el derecho laboral en bolivia
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Evolución y perspectivas actuales del Derecho del Trabajo en Bolivia
Carlos Arze Vargas
Algunas consideraciones conceptuales necesarias
Para abordar el tema de la naturaleza y de la evolución del Derecho
del Trabajo en Bolivia, es preciso realizar algunas precisiones
conceptuales. Más allá de las definiciones convencionales del mismo,
como " un conjunto de normas públicas y privadas que regulan las
relaciones derivadas de la prestación libre y por cuenta ajena de un
trabajo remunerado que se realiza personalmente dentro del ámbito
de organización y dirección empresarial”1 que relievan su naturaleza
institucional y su origen pactado, se debe enfatizar el hecho de que
el Derecho en su conjunto, es un producto de la evolución histórica
de la sociedad, a partir de un determinado estadio de desarrollo.
Como señalara Marx, “tanto las relaciones jurídicas como las formas
de Estado no pueden comprenderse por sí mismas ni por la llamada
evolución general del espíritu humano, sino que radican, por el
contrario, en las condiciones materiales de vida”2, es decir que se
fundan en las relaciones que las personas adquieren en el desarrollo
de la producción social.
Más aún, la aparición del derecho como base institucional del Estado
es un hecho determinado por la evolución de las relaciones básicas
del desarrollo material de la sociedad, es decir, de las relaciones
económicas: “el conjunto de estas relaciones de producción forma la
estructura económica de la sociedad, la base real sobre la que se
levanta la superestructura jurídica y política y a la que corresponden
determinadas formas de conciencia social”3. Por ello, las ideas,
principios y normas jurídicas evolucionarán en referencia a las
1 http://www.cteletrabajo.com/Curso_autoempleo_teletrabajo/tema_1_.htm 2 Marx, Carlos. Prólogo de la contribución de la crítica de la economía política, Obras Escogidas, Ed. Progreso, s/f.3 Ibídem.
1
condiciones reales –principalmente económicas-, de las sociedades
singulares.
Empero, cabe indicar que esa relación entre la superestructura y la
economía no es lineal ni unívoca, de modo que la evolución social, la
historia, sólo dependería del desarrollo material. Engels aclara al
respecto que “la situación económica es la base, pero los diversos
factores de la superestructura que sobre ella se levanta –las formas
políticas de la lucha de clases y sus resultados, las Constituciones
que, después de ganada una batalla, redacta la clase triunfante, etc.,
las formas jurídicas, e incluso los reflejos de todas estas luchas
reales en el cerebro de los participantes, las teorías políticas,
jurídicas, filosóficas, las ideas religiosas y el desarrollo ulterior de
éstas hasta convertirlas en un sistema de dogmas- ejercen también
su influencia sobre el curso de las luchas históricas y determinan,
predominantemente en muchos casos, su forma. Es un juego mutuo
de acciones y reacciones”.
Aquí surge otra noción importantísima: los factores
superestructurales, entre ellos el Estado y el Derecho, adquieren sus
rasgos principales como consecuencia de la lucha de clases.
Consecuentemente, las ideas filosóficas y los principios que de ellas
se derivan, en suma la ideología dominante, corresponderá a las
clases y fracciones de clase dominantes económica y políticamente;
de ahí se desprende la conocida definición de que el derecho es la
expresión de la correlación de fuerzas entre las clases.
Estos conceptos, en nuestro criterio, son imprescindibles para
abordar un análisis de la evolución del derecho laboral en nuestro
país, pues nos permiten revelar los determinantes que subyacen a la
misma y que se hallan en la dinámica económica y política del país.
Los inicios del derecho laboral en Bolivia4
4 Esta sección está basada en: Cedla, Por la defensa del Derecho del Trabajo. Fundamentos para una propuesta de actualización de la legislación laboral, LaPaz, 1998.
2
Como en todo el mundo, en nuestro país el derecho laboral se hará
presente en una etapa determinada de desarrollo del capitalismo; es
decir, cuando la difusión de las relaciones de producción asalariadas
y el desarrollo de la lucha de clases, hayan establecido las
condiciones necesarias para que el Estado adopte una
institucionalización específica para administrar las relaciones
laborales en función del desarrollo del sistema.
En el capitalismo, la igualdad de todos ante la ley es una ficción
jurídica. Las personas civiles, sean trabajador o empleador, son
iguales ante la ley como ciudadanos, pero no respecto a sus
condiciones reales de producción y reproducción de su vida, respecto
de sus necesidades y de la propiedad de los medios de producción
necesarios para satisfacerlas. Así, mientras la necesidad -producto
de la carencia de medios de susbsistencia- empuja al obrero a
ofrecer en venta su fuerza de trabajo, en el caso del
empresario/empleador son la búsqueda de ganancias y el afán de
acumular capital los que determinan su participación en el proceso
de producción.
De acuerdo a la doctrina jurídica, se considera que todo contrato,
que es un acuerdo de voluntades que crea, modifica o extingue
relaciones de carácter patrimonial o económica, se basa en la
voluntad. Esa voluntad de las partes, al dar su consentimiento en un
contrato, debe ser libre, exenta de presiones, de error, de dolo o
mala fe y de violencia, para que el mismo exprese la igualdad de las
partes ante la ley.
En el caso del contrato de trabajo, contrariamente a esa definición
general, el consentimiento del trabajador para aceptar determinado
trabajo y remuneración, está determinado por la necesidad de
subsistencia, la que opera como una fuerza real que disminuye o
elimina su libertad de opción. Más aún, su concurrencia al mercado
de trabajo es un fenómeno que engloba a muchos trabajadores con
condiciones idénticas, que compiten por el mismo puesto de trabajo,
3
lo que reduce sus posibilidades y lo orilla a aceptar condiciones
desfavorables de trabajo y de remuneración.
En el ámbito del derecho civil, la presencia de condiciones o fuerzas
ajenas al trabajador, que subyacen a un contrato en el que la libre
voluntad de una de las partes se halle disminuida, es considerada
una “lesión enorme”, que deja sin efecto la transacción o el acuerdo.
Como en el caso de un contrato de trabajo, una anulación de tal tipo
ocasionaría mayor perjuicio para el afectado, la legislación asume la
obligación de evitar que las condiciones pactadas guarden cierto
equilibrio entre las partes, de manera que eviten la sobre-explotación
del trabajador y la posibilidad de conflicto social.
Es precisamente esta concepción la que ha dado lugar a la aparición
del derecho laboral como un área especial del derecho. El derecho
laboral, que surge con la revolución industrial, con el advenimiento y
desarrollo del modo de producción capitalista que se basa en la
explotación del trabajo asalariado, tiende a regular con justicia y
equidad esa relación de desiguales. Este hecho histórico coincide con
la etapa del liberalismo filosófico que propugna la libertad individual:
“Los principios liberales del capitalismo, de la ‘más absoluta libertad
individual’ y de la libre concurrencia de oferta y demanda en el
mercado, le dieron al obrero una sola libertad: la de aceptar el
mísero salario determinado por la oferta y la demanda del mercado,
o morirse de hambre”5.
En la etapa liberal las normas legales facilitaban la explotación de
los trabajadores asalariados a través de la priorización del libre
accionar de las fuerzas del mercado, sancionando cualquier hecho
que las impidiese, en particular penalizando, inclusive con la prisión,
la resistencia y la protesta de quienes se rehusaran a trabajar en las
precarias condiciones prevalecientes. Son precisamente la
organización de asociaciones de trabajadores y la capacidad de
movilización en demanda de mejores condiciones de trabajo, las que
5 Del Granado Cosio, Juan. Manual de Legislación del Trabajo. Pág. 14. 1988.
4
precedieron a las normas laborales, las que se limitaron a traducir
esta realidad, a través del reconocimiento de las demandas laborales
y su imposición a los patronos. “La combinación de dos factores
estuvo a la base del surgimiento del Derecho del Trabajo. Por un lado
y de manera determinante, la lucha cada vez más organizada de los
trabajadores, y por el otro la paulatina intervención del Estado ante
la virulencia de los conflictos sociales con motivo de la producción.”.6
En nuestro país también la exacerbada explotación inducida por la
producción capitalista a principios del siglo XX, provocó la reacción
de los trabajadores, lo que se reflejó en una serie de conflictos
sociales que se generalizaron y que amenazaban incluso la
estabilidad del sistema social.
