el desafÍo de la gestiÓn de los recursos hÍdricos

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I. ANTECEDENTES DE LAGESTIÓN DEL AGUA: LA PLANIFICACIÓNHIDROLÓGICA

LA gestión del agua siempreha sido una cuestión impor-tante en España (1). Durante

el último siglo se sucedieron losesfuerzos de planificación hidro-lógica del Plan Gasset de 1902,del Plan Nacional de Obras Hidráu-licas de la República de 1933, delSegundo Plan de Desarrollo Eco-nómico y Social de 1968, del PlanHidrológico Nacional de 1993, del Plan Hidrológico Nacional de2001, y del programa AGUA de2005. Una característica común atodos estos esfuerzos de planifi-cación es la política de aumentode la oferta de agua, que ha sidoel enfoque tradicional de la plani-ficación hidrológica en España yen otros países desarrollados conzonas semiáridas.

El enfoque del aumento de laoferta tenía sentido en la Españaagraria de finales del siglo XIX,cuando se consideraba esencial laintervención pública en los pro-yectos de regadío por su impor-tancia para promover el desarro-llo económico del país y mejorarlas condiciones sociales de los agri-cultores. Costa (1911, 1912) ela-boró esta filosofía, y participó ac-tivamente en la movilización socialpara lograr los proyectos de rega-dío del Canal de Aragón y Cata-luña, y de Riegos del Alto Aragón.

El Plan de Obras Hidráulicas de1933, junto con la Ley de ReformaAgraria de 1932, fueron impor-tantes iniciativas de la SegundaRepública para modernizar el sec-tor agrario. Para elaborar el Plande 1933, el ministro Indalecio Prie-to creó el Centro de Estudios Hi-drográficos, bajo la dirección deLorenzo-Pardo. El objetivo del Plande Obras Hidráulicas era aumen-tar la riqueza del país y de los agri-cultores, expandiendo la produc-ción y las exportaciones agrariasmediante la transformación en re-gadío de 1,75 millones de ha. Lainfluencia del Plan de 1932 fuemuy importante, puesto que delas 215 presas, canales y polígonosde riego de alta prioridad que in-cluía, 142 se han completado a fi-nales del siglo XX (Arenillas, 1993).

El principal proyecto del Plande Obras Hidráulicas era el tras-vase Tajo-Segura (mapa 1), dura-mente criticado por Félix de losRíos, director de la ConfederaciónHidrográfica del Ebro en 1933,que propuso el trasvase del Ebrocomo alternativa al Tajo-Segura.En retrospectiva, De los Ríos te-nía razón en su crítica al trasvaseTajo-Segura, porque los 760 hm3

de agua disponible en el alto Tajopara el trasvase estaban fuerte-mente sobrestimados en el Plande 1933. La demostración de estasobrestimación pudo comprobar-se cuando el trasvase Tajo-Segu-ra fue construido finalmente enlos años setenta con una capaci-

EL DESAFÍO DE LA GESTIÓN DE LOS RECURSOS HÍDRICOS

José ALBIACCITA-DGA

Yolanda MARTÍNEZUniversidad de Zaragoza

Angels XABADÍAUniversidad de Gerona

Resumen

La escasez y la degradación de los recur-sos hídricos es un problema importante en Es-paña, en especial en las cuencas del Surestepeninsular. La implementación de la DirectivaMarco del Agua no es tarea fácil, y algunasde las políticas de agua que se están aplican-do parecen cuestionables. La mejora de la in-formación y el conocimiento sobre las aguassuperficiales y subterráneas, y sobre sus eco-sistemas asociados, es esencial para poder di-señar medidas de política de agua razonables.También es indispensable que estas políticasconsigan la cooperación de los agentes im-plicados, para que la gestión de los recursoshídricos sea sostenible.

Palabras clave: gestión del agua, Pro-grama AGUA, Plan de Alto Guadiana, accióncolectiva.

Abstract

The scarcity and degradation of waterresources is an important problem in Spain,particularly in the southeastern basins of theIberian peninsula. The implementation of the Water Framework Directive is no an easytask, and some water policies being imple-mented seem misguided. The improvement ofinformation and knowledge on surface andsubsurface water resources, and on theirassociated ecosystems, are essential in orderto design reasonable water policy measures.These policies require also the cooperation ofstakeholders to attain a sustainable manage-ment of water resources.

Key words: water management, AGUA

project, Upper Guadiana Plan, collective ac-tion.

JEL classification: C60, D61, Q25.

dad de 1.000 hm3, ya que desde1978, en que el trasvase entró enfuncionamiento, el volumen me-dio de agua transferida ha sidode 330 hm3.

La propuesta de De los Ríos fueel origen del trasvase del Ebro(mapa 2), y esta propuesta se re-tomó en el Segundo Plan de De-sarrollo Económico y Social de

1968. El Plan de Desarrollo con-templaba dos grandes proyectosde trasvase, el Tajo-Segura y elEbro-Júcar-Segura, pero solamen-te se llevó a cabo el proyecto Tajo-Segura. La estimación errónea delagua disponible en el trasvaseTajo-Segura, junto a la enorme ex-pansión del regadío en el Suresteespañol, basado en la sobreex-plotación de acuíferos a gran es-

cala, condujo a las propuestas detrasvase del Ebro de la última dé-cada en ambos planes hidrológi-cos nacionales de1993 y 2001.

El Plan Hidrológico Nacional de1993 pretendía conectar todas lascuencas de la península ibérica.La cantidad de agua a trasvasarera de 4.000 hm3, con exporta-ciones desde las cuencas ceden-tes del Norte, Duero, Tajo, Ebro,e importaciones desde las cuen-cas receptoras del Ebro, Tajo, Gua-diana, Guadalquivir, internas deCataluña, Júcar, Segura y Sur (2).El tamaño de las inversiones parainterconectar todas las cuencas yel enorme volumen de transfe-rencias crearon polémica y des-confianza entre las organizacio-nes sociales y políticas, y tambiénentre los distintos territorios (3).

Surgieron además importantesobstáculos jurídicos, dado que elPlan era una ley instrumental queintroducía numerosas modifica-ciones a la Ley de Aguas de 1985,que era la ley básica a seguir. ElConsejo Nacional del Agua solici-tó que se revisaran los planes deexpansión del regadío (600.000ha.) y de aumento de las deman-das de agua por sector. Final-mente, el Parlamento decidió en1994 que el Plan debía incluir es-timaciones y condiciones de lostrasvases intercuencas, presentaralternativas a los trasvases pro-puestos y realizar estimacionespresupuestarias de los trasvases.El Plan debía vincularse a un nue-vo Plan Nacional de Regadíos, y ala implementación de medidas detratamiento de agua, ahorro y reu-tilización. Dos impedimentos adi-cionales fueron que el Senado in-trodujo el requisito de que todoslos planes de cuenca tenían queestar aprobados antes que el PlanHidrológico Nacional, y que todoslos representantes de los usuariosen el Consejo Nacional del Aguarechazaron el Plan. Estos factores


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Zona regableZona regada

SIGNOSCONVENCIONALES

MAPA 1EL PROYECTO DE TRASVASE TAJO-SEGURA EN EL PLAN DE 1933

Fuente: Lorenzo-Pardo (1933).

sociales y políticos llevaron al co-lapso del Plan Hidrológico de1993, que no llegó a enviarse alparlamento (Ministerio de MedioAmbiente, 2000).

