educación en la transición a la democracia; casos de argentina

Educación en la transición a la democracia. Casos de

Argentina, Brasil y Uruguay

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Publicado por la Oficina Regional de Educación para America Latina y el Caribe ( O R E A L C )

Corrección de estilo: Alfredo Taborga. Ilustración portada: Eduardo Carvallo.

Composición e impresión: Andrómeda S .A. Teléfonos: 2746564 - 2749774

Santiago, Chile, octubre 1989

La edición de este libro cuenta con la contribución voluntaria del Gobierno de España a las actividades del Proyecto Principal de Educación en América Latina y el Caribe.

Educación en la transición a la democracia

Casos de Argentina, Brasil y Uruguay

Cecilia Braslavsky Luiz Antonio Cunha

Carlos Filgueira

Rodolfo Lémez

U N E S C O / O R E A L C

Santiago, Chile, 1989

índice

Presentación 9

I. Evolución de los sistemas educativos en los procesos de transición a la democracia. Cecilia Braslavsky 11 Los conceptos de transición y democracia 12 £1 contexto de la crisis 15 Funcionamiento democrático del sistema educativo y su contribución a la transición 18 Caracterización del funcionamiento de los sistemas educativos de Argentina, Brasil y Uruguay desde la ruptura de la hegemonía militar. 20 Calidad de la educación y construcción democrática 29 Actores sociales y educativos; dinamizadores de lo nuevo o perpetuadores de lo viejo 30

II. El caso argentino. Cecilia Braslavsky 35 Sociedad y actores tradicionales del escenario político-educativo 37 Dinámica y orientaciones generales del debate y las propuestas político-educativas 46 Organización y gobierno del sistema educativo en la transición democrática 71

El gasto público en educación entre la crisis y la democratización 73 Acceso y permanencia a los niveles primario y medio del sistema educativo en la transición a la democracia (1983) 79 Dinámica institucional y propuesta curricular del autoritarismo a la democracia 88 L a paradojal lógica del comienzo de la transición democrática en educación 102 Bibliografía 106

El caso brasilero. Luis Antonio Cunha 111 Transición política y educación 113 L a situación del aparato educacional 140 L a educación en la doctrina del Estado 166 Las políticas educacionales de la Nueva República 181 L a organización de los educadores y el movimiento democrático 194 L a educación en el proceso constituyente 204 Conclusiones 211 Bibliografía 219

El caso uruguayo. Carlos Filgueira y Rodolfo L é m e z 225 Apertura y transición a la democracia 226 L a transición y el sistema legal vigente en la enseñanza 235 Congelación política y transición a la democracia. El sistema educativo c o m o variable dependiente 250 El gasto público en educación 297 Políticas educativas en la transición y consolidación democrática. Aspectos curriculares, didácticos y pedagógicos 310 Consideraciones finales 326 Bibliografía 333

Presentación

El presente trabajo, compuesto por tres investigaciones nacionales y un estudio comparativo de sus características, forma parte de los esfuerzos de O R E A L C para extender el conocimiento de las experiencias m á s significativas en el campo de la educación al ámbito de otras realidades de la región. Esto es especialmente válido en los actuales momentos, dado que existe unanimidad para aceptar que si no se intensifican sustancialmente los esfuerzos educativos, América Latina y el Caribe no cumplirá con el objetivo de arribar al año 2000 con su población alfabetizada e integrada al desarrollo de cada país.

Tal c o m o lo han reconocido los Estados Miembros de la región ( P R O M E D L A C III, Guatemala, 1989), las carencias educativas no son un producto aislado e independiente del resto de los factores sociales, políticos y económicos. Dichas carencias, por lo tanto, deben ser enfrentadas con estrategias integrales, tanto desde el punto de vista específicamente educativo c o m o desde el de la articulación de ellas con el resto de las variables sociales (salud, empleo, vivienda, etc.).

E n una región que en los últimos años ha experimentado importantes transformaciones sociales y políticas, representadas por la generalización de fórmulas políticas democráticas en el contexto de una de las más profundas y prolongadas crisis económicas, la forma de encarar los procesos educativos adquiere una relevancia aún m á s especial. Aumentar la eficacia y la eficiencia de los sistemas edu-

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cativos; incrementar los niveles de responsabilidad por los resultados; articular las acciones nacionales para aprovechar plenamente las potencialidades propias; entregar a la población los elementos necesarios para su integración al desarrollo, son algunas de las tareas que algunos países ahora en democracia, deben resolver en un marco de innovación y creatividad en la definición de políticas educacionales.

