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7 El Desarrollo Sostenible, Reto de las Políticas Públicas

7Estudio Comparado para la Definición de Pautas de Elaboración de una Estrategia de Desarrollo Sostenible en la CAPV, Integradora de la Dimensión Económica, Social y Medioambiental

EAE-n Ekonomia, Gizartea etaIngurumena Aintzat HartzenDituen Garapen IraunkorrekoEstrategia SortzekoJarraibideenZehaztapenerakoKonparazio Ikerketa

Garapen Iraunkorra, Politika Publikoen Erronka

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7 El Desarrollo Sostenible, Reto de las Políticas Públicas

Estudio Comparado para la Definición de Pautas de Elaboración de una Estrategia de Desarrollo Sostenible en la CAPV, Integradora de la Dimensión Económica, Social y Medioambiental

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Aprobado por la Comisión de Desarrollo Económico el 21 Diciembre 2007Elevado al Pleno del CES Vasco el 1 Febrero 2008© Edita: Consejo Económico y Social Vasco

Gran Vía, 35-1ª planta48009 Bilbao

Maquetación y Fotomecánica: Fotocomposición IPAR, S.C.Impresión: Gestingraf, S.A.L.Depósito Legal: BI-1677-08


PLANTEAMIENTO Y SÍNTESIS DEL ESTUDIO COMPARADO PARA LA DEFINICIÓNDE PAUTAS DE ELABORACIÓN DE UNA ESTRATEGIA DE DESARROLLO SOSTENIBLEINTEGRADA PARA LA CAPV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

1.1 El desarrollo sostenible: la gestión y evolución de su definición conceptual........................................................................ 8

1.2. La acción de la Unión Europea en materia de política ambiental y de desarrollo sostenible: Evolución desde políticas

medioambientales clásicas a la puesta en marcha de una Estrategia Europea de Desarrollo Sostenible integraL .................. 13

1.2.1 Proceso evolutivo de la Política Comunitaria Medioambiental de facto a la Estrategia Europea

de Desarrollo Sostenible y bases jurídicas. ........................................................................................................................... 13

1.2.2. La Estrategia Europea de Desarrollo Sostenible. Su gestación y contenidos ............................................................. 15

1.2.3. La Estrategia Europea Revisada de Desarrollo Sostenible: Características fundamentales. ..................................... 19

1.2.4. Valoraciones y Conclusiones finales respecto de la Estrategia Europea de Desarrollo Sostenible. .......................... 22

1.3. La experiencia comparada, a nivel estatal y regional, en la elaboración de Estrategias de Desarrollo Sostenible

de carácter integral........................................................................................................................................................................ 24

1.3.1. Las Estrategias de Desarrollo Sostenible nacionales y regionales. Referencias del análisis

comparado acometido............................................................................................................................................................. 24

1.3.2. Conclusiones que se desprenden del análisis comparado llevado a cabo: elementos para la reflexión

a la hora de elaborar una Estrategia de Desarrollo Sostenible para la CAPV....................................................................... 25

1.4. Acervo de la CAPV en materia de Desarrollo Sostenible. La Estrategia Ambiental Vasca de Desarrollo Sostenible......... 31

1.4.1. La Estrategia Ambiental Vasca de Desarrollo Sostenible............................................................................................ 32

1.4.2. Deficiencias y áreas de mejora identificadas en la Estrategia Ambiental Vasca de Desarrollo Sostenible.............. 36

2. RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS PARA LA ELABORACIÓN DE UNA ESTRATEGIA INTEGRADA................................................................................................................................................ 42

2.1. Reflexionando desde la practica para mejorar las estrategias nacionales de desarrollo sostenible .................................. 42

2.2. Cobertura: El ámbito temático de la estrategia. Objetivos explícitos. .................................................................................. 42

2.3. Proceso de elaboración........................................................................................................................................................... 49

2.3.1. Aprobación y estatus jurídico ....................................................................................................................................... 49

2.3.2. Liderazgo y participación institucional en la elaboración de la estrategia ................................................................. 51

2.3.3. Participación de los agentes sociales ......................................................................................................................... 53

2.4. Instrumentos para la integración de las políticas y actuaciones sectoriales ....................................................................... 58

2.4.1. Estrategias para la integración..................................................................................................................................... 58

2.4..2. La coordinación interinstitucional................................................................................................................................ 62

2.5. Instrumentos de seguimiento ................................................................................................................................................. 65

2.5.1. Indicadores .................................................................................................................................................................... 65

2.5.2 Informes de seguimiento y evaluación......................................................................................................................... 69

3. CONCLUSIONES FINALES: DIEZ PASOS.................................................................................................................. 72

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El Desarrollo Sostenible, Reto de las Políticas Públicas 2008

1. Índice


Muchas culturas a lo largo de la historia humanahan reconocido la necesidad de establecer una armo-nía entre el medio ambiente, la sociedad y la econo-mía. La asunción de este planteamiento en el marcode una sociedad global, industrial y de la informaciónha dado origen al concepto del Desarrollo Sostenible,que ha ido adquiriendo paulatinamente carta de na-turaleza y se ha erigido en las últimas décadas en unobjetivo ineludible de la agenda política en los paísesde nuestro entorno y a nivel mundial.

A pesar de ello, las implicaciones y exigenciasdetrás del concepto del Desarrollo Sostenible no sonsiempre entendidas o asumidas en su plenitud, y éstees actualmente empleado como etiqueta de presen-tación imprescindible de toda iniciativa de actuaciónpública, a menudo no incardinable bajo la misma.

Las políticas públicas de la Unión Europea y lospaíses de nuestro entorno no conciben la sostenibili-dad como un concepto exclusivamente medioambien-tal, abordable a través de políticas medioambientalesmás o menos avanzadas, habiéndose asistido a un im-portante salto cualitativo en la concepción y ambiciónde la sostenibilidad. Reconocido el fracaso de la polí-tica medioambiental clásica en la reconducción depautas de consumo y producción insostenibles y deponer freno a desarrollos medioambientalmente ina-decuados en numerosas políticas sectoriales, y sinto-nizando con el pensamiento más avanzado en la ma-teria, han asumido la necesidad de integrar la variablemedioambiental en las políticas económicas y secto-riales, lo que ha quedado reconocido en la UniónEuropea al más alto nivel político y constitucional alrecibir mención expresa en los Tratados constitutivos.La consecución del desarrollo sostenible se ha erigido

tras las reformas introducidas por el Tratado de Áms-terdam en uno de los objetivos de la Unión, a igual tí-tulo que el progreso económico y social, y se ha for-mulado una estrategia de desarrollo sostenible de for-ma que los objetivos estratégicos de la Unión a niveleconómico, social y medioambiental hayan de alcan-zarse de forma integrada. Y esta no es una iniciativaaislada. Con anterioridad a la Unión Europea los paí-ses más avanzados, como los nórdicos o los PaísesBajos, ya caminaban por esta vía y desde los ForosInternacionales, como Río, en 1992, se exhortaba a losestados, regiones y municipios a la elaboración deEstrategias de Desarrollo Sostenible integrales, ha-biéndose generado una dinámica en la que nuestraComunidad Autónoma no puede quedar rezagada.

En este contexto, el Consejo Económico y SocialVasco apuesta por que en nuestra ComunidadAutónoma se trabaje de forma real y efectiva por laconsecución del objetivo de un desarrollo sostenible,para lo que resulta urgente la elaboración e implan-tación de una Estrategia de Desarrollo Sostenible quesupere el carácter exclusivamente medioambientalque caracteriza a la estrategia de desarrollo sosteni-ble actualmente vigente e integre las tres dimensio-nes económica, social y medioambiental.

Con la voluntad de contribuir a este objetivo, elCES Vasco ha acometido el análisis en profundidadde la Estrategia de Desarrollo Sostenible de la UniónEuropea, en todos sus elementos y aplicaciones, asícomo el de diferentes Estrategias de DesarrolloSostenible integrales que han sido concebidas e im-plantadas por países y regiones de nuestro entornosocioeconómico, con la finalidad de obtener una vi-sión lo más precisa posible sobre la dirección en que

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1. Planteamiento y síntesis del estudio comparadopara la definición de pautas de elaboración deuna estrategia de desarrollo sostenible integradapara la CAPV


avanzan en nuestro entorno las políticas de sosteni-bilidad, y de permitir extraer conclusiones oportunaspara definir las recomendaciones y propuestas quedesde la óptica del Consejo Económico y Social Vascodeben orientar la elaboración de una EstrategiaVasca de Desarrollo Sostenible comprensiva de lasdimensiones económica, social y medioambiental.

En el presente documento se recoge en primer lu-gar la síntesis de los aspectos más relevantes del es-tudio comparado acometido y referidos al propio con-cepto de desarrollo sostenible, su gestación y evolu-ción, a la Unión Europea y su estrategia de desarrollosostenible, a las estrategias de desarrollo sosteniblede países y regiones seleccionados, y al análisis de laestrategia ambiental vasca de desarrollo sostenible,y que da paso a la parte culminante de este trabajo,en la que se plasma la visión y aportación de esteConsejo sobre la elaboración de una futura EstrategiaVasca de Desarrollo Sostenible, con las correspon-dientes propuestas y recomendaciones que a nuestrojuicio deben jalonar este proceso. La documentacióncompleta generada en la realización del estudio que-da recogida en anexo como documentación de apoyo.

1.1.El desarrollo sostenible: la gestión yevolución de su definición conceptual

Los primeros planteamientos del concepto surgenen los años sesenta ante la preocupación existentesobre el deterioro medioambiental y sus efectos so-bre la salud. La publicación en 1962 del Libro SilentSpring1, en el que se describen los impactos de lospesticidas sobre los seres vivos suscitó un gran inte-rés y marca el comienzo del movimiento modernopreocupado por el medio ambiente. Durante los añossetenta las preocupaciones se centraron en contenerlos problemas ambientales, disminuir los riesgospara la salud, y proteger las especies y hábitats ame-nazados, desde un enfoque fundamentalmente secto-rial y nacional. La primera conferencia internacionalsobre el medio ambiente tiene lugar en 1972, con lacelebración de la Conferencia de Estocolmo y tuvocomo mérito principal llamar la atención sobre el ca-rácter transfronterizo de la contaminación, que no re-

conoce los límites políticos o geográficos, afectandoa los países, regiones y pueblos más allá de los luga-res de ubicación del foco contaminante. Surge enesta época el Programa de Naciones Unidas para elMedio Ambiente, «la voz del medio ambiente» dentrodel organigrama de Naciones Unidas.

La excepción a este enfoque fragmentario del de-sarrollo sostenible, la constituye el informe encarga-do por el Club de Roma Los Límites del Crecimiento,sobre las tendencias y los problemas económicos queamenazaban a la sociedad global, y cuyos resultados,establecieron una relación causal entre la degrada-ción ambiental y social y el desarrollismo imperante.Se destacaba no ya la polución como la principalfuente de presión sobre el planeta sino el agotamien-to de los recursos, y, con ello, el agotamiento del pro-pio modelo de desarrollo económico imperante.

En los años ochenta, la preocupación se extiendea la conservación de los recursos naturales y se cons-tata que los daños al medio ambiente adquieren unadimensión planetaria, requiriendo de estrategias alargo plazo, aunando los objetivos de desarrollo y me-dio ambiente en acciones integradas, y congregandola participación de todos los países y miembros de lasociedad, como lo refleja la Estrategia Mundial parala Conservación, lanzada por la Unión Internacionalpara la Conservación de la Naturaleza. Este docu-mento afirmaba ya en 1980 que la meta es un desa-rrollo que sea sostenible, definido como un tipo dedesarrollo que ofrece mejoras reales para la calidadde vida humana y al mismo tiempo conserva la vitali-dad y diversidad de la Tierra.

Por otro lado, la firma del Protocolo de Montrealen 1987, con la adopción de medidas concretas parala Protección de la Capa de Ozono constituye unejemplo exitoso de colaboración internacional parasolucionar un problema de dimensión mundial y deaplicación de tecnología «limpia» en la resolución delos problemas de contaminación industrial.

Será en 1987 cuando se produzca el hito funda-mental en la gestación y evolución del concepto dedesarrollo sostenible, que realmente abra brecha y

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CES Comunidad Autónoma del País Vasco

1 Rachel Carson, 1962.


que permanezca vigente hasta la actualidad, la defini-ción Bruntland formulada en el célebre informeNuestro Futuro Común de la Comisión Mundial delMedio Ambiente y del Desarrollo, establecida en 1983por la Asamblea de las Naciones Unidas y presididapor la primera ministra Noruega, Gro HarlemBrundtland, para estudiar la relación existente entredesarrollo económico y medio ambiente. El informeconcluyó que el binomio desarrollo económico - medioambiente era indisoluble y definió el desarrollo soste-nible como «aquél que garantiza las necesidades delpresente sin comprometer las posibilidades de las ge-neraciones futuras para satisfacer sus propias necesi-dades». En este informe se planteaba la posibilidad deobtener un crecimiento económico basado en políti-cas sostenibles, al mismo tiempo que se alertaba so-bre la necesidad urgente de tomar sin dilación deci-siones que aseguraran los recursos para sostener a lageneración presente y las futuras, y constituye un re-ferente sobre cuya base los foros internacionales im-plicados en la materia han ido construyendo sus men-sajes, definiendo sus elementos e implicaciones enmayor detalle, y buscando su traslación práctica.

Destaca en este empeño la Conferencia de lasNaciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollode Río de Janeiro, celebrada en 1992 en el vigésimoaniversario de la primera Conferencia Internacionalsobre el Medio Humano de Estocolmo 1972, con elobjetivo de reconciliar el impacto de las actividadessocioeconómicas humanas en el medio ambiente y vi-ceversa. Constituyó un hito decisivo en el compromi-so de los países a favor de un desarrollo sostenible yen la expresión de los fines y principios fundadoresde ese concepto.

Así, Río aborda con firmeza la idea de que losproblemas medioambientales del planeta están ínti-mamente relacionados con las condiciones económi-cas y los problemas de justicia social, propugnandoque las necesidades económicas, sociales y ambien-tales deben equilibrarse unas con otras para obtenerresultados sostenibles a largo plazo.

Además de explicitar la componente social delconcepto, la Conferencia de Río asume también la no-ción de desarrollo sostenible como un objetivo a es-

cala local, nacional, regional o internacional. De en-tre sus logros destaca la adopción por parte de losgobiernos presentes de la Agenda 21 y diferentesconvenciones-marco de carácter legalmente vincu-lante sobre cambio climático, para la estabilizaciónde las concentraciones de gases de efecto inverna-dero, y sobre biodiversidad biológica.

La Conferencia de Río representa el punto de par-tida de numerosas conferencias y textos que impulsanel nuevo enfoque sobre el desarrollo mundial, concre-tizando en el ámbito social los objetivos de la sosteni-bilidad. Tiene especial importancia la Cumbre Mundialpara el Desarrollo Social celebrada en Copenhague en1995, en la que la Comunidad Internacional expresa lavoluntad de considerar la erradicación de la pobreza,el objetivo del pleno empleo y el fomento de la inte-gración social como las metas más importantes deldesarrollo, y cuya Declaración final sobre el DesarrolloSocial enuncia los tres componentes del desarrollosostenible, el económico, el social y el medioambien-tal, y su interdependencia, reconociendo que se forta-lecen mutuamente.

A pesar del éxito de la Cumbre de Río, cuando en1997 la Asamblea General de la ONU se reúne parallevar a cabo un examen de los progresos realizadosdurante los cinco años posteriores a la misma, obser-vó un escaso nivel de avances y un alto grado de in-cumplimiento de lo acordado por parte de los paísesparticipantes, por lo que se decidió fijar el objetivo deque las naciones adoptaran una estrategia nacionalde desarrollo sostenible para 2002.

Ya en el nuevo siglo, es la Cumbre deJohannesburgo la que marca el hito principal en el re-conocimiento de la importancia de los asuntos me-dioambientales y de la necesidad de actuar en con-secuencia, si bien previamente ha de mencionarse laCumbre del Milenio, relevante en cuanto que fija me-tas concretas en el terreno del desarrollo social.

Celebrada diez años después de Río, la Cumbrede Johannesburgo de 2002 despertó grandes expec-tativas a nivel mundial y tuvo como objetivo la erra-dicación de la pobreza y la protección del medio am-biente. Aunque se guió más por los temas de desa-rrollo que por los temas de medio ambiente, abordó

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como grandes temas la energía, con la urgente lla-mada a incrementar el uso de energías renovables,los recursos marinos, con la búsqueda de plazos pararecuperar el stock pesquero, el agua y la sanidad, lasáreas que puede decirse que registraron mayor pro-greso, con compromisos para reducir a la mitad el nú-mero de personas sin acceso a agua potable y sin ac-ceso a tratamiento sanitario para el año 2015, elcambio climático, con llamamientos a los países a laratificación del protocolo de Kyoto, la necesidad deuna buena gobernanza, la pérdida de biodiversidadbiológica, y la creación de un Fondo de SolidaridadGlobal para proyectos encaminados a la reducción dela pobreza. Las expectativas levantadas por laCumbre no se vieron cumplidas ante la ausencia deacuerdos en materias clave como energía y biodiver-sidad, y la escasa producción de documentos vincu-lantes y de compromisos claros en plazos y metas.

Sin embargo, la amplia participación de Estadosy agentes no estatales fue muy significativa, reflejodel reconocimiento de la importancia de los asuntosmedioambientales y de la necesidad de actuar enconsecuencia, y la Declaración política ratifica elcompromiso de los participantes con el desarrollosostenible, apunta los principales desafíos, y enfatizala necesidad de la acción multilateral y de verdaderaimplementación.

A las tres dimensiones, la social, la económica yla medioambiental, que la evolución del concepto dedesarrollo sostenible ha consolidado como integran-tes del mismo, en los últimos años se ha incorporadouna cuarta que hace referencia a la dimensión insti-tucional o política, denominada de la gobernanza.Este concepto designa las normas, procesos y com-portamientos que influyen en el ejercicio del poder,especialmente desde el punto de vista de la apertura,la participación, la responsabilidad, la eficacia y lacoherencia de las políticas desarrolladas, aspectostodos éstos especialmente importantes para el desa-rrollo de la sostenibilidad. Así se ha reconocido en di-ferentes foros internacionales, en donde se ha soste-nido que la creación de condiciones que favorezcan eldesarrollo y la erradicación de la pobreza depende,entre otras cosas, de la buena gobernanza en cadapaís y a nivel internacional, (Conferencia del Milenio

y de Monterrey), y la propia Comisión Europea vieneimpulsando, a partir del Libro Blanco sobre laGobernanza Europea propuestas de cambio en la ma-nera de elaborar las políticas públicas en Europa y decara a la escena internacional.

Esta cuarta dimensión quiere resaltar el papel cre-ciente que van asumiendo la concertación interinstitu-cional, la cooperación público-privada y la participaciónde la sociedad civil para la resolución global de los pro-blemas que la sostenibilidad plantea y que requierecambios en las pautas de comportamiento de los ciuda-danos a través de actuaciones por la vía de la informa-ción, la educación y del estilo que se imprima a las rela-ciones entre la administración y los administrados.

Del concepto a los planes de acción

La Estrategia Mundial para la Conservación ela-borada por la UICN en 1980 incluía ya recomendacio-nes para que los países elaboraran estrategias deconservación tanto a los niveles nacional como regio-nal y local, y muchos son los países que han desarro-llado y puesto en marcha este tipo de estrategias,bajo diferentes denominaciones, pero cuyo enfoquese basa principalmente sobre cuestiones medioam-bientales y su integración en el proceso de desarrollo.

A medida que se ha ido acumulando experiencia yse ha ido avanzando en la comprensión y difusión delconcepto de desarrollo sostenible estos esfuerzos sehan ido enfocando más y más hacia la consecución deldesarrollo sostenible, y, a partir de la Conferencia deRío, estos documentos adoptan, por lo general, la deno-minación de Estrategias Nacionales por un DesarrolloSostenible. No obstante, el avance ha sido lento. Ya lasesión extraordinaria de la Asamblea General de lasNaciones Unidas de 1997 dedicada a examinar el cum-plimiento de la Agenda 21 acordada en Río estimó ne-cesario establecer políticas estratégicas y cambios ins-titucionales a nivel nacional, dirigidas a la consecucióndel desarrollo sostenible, fijando esta vez en 2002 lameta para dotarse de las respectivas EstrategiasNacionales de Desarrollo Sostenible, ENDS.

Para acompañar estos esfuerzos, desde instan-cias internacionales se han llevado a cabo iniciativas

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para facilitar la elaboración de estrategias nacionalesajustadas a los nuevos conceptos por parte tanto depaíses desarrollados como por países en vía de desa-rrollo, habiéndose realizado estudios internacionalescomparados y preparado manuales y guías bajo losauspicios de organizaciones internacionales vincula-das a Naciones Unidas y a la OCDE.

A pesar del ritmo lento, en 2002, diez años des-pués de Río, el grado de implementación y desarrollode estrategias Nacionales de Desarrollo Sosteniblepresentaba una tendencia a escala mundial esperan-zadora. Eran 65 los países que disponían de agenciasu organismos establecidos para impulsar la imple-mentación de Agendas 21 y el Plan de Acción de laCumbre de Johannesburgo aconsejaba a los Estadosla adopción de pasos inmediatos con el objeto de pro-gresar más decididamente en la formulación y elabo-ración de sus respectivas Estrategias Nacionales deDesarrollo Sostenible y poder iniciar su implementa-ción antes de 2005.

Por otro lado, la Agenda 21 adoptada en la Cumbrede Río, en su capítulo 28 reconoce el protagonismo quecorresponde a las administraciones locales en la reso-lución práctica de los problemas del desarrollo econó-mico, social y ambiental, entre otras razones porque suproximidad al ciudadano resulta clave para llevar acabo el necesario proceso de concienciación e impli-cación de las personas. Es por ello que se establecíaun claro mandato a las municipalidades para la elabo-ración de Agendas Locales a partir de un diálogo entrelos ciudadanos y las organizaciones locales, generan-do procesos de consenso y formulando estrategias, ycontribuyendo a fomentar la imprescindible concienciaciudadana a favor de las cuestiones de desarrollo sos-tenible. Se fijaba así como objetivo que para 1996 lamayoría de las autoridades locales de cada país debe-rían haber llevado a cabo un proceso de consultas y al-canzado un consenso sobre un programa 21 local.

Este proceso ha enraizado con fuerza en Europadonde el desarrollo posterior a la Declaración de Ríoha impulsado el concepto de ciudades o hábitats sos-tenibles. Se trata de enfatizar un desarrollo humanosostenible allá donde se desarrolla la vida de la per-sona, puesto que en el mundo desarrollado los ciuda-

danos son los principales consumidores de bienes yservicios, y drenan en la práctica recursos de regio-nes o zonas externas a las ciudades.

En 1994 se celebró en Aalborg (DK) la IConferencia sobre Municipios y Ciudades Sosteniblescon la participación de 80 autoridades locales euro-peas y de 253 representantes de organismos interna-cionales, gobiernos nacionales y otros estamentoscon la firma de la Carta de Aalborg. Esta Carta cons-tituye una declaración de consenso sobre la idea desostenibilidad a nivel local, instituye la CampañaEuropea de Municipios y Ciudades Sostenibles, y es-tablece el compromiso de los firmantes de desarrollarprocesos de Agenda 21 Local o planes de acción lo-cal para la sostenibilidad. La participación ciudadanay del tejido económico, social y político en la toma dedecisión a escala local es uno de los aspectos más in-sistidos del texto.

La Campaña se ha convertido en la iniciativa depromoción del desarrollo sostenible a escala localmás importante de ámbito mundial, y promueve y daapoyo a las comunidades locales en el diseño, desa-rrollo e implantación de políticas hacia la sostenibili-dad a través de la provisión de recursos y del fomen-to del intercambio de experiencias.

El Consejo Internacional de Iniciativas Localespara el Medio Ambiente, ICLEI, estima que más de3500 gobiernos locales europeos han iniciado suspropias Agendas Locales 21 y más de 1000 han fir-mado la Carta de Aalborg. Algunos de los municipioshan elaborado planes de desarrollo municipal globa-les, otros elaboran listados de acciones y proyectosque se ponen directamente en práctica con los agen-tes implicados, y hay quienes, en aras a un mayor im-pacto real a largo plazo incorporan los principios desostenibilidad a sus mecanismos administrativos ypresupuestarios, política de compras públicas, lossistemas de gestión ambiental, y la cooperacióntransversal y público-privada.

La empresa y el desarrollo sostenible

En cuanto a los agentes privados, y muy concre-tamente el sector empresarial, la Agenda 21 conside-

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ra que, en su calidad de agentes cruciales en el de-sarrollo económico y social de un país, deben partici-par plenamente en la ejecución y evaluación de acti-vidades relacionadas con la Agenda 21 y reconocerque el medio ambiente es una de las principales prio-ridades de las empresas y factor determinante clavedel desarrollo sostenible.

En la última década se han producido grandesavances en la implantación del concepto de desarro-llo sostenible en el ámbito de las actividades priva-das. Más allá de cumplir con la legislación medioam-biental, el concepto de ecoeficiencia es ya de prácti-ca común en el ámbito de las empresas y de las or-ganizaciones, y en Europa se ha conseguido que cor-poraciones de primer nivel interioricen el concepto dedesarrollo sostenible y el papel del mismo en la diná-mica de las sociedades occidentales.

Paralelamente se ha impulsado a nivel de laUnión Europea un debate sobre el concepto de «res-ponsabilidad social empresarial», RSE, definida como«un concepto por el que las empresas integran losasuntos sociales y ambientales que les conciernen ensus negocios y actividades y en su interacción consus grupos de interés, sobre la base de la aceptaciónvoluntaria», y sobre cómo desarrollar, promover e im-plementar el concepto en el tejido socioeconómicoeuropeo, como un elemento estratégico.

La Comisión Europea2 ha elaborado propuestasdirigidas tanto a las propias instituciones europeas,como a los Estados miembros, los interlocutores so-ciales, a las empresas, consumidores, y a todos losagentes interesados, en la convicción de que la RSEúnicamente se podrá desarrollar y aplicar a través dela acción conjunta de todas las partes.

Esta no es ni la primera ni la única iniciativa en estecampo. Cabe mencionar The Global Reporting Initiative(GRI), surgida en 1997 con la misión de desarrollar guí-as de referencia para que las empresas puedan infor-mar, a título voluntario, sobre la dimensión económica,social y ambiental de sus actividades y de sus produc-tos y servicios. Sus promotores, constituidos por un am-plio espectro de las partes implicadas, se convirtió en

2002 en una entidad independiente reconocida comocentro colaborador del PNUMA. A la vista de la buenaacogida de iniciativas como GRI, el organismo ISO pro-puso en 2004 la introducción del procedimiento 14063como ampliación del ISO ambiental vigente, dirigido amedir la sostenibilidad de la actividad cotidiana en or-ganizaciones de todo tipo. Finalmente, cabe mencionarotros acuerdos de relevancia adoptados a nivel mundialsobre esta materia, como las Directrices para las em-presas multinacionales de la OCDE y las Normas de lasNaciones Unidas sobre las responsabilidades de lasempresas transnacionales y otras empresas comercia-les en la esfera de los derechos humanos.

Aportación del proceso evolutivo al conceptode desarrollo sostenible actual

Factores como la consolidación del conocimientosobre las interrelaciones entre la economía, la sociedady el medio ambiente, la sensibilización de la poblaciónsobre la evolución negativa de la calidad ambiental, elrefuerzo de las instituciones, y la consecución de acuer-dos internacionales tanto entre gobiernos como entreéstos y los agentes privados han contribuido al procesode consolidación y aceptación de la necesidad de undesarrollo sostenible, de manera que la sostenibilidades hoy un principio comúnmente aceptado por los go-biernos y por la industria. No obstante, la reiterada uti-lización y reivindicación del concepto frecuentementese efectúa sin precisión de su alcance, y no siempreconjuga las tres dimensiones de lo económico, lo socialy lo medioambiental. Incluso puede tenerse la impre-sión de que el equilibrio entre las tres variables es na-tural, sin que haya necesidad de aceptar compromisoso realizar concesiones.

Esta visión idílica del equilibrio natural es, sin em-bargo, discutible, pero el concepto de sostenibilidadpor sí mismo no da pistas para resolver los compromi-sos o trade-offs existentes entre objetivos en conflicto.

Surgen así posicionamientos más radicales, al-ternativos al planteamiento realizado por el InformeBrundtland, para los que en materia de sostenibilidaddebe primar la sostenibilidad ambiental, y el creci-

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2 Comisión Europea, Libro Verde. «Fomentar un marco europeo para la responsabilidad social de las empresas», COM(2001) 366.


miento económico debe limitarse una vez que se haalcanzado un nivel suficiente de calidad de vida.

Los contenidos y pretensiones tanto del InformeBrundtland, como de la Declaración de Río siguen sien-do totalmente válidos. La dimensión intertemporal deldesarrollo sostenible («las necesidades del presente»,«la capacidad de generaciones futuras»), la integraciónde la variable ambiental en el resto de políticas comocondición sine qua non para asegurar un desarrollosostenible, la responsabilidad social de los agentesprivados y públicos, la necesidad de cambiar las con-ductas de producción y consumo actuales, la dimen-sión global del Desarrollo Sostenible, etc… que ac-tualmente se manejan, son ideas que ya estaban reco-gidas en la Declaración de Río. Cabe concluir que con-ceptualmente el Desarrollo Sostenible es el mismo en1987, en 1992, y en 2002, y que su puesta en prácticahasta nuestros días ha sido lenta y parcial.

1.2.La acción de la Unión Europea en materiade política ambiental y de desarrollosostenible: Evolución desde políticasmedioambientales clásicas a la puesta enmarcha de una Estrategia Europea deDesarrollo Sostenible integral

1.2.1. Proceso evolutivo de la PolíticaComunitaria Medioambiental de facto ala Estrategia Europea de DesarrolloSostenible y bases jurídicas

El Tratado originario de constitución de laComunidad Europea no contenía disposición algunaen materia de medio ambiente, sin embargo, la vo-luntad política y determinación de los Estados miem-bros para la actuación en este campo condujeron aque la CE no solo dispusiera de medidas en este ám-bito, sino a que se adoptaran sucesivos Planes deAcción, e incluso a que se articulara una auténticapolítica integrada en materia de medio ambiente bienantes de que las diversas reformas experimentadaspor los Tratados comunitarios introdujeran bases jurí-dicas expresas para la actuación medioambiental.

El primer Programa de Acción en materia deMedio Ambiente se remonta a 1973, aunque existen

Directivas comunitarias de carácter medioambientalde fecha muy anterior, y los Programas de Acción sesuceden hasta nuestros días, hasta contabilizar unnúmero total de seis.

