el banco central y el sistema financiero...
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EL BANCO CENTRAL Y ELSISTEMA FINANCIERO NACIONAL
1.- El Marco Financiero. 2.- Instrumentos de política monetaria.3.- Asistencia financiera especial del Banco Central. 4.- El BancoCentral y la fijación de las tasas de interés.
1. El marco financiero.
La evolución del sector financiero venezolano reflejaen gran medida los cambios ocurridos en la vida económica del país durante estos cincuenta años.
Desde comienzos de siglo funcionaron en Venezuelala banca comercial y las compañías de seguro, ambas complementadas por un crédito no institucional que corría acargo de importantes empresas comerciales o de prestamistas particulares, así como casas de empeño y otras modalidades primitivas de asistencia crediticia. Los primerosbancos en iniciar funciones fueron el Banco de Maracaibo,en 1882, y el Banco Comercial, fundado en 1883 y añosmás tarde, en 1890, reorganizado como. Banco de Venezuela. En ese mismo año se creó el Banco Caracas. Por suparte, la banca extranjera se inició en Venezuela con el comienzo de la era petrolera ante las favorables perspectivasque el país ofrecía al inversionista foráneo. De esta forma,en 1916 se establece el Royal Bank of Canada y en 1917 elFirst National City Bank.
Con el auge petrolero de la década de los veinte se desarrolló el negocio bancario y se fundaron nuevas institu-
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ciones tales como el Banco Mercantil y Agrícola y el BancoVenezolano de Crédito, establecidos en 1925. En 1928 secrean dos instituciones bancarias estatales: el Banco Obrero y el Banco Agrícola y Pecuario. Posteriormente, en1937 se funda el Banco Industrial, con el propósito de proveer de financiamiento a la incipiente industria nacional.
Antes de la creación del Banco Central existía un sistema de pluralidad de emisión. La Ley de Bancos de 1936 indicaba que le correspondía a la Nación la facultad de autorizar la emisión de billetes, para lo cual podía conferirpermisos con ese propósito sólo a los bancos nacionalesque, además de otras restricciones, debían tener un capitalconstituido por monedas de oro de curso legal; tales bancos podían ser autorizados para emitir billetes hasta por eldoble de su capital pagado. Asimismo, se contemplaba queel total de billetes podría estar respaldado por monedas decurso legal o por activos exigibles a la vista a plazo menorde 30 días, pero en todo caso la existencia de oro acuñadodebería representar al menos una tercera parte de la emisión de billetes. El hecho de que existieran diversos bancosde emisión constituía de por si un obstáculo para la circulación en escala nacional del dinero que cada uno de ellosemitía, ya que, en la práctica, los billetes de un banco sólocirculaban a su valor nominal dentro de un área circunscrita al domicilio del banco respectivo y de sus sucursales,fuera de ella se recibían con cierto descuento.
Para el momento de la creación del Banco Central, circulaban en el país billetes emitidos por los bancos Venezuela, Venezolano de Crédito, Mercantil y Agrícola, de Maracaibo, Comercial de Maracaibo y Caracas. El monto delas emisiones alcanzaba a Bs. 150 millones y de éstas Bs.100 millones correspondían al Banco de Venezuela. Paraprincipios de los años treinta, ya el sistema de emisiónmúltiple había sido superado en muchos países con la crea-
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ción de bancos centrales. En este sentido, el Dr. AlbertoAdriani en su artículo "La crisis, los cambios y nosotros"publicado en 1931, expresó:
... Nuestros bancos de emisión tienen el defecto de ser varios(20), lo cual dificulta la unidad de control del crédito y del cambio, y de pertenecer a un tipo híbrido de banco de emisión y dedepósito, que ya no se encuentra en ningún país económicamente importante ...
Durante los años de la guerra y particularmente durante el período de la post-guerra se registró un fuerte crecimiento en la actividad bancaria auspiciada por la expansión de los ingresos petroleros y por el mayor gasto delsector público. Esta expansión bancaria adquiere inclusocaracterísticas preocupantes durante los años 1947-1958.A título ilustrativo el número de bancos comerciales queoperaba en el país pasó de 13 en 1948 a 37 para 1958 Ysussucursales y agencias se expandieron en forma tal que paraese último año alcanzaron el número de 347.
El aumento señalado en el número de institucionesbancarias produjo encontradas opiniones sobre una situación de posible saturación bancaria, especialmente en elArea Metropolitana y, consecuentemente, sobre la políticaa seguir en relación a la autorización de nuevas instituciones. En este sentido se plantearon dos posiciones, la oficial, lideralizada por el Dr. Laureano Vallenilla Lanz, favorecía la entrada de nuevas instituciones.
En la Introducción de la Memoria del Ministerio deHacienda del año 1956 se dijo:
... Los índices económicos actuales no permiten, por lo demás, pensar en que se haya llegado a ninguna situación de peligro, en cuanto a que pudieran causar un exceso en la expansión bancaria. Los elementos de análisis señalan, por elcontrario, que los ingresos de la Banca Comercial muestran unnotable crecimiento en los últimos once años, y que si, en cier-
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tos casos, el aumento de sus utilidades líquidas ha podido noguardar un ritmo similar, ello obedece a los gastos de instalación de nuevas dependencias bancarias, es decir, a las necesidades lógicas de la propia expansión. Además, es de advertir quetal cosa lejos de constituir un signo negativo, desde el punto devista del interés nacional, es un signo altamente positivo, comoque dicha expansión bancaria ha de crear condiciones de competencia más favorables, que no pueden menos de beneficiar ala economía del país, al acercar el costo del crédito y su precioen un mercado a niveles más justos y razonables.
No obstante los planteamientos anteriores, otras distinguidas personalidades mantenían criterios diferentes.De esta forma, el Dr. José Joaquín González Gorrondonadeclaró a un importante periódico de la capital:
En mi opinión el problema de nuestro desarrollo bancario dentro de la actual legislación, es el de estudiar si es preferible parala economía en su conjunto un gran número de pequeños bancos o un reducido número de ellos con capitales elevados y unaracional distribución territorial de sucursales y agencias. Planteada en esta forma la cuestión, me inclino decididamente porun desarrollo orgánico del sistema bancario comercial constituido por un número limitado de Institutos con fuertes capitales, pero sin tendencia monopolista ...
En el año 1958 ocurren cambios en la situación económica del país que se hicieron sentir en el desenvolvimientode la actividad bancaria y cuyo período crítico se sitúa entre 1960 y 1961. De manera general puede indicarse queentre 1958 y 1961 las reservas internacionales del BancoCentral de Venezuela experimentaron una caída de casi60%, los depósitos de la banca comercial se redujeron enmás del 40% y sus inmovilizaciones aumentaron en tornoal 187%. Ante esta situación las instituciones financieras sevieron obligadas a recurrir masivamente al crédito delBanco Central de Venezuela. De acuerdo a 10 expresado,para fines del año 1961 el saldo por operaciones de redescuento y anticipos alcanzó la cifra de Bs. 2.816 millones,
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en comparación con la existente para 1958 de Bs. 115 millones. No obstante lo antes dicho, la situación descrita noafectó en igual forma a todas las instituciones bancarias delpaís. Ciertamente, en esa oportunidad la gestión del BancoCentral asumió fundamentalmente un carácter de salvamento bancario ya que la situación de recesión económicaafectó particularmente a aquellos bancos que habían venido operando a los márgenes de una sana técnica bancariay, por el contrario, el sector más líquido de la banca tuvopoca necesidad de recurrir al auxilio del Banco Central. Deesta forma el Banco Central de Venezuela en su MemoriaEspecial correspondiente al período 1961-1965 señala:
... La pasada crisis puso de manifiesto la apreciable disparidadinterna que presenta el sistema bancario venezolano en cuantoal comportamiento de sus componentes. (pag. 124).
En relación al aspecto bajo consideración, cabe señalar que durante el período comentado se produjeron hechos como la intervención oficial de algunos bancos comerciales, cuyas deficiencias administrativas internasobligaron la aplicación de medidas de excepción como laindicada. En otro caso, el Gobierno Nacional reintegró elcapital perdido de una institución bancaria ante la imposibilidad de sus propios accionistas para hacerlo y, ante untercer tipo de problemas, el Banco Central celebró dosacuerdos de carácter extraordinario para asegurar la subsistencia de sendos institutos bancarios, cuyas administraciones los colocaron en precarias condiciones de liquidez.Todo ello concedido con la finalidad primordial de evitarel colapso de instituciones que, por operar en altísimo porcentaje con fondos ajenos, al fracasar lesionan fuertemente a los depositantes, así como a la confianza pública en este tipo de empresas. Con tales fines y al no poder losinstitutos deudores cancelar en efectivo sus respectivasobligaciones, el Banco Central recibió en pago una serie deactivos mobiliarios e inmobiliarios.
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La experiencia vivida en este período de transiciónevidenció la necesidad de revisar la legislación bancariaexistente para la época.
En efecto, la Ley de Bancos de 1940 sólo facultaba elestablecimiento de bancos comerciales en el país y consagraba en su artículo octavo que "los bancos hipotecarios,industriales, mineros, de crédito, agrícola y otros que se establezcan con fines especiales, funcionaran de acuerdo consus respectivas leyes".
