el achkar soraya reforma policial en vzla

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VENEZUELA

Comunicación

REFORMA POLICIAL EN VENEZUELA: UNAEXPERIENCIA EN CURSOSoraya El Achkar*

INTRODUCCIÓN

Este papel de trabajo ensaya presentar la experiencia venezolana entorno a los procesos de reforma policial: propósitos, plan de acción,metodología de trabajo, principales resultados, perspectivas y reflexiones sobrelos procesos de reforma policial en América Latina.

Es bien sabido que los propósitos de reforma policial han estadovinculados con la idea de mejorar el servicio policial, disminuir las violacionesa los derechos humanos, optimizar el aporte de la policía al sistema judicial,diseñar instancias de contraloría de la policía y, fundamentalmente, con laexpectativa que tiene la población de reducir los delitos1. Sin embargo, losexpertos coinciden en señalar que aunque se hayan generado procesos dereforma en casi todos los países de la región, todavía hay mucho que hacerporque no se han cumplido los propósitos.

Después de más de dos décadas de reformas policiales en América Latina,hemos entendido que es un proceso continuo, cíclico e incluso inagotable, querequiere permanentes arreglos a partir de una visión de largo plazo y que,además, debe ser resultado del consenso social y siempre ajustado a lasvariaciones en la percepción social de los aspectos fundamentales.

Todos los especialistas coinciden en señalar que la reforma policialimplica la formación de nuevas actitudes, aptitudes y comportamientos porparte de todos los miembros de la policía, que conduzcan a una nueva formade pensar, nuevos enfoques y nuevos mecanismos de retroalimentación parasupervisar y evaluar objetivamente el desempeño policial. Pero además implicaun proceso de cambios de comportamiento de la población en general, delos actores políticos y de las autoridades civiles. Por eso, los efectos de lacualquier reforma no se podrán ver a tan corto plazo.

Todas las exposiciones en el taller de expertos en Venezuela a propósitode la reforma policial, coinciden en señalar que un proceso de reforma es

*Licenciada Soraya El Achkar. Red de Apoyo por la Justicia y la Paz

exitoso, duradero y sostenible si convergen tres actores clave:

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1. el Estado, mediante una clara política pública quetrace un rumbo de largo plazo y establezca loscompromisos económicos, políticos y jurídicos parahacerla sostenible;

2. los órganos vinculados a la seguridad pública, queson parte activa de la reforma y asumen el compromisoy participan como agentes técnicos en suimplementación. Los policías, defensores, fiscales yjueces deben impulsar un plan de reforma integral detodo el sistema de seguridad pública;

3. la sociedad, sus organizaciones, las comunidadeslocales que asumen su rol de participación y control,aprovechando los espacios que se generen. (El Achkary Gabaldón; 2006)

Yo agregaría que aún así no es suficiente que haya participación delos diferentes actores sino de cambios en las formas culturales del poder depolicía. Y aunque es evidente que todo modelo de policía debe diseñarsesobre la base del modelo de Estado y de las políticas que, sobre seguridadpública, se hayan formulado, es definitivamente ineludible que el modelocontemple dispositivos que irrumpan prácticas culturares que han aupadoun poder de policía diluido en ilegalismos múltiples.

Aseguran los expertos que los procesos de reforma policial debenincluir los siguientes componentes: reforma del marco legal para definirel mandato de la policía; los sistemas de organización, funcionamiento ydespliegue territorial; infraestructura, equipos y tecnología; recursoshumanos; sistema de selección y educación; presupuestos; comunicacióne información; participación y control social. Sin embargo, ningunareforma puede dar resultado y ser sostenible en el tiempo si no se logranidentificar las prácticas institucionales no formales que han ido creandouna cultura policial que configura una particular manera de relacionarsecon el sistema judicial y de ejercer gobernancia porque todo cambiosólo es posible si se hace desde los cambios de la rutina y se reorientan

Reforma Policial en Venezuela: una Experiencia en Curso

las prácticas institucionales no formales.

Pero además es necesario que haya ciertas condiciones políticas y

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sociales para que los procesos de reforma sean posibles y sosteniblesen el tiempo:

1. un plan de acción racional y consensuado que recojalas aspiraciones más sentidas tanto de los policías comode la población en general; así como el modelodemocrático a construir desde las reglasconstitucionales;

2. clara y sostenida voluntad política y presupuestariapara que, independientemente de los cambios de losactores políticos, se pueda seguir el plan de acciónconsensuado;

3. una opinión pública que se mantenga presionando lareforma, que aúpe la voluntad política, genere suficienteinformación sobre el proceso de reforma para que lapoblación se apropie de dicho proceso y promueva unamatriz a favor de los necesarios cambios institucionales;

4. un equipo de trabajo donde confluyan actores políticosy personal técnico especializado interno y externo a lainstitución policial y que éste último sea estable y no sesometa al vaivén de los cambios políticos, de modo talque pueda ir acumulando conocimientos en el área;

5. informar permanentemente de todo el proceso dereforma a la opinión pública, a los policías a los otroscomponentes del sistema de seguridad pública para quese puedan corregir las medidas tomadas (en caso deerror) o implementadas con mayor facilidad (en casode aciertos);

6. se recomienda que toda reforma esté acompañadade medidas de prevención social que contribuyan areducir los graves problemas de seguridad ciudadana,sin comprometer el programa de minimización de laviolencia e incremento de la rendición de cuentas para

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la policía.

Aseguraron en el taller de expertos en Venezuela que las reformas

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policiales deberían apuntar a la configuración de una policía como un mediode fuerza moderada para la creación de alternativas pacíficas, de obedienciasobre la base de la aceptación social, una policía como instrumento deadministración y mediación de conflictos; en oposición a cualquier voluntaddentro del orden social, cuya autoridad no es negociable, lo cual requiereindependencia y, al mismo tiempo, subordinación a principios y reglas.

En todo caso, las reformas policiales siguen siendo un desafío paratodos los países de la región y aunque hoy tengamos conocimientoacumulado que nos permite pensar procesos de reforma másacertadamente, es inviable cualquier intento que hagamos primero si lohacemos con expertos foráneos, segundo sin funcionarios policialesconvencidos y preparados para asumir semejante reto y, por último, sinuna población capaz de movilizarse a favor de dicha reforma. Por eso es tanimportante cualquier esfuerzo que se haga para:

1. generar espacios de diálogo reflexivo con funcionarios y funcionariaspoliciales de la región sobre todas las aristas de la seguridad pública y lademocracia, los derechos humanos, el enfoque de género, los procesos dereforma policial, entre otros temas tan importantes para la promoción deuna cultura de justicia y paz;

2. la creación de redes que funcionen de forma coordinada y ensayenmecanismos de articulación con la sociedad civil a favor de los procesos dela reforma del sector seguridad en la región en tanto sigue siendo un desafíola justicia y la paz.

CONTEXTO

El registro sistemático que las organizaciones de derechos humanoshan hecho durante más de tres décadas, nos permite afirmar, sin titubeos,que en Venezuela los cuerpos policiales y militares violan los derechoshumanos y que están arraigados mecanismos de impunidad que impiden lajusta sanción a los responsables de estas violaciones. Evidencia de ello sonlos datos que arrojan, en los últimos 16 años, los informes de Provea. Unpromedio ponderado anual de 15 personas fallecidas mensualmente enmanos de funcionarios policiales2.


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Investigación propia

Por su parte, la Red de Apoyo por la Justicia y la Paz (otra de lasorganizaciones no gubernamentales de derechos humanos) atendió yasesoró, durante el quinquenio 2000-2005, 361 casos donde el derecho ala vida, la integridad física, la inviolabilidad del hogar o la libertad personalfueron vulnerados por los organismos encargados de la seguridad pública3.

La Asamblea Nacional Constituyente (1999) logró ampliar el capítulode derechos humanos y garantías constitucionales y el gobierno, desdeentonces, ha sostenido un discurso a favor del respeto a los derechosfundamentales; sin embargo, en la práctica, no se han impulsado las reformasnecesarias en materia de seguridad y con relación a las instituciones policialespara revertir la violencia institucional que atenta contra la dignidad humanay debilita el estado de derecho.

Desde los casos atendidos en la Red de Apoyo, se pudo realizar unainvestigación documental sobre patrones de las violaciones a los derechoshumanos y los mecanismos de impunidad durante el período 1985-1999.Esta investigación publicada en el año 2004 revela que todos los cuerpos deseguridad (los de carácter nacional, estadal y municipal) han tenidoresponsabilidad en las violaciones a los derechos humanos. Más del 90%de las víctimas son hombres, entre los 15 y 24 años, de tez morena,residenciados en sectores populares, de oficios varios, estudiantes, obreros.Estas violaciones cuyas causas son, muchas veces, desconocidas son

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responsabilidad de policías en ejercicio de sus funciones y estos graveshechos suelen ocurrir en la calle o en centros policiales, con aquiescenciade funcionarios de alta jerarquía.