Los cuatro primeros programas responden a unaprimera de etapa de la Política medioambiental comu-nitaria, caracterizada por el tratamiento fundamental-mente reglamentista y sectorial con el que se abordanlos problemas del medio ambiente. El Primer programaestableció los principios generales de la política comu-nitaria de medioambiente, entre ellos los principios deprevención y de quien contamina paga, que la han ins-pirado hasta nuestros días. El segundo programa, en1977, actualizó y amplió el Primer programa, en elTercero se inicia una cierta evolución del enfoque de laprotección medioambiental, que desde una estrategiareglamentista amplía su ámbito de acción hacia la in-tegración de las exigencias medioambientales en laplanificación y en la ejecución de medidas en otrossectores económicos y sociales. El Cuarto Programaconfirma la necesidad de integrar la política medioam-biental en las restantes políticas sectoriales comunita-rias, planteándose un desarrollo más pormenorizadode la integración, lo que marca la transición hacia unanueva etapa, con un nuevo enfoque, y con una políticacomunitaria formulada sobre cimientos legales firmestras la introducción por el Acta Única Europea en 1987en el Tratado CE de una base jurídica explícita en ma-teria de medioambiente.

A partir de 1992 y del Quinto Programa de Acción,el énfasis en la necesidad de integrar la política me-dioambiental en las restantes políticas sectoriales esmayor y se abre una nueva etapa en la evolución de lapolítica medioambiental europea, en la que se con-templa de forma más sistemática la vinculación entreel modelo socioeconómico y las presiones medioam-bientales, de manera que la sostenibilidad medioam-biental aparece como un condicionante de las políticascomunitarias. Constituye ésta la respuesta de la UniónEuropea a los acuerdos de Río, si bien, como compro-miso con el desarrollo sostenible, resulta insuficientetanto en la práctica como en el planteamiento.

Con el nuevo milenio la política ambiental europeaqueda decididamente vinculada a la problemática del

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desarrollo sostenible, y se constituye en una pieza deuna estrategia más amplia. Así en la elaboración delnuevo Plan de Acción, el Sexto, vigente desde 2002hasta la actualidad, se observa un cambio de énfasis,al concebirse como el brazo medioambiental de la sos-tenibilidad, quedando al servicio de la consecución deldesarrollo sostenible en su vertiente medioambiental.Los planteamientos europeos van quedando alineadoscon las declaraciones de los foros internacionales, conexcepción de lo concerniente a la dimensión social dela sostenibilidad, a la que no se prestará atención has-ta los Consejos Europeos de Lisboa y Niza en 2000, y,sobre todo, la Estrategia de Desarrollo SostenibleRevisada de 2006. La vinculación entre desarrollo eco-nómico y sostenibilidad ambiental está clara en la ac-ción programática medioambiental y se postula la ne-cesidad de cambiar los modos de producción y de con-sumo para alcanzar la sostenibilidad, a través, funda-mentalmente de la disociación entre crecimiento eco-nómico y presión medioambiental.

La evolución experimentada por las preocupacio-nes medioambientales en la Unión Europea, desde susurgimiento como una política comunitaria de factohasta su vinculación decidida al objetivo de consecu-ción de un desarrollo sostenible encuentra su traslaciónen los propios objetivos y fines del proyecto europeo, yse refleja en las modificaciones introducidas en losTratados originarios constitutivos de las ComunidadesEuropeas por los diversos Tratados modificativos poste-riores, como se describe a continuación.

La política medioambiental no adquiere rango co-munitario formal hasta 1987 con el Acta UnicaEuropea, y el desarrollo sostenible no se convierte enun objetivo expreso hasta 1997 con las modificacio-nes introducidas por el Tratado de Ámsterdam, quemodifica el Tratado CE y el de la Unión Europea.

Así, la UE pasa a reconocer como uno de los ob-jetivos de la Unión Europea el «promover el progresoeconómico y social, un alto nivel de empleo y conse-guir un desarrollo equilibrado y sostenible.» En lo queal Tratado de la Comunidad Europea respecta, el artí-culo 2 incorpora entre sus misiones «…promover undesarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de lasactividades económicas en el conjunto de la

Comunidad, …un crecimiento sostenible y no infla-cionista…» además de «…un alto nivel de protec-ción y de mejora de la calidad del medio ambiente».

Además, en su artículo 6 se introduce el principiode la integración de las cuestiones ambientales enlas políticas sectoriales al establecerse que las exi-gencias de protección del medio ambiente estén in-tegradas en las políticas comunitarias para «fomen-tar un desarrollo sostenible».

En cuanto al propio concepto de desarrollo soste-nible manejado por la UE, los Tratados no ofrecen da-tos, siendo necesario recurrir a los Programas deAcción, y, a partir de 2001, a la Estrategia deDesarrollo Sostenible articulada por la UE.

En el Quinto Programa de Acción se plantea lasostenibilidad desde un punto de vista ambiental, conénfasis sobre las consideraciones medioambientalesen las políticas sectoriales. A la finalización del mis-mo, y durante el proceso de evaluación global delPrograma, se va perfilando un concepto ambicioso dedesarrollo sostenible que engarza con la definicióndel informe de la Comisión Brundtland, y cuyo objeti-vo sería el de «alcanzar el bienestar social de la ge-neración actual siendo solidarios con las generacio-nes futuras en Europa y en el mundo entero». Aquí yase aprecia claramente que se está hablando de unasostenibilidad que va más allá de las normas am-bientales, para alcanzar un bienestar que comprendela prosperidad económica, la seguridad y justicia so-cial, una ambición en materia medioambiental y unagestión prudente de los recursos naturales. Concluyeque los problemas más graves a los que nos enfren-tamos están ligados a unas pautas insostenibles deproducción y consumo, siendo preciso, fundamental-mente, establecer de otro modo los objetivos econó-micos, sociales y medioambientales, de manera queresulten complementarios y contribuyan juntos a lasostenibilidad. Avanza, incluso, que una estrategia afavor del desarrollo sostenible puede consistir en unaserie de principios y objetivos rectores respaldadospor planes de acción sobre distintos aspectos econó-micos, sociales y medioambientales, y contempla ladimensión planetaria que requieren las respuestas alos grandes retos ambientales mundiales.

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Este planteamiento de desarrollo sostenible seincorpora al VI Programa de Acción, cuyo acento resi-de en la disociación entre crecimiento económico ypresión ambiental, y su meta en el cambio de mode-lo de producción y de consumo. Previsto para una vi-gencia durante 2002-2010, se ejecuta bajo el para-guas de la estrategia de desarrollo sostenible, de laque se erige en su brazo medioambiental.

1.2.2. La Estrategia Europea de DesarrolloSostenible. Su gestación y contenidos

Como paso previo al tratamiento de la EstrategiaEuropea de Desarrollo Sostenible, resulta necesario re-ferirse al proceso de integración de Cardiff, denomina-do así porque fue en el Consejo Europeo celebrado enesta ciudad galesa en 1998 donde la Comisión presen-tó un proyecto de estrategia destinada a garantizar laaplicación por parte de las distintas instituciones de laUnión Europea del artículo 6 del Tratado CE, dando asícumplimiento a la obligación de integrar las exigenciasde la protección del medio ambiente en la definición yen la realización de las políticas y acciones de laComunidad. A partir de este momento, se instó a losdistintos Consejos de Ministros sectoriales a establecerestrategias específicas para dar efecto a la integraciónmedioambiental en sus ámbitos respectivos, las cualesfueron siendo paulatinamente elaboradas, aunque conresultados muy parciales en su implementación.

Asumida por la Unión Europea que la sostenibili-dad va más allá de la sostenibilidad ambiental, abar-cando, además de la protección del medio ambiente,la prosperidad económica, la seguridad y la justiciasocial, el Consejo Europeo en su reunión de Helsinkien diciembre 1999 invitó a la Comisión Europea a queelaborara y presentara una propuesta de estrategia alargo plazo, que integrase políticas de desarrollo sos-tenible desde el punto de vista económico, social ymedioambiental. Meses más tarde, el ConsejoEuropeo reunido en marzo 2000 en Lisboa definió unnuevo objetivo estratégico para la Unión, de «conver-tirse en la economía basada en el conocimiento máscompetitiva dinámica del mundo capaz de crecereconómicamente de manera sostenible con más ymejores empleos y con mayor cohesión social.»

Las preocupaciones se centraban en el desem-pleo, en la desigualdad entre hombres y mujeres yentre regiones, así como en el insuficiente desarrollode la economía del conocimiento, sin referirse a la di-mensión ambiental, ni a una estrategia de desarrollosostenible integral.

En diciembre de 2000 la Agenda Social Europeaaprobada en Niza definió las prioridades de actuaciónen el ámbito social y tradujo los objetivos políticos dela Estrategia de Lisboa en medidas concretas. Ante laausencia de la variable medioambiental en la estra-tegia socioeconómica de la Unión y las insuficienciasa este respecto del proceso de integración de Cardiff,el Consejo Europeo de Estocolmo en marzo 2001 so-licitó que el compromiso político de la Unión incluye-ra una dimensión ambiental, y sería en junio 2001cuando ante el Consejo Europeo en Goteborg laComisión Europea presentara una Estrategia de laUnión Europea para un desarrollo sostenible que in-corpora la dimensión medioambiental a la estrategiaeconómica y social de Lisboa.

La estrategia de la Comisión parte de la defini-ción de desarrollo sostenible propuesta por elInforme Brundtland, pero contempla únicamente unnúmero reducido de problemas de insostenbilidad,considerados como los más acuciantes, a fin de dotara la estrategia de operatividad y mayor eficacia.

Los desafíos de sosteniblidad más graves que seidentifican, y que requieren de acción inmediata enfunción de su gravedad, de su carácter de largo pla-zo, y de su dimensión europea son los siguiente:

• El cambio climático con sus repercusiones sobrelas condiciones metereológicas más extremas, se-quías persistentes y elevación del nivel del mar acausa del calentamiento de la tierra producido porla liberación, fundamentalmente, del gas CO2.

• Los riesgos para la salud derivados de la presenciade gases tóxicos persistentes, problemas de segu-ridad alimentaria y resistencia a los antibióticos.

• El incremento de presión sobre los recursos natu-rales vitales como la biodiversidad, el agua o lapesca, y unas pautas de consumo que incrementanla generación de residuos por encima del PIB.

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• La pobreza y la exclusión social que afectan al 7%de la población europea y que amenazan a los gru-pos más vulnerables a causa de los cambios delmercado laboral, de las cualificaciones necesariasy de la estructura familiar.

• El envejecimiento de la población con sus repercu-siones sobre el sistema de asistencia social.

• La congestión y la contaminación generadas porlas pautas de movilidad existentes y los problemasurbanos y rurales generados por las decisiones so-bre ordenación territorial adoptadas en el pasado.

La Estrategia concebida por la Comisión se basaen tres ejes de actuación:

1. Medidas de tipo transversal para crear las con-diciones propicias para el desarrollo sostenible. Estasconsisten a su vez en:

• la mejora de la coherencia de la actuación política

• una política de precios reales que constituyan unaseñal para personas y empresas

• Inversiones de futuro en ciencia y tecnología

• mejora de la comunicación y movilización de ciu-dadanos y empresas

• consideración de la ampliación de la UE y de la di-mensión internacional

2. Objetivos y medidas para hacer frente a losseis graves problemas de sostenibilidad identifica-dos. Así se fijan los siguientes objetivos:

• Para limitar el cambio climático e incrementar eluso de tecnologías limpias: Cumplimiento por par-te de la UE del compromiso de Kyoto y reduccionesulteriores en una media del 1% anual respecto delos niveles de 1990 hasta 2020, y esfuerzos diplo-máticos para que los demás países industrializadoscumplan sus compromisos de Kyoto.

• Para responder a las amenazas de salud pública: laseguridad y calidad de los alimentos, garantizarpara el año 2020 que los productos químicos solose produzcan y utilicen de forma que no suponganriesgos para la salud humana y el medio ambiente,resolver los problemas relacionados con los brotes

de enfermedades infecciosas y la resistencia a losantibióticos.

• Para una gestión más responsable de los recursosnaturales: se establecen como objetivos el desvin-cular el crecimiento económico, el uso de los re-cursos y la producción de recursos; la protección yrecuperación de los hábitats y sistemas naturales,deteniendo la pérdida de biodiversidad para el año2010; y mejorar la gestión de la pesca para garan-tizar su sostenibilidad y el buen estado de los eco-sistemas marinos en la UE y en el mundo.

• Para mejorar el sistema de transportes y la orde-nación territorial: desvincular de forma significati-va el crecimiento del transporte del crecimiento delPIB, transferencia en el uso del transporte de ca-rretera hacia el ferrocarril, el marítimo y fluvial y eltransporte público de pasajeros de forma que en2010 la cuota del transporte por carretera no seasuperior a la de 1998. Fomento de un desarrollo re-gional más equilibrado, reduciendo disparidadeseconómicas y manteniendo la viabilidad de las co-munidades rurales y urbanas.

• Para luchar contra la pobreza y la exclusión socialse prevé adoptar medidas que tengan un impactodecisivo en la erradicación de la pobreza, incre-mentar la tasa de empleo al 67% en enero 2005 yal 70% antes de 2010, incrementar el número demujeres empleadas al 57% en enero 2005 y a másdel 60% antes de 2010. Reducir a la mitad antes de2010 el número de jóvenes entre 18-24 años conúnicamente una educación secundaria inferior y noprosigan estudios o formación.

• Para tratar las implicaciones económicas y socialesdel envejecimiento de la población: garantizar laadecuación de los regímenes de pensiones, deatención sanitaria y atención a las personas mayo-res, manteniendo la sostenibilidad de la haciendapública y la solidaridad entre generaciones; res-ponder al reto demográfico aumentando las tasasde empleo, reduciendo la deuda pública y adaptan-do los sistemas de protección social; incrementaral 50% la tasa media de empleo de la UE de lasmujeres y de los hombres entre 55 y 64 años antesde 2010.

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3. Disposiciones para la aplicación, seguimientoy evaluación de la estrategia, que incluyen realizar unbalance anual par evaluar los avances, modificacio-nes e los métodos de trabajo, y revisar a medio plazola estrategia para adaptarse a los cambios en lasprioridades a largo plazo.

El Consejo Europeo acogió favorablemente la propuesta y prioridades de la Comisión y asumió elcompromiso político de su puesta en marcha, pero alos efectos de su aplicación, en cuanto a sus objeti-vos y medidas, instó al Consejo de Ministros deMedio Ambiente a que fijara las mismas en conjun-ción con el VI Programa de Acción en materia de me-dio ambiente y las diferentes estrategias sectorialeselaboradas para la integración sectorial. Por consi-guiente, la Estrategia tiene vocación de constituirseen el marco global para la actuación en la materia.Sin embargo, su engarce con las estrategias econó-mica, social, e incluso medioambiental no está bienresuelto al hablarse de complementariedad entre lasdos primeras y la Estrategia de Gotemburgo. Por otrolado, el Consejo Europeo, al aprobar la estrategia re-conoció la conveniencia de desarrollar su dimensiónexterior, siendo la respuesta de la Comisión la basede elaboración de la postura de la Unión Europeapara la Cumbre Mundial de Johannesburgo.

Instrumentos de apoyo a la Estrategia deDesarrollo Sostenible: Mecanismos deevaluación en materia de sostenibilidad

De acuerdo con la estrategia, una de las clavesde la sostenibilidad es la integración de la dimensiónambiental en las políticas sectoriales, de manera queel conjunto de la acción política resulte coherente.Ello implica que cada Departamento sea responsablede introducir las preocupaciones de desarrollo soste-nible en sus políticas, por lo que es necesario el re-forzamiento de las capacidades institucionales, a ni-vel de conocimientos y de hábitos procedimentales, afin de que se pueda producir la mencionada integra-ción tanto entre Departamentos, horizontalmente,como dentro de los Departamentos, esto es, vertical-mente.

Entre los instrumentos a su disposición destacan:

• La Evaluación Ambiental Estratégica, supone la uti-lización tanto a nivel de Estados miembros comode instituciones europeas de procedimientos y cri-terios de evaluación de los potenciales impactosambientales de propuestas de planes, programas,y sus alternativas mediante un proceso formaliza-do, sistemático y con un enfoque global. Estudialos impactos de los distintos proyectos incardina-dos en los programas, lo que permite valorar tantolos efectos locales, y aditivos como los sinérgicosy globales sobre el territorio o sectores y los efec-tos de las opciones alternativas.

Se trata de un instrumento potente de integraciónde las consideraciones ambientales en los proce-sos de toma de decisiones de Políticas, Planes yProgramas para que éstas sean tomadas en consi-deración conjuntamente con las consideracionesde orden económico y social.

• La Evaluación del Impacto, con carácter más nove-doso, toma en cuenta las repercusiones de los pro-gramas y legislaciones importantes sobre la soste-nibilidad económica, social y ambiental.Representa una respuesta tanto a los compromisosde mejora de la actividad normativa general de laUnión, como de la exigencia explícita de laEstrategia Europea de Desarrollo Sostenible deGotemburgo de mejorar la coherencia de la actua-ción política y realizar evaluaciones del impacto so-bre la sostenibilidad.

Identifica los posibles efectos positivos y negati-vos de las políticas propuestas, e informa a los res-ponsables de adopción de las decisiones sobre lasconsecuencias de sus opciones políticas y permiteidentificar de forma razonada compromisos necesa-rios para lograr los objetivos perseguidos. Integra enun solo instrumento todas las evaluaciones sectoria-les relacionadas con las consecuencias directas e in-directas de una propuesta, a diferencia de la situa-ción precedente caracterizada por una serie de eva-luaciones parciales y sectoriales y examina si el im-pacto de las principales propuestas políticas es sos-tenible y refleja los principios subyacentes a la ideade mejorar el marco regulador.

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A nivel metodológico presenta dos etapas. Unaetapa preliminar que proporciona una primera visiónde conjunto de problemas identificados, posibles op-ciones y de sectores afectados, y que sirve para de-terminar qué propuestas deben de someterse a laevaluación completa a la vista de si la propuesta ten-drá un impacto económico, medioambiental o socialsustancial para uno o varios sectores o para las par-tes interesadas o si representa una reforma impor-tante de la política en uno o varios sectores. A partirde ahí, se efectúa un análisis más profundo de los im-pactos potenciales en la economía, la sociedad y elmedio ambiente y un proceso de consulta a las par-tes interesadas y a expertos competentes, lo que ga-rantiza la elaboración de un completo cuadro de im-pactos potenciales. A la luz del análisis de impacto,se comparan las distintas opciones para determinarsi es posible jerarquizarlas, y definir una opción «pre-ferencial».

La integración de las políticas constituye un obje-tivo difícil de alcanzar, particularmente cuando separte de una cultura de la especialización, que, aunofreciendo claras ventajas, también provoca la com-partamentalización y visiones y lenguajes diferentessobre una misma realidad.

Son necesarias tanto la integración horizontalcomo la vertical

En cuanto a los procesos de integración horizon-tal, los primeros ejercicios con esta finalidad entre1993 y 1997 por parte de la Comisión Europea, dieronlugar a reformas de organización y de procedimien-tos, con el fortalecimiento de la Dirección de medioambiente, el establecimiento de enlaces ambientalis-tas en cada una de las Direcciones generales de laComisión, y, en algunos casos, el establecimiento degrupos de trabajo mixtos. En última instancia, el éxi-to dependerá del reconocimiento de intereses mu-tuos y de los esfuerzos en su consecución. Además,los expertos3 señalan que una coordinación interde-partamental fructífera precisa, entre otros prerrequi-sitos, del establecimiento a nivel legal de objetivostransversales ambientales y de desarrollo sostenible,

la existencia de una estrategia de desarrollo sosteni-ble a largo plazo con un mandato claro y el respaldode la máxima autoridad ejecutiva, y de un equipo específico encargado de la coordinación global, implementación y supervisión de los procesos de in-tegración.

En los procesos de integración horizontal resultamuy importante cuando el proceso de decisión estárepartido entre diversos niveles institucionales o ad-ministrativos y requiere de la cooperación entre losmismos, consensuando objetivos comunes y aplican-do las políticas en consecuencia.

La asunción a nivel vertical de los objetivos am-bientales supone mezclar estos con los característi-cos de su sector de competencia y exige un fuerte li-derazgo.

Indicadores para el seguimiento de laestrategia

Los indicadores de sostenibilidad tienen por obje-to evaluar el grado de avance en la implantación dela Estrategia Europea de Desarrollo Sostenible.

La adopción en Lisboa de la estrategia socioeco-nómica de la Unión suscitó la necesidad de evaluarregularmente los progresos en la realización de losobjetivos marcados sobre la base de indicadores es-tructurales. El encargo que sobre los mismos se hizoa la Comisión no hacía mención alguna a indicadoresmedioambientales. Tampoco en los ConsejosEuropeos posteriores hasta Laeken en diciembre2001, aprobada ya la Estrategia de Gotemburgo, ydonde se presentaron 7 indicadores medioambienta-les, elevando a 42 el total de los indicadores estruc-turales. Por este motivo, hasta marzo 2002 losConsejos Europeos de Primavera que examinan losprogresos en la realización de la estrategia de Lisboay la sostenibilidad, no disponen de indicadores paraevaluar los progresos de la variable ambiental.

En Octubre 2003, la Comisión propuso una listarestringida de catorce indicadores estructurales parasu utilización en los Informes de Primavera a partir de2004.

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3 Hey (2002), Lafferty/Hovden (2002), Schepelmann et al. (2000).


Esta lista restringida de indicadores estructura-les4 aportará el principal marco estadístico para losinformes de revisión de primavera, pero, como com-plemento, la Comisión reconoce la necesidad de es-tablecer una base de datos y un sitio Internet de ac-ceso público que contenga una lista más amplia deindicadores estructurales.

1.2.3. La Estrategia Europea Revisada deDesarrollo Sostenible: Característicasfundamentales

El balance de las Estrategias de Lisboa de 2000 yde Gotemburgo de 2001 no ha sido el esperado: cre-ciente globalización y deslocalización con el surgimien-to de nuevas potencias industriales como China, India yBrasil; empeoramiento de los problemas ambientalescon una creciente preocupación sobre el cambio climá-tico; las persistentes desigualdades sociales y la po-breza en el mundo; al tiempo que se veían rodeadas deuna serie de acontecimientos ocurridos en el entornoeuropeo e internacional y de la parálisis sobre el proce-so de construcción europea generada.

A los cinco años del lanzamiento de la Estrategia deLisboa los resultados se consideraban unánimementeinsatisfactorios, si se miden en términos de las diferen-cias entre el potencial de crecimiento de la UE y el desus socios comerciales. La lentitud en la introducción delas reformas estructurales propuestas puso en tela dejuicio incluso la pervivencia de la propia Estrategia, porlo que los Consejos Europeos de marzo y junio de 2005se apresuraron a proclamar un nuevo relanzamiento,con un énfasis renovado en los objetivos de crecimientoy empleo a través del conocimiento, la innovación y elaprovechamiento del capital humano.

A diferencia, sin embargo, de lo que aconteció enLisboa en 2000, el relanzamiento se acompañó de afir-maciones que refuerzan el mensaje de sostenibilidad in-tegral, económica, social y ambiental. Concretamente, seseñala que la Estrategia de Lisboa tiene que contemplar-se en el contexto más amplio del desarrollo sostenible.

En cuanto a la Estrategia de Gotemburgo, aun re-conociendo que desarrolla un proceso a largo plazo,muchos de los problemas detectados no sólo no habí-an mejorado sino que habían ido empeorando, a pesarde las medidas adoptadas. El Primer Balance sobre laEstrategia efectuado por la Comisión5 ponía de relieveel agravamiento de diversas tendencias insostenibles,sobre todo la presión creciente sobre los recursos na-turales, la biodiversidad y el clima, así como la persis-tencia de las desigualdades y de la pobreza, y los de-safíos económicos y sociales cada vez más acuciantesque plantea el envejecimiento de la población.

La propia estrategia preveía su revisión al iniciode mandato de cada Comisión, lo que unido a la ne-cesidad de una acción urgente y constante para con-trarrestar los factores de amenaza del desarrollo sos-tenible, y propiciar un despliegue de su actuación conmayor eficacia, hacían inevitable la revisión de lamisma. La revisión es únicamente parcial, puesto quela revisión completa no se prevé hasta 2011, y, por lotanto, no pretende sustituir la estrategia de 2001,sino reforzarla y desarrollarla para poder abordar enmejores condiciones las tendencias insosteniblesexistentes.

El proceso de revisión se inició en noviembre2003 con la solicitud de la Comisión Europea alComité Económico y Social Europeo, CESE, de un dic-tamen exploratorio que efectuara una contribución alas principales orientaciones políticas para revisar laEstrategia Europea de Desarrollo Sostenible. En di-cho dictamen, emitido el 28 de abril de 2004, el CESEse manifestó crítico sobre la vaguedad y la abstrac-ción de la Estrategia, propugnando un esfuerzo deconcreción de competencias, responsabilidades y ob-jetivos.

Contenido de la Estrategia Europea Revisadade Desarrollo Sostenible

Aprobada por el Consejo Europeo de 15 y 16 de ju-nio de 2006, la Estrategia Revisada, al igual que la

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4 PIB per cápita, productividad del trabajo, tasa de empleo, tasa de desempleo de los trabajadores de mayor edad, gasto en RRHH,gasto en I&D, Gasto en Tics, Integración del mercado financiero, tasa de riesgo de pobreza, desempleo de larga duración, dispersión de lastasas de empleo regional, emisión de gases de efecto invernadero, intensidad energética de la economía, volumen del transporte.

5 COM(2005)37


Estrategia de Gotemburgo, supone un compromiso conun enfoque del desarrollo sostenible basado en la con-junción de crecimiento económico, inclusión social, yprotección del medio ambiente, y en el que se ponemayor énfasis que en ocasiones anteriores sobre lasinterdependencias, entre las tres dimensiones y las ne-cesidades de refuerzo recíproco entre las variables.Así, los objetivos clave que se propone alcanzar en sucompromiso con el desarrollo sostenible son:

• La protección del medio ambiente:Salvaguardar la capacidad de la Tierra para susten-tar la vida en todas sus formas, respetar los límitesde los recursos naturales del planeta y garantizarun alto nivel de protección y de mejora de la calidaddel medio ambiente. Prevenir y reducir la contami-nación medioambiental y fomentar el consumo y laproducción sostenibles para romper el vínculo entrecrecimiento económico y degradación.

• Cohesión e igualdad social: Fomentar una so-ciedad democrática, socialmente incluyente, cohe-sionada, sana, segura y justa que respete los dere-chos fundamentales y la diversidad cultural, queofrezca las mismas oportunidades para todos susmiembros y combata la discriminación en todassus formas.

• Prosperidad económica: Fomentar una econo-mía próspera, innovadora, rica en conocimientos,competitiva y respetuosa con el medio ambienteque garantice un alto nivel de vida con pleno em-pleo de alta calidad en todo el territorio de la UniónEuropea.

• Cumplir con las responsabilidades interna-cionales de Europa: Favorecer el establecimien-to y defender la estabilidad de instituciones demo-cráticas en todo el mundo, basadas en la paz, la se-guridad y la libertad. Contribuir de forma activa aldesarrollo sostenible del planeta y garantizar quelas políticas internas y externas de la UniónEuropea son coherentes con el desarrollo sosteni-ble del planeta y se ajustan a los compromisos in-ternacionales.

A este concepto de desarrollo sostenible se in-corpora la dimensión externa de la Estrategia de

Desarrollo Sostenible, definida en el ConsejoEuropeo de Barcelona en 2002 con posterioridad a laadopción de la Estrategia de Desarrollo Sostenible deGotemburgo, completando la misma y velando porque las políticas internas y externas de la Unión seancoherentes con ella.

La Estrategia Revisada se organiza en torno acuatro ejes:

1. Los principales retos del desarrollo sostenible y losobjetivos y medidas para responder a los mismos

2. Mejorar la elaboración de las Políticas

3. Propuestas y medidas transversales que apoyenla creación de condiciones para el desarrollosostenible.

4. Aplicar la estrategia y examinar los avances con-seguidos.

1. Principales Retos

En cuanto a los retos a los que hacer frente a tra-vés de la estrategia de desarrollo sostenible, la es-trategia revisada identifica 7 tendencias insosteni-bles en base a los siguientes factores: el empeora-miento de las tendencias medioambientales, los re-tos económicos y sociales de la UE, la nueva presiónde la competencia, y los nuevos compromisos inter-nacionales; y reformula los retos recogidos en la es-trategia de 2001 dado que la reconducción de losmismos exige un esfuerzo sostenido en el tiempo ycambios estructurales notables en el funcionamientode nuestras sociedades y economías. En contrastecon el documento de 2001, la estrategia revisada nosolo recoge retos en el ámbito social, sino que tam-bién los desarrolla a igual título que los demás retosde otras naturalezas identificados, fijando objetivos ymedidas para su resolución. Fija también las finalida-des y objetivos operativos que permiten verificar si lasociedad avanza en la dirección adecuada a la conse-cución del objetivo general.

• El Cambio climático y la energía limpia, con elobjetivo general de limitar el cambio climático, suscostes y sus efectos negativos para la sociedad yel medio ambiente.

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• Transportes sostenibles con el objetivo de ga-rantizar que los sistemas de transporte respondana las necesidades económicas, sociales y medio-ambientales de la sociedad y reduzcan al mínimolos efectos negativos sobre la economía, sociedady medio ambiente.

• El Consumo y la producción sostenibles, fo-mentando patrones de consumo y producción sos-tenibles.

• Conservación y gestión de los recursos natu-rales, con el objetivo general de mejorar la gestióny evitar la explotación excesiva de los recursos na-turales, reconociendo el valor de los servicios delecosistema.

• La salud pública, para fomentar una salud públi-ca de calidad y en igualdad de condiciones, asícomo mejorar la protección frente a las amenazassanitarias.

• Inclusión social, demografía y flujos migrato-rios, con el objetivo de crear una sociedad social-mente no excluyente que tenga en cuenta la soli-daridad intra e intergeneracional, y garantice y me-jore la calidad de vida de los ciudadanos como pre-rrequisito de un bienestar ciudadano duradero.

• Pobreza en el mundo y retos en materia dedesarrollo sostenible por el que la UniónEuropea se plantea la consecución de forma activadel desarrrollo sostenible en el mundo y garantizarque las políticas internas y externas de la UE seancoherentes con el desarrollo sostenible mundial ycon sus compromisos internacionales.

2. Mejorar la elaboración de las políticas

La necesidad de mejorar la elaboración de las po-líticas, a fin de que estas sean más coherentes y lasdecisiones se adopten con conocimiento de causa esuno de los aspectos clave que se destacan en la nue-va versión de la Estrategia para la consecución de susobjetivos.

La estrategia de desarrollo sostenible de 2001 in-trodujo una nueva manera de formular políticas a tra-vés de instrumentos como la integración de los as-

pectos medioambientales en las políticas sectoriales,los mecanismos de evaluación de impacto, los méto-dos de coordinación de políticas nacionales y los ins-trumentos económicos y fiscales, todos los cuales laestrategia revisada consolida y pretende llevar unpaso más allá.