De esta forma las limitaciones jurídicas existentes impedían que el sistema financiero privado guardara correlación con el crecimiento de la economía real. Desde finesde la década de los 40 y comienzos de la década de los 50 yahabían aparecido algunas instituciones privadas de crédito,como las llamadas financiado ras , las cuales estaban concebidas con la finalidad de suplir una asistencia pecuniaria encondiciones diferentes a las que podían otorgar los bancoscomerciales. Por este motivo a mediados de 1958 laJuntade Gobierno dictó un Decreto-Ley que autorizó el funcionamiento de los bancos hipotecarios. Posteriormente, lamisma Junta de Gobierno creó en septiembre de 1958,una Comisión, encargada de revisar la legislación bancariadel país con filies a su modernización. Fruto de las deliberaciones de esa Comisión fue la presentación al Congresode la República, de dos nuevos proyectos de leyes. Uno para la reforma de la Ley del Banco Central y, el otro, paradictar la primera Ley General de Bancos y Otros Institutosde Crédito. Dichos instrumentos fueron promulgados, elprimero en diciembre de 1960 y, el segundo, en febrero de 1961.
En esta concepción de la Ley privó el principio de especialización bancaria el cual en sus etapas iniciales fue el
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característico de los países anglosajones y el adoptado porla legislación financiera mexicana, la cual a su vez tuvogran influencia en el caso venezolano. La Ley General de .Bancos y Otros Institutos de Crédito representa la primerareforma sustantiva a la legislación financiera existente sobre esta materia y tuvo como propósitos esenciales favorecer la especialización crediticia en el país a través de laexistencia de instituciones que podían atender requerimientos financieros de corto, mediano y largo plazo, mediante la previa captación de recursos del público, con instrumentos tan diversos como la recepción de depósitos,colocación de cédulas hipotecarias, bonos financieros ysuscripción de contratos de capitalización. Por otra parte,se partía de la convicción de que en el país existían abundantes recursos financieros en manos del público, cuyacaptación con fines reproductivos era conveniente y provechosa tanto para los usuarios del crédito como paraquienes poseían los fondos. Asimismo, se sometió a una legislación especial el funcionamiento de algunas empresasque como las financiado ras y las capitalizadoras ya existíanantes de la promulgación de la Ley Genera! de Bancos yotros Institutos de Crédito, pero sólo sometidas a las normas generales de la legislación mercantil.
La Exposición de Motivos al Proyecto, sintetiza losobjetivos del nuevo ordenamiento jurídico de la siguiente forma:
a) imprimir un mayor rigor técnico a la legislación sobre la materia, tratando de tipificar mejor las actividades de las empresasdel ramo como instituciones que operan básicamente con fondos ajenos a través de la recepción de depósitos o emisión deciertas obligaciones;
b) corregir algunas deficiencias observadas en la vigente legislación;
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e) establecer las normas especiales a las cuales habrán de ajustarse las empresas crediticias surgidas durante los últimos añosy reguladas sólo por la legislación mercantil general, así comola fijación de normas a las cuales habrán de ajustarse estas empresas para suplir créditos a mediano y largo plazo;
d) incorporar en un solo texto las disposiciones aplicables a lasinstituciones básicas de financiamiento que operan y puedandesarrollarse en el país.
En el primer sentido, la nueva Ley precisó que quedaban bajo su imperio aquellas actividades de financiamientorealizadas por empresas autorizadas a recoger fondos delpúblico conforme a diferentes mecanismos de captaciónde los mismos, con 10cual se eliminó una crítica hecha a lalegislación del año 1940, la cual creaba dudas en relación alrequisito de autorización por parte del Ejecutivo para realizar operaciones crediticias con fondos propios.
En el segundo sentido, la legislación recién promulgada hizo extensiva la autorización gubernamental a la etapade promoción de bancos y otros institutos de crédito. Seestableció, además, la facultad de calificar a los promotores de bancos en razón de su capacidad técnica y solvenciamoral y económica. Se tipificaron mejor las distintas modalidades de depósitos bancarios y se modificaron sus requerimientos de encaje mínimo y la oportunidad de sucálculo, estableciéndose que las dos terceras partes del encaje deberían ser depositadas en el Banco Central. Se exigieron mínimos de capital para operar bancos comercialesen la Capital de la República o en el interior del país ligeramente superiores a los prescritos por la anterior legislación. Asimismo, se consagraron una serie de normas tendientes a limitar las inversiones de los bancos en otrasempresas, para dar cumplimiento al principio básico segúnel cual los bancos comerciales deben cumplir primordialmente una función de suplidor de crédito y no de capital.
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Igualmente, la nueva legislación recogió las disposiciones del Decreto-Ley que autorizó el establecimiento debancos hipotecarios urbanos en el país y corrigió algunasde sus deficiencias. En efecto, en nuestro medio la bancahipotecaria aparece a comienzos de este siglo con la promulgación de la primera Ley sobre la materia en 1912. Elprincipio que la inspiró fue el de resolver el problema de lavivienda en Venezuela a través de un financiamiento adecuado. Entre los primeros intentos que se hicieron con elobjeto de regular la actividad de la banca hipotecaria enVenezuela se cuentan la Ley de Cédulas Hipotecarias del16 de junio de 1916, la Ley de la]unta de Crédito Hipotecario Urbano dictada por la Asamblea Nacional Constituyente con fecha 9 de agosto de 1947, cuyo reglamento sedictó 3 meses despúes; y, el Decreto N° 228 del 1° de juniode 1955, por efecto del cual se disolvió la]unta de CréditoHipotecario Urbano asignándose sus funciones legales yreglamentarias a la]unta Administradora del Banco Obrero: No obstante estos primeros intentos, fue con la promulgación de la Ley de Bancos Hipotecarios Urbanos el20de junio de 1958 cuando se constituyó el primer banco hipotecario de Venezuela, el cual respondió a la denominación de Banco Hipotecario de Crédito Urbano, C.A., ycontó con un capital suscrito mayoritariamente por bancos comerciales, compañías de seguros y, en menor grado,por personas naturales. Su iniciación fue modesta, comotoda nueva actividad, e incluso las primeras emisiones decédulas fueron adquiridas por accionistas institucionales ypor un organismo de crédito gubernamental. Un poco mástarde, debido a las dificultades económicas por las cualesatravesó el país en el año 1960 e inmediatos subsiguientes,se ideó un mecanismo plasmado en el Decreto 611, mediante el cual el Estado Venezolano y las compañías petroleras adquirieron cédulas hipotecarias al 5,75% de interésanual, emitidas por los bancos del ramo para otorgar crédi-
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tos a tipos de interés preferencial, experiencia que permitió revitalizar la industria de la construcción y consolidar labanca hipotecaria.
A raíz de la reforma de la Ley General de Bancos yOtros Institutos de Crédito del 3 de febrero de 1961, escuando comienza el desarrollarse un sistema de banca hipotecaria propiamente dicho dentro del ámbito nacional. Lanueva legislación fijó en Bs. 10 millones el capital pagadomínimo requerido para el financiamiento de los bancos delramo, en vez de Bs. 20 millones que consagró la primeraLey, ya que la experiencia demostró que la suma inicialexigida era demasiado elevada, provocando el fracaso dealgunos proyectos para la constitución de nuevos bancoshipotecarios. La nueva Ley estableció una diferenciaciónen las cédulas hipotecarias que pueden emitir dichos institutos, calificándolas de cédulas hipotecarias de garantíaglobal y cédulas hipotecarias de garantía especial. En el aspecto fiscal, la nueva Ley consagró la exención de plenoderecho sobre los intereses devengados por las cédulas hipotecarias hasta el 6% anual y la posibilidad de exoneración de intereses por el excedente del 6% hasta un máximo de 9% anual. Impulsados por los cambios antesseñalados, en ese año se crearon el Banco HipotecarioUnido, S.A. y el Banco Hipotecario Venezolano, C.A. Cabedestacar que la constitución de dichos bancos representóun factor importante en el crecimiento y especializacióndel sistema bancario venezolano.
Posteriormente, con fecha 10de julio de 1963 comenzó a operar la Central Hipotecaria, S.F., cuyo objetivo eracrear, desarrollar y mantener un mercado de capitales activo y estable para evitar fluctuaciones erráticas y lograr lacaptación de ahorros. La Central Hipotecaria había sidocreada en mayo de ese mismo año, como resultado de lainiciativa de los bancos hipotecarios y con el supuesto res-
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paldo financiero de la Corporación Venezolana de Fomento, Sin embargo, para que este último instituto pudieracumplir con su compromiso con la recién creada institución tuvo que recurrir al crédito del Banco Central. Paraese momento, la banca. hipotecaria tenía un capital deBs. 70 millones distribuidos en 5 bancos, los préstamos hipotecarios se cifraban en Bs. 256 millones y las cédulas hipotecarias en circulación ascendían a la suma de Bs. 214millones. Su significación para el impulso del mercado decédulas hipotecarias y, por ende, para el desarrollo de labanca hipotecaria fue determinante. Esta tuvo posteriormente un desarrollo como nadie vislumbró.
