 2
Nororiental Olitas
Olas II
Puerto Rico Comuna 3
Puerto Rico
Pantano I Comuna 5
García Rovira Pantano II
Pantano III.
Tabla 6 Asentamientos Consolidados
Fuente: Análisis autor
Es de resaltar que esta consolidación está contemplada en la división política
administrativa de Bucaramanga y en su plan de Ordenamiento Territorial (2012- 2027).
Ilustración 1. Mapa de Asentamientos Consolidados
Fuente: Autor con Google Earth
71
2.3.Asentamientos Semiconsolidados
En Bucaramanga se puede establecer que existen 9 asentamientos semiconsolidados, los
cuales se especifican en la tabla 6 y se ilustran en la Ilustración 2.
Asentamiento Semiconsolidados Comuna
Primaveral Comuna 2
Nororiental Zarabanda
Carlos Pizarro Comuna 5 García Rovira 5 de Enero
José Antonio Galán
El Fonce Comuna 8 Sur Occidente
Guacamaya
Manzana 10 del barrio Bucaramanga
Los Guayacanes Comuna 9 La pedregosa
Tabla 7 Asentamiento Semiconsolidados
Fuente: Autor
Estos asentamientos están conformados por viviendas heterogéneas, las cuales cuentan
con materiales duraderos, tienen cerca de ellos equipamientos públicos.
Ilustración 2 Asentamientos Semiconsolidados Bucaramanga
Fuente: Autor con Google Earth
72
En esta fase los habitantes no poseen el dominio legal de las propiedades, pero se realizan
alquileres y compraventas, con documentos notariales; pero a pesar de que lo anterior brinda
una seguridad jurídica y algunas mejoras en los aspectos urbanos, pero no garantiza la
solución de manera precisa a los desequilibrios generados en la parte urbana como la
participación comunitaria, la atención en salud, el poco cuidado del ambiente y el desarraigo
por los principios urbanos.
Ilustración 3 Asentamiento Carlos Pizarro
Fuente: UNAB
2.4.Asentamientos precarios
En el caso del municipio de Bucaramanga, los asentamientos precarios permanecen en
este estado por más de 10 años. Sin embargo si se trata de definir criterio, se puede decir que
un asentamiento se mantiene en estas categorías, cuando más del 50% de sus viviendas
permanecen con materiales transitorios, también la redes de servicios públicos se tornan en
cierta manera un riesgo para la salud de los habitantes. Sus equipamientos son limitados y el
acueducto es a cielo abierto.
73
Dado esto también se puede afirmar que el impacto ambiental generado por estas
condiciones, es un impacto negativo representado en malos olores, roedores, aguas negras
con contenido putrefacto, desmejoramiento de la salud pública y una modificación
lamentable del paisaje natural del territorio.
Los asentamientos precarios del Municipio de Bucaramanga, son en total 15, lo cuales se
enuncian en la Tabla 7 y se evidencia en la ilustración 4.
Asentamiento Precario Comuna
Barrio Nuevo Comuna 1 Norte
Divino Niño
Mesetas del Santuario Comuna 2 Nororiental
Nuevos Horizontes
Granjitas Norte
Moneque
Granjas de Palonegro Norte Comuna 4 Occidental
Granjas de Palonegro Sur
Navas.
5 de Enero Comuna 5 García Rovira
Laureles Comuna 8 Sur Occidente
La Islita
San Gerardo I y II
Área de La Floresta Comuna 11 (Sur)
San José
Tabla 8 Asentamientos Precarios
Fuente: Autor con Google Earth
74
Ilustración 4 Asentamientos Precarios
Fuente: Autor con Google Earth
Después del análisis de los asentamientos precarios se puede establecer, que además de
las características urbanas ya mencionadas, se establece también que estos asentamientos
tiene riesgo de remoción en masa por erosión y otro de inundación, por lo cual muy
seguramente estos asentamientos no evolucionen, sino que tendrán que ser reubicados.
Estos asentamientos precarios no dignifican la condición humana, así como tampoco
cubren las necesidades básicas insatisfechas, no hay equipamientos de cómodo acceso que
garanticen el acceso a la salud y la educación, así como a espacios de desarrollo social,
humano y cultural. Por lo general en la primera fase del desplazamiento y cuando siguen la
tendencia de invadir terrenos se consolidan comunidades que se enfrentan a estas
deficiencias, por lo tanto y así el Estado tenga diversos programas para la atención de esta
clase de población, mientras existan estos asentamientos con población desplazada se está
evidenciando que sus acciones no han sido efectivas y vuelve a colación el incumplimiento
de la sentencia T-025, ya que no se están garantizando los derechos a la igualdad, el acceso
a una vivienda digna, el acceso a servicios de salud y educación y a la protección especial de
madres cabezas de familia, niños y de los adultos mayores.
75
El fenómeno del desplazamiento en asentamientos precarios afecta directamente el
ordenamiento territorial por varias razones: la primera se viola las zonas urbanísticas y la
distribución geoeconómica del suelo contenidas en los POT, emanado como imperativo de
la ley 388 de 1997. Adicional a esto cuando se hagan revisiones de su ordenamiento territorial
deben pensar en dos opciones; la primera la reubicación de la población desplazada, lo cual
acarrearía inversiones adicionales que pueden ser financiadas con el gobierno nacional
basada en el ley 1448 de 2011, pero esto implicaría en el ordenamiento territorial ampliar la
base de uso del suelo urbanizable o generar un plan parcial, esta opción se debe contemplar
prioritariamente si la zona donde se ubica el asentamiento es zona en alto riesgo. También
en esta primera opción tendrán que modificar o adaptar su plan municipal de equipamientos
garantizando el acceso a salud, educación y desarrollo social. La segunda opción es válida si
en el suelo que están ubicados no hay ninguna amenaza ambiental, con lo cual se entra en un
proceso de legalización urbana, el cual también afectaría el ordenamiento territorial, porque
se debe planear nuevas redes de servicios públicos, adaptar y/o construir equipamiento que
permitan la cobertura de servicios de salud, así como proyectar la organización
geoeconómica del suelo que se está legalizando. De esta forma el Estado estaría cumpliendo
con lo contenido en la Sentencia T – 025 de 2004 y se puede financiar con la ley 1448 de
2011, esta última parte depende de la voluntad política y del presupuesto de la nación.
2.5. El Barrio formal e Informal
Como se expresó anteriormente, la informalidad urbana en el Municipio de
Bucaramanga, surgió por dos factores, la parcelación urbana de terrenos realizada por
urbanizadores piratas y segundo por la invasión de terrenos baldíos, abandonados y de alto
riesgo, como consecuencia de la llegada de población en situación de desplazamiento.
Esta parte de la investigación se enfocó bajo un modelo cualitativo usando el método de
grupos focales, con el fin de establecer la dinámica de la urbanización formal e informal, para
ello participaron residentes de barrios formales como la Joya y altos del Kennedy, al igual
que con personas de los asentamientos Rincón de la Paz y Olas II. En la tabla 30 se resumen
las principales conclusiones en cuanto a la dinámica de los dos tipos de urbanización.
76
Eje de Desarrollo Origen
Formal Informal
Historia del
Barrio
Nodo Proyecto del Gobierno Invasión de habitantes
Locales
Proyectos desarrollado por
constructoras privadas
Desplazamiento
Venta de Procelas Ilegales
Causa Ubicación Bajos Ingresos- Inestabilidad
laboral
Bajos Costos Necesidad de una vivienda
Mecanismo de
Financiación
Desplazamiento Forzado
Desarrollo
físico y
urbano del
Barrio
Causas Tiempo Cohesión social
Cohesión colectiva de la
comunidad
Autoconstrucción
Formas Mejoramiento de espacio
Público y Equipamientos
Vivienda Ilegales
inicialmente
Mejoramiento en
condiciones de Vivienda
Búsqueda de adecuación de
servicios públicos para
legalización
Desarrollo
Urbano de la
Vivienda
Causas Inversiones Autoconstrucción
Ingreso de Hogares
Valorización
Formas Generación de área
construida
Generación de área construida
Renovación de materiales
de las viviendas
Renovación de materiales de
las viviendas
Tenencia de
la vivienda
Causas Hipotecas y embargos Tiempo
Menores ingresos - más
impuestos
Presión de las autoridades
Obligaciones Financieras Clientelismo
Tendencias Perdida por
incumplimiento de
obligaciones financieras
Legalización Gubernamental
Conformidad
del Barrio
Agrado Cercanía a lugares de
Trabajo y estudio
Vida comunitaria
Ambiente de seguridad para
sus habitantes
Cercanía a trabajo y estudio
Desagrado Desunión de la comunidad Malas condiciones de
salubridad
Deficiencia en la dotación
de equipamientos
Perdida de lazos de amistad y
familiares
Relación
comunidad-
Estado
Percepción Desconfianza Negativa
Causas Relaciones clientelistas Restricción en la prestación
de servicios públicos
Incumplimiento en la
realización de proyectos
Restricción en proceso de
legalización
77
Confrontaciones por
desalojos
Tabla 9 Comparación entre Barrios Formales e Informales en Bucaramanga
Fuente: Autor con Información de Grupos Focales
Después de analizadas las respuestas de los grupos focales, se puede establecer que la
elección hacia un barrio formal o uno informal, está basada en el nivel de ingreso del hogar.
En la mayoría de los caso la población habitante de asentamientos informales se encuentra
en una situación de inestabilidad en la dimensión empleo.
Dado lo anterior y con la necesidad de acceder a una vivienda y así disminuir costos, la
informalidad se convierte en la opción a tomar, adicionalmente que esta posibilidad aumenta
si es una persona en situación de desplazamiento.
En cuanto al desarrollo urbano del barrio, se observa que en los asentamiento ilegales,
este se da por la cohesión social, pues se unen para generar un mayor bienestar; en cambio
en los formales el desarrollo urbano se ha dado por las inversiones realizadas por el tiempo
y las inversiones gubernamentales, la comunidad aporta es con el mejoramiento de las
vivienda.
Los servicios públicos en los barrios formales, se dan por que han estado planificados,
en cambio en los asentamientos informales se usan conexiones fraudulentas, en algunos, no
en todos, existen redes de alcantarillado.
Respecto a la tenencia de la vivienda, los habitantes de barrios formales, se quejan de las
obligaciones financieras adquiridas, lo que amenaza con embargos y/o pérdida de la vivienda
si no pagan, en cambio en los asentamientos informales existe gran expectativa por la
legalización de sus viviendas.
Finalmente al preguntar por la relación comunidad y Estado, en los asentamientos
ilegales se tiene una percepción negativa, originada por la presión de las autoridades para que
desalojen, en algunos caso han existido confrontaciones cuando las autoridades han intentado
desalojarlos; en los barrios formales la percepción no es negativa si no de desconfianza,
porque el manejo político en temas sociales por parte de las autoridades han hecho que se
generen prácticas clientelistas y se incumplan proyectos planeados para el desarrollo de la
comunidad.
78
Al analizar la conformación de los asentamientos precarios conformados por población
en situación de desplazamiento se observa que tienen un impacto significativo en el
ordenamiento territorial, específicamente en sus aspectos urbanos como los servicios público,
los equipamientos, el valor del suelo y las zonas urbanizables definidas por el POT, por tal
razón teniendo en cuenta las características anteriores en el capítulo 3, en el cual se evaluá
el desplazamiento como un fenómeno integral que afecta de manera significativa todos los
elementos del ordenamiento territorial del Municipio de Bucaramanga, incluido los
elementos sociales, económicos, ambientales y urbanísticos.
79
3. Impactos generados por el fenómeno del desplazamiento forzado en el
ordenamiento territorial de Bucaramanga
El ordenamiento territorial debe ser asumido desde una planificación integral de la ciudad
a través de sus elementos urbanos, por tal razón hay que conceptuarlo desde las dimensiones;
ambiental socioeconómica, urbanístico y social. Este apartado de la investigación tiene como
finalidad evaluar el impacto que ejerce el fenómeno del desplazamiento sobre todas las
dimensiones del ordenamiento territorial, por tal razón en primera instancia se evalúa la parte
ambiental, en segundo lugar las variables socioeconómicas y por último las variables urbanas
haciendo énfasis en la generación de la vivienda informal y los asentamientos precarios. Todo
ellos impactan de forma negativa el ordenamiento territorial de la ciudad y dejan en
entredicho la institucionalidad, la cual gira en torno a la aplicación efectiva del ordenamiento
territorial.
3.1.Impactos ambientales generados por los asentamientos con población desplazada
Para realizar la identificación y valoración de los aspecto ambientales se realizará un
análisis ambiental del territorio, para lo cual se tomará un estudio de caso que permita
identificar dichos impactos para después extrapolarlo a todos los asentamientos precarios. El
estudio de caso, que según Sampieri son “estudios que al utilizar los procesos de
investigación cuantitativa, cualitativa o mixta; analizan profundamente una unidad para
responder al planteamiento del problema, probar hipótesis y desarrollar alguna teoría”. En
este caso se utiliza una investigación descriptiva, usando el estudio de caso del barrio
asentamiento Rincón de la paz.
El objeto de esta evaluación es identificar el impacto ambiental generado por los
asentamientos humanos con presencia de desplazados, permitiendo el conocimiento del
ecosistema, lo que permitirá identificar las actuaciones correctas e incorrectas sobre el
mismo. Esto nos llevará a diseñar estrategias que permitan la conservación y
aprovechamiento los recursos naturales y demás elementos del entorno de forma efectiva, de
tal manera que se evidencie la menor afectación en la biodiversidad, el ciclo del agua, de la
materia y los flujos de energía. Así como el equilibrio entre los diferentes componentes de la
naturaleza.
80
En cuanto al método para el análisis ambiental del territorio, se basa en las teorías Ortega
y Rodríguez (1997), ellos establecen que a la hora de desarrollar un estudio ambiental del
territorio, es necesario usar métodos sencillos, entendibles, pero que tengan en cuenta todos
los aspectos técnicos que permitan la valoración del impacto ambiental. En los estudios de
ordenamiento ambiental del territorio, se evalúan las características del entorno, para llegar
a las posibilidades de desarrollo socioeconómico, que se pueden presentar en una región
determinada.
En consecuencia, en este apartado se emitirá una identificación de aspectos ambientales
que pueden perturbar los ecosistemas; en este estudio de caso se describirán los espacios
bióticos y abióticos, haciendo énfasis en todos aquellos que hacen una afectación
socioeconómica con consecuencias ambientales y su interacción con el entorno físico.
Este estudio, se centra en determinar la tensión ambiental por vivienda que se genera en
el corregimiento, las cuales son causadas por problemáticas conocidas que en diversas
ocasiones no han sido resueltas.
Las variables de evaluación para establecer el impacto ambiental en el territorio, se
determinaron basadas en aquellas que afectan directamente el hábitat y el confort de la
población desplazada.
Todo esto se centra en evaluar aquellos factores que afectan el medio ambiente, que
tradicionalmente se ha venido deteriorando en todas las regiones; infortunadamente la
pobreza está asociada a este problema, ya que esta situación hace insostenible las condiciones
de vida de la población, lo que desencadena en una mayor degradación del ambiente. Las
variables analizadas en cuanto al impacto ambiental del hábitat se describen en forma
detallada en la tabla 8.
