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El CICLO DE LA POLÍTICA PÚBLICA Y LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS CON

EFICIENCIA Y RESPONSABLIDAD

Marcelo JARAMILLO VILLA*

SUMARIO: I. Introducción. II La Rectoría. III. La Planificación. IV. La Regulación. V. La Ejecución. VI. El Seguimiento y el Control de la Política Pública. VII. La Participación Ciudadana y la Política Pública. VIII.

La Política Pública y los Servicios Públicos. IX. Consideraciones Finales.

I. INTRODUCCIÓN

El Estado tiene por finalidad o cometido defender

el interés general o el interés colectivo de la población1. En ese sentido debe garantizar la satisfacción de las necesidades materiales, morales o intelectuales de sus habitantes; para ello, en el devenir, ha ido asumiendo un mayor protagonismo con relación a la organización y prestación de los diferentes servicios, los cuales por su naturaleza y finalidad han sido considerados de interés público.

* Doctor en Jurisprudencia, Abogado, Licenciado en Ciencias Políticas y Sociales 1 David Blanquer señala que el interés general se identifica con el interés público, y se contrapone a los intereses privados o a los intereses individuales de cada ciudadano. David Blanquer , Derecho Administrativo, el fin, los medios y el control, Valencia, 2010, Pág 127

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MARCELO JARAMILLO VILLA

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Gastón Jèze establece que los servicios públicos tienen por objeto satisfacer las necesidades de interés general (…) los gobernantes, los agentes públicos y los concesionarios de los servicios públicos, se encargan de organizarlos y de hacerlos funcionar para asegurar el bienestar material, moral e intelectual de los administrados, de los individuos.2 Tales necesidades se expresan en una oferta diversa de servicios, transporte, seguridad ciudadana, educación, salud, agua potable, saneamiento ambiental, iluminación de vías públicas, transporte y procesamiento de desechos, limpieza de calles, electricidad, telefonía, correos, etc, servicios que no únicamente atienden necesida-des fisiológicas, sino que además contribuyen para que la persona como individuo merezca una valoración ante la sociedad.

Los servicios públicos representan una concep-ción esencial de lo que se conoce como el derecho administrativo. Algunos autores como por ejemplo el profesor Agustín Gordillo de Argentina o Libardo Rodríguez de Colombia, coinciden en indicar que el concepto surge en Francia a mediados del siglo XIX, y que tenía por finalidad legitimar la existencia de una jurisdicción especializada para tratar los asuntos derivados de la prestación de los servicios públicos, a cuyo cargo estaban los particulares o privados, con un bajo control por parte del Estado. 3

2 Gastón Jèze, Servicios Públicos y Contratos Administrativos, México, Editorial Jurídica Universitaria, 2007, Pág 431 3 Se hace referencia al paradigmático fallo en el caso Blanco, en el cual, entre otras conclusiones, se menciona que no se puede aplicar al Estado las reglas válidas para las relaciones de particular a particular. Sobre la base de este fallo se consolida el derecho administrativo como una rama especializada y consecuentemente se diferencia del derecho civil y del derecho privado, ganando cada vez más especialización y autonomía.




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Para el profesor argentino Miguel Marienhoff, hay dos formas esenciales de prestación de los servicios públicos: por el Estado o por los particulares. Esto concuerda con la clasificación de los servicios “propios” e “impropios”. Los servicios propios son los que están a cargo del Estado y en consecuencia son los que éste presta directamente, por sí mismo -por administración directa-, o indirectamente a través de entidades autárquicas o de particulares. Los servicios públicos impropios son los que prestan los particulares, de acuerdo con la reglamentación que para estos efectos dicta el Estado.4

En el caso de los particulares que apoyan al Estado en la prestación de los servicios sociales, es menester anotar que esto responde a una cada vez más creciente valoración de la empresa privada en la organización y prestación de los servicios de interés general, aunque siempre el Estado se debe reservar su capacidad de rectoría, regulación, control y sanción, pues el objeto que persigue el Estado es que los servicios sean universales, accesibles, regulares y de calidad, por lo que siempre existe la necesidad de que el Estado como un gendarme observe y controle su prestación.

Para Alejandro Pérez Hualde, el concepto descrip-tivo del servicio público al que nos hemos adherido indica que se trata de la actividad administrativa desarrollada por el Estado en forma directa o indirecta, que tienen por finalidad satisfacer necesidades individuales de importancia colectiva, mediante prestaciones periódicas y sistemáticas, que constituyen el objeto esencial de una concreta relación jurídica con los usuarios y demás adminis-

4 Miguel Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Buenos Aires, Editorial Abeledo Perrot, 2003, Pág. 163





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trados y asegurada por normas y principios que otorgan prerrogativas de derecho público a quien la cumple para posibilitar la mejor satisfacción de las necesidades colectivas. 5

Para Ricardo Canals Arenas se debe distinguir entre las atribuciones del Estado y las funciones del mismo.6 Tarea delicada, pues para el ciudadano común resulta complicado por decir lo menos diferenciar entre el ejercicio de potestades derivadas del poder político soberano conferido a la autoridad pública, del servicio diario, cotidiano y permanente que de él recibe. Para el profesor español David Blanquer resulta difícil identificar los criterios que permiten sistematizar el amplio abanico de actividades que desarrolla la Administración y los demás sujetos del poder público. No hay un criterio único que permita describir de forma ordenada y completa todas las actividades.7

Una de las tareas que acomete el Estado a través de la Administración es la materialización de los servicios públicos. Para ello ejerce distintas potestades o atribuciones como son las de rectoría, planificación, regulación, control y sanción. El propósito de estas atribuciones es canalizar las energías y los recursos de los diferentes actores sociales a fin de promover un desarrollo integral que contribuya a un cambio social sostenido y a un bienestar social y económico general, con el fin de dignificar la vida del ciudadano.

5 Alejandro Pérez Hualde, El Concesionario de los Servicios Públicos Privatizados, Buenos Aires, Editorial Depalma, 1997, Pág. 7 6 Jorge Ricardo Canals Arenas, El Contrato de obra Pública, México, Editorial Trillas, 1991,Pág. 21 7 David Blanquer, Derecho Administrativo, los sujetos, la actividad y los principios, Tomo II, Valencia, Editorial Tirant le Blanch, 2010, Pág. 361.