En el crecimiento de este sector de la banca jugaronpapel determinante diversos factores, entre los cuales destacan: la acogida en el público de las cédulas hipotecarias,la solidez interna y externa del bolívar, los crecidos requerimientos financieros para la construcción de viviendas,los estímulos gubernamentales a través de programas como los contemplados en el Decreto 611, la exoneracióndel pago del impuesto sobre la renta a los intereses recibidos por la inversión en cédulas hipotecarias y, el auxiliobrindado al mantenimiento de una cuestionable políticade garantizar la venta de estos títulos a su valor par en elmercado secundario.
En efecto, la extraordinaria expansión que registró ensus inicios el sistema hipotecario estuvo basado en la altísima aceptación que tuvo la cédula hipotecaria, lo cual sedebió, por una parte, al hecho de que la garantía que respaldaba la cédula hipotecaria estaba vinculada al valor dela tierra y de los inmuebles urbanos, lo cual otorgaba unacondición de gran seguridad a tales títulos y, por la otra, elgrado de liquidez de dichos títulos, los cuales como yamencionáramos estaban exentos del impuesto sobre larenta, eran de fácil negociabilidad por ser títulos al porta-
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dor y se encontraban respaldados por un sistema que dabaseguridad a la inversión. Este último aspecto fue precisamente el punto débil del funcionamiento de la banca hipotecaria, porque si bien desde un primer momento se pensóen la conveniencia de implementar un sistema que permitiera a los tenedores de cédulas liquidar éstas cuando tuviesen apremio financiero, nunca se pensó en que ello conllevaría liquidarlas al precio invariable de su valor nominal;con lo que se desvirtuó el sentido de la adquisición de unacédula hipotecaria, que era el de una inversión, y lo convirtió en un instrumento del mercado monetario.
Por otra parte, si bien cuando comenzaron a emitirselas cédulas hipotecarias era factible por los montos involucrados que los bancos hipotecarios y la Central garantizaran la recompra de las cédulas a precios de emisión, dadoque la relación entre recursos de estabilización y tenenciade público así lo permitía, al aumentar el monto de cédulasen circulación y disminuir dicha relación el mantenimiento de este objetivo se convirtió en una meta de imposible cumplimiento.
Posteriormente, en la medida en que fueron apareciendo otros títulos en el mercado monetario cuyos rendimientos eran mayores, la cédula perdió su situación de primacía en el mercado financiero venezolano y los bancoshipotecarios se vieron en la necesidad de recurrir a la emisión de títulos de corto plazo con los cuales competir. Como resultado de la situación señalada los bancos hipotecarios venezolanos, al igual que en otros países del mundo,han confrontado agudos problemas de liquidez y rendimiento ante el alza que han registrado las tasas de interésde corto plazo desde fines de la década de los setenta. Losefectos negativos que se han derivado de las circunstanciasanteriores ha conformado un proceso de deterioro que ha
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obligado al Banco Central de Venezuela a prestar continuoapoyo a este sector bancario.
En lo que a las sociedades financieras concierne, la LeyGeneral de Bancos y Otros Institutos de Crédito estableció un mecanismo para el funcionamiento de dichas empresas que corresponde al que en otros países ha corrido acargo de los llamados bancos de inversión. A tales fines, laLey les permite recibir depósitos a plazo, contraer préstamos y, fundamentalmente, emitir bonos financieros que laLey define como títulos de crédito que tienen, además dela garantía general de las sociedades financieras que losemite, la garantía específica de cierta parte de los activosde dicha sociedad.
En cuanto a las sociedades de capitalización, la LeyGeneral de Bancos y Otros Institutos de Crédito estableció un régimen encaminado a precisar y uniformar los términos de los contratos de capitalización, ante el hechocumplido de la existencia de tales sociedades, aprovechando la experiencia lograda en otros países de América Latina y en la propia Venezuela, con miras a proteger a los propios suscriptores de las obligaciones de esas sociedades.
Indudablemente, las regulaciones consagradas en laLey General de Bancos y Otros Institutos de Crédito, particularmente para estos dos últimos tipos de institucionescrediticias, llenaron un vacío en la legislación financieradel momento. Ciertamente, la Ley General de Bancos yOtros Institutos de Crédito de 1961 representó un esfuerzo encaminado a recoger en un solo ordenamiento jurídico las disposiciones aplicables al sistema financiero privado venezolano y significó un paso de avance en el procesode ajustar la legislación derogada a las nuevas condicionesimperantes dentro de la economía venezolana.
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A fines del año 1970 se reformó la Ley anterior. Unode los objetivos fundamentales de esta reforma fue limitarla participación de los capitales extranjeros en la actividadbancaria. Estas disposiciones tuvieron como basamento elprincipio de que los bancos extranjeros aportaban sólo unreducido capital y trabajaban básicamente con recursosobtenidos en el país a través de la captación de depósitos yotras operaciones pasivas. En tal sentido, se estableció untratamiento diferente para los bancos nacionales y los extranjeros. Por una parte, se consagró la prohibición de autorizar la constitución de bancos en el país cuyo capital nofuera totalmente venezolano, ni el establecimiento de sucursales de bancos constituidos en el exterior; se dispusoque aquellos institutos bancarios cuyo capital pertenecieradirecta o indirectamente en más de un 20% a personas denacionalidad extranjera o domiciliada en el exterior, quedarían sujetos a una serie de prohibiciones, entre las másimportantes, recibir depósitos del Gobierno Nacional oentidades paraestatales y vender divisas adquiridas delBanco Central. De acuerdo a lo antes expuesto, quedaronafectados por esta reforma bancaria las siguientes instituciones: The Royal Bank of Canada, First National CityBank, Banco Holandés Unido, Banco Mercantil y Agrícolay Banco Exterior. Previo cumplimiento de las formalidades del caso, The Royal Bank of Canada se transformó enel Banco Royal Venezolano; por su parte los Bancos Mercantil y Agrícola y Exterior modificaron su estructura patrimonial con el fin de acogerse al régimen consagrado enla Ley.
Por otra parte, la reforma en referencia amplió elmonto de las obligaciones que podían mantener los bancos comerciales sin el requisito previo de encaje adicional,de seis a ocho veces su capital y reservas. Esta proporciónfue elevada a 10 en 1974 y a 20 en 1975.
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En el año 1974 se reformó parcialmente la Ley con elobjeto de incorporar las modificaciones necesarias paraque los bancos y demás institutos de crédito pudieran realizar las operaciones previstas en los programas especialesde financiamiento por el Estado dentro del marco del programa económico entonces vigente y en los cuales ésteasumía total o parcialmente la cobertura de los riesgos quese deriven del financiamiento. Para ese momento se encontraban vigentes los lineamientos del V Plan de la Nación, el cual contemplaba un acelerado esquema de crecimiento económico basado en la expansión de tres sectoresfundamentales: las industrias básicas, la construcción yla agricultura.
Posteriormente, en fecha 22 de abril de 1975 fue promulgada la nueva Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito, en la cual, entre otras normas, estableció: elrégimen al cual estarían sometidas las oficinas de representación y divisiones técnicas de bancos e institutos de crédito extranjeros no domiciliados en el país; se regularon lasoperaciones de los bancos comerciales autorizados paraactuar en escala internacional, particularmente las realizadas a través de sus oficinas en el exterior; se incluyeron lasoperaciones de los almacenes generales de depósitos, lasempresas que se dedican a la emisión de tarjetas de créditoy aquellas que operan en el área del arrendamiento financiero; se aumentó en cada caso los requerimientos de capital mínimo pagado, excepto en el caso de las sociedades decapitalización; se reguló en forma expresa la transferenciade los depósitos a plazo fijo y se permitió que los mismospudieran servir de garantía para préstamos bancarios; sefacultó al Banco Central para que, en forma global, selectiva o progresiva y de acuerdo a los criterios que determinepara ello, aumentara las proporciones de encaje establecidas en la Ley; se amplió la capacidad de endeudamiento de
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la banca, elevando a 20 veces la proporción entre sus obligaciones exigibles a la vista o a plazo y su capital pagado yreservas; se permitió a los bancos comerciales adquirir yvender títulos de deuda pública emitidos o avalados porinstitutos autónomos y empresas del Estado; se establecieron los objetivos y operaciones de las sociedades financieras; en materia de bancos hipotecarios se eliminó el calificativo de urbanos con lo cual se les permitió otorgarpréstamos con garantía sobre inmuebles sub-urbanos y rurales y se les estableció la obligación de constituir un fondo de liquidez en efectivo o en valores emitidos por la Nación, equivalente a un 8% de sus cédulas hipotecarias obonos financieros en poder del público; y, se previó el establecimiento de un sistema central de información deriesgo.