El análisis ambiental se realizó con la colaboración de personal técnico en medio
ambiente, para que fueran competentes y se pudiera articular la dimensión ambiental con lo
social y económico. La metodología desarrollada fue por medio de visitas de campo al
asentamiento Rincón de la Paz
81
Como ya se estableció anteriormente, el análisis ambiental del territorio se realizaría por
medio de estudios de caso, se selecciona el asentamiento por su historia y tradición como
asentamiento precario con presencia de población desplazada y por qué es el que mayores
afectaciones al medio ambiente presenta según estudios de la Corporación Autónoma de
Bucaramanga (CDMB) (CITU EXPERIENCIA LOCAL: Laboratorio de Proyectos Urbanos,
2012).
Además este asentamiento, es de gran importancia para la región, a partir de él y de
fenómenos ambientales que han fragmentado el territorio, como deslizamiento y avalanchas
se han generado otros asentamientos.
Variable Definición Herramientas y fuentes de
Información
Zonas de Amenaza por
riesgo de inundación
Identificación de las Zonas
que poseen alguna amenazas
de alto Riesgo
Planimetría, observaciones
de los Expertos, observación
directa Zonas de Amenaza por
riesgo de deslizamiento
Ventilación y energía Establecen condiciones
ambientales que impactan
en el asentamiento
Fotografías, registros
Emisiones Atmosféricas
Ruido
Tabla 10 Variables de Impacto ambiental en el territorio
Fuente: Autor
El asentamiento Rincón de la Paz, se encuentra ubicado geográficamente en la comuna 5
del municipio de Bucaramanga, se estableció que están asentados en predios, cuya propiedad
corresponde a la CDMB, su estructura se determina que se encuentra aislada dentro de la
ciudad, entre la calle 45 y la quebrada Chimitá, su distribución solo suponen una entrada
vehicular y otra peatonal.
Ya en la dimensión ambiental este asentamiento presenta precisamente los dos
fenómenos que amenazan los asentamientos precarios en el municipio de Bucaramanga, uno
la remoción en masa por terreno erosionados y el riesgo de inundación por estar a las laderas
de la quebrada Chimitá. Actualmente posee una canalización hecha por el Área metropolitana
82
de Bucaramanga (AMB), pero que evidentemente y según criterios ambientales se
desconocieron las características geológicas del terreno, lo que sumado al abandono y
mantenimiento del mismo, lo que generó fueron problemas de erosión que hoy en día
amenazan la comunidad. Este fenómeno ocasionó una socavación del terreno, generando
filtraciones de tipo subterráneo que atentan contra las paredes naturales de la zona.
Toda esta situación ha puesto en riesgo la vida de los habitantes, que así sean ilegales
hacen parte de la comunidad, hace muchos años, y como residuo del barrio precario Rincón
de la Paz. La Alcaldía de Bucaramanga en el año 2010 ha hecho inversiones para mitigar este
impacto.
Al evaluar el impacto de la quebrada Chimitá, se determina que las aguas negras se
depositan de varios asentamientos y desembocan en esta corriente hídrica. Sumado a esto a
esta quebrada también descargan vertimientos industriales y los residuos de aguas negras de
empresas y la cárcel de mujeres.
Igualmente en esta zona se encuentra una zona industrial, cerca se encuentran empresas
de gas, además se encuentran ductos subterráneos que pueden generar catástrofes pues
manejan líquidos inflamables. Sumado a esto, toda esta actividad genera malos olores que
contaminan el ecosistema.
Con base en lo anterior en la tabla 9, se describen los aspectos ambientales identificados
en este asentamiento.
Amenaza o Riesgo Descripción Aspectos ambientales
asociados
Remoción en masa Remoción de terrenos
invadidos, como
consecuencia de la erosión
del suelos
Contaminación del Suelo
Modificación del paisaje
83
Inundaciones Inundaciones por
desbordamiento de la
quebrada chimita y la
generación de ductos de
agua subterránea
consecuencia de la erosión
Contaminación del Suelo
Contaminación Hídrica
Olores por actividad
Industrial
Generación de olores por
plantas de gas, empresa
industriales, generación de
humos y material
particulado
Emisiones Atmosféricas
Contaminación quebrada
Chimitá
Contaminación por la
disposición de aguas negras,
residuos sólidos y de difícil
degradación a la quebrada
chimita
Vertimientos
Disposición inadecuada de
Residuos Solidos
Contaminación por focos
contaminantes donde se
disponen los residuos
solidos
Contaminación del Suelo
Contaminación Hídrica
Tabla 11 Identificación de aspectos ambientales en asentamientos precarios
Fuente: Autor
84
Algunas ilustraciones que apoyan el anterior se pueden observar en la ilustración 5 a la
8.
Ilustración 5 Quebrada Chimita
Fuente: Autor
85
Ilustración 6 Quebrada Chimita 2
Fuente: Autor
Ilustración 7 Asentamiento Precario Rincón de la Paz
Fuente: Autor
86
Ilustración 8 Asentamiento Precario Rincón de la Paz
Fuente: Autor
A partir de la identificación de aspectos ambientales, tabla 9, se evalúa el Impacto
ambiental y una adaptación de la metodología de matrices de interacción propuesta en la
matriz de transparencia, para ello se plantea las siguientes variables de Evaluación adaptadas
de diversos autores.
87
Variable Descripción
Magnitud 1, Bajo: el Impacto no genera mayores
cambios en el ambiente
2, Medio: El cambio es peligroso con el
tiempo y genera cambio en el mediano plazo
en el entorno
3, Alto: Modifica características del
ambiente de forma Inmediata
Alcance 1, Comunitario: los impacto solo afectan a
personas de la comunidad
2, Comunal: los impacto afectan todo el
sector circundante
3, Regional: Los cambios generan
afectación en la ciudad
Mitigable 1, Inmediata: Se pude recuperar de forma
inmediata de formas que no efecto el
ambiente
2, Mediano Plazo: el impacto se puede
recuperar a medio plazo mediante al
estructuración de proceso
3, Irreversible: el daño causado por el
ambiente no se pude mitigar de ninguna
forma.
Acumulable 2, Acumulable: se puede complementar con
otro aspectos generando un impacto mayor
1, No acumulable: el impacto es
independiente
Después de valorar cada una de estas variables se suman y a esto se les denomina
Evaluación de los Aspectos ambientales.
Tabla 12 Variables de Evaluación del Impacto Ambiental
Fuente: Autor
Después de valorar cada una de estas variables se suman y a esto se les denomina
Evaluación de los Aspectos ambientales. Posterior a ello se realiza la evaluación del impacto
ambiental que consiste en multiplicar la Evaluación de aspectos ambientales por la
probabilidad de ocurrencia, en el cual se asigna 0.1 si el evento es poco probable y va
aumentando hasta 1 si la ocurrencia es inminente.
88
Con base en lo anterior, en la tabla 11 se realizó la matriz de Evaluación de impacto
ambiental, teniendo en cuanta los aspectos identificados en la tabla 9, y los criterios definidos
en la tabla 10
.
Amenaza
o Riesgo
Aspecto
Mag
nit
u
d
Alc
ance
Mit
igab
l
e Acu
mul
able
EA
A1
Pro
bab
il
idad
EIA
2
Remoción en
masa
Contaminación
del Suelo
3 3 3 2 11 0.5 5.5
Remoción en
masa
Modificación
del paisaje
3 3 3 2 11 0.5 5.5
Inundaciones Contaminación
del Suelo
3 3 3 2 11 0.5 5.5
Inundaciones Contaminación
Hídrica
3 3 2 2 10 0.5 5
Olores por
actividad
Industrial
Emisiones
Atmosféricas
3 3 2 1 9 1 9
Contaminación
quebrada
chimita
Contaminación
Hídrica
3 3 2 1 10 1 10
Disposición
inadecuada de
Residuos
Solidos
Contaminación
del Suelo
3 1 1 2 6 1 6
Disposición
inadecuada de
Residuos
Solidos
Contaminación
Hídrica
3 3 2 1 10 1 10
Tabla 13 Evaluación de Impacto ambiental
Fuente: Autor
1 Evaluación de Aspectos Ambientales 2 Evaluación de Impacto Ambiental
89
Con base en la Matriz de EIA, se establece una valoración cualitativa que pretende
orientar la propuesta de mejora en esta dimensión, esta valoración en la tabla 12.
Valoración Intervalo de
equivalencia Descripción Código
Bajo 1. a 3 El impacto necesita implementar medidas a
nivel de gestión en un periodo de 1 a 3 años
Medio 3.1 a 6
El impacto requiere de medidas de gestión y
medidas técnicas que deben ser
implementadas en plazos no menores a un
año
Alto > 6 se requiere medidas técnicas y de gestión
Tabla 14 Valoración Cualitativa de la Evaluación de Impacto ambiental
Fuente: Autores
Con base en la tabla 12, se evalúa cualitativamente el impacto ambiental de los
asentamientos precarios y se ilustra su valoración en la tabla 13.
Amenaza o Riesgo E
IA
Código
Remoción en masa 5.5
Remoción en masa 5.5
Inundaciones 5.5
Inundaciones 5
Olores por actividad Industrial 9
Contaminación quebrada chimita 10
Disposición inadecuada de Residuos Solidos 6
Disposición inadecuada de Residuos Solidos 10
Tabla 15 Valoración Cualitativa de la Evaluación de Impacto ambiental en Asentamientos
Precarios
Fuente: Autor
Después de analizar la valoración cualitativa, se puede determinar que los impactos
ambientales en la contaminación por residuos sólidos y la contaminación por emisiones, son
los de mayor injerencia y se pueden tomar medidas por la autoridades competentes, ya que
los que están en riesgo medio son acciones que implican mayores inversiones y están
90
relacionados con factores ambientales que deben ser intervenidos por profesionales en el área
de la geotecnia ambiental y la ingeniería civil.
El impacto ambiental de este asentamiento, posee características similares a los demás
donde hay presencia de desplazados, y permite determinar que la tensión ambiental sobre el
uso del territorio aumenta generando mayores impactos ambientales al uso del suelo, además
de que las condiciones ambientales no garantizan el acceso a la vivienda digna, al agua
potable, a la recolección de residuos, a los servicios públicos, es decir a los desplazados que
allí habitan no se les está cubriendo las necesidades básicas insatisfechas; pues si fuera que
por voluntad estén allí, no se justifica la inoperancia del Estado y la inconstitucionalidad de
las cosas. Hoy día el gobierno nacional ha destinado mayores recursos para que estas
personas sean reubicadas mediante subsidios de vivienda, casas gratis, etc. Se dice que hay
inoperancia porque el aparato administrativo del gobierno nacional, ni de las entidades
territoriales ha sido capaz de diseñar programas que garanticen la reubicación de estas
familias.
Todo lo expuesto afecta el ordenamiento territorial puesto que este ya contiene una
dimensión ambiental donde tipifica las zonas ambientales, las zonas de alto riegos y al hacer
presencia en tales ámbitos los desplazados se está generando violación a lo determinado en
el plan de ordenamiento territorial; adicionalmente al aumentar la tensión ambiental sobre el
territorio, las entidades territoriales tendrán un mayor desgaste técnico y financiero para
mitigar el impacto ambiental generado por la ocupación ilegal de estos terrenos por parte de
familias desplazadas. En el ámbito jurídico se está dando incumplimiento al artículo 35 de la
ley 388 de 1997, que habla de los suelos de protección. A nivel desplazamiento no se observa
cumplimiento al artículo 17 de la ley 387 de 1997, que habla del acceso a la vivienda en
condiciones dignas y por supuesto a la sentencia T -025 de 2004.
3.2.Valoración Ecológica de la Urbanización Marginal
Para realizar la valoración ecológica de la urbanización marginal lo que se busca es
establecer la inversión ambiental para controlar los factores de erosión e inundaciones, en
aquellas zonas consideradas de alto riesgo y adicional a eso se especificará en aquellas donde
91
hay presencia de población en Situación de desplazamiento. Para ello se tomaron datos de la
CDMB y el plan de control de la erosión de la meseta de Bucaramanga 2010 – 2035 (CDMB
- CONSORCIO M&CI, 2010).
El estudio establece dos áreas de intervención: la meseta de Bucaramanga y la escarpa
occidental del municipio, ya que son las dos zonas con mayor vulnerabilidad a procesos de
remoción en masa y problemas de erosión, tal como se indica en la ilustración 9.
Ilustración 9 Zonas de Control de Erosión – Bucaramanga
Fuente: (CDMB - CONSORCIO M&CI, 2010)
En la escarpa occidental confluyen 14 quebradas que desembocan en el río de oro y el río
Suratá, por lo cual allí se deberá realizar construcción de drenajes, taludes y gaviones que
garanticen la sostenibilidad ambiental, Por otra parte la meseta de Bucaramanga, es un
terreno semiplano, en el cual la erosión ha deteriorado 41 puntos que requieren estabilizar su
suelo para poder desarrollarlo.
Para el control y estabilización de las amenazas de riesgo ya identificadas y que son de
ejecución de entidades gubernamentales, se vienen realizando actividades desde el año de
1984, pero requieren que haya continuidad porque la ciudad ha crecido y porque no se han
alcanzado metas suficientes para garantizar la sostenibilidad ambiental de todo el municipio
92
y la meseta de Bucaramanga. Estas actividades incluyen el Plan Maestro de Alcantarillado,
el cual será necesario para legalizar todos los asentamientos ilegales, tengan o no tengan
población desplazada; la estructura de vertimientos, puesto que la ciudad sigue creciendo y
hay nuevas organizaciones, barrios que requerirán se amplié esta red para disminuir la
contaminación; El control de cauces, el cual es fundamental para evitar las inundaciones y la
erosión por causa de estas; La estabilización de taludes para evitar deslizamientos, este es un
fenómeno de los que afectan a los asentamientos precarios; la compra de predios y
renovación urbana para evitar invasiones y la generación de asentamientos y por último la
reforestación. Es de resaltar que estos tres últimos aspectos han sido valorados como muy
deficientes desde 1984 a 2010 por la CDMB (CDMB - CONSORCIO M&CI, 2010).
Dado lo anterior y con base en datos de la CDMB, se establece que la valoración
ecológica, de los impacto ambientales en zonas de remoción en masa y riesgo de inundación
equivale a un total $501.115.043.125, hasta el año 2035. En la tabla 14, se describen en
detalle el valor y descripción de cada acción.
INVERSIÓN VALOR
ALCANTARILLADO DE LOS SISTEMAS
DE DRENAJE DE LA ESCARPA
OCCIDENTAL
7.054.914.106
REMODELACIÓN Y MANTENIMIENTO
DE ESTRUCTURAS DE VERTIMIENTO
875.000.000
CONTROL DE CAUCE 41.993.179.988
ESTABILIZACIÓN DE TALUDES 430.297.549.031
REFORESTACIÓN 11.500.000.000
MANTENIMIENTO 2.500.000.000
INSTRUMENTACIÓN Y MONITOREO 3.100.000.000
GESTIÓN SOCIAL Y AMBIENTAL 3.794.400.000
TOTAL $ 501.115.043.125
Como se puede observar acá no se está teniendo en cuenta la actualización y construcción
del plan maestro de alcantarillado ya que esto dependerá de las empresas de servicios
públicos y los asentamientos que entren en proceso de consolidación y legalización. Es válido
acotar que la administración central del municipio de Bucaramanga solo se ha propuesto la
legalización de 8 asentamientos humanos a barrios o urbanizaciones legales.