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II. LA RECTORÍA

La atribución pública de rectoría, es el medio por la cual la Administración sustenta su intervención directa o indirecta sobre la base del estudio complejo de realidades que justifican la creación o calificación de un servicio como público (publicatio) y la correspondiente inversión pública. La rectoría de esta manera está vinculada con la capacidad política de los Estados de planificar, de canalizar, de dictar grandes orientaciones o lineamientos generales de política pública.

La política pública representa las grandes deci-siones políticas que toma la autoridad para la organización y control de determinados sectores económicos, sociales, culturales, ambientales. Esta política pública busca armonizar los esfuerzos de los actores institucionales, estatales o particulares, en la consecución de determinados objetivos que representan el difuso interés general de una sociedad. La política pública expresa la voluntad política por canalizar u orientar los esfuerzos generales de una sociedad a la consecución de objetivos y metas cuantificables en el transcurso del tiempo.

La política pública sería únicamente buenas intenciones si el Estado no acompaña a sus decisiones políticas (rectoría), las facultades de planificación y de regulación.

La rectoría se entiende entonces como la capaci-dad que tiene la autoridad estatal para, entendiendo los fenómenos sociales y su complejidad, de manera racional y analítica, coordinado sus recursos y las aspiraciones sociales manifestadas por los diferentes actores, definir las intervenciones, cuya temporali-dad es de largo plazo. Consecuentemente, la rectoría





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se materializa en políticas públicas que guían la acción, no sólo a las entidades públicas sino también a los agentes privados.

Para Jean- Claude Thoenig “el concepto de políti-ca pública designa intervenciones de una autoridad investida de poder público y de legitimidad guber-namental sobre un campo específico de la sociedad o del territorio”. Señala además que “las políticas públicas son en esencia una entrada privilegiada para analizar la política”.8

Para el caso ecuatoriano el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas establece que la definición de la política pública nacional le corres-ponde a la función ejecutiva, dentro del ámbito de sus competencias. Los ministerios, secretarías y consejos sectoriales de política, formularán y ejecutarán políticas y planes sectoriales con enfoque territorial, sujetos estrictamente a los objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo.9

En este sentido el instrumento técnico político y normativo que guía la definición de la política pública en el ámbito sectorial o territorial es el Plan Nacional de Desarrollo. Instrumento que de conformidad con la Constitución de la República es al que se sujetarán las políticas, programas y proyectos públicos; la programación y ejecución del presupuesto del Estado; y la inversión y la asigna-ción de los recursos públicos; y además ayuda a coordinar las competencias exclusivas entre el Estado central y los gobiernos autónomos descen-

8 Lurie Bossaguet y otros, Diccionario de Políticas Públicas, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2009, Pág. 334, 340.

9 Artículo 15 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas.





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tralizados (consejos regionales, consejos provincia-les, municipios y juntas parroquiales).10

III. LA PLANIFICACIÓN

La planificación es la facultad que tiene el Estado

para definir y articular políticas, estrategias, objetivos y acciones en el diseño, ejecución y evaluación de planes, programas y proyectos. Competencias debidamente vinculadas cuyo objetivo es lograr un resultado esperado. La planificación se sustenta en una adecuada información lo que le permite a la administración diagnosticar una realidad y consecuentemente le ayuda a diseñar las medidas pertinentes y razonables para intervenir y cambiar esa realidad; en consecuencia, la planifica-ción debe prever situaciones, escenarios o circuns-tancias que eventualmente puedan ser perjudiciales o puedan constituir obstáculos para el cumplimien-to de las metas trazadas.

Adicionalmente, la planificación tiene la virtud del control, por el cual la propia administración realiza el seguimiento a las acciones o actividades calenda-rizadas, lo que le ayuda a corregir cualquier desviación o mala orientación del proyecto. También contribuye al control, pues la planificación conside-ra la línea de base con la cual se diseña la ejecución de un servicio y permite conocer si su prestación justifica la inversión pública. Un ejemplo de esto son los servicios públicos de salud o educación, en estos casos la administración decide ampliar la cobertura de atención, conforme a esta decisión debe instru-mentar lo necesario para la construcción de escuelas o hospitales, el equipamiento requerido, el

10 Artículo 280 de la Constitución de la República del Ecuador.





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personal que debe ser contratado para la atención, así como otros insumos que sean necesarios para garantizar el acceso y la prestación del servicio con la calidad que se exige. Al finalizar los proyectos establecidos en la programación, la administración debe justificar el gasto, el buen uso de los recursos públicos de conformidad con la normativa pública de contratación pertinente. En este caso el órgano público de control requiere la planificación previa para la rendición de cuentas.

Un elemento que se debe resaltar, es que la planificación no sólo mitiga o elimina la improvisa-ción, sino que legitima y justifica la intervención pública, creando una mayor posibilidad de control social, evitando el clientelismo político o electoral y sobre todo el favoritismo a los amigos del político de turno.

La planificación debe ser objetiva, cierta, posible, transparente, participativa, desconcentrada y descentralizada, estos son algunos principios que contribuyen para que la planificación se convierta en un gran apoyo al momento de decidir y al momento de ejecutar una obra pública o prestar un servicio público.