La degradación de los recur-sos hídricos en las zonas costeras

de las cuencas del Segura y Surse agravó en los años noventa.Los problemas de escasez y so-breexplotación de acuíferos si-guieron empeorando debido a laexpansión continuada de pro-ducciones de alta rentabilidad dehortalizas y frutales, incluido un

incremento sustancial de la su-perficie de invernaderos (4). Lamayor parte de esta expansión dedemanda de agua tenía su origenen la captación individual de acuí-feros por parte de los agriculto-res, sin prácticamente ningún con-trol por parte de la autoridadhidráulica, como señalan Llamas(2005) y Fornés et al. (2006). Lasolución del Gobierno fue el PlanHidrológico Nacional de 2001, ba-sado en un único trasvase desdela cuenca del Ebro a las cuencasdel Júcar, Segura y Sur que no in-cluía ningún esfuerzo de controlde las aguas subterráneas.

El Plan Hidrológico Nacionalde 2001 también encontró unafuerte oposición por parte de or-ganizaciones políticas, sociales ymedioambientales, y de muchosexpertos. La principal crítica eraque el enfoque tradicional deoferta de la planificación hidro-lógica estaba agotado, y eran necesarias nuevas iniciativas degestión. Estas iniciativas debíanconsistir en revisar las concesio-nes, limitar las extracciones su-perficiales y subterráneas, au-mentar los precios, desarrollarmercados de agua regulados ynuevas técnicas de oferta (desa-lación), proteger la calidad de las aguas, así como la reutiliza-ción y la regeneración. Con elcambio de Gobierno de 2004, elPlan Hidrológico Nacional ha sidomodificado por el Parlamento en2005, sustituyendo el trasvase delEbro por el programa AGUA. Lapolítica actual del Gobierno parasolucionar la grave degradaciónde los recursos hídricos en lascuencas del Sureste es el progra-ma AGUA, cuya principal medidaes aumentar la oferta de agua uti-lizando la desalación. Ambos pro-yectos, el trasvase del Ebro y elprograma AGUA, están basadosen el enfoque tradicional de laplanificación hidrológica españo-la de aumento de oferta.

JOSÉ ALBIAC · YOLANDA MARTÍNEZ · ANGELS XABADÍA

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Regadíos nuevos y mejorados

Regadíos actuales

SIGNOSCONVENCIONALES

MAPA 2LA ALTERNATIVA DEL TRASVASE EBRO-SEGURA DE FÉLIX DE LOS RÍOS AL PLAN DE 1933

Fuente: Ministerio de Obras Públicas (1940).

En este trabajo se examinan losproblemas medioambientales quese derivan del uso del agua en lasactividades económicas, sus efec-tos sobre la cantidad y la calidadde los recursos hídricos, y los prin-cipales desafíos para alcanzar unagestión sostenible. El análisis quese presenta a continuación pre-tende poner en evidencia las de-ficiencias del enfoque tradicionalde aumento de oferta, actual-mente vigente con el programaAGUA. El trabajo presenta una re-visión de las políticas de agua enEspaña, examinando las zonas conmayores problemas de escasez y degradación de la calidad delagua. En la evaluación de las dis-tintas alternativas de política dedemanda y oferta, conviene con-siderar soluciones que combinenmedidas de gestión de demandacon medidas de ampliación deoferta, como la desalación. La re-ducción de la demanda se puedeconseguir limitando las extraccio-nes, aumentando los precios delagua o con mercados del agua li-gados al racionamiento del re-curso. Ahora bien, es importanteseñalar que ninguna alternativapuede funcionar en ausencia dereglas de protección de los recur-sos hídricos que se hagan cumplirestrictamente por las autoridadesde cuenca.

El artículo se estructura de lasiguiente forma: en primer lugar,se describe la utilización del aguay los problemas de escasez y dedegradación de su calidad, y tam-bién se presenta la Directiva Mar-co del Agua, que es la normativaeuropea que pretende alcanzar elbuen estado de los recursos hídri-cos. A continuación se analizanlos resultados que se están alcan-zando en España con la aplicaciónde la Directiva Marco y las demáspolíticas de recursos hídricos, y secuestiona que estas políticas es-tén consiguiendo una gestión mássostenible de los recursos hídricos.

En el último apartado se presentanlas conclusiones del artículo.

II. LA UTILIZACIÓN DELAGUA Y LOS PROBLEMASDE ESCASEZ Y DEGRADACIÓN

La escasez de agua es un pro-blema importante en los paísesdel Sur de Europa como España,en especial durante la época esti-val por la presión de la demandade riego y de las actividades turís-ticas. Además, esta escasez se vaa agudizar en las próximas déca-das por el aumento de las extrac-ciones y por los efectos del cam-bio climático.

La pérdida de calidad del aguaen los sistemas hídricos afecta atodos los países europeos. La de-gradación de la calidad del agua esconsecuencia de la contaminaciónpor nutrientes, materia orgánicay sustancias peligrosas como me-tales pesados y compuestos quí-micos. Las emisiones de nitratosde la agricultura se han estabili-zado en los últimos años, aunquecontinúa habiendo problemas deeutrofización y contaminación delagua. La situación de algunos tra-mos de ríos fuertemente conta-minados ha mejorado, en algunoscasos, debido a las fuertes inver-siones en plantas de depuraciónurbanas, a la reducción de la car-ga de materia orgánica y al usode detergentes sin fosfatos. Perosigue habiendo problemas seriosde contaminación en los princi-pales ríos.

En Europa, las extracciones deagua alcanzan los 310.000 hm3,de los que 120.000 hm3 se utilizanen agricultura, otros 100.000 enrefrigeración de centrales y pro-ducción hidroeléctrica, 50.000 endemanda urbana y 40.000 en de-manda industrial. El agua que seemplea en refrigeración y pro-

ducción hidroeléctrica retorna alos cursos de agua con pequeñoscambios en su calidad. Sin em-bargo, la mayor parte del agua seutiliza en usos agrarios, urbanose industriales que degradan la ca-lidad de los retornos. Estos usosconsuntivos generan escasez yproblemas de contaminación pun-tual y difusa.

Las extracciones para refrige-ración pueden caer a la mitad porla introducción de sistemas máseficientes en las plantas de gene-ración de energía, mientras quela demanda urbana tiende a esta-bilizarse, al depender de factorescontrapuestos como la renta y eltamaño de los hogares, los pre-cios del agua y las tecnologías queaumentan la eficiencia. En el Surde Europa la principal demandaes la del regadío, y las extraccionesconjuntas de España, Italia y Tur-quía superan los 80.000 hm3. Estademanda tenderá a aumentar porla expansión de la superficie deregadío y por el impacto del cam-bio climático sobre las necesida-des de los cultivos en las próximasdécadas.