E n el caso concreto de este estudio, se ha pretendido sintetizar desde el punto de vista de la educación, el período denominado "tránsito a la democracia" vivido por Argentina, Brasil y Uruguay y que no obstante sus particularidades, encierran la posibilidad de su análisis global y la obtención de referencias que pueden ser de utilidad a otras realidades.

Desde la determinación misma del concepto "transición a la democracia" hasta el requerimiento de una mayor participación de los actores específicamente educativos en la definición de políticas, estos trabajos dejan planteado un importante llamado de atención: para lograr el desarrollo que requieren las necesidades de nuestra región, el sólo cambio de tipo de gobierno militar no parece suficiente. L a democratización exige atender el impostergable desafío de la equidad y la participación, pero las condiciones de crisis económica y escasez de recursos obligan a incrementar sustancialmente la eficacia y la eficiencia. Compatibilizar estos imperativos es el gran reto que enfrentan los países de la región.

E n este contexto, la O R E A L C presenta los resultados de este estudio con la convicción de que una adecuada y oportuna definición de política educacional y su determinación de llevarla a la práctica, es imprescindible para el logro de los objetivos de desarrollo, paz y democracia postulados por la comunidad internacional y exigido por todos los pueblos de América Latina y el Caribe.

O R E A L C Octubre de 1989

I. Evolución de los sistema educativos en los procesos de transición a la democracia

Cecilia Braslavsky

Este texto tiene tres propósitos: introducir en la lectura de tres estudios realizados en los últimos meses de 1987 y primeros de 1988 en países que rompieron hace relativamente pocos años con un largo período de hegemonía militar; sintetizar algunos de los elementos ofrecidos en esos estudios y reflexionar sobre las tendencias vigentes en los casos estudiados, Argentina, Brasil y Uruguay, mirados en conjunto.

Para el cumplimiento de sus propósitos el texto recurre a la presentación de algunos elementos conceptuales, a referencias a la realidad socio-política y económica del conjunto de la región latinoamericana y de cada país, y a tendencias de la educación m á s ampliamente tratadas en los tres estudios de caso que componen el proyecto "Planes y políticas educativas aplicadas en procesos de transición a la democracia en países de América Latina".

Inicialmente se tratan los usos que se da actualmente a los términos "transición a la democracia" y algunas someras características de los procesos societales1

'Societal. Relacionado con la sociedad. Referente a cualquier grupo o grupos de algún tamaño incluidos en el concepto de sociedad, o a algo característico de ellos. Comparado con el término "social" lo que la nueva palabra pretende subrayar es la estructura y funcionamiento del grupo m á s bien que las relaciones asociadoras. Sólo se ha aceptado por un grupo de sociólogos norteamericanos. Diccionario de Sociología. Henry Pratt Fairchild, Editor Fondo de Cultura Económica. Primera edición en español. 1949 México.

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ocurridos en Argentina, Brasil y Uruguay, a partir de la ruptura de la última fase de hegemonía militar. Se hace referencia luego al diagnóstico de la crisis de América Latina y a su relación con los casos seleccionados, para pasar al análisis, en términos teóricos, de la relación existente entre el funcionamiento democrático del sistema educativa y la contribución de la educación a la transición democrática. M á s adelante se retoman elementos de la información vertida en los tres estudios de caso integrantes del proyecto; esa recapitulación se orienta a caracterizar el funcionamiento externo e interno de los sistemas educativos de Argentina, Brasil y Uruguay con el propósito de dilucidar en qué medida el m i s m o se ha tornado m á s democrático desde la ruptura de la hegemonía militar hasta el presente. T a m bién hay un esfuerzo por intentar realizar un primer balance comparativo de algunas transformaciones ocurridas en torno a la calidad de la educación. Y a m o d o de conclusiones, se destacan las rupturas y continuidades de las tendencias educativas de Argentina, Brasil y Uruguay en relación con la peculiar dinámica establecida entre los actores sociales y específicamente educativos de esos países.

LOS CONCEPTOS DE TRANSICIÓN Y DEMOCRACIA

E n América Latina y m u y particularmente en Argentina, Brasil y Uruguay, se ha hecho frecuente la caracterización del momento actual c o m o de 'transición a la democracia'. Pero la denominación utilizada no tiene un sentido único. Cada uno de sus términos tiene referentes distintos según quién y, a veces, cuándo y dónde los utilice.