La planificación o planeación nacional es definida en la República Federal Mexicana como “la ordena-ción racional y sistemática de las acciones que, en base al ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulación y promoción de la actividad económica, social, cultural, de protección al ambiente y aprovechamiento racional de los recursos públicos, tiene como propósito la transfor-mación de la realidad del país de conformidad con las normas, principios y objetivos que la propia Constitución y la ley establecen”. Señala además que “mediante la planeación se fijarán objetivos,





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metas, estrategias y prioridades; se asignarán recursos, responsabilidades, tiempos de ejecución, se coordinarán acciones y se evaluarán resultados”. 11

Para Gaspar Ariño al referirse a la planeación y más específicamente a los planes (siendo que él es muy crítico de la planificación tradicional y centralizada) señala en referencia a la vieja planificación que “el Plan pretendía racionalizar el proceso político de la toma de decisiones. Así en Francia se aludía a la “racionalización de la idea política”. Frente al caciquismo y la improvisación el plan aspiraba a una política de racionalización en las decisiones, basada en el análisis de costes y beneficios. Asimismo, el plan pretendía democratizar las decisiones, mediante la participación de ciudadanos en los procesos de elaboración”.12

Un elemento esencial en la planificación pública es la armonización o articulación de esfuerzos que debe darse entre los diferentes niveles de gobierno, tanto el gobierno nacional o central y los gobiernos subnacionales o autónomos descentralizados. La planificación se sustenta además en los principios de coordinación, de complementariedad y de subsidiariedad. Principios por los cuales las diferentes administraciones deben canalizar sus esfuerzos con el propósito de atender de mejor manera las exigencias sociales.

Con la finalidad de optimizar la inversión pública y potenciar el buen uso de los recursos humanos y materiales del Estado para la consecución de metas y objetivos de gran impacto económico y social, en el 11 Artículo 3 de la Ley de Planeación , expedida por el Congreso de los Estados Unidos Mexicanos 12 Gaspar Ariño, Principios de Derecho Público Económico, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2003, Pág. 369.





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Ecuador por disposición constitucional se crea el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa el cual tiene por misión organizar la planificación para el desarrollo del país. Este Sistema se conforma por un Consejo Nacional de Planificación, integrado por los distintos niveles de gobierno, con participación ciudadana. El Sistema cuenta además con una secretaría técnica, la que debe coordinarlo. Le corresponde al Consejo dictar los lineamientos y las políticas que orienten al sistema y aprobar el Plan Nacional de Desarrollo. El Consejo Nacional de Planificación es presidido por el Presidente de la República.13

Adicional al Consejo Nacional de Planificación, la normativa nacional dispone la existencia de los Consejos de Planificación pertenecientes a los gobiernos autónomos descentralizados, los cuales están presididos por sus máximos representantes; asimismo, reconoce la existencia de los consejos ciudadanos de planificación los que tienen como propósito deliberar y generar lineamientos y consensos estratégicos de largo plazo, que orienten el desarrollo nacional.

Para el caso ecuatoriano, el Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento al que se sujetan las políticas, programas y proyectos públicos; la programación y ejecución del presupuesto del Estado; y la inversión y la asignación de los recursos públicos. Su observancia es de carácter obligatorio para el sector público e indicativo para los demás sectores. La norma jurídica que regula el ciclo de la planificación en el Ecuador es el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, el cual entró en vigencia a partir del mes de octubre de 2010. 13 Artículos 279 y 280 de la Constitución de la República del Ecuador.





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IV. LA REGULACIÓN

La regulación es una función por la cual el Esta-do, mediante instrumentos normativos, organiza los servicios, los concesiona, los autoriza, los subven-ciona, los controla, establece disposiciones sancio-natorias, etc. El Estatuto del Régimen Jurídico de la Función Ejecutiva de la República del Ecuador al referirse a la regulación señala que es la facultad de emitir normas para el adecuado y oportuno desarrollo y cumplimiento de la política pública y la prestación de los servicios, con el fin de dirigir, orientar o modificar la conducta de los agentes regulados.14

Esta facultad tiene por finalidad proteger el bien público que es la seguridad y el binestar del ciudadano. Existen algunos servicios públicos cuya prestación afecta directamente a la persona, ejemplo la educación, la salud, la provisión de agua potable, el tratamiento de desechos, el cuidado del medio ambiente, el tránsito,etc. En estos casos, la regulación busca amparar al ciudadano, pues compromete la gestión pública o privada (en caso de proveedores delegados para su asistencia), para la prestación de servicios que atiendan a normas generales de calidad. Un ejemplo puede ser la provisión de agua potable, para ello la administra-ción regula la instalación de reservorios, el trata-miento de las aguas, el trasporte del líquido vital hasta los hogares de los ciudadanos y posteriormen-te su evacuación y tratamiento para sus nuevos usos.

14 Artículo 10.2 del Estatuto Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, publicado en el Registro Oficial No. 536 de 18 de marzo de 2002.





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De algún modo, el Estado tutela el interés legíti-mo superior del ciudadano, su derecho a la vida y a una vida digna. Las regulaciones por lo general limitan las libertades y la discrecionalidad con la que quisieran actuar algunos proveedores de bienes o servicios. Garantiza la universalidad de los servicios, su uniformidad, el acceso a precios razonables, establece los mecanismos de protección y defensa de los derechos y prevé las sanciones a los infractores del servicio público, creando además los mecanismos y procedimientos para impugnar las sanciones.

Además, genera confianza y seguridad, pues los proveedores o prestadores de los bienes o servicios cuya condición es de públicos, saben las reglas del juego a la que deben atenerse, evitando la discrecio-nalidad y el abuso eventual de la autoridad.

Los instrumentos regulatorios de los cuales se vale el Estado para proteger los derechos de las personas, en su condición de usurarios y consumi-dores, son la expresión jurídica de las decisiones políticas de los gobernantes para intervenir y regular en la economía, los mercados donde se ofertan y se demandan servicios públicos, propios e impropios.15 La Administración regula la economía y el mercado no sólo mediante cuerpos reglamentarios, lo hace también a través de instrumentos técnicos, normativos y regulatorios, de imperativo cumpli-miento para el sector público y de carácter indicati-vo o referencial para el sector privado , estos son los 15 Roberto Dromi señala que la normativa que conforma el plexo jurídico de los servicios públicos se integra con regulaciones de diversa jerarquía, que tratan sobre el mismo objeto, pudiendo establecerse derechos y obligaciones de modo general, como en la Constitución Nacional, o para cada servicio en particular. Roberto Dromi, Derecho Administrativo, Buenos Aires, Editorial Ciudad de Argentina, 2006, Pág. 861





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planes nacionales, los cuales se derivan de la potestad de planificación pública que se reserva el Estado.