93
Pero volviendo al tema de la valoración ecológica y el costo que representa la
urbanización marginal, se puede establecer que Bucaramanga posee 113 asentamientos y
barrios precarios, de los cuales 98 presenta alto riesgo ambiental según datos del observatorio
del área metropolitana, el cual se puede evidenciar en la gráfica 2.
Gráfico 2 Asentamientos y barrios Precarios de Bucaramanga con amenazas ambientales
Fuente: Autor con información de (CITU EXPERIENCIA LOCAL: Laboratorio de
Proyectos Urbanos, 2012)
Con base en esto y en los datos del capítulo 2, se establece que la participación de la
urbanización marginal en Bucaramanga es de 36 asentamientos en los cuales hay presencia
de desplazados; en ese orden de ideas el 31.85% de las inversiones en mitigación de impacto
ambientales se va a ver directamente relacionado con este tipo de asentamientos; con base en
este valor tomaremos la base para determinar la valoración ecológica de los asentamientos
subnormales del municipio de Bucaramanga, con la ecuación 1.
𝑉𝐸𝑈𝑀1 = %𝑃𝐴𝑆𝑁 ∗ 𝑉𝐼𝑀𝐼𝐴 Ecuación 1 Valoración Ecológica de la Urbanización Marginal
Fuente: autor
Con base en la Ecuación 1, se describe:
94
VEUM1: Valoración Ecológica de la Urbanización Marginal sin reubicación
%PASN: Porcentaje de participación de Asentamientos Subnormales con población
desplazada
VIMIA: Valor de las Inversiones totales para la mitigación del impacto ambiental
Teniendo en cuenta la claridad de estas variables se procedió a realizar los cálculos
correspondientes, arrojando un valor ecológico de la urbanización marginal para el municipio
de Bucaramanga de $159.647.270.376,11, valor significativamente alto, teniendo en cuenta
que estos asentamientos no pagan ningún tipo de tributo a la administración central o a las
autoridades ambientales, lo que genera de por si dentro de un flujo de caja, un desequilibrio
descomunal, por el solo hecho de no legalizar estos asentamientos, además si se tiene en
cuenta que gran parte de esta población deberá ser reubicada porque son zonas de alto riesgo,
la valoración ecológica sube, teniendo en cuenta el costo de reubicación, para lo cual se
tomará solo el valor de una nueva vivienda promedio del programa de casa gratis del
Ministerio de vivienda, que proyectaba a 2014 el valor de una casa era de $43.000.000 de
pesos cada una (Ministerio de Vivienda y desarrollo Territorial, 2014).
Ahora teniendo en cuenta que en el Municipio de Bucaramanga, existen 19.415 hogares
en asentamientos precarios, lo cual significaría que habrá que realizarse una reubicación y
por lo tanto garantizarle una vivienda a cada hogar.
En ese orden de ideas la valoración ecológica de la urbanización marginal para el
municipio de Bucaramanga, es mayor si se tienen en cuenta el valor de la reubicación. Por
tal razón se calcula este valor teniendo en cuenta la Ecuación 2.
𝑉𝐸𝑈𝑀2 = (%𝑃𝐴𝑆𝑁 ∗ 𝑉𝐼𝑀𝐼𝐴) + (𝑁𝐻𝐴𝑆𝑁 ∗ 𝑉𝑉𝐺) Ecuación 2 Valoración Ecológica de la Urbanización Marginal con Reubicación
Fuente: autor
Con base en la Ecuación 1, se describe:
VEUM2: Valoración Ecológica de la Urbanización Marginal con reubicación
95
%PASN: Porcentaje de participación de Asentamientos Subnormales con población
desplazada
VIMIA: Valor de las Inversiones totales para la mitigación del impacto ambiental
NHASN: Número de Hogares en Asentamientos Subnormales
VVG: Valor de una vivienda gratis
Teniendo en cuenta esta ecuación, se procedió a realizar los cálculos, se actualizó el
valor de la vivienda gratis a 2015 de acuerdo a la inflación del año 2014, la cual fue de 3.66%
(DANE, 2015), al realizar dicha actualización del precio de la vivienda gratis ofertada por el
Ministerio de Vivienda, dicho valor alcanzaría $44.573.800., al aplicar la ecuación 2 se
puede establecer que la valoración ecológica marginal, teniendo en cuenta la reubicación, es
de $1.025.047.597.376,11. Esta reubicación es necesaria porque si se tienen en cuenta que
son zonas de alto riesgo, debe disminuir la tensión que se ejerce sobre estos territorios para
facilitar la mitigación ambiental.
3.3.Afectación de los impactos ambientales al Ordenamiento territorial
Los municipios desde su dimensión del territorio interactúan con una colección de
ecosistemas naturales, que contienen elementos naturales como; aire, suelo, subsuelo, agua,
vegetación y biodiversidad, lo cual constituye la llamada base de sustentación, por lo cual el
ordenamiento territorial debe orientarse a lograr una utilización sostenible de los mismos,
generando unas políticas claras para la sostenibilidad del territorio.
Precisamente esa diversidad ecosistémica del territorio debe estar alineada con las
actividades humanas y los recursos naturales, con el fin de generar un equilibrio en su uso
funcional, por lo que el análisis ambiental del territorio se debe abordar desde una perspectiva
paralela que servirá de insumo para el ordenamiento territorial, orientando las zonas
urbanizables y las actividades económicas que se pueden desarrollar con base en las
capacidades ambientales.
Ahora bien, haciendo un análisis del primer plan de Ordenamiento territorial de
Bucaramanga, tenemos que este muestra grandes fracasos; el principal de ellos no poder
96
evitar el asentamiento de hogares en zonas de alto riesgo, que están identificados desde hace
muchos años; para ser más preciso, los impactos ambientales en el territorio del municipio
de Bucaramanga, están identificados desde el año de 1968, estudios que se han venido
perfeccionando de acuerdo a las últimas tendencias tecnológicas que permiten hacer más
precisas las mediciones ambientales, pero que no han determinado las soluciones..
El primer impacto que se puede establecer es el uso del suelo urbanizable, este ha sido
fundamentalmente desarrollado por causa de la erosión dado que algunas zonas de la ciudad
no son urbanizables y según se propone la CDMB o la AMB, se deben adquirir 2034
hectáreas, lo que equivale al 12.55% del territorio de Bucaramanga, estos terrenos deben ser
del Estado con el objeto de reforestarlos y mitigar la Erosión; gran parte de ellos se han
adquirido pero han sido invadidos por pobladores de Bucaramanga y otros por población en
situación de desplazamiento, lo que no ha permitido que se desarrolle completamente este
proceso generándose una afectación al ordenamiento territorial del municipio.
Todo este fenómeno social y de degradación territorial ha generado que el suelo
urbanizable disminuya, por tal razón en el POT se crearon los llamados planes parciales, y
se han planteado en Bucaramanga, 6, incluido el último propuesto por el INVISBU en
Chapinero. Estos planes no han sido posibles ejecutarlos por diversos actores políticos que
no han permitido su desarrollo, de hecho este ha sido uno de los principales fracasos del
primer POT del municipio de Bucaramanga.
Todo este contexto se genera por causa de los impactos ambientales identificados
anteriormente, que crean zonas de alto riesgo para su uso, generándose una afectación directa
al ordenamiento territorial; además al existir menor disposición de suelos, los precios para la
construcción de la vivienda se incrementan gradualmente, lo que genera problemas de
inflación y afectan el bienestar de la población.
Otro efecto del impacto ambiental en el ordenamiento territorial que está directamente
relacionado con la ley 388 de 1997, ya que está en el numeral 2 del artículo 1 enuncia:
“…El establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio,
en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio,
el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del
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patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la
prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la
ejecución de acciones urbanísticas eficientes…” (Congreso de
Colombia, 1997)
Adicional a esto el numeral 4 del artículo 3 de la ley 388 de 1997, también hace
referencia a los aspectos ambientales y las zonas de alto riesgo y describe lo siguiente:
Mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales (Congreso de
Colombia, 1997). Esto se complementa con las numerales 5 y 11 del artículo 8 de la
mencionada ley, el numeral 5 describe:
“…. Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para
la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o
que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda...”
(Congreso de Colombia, 1997)
Y se complementa con lo enunciado en el numeral 11, que dice:
“…Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la
prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y
recuperación paisajística…” (Congreso de Colombia, 1997)
Como consecuencia de todo esto, la evaluación ambiental del territorio y la identificación
de sus impactos, son insumos para la formulación del ordenamiento territorial, ahora es
claro que a pesar de que se han hecho estudios para identificar toda esta problemática, el
POT en el municipio de Bucaramanga no ha sido efectivo, puesto que a pesar de tener
identificados los asentamientos precarios, sus habitantes y ubicación de alto riesgo, el
sistema político administrativo no ha permitido atender de forma integral todas las amenazas,
la reubicación y la mitigación de los aspectos ambientales, sumado a ello el elevado número
de personas desplazadas, las cuales representa el 10.3% de la población de la población
bumanguesa como ya se había citado antes, hace que los costos para desarrollar el
ordenamiento territorial sean necesariamente muy altos respecto a lo asignado en los planes
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de desarrollo y en el equilibrio fiscal que debe procurar el municipio de Bucaramanga, lo
que deja entrever cómo el fenómeno del desplazamiento no ha permitido que se desarrolle
un ordenamiento territorial de forma efectiva y que permita el cumplimiento legal
proyectado.
Otro elemento más allá del ordenamiento territorial es el fenómeno del desplazamiento,
el cual y de forma por demás evidente, no ha sido tomado en consideración en el concepto
de ordenamiento territorial, puesto que a pesar de tenerse identificadas las zonas de alto
riesgo, el gobierno ha sido permisivo en la ocupación de terrenos ilegales, todo esto porque
en sus políticas públicas de ordenamiento territorial, no fueron consideradas las necesidades
de la población desplazada, incumpliendo lo dictado en el artículo 4 de la Ley 388 de 1997
que enuncia “…deberán fomentar la concertación entre los intereses sociales, económicos y
urbanísticos, mediante la participación de los pobladores y sus organizaciones” (Congreso
de Colombia, 1997), en este caso la población desplazada se convierte en un actor social, el
cual según sentencia T-025 de 2004 en su numeral 17, expresa que se debe garantizar el
cumplimiento de los derechos a la población desplazada al igual que a cualquier ciudadano
colombiano. Entonces el ordenamiento territorial que se plantee sin la consulta de todos los
actores tendría vicios de legalidad, puesto que se viola el derecho a la igualdad a los
desplazados y al debido proceso en la formulación del OT.
3.4.Impacto Socioeconómico y Político de los asentamientos formados por población
desplazada en el Ordenamiento territorial de Bucaramanga
El propósito de este capítulo es identificar las condiciones socioeconómicas de la
población en situación de desplazamiento, su capacidad y oportunidades de desarrollo
humano y estudiar las dinámicas políticas administrativas y su impacto en el desarrollo
territorial. Para el desarrollo de esta investigación se tomaron datos del Comité de Atención
Integral de Víctimas del municipio de Bucaramanga. Dentro de este rango los desplazados
corresponden a 67.073 personas y otras víctimas de la violencia a 25.665, lo que indica que
el 72.32% corresponde a personas desplazadas.
99
Para el desarrollo de este acápite de la investigación se hizo necesaria la consulta de
fuentes secundarias de información que aportaron datos estadísticos sobre la situación
socioeconómica de las familias y el nivel de atención dispensado por parte de las entidades
del SNARIV. Para este proceso se contó con la base de datos construida en el Centro de
Atención Integral de Víctimas – CAIV, el informe de Caracterización por cruce de registros
administrativos expedido por la Unidad de Víctimas en Febrero de 2015, el reporte
estadístico de la Red Nacional de Información de la UARIV a Corte de Noviembre 1 de 2014
y algunas bases de datos complementarias entregadas por entidades que brindan atención a
la población víctima.
Posteriormente se analizó la tabulación de la encuesta de población víctima del conflicto
armado, realizada por el CAIV, la cual en el año 2015 aplicó la encuesta a 4.746 familias,
con lo cual se obtuvieron porcentajes muéstrales que se proyectaron al universo poblacional
entregado por la RNI, obteniendo estimativos sociodemográficos sobre género, edad,
ubicación en el municipio, nivel de escolaridad, entre otros.
Adicionalmente, se encontró que la base de datos elaborada en el CAIV no incluyó la
totalidad de variables requeridas en el informe de caracterización poblacional de víctimas,
por tanto, se complementó con datos reportados por la RNI, respecto a hechos victimizantes,
años en que ocurrieron los hechos y otros factores importantes que complementan la
investigación. En síntesis, se elaboró un compendio informativo que permite acercarse a la
realidad sociodemográfica y económica de la población víctima, instrumento útil para la
priorizar acciones en los componentes de atención, asistencia y reparación integral.
3.5. Escolaridad
Al evaluar el Nivel de escolaridad de las personas en situación de desplazamiento, el
mayor porcentaje de la población se encuentra en el nivel de Básica primaria (36,66%),
seguido de la educación media con (22,19%) y la básica secundaria con el (17,79%). Es de
destacar que el 1.28% de la población, manifestó acceder a la educación superior,
relativamente un indicador bajo en otro contextos, pero representativo en este tipo de
población por sus características.
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Gráfico 3 Nivel de escolaridad de la Población en situación de desplazamiento
Fuente: Autor con información recogida por el CAIV
3.6.Salud
Respecto a la afiliación al sistema de salud, se toma por hogares puesto que la afiliación
al sistema de salud se hace por núcleos familiares, es decir el miembro responsable de la
familia se afilia y los demás son beneficiarios de este, para ello se tomó un universo de
hogares de 30793.
Gráfico 4 Afiliación al Sistema de Salud de PSD
Fuente: Fuente: Autor con información recogida por el CAIV
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Al realizar el análisis de la Gráfica 4, se observa que el 67.68% pertenece o está afiliado
al sistema de salud, el 2.80% afirma no estar afiliado y el 29.52% no responde. Al comparar
estas cifras con el Registro Nacional de Información – RNI y con la Secretaría de Salud
Municipal, se encuentra que entre las tres mediciones. Por ejemplo el RNI, manifiesta según
sus registros que 28793 víctimas pertenecen a algún régimen de salud, 19542 al subsidiado
y 9122 al contributivo, además hay 129 en régimen de excepción. Por otra parte la Secretaría
de Salud Municipal afirma que solo 9.555 víctimas se encuentran afiliadas a algún régimen
del sistema de Salud.
Al observar estas estadísticas, solo queda por determinar cuál de ellas presenta mayor
certeza y cuál de ellas es la que se tiene en cuenta a la hora de desarrollar las mediciones.