Se pretende también extender la evaluación dealta calidad del impacto de la dimensión social, me-dioambiental y económica a las principales decisionespolíticas de todas las instituciones europeas y buscar,por otro lado, una mayor implicación de los Estadosmiembros en el logro del desarrollo sostenible.

3. Crear las condiciones para el desarrollosostenible

La educación y la formación. Respecto de laestrategia de 2001, la estrategia revisada destaca elpapel de la educación y la formación como condicio-nes clave para fomentar en los ciudadanos los cam-bios de conducta y las competencias necesarias paraalcanzar el desarrollo sostenible. Se recogen reco-mendaciones concretas en este sentido para laComisión y los Estados miembros.

La investigación y el desarrollo. Más allá deuna inversión en ciencia y tecnología, que posibiliteuna menor utilización de recursos naturales, y unamenor contaminación y riesgos para la salud y la se-guridad, que contemplaba la estrategia de 2001, laestrategia revisada resalta el papel de la I+D en eltratamiento de enfoques interdisciplinarios y trans-disciplinarios, que permitan superar las incomunica-ciones entre la ciencia y las ciencias sociales y la ela-boración de políticas, y de las interacciones entre lossistemas sociales, económicos y ecológicos y las me-todologías e instrumentos del análisis

En cuanto a la financiación y los instrumen-tos económicos, ganan en relevancia en la estrate-gia revisada, enfatizándose la conveniencia de su uti-lización en la aplicación de políticas, y resaltándosesus efectos positivos sobre la competitividad y la pro-ductividad, así como sobre el impulso simultaneo dela protección del medio ambiente y de un crecimien-to económico inteligente. Plantea de forma más deci-dida medidas como la identificación de subvenciones

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europeas con efectos negativos sobre el medio am-biente y nuevas medidas para desplazar la carga fis-cal del trabajo hacia el consumo de recursos, energíao generación de contaminación.

Comunicación, movilización de agentes ymultiplicación de éxito. Respecto de la perspecti-va adoptada por la primera estrategia en este puntoreferente a una formulación de políticas más abiertay con mayor participación de ciudadanos y empresas,la estrategia revisada potencia la actuación proactivade la Comisión Europea en la divulgación y concien-ciación de agentes y ciudadanos sobre el desarrollosostenible. Es de destacar la mayor atención al papelde las autoridades regionales y locales en el logro deldesarrollo sostenible y la preocupación por promoversu implicación en esta labor.

4. Aplicación, seguimiento y actuaciónconsecutiva

La evaluación de la aplicación de la estrategia dedesarrollo sostenible reposaba en su versión de 2001sobre el examen anual de las dimensiones del desarro-llo sostenible en los Consejos Europeos de primavera,las revisiones a medio plazo al inicio de mandato decada nueva Comisión Europea (que dan lugar a la es-trategia revisada objeto de este apartado), y el Forobianual de stakeholders de evaluación de la estrategia,organizado por el Comité Económico y Social europeo.

El seguimiento anual en los Consejos Europeosde primavera ha resultado parcial e ineficaz, por loque la estrategia revisada presta detenida atención anuevas modalidades de evaluación y seguimiento. Laestrategia revisada contempla que la Comisión pre-sente cada dos años un informe de la aplicación de laestrategia, y referida no solamente a la aplicación enla UE sino también en los Estados miembros. La par-te relativa a la UE se basará en un conjunto de indi-cadores de desarrollo sostenible, de un nivel de deta-lle adecuado a la correcta evaluación de cada proble-ma, que será objeto de permanente mejora. En cuan-to a la evaluación de la aplicación de la estrategia anivel de Estados miembros, se elaborará a partir de lainformación suministrada por puntos de contacto de-signados en cada país sobre los avances de sus es-

trategias nacionales de desarrollo sostenible y losavances a nivel infraestatal, cuando sea el caso. Elloimplica la existencia de Estrategias Nacionales deDesarrollo Sostenible en todos los Estados miem-bros, señalándose junio 2007 como la fecha límite enla que deberían elaborarlas quienes todavía no dis-pusieran de las mismas.

Se invita a Parlamento, Comité Económico ySocial, y Comité de las Regiones a que aporten susinputs a los informes de revisión de la Comisión ytrasladen la de sus enlaces a nivel estatal y regional.

Se prevé también a nivel europeo un proceso derevisión voluntaria entre Estados miembros de susestrategias nacionales, revisión «inter pares», quepodrían servir para destacar y divulgar «buenas prác-ticas». Por otro lado, se pretende promover el debateinformado y la participación de la sociedad civil en laelaboración y revisión de estrategias nacionales através de la creación o potenciación de los consejosconsultivos oportunos.

1.2.4. Valoraciones y Conclusiones finalesrespecto de la Estrategia Europea deDesarrollo Sostenible

Descritos los contenidos fundamentales de laEstrategia Revisada conviene realizar ciertas obser-vaciones sobre la naturaleza de la Estrategia, sus re-laciones con los diferentes componentes de la mis-ma, y diferencias con la Estrategia de Gotemburgo,más allá de las efectuadas en el apartado anterior.

La Estrategia Revisada se constituye en una «es-trategia única y coherente sobre la manera en que laUE asumirá más eficazmente su compromiso a largoplazo de responder a los retos que plantea el desa-rrollo sostenible» (párrafo 4). La proclamación de launicidad de la estrategia contribuye a despejar lasdudas que pudieran existir hasta el presente sobre elestatus de las estrategias económicas, ambientales ysociales de la UE respecto del desarrollo sostenible.Cabe recordar que la estrategia de 2001 decía de símisma que «El Consejo Europeo acuerda una estrate-gia para el desarrollo sostenible que completa elcompromiso político de la Unión con la renovacióneconómica y social, y añade una tercera dimensión

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ambiental a la Estrategia de Lisboa…», de lo que ca-bría entender que la Estrategia de DesarrolloSostenible de Gotemburgo consistía en una mera es-trategia medioambiental, que vendría a sumarse a laeconómica y social de Lisboa, y preguntarse por elmarco aglutinador de las tres dimensiones en aras ala consecución de un desarrollo sostenible.

Este tipo de contradicciones no están totalmenteausentes en la nueva estrategia de 2006 puesto quese detectan en sus pasajes incoherencias que debie-ran haber sido evitadas para una mayor consistenciay solidez de la Estrategia Revisada. Así, sobre laEstrategia de Lisboa, que plasma la estrategia para elcrecimiento y el empleo, se dice que «hace una con-tribución fundamental al objetivo global de un desa-rrollo sostenible al centrarse en acciones y medidasdestinadas a mejorar la competitividad y el creci-miento económico y aumentar la creación de em-pleo». Y se añade que al ser complementaria de laEstrategia de Desarrollo Sostenible e insertarse en elmarco aglutinador y que, en aras a un desarrollo sos-tenible, imprime coherencia a todas las políticas, queésta representa, permite que los recursos generadospor una economía más dinámica puedan invertirse ensatisfacer unas mayores aspiraciones medioambien-tales y sociales.

Si la Estrategia Revisada constituye el marcoaglutinador de las estrategias sectoriales, laEstrategia de Lisboa no puede ser complementaria ala misma. Si lo fuera, significaría que la EstrategiaRevisada no constituye más que una mera estrategiaambiental.

Por otro lado, las afirmaciones sobre las contri-buciones de la Estrategia socioeconómica de Lisboaal desarrollo sostenible han de ser tomadas con pre-caución y recordar que el Informe Stern apunta a lanecesidad de ciertas dosis de sacrificio en el creci-miento económico actual a fin de luchar contra elcambio climático, pero que redundarán en evitar en elfuturo pérdidas económicas de mayor envergadura.

En definitiva, en la Estrategia Europea deDesarrollo Sostenible revisada se aprecia una mayorclaridad expositiva y conceptual tanto en el enfoquede desarrollo sostenible perseguido por la Unión

Europea como en la estrategia definida para su con-secución, aun cuando todavía arrastra ciertas incohe-rencias procedentes de su formulación anterior. LaEstrategia Europea de Desarrollo Sostenible es tridi-mensional y restringida. Es tridimensional dado quepersigue la consecución de objetivos claves pertene-cientes a la órbita social y medioambiental y econó-mica, interdependientes unos de otros y que se inte-raccionan recíprocamente. Es restringida porque,dentro de esta amplitud de objetivos que traza, secentra en el tratamiento de las problemáticas que seidentifican como más acuciantes y relevantes (en unnúmero de siete) entre las que fomentar el consumoy la producción sostenibles paran romper el vínculoentre crecimiento económico y degradación medio-ambiental es clave. Ello se pretende llevar a cabo através del marco común y único que esta estrategiade desarrollo sostenible pretende conformar para to-das las estrategias y políticas sectoriales económi-cas, sociales y medioambientales. La idea es la deimprimir coherencia y redireccionamiento hacia laconsecución de los objetivos claves en los que seconcreta el concepto europeo de desarrollo sosteni-ble, y en el que la Estrategia de Lisboa, como estra-tegia en el ámbito económico se imbrica y compro-mete.

Finalmente, es importante señalar que el com-promiso de la UE con el desarrollo sostenible sigueproyectándose sobre una perspectiva a largo plazo,pero en la nueva estrategia revisada se llama confuerza a no soslayar la actuación a corto plazo, dadala urgencia de soluciones que la gravedad de los pro-blemas de sostenibilidad existentes requiere.

La trayectoria de la Estrategia Europea deDesarrollo Sostenible constituye una experiencia me-ritoria y tractora en el ámbito europeo e internacionalen la consecución del objetivo de un DesarrolloSostenible. Cabe, no obstante, efectuar las siguien-tes observaciones críticas finales:

En primer lugar, se constata la aceptación gene-ralizada de los conceptos vinculados al desarrollosostenible en el nivel de las declaraciones, avanzán-dose, por el contrario, escasamente en la resoluciónde los problemas detectados.

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Se constata la inexistencia de herramientas ade-cuadas - o su carácter todavía poco desarrollado –que posibilite medir el carácter sostenible de las po-líticas, planes y programas, así como el grado de in-tegración ambiental efectiva conseguido.

Hasta la revisión de la Estrategia culminada en2006 no podía hablarse con propiedad de la existenciade una Estrategia de Desarrollo Sostenible. La políticaglobal de la Unión europea se correspondía más biencon un programa de crecimiento económico (Estrategiade Lisboa) con preocupaciones sociales (Agenda Social)al que posteriormente (Estrategia de Gotemburgo) se leañade una estrategia ambiental con una vertiente inte-rior y otra internacional. En la actualidad se ha progre-sado en la superación de esta situación de fragmenta-ción, y existe una Estrategia propiamente dicha en laque las preocupaciones económicas, sociales y medio-ambientales quedan integradas en un marco que se de-nomina único y coherente, que incorpora asimismo la di-mensión internacional, pero que todavía presenta algu-nas contradicciones que deberá resolver así como insu-ficiencias relacionadas con instrumentos de formulaciónde políticas y de evaluación y de seguimiento.

En el ámbito de la sostenibilidad ambiental hayun Programa consistente de actuaciones (VIPrograma de Acción Medioambiental) mientras queen los ámbitos económico y social hay una «Agenda»de temas cuya evolución se monitoriza, habida cuen-ta de la diferente intensidad de las competencias deactuación comunitaria en cada uno de estos ámbitos.

1.3.La experiencia comparada, a nivel estataly regional, en la elaboración deEstrategias de Desarrollo Sostenible decarácter integral

1.3.1. Las Estrategias de Desarrollo Sosteniblenacionales y regionales. Referencias delanálisis comparado acometido

En apartados precedentes, y en particular en losreferidos a la evolución del desarrollo sostenible y ala experiencia de la Unión Europea, se ha hecho men-ción a las llamadas lanzadas desde los foros interna-cionales a la elaboración por parte de los Estados y

regiones de estrategias a favor del desarrollo soste-nible. Dentro del entorno europeo, a la exhortación alos Estados miembros a su elaboración, apelándosedesde las instituciones europeas a la importancia quepara el desarrollo del conjunto de objetivos y medidasplanteados en la Estrategia Europea de DesarrolloSostenible reviste que, no solamente desde las insti-tuciones de la UE, sino también desde los propiosEstados miembro, en todos sus niveles instituciona-les, se adopten acciones para mejorar la coherencia yla efectividad de los procesos, estrategias e instru-mentos existentes. Además de contribuir las estrate-gias de desarrollo sostenible a niveles estatal y re-gional a un proceso de acción convergente y coadyu-vante desde diferentes niveles institucionales, repre-sentan un nivel de acción política y administrativamás próximo a las problemáticas específicas de sos-tenibilidad nacionales y regionales, y al ciudadano,que permite llevar a cabo en mejores condiciones laimprescindible labor de concienciación necesariapara el éxito de la estrategia.

Son muchos los países y regiones de nuestro en-torno que han acometido ya esta labor o que se en-cuentran en proceso, por lo que resulta un ejercicioespecialmente interesante a los efectos de la futuraelaboración de una estrategia de desarrollo sosteni-ble integrada para la CAPV el de estudiar y extraer lasenseñanzas correspondientes de los procesos enaquellos países y regiones que ya han recorrido estecamino en lo que respecta tanto a la preparación, re-alización como supervisión de las estrategias europe-as nacionales o regionales con la finalidad de identi-ficar buenas prácticas y de extraer de las mismas lasenseñanzas pertinentes para el desarrollo de un pro-ceso de estas características en nuestra ComunidadAutónoma.

A estos fines se ha elegido un elenco de expe-riencias tanto de carácter estatal como regional, quecomprende las estrategias de desarrollo sosteniblede: Alemania Dinamarca, Países Bajos, Reino Unido,Suecia, Cataluña, Escocia, Renania del Norte-Westfalia, y Valonia. La elección ha sido efectuadaen función de diferentes criterios, en unos casos, loavanzado de sus políticas de sostenibilidad, en otrosel tratarse de países de dimensiones o regiones de

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problemáticas socioeconómicas similares a las de laCAPV.

El análisis ha prestado atención a una serie deaspectos concretos y relevantes en todas y cada unade las estrategias examinadas, a fin de facilitar la ex-tracción de las conclusiones sobre los puntos clave aabordar en la elaboración de una estrategia de desa-rrollo sostenible para la CAPV y de identificar lasbuenas prácticas. Los puntos clave, tomando comomarco de referencia la Estrategia Europea deDesarrollo Sostenible y las pautas de la OCDE en susrecomendaciones sobre Estrategias Nacionales deDesarrollo Sostenible, se centran sobre tres ámbitos,el de la preparación y participación institucional y so-cial de las diferentes estrategias, el de la cobertura,la integración horizontal y vertical y los instrumentosde integración existentes, y, finalmente, el de los me-canismos de seguimiento y evaluación e indicadoresa emplear.

Hay que señalar que el análisis comparado de lasdiferentes experiencias seleccionadas se enfrenta aciertas dificultades que limitan el alcance del análi-sis. Por un lado, los documentos que plasman las es-trategias de desarrollo sostenible no recogen infor-mación sobre la manera en que se decidieron las op-ciones políticas y se ponderaron los aspectos econó-micos, sociales y ambientales, por lo que el análisissobre la preparación de la estrategia se centra sobrelos mecanismos de preparación y de participación.Por otro lado, tratamos estrategias de elaboración re-ciente y recorrido temporal reducido que no permitenconclusiones sobre la experiencia de implementacióne impacto y, por consiguiente, extraer los mejoresejemplos sino una serie de elementos a considerar ysobre los que reflexionar a la hora de elaborar la es-trategia vasca de desarrollo sostenible.

1.3.2. Conclusiones que se desprenden delanálisis comparado llevado a cabo:elementos para la reflexión a la hora deelaborar una Estrategia de DesarrolloSostenible para la CAPV

Con carácter previo y de forma general se puedendestacar diversas reflexiones. La definición Brundtland

es generalmente interpretada como una visión de pro-greso que debe integrar y equilibrar las preocupacionessociales, económicas y ambientales de cada país o re-gión, que en cada caso surgen de manera diferente condependencia de su evolución. Sin embargo, este amplioalcance dificulta la consecución de consensos respectode su implementación práctica, con el consiguienteriesgo para el desarrollo sostenible de convertirse enuna caja vacía en la que se depositen las políticas eco-nómicas, sociales y ambientales existentes, como mu-cho agregadas en un documento único, en lugar de pro-piciar un cambio sustantivo. Es por ello que en los paí-ses donde más se ha desarrollado el concepto insistenbásicamente en la calidad de vida, poniendo el acentoen lo que cada país o región considera como indicativode la calidad de vida. Los países nórdicos siguen apos-tando por el medioambiente como imagen de su socie-dad, mientras que a escala regional y en los países másal sur es el desarrollo económico más o menos respe-tuoso con el medio ambiente el criterio al que se otor-ga mayor importancia, y pocos son los casos dondeestá presente una formulación social coherente.

Buscar o definir un desarrollo sostenible abre eldebate sobre las prioridades políticas en el contextode un sistema político representativo y responsable.El desarrollo sostenible está estrechamente relacio-nado con la cuestión gubernamental y la construcciónde decisiones.

No obstante, en casi todos los casos analizados seconsidera que avanzar hacia un Desarrollo Sosteniblees un proceso dinámico en la medida en que las priori-dades públicas evolucionan con el tiempo, y la tecno-logía genera nuevas posibilidades y riesgos.

Proceso de preparación

El liderazgo del proceso

El proceso de preparación que culmina en la apro-bación oficial de la estrategia depende en todos loscasos del liderazgo del Gobierno, sea éste nacional oregional.

En el caso de existir planteamientos previos aun-que sea de carácter unidimensional (países nórdicos

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y Reino Unido o incluso Alemania), el proceso se cul-mina en un plazo en torno al año. El gobierno prepa-ra un primer documento sobre el que se abre un pro-ceso de consultas y participación y se converge en eldocumento final. En el caso del Reino Unido, la in-troducción de la componente social en la Estrategiaya existente (medioambiental y económica) ha ralen-tizado el proceso pero esto es debido a las particula-ridades del modelo socioeconómico inglés, bastantealejado de los planteamientos imperantes en el restode la UE en materia social y económica.

Gran parte del éxito de estos países ha resididoen poner desde el primer momento al frente del pro-ceso a un Ministerio con competencias claras o in-vestido de capacidad de interlocución ante el resto demiembros del gabinete. El caso de Alemania, porejemplo, es enriquecedor en este sentido al haber de-legado el pilotaje del proceso en un Gabinete deSubsecretarios plenipotenciarios.

En el caso de los Países Bajos, el gobierno siguemanteniendo la validez de los Planes de Acción y loscomplementa con la actuación internacional. Ello exi-ge un menor proceso de consultas y permite conver-ger rápidamente en un Plan de acción internacional.Por el contrario, para introducir nuevas dimensionesen los planes nacionales, el proceso se ralentiza y su-pone más de un año adicional para su elaboración e,incluso, dificultades para su aprobación.

Un caso de experiencia fracasada es el deCataluña, donde el proceso lanzado por el gobiernode turno es, primeramente, frenado y luego paraliza-do ante el cambio de gobierno. El proceso se alarga -tres años - al carecer de liderazgo público.

La participación

En principio todos los casos analizados y otros va-rios consultados a nivel de la UE se basan en la par-ticipación de grupos sociales tradicionales. No obs-tante, se observa en algunos de ellos que introducengrupos sociales muy específicos como es el caso delas organizaciones sociales de base (ligadas a orga-nismos reconocidos entre la población) como es elcaso de Alemania (y por ello de RN-Westfalia) con lasorganizaciones dependientes de las iglesias evangé-

licas y el caso de Valonia donde se implica a toda laciudadanía y en especial a los jóvenes como expre-sión del futuro que se quiere construir. En este senti-do, los casos de Valonia y el de Suecia en menor me-dida potencian la representación de las fuerzas so-ciales de base y no tanto las de los stakeholders.

En el caso de Alemania donde hay una visión ha-cia el conjunto de la sociedad se plantean carenciasde definición de los agentes, quedando la participa-ción un tanto diluida a la hora de asignar responsabi-lidades. Esto se suple con la constitución de variosórganos y entes de gestión intermedios por una par-te, y con la potenciación de las posibilidades actualesde la Sociedad de la Información, por otra.

También es algo común que la organización res-ponsable de la preparación de la Estrategia sea unente interministerial, formado por representantes detodos los Ministerios relevantes.

La estructura de coordinación muestra sustancia-les diferencias en cuanto a composición y liderazgodel ente responsable. La estructura de coordinaciónexclusivamente formada por representantes del go-bierno es la que domina en el caso de Dinamarca,Alemania, Suecia, los Países Bajos y el Reino Unido.En los demás casos hay una mayor contribución des-de la ciudadanía.

La estrategia es de la responsabilidad colectivadel Gobierno entero, pero son los Ministerios deMedio Ambiente los que a menudo desempeñan unpapel principal. Esto es probablemente debido a mo-tivos históricos y a la percepción de que la prioridaddel desarrollo sostenible es limitar el daño al medioen que vivimos.

Alemania, el Reino Unido y Escocia, por ejemplo,han atribuido la responsabilidad de la coordinacióndirectamente a la oficina del Primer Ministro. Estepuede ser un indicador de la prioridad de la estrate-gia, un signo del compromiso político para implemen-tarla y un medio para garantizar la implicación de losdiferentes grupos de presión.

Casi todos los países tienen, a partir del órganoejecutivo designado para ejercer el liderazgo, algunaestructura institucional para la participación de gru-

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pos de presión. Sin embargo, y en lo que a implica-ción de los stakeholders en los procesos políticos serefiere, estas estructuras varían considerablementede un país y otro. El nivel al cual los grupos de pre-sión están implicados en el proceso político de lospaíses en el momento actual, refleja los ajustes ypreferencias institucionales que han tenido lugar enel pasado. En el caso de Suecia por ejemplo la propiaEstrategia reconoce que ha podido elaborarse rápida-mente «habida cuenta la tradición en transformacio-nes socioeconómicas que se ha consolidado en la so-ciedad sueca».

Todo ello apunta a que la implicación de los dife-rentes agentes está muy ligada a la cultura social delpaís y este factor aparece como determinante a lahora de garantizar un proceso coherente y ágil.

Casi todos los países complementan la partici-pación formal de los grupos de presión organizadoscon alguna forma de consulta pública. Consiste enla organización de audiencias públicas, talleres te-máticos y sectoriales, conferencias de grupos depresión nacionales, y consultas a través de sitiosweb para permitir comentarios sobre las versionespreliminares de la Estrategia. Esta forma de consul-ta cumple el doble objetivo de proporcionar infor-mación a los ciudadanos sobre las intenciones delgobierno e implicarles en la determinación de lasprioridades políticas.

Muchas consultas públicas, sin embargo, han lle-gado tarde en el proceso político. De ahí que influye-ran ligeramente en la orientación y el contenido de laestrategia. Por el contrario, algunos países han impli-cado al público en etapas tempranas: los PaísesBajos en parte basaron su Plan de Acción en una an-terior revisión de enfoques y acciones desarrolladospor la sociedad holandesa (incluyendo a ciudadanos,industria y centros de investigación científica). En uninforme preparatorio Alemania preguntó a los grupossociales sobre su visión a cerca del desarrollo soste-nible, y alimentó la Estrategia con esta información.

La aprobación

En cuanto a la aprobación parece desprenderseque no tiene demasiada importancia o por lo menos

las Estrategias no requieren de un respaldo legal ex-plícito al más alto nivel para que puedan ponerse enmarcha. La aprobación se realiza tras la presentaciónpública o incluso no llega a realizarse (Países Bajos,RN-Westfalia, Valonia) aunque se vayan poniendo enmarcha diferentes actuaciones y proyectos derivadosde la Estrategia.

En el caso de Alemania, donde la iniciativa hasurgido del propio Bundestag, la aprobación ha sidoefectiva e incluso ha permitido articular organismospara acompañar y facilitar la puesta en marcha. En elcaso británico, la coherencia del planteamiento hahecho que la mayor parte de la estrategia sea aplica-ble en las regiones y municipalidades por lo que se hasido puesta en marcha como iniciativa gubernamen-tal sin una aprobación expresa de las diferentes cá-maras legislativas.

Buenas prácticas a destacar

Hay dos países y una región que convienen resal-tar por sus buenas prácticas en la fase de prepara-ción de la estrategia:

En el ámbito de la participación institucional,

• Los Países Bajos, ya que todos los ministerios es-tán involucrados en el proceso. La estrategia fueaceptada por el Consejo de Ministros en 2003 yaguarda a ser aprobada por el Parlamento.

• Suecia, en la medida en que la estrategia es unmarco de referencia para el Gobierno. Se encuen-tra aprobada por el Parlamento.

En cuanto a la participación social,

• Valonia. El Proyecto fue presentado a debate anteórganos consultivos, asociaciones, agentes socia-les y población en general. Como resultado de laparticipación sobre el borrador lanzado por el go-bierno, se incorporaron: 206 mejoras como conse-cuencia de más de 50 sugerencias recibidas de losórganos de concertación, 1200 sugerencias formu-ladas fuera de los debates presenciales, 200 suge-rencias y conclusiones en debates, cartas «boome-rang», etc.

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Cobertura, Integración e Instrumentos

La cobertura de la Estrategia

En lo que se refiere a la cobertura, en el caso delas regiones los gobiernos enfocan procesos ex-novoy orientados desde el primer momento al desarrollode las tres dimensiones, quizá con mayor acento enlas económicas y sociales, lo que lleva a que estassean más abiertas y orientadas hacia el cambio social(Valonia, Escocia, Westfalia...).

En las regiones no se apuesta por una Estrategiaexplícita sino que se desarrollan modelos que vandesde la Agenda 21, entendida como listado de te-mas y proyectos para abordar problemas, hasta con-tratos de ciudadanía «para hacer de otra manera lascosas» como es el caso de Valonia, quedandoEscocia en una postura intermedia. El caso no-natode Cataluña también se encuadra como Agenda 21.

En cuanto al alcance, en todos los casos se des-prende una preocupación por el futuro. Se habla deintergeneracionalidad en el caso de estrategias con-sistentes, o de procesos hacia un futuro sostenible enel caso de las regiones. Destaca el planteamiento ho-landés que estructura sus acciones en términos de«ahora» y «después».

Sólo en tres casos hay un compromiso claro conla situación de los países en vías de desarrollo, yaunque las estrategias que se encuadran en el mar-co de la Estrategia de Desarrollo Sostenible de la UE(países nórdicos) se hace mención a este problemaserán, el Reino Unido y Países Bajos quienes pro-gramen como eje de sus estrategias la actuacióncon objetivos y compromisos en la esfera mundial.En el caso de Alemania se llega algo más lejos, porlo menos en el planteamiento conceptual, pues seestablece como objetivo clave actuar en la globali-dad de un «Mundo Único». Da la circunstancia deque se trata de los tres países donde el comercio in-ternacional está más desarrollado dentro del conti-nente europeo. Por contra, en las estrategias regio-nales esta dimensión de la sostenibilidad no seplantea ni para aquellas actividades de su territorioque intervienen en la esfera internacional. El gap deconcienciación es bastante evidente.

El planteamiento conceptual más claro se en-cuentra en el Reino Unido, pues introduce desde elprimer momento el objetivo permanente de mejorarla «calidad de vida» entendiendo bajo ese concepto eldesarrollo económico socialmente justo y respetuosocon el entorno. En el caso de Alemania o deDinamarca se apuesta por mantener una situación debienestar social a futuro, pero no se explicita el con-cepto como vértice de la pirámide de las dimensionesde la sostenibilidad.

En el caso de Suecia se introduce una dimensiónadicional como es la cultural, englobando en ella tan-to el mantenimiento del capital y patrimonio históricocomo la salvaguarda de pueblos y grupos minorita-rios. En otros casos de la UE también se ha dado esteplanteamiento o ampliación de dimensiones de lasostenibilidad, siendo Francia el país donde más én-fasis se ha puesto en este tema, al igual que en va-rios de los países adherentes de la Europa del Este.

Excepto en el caso de Valonia, donde se opta porel compromiso de unas reglas de actuación, en el res-to de los casos se establecen unos objetivos genera-les o declaraciones de temas prioritarios a los queacompañan unos objetivos operativos o temáticos. Ladispersión entre objetivos de uno y otro tipo que pre-sentan los casos estudiados es total. Cabría destacarel caso de Alemania y en otro nivel el de RN-Westfalia porque los objetivos generales se explici-tan como «reglas de gestión». En este último caso seorienta hacia una guía para las políticas departamen-tales y representa el caso de referencia por consis-tencia y compacidad.

En los casos de Estrategias que arrancan de pro-cesos anteriores, los objetivos son más cerrados yconsistentes, predominando los relacionados con elmedio ambiente a los que suman unos pocos de cortesocial y alguno económico. En todos los casos se se-ñala con mayor o menor profundidad que existen de-sequilibrios y descompensaciones entre los objetivos,lo cual puede generar conflictos entre los ministeriosencargados de desarrollar las acciones previstas.

El caso de Valonia y RN-Westfalia son diferentes.En el primero, al apostar por un proceso ininterrumpi-do de cambio, los objetivos no están jerarquizados ni

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ordenados y se hace hincapié en el fortalecimiento decondiciones para que los diferentes temas sociales yambientales mejoren. En el caso de RN-Westfalia elformato de agenda hace que el contenido se estruc-ture como suma de proyectos de actuación que seagrupan en unas metas generales. Esto lleva a queaparezca tal número de objetivos operativos que elproceso se muestra confuso y de difícil gestión. Deahí que esté pendiente la aprobación de muchos pro-yectos y se esté en vías de establecer e introducir je-rarquías entre el panel de objetivos.

Una consideración que se recoge en el plantea-miento alemán es el referido a la mayor importanciade los indicadores puesto que son los elementos cuyaevolución permite determinar continuamente objeti-vos operativos de corto y medio plazo que gozan asíde mayor fiabilidad y aceptación. Este planteamientosubyace en algunos otros casos (Dinamarca,...) perono se explicita tan claramente.

Integración horizontal y vertical

En lo referente al enfoque contemplado en el con-tenido para abordar la integración vertical y horizon-tal se desprende que en general no se establecen re-glas para la integración horizontal. Se dejan en prin-cipio para las políticas sectoriales dado que la mayorparte de los contenidos de las estrategias se han ela-borado por agregación de temas en las tres dimen-siones de la sostenibilidad, aunque la integracióneconomía-sociedad es una asignatura pendiente aescala del continente.