La regulación es la facultad tuitiva que ejerce la Administración en defensa del interés individual, del interés colectivo (grupos sociales) y del interés público (interés de la sociedad). Es una limitación a las libertades económicas. Quienes adhieren al concepto del Estado minimalista, sostienen que el excesivo rol regulador es perjudicial, pues desalienta la inversión privada. No obstante de aquello, el Estado no puede renunciar al cumplimiento de su rol tuitivo, especialmente a favor de los grupos humanos que por su condición social o económica no están en capacidad de enfrentar los abusos de algunos proveedores de bienes o servicios públicos. Para Pablo Larragaña la regulación puede entender-se como “el gobierno de la economía mediante un amplio conjunto de instrumentos y estrategias configuradas por el derecho. Esta perspectiva de la regulación como una técnica jurídica compleja implica, al menos, tres cosas significativas…. En primer lugar, la regulación no puede reducirse a un único tipo de producto normativo (reglamento, acto administrativo, formulación de estándares, etc.) ni tampoco, obviamente, puede describirse como un único tipo de actividad institucional (control, supervisión, certificación, etc.). Desde el gobierno de la economía la regulación es una red normativo-institucional en cuya urdimbre participan distintas instituciones públicas (entidades administrativas, autoridades legislativas, órganos judiciales, etc.) en





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el que se utiliza una gran variedad de métodos de control social…”.16 La Constitución de la República del Ecuador en su artículo 85 determina que la formulación, ejecución, evaluación y control de las políticas públicas y servicios públicos que garanticen los derechos reconocidos por la Constitución, se regulan conforme los siguientes criterios:

1. Las políticas públicas y la prestación de bienes y servicios públicos se orientarán a hacer efectivos el buen vivir y todos los derechos, y se formularán a partir del principio de solidaridad.

2. Sin perjuicio de la prevalencia del interés general sobre el interés particular, cuando los efectos de la ejecución de las políticas públicas o prestación de bienes o servicios públicos vulneren o amenacen con vulnerar derechos constitucionales, la política o prestación deberá reformularse o se adoptarán medidas alternativas que concilien los derechos en conflicto.

3. El Estado garantizará la distribución equitativa y solidaria del presupuesto para la ejecución de las políticas públicas y la prestación de bienes y servicios públicos.

En la formulación, ejecución, evaluación y control de las políticas públicas y servicios públicos se garantizará la participación de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades.

De la disposición constitucional transcrita se establece como eje orientador de la gestión pública a la solidaridad y al buen vivir. Solidaridad que se manifiesta en la voluntad social por la cual la situación y la necesidad de nuestros pares nos preocupan y nos motivan a intervenir para solucio- 16 Pablo Larragaña, Regulación, Técnica Jurídica y Razonamiento Económico, México, Editorial Porrúa, 2009, Pág. 65





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nar, al menos en parte, sus carencias. El solidaris-mo, en su momento, motivó el surgimiento del Estado Social o del Estado de Bienestar, y es precisamente el sustento teórico para que el Estado haya asumido un conjunto importante de prestacio-nes, traducidas entre otras en servicios sociales públicos, y por los cuales de manera evidente ejerce sus facultades de regulación.

V. LA EJECUCIÓN

La ejecución de la política pública se materializa

en el cumplimiento de las actividades fácticas previstas y determinadas en los planes sectoriales o territoriales, y en las acciones institucionales que desarrollan las entiades públicas. Esta materializa-ción tiene como objetivo el bienestar de la población, la atención a sus requerimientos, la satisfacción de sus exigencias materiales, intelectuales y morales.

La ejecución de la política pública se realiza a través de la construcción de obra pública, de la organización, gestión y entrega de servicios públicos.

Para garantizar una adecuada ejecución de la políticas públicas, es necesario dimensionar los recursos que se van a canalizar para el cumplimien-to de los programas o proyectos. Esto, como se indicó, parte de la planificación, no sólo de los planes nacionales, sino de los planes sectoriales (ejemplo plan de salud, plan de educación, plan de atención a la infancia, etc.), planes territoriales (Plan de Desarrollo del Municipio de Quito, por ejemplo). Estos recursos son de tipo económico, material y humano. Los recursos económicos se justifican y se distribuyen a través de los presupuestos públicos, cuya finalidad es crear asignaciones para la entrega a las entidades responsables de la ejecución de los





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proyectos. El Presupuesto Público es el instrumento para la determinación y gestión de los ingresos y egresos del Estado, y se lo asigna o se distribuye institucionalmente sobre la base de las prioridades. Las prioridades, a su vez, se definen en la política pública, y guardan armonía con los objetivos, metas y estrategias determinadas en los planes.

En palabras del tratadista colombiano Carlos Pachón Lucas, refiriéndose a la Constitución Política de Colombia, señala que el Presupuesto General de la Nación debe guardar concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo, el Plan Nacional de Inversiones, el Plan Financiero y el Plan Anual de Inversiones. Un señalamiento importante estableci-do en la disposición constitucional es que el principio de planificación somete el presupuesto al plan de desarrollo, esto quiere decir que las decisiones políticas determinan el uso de los recursos económicos del Estado.17

La ejecución directa de los programas y acciones previstas en los planes de desarrollo, se cumplen por las diferentes entidades que forman parte de la Administración Pública Central (Ministerios, Secretarías, Institutos, Consejos, Comisiones, Agencias, etc.) o de la Administración Pública Institucional (constituida por empresas públicas, fideicomisos públicos, y demás entidades descentra-lizadas dotadas de autonomía administrativa, operativa y financiera).