Un interesante trabajo de recopilación histórica, da cuenta de que el
Estado boliviano en las primeras décadas de ese siglo emitió una
serie de normas legales en el ámbito laboral. Su preocupación
central era la preservación de la salud de los trabajadores, en
condiciones mínimas necesarias, para garantizar la continuidad del
trabajo y evitar la detención de los procesos productivos. Como es
de suponer, muchas de estas disposiciones estaban destinadas a
preservar ese aspecto en las incipientes explotaciones capitalistas,
principalmente ligadas a la industria minera que había recibido en
influjo del capital extranjero y fue la principal vía de introducción de
las relaciones asalariadas en el país. Así, por ejemplo, se emitieron la
Ley Del Descanso Dominical (1915 y 1927), la Ley De Atención
Dental Gratuito (1920) en los centros mineros, la Ley De Servicio
Médico Gratuito (1920) primero en las minas y posteriormente en
centros ferroviarios e industriales, el Decreto Supremo de
Reglamentación De La Huelga (1920) que reglamenta la huelga e
introduce los procedimientos de Conciliación y arbitraje, la Ley
Sobre Enfermedades Profesionales (1924) que establecía la
indemnización por incapacidad producida por enfermedades
6 Del Granado Cosio, Juan. Manual de Legislación del Trabajo. Pág. 14. 1988.
5
profesionales, la Ley De Accidentes De Trabajo (1924) sobre
indemnización por accidentes de trabajo, aún en caso fortuito, en
favor de los obreros o de sus causahabientes e incluye el Principio de
la Inversión de la Prueba, la Ley Del Ahorro Obrero
Obligatorio (1924), la Ley De Protección A Empleados De Comercio E
Industria (1924) que reconoce, entre otros derechos, la jornada
laboral de 8 horas para ese sector, la Ley Del Departamento
Nacional De Trabajo (1926) como organismo administrativo y judicial
en materia laboral, el DS de Prevención De Accidentes (1927) que
sigue el Principio de Inversión de la Prueba (el patrón debe probar la
culpa grave contra todo lo afirmado por el trabajador)superando la
Principia Aquiliana o Extracontractual por la cual el trabajador tenía
que probar que el accidente había sido culpa del patrón y el DS De
Protección Del Niño Y La Mujer (1929) que prohíbe el trabajo de la
mujer en un lugar insalubre y “protege a la mujer porque debe traer
sanos a los futuros trabajadores. Se prohíbe el trabajo de los niños
porque estos, dejan sin empleo a los trabajadores adultos, y además
son más baratos”7.
Como puede observarse, el período en que empieza a emitirse
normas laborales coincide con los primeros años de la post-guerra y
del triunfo de la revolución rusa, que en el plano internacional dieron
lugar a la creación de la Organización Internacional del Trabajo
(OIT), lo que revela que la actitud asumida por los Estados
capitalistas en todo el mundo se explicaba no tanto por el interés en
la situación de explotación de los trabajadores, sino en su temor
porque la lucha de clases amenazase el propio sistema. La propia
OIT los reconoce con las siguientes palabras: “Su fundación
respondía, en primer lugar, a una preocupación humanitaria. La
situación de los trabajadores, a los que se explotaba sin
consideración alguna por su salud, su vida familiar y su progreso
profesional y social, resultaba cada vez menos aceptable. Esta
7 Machicado, Jorge. Historia del Derecho del Trabajo Boliviano, http://jorgemachicado.blogspot.com/2009/07/hdtb.html
6
preocupación queda claramente reflejada en el Preámbulo de la
Constitución de la OIT, en el que se afirma que «existen condiciones
de trabajo que entrañan ... injusticia, miseria y privaciones para gran
número de seres humanos». También se basó en motivaciones de
carácter político. De no mejorarse la situación de los trabajadores,
cuyo número crecía constantemente a causa del proceso de
industrialización, éstos acabarían por originar conflictos sociales,
que podrían desembocar incluso en una revolución. El Preámbulo
señala que el descontento causado por la injusticia «constituye una
amenaza para la paz y armonía universales»”8.
La Ley General del Trabajo y sus principios rectores
Posteriormente, el Estado boliviano al enfrentar la persistencia de
una situación de profunda conflictividad social que hacía
insuficientes las normas promulgadas en el pasado, se vio en la
necesidad de intervenir con más fuerza en la relación laboral,
reconociendo la necesidad de proteger al trabajador como la parte
económicamente débil en el mercado de trabajo y garantizar la
reproducción de la fuerza productiva en condiciones adecuadas, pues
el desarrollo de su actividad productiva incumbe al interés supremo
del propio Estado moderno, que no es otro que el de garantizar el
proceso de reproducción del capital y, por sus consecuencias sobre
las condiciones de vida, al resto de la sociedad.
El contexto de la aplicación de la elaboración de las normas
generales que darían por primera vez una legislación específica para
el ámbito del trabajo, fue un escenario social y político nuevo,
inaugurado por los resultados de la Guerra del Chaco. Esta
conflagración bélica fue el corolario de una larga y profunda crisis
del Estado Liberal que se asentaba en la hegemonía económica y el
dominio político de una oligarquía caracterizada como feudal-
burguesía, debido a su naturaleza híbrida –producto ella misma, del
poco desarrollo capitalista del país-, consistente en la prevalencia de
8 OIT. Historia de la OIT. http://www.ilo.org/public/spanish/about/history.htm
7
una economía mayoritariamente agrícola, donde regían relaciones
semi-feudales de servidumbre a la que estaban sometidos los
trabajadores del agro, y una incipiente pero muy activa industria
capitalista en las minas, controlada por capitales extranjeros y
nacionales en asociación con empresas foráneas. Ese Estado no
correspondía ya a las grandes transformaciones presentes en la
realidad económica que lo convertían en una rémora para el propio
desenvolvimiento del patrón de acumulación capitalista y causante
de la enorme conflictividad social. De hecho, la propia guerra fue
una solución “por el desastre” asumida por la clase dominante en su
intento de mantenerse en el poder. Las nuevas corrientes políticas,
basadas en la creciente movilización popular, preconizaron una serie
de cambios en la institucionalidad de Estado boliviano, no sólo en el
ámbito de la representación política que debería abrir el cauce a la
participación de la clase media, sino también en el campo social.
En este sentido, la constitucionalización de los derechos del trabajo
en 1938, a través de la redacción y aprobación de la nueva
Constitución Política del Estado es el antecedente inmediato de la
promulgación de la Ley General del Trabajo (LGT). Dicha
constitución incluyó, bajo la influencia de una corriente doctrinaria
que recorría todo el mundo9, un Régimen Social, en el que se
patentizaba una nueva concepción sobre el trabajo, reconociéndolo
como un derecho y un deber y prescribiendo los derechos derivados
como el de la remuneración, la jornada de 8 horas, el descanso
dominical, la sindicalización, el derecho a la huelga, la seguridad
social, etc.
La LGT fue aprobada en 1939 como Decreto Ley y fue elevada a
rango de ley en 1942; posteriormente, en 1943, se aprueba el
Decreto Supremo que la reglamenta. Como sucede en muchos
órdenes en el país, la norma adjetiva, el Código Procesal del Trabajo,
9 Como señala Machicado: “Bolivia no podía quedar a un lado de las influencias de las Constituciones de Querétaro de 1917, la bolchevique de 1918, la de Weimar de 1919, la de Austria de 1920 y la española de 1931” (Op. Cit.).
8
que prescribe los procesos para el cumplimiento de estas normas,
recién es aprobada en 1979. Cabe apuntar que esta corriente
normativa social, se prolongará después de las Revolución Nacional
de 1952, con la emisión de otras normas sociales que complementan
el tratamiento de las relaciones laborales, entre las que destaca el
Código de Seguridad Social promulgado en 1956.
Los principios generales del Derecho Laboral, contenidos en la Ley
General del Trabajo, son10:
a) El principio de Protección: por el que la legislación busca la
protección y tutela de los derechos de los trabajadores11.
b) El principio de Intervención: por el que el Estado, a través de sus
órganos administrativos, debe intervenir en la regulación de las
relaciones entre empleadores y trabajadores, tanto en previsión de
la aplicación efectiva de la legislación laboral, como activamente
en la solución de los conflictos colectivos de trabajo.
c) El principio de la Irrenunciabilidad de derechos: por el que la
legislación laboral al buscar la justicia social, lo hace porque es de
interés colectivo y social garantizar la reproducción de la fuerza
productiva, lo que hace irrenunciables los derechos reconocidos a
los trabajadores, aunque éstos incluso consintieran y aceptasen la
renuncia de sus derechos.