El concepto de transición

E n primer lugar, no está totalmente claro que se entiende por 'transición', que significa, cuando comienza, cuanto dura y cuando termina.

E n principio uno de los autores que más explícitamente utilizó el término 'transición' (Deüch, F . , 1982), lo empleó para referirse a un período caracterizado por una fuerte ambigüedad, que deviene de la coexistencia de elementos de cada uno de los dos polos entre los cuales se transita: el polo autoritario y el polo democrático. A este respecto no hay grandes diferencias de opiniones, ya que su carácter ambiguo y la coexistencia de elementos serían consensualmente aceptados.

L a transición habría comenzando cuando se convocó a los partidos políticos

EVOLUCIÓN DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS EN LOS PROCESOS DE TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA 13

para que se transformaran en protagonistas de una salida concertada desde un modelo de sociedad marcada por la existencia de un gobierno de facto (polo autoritario), liderado por las fuerzas armadas, hacia un gobierno electo, civil, conducido por miembros de partidos políticos. La transición terminaría cuando el gobierno electo se hiciera cargo de los asuntos del Estado, organizándolo de acuerdo a un cuerpo de leyes y a otras reglas consensualmente acordadas por los representantes de la ciudadanía. Su duración sería variable, pero relativamente breve, no extendiéndose m á s allá de uno o, cuanto m á s , unos pocos años.

C o n el transcurso del tiempo, algunos representantes del quehacer político e intelectual -por ejemplo los dos autores del estudio sobre la educación en Uruguay incluido en este proyecto- se atuvieron al uso del término "transición a la democracia" para el corto período de 'traspaso de m a n d o ' . Otros representantes, c o m o por ejemplo, los autores de los textos sobre Argentina y Brasil que se presentan en esta ocasión, utilizaron el término 'transición' para referirse a un período que no finalizó por la sola asunción del gobierno por parte de miembros electos y que se prolonga en el tiempo. M u c h o s de quienes optan por un uso extensivo del concepto de transición, no siempre reconocen un término de la misma anticipadamente, sino que aceptan que durará hasta que consensualmente se comience a considerar que concluyó. A priori, puede decirse que para ellos la consideración de su conclusión dependerá en gran medida del concepto de democracia que utilicen.

D e todos modos y más allá de las disquisiciones teóricas acerca de la duración de la etapa de "transición", es válido analizar comparativamente los procesos que tienen lugar en países que, c o m o Brasil, Argentina y Uruguay, salen de períodos prolongados de gobiernos de facto y procuran organizarse de acuerdo a derecho. Estos procesos tienen características en c o m ú n y, por supuesto, ciertas divergencias que signarán las posibilidades de consolidación de su organización de acuerdo a derecho y a las peculiaridades del modelo "societal" que emerja de dicha consolidación.

El concepto de democracia

También el término "democracia" recibió a comienzos de la década de los '80 una serie de acepciones. E n primer lugar, hubo quienes lo reservaron para designar la reinstauración de las normas constitucionales y la plena vigencia de las libertades públicas. E n segundo lugar, hubo quienes priorizaron el uso del concepto para el establecimiento de prácticas sociales de solidaridad y respeto en el seno de la sociedad. E n tercer lugar desde diversos sectores se entendió que la verdadera d e m o cracia debía permitir y promover la participación directa de los ciudadanos en las deliberaciones y en la gestión de las diversas cuestiones que los afectan. E n términos generales todas estas posiciones se articulaban a la tradición liberal y asociaban la idea de la democracia casi exclusivamente a la política.


Por otra parte también se reflexionó en la región acerca de la relación existente entre la democracia y la equidad o justicia social. E n algunos casos, las reflexiones demostraron preocupación por la necesidad de consolidar un orden político y prácticas democráticas a través de logros socioeconómicos (Graciarena, J., 1983). E n democracia se debía producir más y distribuir mejor porque esas serían las únicas garantías para su estabilización. E n otros casos, las reflexiones incorporaron al propio concepto de democracia los objetivos de equidad y justicia social. L a democracia debía incorporar intrínseca - y no complementariamente-, a la justicia social.