En el caso sueco, muy basado en la Estrategia dela UE, se apuntan medidas horizontales genéricas(educación,...) pensadas para el conjunto de la socie-dad. Por ello, el caso de Valonia podría ser el más cla-ro entre los estudiados de integración transversaloperativa y práctica, dado que acentúa el modeloeconómico y social del territorio apostando inclusopor consolidar una imagen diferenciada y avanzada.También en el caso de RN-Westfalia podría iniciarsela integración horizontal si los diferentes proyectosprácticos se insertan en las políticas sectoriales másgenerales. Ambos serían ejemplos de transversaliza-ción impulsada «desde abajo».

Bélgica creó una red de células de DesarrolloSostenible, una en cada Ministerio. Las células seocupan de coordinar las responsabilidades de cadaMinisterio, y para ello son asistidos por una secreta-ría permanente interministerial.

La integración vertical que presentan las estrate-gias es más difícil de comparar pues está muy in-fluenciada por el rango competencial que disponga elgobierno impulsor de la iniciativa. En cualquier casohay que destacar en el lado positivo que allí dondelos municipios han decidido desarrollar sus propiasestrategias locales éstas toman como marco de refe-rencia y guía la situada en el nivel inmediatamentesuperior.

La integración sobre todo vertical requiere meca-nismos que faciliten las relaciones entre diversos ni-veles de la Administración. En el caso de Alemania sepresenta el ejemplo de relaciones verticales estable-cido por el Gobierno de RN-Westfalia. Se aprueba laformación de la Agencia para la Trasferencia de laAgenda de Sostenibilidad para trasladar, lanzar yadaptar las iniciativas de la Agenda tanto hacia lasmunicipalidades como hacia el público y los grupossociales en general. Sobre el papel puede conside-rarse un mecanismo muy interesante y cuya trayecto-ria y funcionamiento conviene seguir.

Instrumentos

En el factor nuevos instrumentos no hay muchainformación disponible. En el caso de Suecia tanto elplaneamiento espacial y la Evaluación del Impactosobre la Sostenibilidad (SIA) son instrumentos que seresaltan a la hora de señalar medidas que faciliten elalcance de objetivos.

En algunos casos como en Dinamarca los depar-tamentos gubernamentales o comisiones interminis-teriales fomentan, para dar mayor efecto a la estra-tegia, el desarrollo de un detallado programa de tra-bajo anual.

En el caso de Bélgica, y por ello de Valonia, paraasistir al proceso de implementación en la EstrategiaFederal se incluyó un juego de pautas políticas para de-cisores. Este es parte de un mecanismo de construcción

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de capacidades y de realce de conocimientos sobre elDesarrollo Sostenible en la Administración. Suecia pre-vé medidas para reforzar las capacidades administrati-vas en el programa medioambiental y en la Estrategia.


Los casos y sus respectivas buenas prácticas son:

En el ámbito de la cobertura,

• Westfalia. La formulación de las metas y temas prin-cipales es coherente con la definición de las trescomponentes. Cada uno de los temas principales adesarrollar se traduce en diferentes ámbitos de ac-tuación para los que se definen diversos objetivos,indicadores, recomendaciones y cronogramas.

En cuanto a la Integración horizontal y vertical,

• Suecia. La responsabilidad de la implementaciónrecae sobre cada ministerio.

• Dinamarca. Los departamentos gubernamentalesdesarrollan programas de implementación anuales.

• Países Bajos. Las provincias holandesas tienen suprograma independiente de desarrollo sostenible.La responsabilidad sobre estos programas es delas propias provincias, dándose consultas regula-res entre éstas y el gobierno nacional con el obje-to de asegurar la coherencia política.

Por último y en lo que a Instrumentos de integra-ción se refiere,

• Países Bajos. La metodología de la Evaluación deImpacto sobre la Sostenibilidad será aplicada a unlimitado número de casos experimentales.Además, cada departamento ministerial debe ex-plicar en su presupuesto para el siguiente año laforma en la que las dimensiones del desarrollo sos-tenible son tomadas en cuenta en la preparación eimplementación de las políticas.

• Catalunya. Se desarrolla el proyecto ENPLAN, deevaluación ambiental de planes y programas.

• Suecia. Se emplea la herramienta de la Fiscalidadverde. Se han incrementado las tasas en las activi-

dades que presionan el medio ambiente y reducidolas tasas sobre el empleo. Ha cambiado el origendel 6% del total de los ingresos del Gobierno.

Indicadores y Mecanismos de seguimiento yevaluación

Indicadores

Los indicadores son elementos tanto de informa-ción hacia la ciudadanía como de control sobre los re-sultados de las políticas gubernamentales.

Parece que también en los indicadores pesa lahistoria anterior: si la concienciación medioambientalesta arraigada en la población y en los stakeholders,se estructuran indicadores temáticos junto con algúnañadido en materia social. Por el contrario, cuando lapreocupación proviene de la necesidad de un desarro-llo –económico o social– los indicadores medioam-bientales se incorporan a la lista y en este caso siem-pre son más generales y más próximos a indicadoresguía de expectativas.

En el caso del Reino Unido, su intento por desa-rrollar un sistema central de indicadores tropieza conel desequilibrio entre las componentes del DesarrolloSostenible, lo que lleva a que el sector social aparez-ca menos valorado que las otras dos dimensiones.Por otra parte, los indicadores británicos no están in-tegrados: son sectoriales.

En el caso de Suecia los indicadores se ordenany clasifican mediante cuatro criterios de utilidad en-tre los que destaca el conjunto de indicadores quemiden la «eficiencia», sea esta económica, social omedioambiental.

En el caso del Reino Unido los indicadores se je-rarquizan hasta constituir sólo un pequeño grupo deindicadores-cabecera cuya evolución debería descri-bir el funcionamiento general del modelo hacia la ca-lidad de vida sostenible. Entre los indicadores cabe-cera los hay medioambientales, sociales y económi-cos si bien estos dos últimos son mayoritarios.

El caso holandés presenta la originalidad de se-cuenciar los indicadores, tal como se ha señalado,

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con un planteamiento pedagógico de «aquí-ahora» vs«allí-después».

En el caso alemán el desarrollo de indicadores esreciente y la iniciativa partió del propio Consejo con-sultivo (creado un año antes) nada más arrancar elproceso de elaboración de la Estrategia. Se realiza unencargo claro: el sistema de indicadores debe guiaral gobierno alemán en la adopción de políticas que lepermitan alcanzar objetivos en cuatro grandes temasprioritarios generales. Plantea los indicadores comoelementos de gestión del proceso de implantación dela Estrategia y no como medidores del avance. Estosno se establecen en función de los pilares tradiciona-les del Desarrollo Sostenible sino en función de loscuatro ámbitos prioritarios que se seleccionaron.Parten de la definición Brundtland, lo que le permiteredescubrir los temas centrales del DesarrolloSostenible a menudo menos acentuados en otros sis-temas de indicadores, como son la equidad interge-neracional y la responsabilidad internacional.

Seguimiento y evaluación

En lo que a seguimiento y evaluación se refiere,en varios casos se apunta la necesidad de contemplarorganismos e instituciones independientes que ga-ranticen la fiabilidad en la monitorización y segui-miento de los avances y compromisos. No obstante,sólo en el caso de Valonia se ha establecido un me-canismo de tres figuras (centro de estadística, un or-ganismo medioambiental y una consultora especiali-zada) para realizar el «auditado» de la evolución y ar-bitrar entre la Administración y la ciudadanía.

Los distintos enfoques de los gobiernos hace quese hayan definido procesos «cerrados» o se hayanpropuesto procesos abiertos en el tiempo. El caso ex-tremo se localiza en Dinamarca donde la vigencia dela Estrategia se apunta hacia el 2020 con revisionesmuy espaciadas. Por el contrario, los países con an-tecedentes de estrategias parciales, elaboran laEstrategia en un breve plazo de tiempo para que em-piece a rodar y programan revisiones a corto plazo(dos años en la mayor parte de los casos) con un con-trol continuo para ir adaptando el contenido a lasnuevas circunstancias.


En lo que a indicadores se refiere,

• En Alemania cada indicador está asociado a un ob-jetivo concreto, 21 en total, distribuidos en 4 áreasde acción: equidad intergeneracional, calidad devida, cohesión social, y responsabilidad internacio-nal.

• En el Reino Unido se dispone de 15 indicadores decabecera que de forma global reflejan el estado desituación.

En cuanto al seguimiento y evaluación,

• En Valonia el gobierno adopta la metodología delos Cuadros de Mando Prospectivos, que estable-cen objetivos, iniciativas y las acciones a ejecutaren todos los niveles. Se plantea que los resultadosalcanzados deben ser monitorizados y posterior-mente presentados y revisados bajo bases regula-das y continuas.

• En Suecia cada ministerio es el responsable de mo-nitorizar los avances hacia la implementación desus objetivos, así como de proporcionar esa infor-mación al Ministerio de Medio Ambiente. ElConsejo de Objetivos Medioambientales(Environmental Objectives Council) anualmente re-aliza un informe de seguimiento de los 15 objetivosmedioambientales.

• En Valonia la evaluación se realiza anualmente pormedio del Instituto Valón de la Evaluación, de laProspectiva y la Estadística (IWESP) y de una con-sultora externa.

1.4.Acervo de la CAPV en materia deDesarrollo Sostenible. La EstrategiaAmbiental Vasca de Desarrollo Sostenible

La primera vez que una disposición de rango nor-mativo recoge en la CAPV el objetivo de avanzar de-cididamente hacia un desarrollo sostenible tiene lu-gar con la aprobación de la Ley 3/1988 General deProtección del Medio Ambiente, donde se dice expre-samente que uno de sus fines es el de «Garantizar undesarrollo sostenible que satisfaga las necesidades

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del presente sin poner en peligro la capacidad de lasgeneraciones futuras para satisfacer sus propias ne-cesidades».

A los efectos de su puesta en práctica el principalinstrumento que esta Ley contempla se sitúa en laórbita exclusiva de la protección del medio ambienteal prever el establecimiento de un Programa MarcoAmbiental que plasme la política ambiental de laCAPV durante 4 años, y que será aprobado por elGobierno y posteriormente elevado al ParlamentoVasco.

La firma en enero 2001 del Compromiso por laSostenibilidad del País Vasco por parte del GobiernoVasco supuso un cambio en la relación entre la acciónpública de la Administración vasca y la preocupaciónpor la sostenibilidad, al establecer que el DesarrolloSostenible debe ser un objetivo básico de cualquierpolítica pública impulsada por la AdministraciónPública, y que las nuevas políticas de sostenibilidadarmonizarán el desarrollo económico con la cohesiónsocial y la protección del medio ambiente. La asun-ción por el ejecutivo vasco del compromiso por la sos-tenibilidad tuvo una repercusión inmediata sobre elPrograma Marco Ambiental que se encontraba enaquellos momentos en fase de elaboración, propi-ciando un cambio de enfoque ante la visión a largoplazo del concepto de desarrollo sostenible y de lacorrección de los desequilibrios existentes y así comode los compromisos marcados en la Cumbre de Río yrefrendados en 2002 en Johannesburgo. Así, el cam-bió de enfoque desembocó en la elaboración simultá-nea con el Programa Marco Ambiental, de unaEstrategia Ambiental Vasca de Desarrollo Sostenible,que se erige en la referencia a largo plazo (2020),también medioambiental, porque los aspectos econó-micos y sociales que componen el desarrollo sosteni-ble no han quedado contemplados, y asegura una or-denación estable y duradera de la política ambiental.

1.4.1. La Estrategia Ambiental Vasca deDesarrollo Sostenible

La Estrategia Ambiental Vasca de DesarrolloSostenible fue objeto de un proceso de elaboraciónprotagonizado por el Departamento de Ordenación

del Territorio y Medio Ambiente en diferentes fases,y sustantivizadas en diferentes documentos:

• El Documento Estratégico, elaborado en 2000, queconstituye el plan metodológico para la elabora-ción del Programa Marco Ambiental. Su núcleo vie-ne constituido por la constatación del éxito parcialde las políticas ambientales clásicas en la mitiga-ción de los problemas ambientales, la relación di-recta entre crecimiento socioeconómico e incre-mento de los impactos sobre el medioambiente, yla necesidad de reenfocar las políticas de protec-ción del medioambiente. Así, será necesario anali-zar las interrelaciones entre el sistema socioeco-nómico y el medioambiente, y dirigir las actuacio-nes hacia el desacoplamiento entre crecimientoeconómico y polución. La información y participa-ción de la sociedad será clave en tanto que es a lavez demandante de un medioambiente de calidad ygenerador de presiones sobre el mismo.

• El Diagnóstico del Medio Ambiente en la CAPV,elaborado en 2001, comprende un diagnósticocompleto del sistema ambiental de la CAPV, reco-giendo la situación del medioambiente y el análisisde amenazas y oportunidades de la evolución pre-visible de las actividades socioeconómicas segúnun modelo causal. Identifica así los principalesagentes socioeconómicos que presionan sobre lemedio ambiente y las áreas que requieren un ma-yor grado de actuación.

• El Programa Marco Ambiental, el programa a cortoy medio plazo de la política medioambiental (quese renueva cuatrienalmente, habiéndose en junioadoptado el Programa Marco Ambiental 2007-2010que sucede al inicial Programa Marco Ambiental2002-2006) con directrices y acciones.

La Estrategia elaborada en 2002 se basa en cincometas ambientales que recogen las principales prio-ridades ambientales de la CAPV. Estas, a su vez, se fi-jan objetivos y éstos se concretan en acciones:

• Garantizar un aire, agua y suelos limpios y saludables

• Gestión responsable de los Recursos Naturales yde los Residuos

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• Protección de la Naturaleza y la Biodiversidad

• Equilibrio territorial y movilidad

• Limitar la influencia en el cambio climático.

Se establecen también cinco CondicionesNecesarias para poder avanzar hacia el logro de lasostenibilidad:

• Integrar la variable ambiental en las políticas pú-blicas

• Mejorar la legislación vigente y la aplicación

• Incitar al mercado a actuar a favor del medio am-biente

• Capacitar y corresponsabilizar a la ciudadanía, laadministración y las empresas a modificar suscomportamientos hacia una mayor sostenibilidad.

• Fomentar la investigación, el desarrollo tecnológi-co y la innovación en materia medioambiental.

Las metas y condiciones definidas como objetoprioritario de la actuación pública bajo la estrategiase desarrollan a partir de 223 compromisos de actua-ción, y son coherentes con los contenidos de laEstrategia Europea de Desarrollo Sostenible y delSexto Programa de Acción Comunitario en materia deMedio Ambiente. Bajo el PMA 2007-2010 los com-promisos se reducen a 44, «en un intento de alcanzarun mayor grado de cumplimiento cualitativo y cuanti-tativo».

Proceso de participación en la elaboración dela Estrategia

De acuerdo con las prescripciones de la LeyGeneral de Protección del Medio Ambiente de laCAPV, la elaboración del Programa Marco Ambiental2002-2006, que da origen durante este proceso a lasimultanea elaboración de la Estrategia AmbientalVasca de Desarrollo Sostenible, se atribuye al órganoambiental de la CAPV, esto es, el Departamento deOrdenación del Territorio y Medio Ambiente delGobierno Vasco. Así mismo prevé la Ley una partici-pación interinstitucional y social, que atribuye res-pectivamente a la colaboración con lasAdministraciones Públicas representadas en la

Comisión Ambiental del País Vasco, y al ConsejoAsesor del Medio Ambiente, que cumple el papel defavorecer la participación de los agentes representa-tivos de intereses sociales, económicos, y de lasUniversidades en la elaboración, consulta y segui-miento de la política ambiental.

Este esquema legal de participación presenta susinsuficiencias a la hora de sustanciar la participacióninterinstitucional y social de un proceso de elabora-ción de una estrategia ambiental de desarrollo soste-nible puesto que la composición de la ComisiónAmbiental no responde adecuadamente a la distribu-ción competencial entre Gobierno y Diputaciones y elConsejo Asesor permite muy limitadamente la parti-cipación de la sociedad. La praxis del Departamentoresponsable de medio ambiente ha ampliado la baseparticipativa en la elaboración de la estrategia am-biental vasca de desarrollo sostenible con la incorpo-ración de grupos de trabajo de diferente naturaleza.

Además de la Comisión Ambiental y del ConsejoAsesor del Medio Ambiente, la elaboración delDiagnóstico contó con la participación adicional de ungrupo de trabajo interinstitucional con representantesde departamentos del Gobierno Vasco, diputaciones yayuntamientos, y de tres grupos de trabajo de caráctertécnico, con especialistas en economía, materias so-ciales, y medioambiente, respectivamente, con la mi-sión de centrarse en aspectos del diagnóstico relacio-nados con su ámbito de experiencia. En la fase de ela-boración del documento base de la estrategia la parti-cipación técnica quedó reducida a la de un grupo deexpertos de sostenibilidad. El grupo social contó con elinput de trabajo adicional de los resultados de una en-cuesta, «Ecobarómetro Social 2001» realizada a 2000ciudadanos de la CAPV sobre sensibilización sobre losproblemas medioambientales y su nivel de compromi-so. Se estableció también un Grupo Interinstitucionalcon representantes de departamentos del GobiernoVasco, diputaciones y ayuntamientos, que trabajó tan-to en la fase de diagnóstico como de elaboración de laestrategia sobre cuestiones relacionadas con la coor-dinación y la integración de políticas.

El Documento base de la estrategia fue objeto dediferentes presentaciones a los sectores sociales y

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económicos más relevantes de la CAPV así como ex-puesto al público en general en una página web es-pecífica.

Integración horizontal

Sector Primario

La propia Ley de Desarrollo Rural de la CAPV,Ley 10/1998, de 8 de abril, por tanto con carácterprevio a la Estrategia Ambiental Vasca, establececomo uno de sus objetivos la sostenibilidad de la agri-cultura vasca y del conjunto del medio rural en su ver-tiente económica, social, ambiental y cultural, y hacesuya la definición Brundtland al establecer como ob-jetivo propiciar el desarrollo sostenible del medio ru-ral, de manera que satisfaga las necesidades del pre-sente sin poner en peligro la capacidad de las gene-raciones futuras para satisfacer sus propias necesida-des. Asimismo, el Plan de Desarrollo Rural Sosteniblede la CAPV 2000-2006 plantea un enfoque multimodaldel medio rural, integrando dentro de la política ruraluna función económica, una función ecológica y unafunción sociocultural. Comprende también compromi-sos con las prácticas más respetuosas con el medionatural, las obligaciones en materia de política me-dioambiental internacionales y objetivos operativosen aplicación de los mismos, que se han integrado enla propia Estrategia junto con otros relacionados conel sector forestal, la pesca y la calidad alimentaria.

Industria

La industria ha experimentado un cambio en laconcepción de sus relaciones con el medioambiente,para constituirse en la actualidad en una exigenciapara la supervivencia de la empresa.

Los instrumentos programáticos sobre los que seha instrumentado la política industrial vasca desde eldepartamento de Industria del Gobierno Vasco así lohan reflejado. El Plan Interinstitucional dePromoción Económica 2000-2003 incluye comoretos para la consecución de sus objetivos generalesla incorporación del medio ambiente como factor decompetitividad en las empresas y la concienciaciónsocial de la escasez de recursos. A partir de ahí, se

definen una serie de líneas estratégicas encamina-das al desarrollo y la diversificación de la actividadsobe la base de las nuevas oportunidades que surgenen el terreno del medio ambiente.

A este Plan le ha sucedido el Plan deCompetitividad e Innovación Social 2006-2009el cual introduce también la variable medioambien-tal, pero sin apreciarse una evolución hacia su con-cepción como soporte de la actividad humana del pre-sente y del futuro. El Plan no la concibe como pilar dela Segunda Gran Transformación Económica que elPlan pretende impulsar.

En cuanto al Plan de Ciencia, Tecnología eInnovación, el correspondiente al periodo 2001-2004, el plan establece entre sus objetivos la conse-cución de un desarrollo sostenible, entendiendo quela apuesta por la competitividad de las empresas vas-cas no puede hacerse a espaldas del medio ambien-te, hipotecando importantes aspectos de la calidadde vida de las generaciones presentes y futuras.

El medio ambiente y la energía quedan recogidosentre sus áreas de actuación, definiéndose tres pro-gramas de actuación en la materia: un programa deenergías limpias y uso racional, un programa de sos-tenibilidad del sistema ambiental, y un programa desostenibilidad ambiental en actividades económicasy sociales. El nuevo Plan de Ciencia y Tecnología seorienta al establecimiento de un nuevo modelo com-petitivo con tres objetivos estratégicos, de dimensióneminentemente económica, siendo las dimensionesmedioambiental y social elementos de menor rele-vancia.

El Departamento de Industria, Comercio yTurismo ha colaborado a lo largo de 2004 con elDepartamento de Ordenación del Territorio y MedioAmbiente en el desarrollo del Plan Vasco deConsumo Ambientalmente Sostenible 2005-2010.

En el área de la energía, la EstrategiaEnergética Euskadi 2010 se aprobó en 2005, conposterioridad a la Estrategia Ambiental Vasca deDesarrollo Sostenible, recogiéndose compromisosconcretos y cuantificados, como la consecución de

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energía de procedencia renovable en un 12%, que nofue posible introducir en la Estrategia.

Vivienda

En sintonía con la Estrategia Ambiental Vasca,que considera que las empresas del sector de laconstrucción y la vivienda mejoren su competitividadproporcionando edificios e infraestructuras que ofrez-can mayor satisfacción, bienestar y valor a clientes,minimizando el consumo de energía y otros recursosnaturales y potenciando y protegiendo el medio natu-ral, el Plan Director de Vivienda 2002-2005 prevé ensus ejes estratégicos la introducción con carácter ge-neralizado de criterios de sostenibilidad.

Se ha puesto en marcha, también, un convenio in-terdepartamental entre el Departamento deOrdenación del Territorio y Medio Ambiente y laDirección de Vivienda, a través del cual se ha elabo-rado una Guía de Edificación Sostenible y el Códigode Valoración de Edificios.

Transporte

El impacto ambiental del transporte es uno de losprincipales problemas medioambientales en la CAPVy en Europa, y representa el 43% de las emisiones to-tales de gases de efecto invernadero. El Plan Directorde Transporte Sostenible de noviembre 2002 com-prende objetivos recogidos en la Estrategia, comoson los de desvincular el incremento de la demandade transporte del desarrollo económico, impulsar unnuevo equilibrio de los modos de transporte, y avan-zar hacia un transporte sostenible. Está pendiente eldesarrollo a través de planes de actuación de los ob-jetivos del Plan y de la Estrategia para abordar de ma-nera efectiva la gestión de la demanda de transporte.

Ordenación del Territorio

Los compromisos que contempla la Estrategia en materia de Ordenación del Territorio se basan fundamen-talmente en el desarrollo de las Directrices de Ordenacióndel territorio de la CAPV, a través de los Planes territo-riales Parciales y los Planes Territoriales Sectoriales, que aunque con cierto retraso prosiguen casi la totalidadde ellos sus respectivos procesos de tramitación.

Integración Vertical

Respecto de la Estrategia Europea deDesarrollo Sostenible, la Estrategia AmbientalVasca de Desarrollo Sostenible se muestra en per-fecta sintonía, tanto en cuanto a su horizonte tempo-ral como en cuanto a la definición de las metas ycompromisos a asumir con la vertiente ambiental dela Estrategia Europea. Al tratarse de una Estrategiaunicamente ambiental, la estrategia vasca deja almargen elementos claves de la sostenibilidad comoson los aspectos económicos y los sociales.

No se han establecido vínculos entre laEstrategia Española de Desarrollo Sostenible,cuya elaboración quedó paralizada durante la elabo-ración de la Estrategia Ambiental Vasca.

Respecto a las Diputaciones Forales de lostres Territorios Históricos, éstas juegan un papelmuy importante en el desarrollo y ejecución de políti-cas sectoriales de gran incidencia sobre la sostenibili-dad, puesto que además de las competencias especí-ficas en materia de medio ambiente, poseen una grancapacidad de actuación en materia de gestión de resi-duos, desarrollo rural, promoción económica, obras pú-blicas e infraestructuras, bienestar social… . No obs-tante, el proceso de elaboración de la Estrategia Vascano vincula a las Diputaciones Forales y no establececompromisos de actuación que les sean vinculantes.

Las Diputaciones Forales están llevando a caboactuaciones en la línea de la Estrategia AmbientalVasca en sus respectivos Territorios Históricos, comoel Plan Bizkaia 21, el Sistema de Indicadores deSostenibilidad de los Municipios de Bizkaia, la crea-ción de un Departamento de Desarrollo Sostenible enla Diputación de Gipuzkoa, el inicio de un proceso deestrategia de sostenibilidad específico de Gipuzkoa, yse ha celebrado un convenio de colaboración entre laDiputación Foral de Gipuzkoa y el Departamento deordenación del Territorio y Medio Ambiente delGobierno Vasco a fin de fomentar acciones encami-nadas a la sostenibilidad en Gipuzkoa.

En cuanto a la administración local, la concienciaambiental es muy patente, habiéndose generalizadoel proceso de elaboración de Agendas 21 Locales,

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siendo casi la práctica totalidad de municipios vascoslos que se encuentran en fase de implantación o deelaboración de las mismas. Se trata de un dato muyrelevante puesto que las agendas locales contienentanto objetivos medioambientales como sociales yeconómicos, situándose más allá de las preocupacio-nes exclusivamente medioambientales de laEstrategia Vasca. También debe señalarse la conti-nua la adhesión de municipios a la Red Udalsarea 21y la formación de Udaltaldes 21.

Desarrollos Posteriores

Plan Vasco de Lucha contra el CambioClimático

Por su importancia debemos aquí hacer referen-cia al Plan Vasco de Lucha contra el Cambio Climático(2008-2012) aprobado el 4 de diciembre 2007, dirigi-do tanto a la adaptación y minimización de las con-secuencias del cambio climático como al avance ha-cia la consolidación de un modelo socioeconómico nodependiente del carbono. En este sentido uno de losobjetivos estratégicos del Plan es la reducción para2012 de hasta un 14% de emisiones de CO2 respec-to a los niveles de 1990 (lo que supone una diferen-cia de 22 puntos respecto a un escenario de emisio-nes según las pautas vigentes). El Plan contiene 120medidas e implica a 6 Departamentos del GobiernoVasco (Medio Ambiente, Industria, Transportes,Educación, Vivienda y Agricultura).

1.4.2. Deficiencias y áreas de mejoraidentificadas en la Estrategia AmbientalVasca de Desarrollo Sostenible

Del análisis realizado tanto a los contenidoscomo al proceso de elaboración de la EstrategiaAmbiental Vasca de Desarrollo Sostenible pueden ex-traerse algunas conclusiones preliminares:

A) Por lo que respecta a su enfoque:

1. El ejecutivo vasco formuló en 2001 una apuesta de-cidida por armonizar el desarrollo económico con la

cohesión social y la protección del medio ambiente,plasmada en la firma del Compromiso por laSostenibilidad. Sin embargo, este compromiso nose ha traducido en una Estrategia o programaglobal que defina y afronte cuáles son los retos desostenibilidad que ponen en peligro el bienestar fu-turo de la sociedad vasca. En su lugar han ido apa-reciendo estrategias (ambiental, energética, compe-titividad...) o planes (transporte sostenible...) secto-riales que asumiendo dicho compromiso planteanacciones específicas en su ámbito.

2. Fruto de esta aproximación sectorial a la sostenibi-lidad, la Estrategia Ambiental Vasca de DesarrolloSostenible aprobada en 2002 no postula objetivossociales y económicos, al contrario de lo queocurre en otras estrategias a nivel europeo y se au-todefine como una estrategia ambiental, comose refleja en las Metas y Compromisos postulados.Por tanto, la EAVDS adolece de unidimensionalismoen la formulación de sus metas y estrategias, nosiendo homologable en sentido estricto con las es-trategias de última generación que se han generali-zado en el panorama europeo.

3. Como consecuencia de su dimensión específica-mente ambiental, los instrumentos de gestión, in-tegración y coordinación existentes, al margen desu mayor o menor operatividad o efectividad, es-tán igualmente lastrados por ese carácter neta-mente ambiental, y no tienen en cuenta –ni pue-den tener- otros elementos de sostenibilidad quelos ambientales.

4. Sin perjuicio de lo anteriormente comentado, es jus-to reseñar que la EAVDS está alineada con los con-tenidos y ejes definidos en la Estrategia Europea deDesarrollo Sostenible (EEDS), que es en realidad eleje ambiental (en su vertiente interna) de la estrate-gia europea de desarrollo sostenible.

B) Por lo que respecta a su contenido:

5. La EAVDS establece unas Metas Ambientales yunas Condiciones Necesarias para alcanzarlas,concordantes con los contenidos programáticosdel Sexto Programa de Acción Medioambiental y,

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como se acaba de indicar, de la EstrategiaEuropea. Sin embargo, si la dirección es la mis-ma, sus contenidos adolecen en conjunto defalta de concreción. Más aún, en algunos ám-bitos importantes no se concretan los compromi-sos en términos de metas alcanzables y en al-gún caso los compromisos no tienen responsa-bles asignados. En el documento de 2002 queexaminamos es el caso del transporte, la ener-gía o la dimensión internacional del desarrollosostenible, que ni siquiera se recoge. LaCondición Necesaria 4 (Capacitar a la ciudadanía,la Administración y las empresas) no tiene defini-dos objetivos en materia de consumo sostenible,si bien actualmente se están desarrollando direc-trices en la materia. Finalmente, es destacable elhecho de que no se establezca un plan contrael cambio climático o se hagan referencia alcumplimiento del Protocolo de Kioto, aspectos to-dos éstos no abordados hasta la revisión de 2007.

6. Cuando se establecen objetivos la estrategia noespecifica qué acciones van a llevarse a cabopara alcanzarlos ni realiza una valoración desus implicaciones financieras y presupuestarias.Aunque éste es un rasgo que comparte con mu-chas otras estrategias (el despliegue de la estra-tegia se concreta posteriormente en planes deacción) su credibilidad y, sobre todo, la credibili-dad de los plazos establecidos se ve mermadapor lo que futuras revisiones de la estrategia de-ben contemplar esta cuestión.

7. Tampoco se ha llevado a cabo un esfuerzopor priorizarlos, un defecto que comparte conla mayor parte de las estrategias analizadas deotros países y regiones. Este hecho puede posibi-litar que las acciones más importantes se diluyanentre un amplio conjunto de acciones políticas,obstaculizando así la implementación de la estra-tegia en sus elementos fundamentales.

8. Aunque la Estrategia establece metas a largo pla-zo, que llegan a 2020 y el PMA viene a ser su con-

creción ambiental para períodos de 4 años, la prác-tica totalidad del contenido programático de laEAVDS se agota en el horizonte 20066 (y la ma-yoría de las metas cuantitativas debe alcanzarsepara 2012).