Las aguas superficiales, sub-terráneas y costeras se utilizan enactividades humanas urbanas, in-dustriales, agrarias y de recreo, ytambién sirven de soporte de losecosistemas acuáticos. Estas ac-tividades humanas están ligadasa los recursos tierra y agua paragenerar riqueza, pero tambiéndegradan la calidad del agua porla contaminación. La calidad delagua puede mejorar reduciendola carga de contaminantes sobrelos cursos de agua, o bien me-diante plantas de tratamiento delagua utilizada.

Los efectos de la descarga deaguas residuales dependen de lared de alcantarillado y las plantasde depuración, de los procesos in-dustriales y del consumo de los



hogares. En las últimas décadasse ha conseguido que casi todoslos centros urbanos dispongan deplantas depuradoras, en cumpli-miento de la Directiva de Trata-miento de Aguas Residuales Ur-banas de 1991. España y los paísesdel Sur de Europa, junto con Fran-cia, Bélgica y Reino Unido, sólodisponen de tratamiento secun-dario, que tiene una mayor cargade emisiones de nitrógeno y fós-foro. Aun con todo, se ha conse-guido una reducción importantede emisiones contaminantes so-bre las aguas superficiales, limi-tando los daños medioambienta-les en los ecosistemas acuáticos.

El número de sustancias peli-grosas que degradan la calidad delagua es elevado, y sus fuentes sondiversas. La mayoría de las emisio-nes de metales pesados (plomo,mercurio, cadmio) procede de lasindustrias de transformación, mien-tras que otras sustancias, como nu-trientes y pesticidas, provienen dela agricultura. El establecimiento

de regulación sobre un cierto nú-mero de sustancias ha reducido lasemisiones, pero la reducción deemisiones no es general. El cuadronúmero 1 muestra la concentra-ción de contaminantes en algunosríos europeos: se observa que hayfuertes cargas de contaminaciónpor nutrientes (nitratos y fósforo)en los ríos Támesis, Guadalquivir ySena, y elevadas concentracionesde metales pesados en Sena, Tajo,Guadalquivir y Porsuk.

La carga de fósforo en los cur-sos de agua procede de fuentespuntuales urbanas e industriales,mientras que la mayoría de la car-ga de nitrógeno procede de fuen-tes difusas de la agricultura y laganadería. La calidad de las aguasde algunos ríos parece que mejo-ra, aunque la información sobrela situación de los ecosistemasacuáticos es muy escasa. La me-jora es consecuencia de la reduc-ción de emisiones de materia or-gánica y fósforo por la instalaciónde depuradoras en los centros ur-

banos, y por la reducción de me-tales pesados y sustancias quími-cas de las industrias. Ahora bien,la carga de nitrógeno y fósforo dela contaminación difusa de la agri-cultura no disminuye, por lo quela importancia relativa de esta con-taminación está aumentando. Losproblemas de contaminación deorigen agrario se caracterizan porla incertidumbre de la localizaciónde las fuentes de contaminación,y por la imposibilidad o el costemuy elevado de la medición de lasemisiones contaminantes de cadaagricultor. Esto tiene consecuen-cias importantes para el diseño demedidas de control de las emisio-nes, ya que las medidas de con-trol de la contaminación puntualno sirven, y son necesarias medi-das mucho más sofisticadas.

El uso intensivo de fertilizanteses un problema grave en los paí-ses del Centro y Norte de Europa,con un consumo muy superior alde los países del Sur. En conse-cuencia, los problemas de calidad



CUADRO N.º 1

CALIDAD DEL AGUA EN ALGUNOS RÍOS EUROPEOS (MEDIA 1999-2001)

País Cuenca DBO (mg O2/l) Nitrato (mg N/l) Fósforo (mg P/l) Plomo (µg/l) Cadmio (µg/l) Cromo (µg/l) Cobre (µg/l)

Noruega Skienselva....... 0,2* 0,2 0,02 0,1 0,01 0,15 0,58Suecia Dalalven ......... 0,1* 0,1 0,02 0,5 0,02 0,37 1,46Dinamarca Gudena .......... 2,6 1,3 0,10Reino Unido Támesis .......... 2,0 7,4 1,36 3,3 0,10 1,27 6,63Holanda Maas .............. 2,6 5,2 0,21 3,4 0,21 2,34 4,47Bélgica Meuse ............ 2,2* 2,5* 0,70* 3,2* 1,00* 2,05*Alemania Rin.................. 2,9* 2,6 0,14 3,8 0,20 2,99 8,59

Elba ................ 8,8* 3,3 0,19 2,5 0,23 1,76 5,42Weser ............. 2,2 4,0 0,17 4,5 0,20 2,03 4,40

Francia Loira ............... 3,7 3,3 0,26 0,37*Sena ............... 3,1 5,6 0,63 22,1* 2,18* 24,67* 15,03*

España Guadalquivir ... 4,2 6,1 0,95* 10,2* 2,27* 5,73*Ebro................ 5,0 2,5 0,20 7,7* 0,23* 0,64 1,61Guadiana........ 2,6 2,0 0,69*

Portugal Tajo ................ 2,3 1,0 0,24 24,3* 5,00* 22,33 1,67Italia Po................... 2,2 2,1 0,23Grecia Estrimón ......... 1,3* 1,4 0,08 0,64Turquía Porsuk ............ 1,2 1,2 0,07 4,3 5,00 6,33 5,00

Fuente: OECD (2005). El símbolo * indica que la media es de los años 1993-1995. La demanda bioquímica de oxígeno (DBO) mide la contaminación por materia orgánica, y el agua se con-sidera potable para una DBO entre 0,75 y 1,5 mg O2/l.

del agua por contaminación difu-sa de la agricultura son más seriosen el Centro y Norte de Europa,mientras que el principal problemaen los países del Sur es la escasezde agua.

La preocupación por los pro-blemas de degradación de los re-cursos hídricos ha llevado al de-sarrollo de una extensa normativaeuropea (5), que ha conseguidoreducir la contaminación puntualurbana y las emisiones de sus-tancias peligrosas de procesos in-dustriales. Se ha conseguido tam-bién mejorar la calidad de lasaguas superficiales y costeras dis-minuyendo la presión sobre losecosistemas acuáticos. Sin em-bargo, se mantienen las emisio-nes contaminantes de la agricul-tura, en especial nutrientes ypesticidas, y los problemas de es-casez en los países mediterráneos.