A lo largo de la década de los ochenta, la evolución dela economía venezolana ha sido marcadamente inestable,en general caracterizada por una situación recesiva o porperíodos de corta expansión que no han logrado perdurar.Esta situación ha afectado todas las áreas económicas delpaís y muy particularmente la financiera. Se han registradograves problemas de liquidez y ha aumentado la morosidadde la cartera de las instituciones bancarias, situación queobviamente ha afectado en forma más intensa a aquellasinstituciones que han incurrido en prácticas ajenas a lasque indica una sana técnica bancaria y cuya alta concentración de cartera en préstamos otorgados a grupos económicos afines conforma una situación de gran riesgo. Este fueel caso del Banco Nacional de Descuento intervenido en1978 y para esos momentos uno de los bancos más grandesdel país. Igualmente, en 1982 se procedió a la intervencióndel Banco de los Trabajadores y en 1985 del Banco de Comercio. La situación señalada motivó un intenso debatepúblico en torno a posibles sanciones a ser aplicadas aaquellos administradores que se encontraban responsables
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de casos como los anteriores; se estudió la posibilidad dereformar la legislación financiera vigente con el objeto decontemplar aspectos específicos sobre esta materia y seplanteó la necesidad de revisar las normas de supervisión ycontrol de bancos con el objeto de ampliar el campo de acción de la Superintendencia de Bancos. En mayo de 1985,con el objeto de proteger a los depositantes ante situaciones como las indicadas y como mecanismo de apoyo parael sector financiero en casos de excepción, se creó el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria, cuyoEstatuto de creación contempla disposiciones tendientes atipificar el delito bancario.
Posteriormente, a principios de 1988 se promulgó unaNueva Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito en medio de una gran controversia pública motivada enla apreciación de que las reformas propuestas, obedecíanfundamentalmente al interés del Ejecutivo de ampliar lasposibilidades de financiamiento estatal y no a una reformaestructural del sector financiero, la cual por otra parte sehacía necesaria. La nueva Ley de Bancos modificó a la entonces vigente en aspectos tales como: inclusión de representación de los socios minoritarios en las juntas administradoras; aumento general del capital pagado mínimo deacuerdo al tipo de institución; incorporación de un títuloespecial con el objetivo de regular las operaciones de losFondos del Mercado Monetario; se establecieron límites alos créditos que pueden otorgarse a personas naturales ojurídicas vinculadas entre sí; se aumentó considerablemente la posibilidad de conceder créditos al Estado; se flexibilizó la fijación de los encajes legales por parte del BancoCentral; se ampliaron las atribuciones de la Superintendencia de Bancos; y, se incluyeron nuevas normas en relación a los procesos de intervención incorporándose sanciones de índole penal para quienes incurran en los delitoscontemplados en la Ley.
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A 10 largo del tiempo ha disminuido la marcada diferenciación que establecía la legislación del año 1961 entrelos tipos de operaciones que pueden realizar las distintasinstituciones financieras, 10 cual, por su parte, conforma elmarco de funcionamiento de la especialización bancaria.En el caso de la banca mercantil se ha ido ampliando el plazo de contratación de su cartera; de esta forma, en la reforma parcial realizada a la Ley de Bancos en el afio 1984 seaumentó el plazo para los préstamos que los bancos comerciales pueden otorgar para el financiamiento de las actividades relacionadas con la agricultura hasta 10 años. Esta disposición legal fue complementada por resolucionesdel Banco Central que obligaron a la banca comercial adestinar al crédito agrícola un elevado porcentaje de sucartera. Asimismo, en el caso de los bancos hipotecarios hasido notoria la asimetría que se ha producido entre el plazode vencimiento de sus activos y el de sus pasivos, ya quefrente a la pérdida de competitividad que registró la cédulahipotecaria como instrumento de captación, los bancos hipotecarios se vieron obligados a emitir títulos de cortoplazo.
Por otra parte, la política gubernamental de contribuir al fomento y diversificación de la producción se ha venido implementando en el campo crediticio mediante instituciones especializadas que suplen financiamiento alargo, mediano y corto plazo, para fines industriales, agrícolas u otros propósitos. Al abordar esta materia, no podemos pasar por alto algunas consideraciones previas de interés: en primer lugar, casi todos los gobiernos hanprestado atención, en mayor o menor grado, a dotar de recursos a estas instituciones para el cumplimiento de su cometido. En segundo término, existe cierto consenso enque los resultados obtenidos de la actividad crediticia realizada no han sido totalmente satisfactorias, en el sentido de
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que no se han cumplido a cabalidad las metas trazadas y losporcentajes de recuperación de créditos han sido bajos.
La política del crédito gubernamental se materializóen 1928 con la creación del Banco Obrero y el Banco Agrícola y Pecuario, organizaciones que cumplieron una importante labor en las áreas de construcción de viviendas ycrédito agropecuario, respectivamente. Posteriormente,se han creado otras instituciones especializadas para atender distintas necesidades de financiamiento de nuestraeconomía, hasta complementar un cuadro de organizaciones de crédito oficial, dentro del cual podemos mencionar:la Corporación Venezolana de Fomento, el Banco Industrial de Venezuela, el Instituto de Crédito Agrícola y. Pecuario, el Banco de Desarrollo Agropecuario, la Corporación de Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria, elFondo de Financiamiento de las Exportaciones, y el Fondode Desarrollo Urbano.
2. Instrumentos de política monetaria.
2.1. Disposiciones legales. Consideraciones generales.
El Banco Central dispone de los instrumentos clásicosde los institutos emisores para influir sobre la dinámicamonetaria interna a través de la política de redescuento; elmanejo de los encajes mínimos que los bancos deben tenercontra sus obligaciones; la posibilidad de fijación de topesmáximos de cartera, intervención directa en el mercadoabierto y la política de fijación de tasas de interés.
De acuerdo a lo antes indicado, para regular la cantidad de dinero en circulación y ajustarla a las necesidadeseconómicas del país, el Banco Central cuenta, en primerlugar, con uno de los instrumentos tradicionales en la materia, cual es el redescuento. En este sentido, la Ley del
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Banco Central de Venezuela vigente autoriza al Institutopara realizar operaciones de redescuento, anticipos y reporto. En materia de redescuento, el Instituto está facultado para descontar, redescontar o adquirir letras de cambio,pagarés u otros documentos de crédito relacionados conoperaciones de legítimo carácter comercial, cuyo plazo devencimiento no sea superior a 360 días, salvo el caso depromoción de exportaciones o el de documentos provenientes de operaciones vinculadas con la actividad agrícolacuando el plazo puede ser de hasta cinco años.
Asímísmo, el Banco Central de Venezuela puede acordar anticipos por plazo fijo que no exceda de 360 días, salvo aquéllos procedentes de operaciones efectuadas con garantía de títulos de crédito provenientes de negociacionesrealizadas en virtud de las actividades agrícolas que determine el Ejecutivo Nacional, en cuyo caso el plazo tambiénpuede ser de cinco años.
En casos especiales, el Banco Central de Venezuela,previo voto favorable de una mayoría calificada de su Directorio, puede otorgar créditos garantizados con otroselementos del activo del banco prestatario y dentro de lascondiciones descritas en la parte relacionada con la asistencia financiera excepcional del Banco Central, a plazono mayor de 180 días, prorrogables con garantía de otroselementos de su activo, distintos a los enumerados anteriormente.
Obviamente, el Instituto está facultado para fijar lostipos de descuento, redescuento o interés que han de regirpara las operaciones del Banco; así como también para fijar la diferencia máxima que pueda existir entre la tasa deredescuento del Banco Central de Venezuela y las tasas deinterés, descuento o cualquier comisión o recargo quepuedan cobrar los bancos por sus operaciones de crédito
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con el público, para que los documentos respectivos puedan ser descontables o redescontables en el Banco Centralde Venezuela. También el Banco Central posee la atríbu-.ción de fijar los tipos máximos y .l.1ínimos que los bancos ydemás institutos de crédito pueden cobrar y pagar sobrelas distintas clases de operaciones y pasivas que realicen.
Con miras a lograr objetivos de naturaleza monetaria,la Ley del Banco Central faculta al Instituto para que, conel fin de regular el volumen de circulación monetaria y demoderar fluctuaciones erráticas en el mercado de valores,pueda realizar operaciones de mercado abierto, especificando dicha disposición legal los títulos de crédito, públicos y privados, sobre los cuales puedan versar las correspondientes negociaciones.
La Ley del Banco Central también encomienda al Instituto fijar porcentajes máximos de crecimiento de lospréstamos e inversiones durante períodos determinados,así como topes o límites de cartera para tales préstamos einversiones que puedan realizar los bancos y demás institutos de crédito, todo ello con miras a regular JI volumen general del crédito bancario y de evitar que se acentuen tendencias inflacionarias. La norma legal habilitante le da unaamplia discrecionalidad al Directorio en el ejercicio de esta facultad al consagrar que tales medidas podrán adoptarse en forma selectiva, por sectores, zonas, bancos e institutos de crédito o cualquier otro criterio idóneo de selecciónque elija el Directorio.
En sus momentos iniciales, el Banco Central confrontó grandes dificultades en la aplicación de sus instrumentos de política monetaria. En este sentido, una de las primeras opiniones expresadas sobre la materia fue la deleconomista norteamericano Constantine McGuire, formulada en 1938 al ser consultado sobre el Proyecto de la Ley
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del Banco Central. McGuire se mostró contrario a la ideade establecer un banco central en el país debido a que, ensu opinión, no existía en Venezuela un mercado monetario que justificara la creación de un instituto de esta naturaleza. El Dr. Manuel R. Egaña al refutar la tesis de McGuíre, admitía estas limitaciones, pero afirmaba que lasmismas se superarían lentamente con la creación del instituto, el cual, por su propia naturaleza, influiría favorablemente en el desarrollo de ese mercado.