C) Por lo que respecta al proceso de elabora-ción:

9. La Estrategia Ambiental de Desarrollo Sosteniblenace de manera algo confusa en el transcursodel proceso de elaboración del Programa MarcoAmbiental (PMA) previsto por la LGPMA con ca-rácter cuatrienal. Aunque se trata de documentosconceptualmente diferentes, el hecho de que am-bos constituyan un único documento genera cier-ta confusión sobre las orientaciones, objetivos ymetas de cada uno. Parece por tanto oportuna ladiferenciación de documentos en la elaboraciónde los sucesivos PMA cuatrienales, de modo quela nueva estrategia asuma la perspectiva tridi-mensional, mientras que el PMA se convierta ensu brazo medioambiental.

10. Otro aspecto menor, pero relevante es la necesi-dad de introducir una coherencia temporal en losprocesos de revisión del PMA y de los documen-tos que le proporcionan soporte técnico, como esel Diagnóstico sobre el estado del medio ambien-te. En efecto, por mandato legal las revisiones delPrograma Marco Ambiental se llevan a cabo cadacuatro años (en 2006 y 2010), mientras que el ci-tado diagnóstico se actualiza cada tres años (en2004, 2007 y 2010). Salvo el Diagnóstico 2004,las fechas de publicación de los siguientesDiagnósticos no resultan acompasadas con lasfechas de nueva revisión del PMA.

11. La participación ciudadana y de los agentes in-teresados, componente crucial de estos proce-sos, ha sido desigual en las distintas partes delproceso (elaboración del Diagnóstico del estadodel medio ambiente, del Documento estratégico

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6 De los 141 compromisos programáticos que recoge la EAVDS, 137 deben completarse para 2006. Las metas cuantitativas son, porel contrario, más ambiciosas, por lo que sólo 44 son de obligado cumplimiento dentro período 2002-2006, mientras que las 38 restantes tie-nen un plazo más largo para su logro.


o base, y de la Estrategia) y siempre se ha cana-lizado a través de la presencia de personas cuali-ficadas en representación de agentes sociales yadministraciones en una serie de comités ad hoc.

• Durante la elaboración del diagnóstico la par-ticipación fue amplia y efectiva, por medio deuna serie de comités creados ad hoc. Otro ele-mento a destacar desde el punto de vista de laparticipación pública fue la realización de laencuesta de opinión social efectuada en elmarco del proceso. Pero no se puso en marchaun procedimiento formal de consulta a losagentes interesados, lo que de hecho provocaen éstos una sentimiento de no participación.

• En la elaboración del Documento Base la parti-cipación de los agentes sociales y económicosajenos a la propia Administración fue escasa, noformalizada y ex post. Los grupos de contraste de-finidos respondían más a necesidades de comuni-cación que de participación en el proceso de tomade decisiones. La participación fue más reducida,incluso, en la elaboración de la Estrategia, segu-ramente debido a la presión de los plazos marca-dos, ciertamente insuficientes para respaldar unafase de consulta con efectividad.

12. En consecuencia, se establecieron numerososmecanismos para que el Documento Base y laEstrategia llegaran al conocimiento del conjuntode la sociedad. Pero en lo tocante a una partici-pación pública en el proceso de elaboración dela agenda y sus contenidos, no puede decirseque se abriera un debate social en torno a laEstrategia, entre órganos consultivos, asocia-ciones, agentes sociales y población en generallo que se traduce en una falta de identificación deestos colectivos con ella. Incluso los órganos departicipación, elaboración, seguimiento y controlestablecidos por la propia Ley (la ComisiónAmbiental y el Consejo Asesor) tuvieron unpapel escasamente relevante, a pesar de las reu-niones mantenidas y de los formalismos cumpli-dos. Sin duda, este es un aspecto que requerirámayor atención en futuras revisiones.

D) Por lo que respecta a la integración horizontal:

13. La integración de la dimensión ambiental en laspolíticas impulsadas desde los diferentesDepartamentos de la Administración vasca estáavanzando más allá de las meras declaraciones,aunque se trata de un proceso lento y difícilimpulsado por el compromiso personal de la má-xima instancia política del Ejecutivo Vasco forma-lizado en el Compromiso por la Sostenibilidad delPaís Vasco. Esta integración no se ha traducidoen un refuerzo de los recursos propios o en uncambio en los procedimientos de gestión depar-tamental que contemple el análisis sistemáticode la sostenibilidad de las actuaciones.

14. La integración se ve dificultada por aspectosformales y de rango de la Estrategia. Así, el he-cho de que sea el Departamento de Ordenacióndel Territorio y Medio Ambiente7 quien lidere suelaboración y el seguimiento de su implementa-ción supone cierta limitación en la capacidadpara incidir en los ritmos y compromisos de otrosDepartamentos, como queda de manifiesto por laausencia de objetivos cuantitativos precisos enáreas clave (v.g., Energía y Transporte). Losacuerdos interdepartamentales entre MedioAmbiente y otros Departamentos se conviertenasí en el principal instrumento de colaboración,junto con los propios informes de seguimientoque anualmente reflejan el grado de cumplimien-to de los compromisos planteados.

15. Un aspecto a destacar es el hecho de que laEstrategia Ambiental no sea aprobada por elParlamento, ni siquiera sometida al debate políti-co en sede parlamentaria como lo son algunasestrategias sectoriales impulsadas por el gobier-no y que serían parte integrante de unaEstrategia completa de Desarrollo Sostenible.Residenciar la aprobación última de la Estrategiade Sostenibilidad en el Poder legislativo se justi-ficaría por la trascendencia de sus objetivos, querebasan ampliamente el período de una legisla-tura por lo que demandan niveles mayores deconsenso, y da pie a que su seguimiento y eva-

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7 En su nueva denominación, Departamento de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio.


luación periódica del cumplimiento de los com-promisos se realice en el ámbito parlamentario,lo que le otorga mayor notoriedad y relevancia.Las mejores prácticas europeas llevan a involu-crar a todos los Ministerios exponiendo su ges-tión al debate y control parlamentario.

E) Por lo que respecta a la integración vertical:

16. El carácter cuasifederal de la Administración vas-ca añade una complejidad más al proceso, ya quepolíticas sectoriales tan importantes comoCarreteras, Agricultura, Obra Públicas, Aguas,etc. son competencia de las administraciones fo-rales. La asunción del Compromiso por laSostenibilidad liderado por el Gobierno Vasco nose ha traducido en una implicación al mismo nivelpor parte de sus diferentes Departamentos.

17. Los Territorios Históricos han ido reciente-mente adoptando pasos hacia la elaboración desus propios programas de desarrollo sostenible,pero no existen mecanismos operativos que ga-ranticen la coherencia de planteamientos. Su im-plicación en el proceso de elaboración de laEAVDS fue, como se ha dicho anteriormente, li-mitada, como débil es el procedimiento de coor-dinación institucional (en ambos casos, a travésde la Comisión Ambiental). La coherencia consti-tucional requiere que junto con la EAVDS se for-mulen y/o desplieguen Estrategias territoriales,del modo que se da en otros países europeos.

18. Sí se ha dado, en cambio, una implicación extensi-va de los Ayuntamientos en sus respectivos ámbi-tos de gestión, mediante la elaboración de lasAgendas Locales 21 (un objetivo contemplado en laEAVDS) en la práctica totalidad de los municipiosvascos, impulsadas y financiadas por IHOBE y lasDiputaciones Forales. Curiosamente, las AgendasLocales contemplan actuaciones en los ejes social yeconómico, yendo más allá de lo puramente am-biental (al menos en teoría), y en su elaboración yseguimiento juega un papel importante la participa-ción ciudadana en sentido muy abierto. Pero muypocas agendas han incluido en sus discusiones re-

flexiones sobre el modelo de desarrollo de ciudad ysu incidencia en la ocupación del suelo y la genera-ción de flujos de transporte. La creación de meca-nismos de colaboración entre los Ayuntamientosque se encuentran en fases avanzadas del proceso(Udalsarea 21) permite vislumbrar mecanismos deextensión de mejores prácticas y de retroalimenta-ción que se encuentran aún en fase muy incipiente.

F) Por lo que respecta al desarrollo de instru-mentos:

19. La estrategia no establece una asignación explí-cita de instrumentos asociados al cumplimientode los objetivos seleccionados y carece de unavaloración tanto de las implicaciones financie-ras y presupuestarias de la misma. La integra-ción de las prioridades del Desarrollo Sostenibleno tiene un claro reflejo en el proceso presupues-tario a diferencia de lo que sucede, por ejemplo,en el Reino Unido o Países Bajos, donde cada de-partamento ministerial debe explicar en su pre-supuesto la forma en la que las dimensiones deldesarrollo sostenible son tomadas en cuenta enla preparación e implementación de sus políticasy, por ende, de sus presupuestos.

20. La integración de la dimensión ambiental en las po-líticas con repercusión medioamental se basa en lapuesta en marcha del procedimiento de EvaluaciónConjunta del Impacto Ambiental (ECIA), un proce-dimiento cuyo desarrollo metodológica está a pe-nas esbozado, mientras que la introducción decambios en las pautas de comportamiento de losagentes descansa en gran medida en acuerdosvoluntarios (título bajo el que pueden encuadrar-se tanto los acuerdos sectoriales con la industriacomo el fomento de la implantación de Sistemasde Gestión Medioambiental en empresas – ámbitoen el que Euskadi ha alcanzado una situación de li-derazgo europeo- o los programas de mejora am-biental en el ámbito empresarial y de laAdministración Pública), en la difusión de informa-ción y el fomento de la educación ambiental, as-pectos en línea con las mejores prácticas reseña-das. El desarrollo de otros instrumentos forma par-

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te de los compromisos programáticos que se asu-men (v.g., desarrollo de una estrategia de consumosostenible o el impulso a la fiscalidad verde).

21. Pero a diferencia del nuevo procedimiento con-junto de evaluación de impacto implantado por laUnión Europea, la ECIA adolece por razones com-petenciales de la misma unidimensionalidad quese ha imputado a la Estrategia.

22. Por los mismos motivos la EAVDS apenas incide enel impulso a los instrumentos de mercado y noentra más que tangencialmente en el desarrollo dela fiscalidad verde, cuya repercusión en la sos-tenibilidad económica y social (competitividad delas empresas, incidencia en el empleo) requiereanálisis minuciosos. La política sueca ofrece unbuen ejemplo de referencia, incrementando las ta-sas sobre las actividades que presionan el medioambiente y reduciendo las tasas sobre el empleo.

G) Respecto a sus mecanismos de seguimientoy evaluación:

23. El seguimiento de la estrategia descansa en lamonitorización de un panel de indicadores y en larealización de informes anuales de seguimientodel cumplimiento de los compromisos.

24. El panel de indicadores adolece de la misma in-suficiencia achacable a la EAVDS, ya que, en co-herencia con su planteamiento, sólo contemplaindicadores ambientales. Pero desde su propiaestrategia cabe resaltar otras limitaciones:

• Las Metas y los Objetivos marcados por laEstrategia no tienen definido un indicador adhoc en la línea de los indicadores de cabecerade Alemania y el Reino Unido, que reflejan deforma global el estado de situación, o el indi-cador sintético alemán DUX, que mide el nivelde sostenibilidad del país.

• Por otro lado, no se han desarrollado aúnIndicadores de Integración ni los indicadoresde Sostenibilidad.

• Algunos de los compromisos cuantitativos ca-recen de indicadores asociados que reflejen suevaluación.

• Así mismo, no se definen indicadores biofísi-cos, por lo que existen consumos de recursosque no se evalúan

25. Los Informes anuales de SostenibilidadAmbiental representan un encomiable esfuerzode rendición de cuentas en relación con compro-misos asumidos en la Estrategia, que no tiene pa-rangón en el seguimiento de otros planes del eje-cutivo autonómico. Su mayor debilidad radica enque, al no ser realizados por una entidad indepen-diente (como sería el caso de una evaluación co-misionada por el Parlamento o un Comité Asesorindependiente) son poco críticos con la acción delGobierno y adolecen de cierta complacencia. En lamedida en que se centran en la evaluación del gra-do de consecución de los compromisos, en su ma-yor parte programáticos, la evaluación es básica-mente subjetiva y depende de la información su-ministrada por los Departamentos responsablesde su cumplimiento. Por otro lado no se examina larelación causal entre el cumplimiento de las metasambientales (reflejado en los resultados que arro-jan los indicadores medioambientales) y los com-promisos asumidos, por lo que la evaluación sólodetermina el grado de cumplimiento de los com-promisos de la Administración Pública, pero no suadecuación o pertinencia en relación con los finesproclamados y programados, limitando sensible-mente las posibilidades de su utilización como uninstrumento de mejora continua.

26. Entre los mecanismos establecidos por laEstrategia para su seguimiento y evaluación estála elaboración de un informe de la ComisiónAmbiental de carácter anual acerca del grado decoordinación y cumplimiento alcanzados en el lo-gro de los compromisos que, sin embargo, no seelabora.

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RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS PARA LAELABORACIÓN DE UNAESTRATEGIA INTEGRADADE DESARROLLOSOSTENIBLE EN LA CAPV


2.1.Reflexionando desde la practica paramejorar las estrategias nacionales dedesarrollo sostenible

La formulación de estrategias nacionales de de-sarrollo sostenible (ENDS) es un fenómeno reciente.Por tanto, no ha habido tiempo para que la experien-cia avale el éxito de una determinada forma de plan-tearlas. Los países más veteranos cuentan con expe-riencias de 15 años aunque algunos de los instru-mentos más eficaces de acción y coordinación estra-tégica se han aplicado con independencia de queexistiera o no una formulación específica del tipoENDS.

Las Estrategias nacionales incluyen normalmen-te Planes de Acción. Pero a diferencia de éstos, lasEstrategias están concebidas como procesos soste-nidos en el tiempo y no se agotan en sí mismas.Apuntan a objetivos que sólo son alcanzables a lar-go plazo y, al involucrar al conjunto de la sociedad,requieren fuertes dosis de liderazgo, participa-ción y comunicación para inducir su movilización,junto con la del conjunto de la maquinaria de laAdministración Pública. Su carácter de proceso alargo plazo confiere gran importancia a los compo-nentes de retroalimentación (seguimiento, apren-dizaje y revisión).

La revisión de casos realizada en el capítulo 38,así como otros estudios recientes con idéntica finali-dad9, coinciden en señalar que los planteamientos delas ENDS presentan algunas deficiencias en variosaspectos, entre los que destacan:

• La integración entre los objetivos de desarrollosostenible y el proceso presupuestario de laAdministración.

• El combinado de políticas con el que se instrumen-tan, entre las que las de mercado (económicas) si-guen estando poco representadas, v.g., las refor-mas fiscales.

• La coordinación de las actuaciones entre los varios ni-veles de la Administración (local, regional, nacional).

• Los mecanismos de retroalimentación: Monitoriza-ción, aprendizaje y adaptación.

Con objeto de sistematizar la presentación depropuestas de mejora para una nueva EstrategiaVasca de Desarrollo Sostenible (EVDS) en este capí-tulo se hace un recorrido sintético de los temas abor-dados en los apartados precedentes, distinguiendo:

• Las cuestiones en juego

• La situación en la EAVDS

• El posicionamiento de los casos estudiados

• Recomendaciones concretas aplicables al caso dela CAPV.

2.2.Cobertura: El ámbito temático de laestrategia. Objetivos explícitos.

Planteamiento del tema

¿De qué debe hablarse al formular una estrategiade desarrollo sostenible? ¿Qué temas deben incluirse

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2. Recomendaciones y propuestas para laelaboración de una estrategia integrada

8 De la Documentación de Apoyo, recogida en Anexo.9 Darren Swanson y otros, National Strategies for Sustainable Development. Challenges, approaches and innovations in strategic and

co-ordinated action, International Institute for Sustainable Development, Winnipeg, 2004. Comisión Europea, National SustainableDevelopment Strategies in the European Union. A first analysis, abril 2004.


en la visión, en las metas, en los objetivos, en las lí-neas de actuación? ¿Cuál es el ámbito propio de dis-cusión sobre la sostenibilidad? La respuesta a estosinterrogantes se pueden plantear en dos niveles dife-rentes pero que están interrelacionados:

• En primer lugar, en lo que podría denominarse el ni-vel conceptual o filosófico, se debate lo que se en-tiende por sostenibilidad: ¿sostenibilidad económi-ca? ¿sostenibilidad ambiental? ¿sostenibilidad so-cial? ¿sostenibilidad integral?

• En segundo lugar, en lo que podría denominarse ni-vel operativo, se debaten qué temas y objetivos con-cretos forman la agenda de la estrategia de desa-rrollo sostenible: cambio climático, calidad del aguay del aire, desempleo, pobreza, desintegración so-cial, gestión de residuos, gestión de los recursos norenovables, mantenimiento de la identidad cultu-ral... La lista puede ser muy grande, dependiendo dela respuesta que se dé al primer debate.

La comparación de las estrategias nacionales o re-gionales pone de manifiesto que no existen en apa-riencia diferencias de planteamiento en el primer nivel,ya que se asume implícita o explícitamente la formula-ción que realizó el informe Brundtland: es sostenible eldesarrollo que satisface las necesidades del presentesin comprometer la capacidad de las futuras genera-ciones para satisfacer sus propias necesidades.

Pero no debe olvidarse que el análisis de laComisión Brundtland se centró en la relación existen-te entre desarrollo económico y el medio ambiente, yconcluyó que muchos ejemplos de desarrollo condu-cían a aumentos en términos de pobreza, vulnerabili-dad y degradación del medio ambiente:

«Muchas acciones actuales supuesta-mente orientadas hacia el progreso resultansencillamente insostenibles, implican unacarga demasiado pesada sobre los ya esca-sos recursos naturales. Puede que esas ac-

ciones reflejen utilidades en las hojas de ba-lance de nuestra generación, pero implicanque nuestros hijos heredarán pérdidas».

En consecuencia, el aspecto central o propio de laestrategia de sostenibilidad se encuentra en la inte-rrelación, incidencia o impacto del (modelo de) de-sarrollo económico en (la disponibilidad de) los recur-sos naturales y en los distintos colectivos sociales anivel nacional e internacional. El análisis de la soste-nibilidad incluye dos visiones que trascienden el aquíy el ahora: una visión trans-sectorial que lleva aanalizar el impacto de una actuación en otros secto-res y colectivos sociales (visión, por tanto, de los cos-tes y repercusiones globales); y una visión inter-temporal que lleva a analizar las implicaciones de laactuación en las posibilidades de desarrollo futuro(que afecten a generaciones futuras, por ejemplo).

De aquí que el desarrollo sostenible se haya con-vertido en un concepto tridimensional que abarca eldesarrollo económico (generación de empleo y renta),el desarrollo ambiental (consumo ordenado de los re-cursos naturales y control de los residuos generadosen los procesos productivos) y el desarrollo social(condiciones de vida y distribución de la riqueza ge-nerada por el desarrollo). Por tanto, las estrategias dedesarrollo sostenible deben contemplar la manera deabordar el desarrollo económico y social del país pre-servando al mismo tiempo los valores clave del en-torno ambiental y los recursos naturales esenciales.

Tratándose de cuestiones que afectan a la tecnolo-gía y la estructura del sistema productivo y a valores ypautas de comportamiento social, los objetivos se plan-tean a largo plazo (algunos de los cuales van a impli-car como mínimo a una generación, 20 años o más).

A pesar de que los horizontes puedan ser largos,una estrategia rigurosa debe marcarse la metas quese desea alcanzar, estableciendo objetivos cuanti-ficables y medibles para el período de vigencia dela estrategia, lo que facilitará la tarea de evaluar10

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10 Ligado a este tema está el de la medición de la sostenibilidad como tal, algo que ninguna estrategia se plantea (salvo la alemana,que incluye un indicador sintético). Sin perjuicio de volver sobre el tema al tratar de los indicadores, la comprensión cabal de lo que se entiendepor sostenibilidad requiere que se cuente con un panel de indicadores adecuado (¡y al mismo tiempo reducido!), que recoja la globalidad deaspectos indicados. Pero esto no se reduce a un debate de si pocos o muchos: lo importante es que guarden relación con los objetivos y queexista interrelación entre ellos, de modo que de su conjunto se puede deducir si se avanza o no en materia de sostenibilidad y por qué.


y revisar sistemáticamente la gestión de la estra-tegia.

Llegados a este punto caben dos planteamien-tos alternativos:

a) La ENDS formula una visión, metas y objeti-vos en los tres ámbitos de la sostenibilidad econó-mica, social y ambiental, centrándose en los aspectoscruciales o clave de la problemática de la sostenibili-dad y sus interrelaciones (pleno empleo, generación ydistribución equitativa de riqueza, utilización eficien-te de los recursos, preservación del entorno natural,mantenimiento de la identidad cultural y cohesiónsocial).

El diagnóstico previo de los elementos de insos-tenibilidad existentes que amenazan la continuidaddel modelo socioeconómico vigente resulta clavepara seleccionar el conjunto de objetivos11, explici-tando las interrelaciones existentes. Este últimoaspecto es importante para que se comprendan lasimplicaciones de la sostenibilidad (los conflictos queemanan entre objetivos) y lleguen a la sociedad losmensajes pertinentes.

b) Esta alternativa se asocia con la visión de laarmonía entre las tres dimensiones del desarrollo.

Un segundo enfoque, con un ámbito más restrin-gido, supone que la ENDS centra su visión, metas yobjetivos en la resolución de los problemas de in-sostenibilidad ambiental creados por el modelo dedesarrollo (consumo excesivo –insostenible- de losrecursos naturales, desnaturalización del entorno,riesgos para la salud de la utilización de productosquímicos, generación, vertido y tratamiento de los re-siduos, etc.), planteando transformaciones tecnológi-cas y sociales (pautas de producción y consumo, mo-dos de vida, ordenación urbana y territorial) y anali-zando sus implicaciones en los ámbitos de la produc-ción (empleo, renta) y del desarrollo social (calidad devida, justicia distributiva).

Este enfoque integra la visión de la desmateria-lización de la actividad económica.

Se parte de una identificación de los problemasvinculados con la sostenibilidad ambiental pero el en-foque sigue siendo tridimensional en el sentido máslimitado de que se contemplan sus implicacioneseconómicas y sociales.

En este planteamiento se contempla también lanecesidad de estrategias económicas y sociales bus-cando la armonización de las tres vertientes.

En cualquiera de los dos casos, para que eso seaalgo más que una concesión a la fraseología política-mente correcta ese enfoque multidimensional debe iracompañado de un expresión clara de las conexionesque existen entre los objetivos económicos, socialesy ambientales perseguidos.

La situación en el caso de la CAPV

El Compromiso por la Sostenibilidad del PaísVasco, asumido por el Lehendakari en 2001, apuestadecididamente por armonizar el desarrollo económicocon la cohesión social y la protección del medio am-biente; y la Ley General de Protección del MedioAmbiente de 1998 (LGPMA) recoge expresamente ladefinición Brundtland en su artículo segundo, al reco-nocer como uno de sus fines «Garantizar un desarro-llo sostenible que satisfaga las necesidades del pre-sente sin poner en peligro la capacidad de las gene-raciones futuras para satisfacer sus propias necesi-dades».

Sin embargo, la estrategia ambiental vasca dedesarrollo sostenible (EAVDS) es, como su nombre in-dica, una estrategia ambiental, parte de la identi-ficación de los problemas de insostenibilidad acumu-lados que inciden en los recursos y en el entorno na-tural, y no menciona explícitamente objetivos socia-les y económicos. Tales objetivos pueden estar reco-gidos directa o indirectamente en otros documentosdel Ejecutivo Vasco, de carácter estratégico (v.g., elplan de competitividad e innovación social) o planesde acción (v.g., plan de lucha contra la pobreza). Portanto, se aproximaría más -con limitaciones- al se-gundo tipo de ENDS antes indicado, al ponerse el

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11 La triple dimensión no debe entenderse como que todos los objetivos socioeconómicos y ambientales hayan de tener cabida en laEstrategia nacional de sostenibilidad.


acento sobre la vertiente ambiental y sus repercusio-nes sobre los sectores económicos de mayor inciden-cia en la esfera ambiental.

Esta inconsistencia con la proclama delCompromiso se debe a razones competenciales y deoportunidad política, ya que la EAVDS surge delPrograma Marco Ambiental (PMA) previsto pordicha Ley con una duración de 4 años. De hecho, elmismo documento contiene la EstrategiaAmbiental Vasca de Desarrollo Sostenible2002-2020 y el Programa Marco Ambiental 2002-2006, que ha sido objeto de revisión y relevado por elPMA 2007-201012 aprobado en junio 2007.

Sin perjuicio de lo anterior, es justo reseñar quela EAVDS está alineada con los contenidos y ejes am-bientales definidos en la Estrategia Europea deDesarrollo Sostenible (EEDS) de Gotemburgo.

Experiencias y mejores prácticas

Casi todos los casos analizados parten de la defi-nición de Brundtland y contemplan actuaciones en lostres ámbitos. En el contexto de las Agendas 21 na-cionales y regionales no se discute, pues, que el en-foque debe ser global y abarcar todas las dimensio-nes del problema de la sostenibilidad, centrándosesobre todo en la variante ambiental.

Como excepción, algunas de las regiones exami-nadas (Renania del Norte-Westfalia y Valonia) no ha-cen referencia expresa a la definición Brundtland o alas tres dimensiones, entrando más directamente enun conglomerado de objetivos que permiten deducirque mantienen, sin embargo, su adscripción a la mis-ma visión tridimensional.

Dentro de este consenso general hay pequeñasvariaciones o aportaciones nacionales. Así, la estra-tegia alemana, explicita la dimensión de justicia in-tergeneracional que subyace en el planteamientode Brundtland al indicar que esa definición «significaque cada generación debe resolver sus problemas enlugar de pasarlos a las siguientes generaciones.

También debe tomar medidas en relación con los pro-blemas futuros que resulten previsibles. Esto es apli-cable a la conservación de los fundamentos naturalesde la vida y al desarrollo económico, así como la co-hesión social y los cambios demográficos.13

Resulta también una aportación interesante, enparticular para países pequeños y con fuerte culturadiferenciada, las referencias expresas al desarrollocultural como componente de la cohesión socialdentro del eje de sostenibilidad social (caso deSuecia, Cataluña -«el crecimiento económico debe irligado al bienestar social y a la conservación del pa-trimonio natural y cultural»- o los Países Bajos, queredenominan la dimensión social como personal-cul-tural) o el reconocimiento de que el desarrollo soste-nible va de la mano de otros valores como la apertu-ra, la democracia y el respeto por los derechos hu-manos (Dinamarca).

Mención aparte merece el reconocimiento de ladimensión global o internacional de la sostenibilidad:los problemas de sostenibilidad trascienden las fron-teras nacionales, por lo que deben tratarse de formaconjunta o coordinada por los países, no sólo porquealgunos problemas son causados por el conjunto depaíses y repercuten en todos ellos (v.g., el cambio cli-mático) sino porque acciones en unos países produ-cen efectos en otros (v.g., consumos de un país afec-tan a la utilización de los recursos naturales de otropor efecto del comercio internacional).

Hay, por tanto, un componente internacional oglobal en el planteamiento de la sostenibilidad quelleva incluso a generar dos documentos diferentes:Un plan de acción nacional y otro para la escala in-ternacional (caso de los Países Bajos y de la propiaUnión Europea hasta la adopción de la Estrategia re-visada en 2006). No parece, sin embargo, que merez-ca la pena insistir en esta línea de diferenciación yaque los dos casos citados se justifican por su coinci-dencia en el tiempo con la cumbre mundial deJohannesburgo, a la que se quería llevar una posturade país. En el momento actual, resulta más adecuado

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12 El Informe 2005 de seguimiento de la EAVDS incluye entre sus recomendaciones para el segundo Programa Marco Ambiental lade “Avanzar en la integración entre los factores de sostenibilidad ambiental con la sostenibilidad social y económica”.

13 Perspectivas para Alemania– Nuestra Estrategia de Desarrollo Sostenible, p 50


que las acciones de proyección internacional (comer-cio, cooperación con el desarrollo, cooperación trans-fronteriza...) queden integradas en única estrategiade país, como se recoge en el documento deAlemania (que apunta a cuatro ámbitos de interven-ción: calidad de vida, responsabilidad internacional,equidad intergeneracional y cohesión social) o en laEstrategia revisada de la Unión Europea.

Pero en general, muy pocas formulaciones estra-tégicas dedican tiempo y espacio en sus plantea-mientos a la explicitación de las dependencias y con-flictos que surgen entre los diversos ejes o grupos deobjetivos. Por ello, las ENDS se convierten en un (sinduda meritorio) listado o proclama genérica de te-mas, objetivos e iniciativas económicas, sociales yambientales.

Entrando ya en el segundo nivel de temas con-templados por las ENDS, se observan planteamien-tos francamente diferentes en la manera en que seformulan las prioridades temáticas o los grandes ob-jetivos que concretan el alcance o cobertura de laENDS. En buena parte se explican por los distintospuntos de partida: los países con una trayectoria con-solidada de gestión medioambiental ponen el énfasisen los planteamientos y visiones globales (las políti-cas concretas existían con anterioridad), integrandolos otros ejes. Las ENDS resultan poco operativas ydan más importancia a los elementos de explicita-ción, de proceso, de involucración social, de aprendi-zaje y mejora continua. Por el contrario, los paísescon menor trayectoria, y, sobre todo, lasAdministraciones regionales hacen planteamientosmás concretos y al mismo tiempo más completos desu oferta ciudadana.

Forzando las similitudes entre los casos analiza-dos, puede establecerse una tipología de cuatro mo-delos:

1. Una primera opción la aportan los documentosque parten de la identificación expresa de losproblemas de insostenibilidad. Y donde la es-trategia de desarrollo sostenible de la UniónEuropea constituye el exponente más significati-vo. En su versión de Gotemburgo, la estrategiaeuropea identificaba adecuadamente seis pro-

blemas insostenibles, de los que 4 eran am-bientales (cambio climático, riesgos para la sa-lud pública, presión sobre los recursos naturalesvitales y los residuos generados, y la congestióny contaminación ligada al tráfico y la movilidad) ydos sociales (la pobreza y exclusión social, y elenvejecimiento de la población). Los primeros seanalizaban de manera específica, a diferencia delos segundos, que se extraían de otros documen-tos y simplemente se añadían a la lista.

Y es que, como se ha puesto de relieve en el apar-tado de análisis dedicado a la Unión Europea, laestrategia europea se encontraba en realidad frac-cionada en varios documentos. Por un lado, la es-trategia económica (conocida como estrategia deLisboa). Por otro, la estrategia social (Agenda so-cial). Finalmente, la estrategia ambiental (estrate-gia de Gotemburgo), con un documento adicionalpara su vertiente internacional.