Pero al margen de énfasis diversos que pudiera haber acerca de qué es la democracia o, dicho en otros términos, cuál debía ser el punto de llegada de la transición, lo cierto es que el término "democracia" se utilizaba frecuentemente para denominar a un modelo de sociedad en el que se realizaran todas las dimensiones señaladas. Las nuevas democracias latinoamericanas debían caracterizarse por la plena vigencia de las normas constitucionales y de las libertades públicas, la existencia de prácticas sociales de solidaridad y respeto y la preeminencia de los valores correspondientes, la ampliación de la participación directa, la producción creciente de los bienes y servicios necesarios para el mejoramiento de la calidad de vida de la población y la distribución equitativa de esos bienes.

Desde la perspectiva del uso del concepto de democracia para denominar a un modelo de sociedad multidimensionado distinto al predominante, puede decirse que tanto en Argentina, c o m o en Brasil y en Uruguay se han registrado avances y limitaciones significativos fuera del sector educación que se asocian a las tendencias vigentes dentro del m i s m o .

Los avances son particularmente determinantes en lo que se refiere a la vigencia de la constitución y de las libertades públicas.

E n los tres países se han establecido un "conjunto de reglas de procedimiento para la formación de decisiones colectivas..." (Bobbio, 1985) que se respetan. E n Argentina tuvieron lugar ya dos actos eleccionarios de alcance nacional después del de 1983 que inició la etapa de gobierno de derecho. E n varias provincias sesionó exitosamente una Asamblea Constituyente Provincial y en otras se está procesando su convocatoria. Por primera vez, el partido político de mayor número de afiliados dirime sus conflictos mediante elecciones internas. E n Brasil, se realizaron diversos actos eleccionarios que tienden a ampliar la participación directa de los ciudadanos en la designación de los miembros del gobierno y está sesionando una Asamblea Constituyente.

A su vez, tanto en Argentina, Brasil y Uruguay se han registrado experiencias relevantes de participación directa en la toma de decisiones y en la gestión pública. Entre estas, puede mencionarse la organización de la demanda popular para llevar a cabo un plesbicito en el Uruguay.

Por último, cabría señalar que sólo en Uruguay se habrían registrado ciertos avances en la redistribución del producto bruto y un mejoramiento del salario real,


mientras que Brasil habría continuado con un significativo proceso de crecimiento. E n Argentina, en cambio, no se habrían podido revertir la desocupación, el deterioro del salario real ni los procesos de concentración del ingreso.

Entre los funcionarios públicos y los dirigentes de los partidos políticos en el gobierno existiría cierta tendencia a asociar la precariedad de los logros en el terreno social a la denominada crisis de los países de la región y, m u y especialmente, a sus componentes externos.

E L C O N T E X T O D E L A CRISIS

Los procesos de transición democrática de América del Sur se presentan superpuestos a tendencias de desarrollo de mediano y largo plazo en cada país. Esas condiciones habrían derivado además, en una crisis de mucha mayor profundidad y, según lo provisto, de más larga duración que las anteriores por las que atravezó la región. ( C E P A L , 1985 y Morales G ó m e z D . , 1986).

Entre los componentes de la actual crisis de la región que comprometen la contribución de la educación a la transición democrática se encuentran:

- la transferencia de recursos hacia los países desarrollados en un volumen desconocido históricamente;

- el estancamiento de la actividad económica; - la crisis del mercado de trabajo, especialmente juvenil; - la persistencia de una acentuada segmentación del mercado de trabajo asocia

da a la presencia de sectores poco o nada integrados a las economías nacionales;

- la persistencia, en numerosos países, de fuertes desigualdades regionales que involucran diferencias en la disponibilidad de recursos naturales, étnicos, productivos, sociales y, crecientemente, también políticas, y

- la proliferación de situaciones de pobreza y de pobreza extrema en que viven porcentajes m u y significativos de población, aun en países de modernización temprana c o m o Argentina y Uruguay.