Años más tarde, el Dr. Alfonso Espinosa expresaba:
Al Banco Central de Venezuela corresponde entre nosotros lafunción de "regular la circulación monetaria, procurando ajustarla, en todo momento, a las legítimas necesidades del mercado nacional". Pero este Instituto, en las actuales condicionesexistentes en el país, carece, en nuestro concepto, de los instrumentos adecuados para efectuar con eficacia esa regulación.Nuestro Banco Central sólo ha desempeñado hasta ahora lasfunciones de una casa de cambio ... El Banco Central ha desempeñado hasta ahora, en época favorable, la función de expandir la provisión doméstica de dinero por medio de la adquisición de los saldos del cambio exterior... En épocasdesfavorables no sabemos hasta qué punto el Banco Central estaría en condiciones de forzar una deflación interna en beneficio de la estabilidad del bolívar ... (Alfonso Espinosa. El Problema Monetario en Venezuela. 1946)
En este orden de ideas, en su ensayo sobre el SistemaMonetario Venezolano, el profesor Ernesto Peltzer señalaba las limitaciones que enfrentaba el Banco Central en lautilización de los diferentes instrumentos de la políticamonetaria. El Dr. Peltzer argumentaba que el Banco Central se ha enfrentado al hecho de que, al igual que los demás bancos centrales del mundo, crea su propio dinero abase de dos tipos de operaciones: transacciones externas,es decir, compra-venta de divisas o de oro; y transaccionescrediticias internas, que incluyen las operaciones antes re-
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feridas del redescuento y los anticipos a los bancos, así como las operaciones de crédito con el Gobierno. En nuestrocaso, las operaciones de compra de divisas han sido predo-.minantes en el mecanismo de creación de dinero del Banco Central, las cuales, por su parte, hacen sentir su efectosobre la trayectoria monetaria interna a través del Fisco,por cuanto este último es el principal receptor del contravalor de los fondos que afluyen del exterior. La situacióndescrita determina que la actuación del Fisco sea decisivaen el proceso de la transmisión de los impactos procedentes del sector externo sobre la economía monetaria interna y limita las posibilidades de una acción independientedel Banco Central. De acuerdo a 10 expresado, cualquierpolítica monetaria requiere, para su logro cabal, de una estrecha y permanente coordinación entre el gasto de la Tesorería Nacional y la utilización de los instrumentos al arbitrio del Banco Central.
Ejemplo de los efectos adversos que pueden derivarsede una falta de coordinación entre la política monetaria yfiscal 10 experimentamos en variadas' ocasiones. A títuloilustrativo, a principios del Régimen Provisorio, los pagosde la deuda flotante acumulada no estuvieron acompañadas de medidas que evitaran presiones inflacionaria o filtracíones de fondos hacia el exterior. El cambio de régimen gubernamental acentuó el movimiento pasivo de labalanza de pagos debido a la fuga de divisas por razonespolíticas y al éxodo de capitales especulativos que operabaen el mercado crediticio de corto plazo; en esta oportunidad, la vacilación de las autoridades monetarias y fiscalesde tomar medidas concretas de estabilización permitió queel volumen de crédito creciera por encima de riiveles razonables, alimentando con ello las salidas de capitales.
En este sentido, al hacer referencia a la asistencia crediticia que se prestó a la banca comercial cuando' se regís-
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traban salidas de capitales, el Dr. Ernesto Peltzer afirm6que con esta actuaci6n el Banco Central no s6lo vendía divisas a la banca de manera irrestricta, sino que también lesuministraba crédito para adquirirlas.
2.2. El Banco Central y sufunción deprestamista de última instancia: el redescuento.
A través del redescuento de documentos que los bancos comerciales presentan para este efecto al Banco Central, el Instituto aumenta o reduce la liquidez del sistemabancario, e influye así sobre la creaci6n del dinero bancario y sobre la circulaci6n en general.
Se estima que el redescuento debe reflejar operaciones efectivamente realizadas en el ambito de la producci6nreal, pués de lo contrario la utilizaci6n de este instrumentoproporcionaría a la banca una especie de capital de trabajoadicional, más allá de sus propias disponibilidades, que incrementaría la liquidez por encima de los requerimientosde la economía. Por ello se insiste en el principio de la letrade cambio genuina y en la autoliquidabilidad de los instrumentos de crédito. La necesidad de mantener este principio es comúnmente citada en la literatura sobre el redescuento y constituy6 incialmente la pauta que dirigía lapolítica del Instituto sobre esta materia. En este sentido, elDr. Hermann Max, cuyas ideas contribuyeron a orientar laestructuraci6n del Banco Central de Venezuela y la política desarrollada por el Instituto en sus primeros años, enfatizaba en sus informes la necesidad de actuar con base a estas reglas.
Por otra parte, la vinculaci6n entre el Banco Central ylos bancos comerciales a través del redescuento requierede una serie de condiciones que normalmente se encuentran dadas en los países avanzados, pero son menos fre-
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cuentes en las primeras etapas de nuestras economías endesarrollo. En efecto, para que el redescuento opere satisfactoriamente como instrumento de control monetario serequiere que su uso constituya una práctica habitual de labanca y no un medio esporádico de obtener liquidez en casos de emergencia. Si los bancos utilizan en forma permanente este recurso, las variaciones en las tasas de redescuento influirán en esa misma forma sobre el costo de susoperaciones y se reflejarán en el interés y el crédito. En estas circunstancias, las autoridades monetarias podrán ejercer por este medio un control más directo sobre el créditoa corto plazo, las operaciones de compra-venta de divisas yla balanza de pagos.
En el caso venezolano, el desarrollo del sistema de redescuento se hizo con gran lentitud debido a la dominanteinfluencia que han tenido las operaciones externas en lacreación de dinero por el Banco Central y porque la liquidez del sistema bancario nacional ha quedado determinadamás por los fondos que afluyen a la circulación a través delgasto público y de los depósitos gubernamentales en labanca que por los recursos suplidos por el Banco Central.Esta circunstancia condujo a que el tipo de redescuento nocumpliera un papel importante en la regulación delcirculante.
A la situación antes señalada, habría que agregar la actitud de la banca privada, la cual persistió durante muchosaños, adversa a la utilización del Banco Central como fuente de financiamiento. Esta actitud de la banca tradicionaldel país refleja su posición inicial, contraria al establecimiento del Banco Central y a su costumbre de mantenerelevados niveles de liquidez. Ello explica por qué los bancos más antiguos de la Nación tardaron tanto tiempo enacudir al Banco Central en demanda de asistencia financiera y que fueran sólo algunos bancos gubernamentales con
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fines de desarrollo los solicitantes usuales de tales créditos,cayendo a veces en el otro extremo de emplear con frecuencia desmedida esta fuente de financiamiento; trocando así el papel básico del redescuento, que es el de servircomo instrumento de política monetaria, para convertirloen un medio de financiamiento bancario.
Esta posición de la banca venezolana no ha dejado detener algunas consecuencias positivas para la estabilidadmonetaria interna del país. El hecho está íntimamente ligado al criterio que sustentó José Antonio Mayobre sobre lanaturaleza de los recursos financieros aportados por el sector petrolero a Venezuela. Mayobre demostró que los fondos pecuniarios traídos al territorio nacional por la industria petrolera pueden asimilarse a 10 que en la teoría delcomercio internacional se denominan remesas unilateralesde fondos, es decir, recursos pecuniarios que afluyen a unanación sin tener una contrapartida en la generación de bienes o servicios. Es algo que puede equiparse a las remesasde dinero que hacen hacia Israel los hebreos esparcidos enel mundo entero o proventos que obtienen la mayoría delos países con una actividad extractiva de la riqueza de susubsuelo. El resultado monetario de este hecho es que eldinero así percibido lleva un cierto germen expansivo enel circulante, pues no responde a un esfuerzo individual ocolectivo dentro de esa sociedad ni tampoco a un procesoproductivo interno, con toda su secuela de financiamientoy aporte de esfuerzo personal. De haberse practicado unapolítica más intensa de redescuento en el país, el BancoCentral hubiese creado dinero adicional al que ya se creabaa través del flujo de divisas traídas al país por las empresaspetroleras para cubrir sus desembolsos en monedanacional.
Como resultado de las circunstancias indicadas, el papel del Banco Central como prestamista de última instan-
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cia se mantuvo relegado por muchos años a un plazo secundario y por ello su influencia sobre el circulante y elcrédito fue relativamente discreta. Tales afirmaciones hansido señaladas por técnicos y especialistas en esta materiay, muy especialmente, por quienes han conducido elInstituto.
De esta forma,]. M. Herrera Mendoza, Presidente dela institución durante sus primeros años, expresó su criterio en la siguiente forma:
En países sin un mercado monetario avanzado y donde las operaciones de crédito se hacen principalmente a base de sobregiros en cuenta corriente y no en las letras de cambio, menospuede el redescuento servir como arma de regulación.