La situación en España

La captación y utilización derecursos hídricos en España porsectores económicos, se muestraen el cuadro n.º 2. Las extraccio-

nes superan los 54.000 hm3, delos que 22.200 hm3 se utilizan enrefrigeración de centrales y pro-ducción hidroeléctrica, y 32.000hm3 cubren la demanda consun-tiva del regadío, las empresas desuministro urbano y otros secto-res industriales y de servicios. Laspérdidas de las redes primarias ysecundarias son elevadas y al-canzan los 5.500 hm3, y para re-ducirlas es necesario acometer importantes inversiones en re-novación de infraestructuras. Lademanda de los hogares alcan-za 2.600 hm3, con un precio me-dio de 1 €/m3, y la demanda dela industria y los servicios es3.200 hm3, con un precio mediode 0,25 €/m3. La demanda netadel regadío es 20.700 hm3, y losprecios dependen del tipo deagricultura. En los regadíos delinterior, con sistemas colectivosde presas y canales, y cultivos engeneral extensivos y de baja ren-tabilidad, los precios no suelensuperar los 0,06 €/m3. En los re-gadíos del Levante y Sureste pe-ninsular, con bombeo individualde acuíferos y cultivos muy ren-tables, el rango de precios varíaentre 0,09 y 0,21 €/m3.

La presión creciente de estasactividades económicas ha crea-do problemas serios de escasez ydegradación del recurso. Los ma-yores problemas están localizadosen el Sureste peninsular, y estánligados a la presión de la agricul-tura intensiva con captación deaguas subterráneas, junto a la pre-sión urbanística y del turismo so-bre la costa mediterránea.

El uso de agua subterránea seacerca a los 6.000 hm3, y es unaimportante fuente de aprovisio-namiento para el regadío y las em-presas de suministro de agua, enespecial en las demarcaciones delSur, Júcar y Segura, así como enBaleares y Canarias. El volumende bombeo también es significa-tivo en el alto Guadiana y en elGuadalquivir. La sobreexplotaciónde acuíferos alcanza 700 hm3 enlas demarcaciones del Júcar (160),Segura (220), Sur (70) y alto Gua-diana (220), y es consecuencia dedécadas de desgobierno de lasaguas subterráneas, que se de-clararon dominio público en la Leyde Aguas de 1985. Las inscripcio-nes de concesiones (Registro) y de-rechos privados (Catálogo) están



CUADRO N.º 2

CAPTACIÓN Y UTILIZACIÓN DE RECURSOS HÍDRICOS EN 2002 (HM3)

TotalTotal

AgriculturaEmpresas Otros

Refrigeración Hidro-eléctricaconsuntiva (*) suministro sectores

Captaciones.................. 54.200 32.000 25.200 5.400 1.400 6.200 16.000

Superficial .................. 48.500 26.300 20.900 4.200 1.200 6.200 16.000

Subterránea ............... 5.700 5.700 4.300 1.200 1.200

Pérdidas redes............... 5.500 5.500 4.500 1.000

Usos:

Agricultura ................. 20.700 20.700 20.700

Hogares ..................... 2.600 2.600 2.600

Otros sectores ............ 3.200 3.200 1.800 1.400

Refrigeración.............. 6.200 6.200

Hidroeléctrica ............. 16.000 16.000

(*) La captación y utilización «total consuntiva» no incluye las captaciones de refrigeración de centrales y producción hidroeléctrica.Fuente: Instituto Nacional de Estadística (2006) y Martínez y Hernández (2003).

muy lejos de completarse, y se es-tima que el número de pozos ile-gales supera el millón.

La presión de las actividadeseconómicas sobre los acuíferos nosólo crean un problema de esca-sez, sino también de degradaciónde la calidad del agua por conta-minantes como sales y nutrientes.Los acuíferos con mayor contami-nación por sales se encuentran enlas demarcaciones del Sur y Se-gura, y los acuíferos con mayorcontaminación por nitratos en elGuadalquivir y Júcar (Hernándezet al., 2007). El impacto negativode la sobreexplotación y la degra-dación del agua de los acuíferossobre los ecosistemas acuáticos esenorme en amplias zonas de lasdemarcaciones del Levante y Su-reste peninsular.

Por el contrario, la escasez y de-gradación de los recursos hídricoses moderada en la España interior,ya que el regadío está basado ensistemas de riego colectivos: lasconfederaciones hidrográficas con-trolan las concesiones, los cauda-les y las reservas en los pantanos,mientras que las comunidades deregantes realizan la gestión de lospolígonos de riego. Esta buena or-ganización garantiza el caudal eco-lógico de los ríos y la gestión desequías y avenidas.

III. LA DIRECTIVA MARCODEL AGUA

La Directiva Marco del Agua(DMA) es una normativa europeaimportante para la conservaciónde los recursos hídricos. La Direc-tiva establece un esquema comúnde política del agua con el objeti-vo de proteger las aguas superfi-ciales, subterráneas y costeras.Para ello, se pretende impedircualquier degradación adicionalde la calidad del agua y mejorarlas condiciones de los ecosistemas

acuáticos, promover el uso soste-nible del recurso y su conserva-ción, mejorar el medio acuáticodisminuyendo las emisiones y ver-tidos, evitar la contaminación delos acuíferos y paliar los efectosde las avenidas y sequías.

Los países definieron las cuencasy las autoridades de cuenca en2003, y realizaron los estudios decaracterización de presiones, im-pactos y análisis económicos en2004. Estos resultados se están uti-lizando para evaluar el impacto delas actividades humanas y las zo-nas que necesitan protección es-pecial, y para elaborar los planesde gestión de cuenca y los progra-mas de medidas en 2009. Las po-líticas de precios del agua han de in-troducirse en 2010, y los programasde medidas deben estar operativosen 2012, para alcanzar los prime-ros objetivos medioambientales en2015. Los principales problemas deescasez y degradación de la cali-dad de los recursos deben estar re-sueltos en 2021, cuando finaliza elprimer ciclo de gestión, y en el ho-rizonte 2027 debe alcanzarse ple-namente el «buen estado ecológi-co» de todas las masas de agua.

La Directiva introduce el prin-cipio de que los precios del aguase aproximen al coste completode recuperación, para mejorar laeficiencia del uso del agua. El cos-te completo de recuperación in-cluye los costes de extracción, dis-tribución y tratamiento, los costesmedioambientales y el valor delrecurso. La Directiva también es-tablece una combinación de res-tricciones de emisiones y están-dares de calidad de agua, confechas límite para que todas lasaguas alcancen una calidad apro-piada. La gestión del agua se or-ganiza a escala de cuenca, con laparticipación de los usuarios.

El principio de recuperación decostes es un elemento clave, y au-

mentar los precios hasta el costede recuperación es una medidamuy interesante en los sectores in-dustrial y urbano, ya que la de-manda industrial y urbana res-ponde a los precios del agua, y seconsigue una mayor eficiencia enel uso de ésta. Por el contrario, lademanda de riego no responde alos precios del agua, lo que cues-tiona el coste completo de recu-peración en la agricultura de re-gadío como alternativa válida a laasignación directa de cantidades(concesiones).