Estos tres principios generales constituyen la trilogía que orienta el
Derecho Laboral y sobre los cuales se desarrollan las normas
específicas y deben aplicarse las normas adjetivas. Además, ellos
reflejan su carácter de Orden Público, del que se deriva la
obligatoriedad de su cumplimiento.
10 Cedla, op.cit.11 “Ante la evidencia de que la relación que reglamenta es una relación entre sujetos desiguales, es una relación de explotación y donde el poder del capital tiene que ser equilibrado con la intervención del Estado.” Del Granado Cosio, Juan; Manual de Legislación del Trabajo. La Paz. 1988.
9
Asimismo, en la LGT las normas se orientan por otros principios
particulares del derecho laboral, que son:
a) In dubio pro-operario: por el que a tiempo de la interpretación o
de la aplicación de la Ley, en la duda, se aplica la norma más
favorable al trabajador.
b) De retroactividad de la ley: por el que la ley puede ser retroactiva
cuando así expresamente lo señala si es en beneficio del
trabajador.
c) De asociación o sindicalización: por el que los trabajadores pueden
asociarse en sindicatos para la defensa legítima de sus derechos,
lo que constituye base esencial del derecho colectivo del trabajo
que comprende esencialmente la negociación colectiva.
d) Otros aún más concretos como la justa remuneración, jornada
máxima, salario mínimo, estabilidad en el trabajo, derechos
adquiridos, etc.
Existen asimismo en la legislación, principios específicos de derecho
procesal del trabajo que orientan el proceso judicial laboral, que
responden a los principios generales del derecho procesal y a
principios particulares del derecho laboral, tales como el
proteccionismo, por el que los procedimientos laborales busquen la
protección y la tutela de los derechos de los trabajadores, y el de
inversión de la prueba, por el que la carga de la prueba corresponde
al empleador -es él quien debe probar los hechos que asevera y
desvirtuar los señalados por el trabajador.12
Estos principios orientan el carácter de las normas específicas, tanto
de las relacionadas con los derechos individuales, como aquellas
relativas al derecho colectivo. Es también sobre la base de los
mismos que en el transcurrir de los años, por efecto de la
12 Código Procesal del Trabajo. Art. 3°. Nótese cómo todos estos principios responden a los principios generales del Derecho Laboral de proteccionismo, intervención estatal y de irrenunciabilidad de derechos.
10
movilización social, se han ido inscribiendo en otras leyes y en
normas de menor jerarquía, una serie de conquistas de los
trabajadores que van en dirección del objetivo del derecho laboral,
que es el de equilibrar las condiciones de desigualdad presentes en
la realidad objetiva. Los cambios verificados en la realidad
económica han sido incorporados parcial y gradualmente, dando
cobertura a las especificidades que resultan de las relaciones de
trabajo que surgen como consecuencia de la evolución del modo de
producción. Con todo, es evidente que la LGT ha quedado, en varios
aspectos, a la zaga de muchas de dichas transformaciones que, sin
embargo, no han modificado la base que la fundamenta, que es esa
desigualdad de los sujetos de la relación laboral propia del
capitalismo.
La consideración de las normas específicas, presentes en el
contenido de la LGT no son considerados en este trabajo, sino como
referencia del tratamiento de los sucesivos intentos de reforma que
se han planteado en el país en las últimas décadas y en el presente.
Evolución reciente del derecho laboral
Sin duda, el hecho más relevante de la presente época, es la
aprobación del DS 21060 en 1985, como norma que reglamentaba la
relación obrero-patronal. Esta norma formó parte de una serie de
medidas de “ajuste” destinadas a reducir la regulación estatal sobre
la economía, con el propósito de estructurar una economía abierta
hacia el exterior y en la que prevalezcan libremente las fuerzas del
mercado. El propósito central, en el campo de las relaciones
laborales, era el de reducir los costos de contratación y de despido,
al marginar al Estado del establecimiento de condiciones generales
para la compra-venta de fuerza de trabajo. La crisis económica,
reflejada en la existencia de una hiperinflación, se convertía en el
justificativo para eliminar las normas protectivas del trabajador, de
modo que los capitalistas recuperaran el nivel de sus ganancias
mediante la mayor explotación laboral.
11
Este decreto aprobado en 1985 por el gobierno de Paz Estenssoro,
fue una norma de largo alcance en diversos ámbitos, como el
económico y el social. En lo que respecta al ámbito del derecho
laboral, dio plena libertad a los empleadores para contratar y
despedir trabajadores, dispuso el congelamiento de salarios e indujo
a la reducción de la planilla salarial del sector público. Además, al
modificar los parámetros para el pago de varios beneficios ligados al
trabajo, llevó a la reducción del salario real y del salario nominal
para los nuevos trabajadores.
Pese a que en su texto se decía ceñirse a la LGT, la disposición de la
libre contratación se convirtió en una medida que socavaba su
espíritu protectivo. A partir de entonces, en un contexto de absoluta
indefensión del trabajador, dada la reducción de la fuerza de sus
organizaciones y por el control secante del poder político por los
partidos políticos neoliberales, se extendió el uso de dos figuras
perversas de contratación laboral: el contrato eventual por 89 días y
el contrato de consultores, que ocasionaron la elevación de la
eventualidad y la elusión de los derechos derivados del trabajo
asalariado.
El DS 21060, fue refrendado en la Ley de Inversiones del gobierno
de Paz Zamora varios años después y se incluyó en el contenido de
los sucesivos tratados bilaterales de comercio, por lo que sus efectos
en el plano laboral se extendieron en favor de las inversiones
extranjeras que quisiesen radicarse en el país y de las industrias de
exportación.
En 1998, en consonancia con las políticas neoliberales impulsadas
por el FMI, el gobierno boliviano se propuso impulsar una reforma
de la legislación laboral, bajo el argumento de que era necesario
actualizarla y adecuarla al pujante proceso de globalización. Los
argumentos centrales de dicho propósito eran que ella no tiene
fundamentos económicos, pese a afectar las propias perspectivas de
desarrollo nacional, y que sus principios no responden a la realidad
12
económica nacional sino a presiones de grupos sociales específicos,
dando como resultado normas que producen beneficios o costos
excepcionales a los actores de la relación laboral.
En la misma línea argumental, sostenía que la situación del mercado
laboral boliviano (caracterizado por un nivel de desempleo abierto
reducido, subempleo de magnitud, empleo público importante, un
alto grado de incumplimiento de las normas y bajos ingresos
laborales), proviene de varios factores en los que destaca la
obsolescencia de la institucionalidad laboral. Las limitaciones que
presenta el mercado laboral para preparar a la economía para una
mayor competencia internacional -sobre "el principio básico de
aprovechar la explotación de las ventajas comparativas del país"-,
exigiría cambios profundos en las normas legales, de modo que
permitan restablecer la relación entre fijación de salarios y
productividad del trabajo, como mecanismo para alcanzar una mayor
competitividad y mejores condiciones de vida.
Sin embargo, como no es suficiente el libre juego de las fuerzas del
mercado para lograr el pleno aprovechamiento de la productividad
de la mano de obra, la "teoría moderna del mercado laboral"
sugeriría la necesidad de una adecuada institucionalidad laboral que
promueva las buenas relaciones obrero-patronales. En este marco, el
Estado tendría como rol fundamental delinear las condiciones
mínimas de trabajo y fiscalizar el cumplimiento de la ley13.
Así, al derecho laboral le correspondería el lugar de otro instrumento
más, dispuesto para facilitar el logro de mayor competitividad de las
empresas, sin alcanzar la condición de régimen jurídico basado en
principios universales. Desconociendo el hecho de que la doctrina
protectiva del derecho laboral se fundamenta también en hechos
económicos y sociales objetivos, que trascienden el ámbito particular
13 Bravo, D. y Paredes, R., Legislación del trabajo y política laboral: análisis y recomendaciones para Bolivia, UDAPE, La Paz, noviembre de 1994 y UDAPE, Consideraciones sobre la reforma de la legislación laboral, Estudios de Milenio, La Paz, marzo de 1997.