Los patrones de actuación más comunes, según esta investigación,son: el uso desproporcional, indiscriminado, discrecional del uso de la fuerza;la negligencia e impericia en el uso de las armas de fuego, múltiples yaberrantes métodos de tortura, amenazas y hostigamiento; simulación deejecuciones, detenciones arbitrarias; allanamientos ilegales; demora en lostraslados de las personas heridas a los centros de salud después de haberlasherido; disparos al aire, adulteración de los cartuchos; porte de armas ilegalesy de estupefacientes. Los funcionarios, por lo general cuando hacen estosprocedimientos no suelen portar su identificación correctamente y, por elcontrario, se colocan capuchas en el rostro.

El diagnóstico señala que son graves también las consecuencias deestas prácticas vejatorias y alude al menoscabo a la confianza del público enel estado de derecho; la agudización del malestar social; la reducción de laeficacia de los procesos judiciales; la separación y el aislamiento de la policíade su comunidad; la deformación del concepto de aplicación de la ley,despojándola de toda licitud; el debilitamiento de las instituciones y delsistema democrático; el miedo, la rabia, los deseos de venganza se instalanen el corazón de la gente y condiciona su comportamiento social.

La Red de Apoyo ha señalado en una sistematización publicada en elaño 2004 donde se recoge un diálogo entre activistas de derechos humanosy policías, que el diagnóstico que se ha hecho en estos últimos años, desdelos distintos sectores de la sociedad y el gobierno nacional, coincide enpresentar un servicio de policía incapaz de garantizar la seguridad ciudadanay el libre ejercicio de los derechos y libertades fundamentales. Dichodiagnóstico alude a: la incapacidad, estructural, de coordinación entre losdistintos cuerpos de seguridad pública, la falta de control externo sobre susactividades, la confusión de los criterios de eficacia y eficiencia con los delibertad de acción, la militarización en todos los niveles de los servicios queson esencialmente civiles, la corrupción y la ausencia de mecanismos derendición de cuentas ante la población, las acciones violentas para el controlde la criminalidad, la ausencia de políticas preventivas y de investigación dela criminalidad, una visión del problema centrado en el agente y no en lainstitución, la poca capacidad de recoger información y hacer análisis


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estadísticos sobre criminalidad, el despliegue irregular de efectivos en laciudad con planes efectistas y poco confiables, bajos niveles de capacitación,condiciones precarias de trabajo e inestabilidad laboral, reglamentos internosfuera de la legalidad, una estructura gerencial excesivamente rígida, unaformación militarizada y violenta que atenta contra los derechos humanos.Vale decir, el diagnóstico evidencia el fracaso en la configuración de unservicio de policía que responda a las demandas de seguridad ciudadana.

Después de la Constituyente de 1999 y con la aprobación de lasprimeras leyes habilitantes en el año 2001, la sociedad venezolana se hapolarizado en dos frentes políticos antagónicos, y esta polarización,caracterizada por la radicalización de las posturas de los grupos y por sumutua negación y exclusión, exacerbó los enfrentamientos simbólico-discursivos y físicos frente a los cuales, muchos de los cuerpos de seguridadno han dado respuestas imparciales. La instrumentalización de los cuerposde seguridad por parte de los gobiernos de turno ha debilitado lasinstituciones policiales, arrebatándoles su originaria función de proteger laciudadanía para imponerles la tarea de defender el estado y los intereses,bien de sectores políticos o bien del gobierno de turno.

A pesar de los muchos intentos en la historia de la humanidad pordisminuir los niveles de violencia y por alcanzar formas de comportamientopolicial que no atenten contra la dignidad human, no hemos logrado que lapolicía sea una institución respetuosa de los derechos humanos. Veamoslos esfuerzos:

1. el mandamiento de Dios “ámense los unos a losotros”, el cual está sustentado en la capacidad de mejorarmoralmente;

2. la capacidad que se supone, tenemos los sereshumanos de “auto-control” o “ejercicio de autonomía”;

3. el diseño de sistemas de gobierno democrático cuyacaracterística principal es el Estado de derecho, el cualimplica:

a) tener normas que, en teoría, son expresión de lavoluntad popular, evitan la discrecionalidad,proporcionan información sobre las conductas de los

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sujetos en marcos institucionales y sobre todo impidenque tengamos que estar usando la violencia para dirimirnuestros conflictos;

b) una separación de poderes y mecanismosinstitucionales para que unos poderes controlen a losotros;

c) la consagración constitucional de la responsabilidadadministrativa, civil y política de las autoridades;

d) la disposición de los derechos humanos en elordenamiento jurídico interno y los mecanismos parasu defensa;

4.la existencia de la opinión pública que se erige comouna conciencia crítica, un tribunal moral en contra delas violaciones a los derechos humanos que exige a losdecisores revertir las políticas, hacer correctivosinstitucionales;

5. los argumentos de la razón o principios por los quese apela para legislar como lo son: La no discriminación;el uso adecuado y proporcional de la fuerza; el respetode las garantías del detenido; la eficacia policial, la cualdebe ejercitarse con respeto del Derecho; la proteccióna las víctimas; la desobediencia a órdenes ilegales yarbitrarias.

En el caso venezolano, ninguno de los esfuerzos anteriores hansido suficientes, como tampoco ha sido suficiente el transito a lademocracia con la aprobación de la Constitución de 1961, ni una nuevaAsamblea Nacional Constituyente realizada en 1999 donde se hace unreconocimiento especial al tema de los derechos humanos en todas lasáreas de la vida social. Tanto en situaciones cotidianas “normales”, comoen medio de graves conflictos sociales y políticos, las institucionesencargadas de velar por la protección de la seguridad, no han respondidocon el criterio profesional y ético que se espera de ellos en regimenesdemocráticos.


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El año pasado (2006), la prensa nacional relevó un par de acontecimientosde secuestros donde funcionarios policiales, de diferentes cuerpos, estuvieroninvolucrados. El primero referido a un empresario muy conocido de nombreFilippo Sindoni del estado Aragua, quien fuera asesinado y el segundo caso es elsecuestro, durante más de 40 días, de los hermanos Faddoul Diab y del conductorMiguel Rivas, a quienes también encontraron muertos.

REFORMA POLICIAL EN VENEZUELA

LA COMISIÓN

El Ministro del Interior, el ingeniero Jesse Cahcón tomó la iniciativade conformar una amplia comisión dedicada a la construcción de un nuevomodelo policial y presentarle al país una ruta de reforma policial. Estacomisión estaba conformada por representantes del: Ministerio del Interiory Justicia, el Tribunal Supremo de Justicia, la Asamblea Nacional, las alcaldíasy gobernaciones, la Defensoría del Pueblo, la Fiscalía General, el Cuerpo deInvestigaciones Científicas Penales y Criminalísticas, las principalesuniversidades con centros de investigación en el área criminal, la iglesia, elempresariado y los grupos de derechos humanos.

El objetivo general de la Comisión para la Reforma Policial fue laconstrucción, a través de un proceso de diagnóstico y consulta amplio yparticipativo, de un nuevo modelo de policía para la sociedad venezolana,mediante un marco jurídico institucional y de gestión que permita concebirlacomo un servicio público general orientado por los principios depermanencia, eficiencia, extensión, democracia y participación, control dedesempeño, evaluación de acuerdo con procesos y estándares definidos yplanificación y desarrollo en función de las necesidades nacionales, estadalesy municipales, dentro del marco de la Constitución de la RepúblicaBolivariana de Venezuela y de los tratados y principios internacionales sobreprotección de los derechos humanos.

Esta Comisión definió unos principios de trabajo que guiaron su plande acción, el diseño de las estrategias para el abordaje del problema y laorganización de todas las actividades realizadas. Estos principios son lossiguientes:

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a. participación, entendida como la más amplia, plural ydemocrática consulta de todos los sectores de la vidanacional para alcanzar un acuerdo fundamental sobre elnuevo modelo que se propone;

b. imparcialidad, entendiendo que en esta labor debepredominar el interés colectivo evitando la subordinacióna intereses particulares, lo cual supone que el modelopolicial debe entenderse como un asunto de Estado;

c. transparencia, entendida como la difusión y publicidadde los hallazgos, criterios y propuestas, a fin de que seanampliamente conocidos y debatidos por los ciudadanose instancias públicas y privadas a nivel nacional;

d. corresponsabilidad, en el entendido de que la seguridady la función policial suponen una responsabilidadcompartida entre la sociedad civil y el Estado.

PROPÓSITOS

Para alcanzar su objetivo general, la Comisión Nacional se propusotres tareas fundamentales, las cuales fueron cumplidas cabalmente en unlapso de nueve (9) meses, con la orientación política y estratégica de 16comisionados, quienes sostuvieron 36 sesiones de trabajo y una SecretaríaTécnica, que funcionó durante seis (6) meses, encargada de ejecutar elmandato de la Comisión y conformada por un grupo de planta fija de 30personas y 50 contratadas para estudios o tareas específicas:

1. elaborar un diagnóstico general de la situación actual delos cuerpos policiales en el ámbito nacional, regional ymunicipal.

2. sugerir un modelo policial que pueda adecuarse a lascondiciones sociales, culturales y políticas de Venezuela.

3. sugerir algunas recomendaciones inmediatas quefavorezcan la efectividad en el servicio policial, ladisminución de las violaciones a los derechos humanos y el


control de la gestión policial con miras al diseño propuesto.