La utilización del mecanismode precios para asignar agua enel regadío es cuestionada por Cor-nish y Perry (2003) y Bosworth etal. (2002). Estos autores presen-tan resultados concluyentes de laliteratura y de casos empíricos quedemuestran la imposibilidad prác-tica de utilizar los precios paraasignar agua de regadío, tanto enpaíses desarrollados como en paí-ses en desarrollo. También seña-lan que la introducción de merca-dos de agua es una alternativamucho más razonable que subirlos precios, aunque establecermercados requiere enormes es-fuerzos y tiempo. Por lo tanto, elénfasis de la Directiva sobre losprecios es inútil para reducir la de-manda de riego en los países me-diterráneos.

Para alcanzar los objetivos de laDMA, la medida más apropiadapara contrarrestar la escasez deagua por una excesiva demandaurbana e industrial es el mecanis-mo de precios. Por el contrario,los sistemas colectivos de riegocon presas y canales deben con-trolarse mediante medidas demando y control, mientras que losregadíos basados en bombeo in-dividual de acuíferos requieren in-centivos más sofisticados que pro-muevan la cooperación de losagricultores para la conservacióndel agua.



La aplicación de la DirectivaMarco del Agua en España

La Directiva Marco del Agua de2000 se aprobó en la legislaciónespañola en 2003, justo tras laaprobación del Plan HidrológicoNacional (2001) y del Plan Nacio-nal de Regadíos (2002). El PlanHidrológico Nacional planteabagrandes inversiones (19.000 mi-llones de euros) para incrementarla oferta de agua a los distintossectores. El principal proyecto erael trasvase del Ebro, que preten-día contrarrestar la fuerte escasezy degradación de los recursos hí-dricos en el Sureste, y que origi-nó un fuerte debate político y so-cial (Albiac et al., 2006a y 2007b).La controversia sobre la sosteni-bilidad económica y medioam-biental del trasvase del Ebro y sucompatibilidad con la DMA, llevófinalmente a la cancelación deltrasvase del Ebro en 2005 y a susustitución por el programa AGUAde inversiones en plantas de de-salación. Ambas versiones del Plan,con el trasvase del Ebro o con elproyecto AGUA, mantienen el en-foque tradicional de expansión dela oferta de agua.

El Plan Nacional de Regadíosestá llevando a cabo grandes in-versiones (5.000 millones euros)para modernizar el regadío con elfin de ahorrar agua, mejorar lacompetitividad de las produccio-nes y reducir la contaminación. ElPlan Nacional de Regadíos tieneun potencial importante de ahorrode agua y de reducción de la con-taminación mediante inversionesen tecnologías de riego avanza-das. Estas inversiones no garanti-zan la solución de todos los pro-blemas, pero es evidente que lasinnovaciones tecnológicas en sis-temas de riego facilitan el controlprivado y público de la cantidad yla calidad del agua. La realizacióndel potencial del Plan Nacional deRegadíos requiere la coordinación

y colaboración entre las autorida-des del agua y las comunidadesde regantes.

Un argumento para esta co-ordinación es la cuestión de losretornos de riego tras las inver-siones en redes y sistemas de rie-go en parcela. Las pérdidas deagua de los canales de distribu-ción y de los sistemas de riego enparcela vuelven a cuenca, y cuan-do las inversiones reducen estaspérdidas se puede plantear el pro-blema de que los agricultores uti-licen el agua ahorrada en culti-vos más intensivos en agua oexpandan la superficie de riego.El resultado puede ser un au-mento de la evapotranspiración(agua que absorben las plantas) yla reducción del caudal en cuen-ca. La solución es reducir las con-cesiones para contrarrestar eleventual aumento de evapo-transpiración.

Los problemas más serios dedegradación de los recursos hídri-cos están ligados a la sobreexplo-tación de acuíferos, y se localizanen el Sureste peninsular y en elalto Guadiana. La presión en elSureste la origina una agriculturaintensiva muy rentable basada enextracciones individuales de acuí-feros, junto a la presión de la ur-banización del territorio y al turis-mo en la costa mediterránea. Encontraste, la sobreexplotación enel alto Guadiana es consecuenciade la fuerte expansión de una agri-cultura extensiva poco rentable,que tampoco se ha sabido con-trolar. La sobreexplotación masi-va de acuíferos supera los 700hm3, y se concentra, por orden deimportancia, en las cuencas delSegura, alto Guadiana, Júcar y Sur.

El control de la sobreexplota-ción de acuíferos es un gran desa-fío para las autoridades de cuen-ca por varias razones. En primerlugar, está el problema de que las

inscripciones de concesiones deagua subterránea en el Registro yde derechos privados en el Catá-logo sólo cubren una parte de lospozos que se utilizan. Como el nú-mero de pozos ilegales supera elmillón, la normativa no puedecumplirse por falta de medios ytécnicas de control, y también por-que la voluntad política necesariasería considerable. En segundo lu-gar, las autoridades de cuenca nodisponen de información sufi-ciente sobre la caracterización ydinámica de los acuíferos que per-mita conocer cuáles son las ex-tracciones renovables y diseñar losmecanismos de control. En tercerlugar, los actuales responsables dela administración del agua ni si-quiera se plantean la implemen-tación de una política de controlde acuíferos que funcione, comodemuestra el caso del Plan Espe-cial del Alto Guadiana que se co-menta más adelante.

Las manifestaciones de los res-ponsables del Ministerio de Me-dio Ambiente y de las organiza-ciones ecologistas que propugnanuna nueva cultura del agua mues-tran que sólo consideran comoúnica medida subir los precios delagua hasta llegar al coste com-pleto de recuperación. Ésta esuna recomendación que repitenlos expertos del Centro y Nortede Europa, pero es una recetaque no puede funcionar en Es-paña porque no sirve para el re-gadío. Las confederaciones, en elSureste peninsular, no controlanel número de pozos o el volumende las extracciones individualesde acuíferos ligadas a cultivosmuy rentables, y por tanto nopueden imponer ningún precioni coste de recuperación. Ade-más, el nivel de precios necesa-rio para reducir la demanda enalguna de estas zonas supera los3 €/m3, un nivel políticamente in-viable (Albiac et al. 2006b). Porel contrario, en los regadíos co-



lectivos de la España interior, concultivos de baja rentabilidad, lasautoridades de cuenca pueden im-poner el precio que deseen por-que tienen el control absoluto delos sistemas de presas y canales.Pero la cuestión que se planteaentonces es la siguiente: ¿por quéjugar a asignar agua a través delos precios cuando se puede ha-cer una asignación directa y razo-nable de las cantidades de agua?

Otra crítica a la utilización delos precios del agua en el regadíose deriva de los resultados de Mar-tínez y Albiac (2004 y 2006). Estosresultados muestran que subir losprecios del agua es la medida me-nos coste-eficiente para reducir lacontaminación de nitratos de laagricultura.