13
de la empresa, pretendía reformar la legislación del trabajo
transformándola en un instrumento práctico basado en concepciones
utilitaristas de la economía. Consecuentemente, enfatizaba la
necesidad de reducir las obligaciones que impone la ley para
proteger a la fuerza de trabajo, haciendo abstracción -pese a
mencionarlos- de los otros factores económicos determinantes de la
situación del empleo en el país, como el bajo crecimiento de la
economía y su orientación, la limitada tasa de inversión, las políticas
macroeconómicas y otras.
La propuesta flexibilizadora se remitía esencialmente a la teoría
económica neoclásica, según la cual, en presencia de competencia
perfecta, la determinación de las condiciones laborales depende del
comportamiento racional de los agentes económicos, reflejado en la
libre elección de opciones en sintonía con sus intereses. El
mecanismo óptimo de asignación de recursos en el mercado laboral,
en este esquema, sólo puede ser vulnerado por la presencia de
rigideces provenientes de la intervención institucional del Estado a
través de órganos administrativos e instrumentos legales que
reglamentan las relaciones de trabajo. Consecuentemente, esta
posición deriva en la demanda de mayor autonomía de las partes
para pactar las condiciones bajo las que la fuerza de trabajo debe
realizarse en el mercado.
La propuesta de modificación de la legislación laboral, públicamente
reclamada por la Confederación de Empresarios Privados de Bolivia,
se asentaba en los principios dominantes de la flexibilización laboral
y la doctrina "autonomista" del derecho laboral. El excesivo
intervencionismo del Estado en el mercado del trabajo ocasionaría
rigideces injustificadas que derivan en altos costos laborales,
inhibiendo una mayor demanda de trabajo y ocasionando, por lo
tanto, la persistencia de una elevada subutilización de la fuerza de
trabajo. Lógicamente, la respuesta sugerida a esta situación era la
necesidad de una modificación radical de la legislación que restrinja
14
la injerencia del Estado a lo mínimo recomendable. Esto quiere decir,
que el papel del Estado debería consistir en velar por el
cumplimiento de normas que reglamenten un conjunto de
condiciones mínimas para el desarrollo del trabajo, tales como las
referidas a jornada de trabajo, descanso semanal, vacaciones,
salarios mínimos, condiciones de seguridad industrial e higiene,
además de atribuciones en el campo de la capacitación laboral,
absteniéndose, por el contrario, de hacerse parte de las
negociaciones colectivas y mediar o arbitrar en los conflictos.
Así, incluía una serie de modificaciones específicas de las normas
vigentes, que apuntaban a reducir los parámetros de protección del
trabajador. El criterio que justificaba estas modificaciones era que
en la práctica las normas protectivas habrían derivado en la
exclusión de los derechos de las personas que no están insertas en el
sector formal de la economía. De este modo, se propugnaba reducir
al mínimo las reglamentaciones sobre salarios mínimos, jornadas
laborales, descansos, etc., y liberalizar las normas sobre despidos.
En criterio de quienes promovían la reforma, a partir de este nivel
básico de reglamentación -que tendría el propósito de proteger a los
trabajadores de prácticas inaceptables como la esclavitud, la
discriminación y la explotación-, los otros aspectos que hacen a las
relaciones laborales deberían estar librados al acuerdo libre entre
las partes. En el razonamiento descrito, se supone que la mejora
efectiva de las condiciones de trabajo vendría por la capacidad que
demuestren los sindicatos en el marco de negociaciones colectivas
amparadas por la ley; además, la nueva legislación tendría la virtud
de propiciar un ambiente de buenas relaciones entre trabajadores y
empleadores.
Hasta aquí, la propuesta se presentaba como un serio intento de
superación positiva de las condiciones prevalecientes en el mercado
laboral, protegiendo los derechos de los trabajadores mediante el
establecimiento de un sistema adecuado para la negociación
15
autónoma entre las partes. Sin embargo, la especificación más
detallada de las propuestas en materia de organizaciones sindicales,
de negociación colectiva y de derecho a la huelga, nos hacía ver un
propósito distinto que se resume en el otorgamiento de ventajas
ilimitadas a la parte empresarial, para que sean sus intereses los que
se impongan como criterios dominantes en la definición de las
condiciones de trabajo.
El primer propósito de las normas sugeridas era el debilitamiento de
los sindicatos y violación de su autonomía. La primera ratificación
del carácter neoliberal ortodoxo de la propuesta, es la dirección que
asumen las recomendaciones relativas a las organizaciones
representativas de los trabajadores.
Un primer efecto buscado por las medidas recomendadas era el
debilitamiento de los sindicatos. Este se derivaría de las siguientes
normas: i) reducción del quórum necesario para la organización de
un sindicato a sólo el 10% o 20% de los trabajadores y libertad de
organización de más de un sindicato por empresa, ii) limitaciones a
la adhesión de trabajadores no afiliados al convenio colectivo
negociado por el sindicato, imponiéndoles a los trabajadores que
declaran su disposición de hacerlo el pago retroactivo de las cuotas
sindicales, iii) práctica eliminación del ámbito de acción para las
federaciones sindicales, al prescribir que las negociaciones
colectivas están, por defecto, restringidas al ámbito de la empresa
individual (definiendo las negociaciones mayores como totalmente
voluntarias), al prohibir las huelgas de carácter solidario, regionales
y otras, y al legalizar la posibilidad de "descuelgue" individual14 en
medio de los conflictos laborales, iv) limitación del número de
dirigentes en comisión, de las horas semanales de permiso para los
dirigentes y obligación del pago de las mismas por parte del propio
14 Se denomina así a la libertad del trabajador de negociar individualmente durante un conflicto, marginándose voluntariamente de las acciones que encabeza su sindicato.
16
sindicato, que atentan contra la capacidad operativa de la
organización.
Un segundo efecto sería la vulneración de la autonomía e
independencia sindical, proveniente de: i) imponer mediante ley la
modalidad del voto, determinar la presencia de un notario de fe en
las asambleas, calificar los mecanismos de elección y ponderación
para sindicatos y federaciones, y definir en qué se debe basar la
legitimidad del mandato de los dirigentes tanto de sindicatos como
federaciones.
Como se puede colegir, las normas propuestas ocasionarían la
emergencia de un sistema de relaciones laborales fundamentado no
en la existencia de representaciones sindicales autónomas, sino en la
de organizaciones debilitadas en su capacidad de negociación y
altamente vulnerables a la manipulación por parte de los
empleadores y las instancias estatales.
Una consecuencia de las normas planteadas en materia de contrato
colectivo, era la distorsión del mecanismo de la negociación
colectiva, considerada una forma que traduce y canaliza
adecuadamente los intereses de ambas partes. Este resultado
derivaría de: i) la fragmentación de la negociación colectiva al definir
a la empresa individual como el ámbito de la misma, que ocasionaría
resultados negativos en términos de fijación de condiciones
laborales, toda vez que se aplicaría sobre una realidad marcada por
el predominio de pequeñas unidades productivas -en las que la
autoridad del empleador es prácticamente absoluta- y por la
existencia de una amplia masa de desocupados y subempleados que
están dispuestos a sacrificar sus derechos a cambio de un puesto de
trabajo, ii) la libertad concedida a los empresarios para fijar
temporadas en que no se negocia, que estaría estableciendo de
antemano una desventaja para el trabajador, pues es precisamente
en los momentos en que más se demanda fuerza de trabajo cuando
los trabajadores pueden hacer efectiva su capacidad de negociación,
17
y iii) la norma que prohibiría la realización de negociaciones y
huelgas durante la vigencia del convenio colectivo (se sugiere 2
años), que conlleva el riesgo de instituir el principio de que lo
establecido en el convenio colectivo es una norma soberana -por
encima de la propia legislación laboral-, inmutable y que regiría al
margen de cualquier modificación en el contexto.
Otro efecto preocupante, era que se abría las puertas a la
manipulación directa del empresario al permitir que el pliego de
demandas de los trabajadores pueda ser presentando
indistintamente por el sindicato elegido o por cualquier grupo de
trabajadores que cuente con un respaldo mínimo. Esta situación se
agrava si se toma en cuenta las anteriores consideraciones acerca de
la posibilidad de organizar más de un sindicato por empresa y del
llamado "descuelgue individual".