3.7.Organización Comunitaria y Políticas de atención a desplazados
El problema del desplazamiento es una problemática de grandes y diversas magnitudes,
la cual da pie sin lugar a dudas a cuestionar el papel del Estamento como garante del Estado
social de derecho y de la sociedad civil, la cual con su indiferencia frente a lo que sucede en
su entorno, tolera sin mayor protesta todos los vejámenes que en nombre de diversas causas
particulares han lesionado a diversas comunidades por cuenta de los grupos armados,
subversivos, bandas criminales. También surgen otros actores que bajo la bandera de la
reparación de las víctimas, han asumido un papel asistencialista que no ha generado
desarrollo, si no lo que han hecho es dar soluciones inmediatistas, que en ningún momento
son pensadas en generar sustentabilidad para que a largo plazo estas comunidades afectadas
se conviertan en organismos comunitarios auto sostenibles.
Por tal razón en los último años, las organizaciones no gubernamentales (ONG), se han
venido incrementando con el fin de atender la problemática del desplazamiento y proteger
los derechos humanos de esta población, dando respuesta a urgencias humanitarias de tipo
asistencialista, que si bien es cierto son necesarias y adecuadas, no permiten que se generen
empoderamientos para que logre la restitución de los derecho de las víctimas; por el contrario
lo que han hechos estas organizaciones es estigmatizar a este tipo de población.
102
En la República de Colombia es muy amplio el número de personas cuyos derechos no
se encuentran plenamente garantizados, por ello cada día es más creciente el fenómeno de
familias y comunidades en situación de desplazamiento forzado. Los derechos se violan tanto
por las acciones violentas de grupos ilegales, así como por la falta de oportunidades por parte
del Estado, condiciones como; la seguridad para acceder a oportunidades desarrollo
individual en servicios como educación y salud, lo cual impide el desarrollo integral de las
personas.
Pero en toda esta problemática del desplazamiento, hay por lo menos identificados los
factores que la generan a saber:
- Falta de cultura de valoración y apropiación de los derecho humanos y
constitucionales
- Inequidad de oportunidades y falta de garantías para ejercer los derechos
- Conflicto armado
- La cultura de la ilegalidad que se apodera de las comunidades con bajos recursos
económicos y nulo acceso a las políticas del Estado
Todo esto lo que deja entrever es que la atención hacia los desplazados ha sido más una
coyuntura, que atiende necesidades urgentes e inmediatas, pero en ningún momento proyecta
una visión a futuro que en realidad brinde un solución integral a la víctimas.
Esta estigmatización y asistencialismo, se produce al fragmentarse la comunidad, que
además no logra consolidar líderes que de verdad luchen por los beneficios colectivos en
contraposición a los particulares, además porque gran parte de los desplazados vieron como
aniquilaron a sus líderes por levantar la voz, para reclamar sus derechos.
Los mencionados factores han logrado que la organización comunitaria en los
asentamientos, se consolide de manera muy lenta, además al realizar invasiones en terrenos,
hacen que pierdan cierta autoridad moral para que las administraciones centrales los
escuchen, pero eso no es lo peor del caso, al ser deslegitimados por las autoridades, estas
comunidades y sus líderes comunales no alcanzan sino el primer nivel de participación
ciudadana, o sea el nivel de la información, pero los demás como el de consulta, el de
fiscalización, de iniciativa, de concertación y de gestión quedan prácticamente nulos.
103
Dado lo expuesto, aquí es donde se presenta la principal afectación en el ordenamiento
territorial, porque cuando se evalúa la aplicación del POT y se generan los diversos ajustes y
reformas solo son tomados en cuenta por que ocupan territorios de alto riesgo, pero en ningún
momento son considerados para la definición de zonas urbanizables, económica y
comerciales, además de que la informalidad de sus asentamientos muy difícilmente podrían
catalogarse en algunas de esta tipologías.
Pero la pregunta fundamental que queda en el tintero es ¿qué hace el Estado y las
administraciones territoriales para que ese panorama de asistencialismo cambie y se generen
estructuras comunitarias que de manera efectiva permitan la organización comunitaria que
eleve los niveles de participación ciudadana y se logre que las necesidades de los
asentamientos con población desplazada se suplan de la manera adecuada?
Por otra parte, es necesario, que dentro del modelo asistencialista el Estado suministre
una serie de opciones dentro de lo que ha llamado reparación integral de las víctimas el cual
se articula con diferentes actores de orden nacional y territorial; estas actuaciones desde el
ámbito político puede precisarse que generan una atención del Estado pero en nada
contribuyen al ordenamiento territorial, cuyo objetivo primordial cuando se decidió adoptar
este enfoque era reducir las brechas de inequidad existentes en el país.
El enfoque de reparación a las víctimas plantea varias aristas, con el fin de lograr
prevención, protección y garantías de no repetición de violaciones de sus derechos y del
Derecho Internacional Humanitario (DIH), este componente es desarrollado por la Unidad
Nacional de protección, la Policía Nacional de Colombia, las secretarías departamentales,
municipales, el ICBF, el SENA, la Registraduría Nacional del Estado civil, entre otros
actores.
Dentro de los programas desarrollados para la atención de la población en situación de
desplazamiento, se encuentran:
Jóvenes en acción
Familias en Acción
Mujeres ahorradoras
Ruta de Ingreso y empresarismo
104
Batuta
De estos programas, unos se centran en asistencialismo, otros en promoción de la
educación, otros orientados al desarrollo empresarial y otros centrados al desarrollo cultural
como mecanismos para la reconciliación, pero ninguno de ellos se centra en el
fortalecimiento de la ocupación del territorio, ni en el acceso a la vivienda digna.
3.8. Efectos de las características socioeconómicas y políticas en el Ordenamiento
Territorial Sostenible.
El ordenamiento territorial en Colombia, se centra en un enfoque participativo, en el cual
se tienen en cuenta los diversos territorios y las necesidades de sus habitantes, de forma que
se hable de un territorio socialmente construido.
Por tal razón, el ordenamiento debe ser entendido en dos dimensiones, una en la cual se
estructuran todas las actuaciones humanas y sus necesidades en particular y la otra desde una
construcción colectiva, en la cual se edifica el componente material del hábitat, el desarrollo
económico de la región, la construcción social basada en la solidaridad, y por último un
componente político que permite tomar decisiones sobre el presente y futuro del territorio
que se comparte.
Dado lo anterior, el ordenamiento territorial, debe surgir como un conjunto de acciones
individuales y colectivas, las cuales tienen como objetivo incidir en las políticas de
construcción del territorio y deben orientar el desarrollo socioeconómico de una región.
Para lograr esto, la legislación colombiana ha planteado diversos espacios de
participación:
a. Espacios de Participación ciudadana que afectan de forma indirecta el ordenamiento
territorial. A esta categoría pertenecen los consejos de Política Social, espacios de
participación creada por la ley de víctimas, como las organizaciones de víctimas y la
mesa nacional de víctimas, con su respectivas descentralización departamental y
municipal.
105
b. Espacios de afectación directa al ordenamiento Territorial pero que no fueron
concebidos de esa forma. En este espacio corresponden las veedurías ciudadanas y
los comités de servicios públicos, los cuales tienen alta incidencia en la urbanización
del suelo y por lo tanto en el ordenamiento territorial.
c. Espacios de participación directa creados por la legislación en el ordenamiento
territorial. Esto espacios fueron creados por la ley 388 de 1997, la ley orgánica de
ordenamiento territorial y la ley de medio ambiente.
d. Otros instrumentos que pueden usar los ciudadanos para intervenir con el Estado en
materia de ordenamiento territorial son los espacios creados por la CPC, como la
consulta previa, el derecho de petición, la acción popular, la acción de cumplimiento,
las audiencias públicas, entre otras.
Después de analizar los diferentes mecanismo de participación, queda la inquietud en
torno del ¿por qué la participación ha sido poco frecuente?; es más en los registros de las
consultas y en el expediente de seguimiento al POT, la proporción de participación ciudadana
es mínima respecto del total de la población; ahora mucho menos se estudian las zonas donde
existe población en situación de desplazamiento; la tendencia definitivamente es la
subutilización de los instrumentos de participación y una instrumentalización por parte de las
entidades públicas responsables (Velazquez, 2011; Ibarra, 2007).
Es aquí donde se ve la principal afectación a los proceso de ordenamiento territorial, pues
este surge de unos procedimientos sesgados donde no se refleja la integralidad y la pluralidad
de actores sociales, que garanticen su integralidad y ecuanimidad.
Pero todo esto se produce por diversos factores, entre ellos y el principal el desinterés de
las autoridades, ya que gran parte de ellas lo consideran una construcción técnica, en la cual
el ciudadano común no tiene conocimiento, un agravante claro, como se pudo observar en la
caracterización del nivel educativo de la población desplazada, es que en su gran mayoría
no supera la básica primaria, en ese orden de ideas se puede afirmar ¿cómo pueden participar
en un tema tan complejo como el ordenamiento territorial?, pero lo que desconocen las
autoridades, es la memoria histórica que puede describir fenómenos longitudinales que
aporten a la construcción eficiente del territorio. En resumen el nivel educativo de las
106
personas en situación de desplazamiento es un limitante para realizar consultas técnicas sobre
ordenamiento del territorio.
Otro factor que limita la injerencia de la población en situación de desplazamiento en el
ordenamiento territorial, es la poca incidencia de las consultas sobre las decisiones del
ordenamiento territorial; Esto lamentablemente porque la legislación colombiana deja la
discrecionalidad de las decisiones de este tipo a los mandatarios territoriales, quienes someten
el proyecto de acuerdo para su aprobación al Concejo Municipal; lo que deja claro que en la
República de Colombia, no existen mecanismos de concertación respecto al ordenamiento
territorial.
Ahora, si se tiene cuenta lo anterior, se puede establecer que en Bucaramanga, al no
contarse con la población en situación de desplazamiento, para la construcción del
ordenamiento territorial como fue el caso de Bucaramanga, lo que representa que el 10.3%
de la población de Bucaramanga fue excluida de este proceso, población que además ocupa
el 12.5% del territorio en alto riesgo ambiental; además que estas requieren inversiones
efectivas de casi un billón de pesos en los próximo 20 años. Es una población que debería
ser consultada, sobre todo porque las inversiones deben realizarse para evitar que el impacto
de estas siga poniendo en riego más territorio en Bucaramanga.
Lo antecedente solamente desde el punto de vista de la participación ciudadana y los
aspectos políticos de la población desplazada que habita en los asentamientos precarios;
ahora desde el punto de vista socioeconómico, a pesar de que el ordenamiento territorial y el
desarrollo territorial, se consideran independientes, la realidad es que se vuelven
complementarios, puesto que los limitantes que se establezcan en el ordenamiento territorial,
también limitarán el desarrollo territorial.
En ese orden de ideas si no existe participación ciudadana y representación política de
los actores de la personas en situación de desplazamiento en la formulación del POT o en las
políticas de ordenamiento territorial, se convertirá el fenómeno del desplazamiento en un
círculo vicioso, porque dentro de las estructuras del POT, se describen tanto las zonas
urbanizables, como las aptas para la actividad económica, pero si no se potencia el desarrollo
de capacidades humanas y no se es consciente de las necesidades que afrontan los
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asentamientos en general y en especial aquellos con personas en situación de
desplazamiento, se verán ahondadas variables como la pobreza, el incremento de necesidades
básicas insatisfechas , la inseguridad por la falta de oportunidades, el abandono del Estado y
la entrega de estos asentamientos a poderes ocultos donde la delincuencia forma sus propios
territorios y los ordena bajo el principio del terror.
Es así que si no se tienen en cuentan estos asentamientos y su habitantes, es muy difícil
que en un futuro sus territorios sean partícipes de las llamadas zonas geoeconómicas del
ordenamiento territorial, la falta de participación y el bajo desarrollo de los asentamientos en
el occidente y norte de la ciudad, la han sumido en una zona de precario desarrollo y por tal
razón la proyección de crecimiento económico se direcciona hacia el sur del municipio de
Bucaramanga y hacia los otros municipios del área metropolitana de Bucaramanga.
Merced a lo expuesto es urgente el desarrollo de Planes parciales que repotencien la
ciudad pero que tengan en cuenta la inclusión y reubicación de personas en situación de
desplazamiento con el fin de reforestar los territorios de alto riesgo que ocupan hoy las
personas en situación de desplazamiento, mitigando así el impacto tanto en el ordenamiento
como en el desarrollo territorial sostenible del Municipio de Bucaramanga.
De otra parte, si no se tienen en cuenta las características y necesidades de la población
en situación de desplazamiento, muy difícilmente se puede planear en el territorio la
ubicación de equipamientos urbanos educativos, culturales, recreativos y de salud. Es más en
este último, es claro que la administración central del municipio de Bucaramanga no tiene ni
la dimensión correcta de cuantas personas están afiliadas, por que la cifra de afiliación difiere
por más de 50.000 afiliados a la información recolectada por el Comité de Atención Integral
de Víctimas; precisamente nada más con este dato ¿cómo se puede planear un territorio y sus
equipamientos de salud si ni siquiera se tiene clara la dimensión de la problemática y no por
un margen de error del 3% o 5%, si no por que la cifra difiere por el 81,52% de la cifra real?.
Es decir el principal efecto de no vincular y tener en cuenta la población en situación de
desplazamiento y sus características socioeconómicas en la políticas de ordenamiento
territorial, será el aumento de brechas de inequidad, aumentará la tensión ambiental sobre el
territorio de la meseta y la escarpa occidental del Municipio de Bucaramanga y generará el
108
aumento de variables macroeconómicas en relación con el uso del suelo, ya que si se sigue
la oferta y la demanda, cada vez va a existir menos oferta de suelo urbanizable, lo que hará
que los precios suban y se afecten variables macroeconómicas, las cuales van afectar el
ordenamiento del territorio y segregarán socialmente la ciudad.
Al establecer las características socioeconómicas de la población desplazada, se observa
que a la PSD, que se encuentra asentada en los asentamientos precarios se les dificulta el
acceso a una vivienda digna, así como el acceso a la educación y la salud es deficiente,
problemáticas que dieron origen a la Sentencia T -025 de 2004 y en la misma se ordena tutelar
esos derechos y proteger la población desplazada; a su vez en la sentencia se obliga al Estado
a garantizar el derecho a la salud y deroga las directrices emanadas en la circular 00042 de
2002, donde se negaba y condicionaba este derecho a la población desplazada, siendo que el
derecho a la salud es fundamental para garantizar la integridad de la PSD, puesto es un
derecho conexo al derecho a la vida. Por otra parte también se sigue vulnerando el derecho a
la educación, sobre todo de los menores de edad, atentando también contra los principios
Rectores 13 y 23 del desplazamiento forzado, pues según datos de la Corte entre el 25% y el
54% de los menores no asisten a un establecimiento educativo.
Dado lo anterior se puede establecer una relación directa entre el desplazamiento y el
ordenamiento territorial de la ciudad, desde dos aspectos fundamentales el de equipamientos
y el urbanístico. En los equipamientos porque la PSD, requiere del acceso a educación y
salud, por lo cual el POT debe garantizar en sus modificaciones incluir la construcción o
adaptación de estos, de tal forma que el gran volumen de población desplazada con el que
cuenta el municipio de Bucaramanga pueda acceder fácilmente a los servicios de Salud y
Educación. Para este último aspecto el Ordenamiento territorial puede complementarse con
las estrategias de cobertura que ha direccionado el Ministerio de Educación Nacional,
señalándose en el plan municipal de equipamientos urbanos cuales deben ser los
establecimientos educativos que pueden servir a las zonas donde hay presencia de
desplazados.