En el caso del Estado ecuatoriano, los principales ejecutores de la política pública son los Ministerios. Los Ministerios se clasifican en dos categorías, unos son de carácter sectorial y otros son de coordina-ción. Los Ministerios Sectoriales son entidades 17 Carlos Pachón Lucas, Diccionario de la Administración Pública Colombiana, Bogotá, Editorial TEMIS, 2008, Pág. 257





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encargadas de la rectoría de un sector, del diseño, definición e implementación de políticas, de la formulación e implementación de planes, programas y proyectos, y de su ejecución de manera descon-centrada.18 De su parte, los Ministerios de Coordi-nación tienen la finalidad de concertar y coordinar la formulación y ejecución de las políticas y acciones que adopten las diferentes instituciones que integran sus áreas de trabajo, así como, monitorear la gestión institucional de las entidades que integran el área de trabajo y de los proyectos y procesos de las mismas.19

Para el profesor argentino Juan Carlos Cassagne, en referencia a las máximas autoridades de los ministerios, dice que son colaboradores del poder

18 De conformidad con el Estatuto del Régimen Jurídico de la Función Ejecutiva los Ministerios Sectoriales son: Ministerio del Interior; Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integración; Ministerio de Defensa Nacional; Ministerio de Finanzas; Ministerio de Educación; Ministerio de Transporte y Obras Públicas; Ministerio de Relaciones Laborales; Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca; Ministerio de Industrias y Productividad; Ministerio de Recursos Naturales no Renovables; Ministerio de Salud Pública; Ministerio de Inclusión Económica y Social; Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda; Ministerio de Turismo; Ministerio del Ambiente; Ministerio del Deporte; y el Ministerio de Cultura. Ministerio de Electricidad y Energía Renovable. Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos Ministerio de Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información. 19 Los Ministerios Coordinadores son: Ministerio de Coordinación de la Producción, Empleo y Competitividad; Ministerio de Coordinación de la Política Económica; Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social; Ministerio de Coordinación de Seguridad; Ministerio de Coordinación de Patrimonio; Ministerio de Coordinación de la Política y Gobiernos Autónomos Descentralizados; Ministerio de Coordinación de los Sectores Estratégicos; Ministerio de Coordinación de Conocimiento y Talento Humano.





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ejecutivo, por lo que se concluye que guardan plena subordinación política al Presidente de la República; señala además que “como jefes de los respectivos departamentos dictan todas las medidas que hacen al régimen económico y administrativo, y ejercen dirección y fiscalización de las actividades que realizan los órganos que les están subordinados. Incluso, pueden delegar funciones en los órganos inferiores y resolver los conflictos de competencia que pueden promoverse entre los órganos subordi-nados o entre las entidades que actúan en su ámbito”.20

Además de los ministerios sectoriales que tienen a su cargo la formulación de políticas públicas y la ejecución de proyectos y actividades encaminadas a la prestación eficiente de los servicios públicos, en el marco institucional, también corresponde a las empresas públicas, la organización y la prestación de los indicados servicios.

El artículo 315 de la Constitución de la República del Ecuador establece que “el Estado constituirá empresas públicas para la gestión de sectores estratégicos, la prestación de servicios públicos, el aprovechamiento sustentable de recursos naturales o de bienes públicos y el desarrollo de otras actividades económicas”.

De su parte, el artículo 4 de la Ley Orgánica de Empresas Públicas, define a este tipo de órganos públicos como entidades que pertenecen al Estado en los términos que establece la Constitución de la República, son personas jurídicas de derecho público, con patrimonio propio, dotadas de autonomía presupuestaria, financiera, económica, administrativa y de gestión. La ley señala que las 20 Juan Carlos Cassagne, Derecho Administrativo, Tomo I, Buenos Aires, Editorial Lexis Nexis, Abeledo Perrot, 2006, Pág. 292





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empresas públicas estarán destinadas a la gestión de sectores estratégicos, la prestación de servicios públicos, el aprovechamiento sustentable de recursos naturales o de bienes públicos y en general al desarrollo de actividades económicas que corresponden al Estado.

En términos doctrinarios, a la empresa pública se la define como una unidad económica que le corresponde la coordinación de los medios humanos y materiales, con el fin de asegurar la producción de bienes o servicios. Por consiguiente, tiene un objetivo industrial y comercial. Como una unidad jurídica puede contraer obligaciones y ser sujeto de derechos, participar en el comercio, proferir actos administrativos, celebrar contratos y ser propietario. 21

Un tema relevante en el proceso de ejecución de las políticas públicas y en la ejecución de los planes, programas y proyectos, así como en la prestación de los servicios públicos, es su cumplimiento de manera oportuna y eficiente. Por tanto, existe una particular preocupación por la gestión y dentro de la gestión, por los procesos que conducen al éxito de lo planificado. El éxito en el cumplimiento de lo planificado y el adecuado servicio que la administra-ción presta a favor de la colectividad,de algún modo se sustentan sobre la base de los principios de eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentra-ción, descentralización, coordinación, participación, planificación, transparencia y evaluación.

En función al grado de dificultad de la problemá-tica a tratar, se considera necesario descomplicar de manera pertinente los procesos administrativos, 21 Gustavo Penagos, Derecho Administrativo, Nuevas Tendencias, Quinta Edición, Bogotá, Ediciones y Doctrina Ley Ltda, 2004, Pág. 591.





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técnicos u operativos a fin de efectivizar las acciones de la administración. Para ello, la administración central desconcentra sus decisiones en otros niveles organizacionales. En este caso, da una importante valoración al traspaso de decisiones y recursos a órganos que actúan con una total o relativa independencia en el ejercicio de los asuntos administrativos, técnicos y operativos. En el primer caso nos referimos a la descentralización la cual conforme explica Roberto Dromi, tiene lugar cuando el ordenamiento jurídico confiere atribuciones administrativas o competencias públicas en forma regular y permanente a entidades dotadas de personalidad jurídica, que actúan en nombre y por cuenta propios, bajo el control del poder ejecutivo. En el segundo caso y tomando en consideración el criterio del mismo autor la desconcentración opera a través del órgano desconcentrado el cual carece de personalidad jurídica y patrimonio propios y está jerárquicamente subordinado a las autoridades superiores del organismo. 22

En opinión del tratadista mexicano Jorge Fer-nández Ruiz, la desconcentración administrativa consiste en el “traslado parcial de la competencia y el poder decisorio de un órgano superior a uno inferior, ya sea preexistente o de una nueva creación, dentro de una relación de jerarquía entre ambos, por cuya razón el órgano desconcentrado se mantiene en la estructura de la administración centralizada. En la desconcentración administrativa, la normativa, la planeación y el control, permanecen centralizados, no así la tramitación y la facultad