Algunas políticas de agua quese están aplicando actualmente enEspaña son francamente cuestio-nables o claramente erróneas. Lasdos políticas más cuestionables sonel Plan Especial del Alto Guadianay el programa AGUA. El Plan Espe-cial del Alto Guadiana, en elabo-ración, pretende atajar la sobre-explotación del acuífero de LaMancha occidental y recuperar elparque natural de las Tablas de Dai-miel, uno de los principales hu-medales de la península. Los es-fuerzos de los anteriores presidentey comisario de aguas del Guadia-na para sancionar las extraccio-nes ilegales fueron desautorizadospor la Dirección General del Agua,lo que supone enviar una señalequivocada no sólo a los cientosde miles de responsables de la ex-plotación de pozos ilegales, sinotambién a los que explotan en ex-ceso pozos legales y agotan deigual manera los acuíferos.

En lugar de controlar las ex-tracciones, el plan pretende llevara cabo unas inversiones de 5.500millones de euros para eliminar220 hm3 de sobreexplotación. Lo

que sorprende de esta decisión delos responsables del Ministerio so-bre estas enormes inversiones esque no se haya realizado ningúnestudio de valoración económica,sobre los daños medioambientalesoriginados por la pérdida de estehumedal, que pueda justificar lasextraordinarias inversiones.

Además, las grandes inversio-nes en el alto Guadiana no po-drán funcionar sin llevar a caboun diseño cuidadoso de los in-centivos que promuevan la coo-peración de los agricultores. Si esteenfoque de repartir miles de mi-llones se generaliza a los 500 hm3

de sobreexplotación de acuíferosen las cuencas del Júcar, Segura ySur, quizá será necesario invertirotros 12.000 millones de euros enestas cuencas.

Esta política de reparto es inútilporque los acuíferos son bienes co-munales y tienen características debien público impuro (no exclusión,pero rivalidad en el consumo) y ex-ternalidades medioambientales. Sudegradación y el colapso de susecosistemas asociados es similar alcolapso de otros bienes comunales,como los bancos de pesca de altamar o los bosques abandonados.La gestión sostenible de los bienescomunales requiere de la accióncolectiva y de la cooperación en-tre los agentes que manejan el re-curso. Las enormes inversiones delalto Guadiana no podrán atajar lasobreexplotación a menos que seconsiga organizar la acción colec-tiva y la cooperación de los agri-cultores para cuidar el recurso.

La política de inyectar fondospara solucionar los problemas delos acuíferos de La Mancha occi-dental y Campo de Montiel no esnueva. Esta política se ha venidoaplicando en los últimos quinceaños, y ha sido un auténtico fra-caso desde que se inició en 1992el Plan de Humedales para com-

pensar la renta de los agricultoresa cambio de reducir el bombeo en300 hm3 al año (6). El Plan estabamal diseñado desde el principioporque no había control sobre lasextracciones ilegales y tampocosobre las extracciones que no seacogían al Plan, mientras que seha penalizado a los agricultoresque han colaborado con él. Se ins-talaron 5.000 contadores, pero lainversión fue inútil, y la autoridadde cuenca tuvo que reconocer quelos contadores solo podían ser ges-tionados con la cooperación delos usuarios. El resultado ha sidoque no se ha conseguido limitarlas extracciones y se han despilfa-rrado los fondos. Rosell (2001) se-ñala que los recursos que utilizanlos regadíos legales (118.000 ha.)superan en un 40 por 100 los re-cursos renovables (350 hm3), a loque hay que añadir los regadíosen proceso de legalización (21.000ha.), los regadíos ilegales, y el vi-ñedo y olivo en regadío (65.000ha.). Como los derechos recono-cidos superan a los recursos re-novables, una alternativa era con-seguir recursos del acueductoTajo-Segura, pero esta posibilidadha desaparecido al cancelarse eltrasvase del Ebro. El problema quese ha creado es mucho más difícilde solucionar actualmente, por-que se han realizado pagos porreducir el bombeo mientras au-mentaba la sobreexplotación, seha penalizado a los agricultoresque colaboraban, pero no a losresponsables del bombeo ilegal, yse ha cesado al presidente y al co-misario de aguas cuando final-mente se pretendía iniciar el cierrede pozos ilegales.

La gestión sostenible de losacuíferos no es tarea fácil, y es in-dispensable conseguir la coope-ración de los agricultores, que sonlos que manejan y pueden cuidarel recurso. Uno de los pocos ca-sos a escala mundial de acción co-lectiva en la gestión sostenible del



agua subterránea es el acuífero deLa Mancha oriental. El acuífero tie-ne una superficie de 7.400 km2,y en los últimos treinta años la su-perficie de regadío se expandió de20.000 a 80.000 ha. La ciudad deAlbacete pidió a la Confederacióndel Júcar la asignación de aguapara uso urbano, y la Confedera-ción, con el apoyo de los usuariosde Valencia, puso como condiciónque se controlaran las extraccio-nes del acuífero de La Manchaoriental. Otra razón que facilitó elacuerdo con los agricultores fueel aumento del coste de bombeocomo consecuencia de la sobre-explotación y la caída del nivel freático del acuífero. Las produc-ciones en regadío son de cultivosextensivos, y los costes de bom-beo son elevados en relación conel coste de producción, por lo quelos agricultores estaban interesa-dos en cooperar para limitar lasextracciones y mantener la renta-bilidad de sus cultivos.

El apoyo de la sociedad de Al-bacete y los regantes permitió lle-gar a un acuerdo entre la Junta deRegantes de Mancha Oriental, laJunta de Castilla-La Mancha y laConfederación del Júcar para lagestión sostenible del acuífero. Elacuerdo ha consistido en un pro-ceso de inscripción de los usos an-teriores a 1985 y regularización delos usos entre 1986 y 1997, y enun proceso de caracterización delos usos y control de aprovecha-mientos. La caracterización de usosy control de aprovechamientos selleva a cabo mediante teledetec-ción por el Instituto de DesarrolloRegional, y mediante la informa-ción de cada usuario a través delplan de cultivos. La clave del fun-cionamiento del sistema es que lospropios usuarios están implicadosen el proceso de seguimiento ycontrol (Ferrer y Gullón, 2004).

El segundo ejemplo de políti-ca de agua cuestionable es el ac-

tual programa AGUA, que sustitu-ye al trasvase del Ebro. El progra-ma AGUA incluye inversiones de1.200 millones de euros paraconstruir plantas desaladoras y ex-pandir la oferta de agua en 600hm3, de los que 300 hm3 son pararegadío en la franja costera. Aun-que en la zona costera hay unademanda potencial de riego delos invernaderos y otros cultivosde alto rendimiento, los costes debombeo (0,09-0,18 €/m3) sonmuy inferiores al coste de desala-ción (0,50 €/m3 más distribución),y los agricultores no van a com-prar agua desalada. Las inversio-nes públicas en desalación sólo sejustifican si las autoridades decuenca hacen cumplir estricta-mente la prohibición de la sobre-explotación de acuíferos, lo queobligaría a los agricultores a com-prar agua desalada. Se trata deun desafío considerable para lasautoridades de cuenca, por lo queel riesgo del programa AGUA esque se inviertan fondos públicosen plantas de desalación y quedespués la demanda de riego nose materialice. Ante este proble-ma, la solución que preconizan losresponsables del agua es subven-cionar el agua desalada hasta elnivel que los agricultores estén dis-puestos a pagar, es decir el costede bombeo.