El segundo componente indicativo de que el desplazamiento puede afectar al
ordenamiento es el urbano y el suelo urbanizable, ya que la zona donde se ubican la mayoría
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de esta población requiere reubicación; la administración municipal desde el POT puede
plantear la construcción de un plan parcial para la reubicación de estas familias, ya que la ley
388 de 1997 en su artículo 27 y modificado por el artículo 180 del decreto 19 de 2012, faculta
a los alcaldes para formular planes parciales y después de aprobados por los diferentes actores
adoptarlos por decreto. Esto le permitiría a la administración municipal y al gobierno
nacional iniciar procesos de reubicación de la población desplazada, aunque por supuesto es
un gran impacto en el gasto de inversión del municipio.
3.9. Aspectos Urbanísticos
Los aspectos urbanísticos son esenciales para el ordenamiento territorial, ya que parte de
su objetivo es organizar todos los elementos urbanos del territorio, para lo cual en aspectos
de vivienda se tomará la población completa con base en la información del CAIV, pero para
los demás aspectos se ha planteado un análisis de Pareto por comunas, con el fin de
seleccionar el 80% de las comunas que presentan mayor cantidad de personas en situación
de desplazamiento, de esta forma no se analizarán las 17 comunas, sino aquellas que son
vitales para este fenómeno, el diagrama de Pareto prioriza que el 80% de los problemas se
solucionan eliminando el 20% de las causas, en este caso si se atienden las comunas que
representan el problema del desplazamiento, se mitigará el impacto en el ordenamiento
territorial de forma significativa.
En el gráfico 5, se realiza un Pareto que muestra cuales son las comunas que aglutinan el
80% de la población desplazada.
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Gráfico 5 Población desplazada por Comunas- Análisis de Pareto
Fuente: Autor
Como se puede inferir del gráfico 5, las comunas que aglutinan el 80% de la población
en situación de desplazamiento son aquellas que se sitúan de la línea amarilla divisoria hacia
la izquierda, lo que permite determinar que las comunas Norte, Nororiental, Occidental,
García Rovira, San Francisco, Provenza y Sur, son las que aglutinan el 80% de la población,
haciendo énfasis en que porcentualmente la comuna norte casi triplica a la siguiente y su
relación se vuelve exponencial con las comunas subsiguientes. Por tal razón se hará énfasis
en el desarrollo de los aspectos urbanos de esta comuna.
Dejando de lado estas precisiones metodológicas y para evaluar el impacto urbanístico,
es necesario comenzar con el análisis del plano actual del Municipio de Bucaramanga y los
usos del suelo que plantea el POT aprobado para la vigencia 2013 -2027; es válido recordar
que según el decreto municipal 078 de 2008 (Alcalde de Bucaramanga, 2008), reclasifica el
suelo como: urbano. Expansión urbana y rural, bajo este esquemas el nuevo POT disminuye
el suelo urbano, aumenta el rural y dentro de este aumenta una proporción de treinta veces el
suelo de protección (Municipio de Bucaramanga - Secretaria de Planeación , 2014). En la
ilustración 10, se describe el mapa de uso de suelo basados en el nuevo POT.
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Ilustración 10 Mapa del Municipio de Bucaramanga – Uso del Suelo
Fuente: (Municipio de Bucaramanga - Secretaria de Planeación , 2014)
En la ilustración 10, el color amarillo representa el suelo Urbano, el color verde el suelo
rural y el naranja el suelo de expansión urbana. Con respecto al plano es preciso aclarar que
el suelo Urbano es de 3328 Ha, de las cuales 2919.69 son urbanas y 408.3 son de protección.
Estas cifras representa el 22% de la superficie del Municipio de Bucaramanga, en cuanto a
la expansión urbana está aprobada un área de 168.49 Ha que corresponde al 1% del área del
municipio. Respecto al área rural, en el POT de segunda generación se amplía este tipo de
suelo, pasando de 9814.03 Ha a 11716.21 Ha, representando el 77% del suelo de
Bucaramanga.
Al revisar las áreas protegidas, se encuentra que sumando el área de protección urbana y
rural se asciende a un total de 6898.9 Ha, que corresponden al 45.35% del suelo del
municipio, un valor significativamente alto, que invita repensar la ciudad en torno a generar
sustentabilidad para ser sostenibles.
Las tendencias de crecimiento y la ineficiencia en la recuperación de zonas de alto riesgo,
han hecho que el gran dinamismo que posee el crecimiento del Municipio de Bucaramanga,
112
genere conflictos por el uso del suelo, sumado a esto la mayoría de los planes parciales ni
han funcionado, y ni siquiera se tiene fecha indicativa de cuándo terminará su ejecución.
Toda esta problemática, genera la coexistencia de dos tipos de ciudad, la ciudad formal
y la informal, por tal razón las inversiones que se hacen en equipamientos, agua potable, vías
y acueductos, no se reflejan en un desarrollo equilibrado, donde se observe una disminución
de las brechas de desigualdad y un equilibrio en lo social, ambiental, y económico.
3.9.1. Servicios Públicos Básicos
La CPC de 1991, establece en el artículo 365 que los servicios públicos son parte de la
finalidad del Estado y en el artículo 366 establece que su objetivo será la solución de
necesidades insatisfechas en áreas como la salud, la educación, saneamiento ambiental y agua
potable. En contraste y respecto a los servicios públicos domiciliarios, asigna
responsabilidades, cobertura, financiación, control, inspección y vigilancia; pero a pesar de
ello no define dichos servicios. La delimitación de estos últimos quedó definida en la ley 142
de 1994 (Congreso de Colombia, 1994).
La ley en mención define en su artículo 1: los servicios públicos domiciliarios públicos
que están integrados por acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de
gas combustible, telefonía fija pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector
rural. Además de esto designa la responsabilidad de velar por la eficiencia en la prestación
de estos servicios a las entidades territoriales de orden municipal, independientemente si es
prestada por el mismo municipio o por particulares.
En cuanto al municipio de Bucaramanga y según la evaluación del POT 2001-2012, se
encuentran ciertas falencias en la prestación de servicios públicos, entre ellas encontramos,
que no se establecen aislamientos normativos para energía eléctrica y alcantarillado; al igual
existe una desactualización de los proyectos de alcantarillado, adicional a esto no hay
identificados y autorizados sitios para escombreras (Municipio de Bucaramanga - Secretaria
de Planeación , 2014).
Dentro de esta dinámica, actualmente se propone ampliar la cobertura de servicios
públicos de alcantarillado, ampliando el perímetro sanitario, incluyendo aquellos
113
asentamientos ilegales que después de su análisis sean aptos para desarrollar esta labor. Por
lo cual ya hay una directriz para que estas personas en situación de desplazamiento se vean
beneficiadas; ya queda que los mandatarios locales y los directivos de la EMPAS, destinen
los recursos necesarios para la ejecución de estos proyectos, pues el POT lo que orienta es la
ordenación del territorio y su desarrollo urbano, pero no es un elemento vinculante para la
construcción de proyectos y asignación de recursos, esto depende de la discrecionalidad del
Alcalde y su plan de desarrollo.
A pesar de la identificación de problemáticas, el POT no brinda soluciones claras a los
demás problemas encontrados, esto se puede deber a que las empresa de servicios públicos
de Bucaramanga, en su mayoría son de capital privado o mixto, tal es el caso de las empresa
de telefonía, de la empresa de aseo y la electrificadora. Ahora si hablamos del suministro de
gas, estos proyectos deben viabilizarse desde el ministerio de minas y energía y no son de la
discrecionalidad de las entidades territoriales.
3.9.2. Equipamientos Urbanísticos
El POT del Municipio de Bucaramanga, clasifica los equipamientos urbanos, en tres
grupos (Municipio de Bucaramanga - Secretaria de Planeación , 2014): de
a. Equipamiento Colectivo: Agrupa las instalaciones y equipos relacionados con la
prestación de servicios básicos a la comunidad.
b. Equipamiento deportivo y recreativo: Espacios destinado al desarrollo de las
actividades físicas, recreación y deporte, tanto a nivel aficionado como de alto nivel.
c. Servicios Urbanos Básicos: Equipamientos destinados a la prestación de servicios
administrativo y de atención al ciudadano.
Dentro de lo equipamiento colectivos, estos se clasifican en grupos como lo son;
Educación, Servicios de Salud, bienestar Social, Cultural, Culto. En la tabla 14, se
describen en forma específica dicha clasificación.
Grupo Unidades
Educación Preescolar
Educación básica Primaria
114
Educación básica secundaria, media académica y formación
profesional a nivel técnica, tecnológica y profesional.
Educación Superior, formación técnica, tecnológica y
profesional
Educación para el Trabajo y el Desarrollo Humano (Antes
Educación No formal)
Servicios de Salud Centros médicos de atención primaria, consultorios médicos y
odontológicos y demás centro de atención primaria.
Hospitales de Nivel 2, Clínicas y Sanatorios y otras
instituciones de salud con servicios de Internación
Hospitales de nivel 3, clínicas, sanatorios, y otras instituciones
equivalentes a este nivel
Bienestar Social Orfanatos, asilos, hogares de personas discapacitadas, centros
de atención a grupos vulnerables
Centros de Rehabilitación y atención social, reposo , centros
geriátricos
Hogares de Bienestar familiar
Centro regionales de Bienestar familiar
Cultural Bibliotecas, archivos, museos, y otras actividades culturales
Salas de Cine, teatros
Centro de Eventos feriales, centros de convenciones y
conciertos
Culto Conventos, casa parroquiales
Centros de culto y formación religiosa
Tabla 16. Equipamientos Colectivos
Fuente: Autor con información del DANE, Actividades Económicas, clasificación CIIU
En cuanto a los equipamientos recreativos, solo se clasifica un grupo denominado
Deportivo y recreativo, en la tabla 11 se describe lo que para el Municipio de Bucaramanga
se considera un equipamiento de esta clase:
115
Grupo Unidades
Deportivo y
Recreativo-
Actividades
Deportivas
Piscinas, escuelas deportivas, canchas públicas o privadas
Clubes deportivos sociales y recreativos
Tabla 17 Equipamientos Recreativos
Fuente: Autor con información del DANE, Actividades Económicas, clasificación CIIU
El otro grupo en la clasificación es el de Servicios Urbanos Básicos, este grupo está
dividido en 5 elementos, servicio a la comunidad (Defensa, seguridad y administración),
abastecimiento de alimentos, Cementerio y servicios funerarios, centros feriales, servicios
Publico y de Transporte. Este último elemento se subdivide en Transporte, eliminación de
desperdicios y aguas residuales, actividades relacionadas con el saneamiento básico,
suministro de electricidad agua, gas, comunicaciones y demás servicios públicos o de
particulares. En la Tabla 16 se describe en forma general los equipamientos de servicios
urbanos básicos y en la tabla 17 se amplía el elemento de servicios Públicos y de Transporte.
Grupo Unidades
Servicio a la
comunidad
Servicios, oficinas. Dependencias de orden administrativo y
operativas de: administración pública, justicia, defensa y demás
servicios sociales
Guarniciones militares y de Policía, cárceles y centros
correccionales
Estaciones de Policía, CAI, Inspecciones de policía
Comisarías de Familia, casas de justicia, veedurías, juzgados,
casas de justicia, tribunales, contraloría, defensoría del pueblo,
consejos superiores y personerías
Bomberos
Cruz Roja
Defensa Civil
Juntas de Acción Comunal
116
Grupo Unidades
Sedes descentralizadas de la administración pública, notarias,
curadurías.
Abastecimiento de
alimentos
Mataderos, Frigoríficos
Plazas de mercado y centrales de abasto
Cementerio y
servicios
funerarios
Preparación y Embalsamiento, Instituto de Medicina Legal,
cremación
Salas de velación
Cementerios
Servicios Publico y
de Transporte
Transportes
Eliminación de desperdicios y aguas residuales, actividades
relacionadas con el saneamiento básico
Suministro de electricidad agua, gas, comunicaciones y demás
servicios públicos o de particulares
Centros feriales
Tabla 18 Equipamientos de Servicios Urbanos Básicos
Fuente: Autor con información del DANE, Actividades Económicas, clasificación CIIU
Servicios
Públicos y de
Transporte
Subdivisión Unidad
Transporte Alquiler de transporte
Multimodal
Alquiler de equipo y
maquinaria agropecuaria y
para ingeniería civil
Actividades de Estaciones,
terminal de transportes,
estaciones ferroviarias,
peajes
117
Eliminación de desperdicios y aguas
residuales, actividades relacionadas
con el saneamiento básico
Eliminación de desperdicios
y aguas residuales
Saneamiento y agua potable
Remoción y recolección de
escombros
Suministro de electricidad agua, gas,
comunicaciones y demás servicios
públicos o de particulares
Generación, transmisión, y
comercialización de energía
eléctrica, gas, combustibles,
vapor, agua y
comunicaciones
Escombreras
Recolección y eliminación
de Basuras
Antenas e infraestructura de
comunicación
Tabla 19 Elemento de Servicios Público y de Transporte - Equipamientos de Servicios
Urbanos Básicos
Fuente: Autor con información del DANE, Actividades Económicas, clasificación CIIU
Dada esta clasificación, se hará un análisis del Inventario de equipamientos por tipo, en
primer lugar y por considerarse una de las variables más importantes, se inició por los
equipamientos colectivos y dentro de ellos, los educativos. Respecto a este tipo de
equipamiento según el POT de segunda generación en total para la ciudad existen 219, de las
cuales 123 son de carácter privado, y los 101 restantes públicos, es de aclarar que aunque
instituciones educativas oficiales son 44 en todo el Municipio de Bucaramanga, estos tienen
diversas sedes por eso en total son 101 equipamientos. Además ya en cuanto a jardines
infantiles existen 24 en la ciudad.
Respecto a los equipamientos de salud, existen 814 equipamientos de salud, de los
cuales, tan solo 41 son oficiales o pertenecen al régimen subsidiado (Ministerio de Salud y
Protección Social , 2015), al que la gran mayoría de las personas en situación de
118
desplazamiento puede acceder, lo cual deja entrever un alto desequilibrio en la prestación de
servicios de salud a esta población. Realzando un filtro más específico y tomando solo
centros médicos y hospitales de nivel 2; en el Municipio se cuentan tan solo 14 centros
médicos de salud y 13 clínicas y hospitales de nivel 2 o 3.
En cuanto a los equipamientos de servicios básicos urbanos o institucionales,
encontramos que existen un total de 86, los cuales están distribuidos en oficinas de pagos,
servicios de justicia estaciones de bomberos y de policía.
Teniendo en cuenta estos datos y las proyecciones de población del DANE, respecto a
la población de Bucaramanga, la cual para el año 2015 (DANE , 2015), se proyecta en
556.333 habitantes. Con este valor y con los estándares para equipamientos que plantean
Mario Noriega y asociados (Mesa de Planificación Regional Bogotá-Cundinamarca, Centro
de las Naciones Unidas para el Desarrollo Regional –uncrd, Departamento de Asuntos
Económicos y Sociales de la Secretaría de las, 2005), se determinarán la deficiencia en
equipamientos con los que cuenta el Municipio de Bucaramanga y por ende su afectación a
la población en situación de desplazamiento. En la Tabla 18,19 y 20 se describen los
estándares de equipamientos por habitantes.