22 Roberto Dromi, Derecho Administrativo, Buenos Aires, Editorial Ciudad de Argentina, 11 ava. Edición, 2006, Pág. 717





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decisoria que se transfieren al órgano desconcentra-do”. 23

VI. EL SEGUIMIENTO Y EL CONTROL DE LA

POLÍTICA PÚBLICA

Una tarea importante en la ejecución de los proyectos o en la prestación de los servicios públicos es el seguimiento que debe realizarse por la propia entidad ejecutora o el monitoreo externo que por lo general lo realiza otro órgano público ajeno a la ejecución del proyecto o a la prestación de los servicios. El papel que cumple esta entidad, responsable del monitoreo, es dar cuenta del cumplimiento de las metas determinadas en el plan de ejecución, así como de los niveles de inversión presupuestaria. La idea es que el órgano público de monitoreo, sobre la base del principio jurídico de coordinación interinstitucional, alerte o prevenga a la entidad ejecutora en relación al cumplimiento de las metas previstas en la planificación y en la inversión pública.

Al igual que las tareas de seguimiento o monito-reo, la facultad de evaluación la cumplen especial-mente las Secretarías o los Ministerios de Planea-miento o Planificación, además de los propios ejecutores, los cuales también pueden cumplir esta actividad de manera directa o tercerizada.

La evaluación tiene como propósito contrastar lo planificado y lo invertido con lo ejecututado y lo modificado, esto último hace referencia al impacto que ha merecido una situación concreta, los cambios que ha experimentado una situación a

23 Jorge Fernández Ruiz, Derecho Administrativo y Administración Pública, México, Editorial Porrúa, 2011, Pág. 434,435





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partir de la intervención pública. El proceso de evaluación consiste principalmente en compilar, sistematizar y analizar de forma objetiva y pertinen-te la información sobre lo actuado y generar nuevos elementos ciertos que permitan adoptar medidas correctivas y/o emprender nuevas acciones públicas. La evaluación constituye así en un insumo relevante a la hora de rediseñar la intervención de la política pública en un sector o en un territorio determinado.

El control es una tarea que esta intrínsecamente vinculada a la política pública. El control, la fiscalización o la auditoría tienen por finalidad verificar el buen uso de los recursos públicos. Se consideran recursos públicos todos aquellos bienes, fondos, títulos, acciones, participaciones, activos, rentas, utilidades, excedentes, subvenciones y todos los derechos que pertenecen al Estado, y que son invertidos o utilizados para el desarrollo de un proyecto o un servicio de interés público.

Se someten al control o a la fiscalización público todas las entidades públicas o privadas, que dispongan o utilicen bienes, rentas u otras subven-ciones de carácter público, cualesquiera sea su monto, para el cumplimiento de sus actividades. En el caso de la República del Ecuador, el control lo ejerce el quinto poder del Estado, llamado así a la Función de Transparencia y Control Social.

La Función de Transparencia y Control Social está integrada por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social; la Contraloría General del Estado; las Supertintendencias (Bancos, Seguros, Compañías, Telecomunicaciones, etc.); y, la Defensoría del Pueblo. Esta Función tiene por objeto promover e impulsar el control de las entidades y organismos del sector público, y de las personas





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naturales o jurídicas del sector privado que presten servicios o desarrollen actividades de interés público, para que los realicen con responsabilidad, transparencia y equidad; fomentar e incentivar la participación ciudadana; proteger el ejercicio y cumplimiento de los derechos; y prevenir y combatir la corrupción.24

VII. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y LA

POLÍTICA PÚBLICA

Un elemento cardinal de la política pública y del control sobre el buen uso de los recursos públicos y la adecuada materialización de los proyectos, programas o servicios cumplidos por la Administra-ción, es la participación ciudadana.

La participación de las personas beneficiarias de la acción pública es sumamente importante al momento de tomar las decisiones respecto a la ejecución de obras o al diseño, organización y gestión de un servicio público.

La democracia actual se robustece con una participación activa y permanente del ciudadano, para ello la propia administración debe crear los mecanismos adecuados para que la participación ciudadana se efectivice. De algún modo, la activa-ción de mecanismos institucionales que canalicen y orienten la participación ciudadana en la delibera-ción de la política pública, reconoce la corresponsa-bilidad ciudadana basada en el interés social, colectivo y público.

En el caso ecuatoriano, la participación ciudada-na está contemplada como una garantía constitu-cional, prevista en el artículo 85 de la Carta

24 Artículo 204 de la Constitución de la República del Ecuador.





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Suprema. A través de esta disposición constitucio-nal, se establece que la formulación, ejecución, evaluación y control de las políticas públicas y servicios públicos deberá orientarse sobre la base de principios tales como la solidaridad, a partir del cual todas las políticas públicas y la prestación de bienes y servicios públicos se dirigirán a hacer efectivos los derechos de las personas; asimismo, establece la prevalencia del interés general sobre el interés particular, y señala que cuando los efectos de la ejecución de las políticas públicas o prestación de bienes o servicios públicos vulneren o amenacen con vulnerar derechos constitucionales, la política o la prestación deberá reformularse y se deberán adoptar medidas alternativas que concilien los derechos en conflicto; finalmente, se establece que el Estado garantizará la distribución equitativa y solidaria del presupuesto para la ejecución de las políticas públicas y la prestación de bienes y servicios públicos.