Veinte años después de haber sido promulgada la Leyde Banco Central, el entonces Presidente de la Institución,Dr. Alfonso Espinosa, al analizar la situación monetariapredominante en el país expresaba:
Los métodos o instrumentos que puede normalmente usar elBanco Central para controlar el crédito y regular la circulaciónmonetaria carecen realmente de eficacia entre nosotros. La ausencia de un mercado desarrollado de capitales y la extraordinaria liquidez de nuestros bancos comerciales colocan al BancoCentral en la imposibilidad de utilizar los métodos más usualesde regulación del crédito y de la circulación de la moneda: lamodificación de la tasa de descuento y la compra y venta de valores en el mercado abierto. (Alfonso Espinosa, op. cit.)
Asímismo, el Dr. Ernesto Peltzer en su ensayo sobreEl Sistema Monetario Venezolano, señalaba:
A través del redescuento de documentos que los bancos comerciales presentan a este efecto al Banco Central, este últimoaumenta o reduce la liquidez del sistema bancario, e influye asíindirectamente sobre el ritmo de la creación de dinero bancario y sobre la circulación en general. Sin embargo, al lado de ladominante influencia que tienen las operaciones externas en la
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creación de dinero por el Banco Central, el sistema de redescuento no ha podido desarrollarse hasta ahora en forma apreciable entre nosotros ... Es este "el motivo de que el tipo de redescuento, o sea el precio de costo de crédito otorgado por elBanco Central a la banca comercial, no desempeña entre nosotros el papel importante que tiene en países con una estructurafinanciera más desarrollada, donde sirve de indicador y orientador de la situación y del ritmo monetario y crediticio ...
Igualmente, en 1965, con motivo de cumplirse losveinticinco años de fundado el Instituto, el Dr. AlfredoMachado Gómez, en el prólogo de una obra editada paraconmemorar ese acontecimiento, se refirió a las limitaciones existentes para que el redescuento constituya un instrumento eficaz de la política monetaria y dice:
Para regular la cantidad de dinero en circulación el Banco Central cuenta, en primer lugar, con uno de los instrumentos clásicos sobre la materia, cual es el redescuento. La utilización deeste instrumento por parte de la banca comercial en su conjunto ha sido, como bien se sabe, relativamente limitada. Su pocaefectividad como medio para regular el circulante se derivafundamentalmente del hecho de que el dinero creado a travésde este instrumento es relativamente reducido en comparacióncon el que se crea a través de las operaciones cambiarias.
Los elementos contenidos en las opiniones a que hemos hecho referencia explican la evolución de las operaciones del Instituto en esta materia y el hecho de que laprimera transacción de esta naturaleza se llevara a efectocon un banco estatal. Ciertamente, cuando escasamentehabían transcurrido cuatro meses de la fecha en que el Instituto abrió sus puertas al público se registró la primeraoperación, la cual se llevó a cabo el 17 de febrero de 1941 ycorrespondió a efectos provenientes del Banco Agrícola yPecuario por una cantidad ligeramente superior a los doscientos mil bolívares. La actividad crediticia del BancoCentral continuó incrementándose durante el transcurso
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del año hasta alcanzar un monto de.ocho millones de bolívares al cierre del segundo semestre. En esa oportunidadhicieron uso de las facilidades del redescuento tres bancosnacionales y dos extranjeros y se realizó un total de cuatrocientos diecinueve operaciones, de las cuales la mayoríacorrespondió a documentos agropecuarios. En 1942 el volumen de redescuento alcanzó a 30 millones de bolívares,pero en 1943, debido al aumento que se registró en la liquidez bancaria, su monto descendió nuevamente a ochomillones. En ese último año se reformó la Ley del BancoCentral, entre otras finalidades, con la de eliminar algunosrequisitos que se consideraban innecesarios en materia deredescuento. También se modificaron las tasas fijadas originalmente en 1941 y se establecieron algunas condicionesmás liberales. No obstante, el incremento de los años subsiguientes no puede considerarse significativo.
Por su parte, el propio Banco Central mantuvo durante muchos años unas condiciones para otorgar redescuentos o anticipos que prácticamente descartaban la mayorparte de la cartera deefectos de comercio en poder de labanca comercial. Desde mayo de 1947, el Banco Centralhabía acordado que para que los documentos presentadosai Instituto en calidad de garantía de créditos, seannegociables
...es indispensable que los tipos de interés estipulados por losbancos de comercio en los documentos respectivos, no excedan del 6% anual.
Tal decisión durante años fue vista con indiferenciapor la banca comercial, en razón de que ésta no acudía alBanco Central en demanda de créditos y, cuando eventualmente lo hacía, presentaba documentos provenientes denegociaciones celebradas con una clientela selecta, a lacual se le cobraban tipos de interés ajustados a las estipulaciones del Banco Central. Si algún banco necesitaba refi-
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nanciar la otra parte de su cartera, y así ocurrió en la década comprendida entre 1950 y 1960, había la posibilidad denegociar tales documentos en el exterior, donde no se exigía condicionamiento alguno en 10 que al tipo de interéscobrado al cliente se refería. No obstante, cuando surgieron problemas en la balanza internacional de pagos venezolana a partir de 1958, los bancos extranjeros comenzaron a exigir cancelación al vencimiento de los documentosrecibidos de nuestra banca. Como algunos de los bancosestablecidos en el país no puedieron liquidar esas acreencias, se vieron urgidos de la asistencia crediticia del BancoCentral, y dado que la mayoría de esos documentos noeran admisibles en el Instituto Emisor por el acuerdoadoptado en 1947, comenzaron a ejercerse presiones paraque el Banco Central modificara aquella decisión. Además,en el lapso transcurrido desde 1947, se habían registrado algunas variaciones en el tipo de interés cobrado en losmercados financieros nacionales e internacionales, 10 cualjustificaba una revisión de aquellas condiciones. A consecuencia de este conjunto de circunstancias, el Banco Central resolvió modificar sus tipos de redescuentos y anticipos en diciembre de 1960 y, simultáneamente, reformó lascondiciones para aceptar documentos en garantía de esoscréditos, en los siguientes términos:
Para que los documentos descritos puedan ser redescontados osirvan de garantía de anticipos es indispensable, además de quereúnan todos los requisitos que exige la legislación mercantilen vigencia y de que no contravengan las prohibiciones contenidas en el Título VIII de la Ley de Banco Central, que en ningún caso sea mayor del 4 1/2% la diferencia entre los tipos deinterés o descuento, incluidos comisiones y otros cargos establecidos en los documentos respectivos, y las correspondientestasas de redescuentos y anticipos fijadas por este instituto.
Como las tasas de redescuentos y anticipos entoncesestablecidas fluctuaban entre un mínimo de 4% y un máxi-
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mo del 5%, quedó autorizada la banca para cargar a suclientela intereses que fluctuaban entre el8 1/2% y 9 1/2%anual, respectivamente, sin que tales documentos perdieran la condición de negociabilidad ante el Banco Central.
Igualmente, las reformas aplicadas a la Ley del BancoCentral en 1960 ampliaron las posibilidades de acción coneste instrumento. En tal sentido, los plazos a los cuales elBanco Central podía redescontar documentos de créditoprovenientes de operaciones relacionadas con la producción, elaboración, almacenamiento, transporte o venta deproductos agrícolas, pecuarios o industriales de carácternacional, fueron prácticamente duplicados, al consagrarque éstos podrían ser de hasta 360 días en vez de 180 días aque los reducía la Ley anterior. Sin embargo, por años continuaron subsistiendo algunas limitaciones respecto a laeficiencia de su uso, tanto por la peculiar estructura económica del país como por la renuencia de la mayoría de labanca a obligarse con el Banco Central, ante el temor deque ello se interpretara como signo de debilidad financiera; a excepción de ciertas instituciones, las cuales cayeronen el otro extremo de utilizar la asistencia crediticia delInstituto como forma de financiamiento continuo, desvirtuando la finalidad de este instrumento y convirtiéndoloen un mecanismo del salvamento bancario. Asímismo fueron utilizados los depósitos de la Tesorería como medio dedar liquidez a ciertos bancos.
De esta forma, para el año 1962 el Dr. Ernesto Peltzer,en un estudio sobre el redescuento y el sistema monetarioy cambiario, formuló interesantes consideraciones y entresus conclusiones señalaba la escasa utilización que hacía labanca del crédito del Banco Central como elemento quehabía restado efectividad a este instrumento para influirsobre la dinámica monetaria. Asímismo, destacaba la acti-
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tud de la banca la cual sólo recurría al crédito del Institutoen casos excepcionales por retiro de fondos o inmovilizaciones de su cartera. Para aquella época, según asienta ensu exposición, sólo 15 bancos de los 37 que operaban en elpaís habían recurrido al redescuento y de ellos apenas seistenían saldos deudores de consideración. En igual forma, indicó:
... Con respecto a los seis bancos antes mencionados, su saldodeudor global de Bs. 271,22 millones no se ha acumulado en larealización de una política de redescuento propiamente dicha,es decir, con el objeto de influir y orientar la tendencia monetaria y crediticia en su conjunto, sino como consecuencia de acciones individuales de apoyo a los bancos respectivos que seencontraban en una situación precaria de liquidez ... (ErnestoPeltzer. El Problema del Redescuento y la Actual Situación Monetariay Cambiarla. 1962)
En efecto, durante el lapso 1959-64 se registraronfuertes salidas de capital privado motivadas en el clima deexpectativas que produjo el cambio de régimen político.Esta situación afectó la liquidez bancaria y el Banco Central desplegó una intensa actividad crediticia, la cual y conrazón, algunos autores han considerado no correspondió auna política propiamente dicha, con el objetivo de influirsobre la situación general monetaria y crediticia del país,sino que estuvo dirigida a solucionar problemas individuales que presentaron ciertas instituciones financieras. Deesta forma, el monto de los redescuentos y anticipos otorgados en 1960 se situó en Bs. 1.925 millones. Dicha cifrase incrementó en 1961 hasta alcanzar un tope máximo deBs. 2.816 millones. En 1962 se otorgan créditos por unmonto de Bs.2.427 millones y en el año siguienteBs. 1.171 millones. La Memoria Especial 1961-68 al referirse a esta situación anota lo siguiente:
El auxilio financiero prestado por el Banco Centra1.a la Bancacomercial y otros institutos de crédito registró durante los
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años 1959 a 1964 cifras sin precedentes en toda la historia delBanco Emisor. Entre 1941 y 1958, o sea en diecisiete años, ésteotorgó créditos por un monto de Bs. 2.173 millones, mientrasque sólo en 1961 dichos créditos alcanzaron un valor deBs. 2.816 millones.