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EJE TRANSVERSAL: LA CONSULTA

La construcción del modelo pasó, necesariamente, por la consultasobre criterios para la definición de la función policial, de las formassocialmente aceptables para ejercerla, de las fortalezas y debilidades de lasestructuras policiales actuales, a nivel nacional, estadal y municipal y de losmecanismos más adecuados para lograr su funcionamiento en consonanciacon las necesidades de la comunidad. En ese sentido. El plan de acciónestuvo articulado con una gran consulta nacional desarrollada mediantemecanismos difusos (página web, líneas de teléfono gratuita y buzones físicos)y mecanismos concentrados (talleres sectoriales, foros temáticos y mesastécnicas), donde participaron alrededor de 70 mil personas opinando sobretemas policiales específicos de interés nacional, regional o local, durantedos meses consecutivos. Esta consulta estuvo acompañada por una campañade difusión para que todo el país estuviera informado sobre los mecanismosde participación.

Esta consulta estuvo orientada según siete ejes temáticos quefacilitaron la discusión, sin perjuicio de otros tópicos que pudiesen serplanteados por los participantes de la consulta (El Achkar y Riveros 2007):

Uso de la fuerza física

Si algo es propio de la policía es que administra la fuerza física. Cuandose ejerce de manera proporcional, para proteger a las personas frente aamenazas violentas y delictuales, es un uso justo y adecuado de la fuerza.Pero cuando se ejerce de manera desproporcionada o en situaciones en lasque no es necesaria, estamos frente a un uso abusivo de la fuerza. Por ello,la consulta incluyó temas como: la regulación del uso de la fuerza por partede la policía; los problemas vinculados con el uso de la fuerza física; elentrenamiento para el uso de la fuerza física; la gradualidad y los principiosde excepcionalidad, proporcionalidad y legalidad en la aplicación de la fuerza.

Corrupción

La corrupción es la obtención de ventajas particulares o grupalesde forma ilícita. Aunque no es exclusiva de la policía, existe consenso enque, por múltiples factores, los organismos policiales están muy

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corrompidos, y eso se traduce en muchos abusos, no necesariamentefísicos, contra los ciudadanos y las ciudadanas. Por tal motivo la consultaabarcó temas como: la identificación de las distintas formas de corrupciónen la policía; la relación entre corrupción policial y delincuencia; lasestrategias, políticas y estímulos institucionales y comunitarios paracontrolar y contrarrestar la corrupción en la policía; las causas de lacorrupción en la policía; y el encubrimiento como parte de la culturaorganizacional.

Cultura organizacional

Así como en las familias hay valores, principios y reglas no escritasque definen y marcan a cada una, en las instituciones existe una culturaorganizacional, muchas veces no escrita, pero que tiene gran incidenciaen el comportamiento de sus miembros. La cultura organizacional de lapolicía se analizó tomando en cuenta temas como: las políticas de disciplina;la supervisión, la obediencia y la discrecionalidad de los funcionarios y lasfuncionarias; el sentido de camaradería y apego institucional; la autonomíay la permanencia frente a los cambios de gobierno.

Carrera policial

Ser policía es una carrera. Tanto porque hay que estudiar paraejercer esa importante función, como porque es posible (con el tiempo,los conocimientos, la experiencia y los méritos) obtener mejores cargosy rangos dentro de la institución. En consecuencia, la consulta contemplótemas como: las políticas de captación, selección, incorporación einducción; las políticas de reconocimiento, refuerzos, permanencia yfortalecimiento del sentido de pertenencia a la institución policial; laspolíticas de formación, entrenamiento, capacitación y currículo académico;los sistemas de protección social del personal y sus derechos laborales;las políticas de evaluación de desempeño y ascensos; y las posibilidadesde proyección y desarrollo institucional.

Gestión y eficiencia

Hacer que la institución funcione y que cumpla sus objetivos esesencial para toda organización. En el caso de la policía, su correctofuncionamiento implica mayor seguridad y protección de los derechos de


las personas. Es por ello que se incluyeron temas como: el aprovechamiento

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de los recursos; los indicadores para medir la criminalidad y evaluar laeficiencia del desempeño policial; la articulación de la policía con el sistemade justicia penal: las capacidades aptitudes, habilidades y destrezas queconstituyen el perfil de un funcionario policial: la dotación de recursos parael adecuado desempeño de la labor policial; la continuidad administrativa; yla vinculación con la comunidad.

Rendición de cuentas

Toda institución debe conocer si está o no cumpliendo con susobjetivos y metas. En el caso de la policía, se trata de la protección a lapoblación, sin discriminación de ningún tipo, a través de distintas vías. Espor esto que la consulta abarcó: las formas efectivas de seguimiento,evaluación, diagnóstico y control; el control interno y externo; laparticipación comunitaria en la evaluación y el control policial; la disciplina ylas sanciones.

Atención a las víctimas

Las víctimas pueden ser aquellas personas afectadas por ladelincuencia y aquellas afectadas por la propia actuación policial indebida.Así que este eje contempló temas como: el abuso de poder; la compensacióny la indemnización a las víctimas; la protección contra retaliaciones; lamediación y resolución de conflictos; y el trato digno y respetuoso hacia lasvíctimas de la delincuencia o hacia los afectados por la propia policía.

Estructura y competencias

Cómo se organiza y de qué se encarga la policía es un tema muyimportante del debate. Por eso se incluyeron aspectos como: lacentralización y descentralización de las competencias; la efectividad y laeficacia de cada estructura organizativa; las competencias en situacionesnormales y excepcionales; la autonomía de la gestión y la necesidad de lacoordinación policial interinstitucional.

Mecanismos de consulta

La consulta difusa:

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La consulta difusa estuvo dirigida a toda la población y los aportes,opiniones y/o recomendaciones se realizaron mediante preguntas abiertas

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o de selección, con participación individual, fluida y confidencial. Tresmecanismos diferentes recogieron más de 60 mil opiniones diferentes entodo el territorio nacional.

Una página Web que tenía espacios para foros virtuales, otros paracontestar una encuesta semi-abierta, y espacios para que la Comisióninformara de todas sus actividades y los resultados previos.

Unos 1000 buzones distribuidos en todo el territorio nacional(alcaldías, gobernaciones, cuerpos policiales, registros principales, notarías,bancos, farmacias, centros comerciales, estaciones de metro, oficinas delMinisterio Público) y se hicieron batidas especiales los días feriados conjóvenes promotores que recorrieron los principales centros comerciales.Los cuestionarios fueron publicados durante 15 días inter-diario en 3 diariosde circulación nacional y también estaban colocados en los centros de acopiode buzones.

Las llamadas de telefonía funcionaros por dos vías diferentes: Lasentrantes mediante un número gratuito (0-800-Refopol) donde la gentepodía responder a tres preguntas cerradas. Las salientes se hicieron desdeel servicio de telefonía a más de 40 mil familias venezolanas de diferentesestratos sociales con preguntas cerradas.

Se hizo una gran base de datos para registrar los resultados quearrojara la consulta difusa, en la cual se diseñaron más de 45 descriptoresen una escala de 6 valoraciones diferentes y todas las papeletas, los mensajesen Web y telefonía fueron vaciados para poder conocer la opinión generalde la población sobre las cuestiones consultadas.

En los mecanismos difusos, la consulta arrojó básicamente a) que lapolicía es una institución corrupta, b) que es necesario diseñar mecanismosexpeditos y eficientes para la sanción de las faltas cometidas por losfuncionarios y c) que los ciudadanos podemos cooperar con las denunciasde las irregularidades para ayudar a resolver los problemas de la Policía.

La consulta concentrada:

En la consulta concentrada trabajamos con tres mecanismos


diferentes: los foros regionales, los talleres sectoriales y las mesas técnicas.

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El Foro Temático Regional fue un espacio de encuentro para ladiscusión y el debate, entre instituciones públicas y privadas, sobre lasfortalezas y debilidades del desempeño policial en sentido amplio y conreferencia particular a los diversos cuerpos policiales de la región, con mirasa identificar áreas de intervención y propuestas para la definición de unmodelo policial para el país, diferenciando las características y propiedadesgenerales de las particulares o especificas en función de las condicionesregionales y locales del servicio policial. Todos los foros realizados seorganizaron con las universidades del país.

El taller era un espacio de reflexión en pequeños grupos que facilitael debate, desde las experiencias personales y grupales a propósito de lafunción policial, los mecanismos de control, las áreas de necesariaintervención, el modelo más deseable para el país y la región en particular.Los talleres fueron convocados por las alianzas que la Comisión alcanzóestablecer en todo el territorio nacional con Gobernadores y gobernadoras,alcaldes y alcaldesas, directores y funcionarios de cuerpos de policía nacional,estadal y municipal, incluyendo la Guardia Nacional, académicos en generaly especialistas en el campo, estudiantes universitarios, operadores penales(fiscales, jueces, defensores públicos), representantes de la Defensoría delPueblo, indígenas, estudiantes, transportistas, comunidades populares,campesinos, niños, niñas y adolescentes, trabajadores sexuales ytransexuales, transgresores intervenidos por el sistema y transgresores sinninguna intervención del sistema penal, empresarios y empresarias,sindicatos, familiares de víctimas de abusos policiales, trabajadoresorganizados e informales, pescadores, madres de sectores populares,jóvenes de sectores populares y de clase media, organizaciones sociales yde derechos humanos, representantes de las principales iglesias.