En términos institucionales se crean algunos mecanismos para promover y posibilitar la partici-pación ciudadana. La propia norma constitucional en su artículo 279 dispone la creación de los consejos ciudadanos como instancias de delibera-ción y generación de lineamientos y consensos estratégicos de largo plazo, que orienten el desarro-llo nacional. En armonía con la disposición constitucional el mes de abril de 2010 se expide la Ley Orgánica de la Participación Ciudadana la cual tiene por objeto propiciar, fomentar y garantizar el ejercicio de los derechos de participación de las ciudadanas y los ciudadanos, colectivos, comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas, pueblos afroecuatoriano y montubio, y demás formas de organización lícitas, de manera protagóni-





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ca, en la toma de decisiones que corresponda, la organización colectiva autónoma y la vigencia de las formas de gestión pública con el concurso de la ciudadanía; instituir instancias, mecanismos, instrumentos y procedimientos de deliberación pública entre el Estado, en sus diferentes niveles de gobierno, y la sociedad, para el seguimiento de las políticas públicas y la prestación de servicios públicos; fortalecer el poder ciudadano y sus formas de expresión; y, sentar las bases para el funciona-miento de la democracia participativa, así como, de las iniciativas de rendición de cuentas y control social.25

La Ley Orgánica de Participación Ciudadana prevé la creación de la Asamblea Nacional Ciudada-na como la instancia de consulta y diálogo directo entre el Estado y la ciudadanía para llevar adelante el proceso de formulación, aprobación y seguimiento del Plan Nacional de Desarrollo. Adicionalmente, la ley contempla la creación de los consejos ciudada-nos sectoriales como instancias de diálogo, deliberación y seguimiento de las políticas públicas de carácter nacional y sectorial. Para el caso de los gobiernos autónomos descentralizados (municipios, consejos provinciales y juntas parroquiales) la ley establece la creación de las Asambleas Locales y de los consejos locales de participación ciudadana.

Con relación a la participación ciudadana y a los mecanismos de control ciudadano, la norma constitucional y legal considera mecanismos tales como la Consulta Popular por Iniciativa Ciudadana, mediante la cual los propios ciudadanos acuden ante la autoridad y exigen se convoque a consulta popular sobre cualquier asunto. La única limitación

25 Artículo 1 de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana.





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que prevé la ley en el caso ecuatoriano, es que la iniciativa de consulta popular no verse sobre asuntos relativos a tributos, a gasto público o a la organización político administrativa del país. De esta manera, los ciudadanos organizados pueden estimar que un tema de interés social, merece ser consulta-do a fin de que la ciudadanía se pronuncie. Existen algunos casos relevantes que han sido elevados a pronunciamiento ciudadano, uno de ellos fue la consulta ciudadana que se realizó en la República de Panamá sobre la ampliación del canal, otros fueron las últimas consultas que se realizaron en el Ecuador sobre temas tan disímiles como por ejemplo la prohibición de los casinos y las corridas de toros con muerte del animal.

La normativa ecuatoriana reconoce también la acción ciudadana para la defensa de los derechos de participación, en este caso las ciudadanas y los ciudadanos pueden ejercer la acción ciudadana en forma individual o en representación de la colectivi-dad cuando se produzca la violación de un derecho o la amenaza de su afectación. Esta acción se la ejerce a través de cualquiera de las acciones legales y constitucionales aplicables.

Otro mecanismo poderoso de control ciudadano y de sanción a la autoridad por incumplimiento en su gestión es la revocatoria del mandato. A través de este mecanismo, las electoras y electores pueden revocar democráticamente el mandato de las autoridades elegidas y se produce por el incumpli-miento de su plan de trabajo. El voto revocatorio se convierte en una sanción a la autoridad, quien en caso de perder el proceso debe abandonar inmedia-tamente el cargo para el cual fue electo.

La Constitución de la República del Ecuador contempla la figura





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de la resistencia ciudadana. El artículo 98 de la norma constitucional determina que “los individuos y los colectivos podrán ejercer el derecho a la resistencia frente a acciones u omisiones del poder público o de las personas naturales o jurídicas no estatales que vulneren o puedan vulnerar sus derechos constitucionales, y demandar el reconoci-miento de nuevos derechos”. Esta disposición reconoce el derecho de los pueblos a oponerse radicalmente a aquellas medidas que autoritaria-mente son impuestas por los gobernamentes, básicamente se refieren a aquellas acciones que carecen de legitimidad, que son aplicadas sin razonabilidad y pertienencia y cuya aplicación vulnera , afecta o restringen los derechos de las personas.

VIII. LA POLÍTICA PÚBLICA Y LOS SERVICIOS PÚBLICOS

El Estado se legitima no sólo en el ejercicio de la

autoridad, en el control interno, en la defensa externa, en el cumplimiento de sus funciones en general, se legitima básicamente por los servicios que presta al ciudadano para su desarrollo personal.

El Estado, a través de su red de organismos e instituciones, entidades u órganos del poder público, cumple diferentes funciones y cometidos, entre los que se encuentran, a manera de ejemplo, las de garantizar sin discriminación el efectivo de los derechos de las personas, en particular los de educación, salud, alimentación, seguridad social, vivienda, y agua; garantizar y defender la soberanía nacional; fortalecer la unidad nacional de sus habitantes; erradicar la pobreza; promover el desarrollo sustentable y la redistribución equitativa





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de los recursos y la riqueza; promover el desarrollo equitativo y solidario de todo el territorio; proteger el patrimonio natural y cultural; garantizar la seguridad de las personas; fortalcer la democracia; incentivar y motivar la activa participación ciudada-na; estimular el desarrollo económico; proteger la inversión privada y orientarla al cumplimiento de finalidades sociales, etc.26

El Estado, conforme nos señala León Duguit “no es como se ha pretendido hacerle y como durante algún tiempo se ha creído que era, un poder de mando, una soberanía; es una cooperación de servicios públicos organizados y controlados por los gobernantes”.27 Sobre la base de este concepto, el Estado trasciende del ejercicio del poder público orientado al orden y a la soberanía y se transforma en un conjunto de entidades dispuestas a prestar servicios, a colaborar con el ciudadano para la satisfacción de sus necesidades elementales; para generar igualdad de condiciones, las cuales posteriormente van a contribuir para el desarrollo armónico personal, individual y colectivo de los ciudadanos.

Para el cumplimiento de las finalidades determi-nadas por cada uno de los Estados, en función a su realidad social, económica y cultural, se deben crear 26 Juan Pablo Cajarville Peluffo , en referencia al profesor uruguayo Sayagués Lasso, señala las diferencias que existen entre funciones y cometidos y dice que para Sayagúes estos últimos son “ las diversas actividades o tareas que tienen a su cargo las entidades estatales conforme al derecho vigentes”, mientras que las funciones serían “las distintas formas que asume la actividad estatal para la realización de aquellos cometidos. Juan Pablo Cajarville Pelufo, Sobre Derecho Administrativo, Segunda Edición Ampliada, Montevideo, Fundación de Cultura Universitaria, 2008, Pág. 129 27 León Duguit, mencionado por Juan Pablo Cajarville Peluffo en su libro Sobre Derecho Administrativo, P´çag. 158.