En síntesis, lo que la propuesta buscaba era convertir la negociación
colectiva en un escenario propicio para difundir la flexibilización de
los estándares laborales, a través del predominio de los empleadores
que contarían con mecanismos adecuados para reducir
discrecionalmente la capacidad de negociación y presión de las
organizaciones de los trabajadores.
Se orientaba, también, a la virtual abolición del derecho de huelga.
El primer efecto que buscaban las normas recomendadas en este
ámbito, era la restricción al mínimo de las razones válidas para el
uso del recurso de la huelga15. Así, la propuesta incluía la prohibición
15 En relación a la limitación del derecho de huelga, ésta va aparejada a una tendencia generalizada en América Latina, que -según Oscar Ermida de la OIT- se plasma a través de las siguientes formas: "a) efectuando una definición legal restrictiva de la huelga, lo que deja fuera del reconocimiento normativo a un número importante de modos de acción colectiva que, de lo contrario, podrían ser considerados como formas lícitas de huelga; b) "procedimentalizando" la huelga -como la negociación colectiva ..; c) sometiéndola a medios preceptivos de solución de conflictos, concebidos éstos más como diques de contención de la huelga, que como preventivos del conflicto..; d) limitando la oportunidad de la huelga a determinados momentos, siempre escasos y breves; e) excluyendo del legal ejercicio .. a determinados grupos de trabajadores; y f) limitando las finalidades admisibles de la huelga"(Ermida, Oscar. Las relaciones de trabajo en América Latina, OIT, Lima, abril de 1991).
18
de la huelga por razones de solidaridad, por motivos políticos o
regionales y, llevando al extremo su razonamiento, por motivo de un
"eventual incumplimiento del empleador16". En este último caso, los
trabajadores deberían representar sus reclamos ante la autoridad
pública, lo que resulta paradójico si se toma en cuenta que la misma
propuesta propugna el abandono por parte del Estado de su función
mediadora y de arbitraje en los conflictos colectivos. Del mismo
modo, la prohibición de huelgas de solidaridad por parte de
trabajadores no directamente involucrados en un conflicto, sumada
al hecho de que las negociaciones colectivas son por empresa,
ratificaba la intención de hacer inútil la existencia de organizaciones
sindicales de orden superior.
Un segundo objetivo era imposibilitar la efectivización de la huelga,
pues tendía a legalizar algunas prácticas antisindicales al promover
la posibilidad de que un número reducido de trabajadores (15%)
pueda convocar a una asamblea para levantarla y al determinar que
el retorno al trabajo de un 50% de los involucrados da por concluido
el conflicto de manera automática. El extremo de esta postura lo
constituyen, sin duda, la legalización de la libertad de negociar
individualmente con cada trabajador -el llamado "descuelgue"-
durante el desarrollo del conflicto, así como el reconocimiento de la
plena libertad del empleador a contratar suplentes y no reconocer
las remuneraciones a los trabajadores en huelga, haciendo superflua
toda diferenciación entre huelga legal e ilegal. De este modo, la
supuesta preocupación por la defensa de los derechos colectivos,
plasmada en la recomendación de "reconocer el fuero laboral
durante los períodos de negociación y huelga", caía en el cinismo
puro.
Finalmente, en consonancia con algunas reformas llevadas a cabo en
otros países, la propuesta remataba su intención de restringir la
cobertura de la legislación del trabajo al proponer que en algunos
16 Esta propuesta que aparecía en el primer documento de Bravo y Paredes fue excluida del segundo.
19
casos, como los de ciertos "servicios esenciales" o por determinadas
razones "de utilidad pública", "daños a la economía, la población o la
seguridad nacional", el gobierno pueda prohibir la huelga, listando
mediante un decreto supremo las empresas en las que no está
permitida o decretando la reanudación de las labores. Esta
orientación conlleva el peligro de que se propenda a trasladar los
preceptos legales de los conflictos obrero-patronales a ámbitos como
el penal o el civil, de modo de enfrentar los intereses de los
trabajadores ya no con los de los empleadores -como corresponde a
todo conflicto derivado de dicha relación-, sino con los intereses de
los consumidores o de otros "terceros", con la lógica consecuencia de
la imposición de sanciones legales sobre los trabajadores
involucrados. En resumen, la virtual abolición del derecho a huelga
dejaría a los trabajadores en el desamparo total, pues anularía de
hecho el único mecanismo de defensa que poseen.
Así pues, la conjunción de normas que restringen el mecanismo de
negociación colectiva, con reglamentaciones francamente
intervencionistas en el ámbito de la asociación sindical y con
prohibiciones drásticas respecto al derecho de huelga, conduciría al
sistema de relaciones laborales desde la protección al trabajador -
considerado el sujeto más débil de la relación laboral- hasta su
completa indefensión en aras del predominio de la competitividad
empresarial, entendida erróneamente como la ventaja proveniente
de contar con mano de obra barata.
El derecho laboral en el “proceso de cambio”: propuestas
gubernamentales de reforma
Para entender las perspectivas del derecho del trabajo en la actual
coyuntura política, se debe aludir a las características del gobierno
del MAS. Éste corresponde, por la composición de las fuerzas
sociales que lo sustentan, a un gobierno de carácter
pequeñoburgués-campesino y por su orientación ideológica a un
régimen reformista. Su papel histórico, por tanto, está determinado
20
por la necesidad de restaurar la dominación capitalista, venida a
menos por el desgaste y frustración de la experiencia neoliberal, que
repercutió en una profunda crisis social y política, es decir, también
en una crisis estatal.
Por ese motivo, los objetivos del gobierno del MAS, se inscriben en la
construcción del llamado “capitalismo andino amazónico”
propugnado por su ideólogo, el vicepresidente Álvaro García Linera.
Esta construcción, que significa un nuevo intento por impulsar el
desarrollo capitalista del país –frustrado en el pasado en las
experiencias liberales y nacionalistas-, se asienta en la posibilidad de
utilizar al Estado –hoy Estado plurinacional- como la fuerza central
que transforme las condiciones para el desarrollo económico,
alentando la transferencia de excedentes económicos desde las
esferas capitalistas primario-exportadoras, hacia los sectores de
producción interna, como la industria, la agricultura y los servicios.
Los sujetos históricos de este experimento, serían los pequeños y
medianos productores del campo y de las ciudades, llamados
eufemísticamente “micro-empresarios”, que se desarrollarían en
armonía con las empresas transnacionales, presentes en el país como
“socias” del Estado. Además, esta singular alianza de clases estaría
basada en una visión culturalista que relieva el virtuosismo de los
principios y prácticas culturales de las naciones originarias,
presentadas como la antinomia de la lógica capitalista de
explotación. Consecuentemente, las relaciones laborales deberían
estar reglamentadas para permitir producir el máximo de excedentes
económicos para su administración por el Estado, lo que supone
establecer condiciones de explotación de la fuerza de trabajo
“racionalmente rentables”, sin que ocasionen conflictos sociales.
Adicionalmente, la reforma económica debería contar con todo un
período de paz y tranquilidad política, a partir de la restitución de la
soberanía del Estado y de la reconstrucción de su institucionalidad.
Se trataría de eliminar todas las aristas perniciosas del
21
neoliberalismo existentes en las leyes, que ocasionaron la pérdida de
la creencia popular –y base de la dominación del Estado burgués- de
que el Estado era el representante general de la sociedad, mediante
una serie de reformas que faciliten la normalidad del funcionamiento
de la economía “diversa”. Así, las reformas legales, en el plano de las
relaciones de trabajo, se orientarían por un mayor control de la
fuerza de los trabajadores y sus organizaciones.
Bajo esa orientación, el MAS desde el gobierno ha venido realizando
cambios parciales en la legislación laboral destinados a eliminar los
aspectos más execrables que habían dispuesto los gobiernos
neoliberales, dando lugar a una flexibilización de facto. En este
sentido, se aprobaron varias leyes y decretos que regularizan las
relaciones en el marco de la LGT: se deroga el art. 55 del DS 21060
(aunque no en la Ley de Inversiones), se recupera y norma los
principios de la LGT en normas expresas, se emite normas aclarando
las prohibición del uso de formas atípicas de contratación, se incluye
penalizaciones al uso de fuerza de trabajo en esclavitud, se norma
agilizando y facilitando el acceso a ciertos beneficios y prestaciones,
se hacen cambios paramétricos en la jubilación favorables a ciertos
grupos de trabajadores, etc.