La selección de los grupos no fue arbitraria, respondía a unos criteriosde justicia: a) Los grupos que se verían directamente afectados por la políticaa diseñar, b) grupos de las diferentes regiones del país, c) grupos querespondían a los más diversos sectores de la vida nacional y, d) los grupostradicionalmente vulnerados por la acción policial.

De todos los sectores consultados, la Comisión Nacional puso especialénfasis en aquellos sectores que se verían afectados más directamente porel diseño de la política como es el caso de los funcionarios civiles o militaresen ejercicio de funciones policiales. Estábamos convencidos que estos grupos

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contribuirían significativamente tanto en el diagnóstico de los principales ymás graves problemas, como en la construcción de las posibles fórmulasque sirvieran en la corrección de las políticas institucionales y así fue. Lospolicías que participaron cooperaron abiertamente en el diseño de un nuevomodelo policial, aportando los elementos claves en el diagnóstico ysugiriendo las recomendaciones que sirvieron de base en el diseño del nuevomodelo policial. Ahora estamos seguros que la implementación será unproceso sin mayores resistencias en tanto que los policías (a quienes lestoca principalmente la tarea de implementar) fueron partícipes de laconstrucción del nuevo modelo.

Las mesas técnicas sirvieron para agrupar a los actores claves yalcanzar acuerdos mínimos, en torno a los cambios normativos y políticosque supone el nuevo marco constitucional y legal en referencia a 1) laseguridad social y a las condiciones laborales (beneficios laborales o socio-económicos) de las/os funcionarias/os policiales; 2) un modelo deseable derégimen disciplinario para las instituciones policiales y; 3) mejor modelodemocrático de Policía de Investigación.

Para el registro de toda la información de la consulta concentrada, sehicieron relatorías por cada taller sectorial y se vaciaron en una gran matrizde “problemas y propuestas” con su respectiva ponderación, según losniveles de recurrencia en cada tema planteado. Así pudimos identificar losconsensos y los nudos problemáticos en cada eje temático. Eran los nudoslos que se fueron discutiendo en el seno de la Comisión para plantearfórmulas constitucionales y éticas de resolución.

En la consulta concentrada los temas relevantes fueron: el usodesproporcionado de la fuerza, los múltiples mecanismos de corrupción yde impunidad dentro de los cuerpos policiales, la interferencia política en laorganización policial, la dispersión e improvisación de la formación policial,la inestabilidad laboral de los funcionarios, la ineficiencia de la gestión de losdiferentes cuerpos de seguridad, la ausencia de mecanismos de participacióncomunitaria en el control de la administración y gestión policial, la atenciónimpropia a las víctimas, las condiciones laborales injustas.

Talleres con expertos y expertas

En el marco de esta consulta, se organizaron dos eventos que lograron


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convocar a más de 25 expertos - dentro y fuera del país – dedicados a losestudios sobre la policía y sobre los procesos de reforma, con la finalidadespecífica de analizar, por una parte, las experiencias que hubiesen expandidola eficiencia, el profesionalismo, la rendición de cuentas y la evaluación degestión de la policía, y por la otra, aspectos críticos de la función policial,incluyendo el uso de la fuerza y los mecanismos de seguimiento y control.

La Comisión Nacional para la Reforma Policial organizó la consultanacional con el propósito de recoger información detallada sobre lasprácticas policiales concretas porque el hecho de saber tanto y con tantodetalle es una contribución al mejoramiento del estado actual de las cosasporque sólo una amplia y detallada base informacional puede favorecer eldiseño de políticas públicas pertinentes, acertadas y con capacidad decorregir los proyectos institucionales.

Es la información la que proporciona los elementos necesarios paraque el diseño de las políticas públicas se haga de forma racional, coherente,ajustada a la realidad y con criterio de corrección. La Comisión Nacionalsostuvo una reunión con todos los directores de los medios de comunicaciónpara presentar el plan de trabajo y solicitarles que promovieraninvestigaciones periodísticas sobre los 8 ejes temáticos de la reforma policial,artículos de opinión y columnas permanentes sobre la situación actual de lapolicía y las expectativas que sobre ella se tiene. Esta solicitud la hicimosbajo la consideración que el escrutinio público comunitario es cardinal enun sistema democrático, donde las políticas públicas deben responder a lasnecesidades deliberadas públicamente y son producto de un acuerdonacional.4

La idea de consultar tiene su asidero en los principios de la democraciaque, aunque entendemos, que no son un remedio que sanen los males deforma automática, se constituyen en una oportunidad que debe aprovecharsepara acordar diseños institucionales que respondan a las demandas mássentidas de la gente. Así, la consulta nacional sobre la policía agregó unvalor instrumental a la democracia porque permitió a los ciudadanos yciudadanas a) tener un canal de expresión que les permitiera conseguir laatención requerida a sus demandas; b) la oportunidad de aprender unos deotros; c) delinear sus valores y prioridades como sociedad y d) diseñar lasinstituciones públicas que estarán al servicio de todos.

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Definitivamente, la Consulta fue un ejercicio de reflexión ideo-políticoque permitió que todos los sectores expresaran públicamente lo que deseany valoran; expusieran sus argumentos y juicios sobre los problemas quemás les angustian como comunidad; mostraran sus esquemas axiológicos yexigieran atención a sus demandas.

Las reformas policiales deben entenderse como un proceso no sólode reformas institucionales a lo interno de las policías sino como un procesoque promueva el oficio de la ciudadanía, entendiendo que éste oficio no esmás que un conocimiento práctico vinculado con las prácticas discursivasque se construyen esencialmente desde los diseños institucionalesestablecidos. El oficio de la ciudadanía se aprende, como se aprende elejercicio de la democracia y para ello es necesario crear las oportunidadesy los mecanismos de diálogo y deliberación donde se puedan desarrollarlos juicios morales ineludibles en la construcción de la comunidad política(El Achkar y Riveros 2007).

El oficio de la ciudadanía es una práctica éticamente buena en sí mismaporque es siempre la definición de un ejercicio moral y la ejecución de unapráctica de compromiso. No es un mero estatus legal, la ciudadanía setraduce en prácticas políticas, que suponen un cierto saber práctico-normativo, donde se manifiesta la capacidad de interpretación y deliberaciónen torno al bien común (entendido este, no como la suma de los bienesprivados sino, el que beneficia al conjunto de la sociedad), así como lacapacidad para juzgar y actuar correspondientemente a las realidades de lopúblico y lo político y por ende, el oficio de la ciudadanía constituye unacualidad moral. Bajo esta premisa, la Comisión Nacional para la reformaPolicial asumió que la consulta nacional podía ser también un espacio paraeducar en la virtud cívica que implica esa voluntad orientada a gestionar elbien de todos, en las cuestiones públicas (El Achkar y Riversos 2007).

ESTUDIOS DIAGNÓSTICOS

Además de la consulta, la Comisión Nacional para la Reforma Policialen Venezuela realizó varios estudios diagnósticos que permitieroncaracterizar la policía venezolana y diseñar la primera base de datos sobre


las 126 policías en el país:

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Los estudios fueron los siguientes:

1. un Informe de Autopercepción policial, realizadosobre la base de 2.217 encuestas y 8 entrevistas aprofundidad realizadas a funcionarios policiales y de laGuardia Nacional;

2. un Informe de análisis organizacional de los cuerposde seguridad del Estado, sobre la base de informaciónrecabada en 11 cuerpos de policía estadales y 29municipales;

3. una Encuesta Nacional de Victimización y PercepciónPolicial, aplicada a nivel nacional a través de un procesode selección aleatorio de viviendas de una muestra de6.945 viviendas;

4. un Informe de la Formación Policial en Venezuela,sobre la base de 30 institutos de formación;

5. un Informe de Análisis del Presupuesto de los CuerposPoliciales Estadales y Municipales de Venezuela, realizadosobre la base de una muestra de 18 cuerpos estadales y48 municipales;

6. un Inventario de normas jurídicas reguladoras de loscuerpos policiales de Venezuela;

7. un informe de Compromisos Internacionales delEstado con Organismos de Derechos Humanos;

8. un Informe de Caracterización del Cuerpo Técnicode Policía Judicial (CICPC);

9. una encuesta a cada una de las 126 policías del paíscon más de 80 preguntas diferentes.

Toda la información tanto de la consulta nacional como del diagnósticoinstitucional debe recibir el tratamiento necesario para la construcción deargumentos que, no son más que capsulas de información que restringendecisiones discrecionales, arbitrarias o antojadizas por parte del decidor público

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y sobre las cuales se debe sostener todo diseño institucional. En nuestro caso,la Comisión creó los mecanismos de participación y los dispositivos para procesartoda la consulta nacional y cruzar variables cualitativas y cuantitativas quepermitieran diseñar una política pública ajustada al diagnóstico participativo, lasexpectativas de todos los sectores, los acuerdos y disensos, las estructuras másdeseables y las demandas exigidas.