La estrategia europea revisada se alinea en la di-rección del planteamiento B. Identifica nueva-mente y de forma expresa los principales retos deinsostenibilidad, en un número de 7, y que son decarácter fundamentalmente medioambiental(cambio climático y energía limpia, transportessostenibles, consumo y producción sostenibles,conservación y de gestión de los recursos natura-les), señalándose dos de carácter mixto, medio-ambiental y social ( salud pública y pobreza en elmundo y retos de desarrollo sostenible) y uno so-cial (inclusión social, demografía y flujos migrato-rios). En esta ocasión se aborda el tratamiento delas siete problemáticas de sostenibilidad, no so-lamente las de naturaleza medioambiental, pues-to que la nueva estrategia de desarrollo sosteni-ble se concibe como una estrategia única pararesponder a los retos que globalmente plantea eldesarrollo sostenible. En esta nueva versión, laestrategia de desarrollo sostenible intenta supe-rar su estado de fragmentación anterior y consti-tuirse en un marco único y general. Así, por unlado, declara que la Estrategia de Lisboa se con-cebiría expresamente como pieza integrada en laestrategia de desarrollo sostenible, que contri-buiría al mismo mediante las acciones y medidas

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que recoge, dirigidas, según señala, a mejorar lacompetitividad y el crecimiento económico y aaumentar la creación de empleo. Por otro lado, laestrategia indica asimismo que se erige en mar-co único y general que dota de coherencia a to-das las estrategias y políticas sectoriales de ca-rácter económico, social y medioambiental, demanera que queden al servicio de la consecucióndel desarrollo sostenible.

Como estrategia tridimensional formula objetivosclaves referidos tanto al crecimiento económico,como a la inclusión social y a la protección delmedio ambiente, cuyas interdependencias e inte-racciones recíprocas resultan reforzadas respectoa textos previos, pero señala también en el con-texto de los principales objetivos a alcanzar elprevenir y reducir la contaminación medioam-biental y fomentar el consumo y la producciónsostenibles para romper el vínculo entre creci-miento económico y degradación. Sobre estepunto la estrategia resulta más explícita que ensu versión anterior e incluso afirma que «el retoprincipal es cambiar de modo gradual nuestrosmodelos actuales de consumo y producción nosostenibles, así como el enfoque no integrado depolíticas».

2. Las estrategias alemana y sueca son buenosejemplos de planteamientos integrales, biendefinidos aunque no necesariamente jerarquiza-dos. La estrategia alemana delimita los objetivosbásicos en los cuatro ámbitos indicados (calidadde vida, responsabilidad internacional, equidadintergeneracional y cohesión social) que se debenalcanzar por medio de medidas que permitan lle-var a Alemania por el camino del desarrollo sos-tenible. Se seleccionan 21 objetivos en total,entre los que no es evidente que exista una je-rarquía, se les asigna metas cuantitativas y se lesvincula indicadores específicos. Para alcanzarlosse establecen reglas de gestión o directrices yse identifican temas clave relacionados con ob-jetivos sectoriales.

La estrategia sueca es igualmente clara y especí-fica en las propuestas de áreas nucleares estra-tégicas, cada una de las cuales se aborda conuna introducción justificativa, una presentaciónde objetivos generales y un conjunto de medidasseleccionadas.

Adscribible a este grupo, pero con un grado mu-cho menor de claridad es la estrategia danesa, quecontiene un gran número de objetivos (8 objetivosclave, junto con otros objetivos en 5 actividadestransversales, de tipo ambiental, y en 6 actividadessectoriales).

3. Un tercer modelo pone más énfasis en visualizarla estrategia como un proceso de aprendizajey de movilización (dirigido a la Sociedad y a lasAdministraciones Públicas en su conjunto) que enla fijación de metas, objetivos y planes de ac-ción14. En realidad, los planes transcurren porotras vías. Es el caso de la estrategia de losPaíses Bajos (trece) y de la estrategia británica,que explícitamente plantea la estrategia como unmarco-guía para la formulación de políticas en elconjunto de los departamentos gubernamentales.

4. Finalmente, los modelos regionales de Renaniadel Norte-Westfalia y de Valonia se posicionande forma global ante el cambio de sus estructu-ras económicas y sociales y se plantean acuerdossociales y partenariados para llevar a cabo inicia-tivas concretas. La estrategia de Renania delNorte-Westfalia está claramente condicionadapor su visión del cambio estructural, ligado a lacrisis de sus industrias pesadas tradicionales y lamovilización hacia una sociedad de servicios. Secentra por tanto en el desarrollo sostenible, conun planteamiento económico claro, anclado enseis áreas nucleares (cambio climático y movili-dad sostenible; Economía Sostenible;Asentamientos Humanos y Espacios Naturales;Protección del Consumidor y Salud;Responsabilidad Global; Política Social) y con unaenorme preocupación por ligar a cada campo pro-yectos concretos y mejores prácticas.

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14 Sin perjuicio de que también identifiquen los temas más importantes.


Por su lado Valonia da a su plan una dimensión deproyecto regional de desarrollo y, por tanto, loplantea adecuadamente como el compromisopara un nuevo contrato social de futuro, en el queincluye todo tipo de objetivos: la preocupaciónpor la calidad de vida, la igualdad de oportunida-des; la participación y movilización de agentes;una política eficaz y social que sea respetuosacon el medioambiente; la simplificación adminis-trativa y una administración moderna al serviciodel ciudadano y la empresa; la programación plu-rianual; la cultura de la evaluación; etc..

Recomendación para una estrategia vasca dedesarrollo sostenible:

1. Es deseable que la CAPV supere la situación ac-tual, caracterizada por la existencia de una plura-lidad de estrategias (ambiental, energética, indus-trial, de empleo, social, etc.) que responden a ho-rizontes temporales diversos y se dote de una for-mulación estratégica global, integral y coherente,abarcando todas las dimensiones del desarro-llo sostenible (económicas, sociales y medioam-bientales), partiendo de una previa identificaciónde lo que hoy se vislumbra como procesos insos-tenibles o que pueden llegar a serlo en el futuro.

La conveniencia de un documento de este tipo sefundamenta en la necesidad de identificar y re-saltar las interconexiones existentes entrelos procesos económicos, sociales y ambientales,estableciendo las debidas prioridades globales.De este modo resulta también más fácil estable-cer una responsabilidad colectiva (del Gobierno,de la Administración, de la Sociedad) en el pro-ceso, eliminando el riesgo de visualizar los pro-cesos de sostenibilidad, económica, social y am-biental, como cuestiones sectoriales o procesosestancos.

2. La opción de una estrategia unificada e integradade desarrollo sostenible es, sin embargo, compa-tible, con la existencia de varias estrategias deri-vadas, de modo que la ENDS ofrezca una formu-lación envolvente de estrategias parcialesdesarrolladas o desplegadas con mucho mayor

detalle y profundidad en documentos o planes in-dependientes (v.g., estrategia de competitividadeconómica, estrategia de cohesión social, estra-tegia de sostenibilidad ambiental), pero que en-contrarán en aquélla la visión integradora de susinterrelaciones y dependencias.

Este planteamiento facilitaría la superación de laconfusión existente entre La EstrategiaAmbiental Vasca de Desarrollo Sostenible y elPrograma Marco Ambiental (PMA) previsto por laLGPMA con carácter cuatrienal. Aunque se tratade documentos conceptualmente diferentes, elhecho de que ambos constituyan en origen unúnico documento genera cierta confusión sobrelas orientaciones, objetivos y metas de cada uno.Parece por tanto oportuno que la elaboración delPMA 2007-2010 dé lugar a una diferenciaciónde documentos, de modo que, por un lado, elPMA quede claramente individualizado como laplanificación medioambiental para un periodo de-terminado, y, por otro lado, la estrategia, estrate-gia de desarrollo sostenible, que debe avanzar enla dirección de la plena incorporación de las otrasdos dimensiones, la económica y la social.

3. La selección de los objetivos de desarrollosostenible (crecimiento económico sostenible,pleno empleo de calidad, salud y seguridad so-cial, cohesión social, tolerancia y creatividad, usoeficiente y sostenible de los recursos naturales,preservación de los valores del entorno natural yhumano, reforzamiento de la identidad cultural...)debe ir, por tanto, precedida con el diagnósticoclaro de los problemas de sostenibilidadexistentes en el ámbito económico, social y am-biental y sus interdependencias, y deben reflejarlas prioridades sociales de forma expresa.

La estrategia debe contemplar igualmente una di-mensión internacional que se traducirá en ac-ciones de colaboración con otros países (v.g., coo-peración al desarrollo, implicaciones del comerciointernacional, compromisos y cooperación en la re-solución de problemas de dimensión internacional).

4. Para evitar que la estrategia sea una declaraciónpolíticamente correcta de buenas intenciones, los

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objetivos que se establezcan deben ser gestiona-bles en plazos definidos, y, por tanto, deben sercuantificables, fijando metas y compromi-sos. Su coste, debe ser igualmente evaluable entérminos de plazo para su consecución, instru-mentos precisos de actuación (cómo actuar paraalcanzarlos), recursos económicos asignables yagentes responsables. Su resolución puede com-prometer como mínimo a una generación pero lasmejoras deben ser graduales, para lo que se es-tablecerán metas a corto, medio y largo plazo.

La estrategia de sostenibilidad cumple tambiénuna función pedagógica importante de cara a la so-ciedad en general, por lo que se le debe prestar unagran atención a los mensajes y los lenguajes paraque sean fácilmente asimilables y comprensibles ensus implicaciones. En particular es importante clarifi-car el significado de la insostenibilidad y facilitar sucomprensión y seguimiento.

2.3. Proceso de elaboración

2.3.1. Aprobación y estatus jurídico


La estrategia de sostenibilidad se centra en objeti-vos cuya consecución exige plazos largos, porque afec-tan a pautas de comportamiento social (consumo, valo-res, movilidad) y modos de producción con grandes im-plicaciones y, por tanto, difícilmente modificables. Por lomismo, las estrategias requieren compromisos profun-dos y otorgan un gran protagonismo a la sociedad en ge-neral, a los grupos de interés, a los ciudadanos.

En consecuencia, aún cuando una estrategia pue-de ser frecuentemente revisada según que su segui-miento aconseje la necesidad de introducir reajustesy cambios, por naturaleza se trata de propuestas delarga duración. Como es obvio, los cambios estructu-rales no deben estar sujetos a vaivenes coyunturaleso a planteamientos aleatorios. En consecuencia, laelaboración de las estrategias a largo plazo requiererigor y consenso en su elaboración.

El protagonismo que le toca a la sociedad en laimplantación de la Estrategia exige que se cuente

igualmente con su implicación y participación en suelaboración (y seguimiento), lo que llevará a que seproduzca una discusión amplia de sus implicaciones.

Todo esto hace que se otorgue una gran impor-tancia a la transparencia y a la participación social enlos procesos de elaboración de las estrategias (hastael punto de hablar de una nueva gobernanza o formade entender el gobierno de la cosa pública), lo que enjusta correspondencia aboga por otorgar una gran re-levancia a su aprobación formal, que debiera hacersecon proyección y trascendencia social.

Su vigencia más allá del período normal de unalegislatura sugiere que su aprobación se blinde fren-te a alternancias en el poder o cambios en las mayo-rías parlamentarias mediante acuerdos que superenlos umbrales de consenso de normas y planes de me-nor calado. Evidentemente, esta exigencia complicael proceso de aprobación en países que cuentancon parlamentos fraccionados donde resulta difícil al-canzar mayorías absolutas. Pero es en ellos dondeesta recomendación cobra mayor relevancia.


En el caso de la CAPV no hay ninguna previsiónlegal al respecto con relación a los programas estra-tégicos departamentales.

La Ley General de Protección del MedioAmbiente (LGPMA), que asume explícitamente elobjetivo de avanzar hacia un desarrollo sostenible,dispone en su Artículo sexto que la política ambientaldel País Vasco se plasmará en un Programa MarcoAmbiental (PMA) que tendrá una duración de 4años y que será aprobado por el Gobierno y elevadoposteriormente al Parlamento Vasco.

Sin embargo, el término elevado sólo implica la obli-gación de dar a conocer al Parlamento el Programa apro-bado por el Gobierno, y en la legislatura anterior elGobierno se limitó a presentar el PMA en Comisión. ElParlamento no interviene en su contenido ni tampoco re-aliza un seguimiento de su ejecución Otros programasplurianuales, para los que tampoco existe obligatoriedadde someterse a trámite parlamentario alguno (v.g., el Plan

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Interinstitucional de Empleo o el Plan Interinstitucional dePromoción Económica), han sido discutidos en Pleno de-pendiendo de la relación de fuerzas15, lo que les confierede facto un estatus legal superior.

Como consecuencia, la aprobación del PMA no tie-ne consecuencias jurídicas claras. Evidentemente es unacto político que compromete al Gobierno pero no creauna instancia de fiscalización externa a él. Tampoco esde obligado cumplimiento para otros niveles de laAdministración Vasca. El hecho de que no contenga pre-visiones económicas (presupuestarias) también limitasu trascendencia, que se limita a incidir en el ámbito dela programación del Órgano Medioambiental.


Pocos países tienen un claro mandato legal paraelaborar su estrategia de sostenibilidad y el estatusjurídico final del plan resultante no queda nítidamen-te recogido. Con frecuencia se trata de un documen-to importante, que implica al Gobierno y le vinculapolíticamente, pero sin carácter vinculante en el te-rreno estrictamente jurídico.

La paralización del proceso de elaboración de laestrategia catalana en el momento del cambio de go-bierno es un buen referente de los riesgos a los quese está haciendo referencia.

Los países de fuerte tradición parlamentariareconocen el protagonismo del Parlamento bien seaen la discusión del Plan, en la aprobación formal o enla revisión periódica de su cumplimiento. En el casoalemán fue el Parlamento Federal (Bundestag) quieninició la discusión sobre el desarrollo sostenible almás alto nivel político. Los informes finales de laComisión de Investigación parlamentaria dibujaronlos principios básicos que sirvieron de guía para unaEstrategia de Desarrollo Sostenible. Bajo la presióndel Bundestag, el Gobierno Federal finalmente empe-zó a elaborar en 2000 una propuesta de EstrategiaNacional, que se aprobó formalmente en abril de2002. Más aún, el Bundestag cuenta con un conse-jo consultivo de desarrollo sostenible integrado

por nueve miembros del parlamento, representandoproporcionalmente al arco parlamentario, con la mi-sión de promover el desarrollo adicional y la imple-mentación de la estrategia de desarrollo sostenible,formular nuevos temas, recoger otras experiencias,iniciar proyectos legislativos que potencien el desa-rrollo sostenible, reforzar el diálogo público sobre eldesarrollo sostenible y elaborar informes al parla-mento como mínimo cada dos años.

En Renania del Norte la decisión de elaborar laestrategia fue fruto de un acuerdo de coalición en co-laboración con representantes del comercio e indus-tria, política, ciencia, grupos ambientalistas y de con-sumidores, iglesias y otros, refrendado por el parla-mento, que igualmente discute y aprueba en 2004 elplan elaborado en noviembre de 2003 (Alcanzando laSostenibilidad en Westfalia-Renania del Norte -Pautas, objetivos e indicadores).

Los Parlamentos de los Países Bajos, Suecia yEscocia intervienen igualmente en la aprobación dela Estrategia, y discuten los informes de seguimiento.

Sin embargo, incluso en los casos en los que no sepasa este trámite (Dinamarca, Reino Unido y Valonia)existe cauce para el examen parlamentario: Así, enGran Bretaña (como en los Países Bajos) losDepartamentos ministeriales deben realizar un descar-go de su contribución a la sostenibilidad como parte desu revisión presupuestaria. Canadá va más allá al es-tablecer legalmente la obligación de que losDepartamentos Federales presenten cada tres años alParlamento sus estrategias de desarrollo sostenible.


1. Es recomendable que la Estrategia deSostenibilidad sea aprobada por el Parlamento paratener un estatus jurídico coherente con su carácter decompromiso que va más allá de la duración delperíodo de legislatura y que, por tanto, debe tener unclaro carácter integrador y pluripartidista como ga-rantía de estabilidad.

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15 Aunque sin posibilidades de modificar el articulado.


2. Es igualmente recomendable que elParlamento conozca y discuta el informe anual de se-guimiento del estado de la sostenibilidad de la CAPVy que eventualmente lleve a cabo su propia evalua-ción, independiente de la del Ejecutivo. La constitu-ción con carácter permanente de una comisión parla-mentaria específica, con los necesarios elementos deapoyo (asesoramiento), constituiría una excelenteseñal de compromiso político.

3. Es deseable que el Parlamento incorpore a susprácticas de fiscalización presupuestaria el examende la contribución del presupuesto a la sostenibili-dad, tanto global como por Departamentos.

2.3.2. Liderazgo y participación institucionalen la elaboración de la estrategia


En lo tocante a la implicación de los distintos ór-ganos de la Administración (Ministerios, AgenciasMedioambientales, etc.) en la elaboración de laEstrategia de Desarrollo Sostenible se plantean trescuestiones fundamentales:

• Qué órgano asume el liderazgo del proceso

• Que órgano es responsable de la elaboración de laestrategia y

• Cómo se articula la participación y coordinación delas actuaciones de los distintos órganos de laAdministración y/o Administraciones y agenciasintervinientes.

En materia de liderazgo y responsabilidad directa–cuestiones ambas estrechamente interrelaciona-das-, el liderazgo de la Presidencia del Gobierno y,por tanto, el compromiso del Gobierno a su más altonivel, constituye un elemento de impulso importantí-simo para la elaboración de la estrategia y para lasuperación de las dificultades interdepartamentosque puedan surgir en el camino.

Bajo este liderazgo, las alternativas existentes encuanto a la elaboración propiamente dicha van desdeel comité interdepartamental formado por represen-tantes para la elaboración de la estrategia de desarro-llo sostenible en cada Ministerio, al órgano específica-mente medioambiental. La creación de un órgano es-pecífico al que se le asignan las competencias en ma-teria de desarrollo sostenible es poco realista, ya quelas competencias en materia de desarrollo sostenibleafectan a la casi totalidad de ministerios gubernamen-tales tradicionales, y la sostenibilidad es, como se haindicado más arriba, una cualidad trans-sectorial e in-ter-temporal del desarrollo, no un ámbito diferenciado.

La existencia de varios niveles de AdministraciónTerritorial plantea además la cuestión de su partici-pación en el proceso, de modo que se garantice la co-herencia de sus respectivas estrategias de sostenibi-lidad que, sin duda, tendrán puntos de conexión.Obviamente, la resolución es diferente en un país deestructura federal que en otro de corte centralizado.

La participación de otras administraciones terri-toriales, como la municipal, incide en la esfera de laimplementación (muy relevante en materia de urba-nismo y suelo) y no tanto en la del planeamiento.


Limitándose al campo de la sostenibilidad ambien-tal, la LGPMA de la CAPV establece que el ProgramaMarco Ambiental debe ser elaborado por el órganoambiental de la CAPV (esto es, el Departamento deMedio Ambiente y Ordenación del Territorio) en cola-boración con las Administraciones Públicas represen-tadas en la Comisión Ambiental del País Vasco,en la que están representados buena parte de los res-tantes Departamentos del Gobierno, las DiputacionesForales y los Ayuntamientos16.

De cara a la formulación de una nueva estrategiade sostenibilidad habría que tener en cuentas las si-guientes cuestiones:

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16 La Comisión Ambiental del País Vasco, está presidida por el titular del Órgano Ambiental de la CAPV y representantes a nivel deViceconsejero/a de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio, Vivienda, Educación, Universidades e Investigación; Interior; Industria,Comercio y Turismo; Sanidad; Transportes y Obras Públicas; y Agricultura y Pesca del Gobierno Vasco. Incluye, además, a representante decada Diputación Foral y cinco representantes de la Asociación de Municipios Vascos-EUDEL.


• La máxima autoridad política del Ejecutivo Vascoasumió decididamente la función de liderazgo,aunque en la práctica se restringió a la firma y pro-mulgación del Compromiso de Sostenibilidad, sinque se visualizaran otros elementos de implicacióndurante la elaboración de la estrategia.

• La estrategia fue elaborada por el órgano medio-ambiental y la participación de otrosDepartamentos se canalizó a través de la ComisiónAmbiental, que se limitó a su condición de trámiteformal. La participación de los Departamentos yDiputaciones Forales en los procesos de trabajofue reducida y voluntarista.

• El esquema de participación de las DiputacionesForales resulta a todas luces insuficiente. En el casode la CAPV, resulta necesario articular una partici-pación mucho más intensa y de mayor rango políti-co de las Diputaciones Forales en el proceso de ela-boración de la estrategia, que no puede limitarse aun papel consultivo o técnico, puesto que existenclaras competencias forales en ámbitos medioam-bientales (residuos, infraestructuras de transporte,planeamiento territorial, agricultura...)17.

Es evidente que un proceso más abierto de ela-boración complica o complejiza enormemente su ges-tión y requiere plazos más amplios para lograr losconsensos necesarios, así como una dosis mucho ma-yor de liderazgo político.


No puede decirse que haya una pauta clara: enunos casos la dirección del proceso de elaboraciónrecae en la Agencia de protección ambiental o elMinisterio de Medio Ambiente; en otros se adscribea la oficina del Primer ministro o se crea un organis-mo interministerial. Sin duda resulta determinante latradición del país y la consideración del órgano am-biental.

Alemania, el Reino Unido, Países Bajos, Renania delNorte-Westfalia, Valonia y Escocia, por ejemplo, han es-tablecido la responsabilidad de la coordinación directa-mente en la oficina del Primer Ministro. Este puede serun indicador de la prioridad de la estrategia, un signo delcompromiso político para implementarla y un mediopara garantizar la implicación de los diferentes gruposde interés. También en el caso inconcluso de Cataluñala responsabilidad de su Agenda 21 se asignó en algu-nos momentos al Departamento de Presidencia18.

Sin embargo, en Suecia y Dinamarca es el órga-no ambiental (Ministerio de medio ambiente oAgencia de Protección ambiental) quien dirige el pro-ceso de elaboración.

Bajo ambos modelos, sin embargo, existen comi-tés de carácter interministerial que habitualmentepreside el ministro responsable del medio ambiente:

• En Alemania un Gabinete verde;

• En Gran Bretaña, un Comité del Gabinete y un sub-comité del gabinete que integran los ministros ver-des y preside el Ministro de medio ambiente;

• En Renania del Norte-Westfalia un Comité deSubsecretarios para el Desarrollo Sostenible, conla presidencia a cargo del Ministerio de MedioAmbiente.

• En Dinamarca un Grupo interministerial bajo laAgencia Danesa de Protección Ambiental. ElMinisterio de Medio Ambiente tiene, para los te-mas de Desarrollo Sostenible, la función de super-visión sobre otros Ministerios.

• En los Países Bajos el Plan de Acción nacional surgióde un grupo de revisión de las políticas que incluía alos Ministros de Economía, Política Urbana eIntegración de Minorías Étnicas y Vivienda,Planificación Territorial y Medio Ambiente. OtrosMinistros se integraron para algunos casos concretos.

• En Escocia un Equipo interministerial

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17 De hecho, el Informe 2005 de Sostenibilidad del País Vasco entre sus consideraciones finales la propuesta de aumentar «la par-ticipación ciudadana, de los agentes sociales y de las Administraciones públicas en la elaboración de las estrategias» .

18 Inicialmente promovida desde el Departamento de Ordenación y Territorio y Medio Ambiente de la Generalitat, el desarrollo de laAgenda 21 se traspasó posteriormente al Departamento de la Presidencia para, tras el cambio de gobierno en 2003, ser nuevamente tras-pasado a la Dirección General de Políticas Ambientales y Sostenibilidad del Departamento de Ordenación y Territorio y Medio Ambiente.


Por otro lado, la cooperación interadministracio-nes en la fase de elaboración no cuenta con un elen-co de buenas prácticas, puesto que cadaAdministración opera básicamente para sí.

• Así, en Alemania la estrategia federal no contieneexigencias ni sugerencias referidas a la estrategiade sostenibilidad en el contexto regional.Constitucionalmente corresponde a los Lander de-sarrollar las estrategias regionales.

• las provincias holandesas tienen su programa in-dependiente de desarrollo sostenible. La responsa-bilidad sobre estos programas es de las propiasprovincias, dándose consultas regulares entre és-tas y el gobierno nacional con el objeto de asegu-rar la coherencia política.

Si acaso, cabe citar que en el Reino Unido loscuatro órganos ejecutivos han establecido un grupode trabajo para llevar a cabo el proceso de consultarecíproca para desarrollar el nuevo marco estratégicoy el establecimiento de objetivos a largo plazo (hastael año 2020), y que comparten nombramientos en ór-ganos comunes (v.g., el Comité de DesarrolloSostenible o SDC).


1. La Estrategia de desarrollo sostenible debe serasumida y liderada efectivamente por la máximainstancia política del Ejecutivo Vasco por su carác-ter globalizador en relación con la acción de go-bierno. Sin duda, ese liderazgo está implícito trasla firma del Compromiso de Sostenibilidad, perodebería renovarse con elementos Visibles e impli-cación efectiva durante el proceso de trabajo.

2. En la elaboración de la estrategia, habrán de par-ticipar de forma real y efectivamente compensa-da, los departamentos con responsabilidad enmateria social, económica y, especialmente, me-dioambiental.

3. Sería deseable que los departamentos económicos,sociales y medioambiental reforzaran sus equipostécnicos con expertos en desarrollo sostenible.

4. La elaboración de la Estrategia debe contemplarla participación de responsables forales en losámbitos de su competencia durante el proceso deelaboración para asegurar la convergencia deplanteamientos, lo que habría de conllevar unplanteamiento similar para su aprobación formalpor parte del Gobierno Vasco y las DiputacionesForales. Una alternativa menos satisfactoria lle-varía a excluir del ámbito de la Estrategia los ob-jetivos y acciones concretas en las materias queno sean de competencia del Gobierno Vasco.

5. Las amplias competencias que tienen losAyuntamientos en materia de urbanismo y suelohace recomendable la articulación de algún me-canismo que garantice la participación de las ad-ministraciones locales en el proceso de elabora-ción de la estrategia de desarrollo sostenible. Deesta manera se contribuirá a que exista una ma-yor coherencia entre las estrategias de sostenibi-lidad correspondientes a los diferentes nivelesadministrativos.

2.3.3. Participación de los agentes sociales


Los modos de producción y consumo y, por tanto,los estilos de vida actuales de la población en los pa-íses desarrollados son insostenibles. En la medida enque la sostenibilidad implica juicios de valor sobrevalores sociales y requiere cambios en los modos deproducción y consumo, la población adquiere un pro-tagonismo necesario y debe asumir activamente lasacciones correctoras e inducirlas por medio de susopciones en el mercado. Por tanto, es de crucial im-portancia concienciar a la población sobre la necesi-dad de realizar tales cambios.

En consecuencia, se hace necesario articular einstitucionalizar la participación social en el procesode elaboración, seguimiento y revisión de la estrate-gia. Dos elementos resultan clave:

• Institucionalizar la participación

• Generar confianza

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La institucionalización de la participación abogapor un nuevo sistema de gobernanza en el que laAdministración interactúa con los agentes sociales.Cuanto mayor sea el grado de participación, mayorserá la apropiación que hagan los entes sociales dela Estrategia; cuanto menor, menor será su identifica-ción con la estrategia, que pasará a ser vista única-mente como la estrategia del Gobierno.

El sentido de pertenencia, la convicción de que sees tenido en cuenta en el proceso, marca una im-pronta clara que permite generar confianza en el pro-ceso.

No es sencillo articular una participación de estetipo, que requiere años de práctica sostenida en lageneración de consensos. Con frecuencia, las instan-cias de participación se limitan a ser un foro de inter-cambio de posicionamientos previos o institucionalessin margen para la transacción y el compromiso, ele-mentos imprescindibles en todo proceso de construc-ción colectiva de estrategias. En numerosas ocasio-nes la participación se enfoca sobre alternativas yadecididas y sin posibles alternativas sobre las quecentrar la búsqueda de consensos. De ahí la impor-tancia de arrancar este tipo de procesos con una hojaen blanco para que desde la propia definición del pro-blema y su prioridad se puedan decantar consensosaunque sea de mínimos.

Por otro lado, la participación constructiva re-quiere al mismo tiempo un conocimiento técnico delas materias, por lo que la participación en grupos detrabajo, comités, foros de discusión, etc., no puedequedar en manos puramente representativas de lasorganizaciones de origen. La constitución de órganosexpertos, que representen un amplio espectro social,con capacidad para actuar crítica y responsablemen-te con independencia de la Administración es un ele-mento fundamental del proceso de elaboración y re-visión de las estrategias.

Finalmente la participación no debe limitarse alas fases iniciales del proceso (diagnósticos, formu-lación de objetivos, visiones..) sino que debe exten-derse igualmente a la formulación de acciones y, des-de luego, al seguimiento y evaluación de los resulta-dos.

Para compaginar todos estos aspectos convienedistinguir dos tipos y momentos de participación:

a) al generar consensos sobre la justificación delproblema y la evaluación de alternativas, donde laparticipación debe ser lo más amplia y abierta posi-ble;

b) al elaborar y decidir las propuestas de actua-ción, donde la participación exige perfiles y capaci-dades más técnicas.


La participación ciudadana y de los agentes in-teresados ha tenido dos limitantes importantes:

• Por un lado, se ha realizado a través de la partici-pación de personas cualificadas en representa-ción de agentes sociales y administraciones en unaserie de comités ad hoc. No se puso en marcha unprocedimiento formal de consulta a los agentes in-teresados, lo que de hecho provoca en éstos unasentimiento de no participación.

• Por otro, ha sido desigual en las distintas partesdel proceso. Durante la elaboración del diagnósti-co fue amplia y efectiva (realización de la encues-ta de opinión social), en la elaboración delDocumento Base de la Estrategia fue escasa,no formalizada y ex post. En consecuencia, no lle-gó a abrirse un debate social en torno a los con-tenidos de la Estrategia entre órganos consulti-vos, asociaciones, agentes sociales y población engeneral, lo que se traduce en una falta de identifi-cación de estos colectivos con ella.

Incluso el órgano de participación, elaboración, se-guimiento y control establecido por la propia Ley tuvoun papel escasamente relevante, a pesar de las reu-niones mantenidas y de los formalismos cumplidos. Enefecto, la LGPMA establece en su Capítulo tercero queel Consejo Asesor de Medio Ambiente será el en-cargado de favorecer la participación de los agentesrepresentativos de intereses sociales, económicos y delas Universidades en la elaboración, consulta y segui-miento de la política ambiental y, por tanto, delPrograma Marco Ambiental.

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Sin embargo, la composición del Consejo, que en-globa a representantes de la sociedad civil, expertosy miembros de la propia Administración, supone unobstáculo añadido para que pueda desempeñar sucometido, complicado por una ausencia total de au-tonomía en su organización y funcionamiento.