Actividad Equipamiento Estándar (Habitantes/equipamiento)
Educación Jardines Infantiles 1500
Primaria 4250
Secundaria 6800
Superior 34000
Tabla 20 Estándares de Equipamientos Educativos
Fuente: (Mesa de Planificación Regional Bogotá-Cundinamarca, Centro de las Naciones
Unidas para el Desarrollo Regional –uncrd, Departamento de Asuntos Económicos y
Sociales de la Secretaría de las, 2005)
Actividad Equipamiento Estándar (Habitantes/equipamiento)
Salud Centros de Salud 15000
119
Hospital de Nivel 2 800000
Tabla 21 Estándares de Equipamientos de Salud
Fuente: (Mesa de Planificación Regional Bogotá-Cundinamarca, Centro de las Naciones
Unidas para el Desarrollo Regional –uncrd, Departamento de Asuntos Económicos y
Sociales de la Secretaría de las, 2005)
Actividad Equipamiento Estándar (Habitantes/equipamiento)
Institucional Servicios Varios – Pagos 50000
Servicios de Justicia 100000
Estaciones de Bomberos 25000
Estaciones de Policía 25000
Tabla 22 Estándares de Equipamientos Institucionales
Fuente: (Mesa de Planificación Regional Bogotá-Cundinamarca, Centro de las Naciones
Unidas para el Desarrollo Regional –uncrd, Departamento de Asuntos Económicos y
Sociales de la Secretaría de las, 2005)
Ahora con base en esto estándares, se determinará el déficit de equipamientos teniendo
en cuenta la proyección realizada, para ello se realizaron los cálculos correspondientes, los
cuales se describen en la tabla 21 a la 23.
Equipamiento Estándar Equipamientos
Requeridos
Equipamientos
Actuales
Déficit
Jardines Infantiles 1500,00 371 24 347
Primaria 4250,00 131 47 84
Secundaria 6800,00 82 134 -52
Superior 34000,00 16 14 2
Total 381
Tabla 23 Déficit de Equipamientos Educativos
Fuente: Autor
Como se puede observar en la tabla 21, el déficit total de equipamientos educativos es de
381 unidades, el más preocupante de ellos es el valor contenido para la primera infancia que
representa un total de 347, lo cual representa el 91% del déficit; hay que también plantear
que hay un excedente en básica secundaria de 52 instituciones sobrantes, las cuales pueden
120
pensarse cuando se formule el plan maestro de ordenamientos en readecuarlos para la
funcionalidad de primera infancia. Lo principal, si es claro que se requiere mayor área
dotacional para cubrir las necesidades de equipamiento de la ciudad.
Equipamiento Estándar Equipamientos
Requeridos
Equipamientos
Actuales
Déficit
Centros de
Salud
15000 37 14 23
Hospital de
Nivel 2
800000 1 13 -12
Total 12
Tabla 24 Déficit de Equipamientos en Salud
Fuente: Autor
En la tabla 22, se observa que hay un déficit en los centros de atención primaria en salud,
que llega a 11 equipamientos en toda la ciudad, ahora si se analiza en detalle las comunas
donde hay presencia de población en situación de desplazamiento es donde hay mayor
presencia de centros de salud porque existen 8 de los 14 centros actuales.
Equipamiento Estándar Equipamientos
Requeridos
Equipamientos
Actuales
Déficit
Servicios
Varios –
Pagos
50000 11 43 -32
Servicios de
Justicia
100000 6 29 -23
Estaciones de
Bomberos
25000 22 3 19
Estaciones de
Policía
25000 22 11 11
Total -25
Tabla 25 Déficit de Equipamientos en Justicia
Fuente: Autor
Con base en la tabla 23, se establece que de forma global no hay deficiencia de
equipamientos institucionales, pero si se analiza en detalle los renglones de Bomberos y
121
estaciones de Policía, si es bastante representativo el déficit, ya que son dos actores
importante en la seguridad de los habitantes.
La relación entre los dos constructos de la tesis: el desplazamiento y el ordenamiento
territorial surge desde dos ámbitos, el primero los servicios públicos como garante del acceso
a una vivienda digna, puesto que incluye el saneamiento básico, el derecho al agua potable y
a gozar de un ambiente sano según indica la sentencia T -055 de 2011 (Corte Constitucional
, 2011). Si se observa la situación y características actuales de las viviendas y las zonas donde
se ubican los desplazados que se asentaron en terrenos precarios, ellos la PSD no están
recibiendo la prestación de estos servicios públicos por lo cual no tiene una vivienda digna,
equiparable a lo que ordena la Corte constitucional en su Sentencia T -025 de 2004 en su
numeral 14 del resumen de los argumentos, en el cual expresa el derecho a la vivienda digna;
acá entonces surgen dos elementos jurídicos, el incumplimiento de la sentencia de la Corte
Constitucional, además del incumplimiento de ley 388 de 1997, donde en su artículo tercero
plantea que el urbanismo es una función pública en el que se debe “…Posibilitar a los
habitantes el acceso a las vías públicas, infraestructuras de transporte y demás espacios
públicos, y su destinación al uso común, y hacer efectivos los derechos constitucionales de
la vivienda y los servicios públicos domiciliarios.” Pero hemos de precisar que si se le diera
cumplimiento tendría que modificarse todo el POT, específicamente las zonas urbanas puesto
el parágrafo 2 del artículo 12 de la ley 388 de 1997, teniendo en cuenta el artículo 367 de la
CPC enuncia “….el perímetro urbano no podrá ser mayor que el denominado perímetro de
servicios”. Entonces si la administración gubernamental opta por reubicarlos, debe garantizar
que la zona donde los establezca tenga cobertura de servicios públicos o si escoge la opción
de legalizar esas urbanizaciones precarias con PSD tendrá que realizar nuevas y cuantiosas
inversiones para garantizar el acceso a la red de servicios públicos así como modificar su
POT, ya que el de segunda generación emitido en el 2013, por el contrario reduce el suelo
urbanizable. Por esta razón desde el punto de vista urbanístico el desplazamiento forzado
también afecta el desarrollo y ordenamiento territorial del Municipio de Bucaramanga.
El segundo elemento es el de equipamientos urbanos, el cual ya se había mencionado
anteriormente, pero al analizar en detalle los equipamientos urbanos de la ciudad lo que se
122
debe es adaptar el plan de equipamientos urbanos y definir las coberturas de forma que los
existentes alcancen para cubrir la población desplazada. El impacto del desplazamiento en
los equipamientos urbanos y por ende en el ordenamiento territorial, como sería la
construcción de más estaciones de policía, puesto esto es vital para garantizar la seguridad y
el orden de la PSD, porque también al estar en asentamiento precarios, se genera la
posibilidad de fomento de grupos ilegales que tomen el control de esta zona para actividades
ilegales como el hurto y el microtráfico.
3.10. Caracterización de la Vivienda de la Población Desplazada
Para el proceso de la caracterización de la vivienda, se analizó la información recolectada
por el CAIV, en él se indagó por el tipo de vivienda en la que vivían los hogares, para ello se
obtuvo información del 56% de la población. En el gráfico 6, se observa en detalle dicha
caracterización.
En ella se observa, que se tiene información del 56% de los hogares, al realizar el filtro
de solo aquellos que se cuenta con información, se desglosa que el 77,8% vive en casa, el
14% en ranchos, el 3.2% en cambuche, el 3.5% en apartamento, y el 0,2% en albergues. Ver
Gráfico 7. Como se observa hay una alta participación de la vivienda tipo casa, que puede
ser construida con materiales duraderos, también hay que tener en cuenta que el concepto de
casa para estas personas que tienen bajo nivel de escolaridad puede variar respecto a lo que
los expertos consideran una casa.
Por el análisis que se ha realizado a través del documento, lo que esta población denomina
casa es una construcción con materiales duraderos pero sin normas urbanísticas, lo que es
natural puesto que esos asentamientos precarios ya se han venido semiconsolidando, dado
que llevan más de 10 años asentados.
123
Gráfico 6 Vivienda Población en Situación de Desplazamiento
Fuente: Fuente: Autor con información recogida por el CAIV
Gráfico 7 Vivienda Población en Situación de Desplazamiento
Fuente: Autor con información recogida por el CAIV
124
Después de caracterizar la vivienda se preguntó por su disposición para ser reubicados,
a lo que los hogares respondieron con un no el 67,64% (20827), en cambio en favor de la
reubicación fueron el 4,55% (1401) de los hogares plantearon necesitar una reubicación
para encontrar mayores oportunidades de bienestar. Ver Gráfico 8.
Gráfico 8 Reubicación
Fuente: Autor con información recogida por el CAIV
Las personas que manifestaron que no le interesa la reubicación por motivo de seguridad
(78.57%) y una minoría (4,5%) porque consideran que el municipio le ha brindado una mejor
calidad de vida. Esto quiere decir que esta población hace parte ya de la población del
municipio y su afectación al ordenamiento territorial se vincula desde que hay mayor
población que atender, por lo tanto la dotación de equipamientos colectivo es mayor, al igual
que la destinación de servicios públicos, como se ha detallado anteriormente.
Es evidente que el 95% de la población desplazada no desea retornar a su lugar de origen,
por lo cual la ciudad tendría alrededor de 90000 nuevos habitantes constantes, sin contar la
tasa de natalidad y crecimiento de esta población, y como estamos en un estado social de
derecho donde priman las libertades civiles y la construcción de sociedad, pues cual no existe
125
forma de obligar a estas personas a que regresen a su lugar de origen; esto genera que todas
las políticas públicas se amplíen, los gasto de inversión en programas sociales aumenten y es
deber de la administración municipal garantizar los derechos fundamentales a esta población
desplazada. Por consiguiente al existir mayor población y con características de
vulnerabilidad desde el ordenamiento territorial se debe garantizar que la planificación de
ciudad sea inclusiva y tenga en cuenta las necesidades de este tipo de población.
Al establecerse la población desplazada en el municipio de Bucaramanga, afecta el
ordenamiento territorial, puesto que en el artículo 13, en el componente de planeación urbana
se ordena que deben existir a mediano plazo programa de vivienda de interés social, que al
analizar las directrices constitucionales y las leyes relacionadas con la protección de víctimas
del conflicto armado, ellos tendrían prioridad sobre los demás ciudadanos,
independientemente del tiempo que lleven viviendo en la ciudad.
A su vez y como mandato de la ley 3388 de 1997, en su numeral 3.2, ordena a las
administraciones municipales la reubicación de asentamientos precarios, condición que
cumple la PSD, porque tiene dos factores claves para el cumplimiento de sus derechos, el
primero la ley 388 de 1997 por que se encuentran en asentamientos precarios y dos la
sentencia T -025 de 2004 en la cual se ordena brindar vivienda digna y restablecimiento
socioeconómico para esta población.
Como se puede analizar, si existe un impacto del fenómeno del desplazamiento en el
ordenamiento territorial, y la solución en primera instancia es garantizar el acceso a la
vivienda digna prevaleciendo la asignación de vivienda de interés social sobre otros
ciudadanos, segundo el ordenamiento territorial debe modificarse para que se incluyan las
necesidades de la PSD y tercero es imperativo reubicar los asentamiento precarios, por
supuesto esto incluye inversiones adicionales que debe asumir el Estado.
3.11. Costos de Informalidad
La estimación de los costos de la informalidad, son de necesaria identificación y medición
con el fin de establecer el impacto de las políticas de ordenamiento territorial y el impacto de
las políticas sociales de un municipio; la metodología suele ser sencilla, si se cuenta con
información actualizada y de fácil acceso (Rocha, García, & Rueda, 2004).
126
Dentro de esta informalidad en el ordenamiento territorial se tomará el tema de la
vivienda, ya que es un gran limitante para que las personas de estratos bajos y personas en
situación desplazamiento puedan acceder fácilmente a ellas, por dos razones: el incremento
de sus precios en los últimos años, sumado a ello que no tienen acceso al sistema financiero.
Esta última causa también es consecuencia de un círculo vicioso, porque primero no están
bancarizados, segundo la mayoría de los ingresos de estas personas no superan el salario
mínimo, por lo cual una entidad financiera determinará que no tienen capacidad pago para
un préstamo.
Entonces todo esto conlleva a que la informalidad crezca y con ella todos los problemas
sociales y económicos, que ahondan la precariedad y la pobreza. Este capítulo lo que pretende
determinar es el costo de la vivienda informal y compararla con el costo deferencia que se
tienen del Ministerio de Vivienda.
Esta parte de la investigación sigue un enfoque cualitativo donde no se pretende
universalizar el concepto, sino comprender la temática y hacer estimaciones que son válidas
solo para el municipio de Bucaramanga. Dentro de esta investigación se estructuró un grupo
focal en el cual participaron expertos y cuya finalidad era obtener categorías para evaluar el
costo de la vivienda formal y la informal.
Para determinar el costo de la vivienda informal y compararlo con la formal, de la cual
ya tenemos el precio de referencia del Ministerio de Vivienda, fue necesario realizar un grupo
focal con persona expertas en la construcción, ellos hacen parte de la ruta competitiva de la
construcción denominada “ Construcción Competitiva” , liderada por la cámara de Comercio,
CAMACOL y la Universidad de Santander – UDES”, ellos estimaron en el grupo focal
cuanto puede costar en Bucaramanga, una vivienda informal en las zonas donde esta ubicados
los asentamientos, para ello se tuvieron en cuenta las categorías descritas en la tabla 24.
127
Categorías Sub Categoría
Terreno
Vías y andenes
Servicios Públicos Energía Eléctrica
Alcantarillado
Acueducto
Espacio Publico
Costos directos Materiales y Transporte
Mano de Obra
Costos Indirectos Licencias e impuestos
Tabla 26. Categorías que se tienen cuenta para la construcción de Unidades residenciales
Fuente: Autor
Después de definir las categorías, se establecieron los costos de la vivienda informal,
según lo indicado en la tabla 25. Allí se evidencia que el terreno es lo más importante para la
construcción de la vivienda informal y representa el 48. % del valor total, se observa que no
pagan ningún valor por la instalación de servicios públicos domiciliarios, así como tampoco
licencias, ni impuestos, lo que hace que la vivienda informal sea de menor costo que la
formal.
Categorías Sub Categoría Costo Participació
n
Terreno
15,000,000
48,1%
Vías y andenes
-
0,0%
Servicios Públicos Energía Eléctrica
-
0,0%
Alcantarillado
-
0,0%
Acueducto
-
0,0%
Espacio Publico 0,0%
128
Costos directos Materiales y
Transporte
12,200,000
39,1%
Mano de Obra
4,000,000,
12,8%
Costos Indirectos Licencias e impuestos
-
0,0%
TOTAL $ 31,200,000,
Tabla 27 Costo de la Informalidad en Vivienda
Fuente: Autor con base en información recolectada en Grupo Focal con expertos en
Construcción
Si se analiza el valor proyectado a 2015 de la vivienda formal equivalente a una unidad
residencial de las que otorga la nación, la cual es de $44.573.800, si esto se compara con la
estimación realizada en la tabla 25, se encuentra que la vivienda informal está un 30,0037%
menos que la vivienda formal. Esto hace que sea más atractiva una vivienda de este tipo para
familias de bajo ingresos, ahora si la vivienda esta originada en una invasión como es el caso
de población en situación de desplazamiento, el costo sería de $16, 200,000, lo que sería un
63.65% menos que una vivienda formal.