Caracterización de la policía venezolana:

Los datos que a continuación se especifican están ampliamente señaladosen el informe de caracterización realizado por el comisionado profesor AndrésAntillano y publicados en “La policía venezolana. Desarrollo institucional yperspectivas de reforma al inicio del tercer milenio” (2007)

El estudio realizado por la Comisión Nacional para la Reforma Policialseñala que, en términos generales, la policía venezolana es una instituciónineficiente, que realiza un uso inadecuado de la fuerza, sin criterios defuncionamiento unificados, sin mecanismos de control internos y externoseficientes, que afecta negativamente a los sectores populares, que carece delos recursos adecuados para mejorar su desempeño y garantizarle a losfuncionarios la plenitud de sus derechos sociales y que es percibida por lapoblación con desconfianza.

Los datos arrojaron que en Venezuela hay 126 cuerpos policiales:24 estadales y 99 municipales. Adicionalmente cumplen funciones de policíapreventiva u ostensiva: la Guardia Nacional, el Cuerpo de InvestigacionesCientíficas Penales y Criminológicas y el Cuerpo de Vigilantes de TránsitoTerrestre.

Entre 1990 y 2006, se han creado 105 nuevas policías, lo que supone unincremento de 363,64%. Contamos en el país con una tasa de 457,18funcionarios por cien mil habitantes, cumpliendo funciones de policía ostensivay sin embargo, no hemos resuelto los problemas de seguridad ciudadana y ladistribución de los funcionarios no es la más adecuada. 17 de los 24 estados,tienen una tasa menor al estándar de 350,19 por cada 100.000 habitantes.

Los problemas más relevantes:

Pluralidad de normativas que regulan la actividad policial (21 leyes


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estadales y 77 decretos y ordenanzas municipales), la doctrina, los manualesde procedimientos, los criterios y mecanismos de selección e ingreso.

Uso ineficiente de los recursos policiales disponibles: del número totalde agentes policiales, aproximadamente un 11% está inactivo, 10% seencuentra en comisión de servicio o de vacaciones para el momento derecolección de la información, otro 10% está destacado a funcionesadministrativas.

Del total de agentes operativos, sólo un 52% realiza actividadesrelacionadas con la seguridad ciudadana (patrullaje e investigación), mientrasel resto tienen como funciones asignadas la custodia de edificios, proteccióna personalidades, labores de transporte y logística, entre otras.

Existencia en muchas policías de dos niveles organizacionales claramentediferenciados y separados (agentes y oficiales) y un déficit frecuente de gerentesmedios y supervisores, además de una cultura fuertemente militarizada queha impedido el tránsito hacia una policía eminentemente civil.

La subordinación y dependencia de las policías a los mandos políticoses un problema relevante.

El funcionamiento de la mayor parte de las policías depende de laasignación presupuestarias que realizan las gobernaciones y alcaldías segúnsus prioridades (un 98% de sus recursos provienen de los aportes de estosentes), lo que hace que su actividades y desarrollo estén sujetas a la agendacoyuntural del ejecutivo).

70,33% de las policías no cuenten con manuales de procedimientos yun 76% no cuenta con manuales de organización por lo tanto losprocedimientos para la selección, el ingreso, los ascensos y la asignación detareas y funciones, así como las sanciones disciplinarias y el retiro sondiscrecionales y arbitrarios según la voluntad de los políticos de turno.

Igual pasa con el régimen disciplinario que se caracteriza por ser:heterogéneo, discrecional, arbitrario, contradictorio con los principios legalescomo el debido proceso y la proporcionalidad. No suele haber procedimientosclaros para sancionar a los policías y cuando se hace, muchas veces es

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inconstitucional.

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Números y promedios de policías despedidos de cuerpos de Seguridadque se encuentran trabajando en algún otro cuerpo de Seguridad: 754.Funcionarios activos con antecedentes penales: 1.316 (1,7%) funcionariosactivos tienen antecedentes penales por diversos delitos, pese a que lamayoría de los organismos considera la inexistencia de antecedentes comocondición para el ingreso al organismo.

Los policías menos formados son aquellos que tienen menor rango yhacen el trabajo supervisión o de contacto con la gente. Un alto porcentajetiene problemas para redactar informes y los procedimientos se declaran nulosy aumenta la impunidad. En la formación la dispersión se expresa en la ausenciade unicidad de criterios de formación y de certificación de las instituciones.Existen tantos documentos curriculares como modelo de formación policialhay en el país. Los propósitos de la formación varían de un diseño a otro; asícomo varían los planes de estudio, el perfil de egreso, los lapsos, la densidadcurricular, el título que se otorga, el enfoque pedagógico, la relación teoría-práctica, la vinculación con la comunidad. Con muy salvadas excepciones, losenfoques de formación son fuertemente militarizados.

Muchas policías no cuentan con infraestructura adecuada, carecen deinstalaciones de servicios básicos o de espacios necesarios para la actividadpolicial como las áreas de detención preventiva. En otros casos, ni siquiera secuenta con sede propia. Recursos de mayor nivel tecnológico (teléfonos yfax, conexión a Internet, computadoras, software) son relativamente extrañoso, cuando existen, se concentran en las sedes principales.

De manera semejante, del conjunto de armas reportadas (más de100.000), aproximadamente el 20% se declaran inoperativas. En cuanto alos vehículos, se considera que están en condiciones de operatividad un64,95 % para las policías estadales y un 70,17% para las municipales.

Los bajos salarios y las desigualdades en los ingresos hacen pocoatractiva la carrera policial. El promedio nacional de salario de los rangosmás bajos es de Bs. 476.444 mensuales (U$200). El salario promedio delos oficiales de más alto rango es de Bs. 1.616.289 (U$753) lo querepresenta 3,38 veces más que el salario promedio de los agentes debase. El régimen de seguridad social es disperso y heterogéneo. Existenpolicías con regímenes propios generándose una situación de


discriminación entre los funcionarios.

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MEDIDAS INMEDIATAS

Desde la consideración que ninguna reforma cambia el estado delarte de forma inmediata, se decidió recomendar al gobierno nacional algunasmedidas de carácter inmediatas pero que fueran transitorias hacia el nuevomodelo policial. De modo que estas medidas fueron un conjunto derecomendaciones a los poderes nacionales, con miras a resolver problemasinmediatos relacionados con la efectividad en el servicio policial, el controlde gestión policial, las violaciones a los derechos humanos y la formaciónpolicial.

Primera Resolución (aprobada)

Que se precisa un instrumento legal que prevenga y controle losoperativos de seguridad ciudadana como alcabalas y puntos policiales decontrol móvil en áreas urbanas, no previstos en el decreto con fuerza deley de coordinación de seguridad ciudadana, el Ministerio del Interior yJusticia resolvió establecer medidas de regulación, control y supervisión delas alcabalas y puntos de control policial a fin de garantizar que se cometanhechos punibles en dichas alcabalas.

Esta Resolución fue adoptada mediante resolución ministerial 189,en Gaceta Oficial Nº 38.441 del día 22 de mayo de 2006. Sin embargo noes una gaceta oficial que se haya difundido lo suficiente entre los cuerpospoliciales ni se han implementado los mecanismos para la supervisión de lasalcabala móviles.

Segunda Resolución (aprobada):

Considerando que se requiere de un instrumento eficaz en materiapolicial, de carácter ético y moral que honre la función policial y contribuyaal mejor cumplimiento de sus funciones, ajustado a los principiosconstitucionales en materia de derechos humanos y los avances delordenamiento jurídico general, el Misterio del Interior y Justicia decidióresolver dictar un código de conducta para los funcionarios civiles o militaresque cumplan funciones policiales en el ámbito nacional, estadal y municipal.

Esta Resolución fue adoptada mediante resolución ministerial 364,en Gaceta Oficial Nº 38.527 del día 21 de septiembre de 2006. Este Códigofue diseñado tipo bolsillo y se editaron 200 mil ejemplares con el propósito

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de ser distribuidos a todos los funcionarios civiles o militares que cumplanfunciones policiales.

Tercera Resolución (no aprobada)

Considerando que el Ejecutivo Nacional, para el cumplimiento delas exigencias contempladas en la Constitución de la República Bolivarianay las Leyes, debe proceder a elaborar un registro integral de control delas armas que se encuentran en poder de los distintos Cuerpos de Policíadel país, a nivel nacional. En ese sentido, debería resolver que losMinisterios del Interior y Justicia y de la Defensa procedan a realizar uninventario digitalizado de todas las armas orgánicas, particulares yretenidas, en poder de las policías nacionales, estadales y municipales yde aquéllas que estuvieren en poder de los funcionarios que prestanservicio en los establecimientos penitenciarios y las empresas de losservicios de seguridad privada.

Esta Resolución también debería contemplar la formación en elespectro continuo del uso de fuerza y especialmente en el uso de lasarmas de fuego, desde un enfoque de derechos humanos.

Cuarta Resolución (no aprobada)

Considerando que es necesario sistematizar las Buenas PrácticasPoliciales, a través de un programa permanente e integral que permita alEstado venezolano el fortalecimiento de la calidad del servicio policial enlos ámbitos nacional, estadal y municipal, generando un procesopedagógico, de indagación auto-reflexiva y valoración sobre el acervo deconocimientos y experiencias vividas en las instituciones policiales, elMinisterio del Interior y Justicia debería resolver: La creación del programapermanente de certificación de las buenas prácticas policiales.