Los sistemas adoptados en los distintos paísesson múltiples. Interesa distinguir tres niveles:

1. Consultas abiertas a la sociedad y grupos sociales

2. Consultas formales a los agentes interesados

3. Consultas técnicas.

Casi todos los países complementan la participa-ción formal de los grupos de presión organizados conalguna forma de consulta pública consistente en laorganización de audiencias públicas, talleres temáti-cos y sectoriales, conferencias de grupos de presiónnacionales, y consultas a través de sitios web parapermitir comentarios sobre las versiones preliminaresde la Estrategia. Esta forma de consulta cumple el do-ble objetivo de proporcionar información a los ciuda-danos sobre las intenciones del gobierno e implicar-les en la determinación de las prioridades políticas.

Muchas consultas públicas sin embargo llegarontarde en el proceso político. De ahí que apenas influ-yeran ligeramente en la orientación y el contenido dela estrategia. Algunos países implicaron al público enetapas tempranas: los Países Bajos en parte basaronsu Plan de Acción en una anterior revisión de enfo-ques y acciones desarrollados por la sociedad holan-desa (incluyendo a ciudadanos, industria y centros deinvestigación científica). En un informe preparatorioAlemania preguntó a los grupos sociales sobre su vi-sión acerca del desarrollo sostenible, y alimentó laEstrategia con esta información, fomentando el com-promiso del público mediante la construcción de laestrategia a partir de la opinión de los diferentes gru-pos de actores.

• La Unión Europea ha establecido mecanismos deconsulta previa y de participación de los agentes

de interés. Para lo primero ha puesto a disposiciónde los agentes de interés un cuestionario sobre lasprioridades que debe contemplar la nueva estrate-gia europea. Un segundo cuestionario, más ligero,está disponible para cualquier ciudadano interesa-do. A nivel más formal, la Comisión Europea y elConsejo Económico y Social organizaron en abril de2005 un Forum de agentes interesados en Bruselasen el que tomaron parte 200 representantes detoda Europa con el método de la hoja en blancopara construir de manera colectiva un listado de te-mas prioritarios para su consideración en el proce-so de revisión de la estrategia.

• Por su parte la estrategia sueca fue desarrolladamediante el acercamiento y consulta a entidadesconsultoras, entidades coordinadoras (por ejemploel Comité Nacional de Agenda 21 y Hábitat), ONGs,municipalidades, sociedad civil, empresas, mediosde comunicación, organizaciones de jóvenes yotros actores clave de la sociedad. Las aportacio-nes referentes al contenido fueron solicitadas me-diante preguntas formuladas en una página web,así como de manera formal a aproximadamente2.000 agentes de interés (de los que se recibieronmás de 200 respuestas).

• Para la revisión de la estrategia británica elDepartamento para el Medio Ambiente, losAlimentos y los Asuntos Rurales (DEFRA) ha encar-gado un estudio al Comité británico de la UNED(Medio Ambiente y Desarrollo de Naciones Unidas)para recoger los puntos de vista iniciales de losgrupos de interés sobre cuáles deben ser las prio-ridades nacionales y los desafíos para el ReinoUnido en torno al desarrollo sostenible, como ele-mento de apoyo para conformar la posición delGobierno británico y facilitar la revisión de laEstrategia. Dicho estudio tuvo tres partes: una con-sulta escrita, un foro on-line y un taller de un día(llevado a cabo en febrero de 2003). Las activida-des de consulta propiamente dicha comenzaron enla primavera de 2004.

• En Dinamarca las ONGs participan de forma re-gular en proyectos de evaluación. Los indicadoresdaneses fueron el resultado de una consulta públi-

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ca en la que participaron más de 250 ONGs dane-sas e internacionales. El Gobierno danés facilita laasistencia tanto financiera como técnica para apo-yar a individuos, grupos e instituciones que contri-buyen al desarrollo sostenible.

• En los Países Bajos para preparar el programa deAcción se consultó al Consejo Social y Económico(SER), al Consejo Científico para la Política delGobierno (WRR) y al Consejo Consultor para laInvestigación de la Planificación Territorial, laNaturaleza y el Medio Ambiente (RMNO). Ciertosdetalles de la parte nacional del programa fuerondesarrollados mediante la consulta a organizacio-nes de la sociedad civil, a la comunidad empresa-rial y a las autoridades municipales y provinciales.Las encuestas públicas, la revisión de la políticadel gobierno y las recomendaciones de losConsejos citados aportaron las bases necesariaspara el plan de acción.

• El Gobierno Federal alemán incluyó dos fases dediálogo para que ciudadanos y asociaciones tuvie-ran la posibilidad de comentar o proponer borrado-res. Durante dos períodos de dos meses pudieronparticipar en chats en Internet y enviar comentariosescritos por correo electrónico. En una segundafase se presentó a consulta a agentes interesadosrelevantes el borrador inicial de la estrategia, in-cluyendo indicadores y objetivos, y varios de ellosenviaron comentarios escritos. Todos los comenta-rios fueron tomados en cuenta a la hora de desa-rrollar la estrategia. El Consejo de DesarrolloSostenible ha desempeñado un destacado papel ala hora de definir tanto la estructura como los con-tenidos de la estrategia.

• Resulta destacable el caso de Valonia. El Proyectode Contrato de futuro fue presentado a debate anteórganos consultivos, asociaciones, agentes socialesy población en general. Como resultado de la parti-cipación sobre el borrador lanzado por el gobierno,se incorporaron 206 mejoras como consecuencia demás de 50 sugerencias recibidas de los órganos deconcertación, 1.200 sugerencias formuladas fuerade los debates presenciales, 200 sugerencias y con-clusiones en debates, cartas «boomerang», etc.

En cuanto a las intervenciones más técnicas, sonvarios los países que cuentan con organismos aseso-res independientes integrados por personalidades re-levantes. Los casos mejor documentados son los deAlemania (Consejo de Desarrollo Sostenible) y elReino Unido (Comisión de Desarrollo Sostenible).Pero no son los únicos: Suecia cuenta con un Comiténacional de agenda 21 y hábitat, y Renania del Norte-Westfalia cuenta con un Consejo de Futuro con 28 fi-guras públicas de comercio e industria, ciencia, me-dios y otros sectores al que se le pidió la formulaciónde la visión de sostenibilidad para Westfalia-Renaniadel Norte con un horizonte temporal de hasta el 2015.Los Países Bajos no cuentan con algo equivalente,pero hay iniciativas desde la sociedad civil para quese constituya un Foro Nacional de DesarrolloSostenible.

• El Consejo de Desarrollo Sostenible alemán es unente asesor formado por 17 miembros provenien-tes de diversos campos: comercio e industria,transporte, medio ambiente, los Länder y los muni-cipios, asuntos internacionales y ayuda al desarro-llo, iglesias, ciencia, protección del consumidor yagricultura/ alimentación, designados para tresaños renovables, bajo la presidencia de un antiguoministro de cooperación al desarrollo integrante dela Comisión Brundtland. Informa directamente alCanciller Federal, contribuyendo al desarrollo de laestrategia nacional y aportando opiniones críticas.Aconseja al gobierno en las políticas para el desa-rrollo sostenible y, presentando propuestas de ob-jetivos e indicadores, procura contribuir al avancede la estrategia de desarrollo sostenible. Tambiénse proponen proyectos para la realización de la es-trategia. Una tarea adicional del consejo es fo-mentar el diálogo social sobre los contenidos de lasostenibilidad. El objetivo es aumentar el nivel deconcienciación entre los implicados y la poblaciónen general mostrando los resultados prácticos dela acción social y discutiendo enfoques posibles.También se han iniciado algunos proyectos claveasí como amplios debates públicos.

• La Comisión de Desarrollo Sostenible (SDC) britá-nica es un órgano asesor del Gobierno en temas dedesarrollo sostenible. Está constituido por 20

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Comisionados que orientan y desarrollan progra-mas de trabajo hacia el desarrollo sostenible. ElGobierno del Reino Unido y las AdministracionesAutónomas son responsables de la selección delos componentes de la Comisión, y las plazas a cu-brir son anunciadas a través de la prensa. La dura-ción de las labores de cada Comisionado es de tresaños, y un máximo de dos convocatorias. Es nece-sario que tengan amplio conocimiento y experien-cia, y son seleccionados desde el sector académi-co, gobierno, comercio, sindicatos, y organismossin ánimo de lucro, reflejando la diversidad de lapoblación del Reino Unido.

Parte del trabajo de la Comisión es reactivo,como respuesta a las diversas iniciativas delGobierno, mientras que en otros casos son proacti-vos, actuando por iniciativa propia en los temas depreocupación existentes. La Comisión se reúne cua-tro veces al año con carácter plenario y otras cuatroen grupos de trabajo por temas. La Comisión informaa los Jefes de los Ejecutivos de Gran Bretaña,Escocia, Gales e Irlanda del Norte.

Es responsable de un informe independiente deevaluación de las estrategias británicas de sostenibi-lidad. El informe de 2004 responde a este sugerentetítulo: Shows promise. But must try harder (Informede la Comisión de Desarrollo Sostenible sobre el in-forme del Gobierno acerca de los avances en soste-nibilidad durante los últimos cinco años. Abril 2004).


1. La participación social en la elaboración de la es-trategia es un elemento esencial, por lo que debedefinirse ex ante el plan de participación en susdiversas instancias, de modo que cada partici-pante conozca de antemano su papel en el proce-so y su autonomía de actuación. La participacióndebe llevarse a cabo tanto en las etapas inicialesdel trabajo –recogiendo las prioridades y suge-rencias temáticas sobre una hoja en blanco-como en la fase de discusión de propuestas fina-les – recogiendo propuestas de mejora. Deben

explicitarse los resultados de las consultas y sureflejo en las propuestas finales para evidenciarla validez y utilidad de la consulta y generar con-fianza en el proceso de participación.

2. La participación debe dar cabida de forma dife-renciada a (i) los agentes interesados, (ii) los ex-pertos técnicos y (iii) la sociedad en general. Losplazos de elaboración de la estrategia deben sersuficientemente amplios como para permitir es-tos tres tipos de consulta.

3. Es recomendable que se constituya un foro deconsulta de carácter técnico e independiente,cuyos componentes sean elegidos en base a susconocimientos técnicos, cubriendo en conjunto elamplio espectro de temas y procedencias socia-les e institucionales, sin estar vinculados a fun-ciones representativas.

4. Al margen de las consultas a los órganos aseso-res creados ad hoc, debe formalizarse la consultasistemática a los agentes interesados, siendorecomendable establecer una participación indi-vidualizada en el caso de los agentes más afec-tados (patronales, sindicatos..).

5. Sin perjuicio de la validez de las encuestas deopinión, que resultan útiles como punto de parti-da, deben establecerse instancias de informacióny consulta a la sociedad, con posibilidades deemitir y recoger opiniones sobre los temas a de-batir, que resultan más apropiadas en las fasesen las que ya existen propuestas de actuación.Los mecanismos abiertos (v.g., consultas abiertasen las que se incorporen todos los agentes inte-resados que lo deseen, utilizando mecanismosprobados de participación y construcción colecti-va de decisiones; páginas web con posibilidad deenviar comentarios y propuestas) resultan útiles apesar de carecer de validez representativa. En to-dos los casos es conveniente establecer meca-nismos de retroalimentación (sugerencias efec-tuadas, aportaciones incorporadas a los docu-mentos finales, etc.) para evidenciar la validez yutilidad de la consulta y generar confianza en elproceso de participación.

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2.4. Instrumentos para la integración de laspolíticas y actuaciones sectoriales

2.4.1. Estrategias para la integración


El desarrollo de la política ambiental ha sido unéxito si se mide por la rapidez con que se ha implan-tado. Sin embargo, la situación ambiental continúadeteriorándose en varias áreas a causa de, entreotros motivos, su pobre implementación y la persis-tencia de políticas poco coherentes en otros ámbitossectoriales, sobre todo, en el campo agrícola, ener-gético, de ordenación del territorio, de infraestructu-ras o de transporte, lo que cuestiona su sostenibili-dad y, por ende, la sostenibilidad del modelo de de-sarrollo.

Las estrategias de desarrollo sostenible, por suvisión tridimensional, implican una integración de lasconsideraciones ambientales, económicas y socialesa la hora de fijar las prioridades y actuaciones en lapolítica de desarrollo. En algunos casos el principiode la integración ha adquirido rango constitucional(por ejemplo, en los Tratados de la Unión Europea) y/ose ha traducido en la creación de organismos institu-cionales específicos. Sin embargo, en términos gene-rales los frutos de esta integración han sido escasos.

En efecto, las formulaciones estratégicas (inclusolas proclamas constitucionales) no son suficientesporque su despliegue es deficiente: los objetivos sonvagos e imprecisos, no se establecen procedimientosde evaluación previa de obligado cumplimiento o nose replantean de forma coherente los procedimientospresupuestarios o los procesos de planificación delos departamentos ministeriales.

Hace falta adaptar los procesos y las personaspara que los nuevos planteamientos y el nuevo co-nocimiento se incorporen a la rutina administrativa.Para ello hacen falta incorporar nuevos instrumen-tos (procesos, organización, recursos, personas) quese incorporen a la mecánica administrativa.

El éxito de la integración depende de varios fac-tores entre los que destacan:

• el compromiso y liderazgo político sostenidos,

• una comprensión compartida de lo que significadesarrollo sostenible,

• la introducción de mecanismos institucionales es-pecíficos,

• la involucración efectiva de los agentes interesa-dos y

• una gestión eficiente del conocimiento que llevena una agenda sectorial efectiva.

La dificultad de superar prácticas y circuitos con-solidados requiere cambios organizativos, tiempo yun seguimiento y evaluación continuados.

La integración puede seguir dos caminos:

• Centralización, mediante la coordinación de las po-líticas sectoriales y sus Departamentos titularespor medio de mecanismos diversos en los que unDepartamento, habitualmente el de MedioAmbiente, juega un papel decisor.

• Descentralización, de profundización de la dimen-sión ambiental dentro de cada Departamento, conun cambio en el papel del Departamento de MedioAmbiente, que pasa a jugar el papel de impulsor yfacilitador.

La integración centralizadora requiere un for-talecimiento del papel que desempeña elDepartamento de Medio Ambiente, lo cual se persi-gue por varios medios tales como:

• Otorgándole facultades procedimentales en rela-ción con las iniciativas normativas de losDepartamentos, v.g., la consulta para obtener elnihil obstat de sostenibilidad ambiental. En el casoextremo, esta facultad equivaldría a un derecho deveto que no se encuentra en la práctica compara-da. Lo normal es que exista un trámite o formalidadde consulta.

• Creando organismos de coordinación horizontal,que van desde los Grupos de trabajo interdeparta-mentales a los Gabinetes verdes. Estos últimosejercen en materia ambiental el papel que desem-peñan las Comisiones para Asuntos Económicospara los asuntos de tal condición.

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La centralización tiende a verse como una inje-rencia de un Departamento en los asuntos propios deotro y no han satisfecho las expectativas existentespara la integración de la política ambiental y el re-verdecimiento de las políticas sectoriales, por lo quese está produciendo un cambio paulatino hacia medi-das de integración vertical.

La integración descentralizadora implica bási-camente el desplazamiento de la responsabilidad am-biental a los propios Departamentos, con lo que el pa-pel del Departamento de Medio Ambiente pasa a serun facilitador y asesor técnico de los demás, propor-cionando directrices para la elaboración de estrategiassectoriales y selección de indicadores adecuados.

El enfoque descentralizado requiere:

• Un fuerte liderazgo por parte de la jefatura deGobierno.

• Una clara transmisión de las prioridades dentro deuna Estrategia conjunta de sostenibilidad.

• Que cada Departamento ministerial elabore suplan de sostenibilidad, identificando los principalesproblemas en su ámbito, incorporando las directri-ces, objetivos, acciones, mecánica de seguimientoe implementación.

• Fortalecer los recursos humanos de cadaDepartamento mediante especialistas específicosen sostenibilidad.

• Instrumentos de evaluación de las políticas secto-riales junto con oficinas de apoyo.

• Crear obligaciones específicas de evaluación y deinformación, como es el caso de los descargos de-partamentales de contribución a la sostenibilidad.


La integración de la dimensión ambiental en laspolíticas impulsadas desde los diferentes Depar-tamentos de la Administración Vasca para crear polí-

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INTEGRACIÓN CENTRALIZADORA Y DESCENTRALIZADORA

Klaus Jacob y Axel Volkery, «Potentials and limits for policy change through governmental self-regulation: The case of environmental policy integration», Proceedings of the 2002 Berlin Conference on the human dimensions of global change, 2004.

INTEGRACIÓN CENTRALIZADORA

INTEGRACIÓN DESCENTRALIZADORA

Departamentode Medio Ambiente

Departamentode Transportes

Consejo de Gobierno/Parlamento

Departamentode Industria

OtrosDepartamentos

Departamentode Transportes

Departamentode Industria

OtrosDepartamentos

Identificación de problemas• Objetivos• Responsabilidades• Calendarios• Reglas• Indicadores

InformesMonitoresPlanes sectorialesEstrategias, InstrumentosIntegración de agentes

Departamentode Medio Ambiente


ticas sostenibles está avanzando, aunque se tratade un proceso lento y difícil que no se ha traduci-do en un refuerzo de los recursos propios (¡ni siquie-ra en el Departamento responsable de MedioAmbiente!) o en un cambio en los procedimientos degestión departamental que contemple el análisis sis-temático de la sostenibilidad de las actuaciones.

La integración se ve dificultada por aspectosformales y de rango de la Estrategia. ElDepartamento de Medio Ambiente y Ordenación delTerritorio, que lidera su implementación no tiene ca-pacidad para incidir en los ritmos y compromisos deotros Departamentos. Los acuerdos interdeparta-mentales entre Medio Ambiente y otrosDepartamentos se convierten así en el principal ins-trumento de colaboración, junto con los propios infor-mes de seguimiento que anualmente reflejan el gra-do de cumplimiento de los compromisos planteados.

La integración de la dimensión ambiental en laspolíticas con repercusión medioamental se basa en lapuesta en marcha del procedimiento de EvaluaciónConjunta del Impacto Ambiental (ECIA). Pero a dife-rencia del nuevo procedimiento conjunto de evalua-ción de impacto implantado por la Unión Europea, laECIA adolece de la misma unidimensionalidad que laEstrategia.


En líneas generales puede decirse que las estra-tegias no especifican cómo solucionar posibles con-flictos entre dimensiones. Las aportaciones más inte-resantes en este campo se centran en los procedi-mientos de evaluación de la sostenibilidad, quehan sido implementados en varios países:

• En los Países Bajos el proceso de elaboración denuevas normas y programas departamentales re-quiere un trámite específico de información sobresu sostenibilidad (E-Test). Este procedimiento seañade al ya existente para determinar el impactode la nueva legislación sobre las empresas (BET –Business effects test).

• Gran Bretaña cuenta con el proceso deEvaluación Integral de Políticas (IPA) comoelemento de apoyo a los departamentos guberna-mentales en la evaluación del potencial impactoeconómico, social y medioambiental de las pro-puestas políticas, tanto en la etapa de formulacióncomo en la de implementación.

• Suecia, que cuenta con una práctica tradicional derealización de estudios de evaluación del im-pacto económico, sobre el medio ambiente y so-bre la salud de todas las iniciativas relevantes delGobierno, añade ahora la evaluación sistemáticade su sostenibilidad (SIA).

• Por su parte, Dinamarca cuenta con un Institutode Evaluación Medioambiental que orienta so-bre la forma en la que Dinamarca puede cumplir losplanes, principios y objetivos de desarrollo sosteni-ble definidos.

La integración de las políticas se impulsa deforma descentralizada principalmente en los PaísesBajos y en Gran Bretaña, aunque haya fórmulas decoordinación y seguimiento más o menos efectivas19:

• En los Países Bajos cada Ministerio es responsa-ble de la implementación de las acciones para lascuales ha sido designado como líder aunque elMinisterio de Vivienda, Ordenación Territorial yMedio Ambiente coordine la implementación.Cada Departamento ministerial debe introducirconceptos de Desarrollo Sostenible en sus presu-puestos y debe explicar la forma en la que las di-mensiones del desarrollo sostenible son tomadasen cuenta en la preparación e implementación delas políticas. El programa de Acción prevé el desa-rrollo de un determinado número de análisis paraexaminar de forma conjunta dos áreas de la políti-ca (economía y medio ambiente) y ver si una inte-gración más cercana genera valor añadido.

• En Gran Bretaña la estrategia de DesarrolloSostenible está planteada como un marco-guíapara la formulación de políticas en el conjunto delos 19 departamentos centrales. El Gobierno haidentificado tres áreas prioritarias de acción (mejo-

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19 Poco efectivas, si se aceptan las críticas vertidas.


rar el desempeño de la gestión pública; integrar lasconsideraciones de sostenibilidad en la toma dedecisiones, y mejorar el entendimiento de las im-plicaciones del desarrollo sostenible en todos losDepartamentos de la Administración) y ha elabora-do un Marco para el Desarrollo Sostenible en laAdministración como guía para apoyar a losDepartamentos en la consecución de los objetivos.

• La Unión Europea ha llevado a cabo los mayoresesfuerzos para integrar las consideraciones am-bientalistas en las políticas sectoriales con el de-nominado proceso de Cardiff, iniciado en 1997. Sinembargo, la evaluación en 1999 de las primerasrondas llevadas a cabo fue decepcionante en cuan-to a resultados (contenido y obligatoriedad de laspropuestas) y parece desprenderse que losConsejos sectoriales no acaban de cumplir con lasdirectrices emanadas de los Consejos Europeos.

• Fuera ya del ámbito del estudio, la Administraciónfederal de Canadá es el exponente más claro de lapolítica descentralizada, que arranca con su Guíade la Administración verde (1995), basada en es-trategias trienales y la creación de un organismosupervisor central (el Comisionado para el MedioAmbiente y el Desarrollo Sostenible) adscrito a laIntervención General del Estado (GeneralAccounting Office).

Los restantes países hacen más énfasis en las lí-neas de coordinación horizontal, con organismos decoordinación:

• Alemania cuenta con el Comité de Secretaríasde Estado para el Desarrollo Sostenible res-ponsable de la gestión interdepartamental del pro-ceso, para asegurar que la estrategia se integra enla política. Informa de manera regular al GabineteFederal. El Ministro de Estado en la CancilleríaFederal es el responsable de la gestión interdepar-tamental del proceso.

• En Dinamarca el Ministerio de Medio Ambienteintrodujo un régimen de comunicación horizontal:supervisa los ministerios de agricultura, transportey economía en el campo del medio ambiente y lasostenibilidad, y ha desarrollado un sistema infor-

mal de controles y de equilibrios. Por su parte, laAgencia de Protección Ambiental (EPA) coordinatodas las actividades que se refieren al Proceso deRío. Sin embargo hay críticos dentro y fuera del go-bierno que denuncian la existencia de carencias enla formulación de la política transversal (intersec-torial).

• En Suecia el Gobierno ha establecido un nuevoente en la Oficina del Primer Ministro (Unidad deCoordinación para el Desarrollo Sostenible) paracoordinar los esfuerzos tanto nacionales como in-ternacionales en este campo y fortalecer las inicia-tivas estratégicas. Esta oficina será a su vez la res-ponsable de preparar la siguiente revisión de la es-trategia, en 2006. Cabe destacar el notable gradode avance en la integración de los objetivos am-bientales en las normas fiscales, habiendo logradoel desplazamiento del 6% de la carga fiscal, incre-mentado las tasas sobre las actividades que pre-sionan el medio ambiente y reducido las tasas so-bre el empleo.

• Situaciones parecidas se dan en Escocia, quecuenta con un Subcomité de Gabinete de laEscocia Sostenible para coordinar y apoyar alGabinete escocés en las decisiones de política sos-tenible (aunque sólo se reúne 4 veces al año) y enRenania del Norte-Westfalia, que cuenta con ungabinete verde, inicialmente fue establecido parala fase de desarrollo del proceso de Agenda 21,pero que sigue operativo.

Otra buena práctica que aporta la experiencia bri-tánica es la Red de Trabajo de Investigación delDesarrollo Sostenible que identifica buenas prácticaspor las que el Gobierno puede implementar de formaeficiente las políticas y programas de DesarrolloSostenible.

Recomendación para una Estrategia Vasca deDesarrollo Sostenible:

a) Competencias:

1. Las consideraciones precedentes sobre la in-suficiencia de las opciones centralizadoras hacen re-

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comendable que la estrategia vasca opte por una pro-fundización de las responsabilidades propias de cadaDepartamento en materia de desarrollo sostenibledesde la óptica descentralizadora, estableciendo almismo tiempo procedimientos, recursos y mecanis-mos de coordinación horizontal.

2. La clarificación de las responsabilidades de-partamentales se facilitará mediante la elaboraciónde estrategias de sostenibilidad específicas de suámbito, en las que, partiendo del despliegue de laEstrategia Vasca de Desarrollo Sostenible, se identi-fiquen los principales problemas y prioridades, incor-porando las directrices, objetivos, acciones, y mecá-nica de seguimiento e implementación pertinentes.

b) Procedimientos

3. Es recomendable que se introduzca en la mecáni-ca administrativa departamental el objetivo específicode contribuir a la sostenibilidad, dando transparencia alas actuaciones y recursos dedicados a tal fin, que seconcretan en los dos tipos de intervención siguientes:

• Desarrollar un nuevo sistema de Evaluación de lasostenibilidad aplicable a planes y programas rele-vantes de cualquier sector en el que se estimen susimpactos económicos, sociales y ambientales20.

• Incorporar en el trámite presupuestario la prácticade que los Departamentos evalúen sus actuacionesprevistas con incidencia en la sostenibilidad e in-formen al Parlamento como parte de la fiscaliza-ción de su gestión.

c) Recursos

4. Se recomienda fortalecer los recursos huma-nos de cada Departamento mediante la incorporacióno capacitación de especialistas en desarrollo sosteni-ble. Complementariamente, es recomendable que elÓrgano ambiental incorpore expertos sectoriales(transporte, energía, agricultura, ordenación territo-rial...) como elementos de interfaz y mejor compren-sión de las problemáticas de los Departamentos.

d) Coordinación horizontal

5. Se recomienda el establecimiento de unaComisión Delegada del Gobierno para el estudio pre-vio de la sostenibilidad de las propuestas que se pre-sentan al Consejo de Gobierno, cuyas funciones yprocedimientos, en aras de la simplificación adminis-trativa podrían integrarse con los de la ComisiónDelegada para Asuntos Económicos.

2.4.2. La coordinación interinstitucional


En muchos países las autoridades regionales y lo-cales desarrollan actividades de planificación econó-mica, social, ambiental y territorial. Resultan clavepara la implicación del público en la toma de decisio-nes, porque se trata de instituciones más próximas alciudadano. De ahí que ya en la Cumbre de Río se con-templara la conveniencia de formular Agendas 21Locales.

La coordinación y cooperación entre estas institu-ciones es, por tanto, importante, para conseguir unplanteamiento coherente desde la Administración.

La coherencia resulta más necesaria aún en lossistemas políticos de corte federal, donde existe unadistribución de competencias que inciden en el desa-rrollo sostenible entre las administración central y lasfederadas.

Esta coherencia se puede explicitar mediante laformulación de estrategias propias en cada uno delos ámbitos territoriales, plenamente insertas en laestrategia de ámbito territorial superior.


El reparto competencial entre las administracio-nes vascas añade cierta complejidad al proceso, yaque políticas sectoriales tan importantes para el de-sarrollo como Carreteras, Agricultura, Aguas, ObraPúblicas, Bienestar Social, etc. son competencia delas administraciones forales.

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20 En sustitución de la más limitada Evaluación conjunta del impacto ambiental (ECIA)


Los Territorios Históricos han iniciado con cier-to retraso la formulación de sus propias estrategiasde desarrollo sostenible21 sin que existan mecanis-mos operativos que garanticen la coherencia de plan-teamientos, que quedan al albur de las afinidades po-líticas.

Su implicación en el proceso de elaboración de laEAVDS fue, como se ha dicho anteriormente, tan li-mitada como débil es el procedimiento de coordina-ción institucional (en ambos casos, a través de laComisión Ambiental).

Sí se ha dado, en cambio, una implicación exten-siva de los Ayuntamientos en sus respectivos ámbi-tos de gestión, mediante la elaboración de lasAgendas Locales 21 (un objetivo contemplado en laEAVDS) en la práctica totalidad de los munici-pios vascos, impulsadas y financiadas por IHO-BE y las Diputaciones Forales. La creación de un me-canismo de colaboración entre los Ayuntamientosque se encuentran en fases avanzadas del proceso(Udalsarea 21) permite trasladar entre ellos sus me-jores prácticas, favoreciendo a los que se encuentranaún en fase incipiente.


La coordinación interinstitucional es difícil decomparar pues está muy influenciada por el rangocompetencial que disponga el gobierno impulsor dela iniciativa. En líneas generales, los Gobiernos cen-trales no marcan pautas para las Administracionesregionales o provinciales y no existen mecanismosexplícitos de concertación, más allá de las consultasfrecuentes para asegurar la coherencia.

Es el caso de las provincias de los Países Bajos ode Suecia, o de los Länder alemanes, que han desa-rrollado con uno u otro nombre sus Agendas 21 y tie-nen su propio programa independiente de desarrollosostenible.

El Gobierno Británico ha transferido la responsa-bilidad de elaborar sus propias estrategias de desa-rrollo sostenible a los Parlamentos de Irlanda del

Norte, País de Gales y Escocia, las Corporaciones deDesarrollo regional inglesas, y a la Administracióndel Gran Londres. Estas instituciones son responsa-bles de varios objetivos económicos así como del se-guimiento de la Estrategia de Sostenibilidad británi-ca a nivel subnacional. En junio de 2000 el DEFRA de-sarrolló la Guía para la Preparación de Marcos deDesarrollo Sostenible Regionales y su responsabili-dad recae sobre la Unidad de Desarrollo Sostenible(SDU). Los indicadores de cabecera se desglosan a ni-vel regional.

En el caso de los Ayuntamientos la situación esdiferente, ya que los Gobiernos centrales ejercenfunciones de tutela y les estimulan a que formulensus Agendas Locales 21. En unos casos se trata deprocesos iniciados espontáneamente por losAyuntamientos, incluso antes de que existiera unaestrategia de sostenibilidad a escala nacional. En elcaso sueco, por ejemplo, más del 70% de las auto-ridades locales disponían en 2001 de Agenda Local21, cuando comenzó a debatirse la Estrategia na-cional.

Los mecanismos para establecer eslabones entreel nivel nacional y local o regional son habitualmente:

• Apoyo al desarrollo de proyectos de Agenda local21

• Apoyo al trabajo en red entre las autoridades loca-les

• Financiación y construcción de capacidades para elDesarrollo Sostenible regional y local

En el caso británico, su Ley de Régimen Local(2000) dispone que todos los entes de la Administraciónlocal deben elaborar estrategias de Agenda Local 21.Bajo la supervisión de la Oficina del Primer Ministro lasadministraciones locales desarrollan PartenariadosLocales Estratégicos para promover o mejorar el bie-nestar económico, social y medioambiental.