Un aspecto de la gestión delagua en España que convienedestacar es la competencia insti-tucional, técnica y organizativa delas confederaciones hidrográficas,que han acumulado una gran ex-periencia en gestión durante casicien años. Las confederacionesdisponen de una información dela que carecen otros países euro-peos, y realizan una muy buenagestión de las aguas superficia-les. Las empresas relacionadas conel sector del agua también tienenun alto nivel de competencia(construcción, distribución, de-puración y desalación), así como

las empresas de la agricultura deregadío más dinámica del Sures-te peninsular

El desafío para alcanzar unagestión sostenible del agua en Es-paña no es de capacidad técnica,capital físico o recursos humanos,sino que es necesaria la voluntadpolítica que permita diseñar e im-plementar medidas que sean ra-zonables. La cuestión clave paraavanzar hacia una gestión soste-nible es solucionar los problemasde degradación y mala gestión delos recursos hídricos en el surestepeninsular. El ejemplo del acuífe-ro de La Mancha oriental mues-tra el camino para acabar con eldesgobierno de las aguas subte-rráneas en el Júcar, Segura, Sur yalto Guadiana.

Cualquier política de ofertapara expandir la disponibilidad deagua, como la anterior del trasva-se del Ebro o la actual del progra-ma AGUA, es cuestionable mien-tras continúe el desgobierno delas aguas subterráneas. Las políti-cas de demanda, como prohibirla sobreexplotación de acuíferoso introducir impuestos sobre losbombeos, son técnica y política-mente inviables, porque actual-mente las autoridades de cuencasólo controlan las aguas superfi-ciales. En cuanto a los mercadosde agua, aunque existen transac-ciones informales en las cuencasdel Sureste, la introducción demercados formales necesitaría deesfuerzos enormes y persistentesen el tiempo. La Ley de Aguas semodificó en 1999 para promovermercados formales, pero no haservido para que hayan surgidotransacciones significativas en casidiez años. En cualquier caso, la in-troducción de mercados formalesrequeriría también el control delagua subterránea. La experienciade los mercados de agua en Aus-tralia y California demuestra quelos instrumentos económicos, por



sí solos, no consiguen proteger losrecursos hídricos, y que por tantoson indispensables los instrumen-tos de mando y control.

Las tareas que tienen por de-lante las autoridades de cuencaconstituyen un auténtico desafío,ya que los acuíferos son bienes co-munales difíciles de gestionar ycon externalidades ambientales.Su gestión sostenible requiere quela Administración pública esta-blezca incentivos para que surjala cooperación entre los agentesque manejan el recurso, y se al-cance la acción colectiva necesa-ria para la conservación de los re-cursos hídricos.

IV. RESUMEN YCONCLUSIONES

Una de las cuestiones me-dioambientales más importantesen Europa es la escasez y degra-dación de los recursos hídricos. EnEuropa, las principales presionessobre la cantidad de agua derivande los usos consuntivos urbanos,industriales y agrarios. Estos usosgeneran escasez en algunas re-giones, y también un problemageneralizado de degradación dela calidad por la contaminaciónpuntual y difusa.

La escasez es un problema se-rio en los países del Sur de Europa,como España, mientras que en lospaíses del Centro y Norte de Euro-pa no hay problemas de escasez.En las zonas semiáridas de los paí-ses mediterráneos, como la mitadSur de la Península Ibérica, hay unautilización masiva de agua para elregadío. En estas zonas, la esca-sez va a empeorar por la expan-sión del regadío y del turismo enlas áreas costeras, y porque el cam-bio climático reducirá los recursosdisponibles y aumentará las nece-sidades de los cultivos. Para solu-cionar el problema de escasez, será

necesario reasignar agua de losusos agrario, urbano e industrial alos usos medioambientales, tantoen acuíferos como en cursos deagua y humedales.

La legislación europea de lasúltimas décadas ha permitido re-ducir las emisiones puntuales ur-banas e industriales, que depen-den de las redes de alcantarilladoy las plantas de depuración. A pe-sar de estos esfuerzos, la conta-minación por nutrientes y meta-les pesados se mantiene elevadaen muchas cuencas. Los esfuer-zos sobre las emisiones de fuentespuntuales urbanas e industrialesdebe continuar, y es necesario es-tablecer un control efectivo sobrela contaminación difusa proce-dente de los nutrientes y pesticidasde la agricultura.

El caso español muestra que laimplementación de la DirectivaMarco del Agua no es tarea fácil.Tanto el Ministerio de Medio Am-biente en España como el Direc-torado de Medio Ambiente de laComisión Europea, abogan por su-bir los precios del agua en el re-gadío y utilizar la política agrícolacomún (PAC) como instrumentospara penalizar a los agricultores.Varios proyectos de investigaciónfinanciados por la Comisión Euro-pea y otros trabajos recomiendantambién estas opciones de políti-ca que parecen cuestionables (7).

Los problemas de escasez y de-gradación de la calidad de los re-cursos hídricos en España no sepueden resolver con estas políti-cas. Subir los precios del agua esun instrumento muy interesantepara la demanda industrial y ur-bana, pero es inútil para el rega-dío. Subir los precios del agua deregadío no es una alternativa quefuncione porque: 1) no hay controlsobre un enorme número de po-zos ilegales y tampoco sobre lascantidades bombeadas de los po-

zos legales o ilegales; 2) los preciossombra del agua de riego llegan a sobrepasar los 3 euros/m3, unprecio políticamente inviable, yaque el coste de desalación es 0,50euros/m3 y los precios de uso ur-bano están cerca de 1 euro/m3, y3) la Administración carece de in-formación suficiente sobre la ca-racterización y dinámica de losacuíferos, lo que impide establecerextracciones sostenibles y hacer-las cumplir.

El Plan Nacional de Regadíostiene un potencial importante deahorro de agua y reducción de lacontaminación a través de inver-siones en tecnologías de riego. Es-tas tecnologías facilitan el controlprivado y público de la cantidad yla calidad, y la realización de supotencial depende de la coordi-nación y colaboración entre losagricultores y las autoridades delagua.

El Plan Especial del Alto Gua-diana y el programa AGUA sonejemplos de políticas de agua cues-tionables. El Plan del Alto Guadia-na no puede funcionar porque escontinuación del Plan de Hume-dales de 1992, que ha fracasadosin paliativos. Ambos planes se ba-san en el reparto de fondos, en lu-gar de buscar la acción colectiva através de la cooperación de losagricultores. Los responsables dela toma de decisiones que pro-mueven el Plan del Alto Guadianadeben examinar cuidadosamenteel caso del acuífero de La Manchaoriental, donde se ha conseguidola conservación del recurso por losagricultores.