Esta Resolución tendría como objeto la creación del Programa deCertificación de las Buenas Prácticas Policiales cuya finalidad es incentivar,reconocer, promover, fortalecer y difundir los programas, proyectos yestrategias policiales en las áreas de recursos humanos, investigación,tecnología, destrezas, capacitación e interacción social, que hayanpermitido mejorar los indicadores de actuación policial, a través de un


proceso de evaluación y certificación de las buenas prácticas policiales.

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Quinta Resolución (no aprobada)

Considerando que la ocurrencia de muertes y otras violaciones a losderechos humanos, en los cuales han participado funcionarios policialesson inaceptables ética y jurídicamente y deshonra la función policial comoservicio humanitario. Considerando que la dispersión e incoherencia de lanormativa que obra contra la legalidad y seguridad jurídica coadyuva a lafalta de uniformidad y a la carencia de respuestas adecuadas y oportunas alas víctimas de violaciones a los derechos humanos, El Ejecutivo Nacionaldebería resolver dictar un instructivo de supervisión de los órganos policiales.

La Resolución tiene como objeto acentuar la supervisión de losórganos policiales mediante instrucciones que conduzcan a que cada unode ellos lleve adelante los procedimientos de ley correspondientes.

EL MODELO DE POLICÍA

Con toda la información recogida en la consulta nacional y los estudiosdiagnósticos se diseñó un nuevo modelo policial para Venezuela bajo lassiguientes consideraciones:

El Modelo policial constituye un conjunto de supuestos y principiossobre la organización deseable de la policía como agencia de seguridadciudadana. Los principios del modelo son las coordenadas institucionalesa través de las cuales se articula todo el ejercicio y funcionamiento de laorganización.

Abarca supuestos y principios intrainstitucionales, que tienen que vercon la organización, gestión, desempeño y evaluación comunes para loscuerpos de policía, y que deben ser aplicados dentro de cada uno de ellos,y supuestos y principios interinstitucionales, que tienen que ver con lacoordinación, cooperación, sinergia y acoplamiento de los diversos cuerpospoliciales dentro del marco de una acción convergente para la realizaciónde las políticas públicas de seguridad ciudadana que corresponden a la policía.

Se entiende por policía una institución pública, dotada de podercoactivo inmediato, cuya función es individualizar, detectar, restringir y/osuprimir conductas previstas como lesivas de intereses jurídicamente

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protegidos y, por ende, sometidas a sanción pública.

El modelo definido cuenta con ocho apartados:

Un primer apartado sobre Principios Generales de la policíavenezolana donde define La Policía como una institución pública, de funciónindelegable, civil, que opera dentro del marco de la Constitución de laRepública Bolivariana de Venezuela y de los tratados y principiosinternacionales sobre protección de los derechos humanos, orientada porlos principios de permanencia, eficacia, eficiencia, universalidad, democraciay participación, control de desempeño y evaluación de acuerdo con procesosy estándares definidos y sometida a un proceso de planificación y desarrolloconforme a las necesidades dentro de los ámbitos político territoriales enel ámbito nacional, estadal y municipal.

Un segundo apartado que especifica las funciones de la policía, dondese señala que la función principal de las policías se expresa en las siguientesacciones:

a) garantizar el libre ejercicio de los derechos humanosy las libertades públicas;

b) prevenir la comisión de delitos;

c) apoyar el cumplimiento de las decisiones de laautoridad competente;

d) garantizar el control y la vigilancia de la circulación yel tránsito terrestre;

e) facilitar la resolución de conflictos mediante el diálogo,la mediación y la conciliación.

Acciones que, por mandato constitucional, son concurrentes entrelos tres ámbitos político territorial del poder público nacional, estadal ymunicipal. Por lo cual son competentes para ejercerlas, la policía nacional ylas policías estadales y municipales.

Un tercer apartado sobre la estructura donde se definen quienesrealizan la función policial y las atribuciones que corresponden al Ministro


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del Interior y Justicia, los gobernadores de estado y los alcaldes, respecto alos cuerpos nacionales, estadales y municipales, respectivamente. Así comolas atribuciones que son propias de los directores de los diversos cuerpospoliciales y los funcionarios con responsabilidades de comando en la relaciónjerárquica con sus subordinados.

Un cuarto apartado que define los principios de asignación decompetencias de policía en los ámbitos político-territoriales nacional, estadaly municipal, los cuales se enuncian como concurrencia, coordinación,cooperación y atención temprana. Además de explicar cuatro criterios dedistribución de competencias a saber: 1) criterio de territorialidad, 2) criteriode complejidad, 3) criterio de la intensidad de la intervención y 4) criteriode la especificidad de la intervención.

Un quinto aparatado sobre la Carrera policial que comprende todolo relativo a los rangos en la jerarquía policial, sistema de formación,requisitos para el ascenso, permanencia y retiro, incluyendo régimen deseguridad social.

Un sexto apartado sobre desempeño policial que comprende todolo relativo a pautas de comportamiento e indicadores de rendimiento,eficiencia, eficacia, uso de la fuerza, respeto de los derechos humanos,medios y recursos disponibles y, en general, criterios para el desarrollo deltrabajo policial dentro de límites socialmente aceptables.

Un séptimo apartado que comprende todo lo relativo a mecanismosde control interno y externo de la policía, régimen disciplinario, asuntosinternos, procedimientos de detección y corrección de malas prácticas,instancias externas de supervisión y auditoría, coordinación gubernamentaly contraloría social.

Un octavo apartado donde se define el sistema integrado de policíael cual supone el cumplimiento de la función policial concurrente, a travésdel desarrollo de una estructura que asegure la gestión y eficiencia de loscuerpos policiales mediante el cumplimiento de principios y reglas comunessobre la carrera, el desempeño, los niveles de intervención, las atribucionesy los mecanismos de supervisión y control.

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Recomendaciones Finales de la Comisión Nacional para la ReformaPolicial:

De este conjunto de propuestas que definen las tareas centrales parala construcción de un modelo democrático de policía se derivan las siguientesrecomendaciones inmediatas:

1. Elaborar la ley de bases y demás normativa que regula el sistemaintegrado de policía y demás leyes vinculadas a los cuerpos policiales segúnlo previsto en el Modelo propuesto. El Ejecutivo Nacional elaborará loslineamientos para el diseño de las políticas de seguridad ciudadana y losprogramas generales para el control del delito.

Aspectos resaltantes a incluir en la ley:

a) los principios organizativos, la gestión y las pautas deactuación y evaluación de la policía deben responder acriterios estrictamente civiles.

b) incorporar el control, ordenación de la circulación yel tránsito de vehículos, así como la seguridad vial a lasfunciones de la Policía Nacional, estadal y municipal.

c) adoptar una carrera única y una escala jerárquica de9 posiciones que comprenda: a) alta gerencia,planificación y evaluación; b) gerencia media, diseño deoperaciones, supervisión y evaluación y c) niveloperacional.

d) diseñar un sistema uniforme de condiciones laboralesy previsión social de acuerdo a las particularidades de lapolicía, la intangibilidad y progresividad de los derechoslaborales.

e) adoptar un régimen disciplinario unificado en cuantoa faltas, procedimientos para determinar laresponsabilidad e instancias encargadas de aplicar lassanciones.

f) la Policía debe estar sometida a mecanismos derendición de cuentas por parte de la ciudadanía.


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g) reglamentar las competencias de la Dirección deasuntos internos del Comité Ciudadanos de SupervisiónPolicial y del Auditor Policial, a fin de lograr un sistemacoherente, funcional y racional para el control de laactividad policial mediante la participación ciudadana.

h) establecer un mecanismo de carácter nacional eindependiente de las policías que permita procesar,investigar y enjuiciar las violaciones a los derechoshumanos.

2. Difundir, exigir y supervisar el cumplimiento del código de conductapolicial.

3. La Policía debe ser entrenada en la protección de los derechoshumanos, conforme a la constitución y el sistema internacional de protección;así como en el uso de la fuerza. La seguridad privada es subsidiaria de lapolicía y rigen para ella los principios sobre protección a los derechoshumanos y el uso de la fuerza

4. Implementar medidas para evitar que la Policía suspenda laprestación del servicio por ningún motivo.

5. Adoptar criterios de evaluación de desempeño policial que tomeen cuenta la relación entre recursos disponibles y obtención de resultados.

6. Los distintos cuerpos de policía deben preparar un plan anual degestión.

7. Elaborar los protocolos de intervención policial según los criteriosde territorialidad, complejidad, intensidad y especificidad de la intervenciónaplicables a todas las policías.

8. Diseñar una política sobre uso de fuerza física que incluya laadquisición, registro, control y utilización de armamentos y equiposautorizados y homologados. Esta política debe regirse según los siguientesprincipios: afirmación de la vida como valor supremo constitucional,desestímulo del uso de la fuerza como castigo, escalas progresivas para eluso de la fuerza en función del nivel de resistencia del ciudadano,procedimientos de seguimiento y supervisión de su uso, entrenamiento

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permanente policial y difusión de instructivos entre la comunidad.

9. Desarrollar manuales y protocolos para la aplicación de escalasprogresivas en el uso de la fuerza física en función de la resistencia delciudadano.