Todo esto hace que el mercado informal se potencie y sea paralelo al mercado formal,
aunque en el mercado formal los terrenos son más costosos en un 3% el mercado informal
que el destinado para ahorradores VIPA (Observatorio Metropolitano, 2014), lo que solo deja
concluir que el mercado informal es un mercado creciente y por ello el valor de los terrenos
aumenta, siguiendo la dinámica de la oferta y la demanda.
De lo expuesto colegimos que el costo de la vivienda informal, sumado al difícil acceso
a créditos de vivienda, genera que la personas opten por invadir, asentar terrenos informales
que no están contemplados en el POT, lo cual permite que más adelante se tengan costos de
desmarginalización para poder legalizarlos y hagan parte integral del territorio, además de
todo el costo social que debe incurrir una administración para generar calidad de vida en la
comunidad.
Toda esta dinámica de la informalidad y el costo asociado, se genera por que hay una
demanda existente y numerosa, gran parte de ella es la población en situación de
desplazamiento. Esto afecta directamente al ordenamiento territorial puesto que se viola el
suelo urbano declarado en el POT, se invaden zonas de protección ambiental y generan mayor
129
contaminación. Es decir el impacto del desplazamiento conlleva a generar informalidad y
esto incumple las directrices del ordenamiento territorial a luz de la ley 388 de 1997.
3.12. Costos de desmarginalización
El fenómeno de la consolidación de Barrios Informales genera que las autoridades
municipales y las empresas de servicios públicos tengan la obligación de dotar de una
infraestructura mínima urbana a este tipo de asentamientos. Como los diseños tienen que
hacerse bajo una lógica construida, es decir se debe diseñar sobre lo ya existente, esto genera
que las dotaciones urbanísticas no puedan ser eficientes, por lo cual para realizar estos
trabajos se generan sobrecostos.
Además el costo social y fiscal en que se incurre para sacar todos los hogares de la
informalidad es alto, porque se deben destinar recursos de inversión para la legalización en
lugar de destinarlos para otras funciones sociales, es ahí donde las decisiones políticas de los
mandatarios priman a la hora de destinar este tipo de recursos.
Para estimar estos costos de desmarginalización, existe muy pocas experiencias
documentadas sobre el tema, el estudio más reciente que se encontró es de CAMACOL y
METROVIVIENDA, donde se estiman dichos costos por unidad habitacional para la ciudad
de Bogotá D.C., en dicho estudio se tasan estos costos en $12553621 en el año 2009, teniendo
en cuenta que los datos más recientes del Producto Interno Bruto son hasta 2013, se proyecta
dicho valor tomando como factor de incremento el índice de precios al consumidor (IPC),
desde el 2009 hasta 2013. Este cálculo se ilustra en la Tabla 26.
AÑO 2009 2010 2011 2012 2013
Inflación 2% 3,17% 3,73% 2,44% 1,94%
Costos de
Des
marginalización
$12.553.621 $12.804.693,4 13.210.602 13.703.357,66 14.037.720
Tabla 28 Proyección del Costo de desmarginalización en Bogotá
Fuente: Autor con datos del DANE y METROVIVIENDA
Tomando este referente se extrapola al departamento de Santander teniendo en cuenta el
Producto Interno bruto per cápita (PIB per cápita) del año 2013, el cual fue de $16.119.108
y se estableció la equivalencia con el costo marginal de Bogotá, también tomando en cuenta
130
su PIB per cápita del año 2013 que fue de $16.616.747. (Centro de estudios de la construcción
y el desarrollo urbano y regional, 2015), realizar la respectiva operación matemática tomando
el costo de desmarginalización para Bogotá del año 2013, encontramos el costo de
desmarginalización para Bucaramanga en ese año equivaldría a $13.617.317,8. Pero como lo
que se desea es evaluar el impacto al año 2015, se proyecta con base en la inflación, lo cual
se describe en la Tabla 27.
AÑO 2013 2014 2015
Inflación 1,94% 3,66%
Costos de Desmarginalización $13.617.318 $13.881.494 $14.389.556
Tabla 29 Proyección del Costo de des marginalización en Bucaramanga
Fuente: Autor con datos del DANE
Con base en estas cifras se calculan los costos de desmarginalización de los hogares
asentados y que habitan en zonas de alto riesgo son 19415, si se hace el planteamiento de que
cada hogar requiere una unidad residencial el costo de marginalización se indica en la tabla
28.
Hogares en Alto
Riesgo
Costo Unitario Costo Total
de desmarginalización
Bucaramanga 19415 $14.389.556,44 $ 279.373.238.291,791
Tabla 30 Costos de desmarginalización Bucaramanga
Fuente: Autor
Adicional a esto, también existe un impacto sobre el impuesto predial, el Municipio de
Bucaramanga para el año 2014, tenía como meta el recaudo de 93.000.000.000 distribuidos
en 157.158 predios, lo que arroja un promedio de $ 591.761,16 (Municipio de Bucaramanga,
2014; IGAC, 2014), si se logra sacar de la informalidad los 19415 hogares, el recaudo por
impuesto predial asumiendo que estos pagarán el valor promedio, el recaudo por impuesto
predial aumentaría en $ 11,489,042,874,05, lo que permite inferir que la recuperación de los
costos de desmarginalización alcanzaría su punto de equilibrio hasta los próximo 25 años.
Si se evalúan los costos de desmarginalización referente solo a las personas en situación
de desplazamiento, se puede encontrar que aunque es bastante significativo su valor, al
hacerse en forma paulatina, se da cumplimiento a la sentencia T -025 de 2004 y con el paso
131
del tiempo el desplazado va perdiendo esta condición ya que como lo menciona la ley 388
de 1997, este pierde la condición cuando se logra la estabilización socioeconómica y esto es
únicamente deber del Estado. Al lograr esta estabilización el ordenamiento territorial
funcionara de forma efectiva
3.13. Evaluación Política e institucional para controlar la Informalidad y
brindar atención integral al desplazamiento.
Para controlar el fenómeno de la informalidad es fundamental la capacidad institucional,
en este caso el Municipio de Bucaramanga, tiene una ventaja y es que posee un área
metropolitana que permite el control metropolitano y la conurbación entre las entidades
territoriales que hacen parte de ella.
Pero a pesar de ello la ocupación ilegal ha hecho una afrenta a los organismos municipales
como metropolitanos, porque entre ellos no han sido capaces de formular políticas unificadas
que permitan afrontar este fenómeno. Algunos atribuyen esta debilidad a lo endeble que
resulta el marco jurídico para gestionar instrumentos de planeación.
En Bucaramanga, ya existe un POT de segunda generación, donde se emiten las
directrices para el uso del suelo como uno de sus cientos de elementos. El control de este
aspecto fue designado a la Secretaria del interior, en cuanto a la autorización y disponibilidad,
además tienen como función la recuperación de ecosistemas estratégicos y la recuperación
del espacio público. Otros actores de control es el Área Metropolitana de Bucaramanga y la
Corporación para la defensa de la Meseta de Bucaramanga, la primera se encargara del
control urbano y la segunda del control rural
Estos son los principales actores en cuanto al control del ordenamiento territorial, aunque
existen diversos no solo a nivel de control, sino de otras funciones como: diseño, regulación,
jurídicas. En la Tabla 29 se indica las entidades relacionadas con el ordenamiento territorial
y el control de la Informalidad, así como su Interacción, la cual también se ilustra en la
Ilustración 11.
N° Entidad Función Institucional Alcance Interacción
Diseño Concertación Ejecución Control
1 Ministerio de
Vivienda
X X Nacional-
Administra
2,5,10
132
tiva y
técnica
2 FONVIVIENDA X X Nacional-
Administra
tiva-
técnica y
económica
1.14
3 Fiscalía General
de la Nación
x Nacional –
Administra
tiva
10,11
4 Servicio
Geológico
Colombiano
(SGC) (Antes
INGEOMINAS)
X Nacional -
Técnica
5 CDMB X X Regional-
Administra
tiva-
técnica y
económica
1.6.7.10.14.16
6 AMB X X X Regional-
Administra
tiva-
técnica y
económica
5,8,10,14,16
7 Empresa de
Servicios
Públicos
domiciliarios
x x X Regional-
Administra
tiva-
técnica y
económica
5,6,10
8 Concejo
Municipal de
Bucaramanga
X X Municipal-
administrat
iva y
técnica
6,9,10 y 12
9 Personería X x Municipal
Técnica
8,10,13 y 16
10 Secretaria de
Planeación
X X x Municipal-
administrat
iva
1,3,5,6,7,8,9,1
4,15,16
11 Secretaria de
Interior
x Municipal
– Técnica
3,9,10,15
12 Secretaría de
infraestructura
X X Municipal
– Técnica y
Económica
8,10,14
13 Secretaría de
desarrollo
social
X Municipal
– Técnica
9,10,14
14 INVISBU X X Municipal
administrat
iva -
Técnica y
Económica
2,5,10,12,13 y
15
15 Curaduría x Municipal
administrat
9,10, 14
133
iva -
Técnica
16 Defensoría del
Espacio
Publico
X x Municip
al –
Técnica
5,10
Tabla 31 Entidades para controlar la Informalidad en Bucaramanga
Fuente: Autor
Ilustración 11 Mapa de Interacción de Instituciones para el control de la Informalidad
Fuente: Autor
Como se puede observar en la tabla 29 y la ilustración 11, las instituciones para el control
de la informalidad son amplias y suficientes, pero en tema de interacción y comunicación
entre ellas es bastante complejo, esto hace que si alguna falla el sistema se vea afectado.
Además que las instituciones necesitan mayores recursos, para controlar la informalidad, esto
recursos deben generarse desde la nación pues el conflicto armado y la seguridad de la
población es función misional del Estado.
Pero además de estas instituciones también existen otras del orden municipal y nacional
para la atención a la población desplazada, puesto que ha cambiado su orientación partir de
la ley 1448 de 2011 (Congreso de la República, 2011).
134
El componente de Atención a las Víctimas del Conflicto contempla las acciones de dar
información, orientación y acompañamiento jurídico y psicosocial a la víctima, con miras a
facilitar el acceso y cualificar el ejercicio de los derechos a la verdad, justicia y reparación
integral (Congreso de la República, 2011).
El componente de Asistencia tiene por objeto desarrollar el conjunto de medidas,
programas y recursos de orden político, económico, social, fiscal, entre otros, a cargo del
Estado, orientado a restablecer la vigencia efectiva de los derechos de las Víctimas, brindarles
condiciones para llevar una vida digna y garantizar su incorporación a la vida social,
económica y política, en el marco de la subsidiaridad y complementariedad. En la tabla 32
se describen las entidades que atienen den población desplazada y sus programa.
Entidad Programas Descripción
Unidad de Atención y
Reparación Integral
a las Víctimas -
UARIV
Atención
Humanitaria
Inmediata
Entrega de auxilios económicos para
asistencia alimentaria y alojamiento a las
familias Víctimas del desplazamiento
forzado que se encuentran en una
situación de alta vulnerabilidad y están en
proceso de inscripción en el RUV.
Atención
Humanitaria de
Emergencia
Entrega de auxilios económicos para
asistencia alimentaria y alojamiento a las
familias Víctimas del desplazamiento
forzado que se encuentran en una
situación de alta vulnerabilidad y dentro
de los tres meses siguientes a su
inscripción en el RUV
Atención
Humanitaria de
Transición.
Entrega de auxilios económicos para
asistencia alimentaria y alojamiento a las
familias Víctimas del desplazamiento
forzado que se encuentran en una
situación de alta vulnerabilidad, aun
después de transcurrido un año de su
inscripción en el RUV.
Instituto Colombiano
de Bienestar
Familiar - ICBF
Entrega de recursos
económicos para la
adquisición de
Alimentos (programa
por demanda y por
disponibilidad de los
Garantizar el apoyo para lograr el acceso
a alimentos de los hogares Víctimas de
desplazamiento forzado en Etapa de
Transición y de manera subsidiaria en la
atención humanitaria inmediata, de
forma temporal, en el marco de la ley
1448 de 2011 y su decreto reglamentario
135
recursos de la
nación).
4800 de 2011, contribuyendo a la
garantía de su derechos a la subsistencia
mínima
Acompañamiento a
los Hogares –
Atención
Alimentaria en etapa
de Transición
(atiende a la
población que ya ha
realizado cobro del
giro).
Garantizar el apoyo para lograr el acceso
a la alimentación de los hogares Víctimas
de desplazamiento forzado en Etapa de
Transición, de forma temporal, en el
marco de la ley 1448 de 2011 y el decreto
reglamentario 4800 de 2011,
contribuyendo a la garantía de su
derechos a la subsistencia mínima, a
través de un esquema de
acompañamiento dirigido a evaluar el
estado nutricional de niños, niñas de 0 a
5 años, mujeres gestantes y lactantes y a
orientar y fortalecer buenos hábitos
alimentarios en el hogar
Unidades de Apoyo y
fortalecimiento a
Familias con NNA
con Discapacidad y
en
situación de
Desplazamiento -
UNAFAS (programa
regular - oferta).
Generar procesos de transformación
social que promueven el restablecimiento
y goce efectivo de los derechos de los
NNA con discapacidad y sus familias,
desplazamiento, a partir de la
corresponsabilidad, con la participación
de las entidades públicas y privadas.
(Acompañamiento psicosocial por
facilitadoras diferentes a los equipos de
Defensoría de Familia para la autogestión
y auto sostenimiento).
Familias con
Bienestar (programa
regular - oferta)
Promover y fortalecer el desarrollo de
capacidades individuales, de las parejas,
de las familias y de las comunidades que
favorezcan el cumplimiento de las
funciones de reproducción social,
cuidado y convivencia familiar,
contribuyendo así a la consolidación de
familias democráticas, tolerantes de las
diferencias, respetuosas de la dignidad y
de los derechos de sus integrantes sin
distinción de edad, género, cultura o
Capacidad física y/o intelectual.
Ministerio de
Trabajo – Academia
Nacional de
Aprendizaje
Transfórmate Transformar la calidad de Vida de los
participantes por medio de la Educación
para el Trabajo
136
Servicio Nacional de
Aprendizaje – SENA
Orientación
Ocupacional
Fortalecer los procesos de orientación
ocupacional a las personas Víctimas del
conflicto con el fin de promover su
vinculación
laboral
Formación
Complementaria
Capacitar a las Víctimas del
desplazamiento y de otros hechos en los
diferentes programas del SENA
Formación Titulada Brindar orientación ocupacional con
enfoque
diferencial, según las características
socioculturales de la población víctima
que permita re direccionamiento de
acuerdo a la oferta institucional
Instituto Colombiano
de Desarrollo Rural -
INCODER
SIT- Subsidio para
compra de
tierras con Proyectos
Productivos
Otorgar subsidio para la compra de
Tierras con Proyectos Productivos para la
población Victima del Desplazamiento,
campesinos sin Tierras y Mujeres cabeza
de Familia
PDR-Entidad.