C o m o consecuencia de presiones externas vinculadas a la necesidad de los países centrales de equilibrar sus presupuestos, los países de América Latina han realizado desde 1982 en adelante ingentes e incesantes transferencias de recursos hacia los países centrales. Se esperaba que el acuerdo de pagar la deuda externa trajera c o m o consecuencia el incremento de las inversiones extranjeras y se c o m -

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pensara, de algún m o d o , el flujo de fondos hacia el exterior ( C E P A L , 1985). Sin embargo, el balance de recursos de transacciones financieras registradas por todos los países de América Latina -a excepción de Colombia- fue negativo. M á s aún, el saldo negativo de recursos de América Latina con sus acreedores y con inversionistas extranjeros se incrementó considerablemente. "Se estima que, en promedio, equivalió a aproximadamente 5% del Producto Interno Bruto de la región y a 30% de sus ingresos por concepto de exportación durante el período 1982-1985. A d e m a s , el saldo negativo acumulado en esos cuatro afios (ascendente a 139.000 millones de dólares) duplica con creces el balance positivo acumulado durante los once años precedentes" (Devlin, R . , 1987):

E n el caso de Argentina, ese balance negativo asciende a 3.260 millones de dólares. Argentina y Brasil son los 2 países de América Latina que deben enfrentar demandas relativamente más elevadas de transferencia en términos de porcentajes de sus exportaciones (38,2% y 28,9% respectivamente). N o así el Uruguay. E n este último caso, el porcentaje es de sólo el 1.7%. Es evidente que tal balance de recursos en las transacciones externas conlleva la reducción de la disponibilidad sobre el ahorro interno y la consecuente disminución de los fondos disponibles para el desarrollo económico y social. Esta situación se agrava si se tiene en cuenta además, que del total de fondos disponibles, una proporción m u y significativa parece seguir destinándose a gastos militares y de defensa debido a que los países arrastran estructuras que no se han desmontado y que resultan m u y costosas.

Y a se hizo referencia a la falta de inversiones provenientes del extranjero. L a misma en realidad es sólo uno de los fenómenos asociados a la carencia de inversión bruta que tuvo lugar en prácticamente toda América Latina entre 1982 y 1985. E n efecto, entre esos años, la misma se redujo en un 12.7% para el caso Argentino, un 2.1% para el brasileño y un 18.4% para el uruguayo (Devlin, R . , 1987). Es por esto que diversos economistas se refieren a la década de los '80 c o m o una década perdida para el desarrollo de la subregión (Devlin, R . , op. cit. y López Cordovez, L . ; 1987, entre otros).

Los procesos de incremento de las transferencias al extranjero y de falta de inversiones fueron acompañados de una profunda recomposición del mercado de trabajo. Esta recomposición se tradujo en la existencia de múltiples dificultades de empleo: desocupación abierta, desocupación encubierta (a través, por ejemplo, de la permanencia de contingentes significativos de mujeres jóvenes que no estudian fuera del mercado de trabajo), subocupación, aumento del sector informal de la economía con la consabida pérdida de seguridad y de perspectivas de desarrollo laboral para quienes deben permanecer en ese sector, etc. (Tokman, V . , 1988). Pero además, existirían evidencias acerca de que estas múltiples dificultades afectan a los jóvenes en mucha mayor medida que a los adultos. Con variantes significativas en beneficio de los jóvenes brasileños respecto de los argentinos y uruguayos en los tres países que se están analizando, las tasas de desocupación que afecta


a los jóvenes son más altas que las del resto de los grupos de edad de la población (Rama, C , 1987; Madeira, F. , 1987; Braslavsky, C , 1987 y Valenzuela, J., 1987). Esta situación conlleva, por cierto, una fuerte presión sobre el sistema educativo que aparece c o m o una posibilidad cierta de inserción "societal" frente a la cada vez m á s incierta inserción a través del trabajo.

L a presión sobre el sistema educativo se acentúa, además, debido a la existencia de una fuerte segmentación en el mercado de trabajo. L a principal consecuencia de esta situación es la existencia de destinos diferenciales según la edad a la que se comience a trabajar y el segmento por el cual se ingrese. U n estudio reciente presenta evidencias acerca de los cortes en las posibilidades de inserción laboral que se producen para los jóvenes argentinos que poseen estudios completos de nivel medio (Llomovatte, S., 1987). D e esta segmentación del mercado de trabajo provienen m á s presiones para acceder y permanecer en el sistema educativo; esta permanencia en los sistemas educativos por un período largo de arios, al menos garantiza la reproducción de espacios equivalentes en el mercado laboral a los que ocupaban los padres de quienes la logran. La mayor educación no garantizaría así la movilidad social ascendente o los mayores ingresos que esperaban los teóricos de décadas pasadas, pero prevendrían al menos de la movilidad social descendente. E n países donde los mercados laborales tienden a contraerse, esto es de vital importancia.