Durante estos años, el Banco Central adoptó una serie demedidas especiales que estaban a su alcance dentro de las disposiciones legales vigentes, con el objeto de promover la liquidez de aquellos institutos bancarios mayormente afectados.Efectivamente, ante el temor de las graves consecuencias quehubiere ocasionado a la economía del país el colapso de un sector de la banca, el Instituto ejerció plenamente las facultadesjurídicas que le asistían, a fin de impedir, dentro de sus posibilidades, una situación crítica de cualquiera de estas institucionescon problemas. Con este propósito, celebró ciertos conveniosde carácter excepcional, mediante los cuales obtuvo de losbancos contratantes, en dación de pagos, un cuantioso volumen de activos constituidos por bienes inmuebles, créditos yotros valores. Gran parte de los créditos otorgados en esaoportunidad no pudieron ser cancelados en los plazos previstosy se convirtieron prácticamente en colocaciones a largo plazo.En este sentido, el Dr. Ernesto Peltzer argumentaba:
La liquidación de esta posición deudora constituye evidentemente un problema a largo plazo, 10 que significa que los redescuentos y anticipos se ha convertido en colocaciones a largoplazo.
Por otra parte, en relación a la asistencia crediticiaprestada por el Banco Central a los entes oficiales,señalaba:
... los institutos oficiales recurren al redescuento en el BancoCentral como instrumento de financiamiento o refinanciamiento directo, lo que hace el conjunto de las operaciones deestos institutos aún menos manejable -desde el punto de vistade la política monetaria- que el realizado con los bancos comerciales. (Ernesto Peltzer, op. cit).
A partir de 1964 mejoró la liquidez de la economía yde la banca, 10 cual produjo que su saldo deudor con el
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Banco Central tendiera a disminuir, a excepción del año1966 cuando motivado en un intento de reforma tributariase produjeron salidas de capital privado. La tendencia descrita se vio interrumpida en 1974 cuando pronunciadas diferencias en el nivel de tasas de interés domésticas respecto a las que prevalecían en el exterior y el anunciocategórico del Gobierno Nacional acerca de que no habríarevaluación del bolívar determinaron una nueva salida decapitales que obligó al Banco Central atender los problemas de liquidez surgidos.
En esta oportunidad, la intervención del Banco Central se concretó en operaciones de anticipos y redescuentos y a modificar las normas que regulan dichas operaciones. Durante ese lapso el Instituto adquirió, por primeravez, cédulas hipotecarias de los bancos hipotecarios, con elobjeto de proporcionar liquidez a esas instituciones y evitar que se produjera una situación recesiva en la industriade la construcción.
A partir del año 1977 se inicia una nueva etapa en laeconomía venezolana que continúa hasta el presente, lacual en general, ha estado signada por problemas vinculados al sector externo, con sus consiguientes efectos en laliquidez interna. Ante esta situación, el sector bancario harecurrido con mayor frecuencia a la asistencia crediticiadel Banco Central. Sin embargo, dentro de la objetividadde estas apreciaciones, cabe señalar que al igual que en elpasado, una parte importante de la asistencia financieraprestada ha estado dirigida a casos individuales de bancosque han confrontado agudos problemas de liquidez y en algunos casos también de solvencia. En ciertas circunstancias, el proceso ha culminado con la intervención oficial debancos comerciales, cuyas deficientes administraciones internas, determinaron la aplicación de medidas especiales.
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Por otra parte, un monto importante de recursos se hadirigido como medida de apoyo a ciertos subsectores financieros. Tal ha sido el caso de la banca hipotecaria y, enmenor medida, el de las sociedades financieras y entidadesde ahorro y préstamo.
En relación a la banca hipotecaria, ya para el año 1973las circunstancias prevalecientes en el mercado de cédulashipotecarias y con la finalidad de que los bancos del ramomantuvieran sus niveles de crédito, el Directorio del Banco Central de Venezuela, en reunión celebrada el mes deoctubre de ese año adoptó un acuerdo de apoyo financieropara la banca hipotecaria, según el cual se fijó un cupo deBs. 152.18 millones para la compra de las cédulas que losbancos hipotecarios quisieran vender al Banco Central, actuando la Central Hipotecaria y el Banco Industrial comointermediarios. En 1974 el Banco Central nuevamente tuvo que prestar a la banca hipotecaria asistencia financieraen forma especial. Para obligar a los bancos hipotecariosemisores de las cédulas a que rescataran prontamente éstas, el Banco Central les cobraba una tasa de interés superior en un punto al que los mismos bancos pagaban al público. Sin embargo, fue a partir de finales de la década delos setenta con el aumento que registraron las tasas de interés internacionales de corto plazo y, consiguientemente,las internas, cuando revistió características de crisis la situación de los intermediarios de largo plazo. A partir de estos momentos, la asistencia financiera del Banco Centraladquirió montos sin precedentes, constituyéndose prácticamente en la fuente fundamental de recursos paraestos intermediarios.
En igual forma, se ha acentuado la actitud tradicionalde darle un tratamiento de privilegio a determinadas actividades económicas, como ha ocurrido con el sector inmo-
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biliario y con los documentos provenientes de operacionesagropecuarias, 10 cual si bien ha permitido canalizar apreciables recursos hacia esos sectores, también ha propiciado un proceso que ha convertido la asistencia crediticia delInstituto en una forma de financiamiento de largo plazo,más propio de un banco de desarrollo que de un bancocentral.
2.3. El manejo de los encajes
La variación de los encajes legales que los bancos deben tener contra sus depósitos, constituye un instrumentode gran poder para esterilizar o liberar recursos líquidosdel sistema bancario, con 10 cual se contrae o amplía, según sea el caso, la potencialidad crediticia de la banca.
No obstante la importancia del manejo de los encajescomo instrumento de la política monetaria, transcurrieronveinte años desde la creación del Instituto para que ésteadquiriera la facultad de su manejo exclusivo, el cual antesera aplicado por el Ejecutivo Nacional cuando así lo recomendase el instituto emisor, según lo contemplaba la Leyde Bancos de 1940 en su artículo 13. Por su parte, la Leydel Banco Central señalaba entre las atribuciones del Instituto la de pedir autorización del Ejecutivo para ejercer lafacultad de modificar el encaje mínimo de los bancos comerciales cuando 10 estimara conveniente; estos encajesmínimos eran de 15% para los depósitos a la vista y de 8%para los depósitos a plazo. Fue en la reforma de la ley original, en 1960, cuando se modificó el procedimiento pautado, dejando entonces en manos del Banco Central el manejo exclusivo de este instrumento de política monetaria.
A pesar de la eficacia de este instrumento, pasaronmuchos años antes de que fuera utilizado por primera vez.
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En este sentido resultan de interés las observaciones delDr. Alfonso Espinosa cuando expresó:
El aumento del porcentaje de las reservas exigidas por la Leysería quizás la única medida recomendable en las actuales condiciones; pero ese mismo recurso extraordinario, reconocidoactualmente por la Ley entre nosotros, tropezaría con serias dificultades en la práctica. En primer lugar la medida tendría queadoptarse en términos extremadamente drásticos para que pudiera producir algún efecto. La política de nuestros bancos comerciales en materia de concesión de créditos ha sido siempremarcadamente conservadora. De 1937 hasta la fecha, el promedio de las inversiones de los bancos comerciales ha estadosiempre, con escasas y muy transitorias excepciones, por debajo de 50% de sus recursos. En el período indicado los porcentajes entre las colocaciones y los recursos de la banca comercialha fluctuado entre 47,07%, como mínimo, y 61,37%, como máximo. A ello se agrega que no todos los bancos pueden encontrarse en un momento dado en una misma situación de liquidez, lo que podrán ocasionar, en caso de adoptarse una drásticamedida, situaciones desesperadas o conflictivas en el curso delas operaciones de los bancos afectados. (Alfonso Espinosa: Elproblema monetario en Venezuela. 1946).