10. Adoptar un plan para la policía de dotación y mantenimiento dela capacidad operativa que incluya ambientes físicos, unidades móviles,uniformes e insignias y tecnología de información y comunicación.

11. Consolidar la base de datos nacional sobre la policía venezolanaen el ámbito nacional, regional y municipal y acordar criterios de unificaciónsobre los registros de criminalidad e índices de letalidad policial.

12. Ejecutar, a la brevedad posible, un inventario digitalizado de todaslas armas orgánicas, particulares y retenidas, así como un registro balístico.

13. Implementar un programa de acreditación de buenas prácticaspoliciales que premien a los policías o las instituciones que adelantenprogramas que garanticen seguridad ciudadana y respeten los derechoshumanos

14. Regular la reasignación en una actividad compatible con suformación y las necesidades del servicio de aquellos funcionariospresuntamente incursos en delitos y faltas graves mientas se resuelvedefinitivamente su situación.

CONSIDERACIONES FINALES

El objetivo general de la Comisión para la Reforma Policial en unasegunda fase era implantar el nuevo modelo policial mediante un marcojurídico institucional y de gestión que permita concebir la policía como unainstitución pública, de función indelegable, civil, que opera dentro del marcode la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de los tratadosy principios internacionales sobre protección de los derechos humanos,orientada por los principios de permanencia, eficacia, eficiencia,universalidad, democracia y participación, control de desempeño yevaluación de acuerdo con procesos y estándares definidos y sometida a unproceso de planificación y desarrollo conforme a las necesidades dentro de


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los ámbitos político territoriales nacional, estadal y municipal.

La estrategia central comprendía el acompañamiento al Ministro delInterior y Justicia mediante el diseño de mecanismos para la implementacióndel conjunto de recomendaciones sugeridas por la Comisión, con miras aresolver problemas inmediatos relacionados con la efectividad en el serviciopolicial, el control de gestión policial, las violaciones a los derechos humanosy la formación policial.

Se propuso un plan de desarrollo del modelo articulado a través de 5áreas temáticas fundamentales, con miras al desarrollo de estándaresaplicables a todos los cuerpos de policía, que proceda mediante la aplicacióny evaluación en principio, de mínimas medidas inmediatas que culmine enun sistema de acreditación policial, acompañado de un Programa deAsistencia Técnica para aquellas policías que no alcancen los estándaresadecuados, con miras a su mejoramiento y, en caso de fallar, a su eventualdesacreditación y/o reorganización o eliminación.

a) funciones y competencias: principios para la distribución decompetencias según la territorialidad, complejidad, intensidad y especificidadde la intervención;

b) carrera policial: Rangos en la jerarquía policial, sistema deformación, requisitos para el ascenso, permanencia y retiro, incluyendorégimen de seguridad social y derechos laborales;

c) rendición de cuentas: Mecanismos de control interno y externode la policía, régimen disciplinario, asuntos internos, procedimientos dedetección y corrección de malas prácticas, instancias externas de supervisióny auditoria, coordinación gubernamental y contraloría social;

d) desempeño policial: Pautas de comportamiento e indicadoresde rendimiento, eficiencia, eficacia, uso de la fuerza, respeto de los derechoshumanos, medios y recursos disponibles y, en general, criterios para eldesarrollo del trabajo policial dentro de límites socialmente aceptables;

e) uso de la fuerza física: Mecanismos para el entrenamiento, uso,seguimiento y supervisión de la aplicación de la coacción física por parte dela policía, tomando en consideración escalas progresivas para el uso de lafuerza en función del nivel de resistencia y oposición del ciudadano,

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promoviendo la difusión de instructivos entre la comunidad, a fin de facilitar

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la contraloría social en esta materia.

En Venezuela están dadas todas las condiciones para llevar adelanteuna reforma policial.

1. Alcanzamos un acuerdo nacional en torno a los temasde la reforma policial, mediante una amplísima consultanacional a todos los sectores del país. Todos coincidenen señalar la necesidad de adelantar una reforma en lasáreas temáticas planteadas.

2. Los funcionarios y funcionarias de policía hanmostrado (en general) voluntad política para sometersea un proceso de reforma policial y participar activamenteen dicho proceso.

3. El diagnóstico institucional que alcanzó esbozar unacaracterización detallada de la policía venezolana.

4. Un plan de acción a corto, mediano y largo plazopara implementar la reforma policial y algunas medidasinmediatas para resolver los problemas más gravesdentro de las instituciones policiales.

5. En el país existe un grupo de expertos dentro y fuerade la academia que están dispuestos a acompañar elproceso de reforma y muchos de los expertosinternacionales se han mostrado solidarios y hananunciado su disposición en colaborar.

6. En estos tiempos de bonanza, el país tiene suficienterecursos tecnológicos y financieros para organizar elproceso de reforma en el ámbito nacional, estadal ymunicipal.

7. La población está dispuesta a ejercer el derecho quele da la Constitución para diseñar las políticas públicasen materia de seguridad y para controlar las instituciones


públicas como la policía.

8. Tenemos una opinión pública a favor de la reforma

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que estaría dispuesta a promoverla y crear una matrizde opinión que animara positivamente el proceso.

Sin embargo; hay complejas situaciones que fueron o sonpotencialmente elementos que obstaculizan la Reforma Policial:

1. La reforma policial nunca fue asumida ni por elConsejo de Ministerio ni por el Presidente de laRepública. Fue una iniciativa del Ministro del Interior yJusticia quien no la promovió en el gabinete con la fuerzaque correspondía.

2. Los niveles de rotación de funcionarios en los cargosministeriales es muy alta y cada rotación implicacomenzar de nuevo, desconociendo el trabajo de suantecesor. Cabe señalar que en 8 años de gobierno conel presidente Hugo Chávez Frías, ha habido 9 Ministrosde Interior y Justicia y ninguno le ha dado prioridad a lareforma policial, con la excepción del Ministro JesseChacón quien nombrara la Comisión Nacional para laReforma policial.

3. En este momento (2007) estamos en un proceso dereforma constitucional (iniciativa presidencial), asuntoque podría afectar radicalmente el modelo policialpropuesto por la Comisión porque se ha planeadorevisar la estructura del territorio y demás espaciosgeográficos, así como la división política (nuevageometría del poder); las competencias del poderpúblico nacional, regional y municipal (nuevo podercomunal), la estructuración y funciones de La FuerzaArmada Nacional. Por eso decimos, que es unaexperiencia en curso.

4. Algunas de las recomendaciones se topan conintereses institucionales que podrían desviar la reformapolicial para no ceder cuotas de poder que han sidoenquistadas en la estructura del Estado: 1) La creaciónde la Policía Nacional, como cuerpo uniformado dePolicía General, dependiente del Ejecutivo Nacional, 2)

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La definición, instalación del sistema integrado de policíay la creación y activación del Consejo General de Policíacomo máxima instancia de definición, planificación ycoordinación de las políticas públicas de seguridadciudadana; 3) La eliminación de la Policía Metropolitanay del Cuerpo de Vigilancia y Tránsito Terrestre en unproceso de transición que implique respeto a losderechos humanos laborales. 4) El retiro de la GuardiaNacional de las funciones de seguridad ciudadana, de laformación policial y de otros ámbitos de ejercicio policial;5) La eliminación de los grupos especiales del Cuerpode Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísta yel retiro de esta policía de las tareas de patrullaje; 6) Larestricción de las atribuciones de los alcaldes ygobernadores en la vida institucional de las policías (noinjerencia política).

5. La ausencia de políticas públicas en el ámbito nacional,estadal y municipal en torno a los temas de la seguridadpública afectan directamente cualquier reforma policialporque la policía no es más que un medio para alcanzarpropósitos de estado y de gobernabilidad que, en estecaso, no están claramente definidos.

No quiero terminar sin referirme a la necesidad de pensarcomplejamente la reforma policial porque ésta es apenas la punta de unareforma mucho más amplia: la reforma del sector seguridad; entendiendoque la seguridad es una responsabilidad pública esencial y necesaria paraalcanzar niveles aceptables de vida buena y de justa gobernabilidad. EnVenezuela, la Constitución de la República define la seguridad como underecho humano, una garantía constitucional donde el Estado seresponsabiliza por la protección de las personas y comunidades frente aamenazas, vulnerabilidades, riesgos y agresiones para la vida, integridad,libertad, disfrute de sus derechos y cumplimiento de sus deberes. En esesentido, no es competencia exclusiva de la Policía.

Pensar la reforma policial implica, entonces, emprender un caminode 1) múltiples reformas para cambiar el diseño institucional del complejosistema de administración de justicia; 2) Integrar en la planificación pública,


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los asuntos vinculados con la seguridad. Es decir, diseñar políticasintersectoriales para asumir un enfoque de acción pública integral en materiade seguridad ciudadana; 3) promover mecanismos de difusión sobre lagestión de todas las reformas para que toda la sociedad civil pueda estarinformada y participe activamente en la corrección de todos los diseñosinstitucionales.