Contradictoriamente, no se hace mucho por recuperar la capacidad
legal y operativa del Ministerio de Trabajo para garantizar la
aplicación de las leyes, se dictan medidas que sacralizan el recurso
de formas atípicas de contratación como la subcontratación,
mantiene proyectos de empleo eventual basados en la utilización de
formas atípicas de contrato y al no modificar aspectos centrales de la
seguridad social se alienta el abandono del sistema de ciertos
grupos de trabajadores.
El gobierno se ha propuesto superar estos cambios parciales en el
futuro inmediato, mediante una reforma integral de la LGT, a través
de la promulgación de varias leyes propuestas a la Asamblea
22
Legislativa: Código del Trabajo, Ley del Servidor Público, Ley de
Seguridad Social, entre las principales.
En este trabajo, señalaremos las principales características de los
cambios incluidos en la propuesta gubernamental de Código del
Trabajo y la Ley del Servidor Público.
Código del Trabajo
Mantiene las exclusiones de la LGT al sostener que los preceptos del
Código se aplican a “todas las relaciones de trabajo entre
empleadores y trabajadores, con excepción de los que por
disposición expresa de la CPE u otra ley se encuentren sometidos a
otra normativa”, las mismas que afectan a los trabajadores del
Estado, a los trabajadores de pequeñas unidades económicas,
indirectamente a otros como choferes asalariados y a los
voceadores.
Contrariamente a toda la doctrina del derecho laboral y a la realidad
objetiva, no cubre exclusivamente al trabajo asalariado pues
incorpora a trabajadores en “formas comunitarias de trabajo”, a los
trabajadores independientes, a los trabajadores adolescentes no
sujetos a relación laboral, etc. Peligrosamente, dispone que los
pueblos indígena originario campesinos tienen derecho a establecer
sus relaciones laborales, introduciendo una forma de exclusión por
cuanto se presta a la elusión de derechos del trabajo de aplicación
universal.
En lo que se refiere a los derechos individuales, establece los
siguientes cambios principales:
i) en el caso del contrato de trabajo, incorpora avances respecto a la
LGT que tienden a hacer más costoso el despido y desestimular la
contratación eventual, igualando los derechos para los trabajadores
permanente y a plazo fijo y reduciendo la duración del plazo fijo. En
el mismo sentido, prohíbe la subcontratación y reconoce como
23
empleador único a la empresa principal y elimina el período de
prueba.
ii) sobre las remuneraciones, ratifica el contenido de la LGT y no lo
mejora. Contrariamente, continúa facilitando la flexibilidad salarial
al reconocer diferentes formas de remuneración (por tiempo, a
destajo y por comisión) y no estipular que en todas, los trabajadores
deberían gozar de los mismos los beneficios laborales. Aunque
reconoce el pago total de remuneraciones y beneficios para algunos
trabajadores como los “en comisión”, en el caso de los que laboran a
destajo sólo estipula que “no pueden ganar menos de la
remuneración mínima nacional”. Así, el código favorecería a la
ampliación de esta forma de pago sujeta a la RMN, afectando los
derechos laborales de un alto porcentaje de los trabajadores.
Reconoce el pago de la Prima Anual pero la identifica y asimila con
el Bono de producción, por lo que, en los hechos, estaría
disminuyendo los beneficios reconocidos por la normativa actual.
Respecto al Aguinaldo, mejora lo dispuesto actualmente por la
legislación, estipulando su pago desde el primer mes de la prestación
laboral.
Modifica la base y la escala del bono de antigüedad, tomando para el
cálculo la base de 5 RMN con un tope de 68 % para 25 años o más de
trabajo. Con ello, aunque respeta los derechos adquiridos de los
actuales ocupados, atenta contra los nuevos trabajadores.
Mantiene los recargos de 25 a 50% por trabajo nocturno, pago doble
por trabajo en día feriado y triple por trabajo en domingos y estipula
el pago por los días de descanso para los trabajadores (as) a destajo,
sobre la base del salario promedio del mes inmediato anterior.
iii) ratifica la jornada máxima “efectiva” diurna de 8 horas y
nocturna de 7 horas, con un total de 44 horas semanales para
hombres y 40 para mujeres. Ratifica lo dispuesto por la LGT en
cuanto a horas extraordinarias, sin establecer límites a la jornada
24
extraordinaria, abriendo la compuerta a la ampliación de la jornada
efectiva a causa de las bajas remuneraciones, lo que puede
considerarse una forma de flexibilidad horaria.
iv) respecto de la ruptura de la relación laboral. Establece la
cobertura de los beneficios de indemnización y desahucio, que se
aplican a partir de un mes de trabajo, sin importar la forma de
contratación (permanente o a plazo fijo). Asimismo, amplía la
indemnización para los trabajadores que se retiren voluntariamente,
a condición de que hubieran trabajado, al menos, un mes.
Ambiguamente, prevé la solicitud voluntaria de la indemnización
anualmente, pero en caso de que se hubiese acumulado y proceda el
retiro justificado ésta se perdería.
v) traslada, bajo el argumento de generar mayor protección, una
atribución judicial a comisiones mixtas que determinarían la correcta
aplicación de la causal de “retiro justificado”. En la visión del
CEDLA, el sindicato debería defender a sus afiliados, pero no
comprometerse con su retiro a través de este tipo de instancias.
Sin duda, es en lo relativo a los derechos colectivos, donde la
propuesta enfatiza incluyendo prescripciones dirigidas a limitar la
capacidad de las organizaciones sindicales y, en general, las
posibilidades de acción colectiva.
i) Sobre el derecho a la sindicalización, reduce el número requerido
para la organización del sindicato de 20 a 15 trabajadores,
permitiendo que en empresas con menos de 15 trabajadores, se
conforme un Comité Sindical. Asimismo, incluye en las bases –pero
no en direcciones– a los trabajadores a plazo fijo de la empresa.
Contrariamente, excluye a los trabajadores públicos del derecho de
sindicalización y a los extranjeros de las direcciones sindicales.
También reconoce a la COB como única y máxima dirección,
determinando que la relación con el Estado será a través de la
estructura orgánica “a la cabeza de la COB”, lo que incrementa el
25
riesgo de cooptación de direcciones sindicales, al discriminar. No
reconoce expresamente la constitución de un solo sindicato por
empresa, empeorando la disposición de la LGT de organización del
sindicato con “al menos” 50% de los trabajadores, lo que puede dar
lugar al paralelismo sindical.
Pese a señalar que se respetará el estatuto sindical y que prohíbe a
los patrones inmiscuirse en asuntos sindcales, pretende reglamentar
varios aspectos como: i) el “reconocimiento de directorios” por parte
del ministerio; ii) el ministerios podría impugnar, revocar o
inhabilitar a quienes no rinden cuentas y no reconoce directorios
cuando hay conflictos internos; iii) establece “apoyo económico” del
Estado a los sindicatos, por el cual se debe rendir cuentas según
normas fiscales, lo que constituye una injerencia directa en el ámbito
sindical con la correspondiente pérdida de su independencia política;
iv) determina que ciertos niveles ejecutivos no sean parte del
directorio pero sí del sindicato; v) determina la duración del
sindicato por 2 años.
ii) sobre el fuero sindical, determina el fuero para dirigentes hasta 1
año después de fenecer su mandato y un fuero especial para
postulantes durante elecciones. Sin embargo, no establece sanciones
por violación del fuero.
iii) Sobre el contrato Colectivo, reconoce la libertad de acuerdos
entre un empleador o grupo de empleadores, con una o varias
organizaciones sindicales o representantes autorizados de los
trabajadores. Obliga y beneficia a quienes lo celebraron, a los que se
adhieran luego y a los trabajadores que se integren posteriormente
al sindicato y su duración mínima será de 1 año. Empero, entre las
casusas aceptables para su incumplimiento incluye, junto al mutuo
consentimiento, las estipulaciones del contrato, la liquidación judicial
de la empresa, la conclusión de obra y el agotamiento del objeto de
la explotación, los casos fortuitos o de fuerza mayor.