Los diversos estilos de desarrollo nacionales de América Latina estuvieron condicionados por la colonización española o portuguesa y por la posterior vinculación en inferioridad de condiciones con países de mayor desarrollo relativo. La primera significó la ocupación de extensos territorios poblados por indígenas, por ejemplo en el caso argentino, y la introducción de población negra, en mayor medida en Brasil. Generalmente los colonizadores se ubicaron en núcleos urbanos bien comunicados alrededor de los cuales se produjeron procesos productivos, migratorios y de diferenciación social distintos a los registrados en los territorios alejados de esos centros. Posteriormente, en momentos distintos para cada caso, los países se fueron vinculando a los mercados internacionales a través de centros urbanos que, en algunos casos, fueron los mismos que ya antes jugaban un papel dinámico y que en otros - c o m o Buenos Aires- fueron diferentes y en virtud de mecanismos desiguales de intercambio. C o m o resultado de éstos y de otros procesos en los tres países estudiados se consolidaron las distancias culturales y los diferentes estilos de producción y de organización social en las regiones diversas de cada país. Estos procesos afectaron, sin embargo, en mucha mayor medida a Brasil, en medida altamente significativa a Argentina y en forma comparativamente menor a Uruguay. Su pequenez, la escasez de población nativa, la relativamente temprana abolición de la esclavitud, lo parecido de la población migrante y el largo período de vigencia de un Estado benefactor, permitieron que en este país se constituyera una sociedad m á s homogénea que las de Brasil y Argentina. Las correlativas extensión, profusión de población indígena y permanencia de la esclavi-


tud hasta casi finales del s. X I X , contribuyeron a la impactante heterogeneidad brasileña.

El resultado de la consolidación de las distancias culturales y de diferentes estilos de desarrollo, en especial al interior de Brasil y de Argentina, fue que se conformaran verdaderas islas modernas en países atrasados, en las que la pobreza constituyó -y sigue constituyendo-, una realidad cotidiana (para Argentina), o incluso la nota distintiva (para Brasil) (Altimir, O . 1986).

F U N C I O N A M I E N T O D E M O C R Á T I C O D E L SISTEMA E D U C A T I V O

Y su C O N T R I B U C I Ó N A L A T R A N S I C I Ó N

El carácter democrático de la educación de un país puede definirse al menos desde dos perspectivas. E n primer lugar, desde la perspectiva del funcionamiento del sistema educativo en sí mismo y, en segundo lugar, desde la perspectiva de su contribución a la democracia c o m o modelo de desarrollo "societal" en su multiplicidad de dimensiones. E n principio se puede sostener que en cierto sentido el funcionamiento democrático del sistema educativo en sí mismo es una condición necesaria, pero no suficiente, para potenciar la contribución de la educación a la construcción de la democracia en toda su multiplicidad y complejidad. A los efectos de lograr esa potenciación, parece necesario que a través del sistema educativo se contribuya a producir y distribuir ciertos conocimientos claves y que, además, los desafíos educativos se resuelvan al unísono con los otros desafíos de la construcción democrática y de la superación de los condicionantes estructurales derivados de la crisis.

El funcionamiento democrático del sistema educativo

E n diversos trabajos de las décadas del los '50 y de los '60 se tendió a considerar que el sistema educativo de un país es democrático cuando garantiza el acceso y la permanencia en sus establecimientos -en condiciones igualitarias- a los ciudadanos de los distintos grupos, sectores y clases de la sociedad, independientemente de su origen. M á s adelante se enfatizó cada vez m á s la asociación entre sistema educativo, democracia y participación en todo tipo de decisiones a todos los actores educativos, de acuerdo a las posibilidades de cada edad y a la necesaria c o m -patibilización con exigencias de dedicación a las tareas específicas que cada cual debe llevar a cabo. Se ha tendido a englobar a todos los aspectos vinculados con el acceso y la permanencia en el sistema educativo en el concepto de democratiza-


ción externa; y a los vinculados a la participación de todos los actores en las decisiones de las instituciones educativas (desde las propiamente institucionales, por ejemplo el uso de los espacios, las relaciones entre el personal, mecanismos de diseño de programas, etc.; hasta las vinculadas al proceso de enseñanza-aprendizaje en cada aula) en el de democratización interna (Tedesco, J .C. , 1979).