Notas1 Aunque todos los expertos coinciden en decirnos que el delito es consecuencia de condicionessociales e individuales, que poco tienen que ver con el control policial, de modo que la disminucióndel delito no es un indicador adecuado para medir los resultados de la reforma policial.2 El Informe anual de PROVEA lleva un registro estadístico de las personas vulneradas en suderecho a la vida (entre otros) que nos permitió establecer el promedio en un período de 16 años(1988-2006).3 La Red de Apoyo elabora informes anuales donde ser registran los casos atendidos, lo que nospermitió establecer las cifras reales de personas asistidas, durante el quinquenio, en materia dedefensa y protección de los derechos humanos.4 Cabe señalar que, a pesar de la campaña electoral para la elección presidencial (diciembre2006), los dueños de los medios de información y los candidatos (en general) respetaron elacuerdo de evitar que la Comisión, como una instancia ministerial fuera desprestigiada en unasuerte de estrategia del debate electoral.

Referentes bibliográficosEL ACHKAR Soraya, Gabaldón Luis Gerardo. Comisión Nacional para la Reforma Policial(2006) Reforma policial. Una mirada desde afuera y desde adentro. Ministerio de Interior yJusticia en Venezuela.EL ACHKAR Soraya, Riveros Amaylin. Comisión Nacional para la Reforma Policial (2007) laconsulta Nacional sobre la reforma policial en Venezuela. Una propuesta para el diálogo y elconsenso. Ministerio de Interior y Justicia en Venezuela.EL ACHKAR, Soraya (2000) “Educación en derechos humanos en Venezuela (1983-1999)”En: Experiencias de Educación en derechos humanos en América latina. Edita el InstitutoInteramericano de derechos Humanos. San José de Costa rica.GABADÓN Luis Gerardo y Antillano Andrés. Comisión Nacional para la Reforma Policial(2007) La policía venezolana. Desarrollo institucional y perspectivas de reforma al inicio deltercer milenio. Ministerio de Interior y Justicia en Venezuela.PROVEA (1990-1991) “Situación de los Derechos Humanos en Venezuela. Informe anual”.Caracas,PROVEA (1991-1992) “Situación de los Derechos Humanos en Venezuela. Informe anual”.Caracas.PROVEA (1992-1993) “Situación de los Derechos Humanos en Venezuela. Informe anual”.Caracas.PROVEA (1993-1994) “Situación de los Derechos Humanos en Venezuela. Informe anual”.Caracas.PROVEA (1994- 995) “Situación de los Derechos Humanos en Venezuela. Informe anual”.Caracas.

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PROVEA (1995-1996) “Situación de los Derechos Humanos en Venezuela. Informe anual”.Caracas.PROVEA (1996-1997) “Situación de los Derechos Humanos en Venezuela. Informe anual”.Caracas.PROVEA (1997-1998) “Situación de los Derechos Humanos en Venezuela. Informe anual”.Caracas.PROVEA (1998-1999) “Situación de los Derechos Humanos en Venezuela. Informe anual”.Caracas.PROVEA (1999-2000) “Situación de los Derechos Humanos en Venezuela. Informe anual”.Caracas.PROVEA (2000-2001) “Situación de los Derechos Humanos en Venezuela. Informe anual”.Caracas.PROVEA (2001-2002) “Situación de los Derechos Humanos en Venezuela. Informe anual”.Caracas.PROVEA (2002-2003) “Situación de los Derechos Humanos en Venezuela. Informe anual”.Caracas.PROVEA (2003-2004) “Situación de los Derechos Humanos en Venezuela. Informe anual”.Caracas.RED DE APOYO POR LA JUSTICIA Y LA PAZ (1985-1993) “Venezuela: Horror e impunidad.Inventario 1”. Caracas.RED DE APOYO POR LA JUSTICIA Y LA PAZ (1993-1994) “Venezuela: Horror e impunidad.Inventario 1. Caracas.RED DE APOYO POR LA JUSTICIA Y LA PAZ (1994-1995) “Venezuela: Horror e impunidad.Inventario 1. Caracas.RED DE APOYO POR LA JUSTICIA Y LA PAZ (1995-1996) “Venezuela: Horror e impunidad.Inventario 1. Caracas.RED DE APOYO POR LA JUSTICIA Y LA PAZ (2000) “Informe de actividades Enero Diciembre2000” Caracas, Venezuela.RED DE APOYO POR LA JUSTICIA Y LA PAZ (2001) “Informe de actividades Enero Diciembre2001” Caracas, Venezuela.RED DE APOYO POR LA JUSTICIA Y LA PAZ (2002) “Informe de actividades Enero Diciembre2002” Caracas, Venezuela.RED DE APOYO POR LA JUSTICIA Y LA PAZ (2002) “Informe sobre la situación de derechosciviles durante la presidencia de Hugo Chávez Frías en el período 1999-2002. Serie de InformesNº4. Caracas, Venezuela.RED DE APOYO POR LA JUSTICIA Y LA PAZ (2003) “Informe de actividades Enero Diciembre2003” Caracas, Venezuela.RED DE APOYO POR LA JUSTICIA Y LA PAZ (2003) “Informe sobre la práctica de latortura en Venezuela y la obligación del Estado de prevenir y sancionar la tortura en el período1999-2003. Serie de Informes Nº5. Caracas, Venezuela.RED DE APOYO POR LA JUSTICIA Y LA PAZ (2004) “1985-1999 Quince Años De ImpunidadEn Venezuela”. Investigación documental. Patrones de las violaciones a los derechos humanos ylos mecanismos de impunidad. Serie de cuadernos Pensar derechos humanos. Nº 7. Caracas,Venezuela.RED DE APOYO POR LA JUSTICIA Y LA PAZ (2004) “Activistas de derechos Humanos yPolicías en diálogo”. Crónica del encuentro para un mutuo aprendizaje. Cuentan Ileana Ruiz ySoraya El Achkar. Serie de Cuadernos Pensar derechos humanos. Nº8. Caracas, Venezuela.


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Soraya El Achkar

RED DE APOYO POR LA JUSTICIA Y LA PAZ (2004) “Informe de actividades EneroDiciembre 2004” Caracas, Venezuela.RED DE APOYO POR LA JUSTICIA Y LA PAZ (2005) “Informe de actividades EneroDiciembre 2005” Caracas, Venezuela.RED DE APOYO POR LA JUSTICIA Y LA PAZ (2005) “Tres historias y un camino reparador.Relatos sueltos de tres mujeres que reconstruyeron nociones, experiencias y emociones desde eldolor por la muerte injusta de sus hijos” Caracas, Venezuela.RED DE APOYO PORLA JUSTICIA Y LA PAZ (1996) “la historia de Juan”. Caracas, Venezuela.RED DE APOYO PORLA JUSTICIA Y LA PAZ (1997) “Historia de Lourdes campos deHurtado”. Caracas, Venezuela.RED DE APOYO PORLA JUSTICIA Y LA PAZ (1999) “Por la vida y ante la vida”. Historia devida de Ramón Parra.RED DE APOYO PORLA JUSTICIA Y LA PAZ (1999) “Reconstruyendo mis luchas”. Historiade vida de Luz Ortiz. Caracas, Venezuela.RED DE APOYO PORLA JUSTICIA Y LA PAZ (2006) “Impunidad en Venezuela 2000-2005”. Investigación documental de violaciones a los derechos humanos y mecanismos deimpunidad. Serie de cuadernos pensar derechos humanos. Nº9

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EL SALVADOR

Comunicación

LA POLICÍA EN SOCIEDADES POSTCONFLICTOEdgardo A. Amaya Cóbar*

INTRODUCCIÓN

Uno de los temas claves de los procesos de pacificación (peacebuilding) en países que salen de procesos de conflictividad es elreestablecimiento del orden como presupuesto para la recuperaciónde la institucionalidad. En el marco de los procesos de cooperacióninternacional para procesos de paz, se han desarrollado diferentesestrategias de reestablecimiento del orden a partir de los tipos y gradosde intervención en diferentes situaciones conflictivas.

En procesos bélicos de gran envergadura, como la guerra de losBalcanes o diversos conflictos armados en África, donde además de losprocesos de pacificación hay, paralelamente, procesos de construcciónde estado (state building), se han realizado intervenciones por fuerzasinternacionales militares como una primera medida de reestablecimientodel orden, a la que han seguido posteriores intervenciones para eldesarrollo de condiciones de instalación de autoridades que gestionenla transición, pero una vez iniciada la transición y la paulatina salida de loactores militares, nacionales o internacionales, permanece la necesidadde manutención del orden, por lo que el fortalecimiento o desarrollode una fuerza policial para tales fines es indiscutible.

Regularmente países que salen de conflictos de gran envergaduraquedan con una institucionalidad muy débil y poca capacidad de inversiónen la misma. La cooperación internacional en diferentes niveles y formasha apoyado los procesos de pacificación mediante el envío de fuerzasmilitares al cumplimiento de Misiones de Paz, pero al mismo tiempo, seha registrado una creciente demanda de asistencia técnica en materiapolicial, por los desafíos que ya han sido señalados. Múltiples países deAmérica Latina en la actualidad aportan en la asistencia técnica endiferentes partes del mundo en estos aspectos por lo que suconocimiento resulta interesante para quienes eventualmente tenganque participar de estas iniciativas y sepan asumir algunos de los desafíos

* Coordinador del Área de Seguridad Pública y Justicia Penal Fundación de Estudios para laAplicación del Derecho (FESPAD)

que aquí se plantean.

el achkar soraya reforma policial en vzla

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