26
iv) respecto al Derecho a la huelga, estipula que ésta procede en 2
ocasiones: i) cuando no exista acuerdo sobre algún punto del pliego
de reclamaciones y no se acuerde acudir al arbitraje, por decisión de
¾ del total de trabajadores de la empresa, mediante voto secreto en
asamblea general, ii) de manera directa ante la falta de pago de
remuneraciones, hasta que se cumpla la obligación por parte del
empleador. La huelga sólo podrá ser ejercitada cuando se hayan
agotado todos los recursos legales. La huelga está prohibida en
servicios de carácter público: administración pública central,
prefectural y municipal; agua, energía y gas; comunicaciones y
bancos; servicios de sanidad y mercados; y otros definidos por ley
específica.
El procedimiento para la declaratoria de huelga establece: i) acta
original de la asamblea firmada por las y los trabajadores que
declaren huelga, ii) nómina de los trabajadores en huelga, iii)
remisión de esa acta a la Dirección Departamental de Trabajo, por lo
menos 2 días antes del inicio de la huelga. La huelga será ilegal si se
paraliza actividades sin seguir los procedimientos señalados
liberando a los empleadores del pago de remuneraciones por el
período de huelga.
v) sobre el cierre empresarial dispone que procede: i)cuando por
causas atribuibles a los trabajadores no se pueda llega a un acuerdo,
y ii) cuando el pliego de reclamaciones sea imposible de cumplir o
sea manifiestamente improcedente. Está prohibido en los servicios
de carácter público señalados. Cuando el cierre empresarial sea
declarado ilegal por la Dirección Departamental de Trabajo, ésta
impondrá multas según reglamentación.
Tanto para la huelga como para el paro patronal , manteniendo lo
que dice la LGT: estipula que sólo pueden ser pacíficos.
De manera específica, en el caso de la Huelga determina que todo
acto o manifestación de hostilidad contra las personas o destrucción
27
de bienes cae dentro de la jurisdicción de la ley penal. Establece la
“separación libre” de trabajadores disidentes de la huelga sin asumir
ninguna responsabilidad. La represalia de sus compañeros contra
ellos, será sancionada por la ley penal si se causaran daños a su
integridad física.
A manera de conclusiones, podemos destacar los siguientes
aspectos: la propuesta gubernamental realiza algunos cambios
positivos en el ámbito de los derechos individuales, pero enfatiza los
cambios en los derechos colectivos, dirigiéndose a establecer un
mayor control de las actividades sindicales, llegando no sólo a la
injerencia directa sino hasta a la ratificación de sanciones penales en
ciertas circunstancias. En el caso del derecho de huelga, que es el
aspecto más cuestionado de la actual LGT, se establecen condiciones
que la hacen impracticable, llegando inclusive a la penalización por
hechos que ocurran en su transcurso. Más aún, incorpora algunos
conceptos similares a los que en 1998 el gobierno neoliberal de
Jaime Paz intentó plasmarlos en su reforma, tales como el llamado
“descuelgue” (hoy “separación libre”) que permitía alentar la
división del sindicato. Contrariamente –aunque muy en sintonía de la
ideología gubernamental- el paro patronal no está sometido a las
mismas condiciones, por lo que es más probable de realización que la
huelga de los trabajadores.
Ley del Servidor público
Este proyecto establece:
i) en el acápite de Ámbito de aplicación de la ley, que involucra a
“todas las servidoras y servidores públicos que forma parte de” los
órganos ejecutivo, legislativo, judicial, electoral, tribunal
constitucional, así como al ministerio público, la contraloría,
defensoría, procuradoría, FFAA, policía y universidades públicas.
Incluye también a las “prefecturas no autonómicas”, las autonomías
(departamentales, regionales, municipales e indígenas, aunque éstas
28
últimas respetando su “autodeterminación”) y –lo más llamativo- a
las empresas públicas, empresas públicas nacionales estratégicas y
empresas con participación estatal mayoritaria, a nivel central o
autonómico. También, reiteradamente se menciona a los servidores
públicos de la carrera docente de educación pública y servicio de
salud (art. 7 y 93). Y aclara que la carrera administrativa establecida
en esta ley no es aplicable a las FFAA ni a la Policía Nacional.
Aquí cabe anotar que en la nueva Constitución Política del Estado se
menciona sólo una vez a las empresas públicas estratégicas, al
referirse a las competencias privativas del Estado central. En el caso
de YPFB la CPE dice que es una “empresa autárquica de derecho
público, inembargable, con autonomía de gestión administrativa,
técnica y económica”. En el proyecto de Código de Comercio, se
menciona a las “entidades públicas de naturaleza autárquica,
descentralizada, autónoma y las empresas públicas” en el capítulo
relativo a “entidades y empresas públicas”. Entonces, YPFB sería
una empresa pública de carácter estratégico y con autarquía, por lo
que los obreros de esa empresa serían considerados servidores
públicos.
Se debe recordar que en el Estatuto del Funcionario Público, el
ámbito abarcaba a “todos los servidores públicos que presten
servicios en relación de dependencia con cualquier entidad del
Estado, independientemente de la fuente de su remuneración”,
además aquellos “que prestan servicios en la entidades públicas
autónomas autárquicas y descentralizadas”, pero no se incluía a
trabajadores de las empresas públicas. En el caso de las
universidades, magisterio y salud, gracias a la lucha de los
trabajadores, se impidió su inclusión en el Estatuto; en el caso de las
universidades, apelando a la conceptualización constitucional de la
Autonomía Universitaria y al principio de derechos adquiridos, se
logró la aprobación del Decreto Supremo 08162 y la Sentencia
Constitucional 016/00 que las excluyen del Estatuto.
29
En el caso de los trabajadores de los municipios se dictó, al día
siguiente de la aprobación del Estatuto, la Ley de Municipalidades
que en su Capítulo V prescribe que desde ese momento “el personal
que se incorpore a los Gobiernos Municipales será considerado en
las” categorías de servidores públicos municipales, funcionarios
designados y de libre nombramiento y personas contratadas en las
empresas municipales
ii) en la definición de los servidores públicos se dice que son
personas naturales que desempeñan funciones públicas en cualquier
instancia de la administración pública, independientemente de su
jerarquía, condición y fuente de financiamiento. En un anterior
artículo, se define la función pública como el ejercicio de un puesto
de trabajo en el sector público, bajo principios constitucionales y de
gestión pública, para lograr objetivos institucionales y fines
estatales.
Los servidores pueden ser de 4 tipos: i) elegidos, ii) designados
según CPE o ley específica, iii) de libre nombramiento o personal de
confianza y iv) de carrera, que acceden al puesto por selección
pública y competitiva y constituyen los Servidores Públicos del
Estado Plurinacional de Bolivia. Se prohíbe todo otro tipo de servidor
público, distinto de los señalados.
Quienes ya sean funcionarios de carrera, deben someterse a una re-
calificación en el plazo de 90 días. Quienes no revistan la calidad de
funcionarios de carrera o aspirantes y que se encuentran cumpliendo
funciones públicas, deben adecuarse a las categorías de servidores
en el plazo de 90días desde la promulgación de la ley.
En el Estatuto, se definía al servidor público, como la persona que
“presta servicios en relación de dependencia a una entidad sometida
al ámbito de aplicación de la presente ley” y que el término se aplica
a “dignatarios, funcionarios y empleados públicos u otras (…) en
relación de dependencia con entidad estatales”. Habían 5 tipos:
30
electos, designados, de libre nombramiento, de carrera e interinos;
sólo los penúltimos estaban bajo cobertura del Estatuto. Por otra
parte, en la Ley de Municipalidades de establecía 3 categorías:
funcionarios públicos municipales, sujetos a la Carrera
Administrativa de esa ley y del Estatuto, funcionarios designados y
de libre nombramiento, que no se consideran “funcionarios de
carrera”, quedando fuera del Estatuto, pero también de la LGT, y
personas contratadas en las empresas municipales, sujetas a la LGT
y no al Estatuto.
Se debe recordar que el Estatuto establecía, en sus disposiciones
transitorias, que los servidores “de entidades públicas (autónomas,
en el título) autárquicas y descentralizadas” que estaban bajo
“disposiciones legales o estatutarias singulares amparadas por la
LGT, que estuviesen prestando servicios (…) hasta la fecha de
vigencia de la presente ley, seguirán sujetos a dicho régimen
laboral”, mientras que los nuevos servidores y los que tenían
regímenes no amparados por la LGT, pasa a sujetarse a las
disposiciones del Estatuto. Por eso, se puede decir que la intención
de la propuesta del gobierno del MAS en este ámbito, excluye a un
número mayor de trabajadores de la LGT, vulnerando el principio de
derechos adquiridos.