En igual sentido el Dr. Ernesto Peltzer Se refirió a laslimitaciones del uso de este instrumento y señaló:
La variación de los encajes legales que los bancos deben tenercontra sus depósitos, constituye un instrumento tajante paraesterilizar o liberar, según el caso, parte de los fondos líquidosde que disponen los bancos como base de su actividad crediticia y como factor determinante de su potencial de crédito. ElBanco Central, según el artículo 22 de la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito, tiene la facultad de aumentarlos encajes por encima de los mínimos absolutos que para lasdistintas clases de depósitos estipula la Ley, o de reducirlosnuevamente a estos mínimos. Sin embargo, hasta el presenteno se ha hecho uso de dicha facultad. Una de las razones paraello radica en la distribución muy desigual, entre los distintosbancos, de los excedentes de fondos líquidos sobre el mínimolegal. .. (Ernesto Peltzer: El sistema monetario venezolano. Op.cit.)
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Efectivamente, una de las principales razones que halimitado la utilización de los encajes como instrumento regulador de la circulación monetaria ha radicado en la distribución muy desigual, entre los distintos bancos, de losexcedentes de fondos líquidos sobre el mínimo legal, 10cual, por un parte, dificulta la aplicación de un instrumento que lógicamente debería ser uniforme para todos losbancos y, por la otra, le resta eficiencia. En este sentido,una elevación de las proporciones de encaje que deberíaser substancial, prácticamente no afectaría al grupo debancos con alto volumen de fondos líquidos, mientras quepodría traer serias dificultades de liquidez a otro grupo queopere con un volumen de fondos líquidos que se acerca almínimo legal.
El conjunto de elementos anteriores, explica por quéfue sólo en abril de 1976, ante el crecimiento que había venido experimentando la liquidez monetaria, cuando porprimera vez se utilizó este instrumento. En esta oportunidad, el Banco Central estableció encajes adicionales de25% sobre los depósitos del Gobierno y entidades oficiales, los cuales en julio de 1977 fueron aumentados de 25%a 50%. El aumento señalado tuvo un efecto restrictivo degran intensidad porque coincidió con la fecha de una subida automática de encajes acordada meses antes como penalidad a aquellas instituciones que no hubiesen dedicadoun determinado porcentaje de su cartera a préstamos agrícolas. Las medidas anteriores tuvieron poca vigencia puesya para fines de ese año el mercado petrolero daba indiciosde debilidad y, a partir de ese momento, la situación interna de liquidez empezó a revertirse.
Por otra parte, desde la Ley de 1960 quedó establecidoque el encaje legal debe ser mantenido en moneda de curso legal, que de éste deberá depositarse en el Banco Cen-
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tral una cantidad no menor a las dos terceras partes y queuna tercera parte podrá estar representada en Letras delTesoro de una emisión especial, cuando el Ejecutivo Nacional así 10 determine, previa opinión favorable del Instituto. A principios de los años sesenta este último puntofue objeto de grandes controversias, tanto en 10 que se refiere a su aspecto conceptual como a la forma de su implementación. En este sentido recordamos ciertas observaciones que en su oportunidad emitiera el Dr. Peltzer, quienafirmaba que la inversión obligatoria en títulos oficiales dela tercera parte de la reserva mínima significaba una liberación del monto respectivo de su función de servir comorespaldo de las obligaciones monetarias de la Banca y, en lapráctica, equivalía a una reducción del encaje mínimo de15% a 10% (para depósitos a la vista), con la condición deque se inviertiera la parte liberada en títulos oficiales.
Inicialmente, el Banco Central estaba facultado paraaumentar los encajes por encima de los mínimos absolutosque para las distintas clases de depósitos estipulaba la Ley,o de reducirlos nuevamente a estos mínimos, 10 cual hacíade la política de encaje un típico instrumento de lucha antinflacionaria, ya que sólo se permitía elevar los requírimientos de encaje, vale decir, esterilizar mayor porcentajedel potencial crediticio derivado de la recepción de depósitos del público, sin poderlos disminuir por debajo de losmínimos de encaje previstos en la Ley.
A partir de la reforma a la Ley General de Bancos yotros Institutos de Crédito de febrero de 1988, el BancoCentral quedó investido de una amplia facultad en el manejo de los encajes de la banca. En efecto, la ley mencionada estipula en su artículo 20:
Los bancos comerciales deberán mantener el encaje mínimoque fijará el Banco Central de Venezuela, en función de los re-
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querimientos de la política monetaria y crediticia. Los encajespodrán fijarse en forma global, selectiva o progresiva, de acuerdo con los criterios que determine al respecto al Banco Centralde Venezuela.
Los bancos comerciales que tengan su domicilio en el interior,podrán ser objeto de tratamiento especial, en cuanto al encajeque deben mantener, en función de políticas de desarrollo regional, conforme a los términos y condiciones que fije el BancoCentral de Venezuela.
Una disposición similar está prevista en el artículo 21aplicable a los bancos hipotecarios y demás institutos decrédito autorizados para recibir depósitos a plazos y deahorro, emitir bonos y certificados de ahorro o para obtener dinero en préstamo del público. La Ley establece lostérminos dentro de los cuales el Directorio puede ejerceresa atribución y cómo deben constituirse los diferentescomponentes del encaje.
Como se desprende de la simple lectura del articuladode la ley aplicable al encaje del sistema financiero, el Banco Central posee en la actualidad una muy amplia díscrecionalidad en el manejo de dichos encajes.
2.4. Las operaciones de mercado abierto
La posibilidad de nuestro Banco Central para operaren el mercado abierto data de la reforma a su ley del año1960, cuando por vez primera se incorporó, entre las operaciones del Banco con el público, el artículo 62 segúnel cual:
Con el fin de regular el volumen de la circulación monetaria yde moderar fluctuaciones erráticas en el mercado de valores, elBanco Central de Venezuela podrá comprar y vender en elmercado abierto:
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a) Los títulos de crédito que está autorizado a emitir por el numeral 6° del artículo 61 de esta Ley;
b) Valores del Estado.
e) Obligaciones de institutos autónomos del Estado y las obligaciones avaladas por' éste a empresas oficiales.
d) Cédulas hipotecarias y bonos de ahorro emitidos por bancoshipotecarios y bonos financieros emitidos por sociedades financieras; y
e) Obligaciones directas de los bancos relacionados con genuinas operaciones comerciales, siempre que llenen los requisitosde eligibilidad para el redescuento en el Banco Central deVenezuela.
Parágrafo primero. Las operaciones a que se refiere este artículo deberán efectuarse a través del mercado de valores y nuncacomo medio de financiación directa.
Parágrafo segundo. Los beneficios o las pérdidas que resultaren de las operaciones de compra y venta de los valores autorizados en este artículo, incluyendo los intereses que se recibanpor tales valores, se acreditarán o cargarán según corresponda,a la "Reserva Especial de Estabilización de Valores", a que serefiere el artículo 79:
Como se desprende de la lectura del artículo precedente, éste autorizaba las operaciones en mercado abiertocon el objetivo clásico de influir en el volumen de circulante, a través de actuaciones del Banco Central en el mercado de ciertos valores negociados por el público, pero también con una finalidad subsidiaria, aún cuando no menostrascendente como es la de "moderar fluctuaciones erráticas en el mercado de valores".
Esta última razón de la presencia del Banco Central enel mercado abierto ha resultado, en algunas ocasiones, incompatible con los objetivos de política monetaria trazados por el Instituto al verse precisado a actuar en el merca-
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do abierto en resguardo de la cotización de ciertos valores,lo cual puede ocasionalmente ir en perjuicio de finalidadesmás trascendentes de la política monetaria delineada. Y asíocurrió en los primeros años de vigencia de la norma,cuando el Banco Central se vio precisado a intervenir en elmercado en resguardo de la cotización de ciertos valorespúblicos, aún cuando la coyuntura económico-financieraimperante recomendaba más bien una acción restrictivasobre el circulante. Más recientemente, el mismo fenómeno se ha repetido con la compra de ciertos títulos privados,como las cédulas hipotecarias, a pesar de las circunstanciasmonetarias prevalecientes.
El artículo habilitante de estas operaciones traía unalimitación significativa, como era la de que las operacionesen cuestión debían canalizarse a través del mercado de valores y nunca como medio de financiación directa. Técnicamente, la normativa en referencia era inobjetable y fuenecesario invocarla en ciertos casos cuando algunas instituciones crediticias, especialmente la banca hipotecaria yalgunas instituciones tenedoras de los valores que podíannegociar en el mercado abierto, plantearon al Instituto lanecesidad de que le compraran sus títulos, como las cédulas hipotecarias, con el evidente propósito de financiar directamente a esas instituciones. Obviamente, el BancoCentral no pudo dar curso favorable a dichas solicitudesinvocando la disposición legal citada. Sin embargo, los asesores jurídicos de los interesados encontraron una vía deescape a aquella normativa. La solución estaba en el Artículo 55 de la Ley de 1960, que faculta al Banco Centralpara operar con los bancos e institutos de crédito, el cualen su ordinal 4° autorizaba:
Comprar, vender y descontar los valores cuya compra y ventase autoricen en el Artículo 62, dentro de los límites establecidos en el Artículo 64 de esta Ley.
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