El programa AGUA también escuestionable si no se logra el con-trol de la sobreexplotación deacuíferos. Este control es un grandesafío para las autoridades decuenca, por lo que el riesgo delprograma AGUA es que se invier-tan fondos públicos en plantas



de desalación y que después lademanda de riego no se mate-rialice porque los agricultores si-gan sobreexplotando los acuífe-ros. La solución que promuevenlos responsables públicos paraque los agricultores comprenagua es subvencionar el aguadesalada hasta que su precioiguale el coste de bombeo de losagricultores.

El diseño e implementación demedidas adecuadas para el cum-plimiento de la Directiva Marcodel Agua es una tarea complicadano sólo en España o en los paísesmediterráneos, sino en toda laUnión Europea. La gestión soste-nible de los recursos hídricos re-quiere mejorar la información yconocimiento de los recursos su-perficiales y subterráneos, y de susecosistemas asociados. Para estastareas, se necesitan tiempo y re-cursos, dada la complejidad de lasdimensiones biofísicas, espacialese intertemporales subyacentes. Losdatos estadísticos sobre cantidadde agua en la Unión Europea noson fiables, y los datos sobre cali-dad de agua aún son peores. Losdatos sobre cantidad de agua dela Agencia Europea de Medio Am-biente no coinciden con los datosde las fuentes nacionales (porejemplo, en España y Francia), yla información sobre cantidad deagua de países como Italia no estádisponible.

El conocimiento de los proce-sos biofísicos subyacentes es unaspecto clave para la gestión delagua, especialmente en el mane-jo de acuíferos y el control de lacontaminación difusa, para lo quees necesario disponer de datos bá-sicos sobre las características y ladinámica de los acuíferos, y sobrela contaminación a escala local yde subcuenca. En relación con lacontaminación, se necesita infor-mación sobre la carga de emisio-nes, los procesos de transporte y

destino de los contaminantes, y lacontaminación en el ambiente delos cursos de agua. Además, la fal-ta de valoración económica de loscostes de daño de los ecosistemasacuáticos por la sobreexplotaciónde acuíferos y la contaminacióndifusa impide valorar los benefi-cios de las medidas de política.

Incluso cuando se dispone detodo el conocimiento biofísico, lagestión de la cantidad y la calidaddel agua superficial y subterráneaes una tarea complicada por lascaracterísticas de bien público delagua y sus externalidades me-dioambientales. El diseño de me-didas debe tener en cuenta elcomportamiento estratégico delos grupos de interés, estable-ciendo incentivos que promuevanla cooperación de los agentes parapoder alcanzar la conservación delos recursos a través de la accióncolectiva (Albiac et al., 2007). Am-bos aspectos, conocimientos bio-físicos y acción colectiva, es im-probable que se logren antes de2015, que es la fecha límite parael buen estado ecológico de losrecursos hídricos.

NOTAS

(1) Como muestra el bronce de Contre-bia Belaisca del 89 a.C., que documenta el en-frentamiento por el abastecimiento de aguaentre la ciudad íbera de Salduie (Zaragoza) y lavascona de Alaun (Alagón), y en el que inter-vino el procónsul, que era la máxima autori-dad romana (FATÁS y BELTRÁN, 1997). Otro ejem-plo son las presas de Almonacid de la Cuba,Proserpina y Cornalvo, que alcanzaban la ma-yor altura de las construidas en el Imperio Ro-mano (ARENILLAS, 2002).

(2) Las exportaciones por cuenca eran:Norte 200, Duero 1.050, Tajo 900 y Ebro 1.855,mientras que las importaciones eran Ebro 400,Tajo 850, Guadiana 170, Guadalquivir 100, in-ternas de Cataluña 475, Júcar 700, Segura1.205 y Sur 105 (hm3).

(3) Las inversiones del Plan de 1993 (Mi-nisterio de Obras Públicas y Transportes, 1993)eran de 3,6 billones de pesetas corrientes de1993, y las inversiones del Plan de 2001 eran3,2 billones de pesetas corrientes de 2000, delas que 0,7 billones correspondían al trasvasedel Ebro.

(4) QUINTANILLA et al. (1997), utilizandoimágenes de satélite, señalan que la super-ficie de regadío en la cuenca del Segura se triplicó entre 1970 y 1995. En la cuencaSur, la superficie de la producción de inver-nadero, que se inició en la década de los se-tenta, ha superado las 30.000 ha. El Pro-grama Medioambiental de Naciones Unidas(United Nations Environment Program, 2005)ha publicado imágenes de satélite compa-rando la situación de los invernaderos enCampo Dalías entre 1974 y 2000 (páginas200 y 201 del documento www. na.unep.net/OnePlanet-ManyPeople/Atlas Download/UNEP_Atlas/Atlas_3-5-Cropland_ Screen.pdf).

(5) Directiva Marco del Agua (2000), y lasdirectivas de Agua Potable (1998), Prevencióny Control Integrado de la Contaminación(1996), Tratamiento de Aguas Residuales Ur-banas (1991), Nitratos (1991), Sustancias Pe-ligrosas (1976, integrada en DMA en 2006) yCalidad de Agua de Baño (2006).

(6) Los recursos renovables son de unos350 hm3 al año, mientras que las extraccionesson de unos 600 hm3.

(7) Un ejemplo es el artículo de DOWN-WARD y TAYLOR (2007) sobre Almería, dondese afirma que puede alcanzarse la gestión sos-tenible subiendo los precios del agua y au-mentando la oferta mediante desalación. Eluso de agua en Almería es de unos 260 hm3,y el uso doméstico e industrial es de unos 90hm3. Subir el precio del agua puede reducir lademanda urbana e industrial, pero no la ex-tracción de acuíferos para regadío. Dado quela creciente presión urbanística en la costapuede absorber cualquier ahorro en la de-manda urbana e industrial al subir los precios,la escasez creada por la sobreexplotación deacuíferos para regadío se mantendrá. La desa-lación tampoco puede funcionar, porque losagricultores no comprarán agua desalada amenos que se establezca un control estrictode la sobreexplotación, lo que constituye unagran desafío para las autoridades de cuenca.Por lo tanto, las medidas que proponen DOWN-WARD y TAYLOR no pueden dar lugar a la ac-ción colectiva que requiere la conservaciónde los recursos hídricos.

La política agrícola común (PAC) tampocosirve para influenciar las extracciones de aguaen el Sureste, ya que sus subvenciones cu-bren productos continentales como los culti-vos extensivos, mientras que las produccio-nes de la zona son cultivos mediterráneos,como frutas y hortalizas, sin prácticamentesubvenciones.

Algunos ejemplos de proyectos de inves-tigación europeos son: WFD meets CAP (www.ecologic.de/modules.php?name=News&file=ar-ticle&sid=1369), Aquamoney (www.aquamo-ney.org), AquaStress (www.aquastress.net),WADI (www.uco.es/investiga/grupos/wadi),POPA-CTDA (www.popa-ctda.net) and POLAGWAT(http://susproc.jrc.es/docs/waterdocs/FinalRep150802.pdf).



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