Más aún, en el caso de los servidores y servidoras que se
desempeñan como obreros, es decir, realizando “funciones de índole
material, manual o de vigilia” se establece que se someten al Código
del Trabajo “en todo lo que fuera aplicable a la jornada laboral y
derecho a la indemnización”. Ello quiere decir, que si sólo se les
reconoce los derechos individuales de jornada laboral e
indemnización, estarían marginados de los derechos colectivos, es
decir, de los derechos a tener sindicatos, a negociar colectivamente y
a utilizar la huelga como medio de defensa.
iii) se establecen como derechos los siguientes: 1) intimidad,
privacidad e imagen, no discriminación, no acoso laboral o sexual,
31
no violencia física o psicológica, desempeñar funciones inherentes a
su cargo y protección oportuna en seguridad, higiene y salud
ocupacional, 2) remuneración “justa, digna y equitativa”, aguinaldo y
bonificaciones, vacaciones (de 6m-1año, 8 días; de 1-5 años, 15 días;
de 5-10 años, 20 días y de 10 y más años, 30 días) y licencias,
indemnización en casos previstos por ley (para los de carrera, por
despido injustificado: deshaucio e indemnización iguales a los de la
LGT), seguridad en salud y seguridad social según CPE y ley, y al
goce de incentivos económicos, 3) que le proporcionen recursos y
materiales para el desempeño de sus funciones, capacitación y
formación técnico-profesional, 4) impugnar decisiones
administrativas relativas a régimen laboral y disciplinario y a la
función pública, representar y recibir respuesta sobre
determinaciones que violen sus derechos y a recibir información
oportuna sobre aspectos que afecten el desarrollo de sus funciones.
Además se señalan como otros dos derechos, el de impugnar
decisiones que afecten la carrera administrativa y el derecho a la
estabilidad laboral de acuerdo a la ley.
Por su lado, en el Estatuto, además de los consabidos derechos a la
dignidad y otros generales, se establecían: justa remuneración,
vacaciones (1-5 años, 15 días; 5-10 años, 20días y 20 y más años, 30
días), aguinaldo, licencias, permisos, pensiones jubilatorias,
prestaciones de salud, seguridad e higiene en el trabajo, incentivos
económicos, carrera administrativa y estabilidad, y derecho a
impugnación y representación. No se contemplaba la indemnización
por retiro injustificado, pues se lo prohibía bajo pena de proceso
para quienes lo hicieren.
Está claro que la intención de esta propuesta se orienta por la
exclusión del mayor número de trabajadores de la Ley General del
Trabajo, incluyendo prácticamente a todos los trabajadores
dependientes del Estado, no sólo en la administración pública sino
también en las empresas públicas. En términos de categoría
32
ocupacional se abarca a los obreros y no sólo a los empleados
administrativos, como lo establecía el Estatuto, por lo que desvirtúa
la propia concepción liberal de que los funcionarios del Estado no
podrían ejercer derechos laborales por su particular posición y
capacidad de presión sobre el gobierno. La hipótesis, en este trabajo,
es que el gobierno del MAS se orienta por un control secante del
Estado, como una necesidad imperiosa para aplicar las reformas
propugnadas, motivo por el cual no puede arriesgar la capacidad
operativa del aparato estatal, pese al discurso sobre participación
social y gobierno de los movimientos sociales.
Necesidad de actualizar la LGT17
La actualización de la LGT, preservando los principios del derecho
laboral, es necesaria por varias razones como su imprecisión y su
desactualización, producto de los cambios ocurridos en el mercado
laboral y la dispersión de las normas emitidas a lo largo del tiempo.
Entre las imprecisiones en que incurre el texto de la Ley, debe
destacarse la que se comete a tiempo de especificar su ámbito, pues
cuando establece que “La presente Ley determina con carácter
general los derechos y obligaciones emergentes del trabajo....” no
precisa que se refiere al trabajo asalariado como característica
exclusiva, lo que, posteriormente, generó innumerables problemas
en su aplicación. En el mismo sentido, otra imprecisión importante
surge de la falta de mención de las características esenciales de la
relación laboral que identifiquen y diferencien una relación
típicamente laboral de otra que no lo es. Este defecto dio origen a
prácticas ilegítimas por parte de muchos empleadores, que
disfrazaron típicos contratos laborales bajo otras figuras jurídicas,
generalmente de orientación civil, con el objeto de eludir las
responsabilidades que la ley prescribe.
17 Extractado de Cedla, op.cit.
33
Se impone en consecuencia, en la actualización de la legislación
laboral, el precisar que el ámbito de la Ley determine con carácter
general los derechos y obligaciones emergentes del trabajo
asalariado, así como especifique las características esenciales de la
relación laboral que particularicen una típica relación laboral.
En este último sentido -conforme a la dinámica evolutiva de las
relaciones de trabajo-, debe, por ejemplo, ampliarse conceptos pues
ya no basta señalar como características esenciales de la relación
laboral, la dependencia y subordinación del trabajador respecto del
empleador y el trabajo por cuenta ajena a cambio de una
remuneración, que se dan en el “lugar de trabajo”. En la actualidad
se tiende más al trabajo por productos y no necesariamente en
ambientes o lugares propios del empleador, lo que según la
legislación constituye el trabajo a domicilio; no obstante se pretende
burlar las obligaciones laborales consolidando estos trabajos vía
subcontrataciones, aunque es la propia empresa la que provee el
material de trabajo. En este sentido, habrá que considerar las
características esenciales que tipifiquen una relación laboral -a más
de las ya existentes-, desde la perspectiva de la producción misma,
estableciendo (y justificando) quién o quiénes intervinieron en la
elaboración de un determinado producto y si se cumplieron las
disposiciones laborales -por cuanto el producto es consecuencia de la
aplicación de fuerza de trabajo en su elaboración-, lo que impediría
formas evasivas de relaciones típicamente laborales disfrazadas con
otras figuras jurídicas como las de subcontratación u otras de
naturaleza civil, no laboral.
Las evidentes limitaciones de la ley tienen un carácter histórico, y se
explican por el hecho de que en la época en que es dictada -en 1939
es aprobada por Decreto y en 1943 es elevada a la categoría de Ley-,
las características de subordinación y dependencia, trabajo por
cuenta ajena y remuneración, propias de las relaciones laborales
correspondientes a las formas capitalistas de producción, se
34
manifestaban restringidamente en algunas ramas de actividad como
la minería, el comercio, los servicios y, más tarde, en la industria
manufacturera. Contrariamente, en el mayoritario sector rural,
prevalecían condiciones de servidumbre en los procesos de trabajo.
Por esta razón, el artículo primero de la Ley y de su Decreto
Reglamentario, excluyen de su ámbito de aplicación al trabajo
agrícola, entendiéndose entonces que el trabajo en el campo
correspondía al trabajo por cuenta propia, familiar o asociativo. Al
presente, el trabajo asalariado en el campo se encuentra
ampliamente difundido y cae dentro del ámbito de aplicación de la
Ley General del Trabajo y debe ser reconocido así en la actualización
de la legislación laboral.
De manera semejante, los empleados públicos también fueron
excluidos del ámbito de aplicación de la Ley, aunque por otras
consideraciones. Sin embargo, en la actualidad esta discriminación
está siendo reconsiderada en algunas legislaciones laborales, sobre
la base del reconocimiento de su carácter de trabajadores
asalariados.
Además, quienes redactaron la ley, al detallar las formas de trabajo
sujetas a ella, no previeron que con la dinámica del desarrollo
económico y social surgirían nuevas formas y modalidades de trabajo
asalariado.
La actualización de la Ley General del Trabajo, debe superar estos
aspectos, regulando el trabajo asalariado cualquiera sea su forma de
manifestación, debiendo identificar con precisión, las características
esenciales de la relación laboral, que permitan determinar la
presencia de una relación de trabajo asalariada, que cae dentro del
ámbito de aplicación de la Ley, desvirtuando figuras jurídicas
solapadas que tienden a burlar sus efectos.
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