El Gobierno de Renania del Norte-Westfalia apor-ta una buena práctica con su Agencia para laTransferencia de la Agenda de Sostenibilidad, esta-blecida para trasladar a los municipios y a los grupos

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21 Con enfoques diferenciados en Gipuzkoa y Bizkaia.


sociales las mejores prácticas identificadas entre lasdiversas iniciativas de Agendas Locales.

El Ejecutivo escocés financia la Red de EscociaSostenible (también existe la Red Escocesa deAgenda Local 21), que reúne a autoridades localesescocesas para, trabajando estrechamente con elEjecutivo y promoviendo la Agenda Local 21, avanzaren las acciones de desarrollo sostenible en Escocia.Se elaboró una Hoja de Ruta de la Agenda Local 21Escocesa que proporcionó un marco flexible para quelas autoridades locales pudieran desarrollarEstrategias de Desarrollo Sostenible adaptadas a lasnecesidades particulares de cada comunidad. Se des-tacó la necesidad de que haya un compromiso claro yuna mayor conciencia con respecto de los contenidosdel Desarrollo Sostenible; y de que a su vez se cubranlos Principios Guía en integración política, participa-ción comunitaria, y vivienda.


1. La organización territorial de la CAPV hace pre-ciso introducir elementos de vinculación más estre-chos entre la Administración de la ComunidadAutónoma y las Administraciones Forales, generandoplataformas e instrumentos de encuentro, tanto parala elaboración de la estrategia general de la CAPVcomo para su seguimiento y coordinación general. Enel apartado relativo a la elaboración de la estrategiaya se han apuntado recomendaciones sobre la nece-saria participación de las administraciones forales endicho proceso a fin de garantizar la necesaria actua-ción en las áreas como tal identificadas, que sean decompetencia foral, y la convergencia de planteamien-tos. Una vez elaborada la propuesta de estrategia porel equipo proponente, ésta requiere del espaldarazooficial a nivel de Consejo de Gobierno. En lo que alcompromiso de las Diputaciones forales con la mismase refiere, se propone:

• El establecimiento de una instancia de naturalezainterinstitucional entre el Gobierno Vasco y lasDDFF, al estilo de otras instancias interinstitucio-nales ya existentes p.e. Consejo Vasco de

Finanzas, entre cuyos cometidos estaría la concer-tación interinstitucional final respecto de laEstrategia Vasca de Desarrollo Sostenible y la emi-sión de los informes de seguimiento en el caso deque la Estrategia contemple objetivos y directricesvinculantes para las Diputaciones Forales. Se trata,sin duda, de una opción maximalista, pero necesa-ria para lograr el concurso de la administración fo-ral, tanto para el desarrollo de aspectos de la es-trategia que caigan en el ámbito competencial fo-ral como para la elaboración de estrategias de de-sarrollo sostenible forales convergentes con la co-rrespondiente al gobierno vasco. La composiciónde este posible Consejo Vasco de DesarrolloSostenible debería reunir por parte del GobiernoVasco a la máxima autoridad del ejecutivo vasco ya los máximos responsables de los Departamentosclaves en materia económica, social y medioam-biental, y por parte de cada Diputación al máximoresponsable del gobierno foral acompañado de lostitulares de las carteras más representativas.

2. Es preciso que las Diputaciones Forales elabo-ren sus correspondientes Estrategias de SostenibilidadTerritorial para sus ámbitos territoriales, estableciendodirectrices y pautas de funcionamiento en los ámbitosque les son propios y adecuando su propia organiza-ción en las líneas indicadas aquí para el Gobierno. Laexistencia de mecanismos de participación y decisiónconjunta en la manera que se acaba de indicar asegu-rará que se mantenga la coherencia con la Estrategiade la Comunidad Autónoma.

3. En la actualidad el grado de coordinación en laelaboración de las Agendas Locales 21 es muyalto, con una intervención asesora y financiera delórgano medioambiental y las Diputaciones Forales alas agrupaciones comarcales (Udaltaldes) en las quese inserta cada municipio. Sin embargo, los planesson municipales por lo que sería conveniente que in-corporaran una visión realmente comarcal o supra-municipal de la sostenibilidad.

4. Los municipios que se encuentran en una faseavanzada de implementación de sus Agendas Localesse integran en una red de apoyo ad hoc (Udalsarea21). Un nivel de integración mayor requeriría que

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existiera un mecanismo explícito de retroalimenta-ción entre la labor de los ayuntamientos y el órganoambiental de la Comunidad y las DDFF. Resulta inte-resante que se cree con este fin un Observatorio dela sostenibilidad local como órgano de seguimien-to y transferencia de mejores prácticas entre unos yotros.

2.5. Instrumentos de seguimiento

2.5.1. Indicadores


Los indicadores son, por un lado, instrumentos degestión y, por otro, instrumentos de comunicación.Deben servir para:

• Conocer el progreso alcanzado en el cumplimientode los objetivos marcados. Por tanto, debe existiruna correlación clara entre objetivos e indicadores.Cabe medir tanto las actividades que se llevan acabo (proceso) como los resultados de las activida-des.

• Transmitir una imagen global de la situación y, enparticular, responder a la pregunta de si se estáavanzando en el camino de la sostenibilidad o no.

Cada objetivo (v.g., preservar la calidad del aire)debe poder ser valorado sobre la base de indicadoresmedibles y su evolución debe poder ser interpretadadesde una perspectiva causal. En consecuencia, esdeseable que cada objetivo reúna un indicador de es-tado (nivel alcanzado) y un indicador de la presiónque se ejerce sobre el medio.

La identificación de indicadores apropiados paralos objetivos perseguidos es una tarea relativamentesencilla, dados los diversos trabajos existentes en lamateria. En general, el mayor problema consiste encompaginar un número que no sea tan alto que difi-culte el seguimiento ni tan bajo que deje fuera as-pectos cruciales del problema.

No sucede lo mismo con la valoración de conjun-to, ya que, como se ha dicho más arriba, no es fre-

cuente encontrar en las estrategias de sostenibilidaduna explicitación sistemática y/o sistémica del con-cepto.


El Departamento de Medio Ambiente yOrdenación Territorial elabora paneles de indicadoresambientales. Desde el Departamento de Economía seestá trabajando en la preparación de un informe glo-bal a la manera de los informes de primavera de laUnión Europea.

En noviembre de 2004, en el marco delSeminario Internacional sobre Indicadores deDesarrollo Sostenible22, el Gobierno Vasco elaboróuna propuesta para desarrollar una serie de indica-dores comunes de Desarrollo Sostenible aplicablesen el nivel regional-subnacional. La lista conteníaun total de 24 indicadores tanto socioeconómicos(12) como ambientales (12) y, siguiendo las conclu-siones del Seminario se recortó a 10 indicadores in-tegrados más dos indicadores opcionales en febre-ro de 2005:

a) Indicadores Integrados:

1. Índice de Desarrollo Humano.

2. Tasa de Riesgo de Pobreza.

3. Desigualdad en la Distribución de los Ingresos.

4. Tasa de Ocupación.

5. Tasa de Morbilidad del VIH.

6. Tasa de Acceso a Agua Potable.

7. Saneamiento de Aguas Residuales.

8. Emisiones de Dióxido de Carbono (CO2) porhabitante.

9. Residuos Urbanos no Reciclados por habitante.

10. Conservación de la Biodiversidad

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22 Organizado por la Red de Gobiernos Regionales por el Desarrollo Sostenible (nrg4SD), la Conferencia Medioambiental de lasRegiones de Europa, ENCORE, y el Gobierno Vasco.


b) Indicadores Optativos:

1. Huella Ecológica23

2. Gobernanza

Esta propuesta no ha tenido, sin embargo, aplica-ción práctica en la actuación de seguimiento y eva-luación del Gobierno Vasco, que mantiene la praxisde utilización de indicadores ambientales. Por unlado, el Departamento de Medio Ambiente elaboraIndicadores Básicos que utiliza en el informe trienalsobre el estado del Medio Ambiente en la CAPV y sebasan, según un modelo causal, en el estado de losmedios y las presiones, impactos y respuestas de losagentes (Agua, Aire, Ruido, Biodiversidad, CambioClimático, Materiales, Residuos, Suelos, SectorPrimario, Industria, Energía, Construcción, Transporte,Turismo, Estilo de Vida, cada uno de ellos con multi-plicidad de variantes).

A partir de estos Indicadores Básicos, elDepartamento selecciona Indicadores de cabecera,que señalan las tendencias globales de objetivos me-dioambientales prioritarios y que, en un número de22, son los utilizados en el Informe anual de evolu-ción ambiental del País Vasco:

Calidad ambiental y contaminación

•Índice de calidad de las aguas

•Cargas contaminantes en aguas continentales y li-torales (Nutrientes y metales pesados)

•Calidad del aire

•Emisiones de contaminantes atmosféricos

•Suelos contaminados. Investigados y recuperados

•Biodiversidad y paisaje

•Emisiones de gases de efecto invernadero

•Generación de residuos

•Gestión de residuos

•Ruido

•Efectos en la salud en relación con exposiciones afactores ambientales

•Incidencias con repercusiones ambientales

Consumo de recursos naturales

• Consumo de agua

• Consumo de energía

• Consumo de materiales

• Intensidad de artificialización del suelo

Respuestas

• Gasto público en protección del medio ambiente

• Actuaciones en el ámbito agrario

• Agendas Locales 21 en municipios vascos

• Gestión medioambiental en la empresa

• Movilidad sostenible

Economía y Medio ambiente

•Ecoeficiencia global y sectorial

En el propio ámbito de la EAVDS el Informe deSostenibilidad 2004 incidía en la necesidad de profun-dizar en los mecanismos de seguimiento y eva-luación del cumplimiento de los objetivos. El Informe2005 reconoce que se siguen echando en falta meca-nismos de retroalimentación que incidan en las causasde los retrasos que se reflejan en algunos compromisos.Y a pesar de las mejoras en el sistema de informacióntodavía algunos de los compromisos cuantitativos care-cen de indicadores asociados para su evaluación.

El mismo Informe 2005 recoge como prioridadesla necesidad de avanzar en los sistemas de informa-ción integral, desarrollando indicadores de sosteni-bilidad, respaldando la estrategia de comunicacióna la sociedad.

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23 La huella ecológica se considera más un instrumento de comunicación para atraer la atención de un público más amplio que unindicador.



Los indicadores estructurales comunes de laUnión Europea son un primer punto de referencia. Esdeseable contar, por lo tanto, con indicadores equi-parables, ya que su finalidad es precisamente la depermitir la comparación entre los 25 integrantes de laUnión. Sin embargo, los indicadores de un país nopueden limitarse a ellos, ya que deben en primer lu-gar adecuarse a los planteamientos de su propia es-trategia.

Desde la perspectiva de primar una estrecha in-terrelación entre objetivos marcados por la estrategiae indicadores se destacan los ejemplos de Alemania,Escocia y, en menor medida, Dinamarca:

• La estrategia alemana es un excelente ejemploque establece metas e indicadores para sus 21 ob-jetivos distribuidos entre los cuatro ámbitos globa-les de actuación con los que el Gobierno Federalhará un seguimiento regular de la sostenibilidadalemana. Se optó por un relativamente reducidonúmero de indicadores con el fin de proyectar unaimagen integral de la sostenibilidad más que unarelación detallada (cada indicador da lugar a variosindicadores parciales).

• El gobierno escocés publicó en abril 2002Satisfaciendo las Necesidades... Prioridades,Acciones y Objetivos del Desarrollo Sostenible conuna lista de 24 indicadores y la visión de la EscociaSostenible (relevancia para el DesarrolloSostenible, estado actual y objetivos), si bien notodos los indicadores tienen todavía objetivoscuantitativos. Se estructuran en sus 4 grupos te-máticos clave: Uso de los recursos, Energía,Transporte y Justicia Social.

• En Dinamarca se identifican indicadores clavepara los 8 principios (por ejemplo, «el mercadodebe apoyar el desarrollo sostenible» o «la soste-nibilidad es una responsabilidad compartida») y ob-jetivos clave. Adicionalmente hay otros indicado-res más numerosos para las distintas actividadestransversales (5) y sectoriales (8), con lo cual el re-sultado final (21 ámbitos) no se diferencia sustan-cialmente del caso alemán. Sin embargo la visión

global resultante es menos estructurada y se difi-culta la percepción de la evolución.

Con un enfoque más analítico es destacable lapropuesta sueca:

• El panel sueco de indicadores de sostenibilidad esnovedoso en su enfoque y abarca en su primeraversión (2001) un total de 30 indicadores estructu-rados en cuatro temas o ámbitos denominados:

– Eficiencia

– Igualdad / participación

– Adaptabilidad

– Valores y recursos para futuras generaciones

Dentro de estos temas los indicadores recogenlas componentes o dimensiones económica, me-dioambiental y social de la sostenibilidad.Resulta muy interesante para evaluar e interpre-tar los avances, pero menos claro para visualizarel estado alcanzado.

Sin estar ligados a los objetivos de la estrategia,por las características de ésta, los casos de losPaíses Bajos y de Gran Bretaña ofrecen visiones glo-bales:

• El Programa de Acción de los Países Bajos nocontiene una lista de indicadores, pero la Revisiónde las políticas Públicas realizada en 2002 integra36 indicadores, 12 para cada dimensión delDesarrollo Sostenible. Cada indicador se presentade forma gráfica y se compara con otros países ycon las metas fijadas. El Gobierno espera que todoslos niveles de gobierno y entidades privadas quetienen un plan de desarrollo sostenible desarrollensu propio grupo de indicadores. De acuerdo con elplan, la agencia ambiental de los Países Bajos de-bía haber acabado a finales de 2003 un estudio desostenibilidad en el que propondría un grupo de in-dicadores que se utilizarán en el futuro para calcu-lar el «balance de sostenibilidad».También estántrabajando en la elaboración de indicadores combi-nados, tales como el Ingreso Nacional Sostenible(SIN), si bien este índice no integra la dimensión so-cial del desarrollo.

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• En Gran Bretaña se ha adoptado un amplio con-junto de 147 indicadores y 15 indicadores de cabe-cera, con informes de progreso anuales.

Renania del Norte-Westfalia no ofrece una visiónintegrada sino que desglosa indicadores en relacióncon los objetivos seleccionados, lo cual resulta inte-resante para realizar el seguimiento de cada compo-nente pero no facilita la visión de conjunto. Así, porejemplo, el objetivo clave de Política social (uno delos seis existentes) incluye 4 componentes con 27 ob-jetivos y 88 indicadores; solamente el componenteConductas económicas sostenibles, integrante delobjetivo clave Economía sostenible incluye 9 objeti-vos y 40 indicadores...

Tampoco los documentos de Valonia ofrecen uncuadro de indicadores sistemático, tarea realmentedifícil por el carácter global del Contrato, auténticoprograma de desarrollo regional y requiere mayor sis-tematización en revisiones futuras. En el informe deevaluación de 2003 se señala la necesidad de agre-gar los indicadores de seguimiento en relación conlos objetivos finales. A nivel internacional se han pro-ducido diferentes ensayos y pueden mencionarse al-gunos ejemplos de interés24.


Los indicadores desempeñan un papel crucialtanto en la evaluación y seguimiento de la Estrategiade Sostenibilidad como en la comunicación de la es-trategia y sus resultados. Por lo tanto, es preciso con-ciliar la abundancia de indicadores con la capacidadde comunicar mensajes claros y directos, estable-

ciendo jerarquías entre ellos. En consecuencia resul-ta pertinente realizar las siguientes recomendacio-nes:

1. La concepción integral de la estrategia de desa-rrollo sostenible requiere que los indicadores es-tratégicos cubran los aspectos de crecimientoeconómico equilibrado, desarrollo social in-tegrado y sostenibilidad ambiental. La selec-ción de los indicadores debe ser coherente conlos problemas identificados como prioritarios demodo que sea posible evaluar su evolución a tra-vés de ellos.

2. Los indicadores deben guardar relación directacon los objetivos: si éstos han de ser medibles,debe existir una medición (indicador) que señaleel punto en el que se encuentra la CAPV y el pun-to al que se quiere llegar como resultado de laaplicación de la estrategia. Por tanto, debe haber(al menos) un indicador por cada objetivo estraté-gico.

3. Los indicadores de nivel o estado permiten cono-cer la situación alcanzada en los distintos ámbi-tos objetivo pero son insuficientes para conocerlas causas o anticipar las tendencias. Por ello esrecomendable contar con indicadores que midanlas presiones o riesgos subyacentes y la ido-neidad de las respuestas aplicadas.

4. Además de los indicadores estratégicos (ligadosa los objetivos clave), las actuaciones previstasen la estrategia deberán contar con sus propiosindicadores de proceso, de modo que sea posibleevaluar el grado de cumplimiento de los compro-misos asumidos.

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24 Así, el Índice de Bienestar de Prescott-Allen’s combina mediciones del bienestar social y del estado de los ecosistemas y se des-compone en otros dos índices: el índice de Bienestar Humano y el índice de Salud de los ecosistemas (Prescott-Allen, Robert, , TheWellbeing of Nations, Washington D.C., Island Press, 2001). Por su parte, el Grupo consultivo sobre Desarrollo Sostenible, en colaboracióncon la Comisión de Desarrollo Sostenible (CDS) de Naciones Unidas ha elaborado un conjunto de indicadores («Dashboard of SustainableDevelopment Indicators», 2002) que gira en torno al marco de indicadores de la CDS, incluyendo medidas agregadas del entorno ambien-tal, de cuestiones sociales, de la economía y del nivel institucional, así como un promedio de los cuatro. El índice de sostenibilidad am-biental, resultado de una iniciativa del World Economic Forum y del trabajo conjunto de las Universidades de Yale y Columbia es un índiceque aunque sólo tiene en cuenta factores ambientales, marca unas directrices de lógica interna que son fácilmente extrapolables a los ob-jetivos de sostenibilidad económica (crecimiento de la renta per cápita y del empleo) y social, (distribución de renta, nivel de pobreza, nivelde criminalidad, inmigración…). World Economic Forum, Yale Center for Environmental Law and Policy, and CIESIN, 2002 EnvironmentalSustainability Index, February 2002. (http://www.ciesin.columbia.edu/indicators/ESI)Finalmente, la Huella ecológica, calculada por elInstituto Redefining Progress, supone una cuarta alternativa.


5. Resulta igualmente recomendable, en aras de lacapacidad de comunicación, elaborar indicado-res sintéticos que, mediante un sistema de pon-deración, reflejen la contribución (importancia) decada aspecto medido en relación con el campotemático cubierto, llegando eventualmente a unúnico indicador que refleje la evolución de la sos-tenibilidad del país. En este contexto, recomen-damos al Gobierno Vasco el atento seguimientode los progresos de la UE en la elaboración deIndicadores Sintéticos para la posterior incorpo-ración al marco vasco de los criterios pertinentes.

2.5.2 Informes de seguimiento y evaluación


Las estrategias de sostenibilidad se definen parahorizontes a largo plazo (20 ó 25 años). Sin embargo,su gestión debe evaluarse periódicamente (anual-mente) y ajustarse de forma subsiguiente (v.g., cada4 años) en función tanto del éxito o fracaso relativode sus propuestas como del cambio de circunstanciasdel entorno.

La evaluación debe recoger tanto el cumplimien-to de las previsiones de la Estrategia (compromisosasumidos) como la pertinencia de las medidas selec-cionadas: la estrategia será un fracaso si no se al-canzan sus metas aún cuando se haya cumplido el100% de sus compromisos. En consecuencia, la eva-luación debe medir el efecto o impacto de las actua-ciones previstas y llevadas a cabo según laEstrategia, analizando la relaciones causa-efecto.

Un aspecto crucial de la evaluación es la credibi-lidad del organismo que la lleva a cabo. Por tanto, sinperjuicio de que el Gobierno realice sus informes deseguimiento, es necesario que exista también unaevaluación hecha desde un órgano independiente delejecutivo para garantizar su objetividad y evitar la au-tocomplacencia, bien sea por un organismo ad hoc(v.g., el ejemplo británico) o por una Comisión parla-mentaria. Esta última opción resulta coherente con laresponsabilidad que se preconiza para el Parlamentocomo instancia última en la que se debe aprobar laEstrategia (y, por tanto, realizar su seguimiento).


El seguimiento de la EAVDS descansa en la moni-torización de un panel de indicadores y en la realiza-ción de informe anual de seguimiento del cumplimien-to de los compromisos del Gobierno. Ambas activida-des generan sus correspondientes publicaciones.

Los Informes anuales de SostenibilidadAmbiental que elabora el Departamento de MedioAmbiente representan un encomiable esfuerzo de ren-dición de cuentas en relación con compromisos asu-midos en la Estrategia, que no tiene parangón en el se-guimiento de otros planes del ejecutivo autonómico.Sin embargo, presentan varios aspectos mejorables:

• En la medida en que se centran en la evaluacióndel grado de consecución de los compromisos, ensu mayor parte programáticos, la evaluación esbásicamente subjetiva (grado de avance) y depen-de de la información suministrada por losDepartamentos responsables de su cumplimiento.

• Por otro lado, no se analiza el nexo causal entre elcumplimiento de las metas ambientales (reflejadoen los resultados que arrojan los indicadores me-dioambientales) y las acciones llevadas a cabo, porlo que la evaluación sólo determina el grado decumplimiento de los compromisos de laAdministración Pública, pero no su adecuación opertinencia en relación con los fines proclamados yprogramados. No son, por tanto, útiles para intro-ducir mejoras (nuevas medidas) en la estrategia.

• Su mayor debilidad radica en que, al no ser reali-zados por una entidad independiente son poco crí-ticos con la acción del Gobierno y adolecen de cier-ta complacencia.

La EAVDS asigna a la Comisión Ambiental delPaís Vasco la tarea de realizar un informe anualacerca del grado de coordinación y cumplimiento al-canzados en el logro de los compromisos cuyo resul-tado, de realizarse, no se conoce.


La Unión Europea, Alemania y Gran Bretaña pre-sentan claros ejemplos de buenas prácticas:

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• El Consejo Europeo ha establecido una práctica in-teresante, que es la de revisar en su sesión de pri-mavera todas las dimensiones del desarrollo sos-tenible. A esos efectos la Comisión elabora unInforme sobre la base de una lista reducida de in-dicadores estructurales, si bien no resulta exagera-do añadir que realiza un mayor seguimiento de loscambios propuestos en la Estrategia de Lisboa queen la de Gotemburgo.

• En Alemania es el Consejo de DesarrolloSostenible quien realiza el seguimiento de la sos-tenibilidad (en 2004 se ha publicado el primer in-forme), que es bienal. Realiza el seguimiento de loscambios registrados por los 21 indicadores clave.Cubre no solamente las contribuciones que ha he-cho el Gobierno Federal sino también otros actores(por ejemplo los Länder, los municipios y las em-presas) para alcanzar los objetivos de la estrategia,y propicia la participación en un debate público através del correo electrónico, cartas y chats. Es mi-sión del informe advertir de forma temprana sobrelas tendencias insostenibles observadas.

• En Gran Bretaña la estrategia británica cuenta conmecanismos claros para el seguimiento, comunica-ción y revisión de la estrategia, cuya responsabili-dad recae sobre el DEFRA. Los avances de los indi-cadores de cabecera se publican en los informesanuales, titulados Alcanzando una mejor calidadde vida. Por su lado, el Comité de AuditoriaMedioambiental (EAC) del Parlamento revisa losimpactos de las políticas y las acciones de todoslos departamentos sobre el desarrollo sostenible.Además, la Comisión de Desarrollo Sostenible haefectuado su propia revisión de los cinco últimosaños de estrategia, concebida como un comenta-rio sobre el informe de evaluación realizado por elGobierno y como una contribución a la próxima re-visión de la estrategia británica y las homónimasescocesa, galesa y norirlandesa.

• En los Países Bajos todos los años el gobierno debeorganizar un debate para tratar la evolución del de-sarrollo sostenible (planes nacional e internacio-nal) e informar al parlamento sobre la evolución delprograma de acción, incluyendo los pasos dados

hacia las acciones y acuerdos integrados en el pro-grama y resultados obtenidos; la extensión de losesfuerzos y las acciones a emprender; los resulta-dos del mencionado debate público; y las leccionesaprendidas del trabajo en el desarrollo sostenible.La principal crítica que se le hace es que al no exis-tir objetivos cuantitativos resulta difícil informarsobre los avances. Pero el Gobierno considera queel desarrollo sostenible es un proceso, más que undestino.

• En Dinamarca la estrategia es poco precisa sobrela manera en que se realizará el seguimiento desus resultados, más allá de señalar que se haráninformes periódicos para evaluar si los resultadosobtenidos van en la dirección del desarrollo soste-nible. Esto contrasta con la obligación de los ayun-tamientos de informar cada cuatro años sobre suactividades de Agenda Local 21.

• En Suecia la revisión de la estrategia de 2002 esrealizada por el Ministerio de Medio Ambiente, apartir de los avances facilitados por cadaMinisterio en su propio ámbito. En el caso de estosobjetivos medioambientales, es el Consejo deObjetivos Medioambientales (establecido en 2002)quien hace el seguimiento de las acciones llevadasa cabo, y cada año publica un informe en el mes dejunio. Cada 4 años el Consejo llevará a cabo unaevaluación en profundidad, evaluando avances yproponiendo medidas.

• En Escocia el seguimiento de la estrategia es de-sarrollado por un Subcomité del Gabinete para laEscocia Sostenible, que debe informar anualmenteal gabinete.

• En Renania del Norte-Westfalia los resultados do-cumentados de los seis grupos de trabajo no pro-ponen formas de monitorizar y evaluar el proceso,lo que resulta una debilidad del proceso, aún noaprobado formalmente.

• La estrategia valona se plantea objetivos y accio-nes para períodos de tiempo muy cortos (dos años),lo que hace necesaria su revisión y adaptación con-tinua. La debilidad reside en que la parte operacio-nal (fichas-acciones) carece de las necesarias inte-

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racciones con los proyectos concretos y éstos conlos objetivos.


1. La aplicación de un sistema de mejora continua alas formulaciones estratégicas a largo plazo re-quiere que la implantación de la Estrategia Vascade Desarrollo Sostenible vaya seguida por unplan de evaluación periódica del estado de la sos-tenibilidad del País Vasco en el que se analicesistemática y críticamente no sólo el cumplimien-to de los compromisos asumidos sino el grado deavance en los resultados obtenidos (en relacióncon los objetivos marcados), y que en consecuen-

cia sirva para identificar aspectos de mejora apartir de un análisis causal de las circunstancias.

2. La evaluación, al igual que la Estrategia, debe refe-rirse a la sostenibilidad de la CAPV. Por tanto, es de-seable que su ámbito abarque todos los ámbitos deactuación de la Administración Pública (Gobierno,Diputaciones, Ayuntamientos), todas sus dimensio-nes (económica, social, ambiental) y todos los pro-blemas identificados como prioritarios.

3. Resulta altamente deseable que la evaluación nosea un ejercicio interno del Ejecutivo. En aras delas objetividad resulta preferible que sea ejecuta-da o comisionada por un órgano independientedel Gobierno y que, en todo caso, sea presentadapúblicamente y debatida en el seno delParlamento.

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La Estrategia Ambiental Vasca de DesarrolloSostenible (EAVDS) fue aprobada en junio de 2002con una vigencia para el periodo 2002-2020. La pro-gramación medioambiental recogida en el ProgramaMarco Ambiental 2002-2006 ha sido recientementerevisada con la aprobación en junio 2007 del PMA2007-2010. La experiencia de los países con mástradición sugiere que los avances en esta materiadeben plantearse de forma progresiva. En este sen-tido, la EAVDS ha supuesto un avance considerableen la gestión pública de la sostenibilidad ambiental.En este proceso, el siguiente paso debe dirigirse ha-cia la incorporación junto con las consideracionesmedioambientales de las consideraciones económi-cas y sociales en una Estrategia Vasca de DesarrolloSostenible integral.

En este trabajo se han realizado una serie de re-comendaciones de cara a la formulación de una futu-ra Estrategia Vasca de Desarrollo Sostenible de estascaracterísticas, basadas en el cumplimiento de diezpasos que se han definido como básicos:


1. Incardinar la Estrategia Ambiental Vasca deDesarrollo Sostenible dentro de una concepciónmás amplia de desarrollo sostenible, en la que la in-tegración e interrelación de la dimensión ambientaly de las dimensiones social y económica sea real yefectiva, de forma que permita avanzar en la urgen-te desmaterialización de la actividad económica quepropugna la Estrategia Revisada de DesarrolloSostenible de la Unión Europea.

2. Dotar a la elaboración de la Estrategia deDesarrollo Sostenible Vasca de un liderazgo capazde imprimir las dosis de compromiso e impulso gu-

bernamentales necesarios y atribuir la elaboraciónde la misma a las estructuras orgánicas de la admi-nistración vasca adecuadas a su naturaleza y conte-nidos.

3. Garantizar la coordinación interinstitucional enla elaboración de la estrategia y en su implementa-ción y seguimiento, asegurando la incorporaciónefectiva al proceso y la asunción de planteamientospor parte de las Diputaciones Forales. Asimismo re-sulta recomendable articular mecanismos que garan-ticen la participación de las administraciones localesen estos procesos, sin olvidar la visión comarcal o su-pramunicipal de la sostenibilidad.

4. Otorgar un estatus adecuado a la Estrategia deDesarrollo Sostenible mediante su discusión y apro-bación en el Parlamento con un elevado grado deconsenso.

5. Reforzar los mecanismos de participación so-cial en la elaboración de la estrategia y no sólo ensu refrendo.

6. Establecer una mecánica de consulta siste-mática, formal y transparente a los agentes intere-sados, haciendo evidentes también los resultadosprácticos de las consultas. Extender la práctica de lasconsultas formales a todos los procedimientos regu-latorios de importancia, como pauta habitual de unnuevo estilo de gobernanza.

7. Crear un foro de perfil marcadamente técnico eindependiente del Gobierno que asesore durante la ela-boración de la misma y en su seguimiento y evaluación

8. Fortalecer la implicación de losDepartamentos en la gestión sostenible, estable-ciendo los procedimientos administrativos perti-nentes para reforzar la visión integral de la soste-nibilidad, incorporando especialistas en desarrollo

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3. Conclusiones finales: diez pasos

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sostenible y elaborando estrategias sectoriales dedesarrollo sostenible que identifiquen claramentesus problemas principales, sus objetivos y sus pla-nes de actuación a modo de despliegue de laEVDS.

9. Ligar más estrechamente los objetivos a los in-dicadores, y los resultados con las acciones, estable-

ciendo una jerarquía de información desde el detallepormenorizado a la agregación máxima relevante.

10. Establecer una mecánica de evaluación inde-pendiente del cumplimiento de la estrategia y del es-tado de la sostenibilidad, que, de forma coherentecon su estatus de aprobación, involucre también alParlamento.

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