Implementación de
Proyectos de
Desarrollo Rural
Otorgar subsidios para implementar
proyectos de Desarrollo Rural (IPDR) de
la población Victima del
Desplazamiento, campesinos sin Tierras
y Mujeres cabeza de Familia
Departamento
Administrativo para
la Prosperidad Social
- DPS
Ruta de Ingresos y
Empresarismo (RIE)
Desarrollar habilidades y
capacidades sociales y empresariales
para emprendimiento de unidades
productivas
Capitalización
(Apoyo a
asociaciones
conformadas por
Víctimas del
desplazamiento)
Brindar recursos financieros para
fortalecer organizaciones o empresarios
Familias en Acción Contribuir a la reducción de la pobreza y
la desigualdad de ingresos, a la
formación de capital humano y al
mejoramiento de las condiciones de vida
de las familias pobres y vulnerables
mediante un complemento al ingreso.
Jóvenes en Acción Aportar recursos económicos para
mitigar el problema de la deserción de los
jóvenes del sistema educativo por causas económicas, brindándoles
acompañamiento adicional con
137
actividades complementarias de
formación integral.
Registraduría
Nacional del Estado
Civil
Jornadas de
Identificación
Realizar campañas para tramitar los
documentos de identificación, en barrios
y espacios cercanos a la comunidad.
Ejército Nacional Definición de
situación militar y
expedición de la
libreta militar
Realizar campañas para tramitar los
documentos de definir situación militar y
expedir documento.
Banco de Comercio
Exterior de
Colombia S.A -
BANCOLDEX
Cupo especial de
crédito asignado a la
banca financiera para
apoyar empresas de
Víctimas del
conflicto armado
Ofrecer créditos para fortalecer empresas
de las personas Víctimas del Conflicto
armado.
Fondo para el
Financiamiento del
Sector Agropecuario
FINAGRO
Fondo de reparación
para el acceso,
permanencia y
graduación en
educación superior
para la población
víctima del conflicto
armado
Ofrecer financiación para proyectos
productivos agrícolas de población
víctima o sus asociaciones o
agremiaciones.
Instituto Colombiano
de Crédito Educativo
y Estudios Técnicos
en el Exterior -
ICETEX
Fondo de reparación
para el acceso,
permanencia y
graduación en
educación superior
para la población
víctima del conflicto
armado
Ofrecer financiación para estudios
superiores en universidades nacionales y
del exterior.
Tabla 32 Entidades con atención a desplazados
Fuente: Autor
Como se puede observar el fenómeno del desplazamiento es atendido por diversas
entidades, pero al hablar de vivienda e informalidad, no se estipula ninguna entidad que
asuma este rol, por lo que se pude establecer que existe omisión del Estado ante esta
problemática, y ello no significa que no se hay identificado la problemática, sino que
prefieren hacer caso omiso a la misma, pues la inversión económica y los medios
administrativos para atacar esta dimensión de desplazamiento forzado son de cierta manera
exuberantes, y por ello quienes terminan asumiendo la posibilidad de solución son las
entidades territoriales quienes tampoco cuentan con el presupuesto para dar una solución
integral a toda la población desplazada, lo cual origina que sean permisivas con la ilegalidad
y con el incumplimiento de la planificación y ordenamiento del territorio. En general se puede
138
decir que con la sentencia T – 025 de 2004 se han fortalecido los aspectos de atención social
y humanitaria, y que se han reforzado con la ley 1448 de 2015, pero todavía hay un aspecto
que está en el aire y es el acceso a una vivienda digna como componente del restablecimiento
de las condiciones socioeconómicas de la población en situación de desplazamiento. Es decir
para que el desplazamiento no deteriore el ordenamiento territorial debe plantearse un
programa de reubicación y legalidad de terrenos invadidos por esta población.
139
Conclusiones
El modelo de ordenamiento territorial en la República de Colombia por tradición desde
su época colonial y pasando a la republicana ha tenido un enfoque centralista enmarcado
desde uno descendente, que se ha ido modificando desde la década de los años 80´s y se ha
venido fortaleciendo con la Constitución Política de Colombia de 1991, donde se plantea una
estructura que permite el ordenamiento territorial desde un enfoque ascendente, el cual no ha
sido posible implementarlo en su totalidad por razones políticas y jurídicas, es decir no
existen todavía jurisprudencia vinculante que obligue a las entidades territoriales al
desarrollo de este enfoque, por lo que prevalece a un enfoque híbrido entre el modelo
ascendente y el descendente.
La normatividad y el ordenamiento territorial se desarrollaron de forma fragmentada, a
pesar que la CPC de 1991, planteaba la necesidad una ley orgánica de ordenamiento
territorial, por el contrario lo que ha existido es una legislación en diversos temas formulados
de forma independiente; situación que ha sido opuesta a los países que han implementado el
ordenamiento territorial con una ley estructural de la que se desprenden las diversas normas
que coadyuvan a su implementación. Las leyes más importante en cuanto al ordenamiento
territorial es la ley 388 de 1997 y la ley 1454 de 2011, estas dos definen las directrices para
el ordenamiento territorial.
En el fenómeno del desplazamiento forzado y su relación con el ordenamiento territorial,
no existen investigaciones que evalúen el impacto de este directamente con el ordenamiento,
lo que se han hecho es estudios relacionados con el impacto ambiental, con la situación de
variables socioeconómicas. Es de resaltar que el desplazamiento si genera grandes impactos
que deterioran el ordenamiento territorial, y esto se empieza a reflejar en Bucaramanga donde
según la última división política administrativa se encuentran 36 asentamientos en los cuales
existe presencia de desplazados, 15 de ellos son precarios, 10 semiconsolidados y 11
consolidados. Esto afecta el ordenamiento territorial desde los impactos ambientales,
socioeconómicos, urbanos y de formalización. En la parte ambiental se identifica que hay
impactos ambientales como consecuencia de ocupación del territorios por parte de estos
asentamientos, dicho impacto se clasificación en deslizamientos por remoción en masa,
140
deslizamientos por inundación, olores por actividad industrial, vertimientos por descarga de
aguas negras provenientes de los asentamientos, contaminación del suelo por disposición
inadecuada de residuos sólidos.
El impacto desde lo social, económico y político en el ordenamiento territorial se
convierte en la suma de diversos elementos que impiden la participación de las personas en
situación de desplazamiento en la ordenación del territorio. Es aquí donde se ve la principal
afectación a los proceso de ordenamiento territorial, pues este surge de un proceso sesgado
donde no se refleja la integralidad y la pluralidad de actores sociales, que garanticen su
integralidad y ecuanimidad. Pero todo esto se produce por diversos factores, entre ellos y el
principal el desinterés de las autoridades, ya que gran parte de ellas lo consideran una
construcción técnica, en la cual el ciudadano común no tiene conocimiento, un agravante
claro, que como se pudo observar en la caracterización del nivel educativo de la población
desplazada, en su gran mayoría no supera la básica primaria, pero lo que desconocen las
autoridades, es la memoria histórica que pueden describir fenómenos longitudinales que
aporten a la construcción eficiente del territorio.
Otro impacto desde el punto de vista político es la participación ciudadana en la
construcción del POT, en el cual la población desplazada pueden generar aportes que
permitan organizar el territorio de acuerdo a las necesidad colectivas y no de unos cuantos
particulares, si no existe participación ciudadana y representación política de los actores de
la personas en situación de desplazamiento en la formulación del POT o en las políticas de
ordenamiento territorial, convertirá el fenómeno del desplazamiento en un círculo vicioso,
porque dentro de las estructuras del POT, se describen tanto las zonas urbanizables, como
para la actividad económica, pero si no se potencia el desarrollo de capacidades humanas y
no se es consciente de las necesidades que afrontan los asentamientos en general y en especial
aquellos con personas en situación de desplazamiento, se verán ahondadas variables como la
pobreza, la disminución de necesidades básicas insatisfechas, la inseguridad por la falta de
oportunidades, el abandono del Estado.
En la dimensión urbana, el impacto al ordenamiento territorial se da en dos aspectos, los
servicios públicos domiciliarios y los equipamientos, en el primero de ellos la invasión y
creación de asentamiento urbanos, los cuales en la lógica del estado social de derecho se
141
deben legalizar o reubicar, además considerando que Bucaramanga no posee una gran área
de expansión, por lo cual debe garantizarse que las zonas de los asentamiento precarios sean
habitables, entonces el perímetro sanitario debe ampliarse, quedando esto consignado en el
POT, ya el objetivo de este dependerá de los planes de desarrollo y de las empresa de
servicios públicos. A pesar de todo esto el POT del Municipio de Bucaramanga no toca
aspectos relacionados con otros servicios públicos, muy seguramente porque la mayoría de
los demás servicios públicos, se encuentran en poder de empresas de capital privado o mixto.
Un componente dentro del impacto urbano en el ordenamiento territorial, es la de
equipamientos, los cuales permiten el desarrollo integral de la comunidad, en primera
instancia el municipio de Bucaramanga, todavía no cuenta con un plan maestro de
equipamientos, pero si se tiene un inventario de equipamientos.
Mediante la Sentencia T-025 de 2004 la Corte Constitucional incidió directa y
positivamente en la formulación y aplicación de políticas públicas para la atención a la
población en situación de desplazamiento, pero en la actualidad todavía hay falencias en el
tema de acceso a la vivienda digna y restitución del estado socioeconómico de la población
en situación de desplazamiento.
La hipótesis de esta investigación se comprueba pues el desplazamiento forzado si afecta
directamente al ordenamiento territorial, esto se comprueba desde la conformación de
asentamientos precarios por invasión generada por población en situación de desplazamiento
que genera una violación a lo definido en ordenamiento territorial en cuanto al uso del suelo
y las zonas urbanizables; además el POT del municipio no logra su legitimidad y
cumplimiento. El desplazamiento forzado también afecta el ordenamiento territorial desde la
dimensión social, económica y política, con respecto a la población desplazada y se debe
procurar por el cumplimiento de la sentencia de la Corte T -025 de 2004, esto es se debe
garantizar el acceso a la educación y la salud; esto conlleva que desde el ordenamiento
territorial se adapten y zonifiquen los equipamiento urbanos para atender esta población, lo
cual genera que a nivel de ordenamiento territorial se tenga que modificar el plan maestro
municipal de equipamiento urbanos para garantizar que esta población pueda acceder a
servicios; En el nivel político también se observa que la construcción del plan de
ordenamiento territorial debe cambiar, pues como se evidencia en este estudio, la población
142
desplazada casi en su totalidad no desea volver a su lugar de origen; esto conlleva a una
ciudad con nuevos actores sociales, los cuales deben ser escuchados, representados y
consultados para identificar sus necesidades; esto debe ser insumo para las actualizaciones
del plan de ordenamiento territorial. Desde el aspecto económico, la informalidad y la
desmarginalización afectan notablemente la aplicación del ordenamiento territorial de la
ciudad, así como promocionan la ilegalidad y la evasión de impuestos al fisco municipal.
Colombia es un estado vulnerable a choques políticos y conflictos internos, los cuales
generan grandes impactos económicos. Cuando ocurren fenómenos económicos negativos,
como lo acaecido en el 2008 o la de hoy día con la baja de los precios del crudo, todas las
variables macro económicas tienden a desmejorar, lo cual afecta directamente a la población
desplazada, generándose retrocesos significativos. Frente a esta problemática el Estado debe
diseñar mecanismos que eviten el retroceso de los derechos de la PSD, por ello debe recurrir
a subsidios en dinero y alimentos, mientras se establecen políticas efectivas que permitan el
restablecimiento de la sostenibilidad de las personas desplazadas, ya que a pesar de que ya
han pasado 18 años desde la ley 387 de 1997 y 11 años de la sentencia T -025 DE 2004, no
se ha encontrado la fórmulas efectivas para lograr el restablecimiento económico de la gran
mayoría de los desplazados. La PSD, no cuenta con adecuada generación de ingresos y poca
cobertura en educación, vivienda y alimentación. Hoy, solo el 6% de los desplazados recibe
a la vez subsidio de vivienda y de alimentación, y más de la tercera parte no recibe ninguno
de ellos (el 36%) (Mendoza Piñeros, 2012).
Lo anterior toca con el sistema actual de atención a desplazados, pero hay un componte
que está muy incipiente y es el de vivienda y planificación del ordenamiento territorial, de
forma que se incluya esta realidad del desplazamiento, por eso se puede establecer que las
entidades territoriales deben adoptar políticas fuertes y con componente imperativo para
logra la intervención del precio del suelo y urbanización de las periferias urbanas; así los
desplazados podrán adquirir mejores viviendas con los subsidios de vivienda actuales dentro
del marco de la legalidad y en zonas permitidas por el ordenamiento territorial del municipio.
La capacidad institucional para atender la PSD es deficiente, pues el estamento se
encuentra rebosado ante la cantidad de personas que sufren este flagelo; evidencia de esto es
143
que en los municipios con alto índice de población desplazada se han obtenido menores
resultados en el cumplimiento del derecho de sostenibilidad.
Este estudio demostró que se requiere de manera imperativa una política que permita la
descentralización de recursos para que sean destinados a la atención de la población
desplazada en aspectos como generación de ingresos, construcción de vivienda, dando
prioridad a aquellos municipios donde hay mayor presencia de desplazados. Si no se da la
formulación de estas políticas, el desplazamiento en las grandes cabeceras será más
frecuente, generando una ampliación vertiginosa de los nichos de miseria en las grandes
urbes, que es donde generalmente llega este tipo de población, contando dentro de ellas a
Bucaramanga, ya que como se ha demostrado hasta el actual momento de discusión
investigativa, ha sido ciudad notablemente afectada en su ordenamiento territorial por el
crecimiento acelerado de asentamientos precarios de la población desplazada.
Las políticas de reparación integral deben contar con otros actores que han sufrido
efectos colaterales, pues la Republica de Colombia tiene número significativo de pobres
históricos no desplazados, quienes también estás muy lejos del goce pleno de sus derechos
fundamentales. Al pretender entonces dar atención integral solo a una población que creemos
con mayores desdichas, se prioriza un grupo de personas, y entonces la política de reparación
enfrenta un dilema moral y hasta jurídico por el derecho a la igualdad, esto es posible que
genere tensiones sociales, sublevaciones para reclamar la igualdad de estos derechos. Como
se evidencia la falta de políticas efectivas y de carácter constante, los subsidio y los diferentes
programas de estabilización, pueden generar que la población histórica pobre se haga pasar
por desplazados, como en efecto ha acontecido.
Por último el estado debe formular políticas que generen desarrollo a todos los
ciudadanos, especialmente a los desplazados y a los pobres históricos. El Estado no debe
permitir la perpetuación de la pobreza.
El desarrollo de esta investigación ha demostrado que el Desplazamiento forzado que
genera asentamientos territoriales en la Ciudad de Bucaramanga, enervan la posibilidad de
un ordenamiento territorial sostenible.
144
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