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un conjunto de prestaciones cuya denominación general representan los servicios públicos. El administrativista ecuatoriano Marco Morales Tobar, señala que la dinámica cambiante del concepto de servicio público que muchos de los doctrinarios con gran acierto la han calificado como “pendular” a la luz de la evolución de sus reglas fundadas unas veces por la lógica de la actividad privada y otras por la actividad pública, la delimitación exacta del campo del servicio público reviste mayores dificulta-des dada la multiplicidad de sus formas de gestión.28

No obstante lo difícil que puede resultar precisar un concepto o una delimitación del campo del servicio público, el profesor uruguayo Sayagúes Lasso nos ilustra con su opinión y dice que los servicios públicos, son un conjunto de actividades desarrolladas por entidades estatales o por su mandato expreso, para satisfacer exigencias colectivas impostergables, mediante prestaciones suministradas directa e inmediatamente a los individuos y, bajo un régimen de derecho público. 29

De lo anotado, se desprenden algunos elementos, los servicios públicos representan un medio por el cual las personas, prescindiendo de su condición, satisfacen sus necesidades, necesidades que han sido calificadas como de interés social. El interés social o público debe ser calificado por la autoridad, en algunos casos se lo hace mediante una ley que determina el carácter de interés público y de

28 Marco Morales Tobar, Manual de Derecho Procesal Administra-tivo, Quito, Corporación de Estudios y Publicaciones, 2011, Pág. 403 29 Enrique Sayagués Lasso, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Montevideo, Fundación de Cultura Universitaria, 2002, parágrafo 29, pág. 78 a 80.





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necesidad social, ejemplo el derecho al goce de la vivienda, de la salud, de la educación, etc. Un segundo elemento, es que los servicios son presta-dos directamente por los órganos públicos (entida-des, empresas, fundaciones, agencias, secretarías, institutos públicos), aunque legislaciones nacionales también reconocen la posibilidad de que el Estado concesione a particulares la prestación de ciertos servicios. Un tercer elemento, los servicios públicos son prestados sobre la base de un marco regulatorio dictado por el Estado a través de sus entidades. En este último caso, le corresponde precisamente a la administración ejercer sus funciones de planifica-ción, regulación, monitoreo, evaluación, control y fiscalización de la prestación de los servicios.

Corresponde al Estado garantizar la provisión o el suministro de servicios públicos de manera universal, regular, ininterrumpida, sobre la base de los principios de equidad, solidaridad, intercultura-lidad, calidad, eficiencia, y eficacia.

El Estado y sus agentes, entendidos como servi-dores públicos, tienen la obligación de prestar los servicios públicos con oportunidad y calidad. En consecuencia todo servidor público es responsable de sus acciones u omisiones. En el caso de una deficiente prestación de un servicio público, se pueden generar responsabilidades de tipo civil, penal o administrativo, por lo que el Estado se vuelve jurídicamente imputable, ante lo cual el ciudadano puede llevar a los tribunales a la administración y exigir el resarcimiento económico por los daños y perjuicios causados en su contra.





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IX. CONSIDERACIONES FINALES

El Estado se organiza con el fin de atender los requerimientos y expectativas de su población, para ello establece políticas públicas las cuales estriban en planes nacionales y estos, a su vez, en programas y proyectos. Los planes, los programas y los proyectos tienen por finalidad materializar el cumplimiento de los cometidos estatales, entre los cuales sin duda están el progreso armónico, equitativo y solidario de un país.

En función a los cometidos estatales y al orde-namiento jurídico nacional de un país, los diferentes órganos del poder público ejercen sus funciones y también cumplen con la tarea de prestar servicios públicos, los cuales se sustentan sobre la base del interés social, el cual se expresa en decisiones del poder político constituido en el ejercicio de su soberanía política o del imperium.

En la actualidad el uso de los recursos públicos, su inversión en programas o proyectos públicos se lo realiza de manera objetiva, sustentada en informa-ción veraz sobre la realidad social de determinado sector o territorio. La información permite diagnosti-car una realidad, establece una línea de partida, una línea de base de la cual arrancan las interven-ciones públicas cuya finalidad es modificar positivamente una realidad.

La planificación pública es una tarea importante. De no existir la planificación, las acciones estatales serían algo así como dar “palos de ciego”. La inversión pública se realizaría sin el debido control y muy probablemente las intervenciones estatales en obras y en servicios públicos no tendrían ningún impacto económico o social. En consecuencia la planificación y su ciclo cumplen un rol importante a





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fin de garantizar el buen uso de los recursos públicos y el cumplimiento de metas objetivas y posibles.

La democracia actual exige la creación de meca-nismos directos de participación ciudadana. La participación de las personas ya no se restringe al plano electoral únicamente. En la actualidad, existen mecanismos permanentes para la interven-ción y la participación ciudadana, desde la planifi-cación participativa, los presupuestos participativos, la coejecución de obras, la coadministración de los servicios, las veedurías ciudadanas, las sillas vacías en los cuerpos colegiados de los órganos colectivos de decisión, pasando por la revocatoria de mandato, hasta llegar a la resistencia civil, son mecanismos poderosos con los que los ciudadanos cuentan actualmente para hacer escuchar sus opiniones y para hacer valer sus criterios.

Nuevos desafíos se imponen a la gestión pública, a la administración del Estado, y como consecuencia de ello al derecho administrativo. Las sociedades cada vez más se vuelven complejas. El reto es responder oportunamente, desde el derecho, a los nuevos desafíos, estableciendo ordenamientos jurídicos actualizados que contribuyan a optimizar las decisiones políticas y a canalizarlas a fin de que la administración, sin romper los controles inherentes a la transparencia y a la honestidad que deben guiar la gestión pública, pueda cada vez más, prestar los servicios que la ciudadanía merece, de manera planificada, eficaz y eficiente.




el ciclo de la polÍtica pÚblica y la prestaciÓn de...

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