Sin duda, un sistema educativo que ofrezca buenas oportunidades educativas a toda la población, independientemente de su origen socio-cultural, que garantice también su permanencia durante un período prolongado y que permita el ejercicio de las libertades propias de los actores educativos en las decisiones que los afectan, puede considerarse democrático. Por otra parte, seguramente también estará contribuyendo a la construcción democrática al permitir el ejercicio de las libertades de expresión, discusión, asociación y participación. Probablemente, también permitirá la consecuente formación de valores propicios para esa construcción, c o m o son el de respeto al otro diferente, la solidaridad y la creatividad en la búsqueda de soluciones.

Pero no es de descartar que sistemas educativos que sean tanto externa c o m o internamente democráticos no contribuyan suficientemente a la construcción de un modelo societal democrático en toda su multiplicidad de dimensiones. M á s aún, en los tres países que se están estudiando, así c o m o en casi todos los de América Latina, existirían suficientes evidencias acerca de que la democratización externa de sus sistemas educativos avanzó m u y rápidamente y que con ello se logró un acceso m u c h o m á s democrático al bien "años de instrucción formal" que a otros bienes de por lo menos la m i s m a importancia, c o m o la atención sanitaria, la vivienda, el empleo y la participación en el ingreso nacional (Rama, G . , 1985). Precisamente la posibilidad de acceso a algunos de estos otros bienes es una de las condiciones de realización de la igualdad en tanto dimensión de la construcción de un modelo societal democrático.

Naturalmente, no puede atribuirse a un eventual carácter no democrático del sistema educativo el hecho que el acceso a otros bienes, de tanta importancia c o m o la cantidad de años de instrucción formal, no se distribuyan en igual medida que aquel. Pero sin caer en el optimismo pedagógico de anteriores etapas del desarrollo educativo de América Latina (Braslavsky, C , 1987), puede preguntarse en qué medida la educación contribuye - o puede hacerlo- también a generar condiciones individuales y grupales m á s propicias para la distribución de esos otros bienes que, además, junto con una mejor distribución deben acrecentarse merced a una mayor producción.

Contribuciones de la educación a posibles transiciones a la democracia

Si la meta de la transición a la democracia fuera solamente la vigencia del estado de derecho y de las libertades públicas, bastaría para garantizar una cabal contri-


bución de la educación a esa construcción con que el sistema educativo fuese internamente democrático y con que además se enseñara -en el mínimo de años posibles- a toda la población del ordenamiento legal de acuerdo al cual se regulan las tomas de decisiones. Bastaría entonces con permitir que en los establecimientos educacionales se formen consejos de alumnos, padres y maestros, funcionen agrupaciones sin traba alguna, se simulen elecciones y, además, se previera un currículo con materias instrumentales y con fuerte presencia de contenidos tales c o m o derecho contemporáneo y educación democrática.

Si la meta de la transición a la democracia fuera el incremento de la participación directa, sería necesario que todos los actores actuaran realmente en las decisiones de los establecimientos y del sistema en su conjunto, por ejemplo a través de la periódica reunión de asambleas de alumnos, docentes, personal auxiliar y padres.

Si en cambio la única meta de la transición a la democracia fuera un acceso más equitativos a los bienes y servicios económicos y sociales, sería suficiente con que en el sistema educativo se aprendieran los conocimientos y valores también necesarios para aceptar su distribución más equitativa.

N o es difícil inferir que si la meta de la transición a la democracia es la construcción de un modelo de sociedad multidimcnsionado, es necesario que el paso por el sistema educativo ayude tanto a construir y distribuir los conocimientos necesarios para producir más bienes y para distribuirlos más equitativamente, c o m o los vinculados al ordenamiento político democrático. Se puede proponer, en consecuencia, que además de la conscnsualmente aceptada necesidad de que el sistema educativo genere y esparza conocimientos políticos democráticos y entrene en prácticas sociales también democráticas -contribuyendo a la conformación de valores para sustentar a a m b o s - no es ajeno a la producción y difusión de conocimientos científicos y tecnológicos, adecuados a los nuevos desafíos productivos y distributivos.

C A R A C T E R I Z A C I Ó N D E L F U N C I O N A M I E N T O D E L O S SISTEMAS E D U C A T I V O S D E A R G E N T I N A ,

B R A S I L Y U R U G U A Y D E S D E L A R U P T U R A D E L A H E G E M O N Í A MILITAR

Evolución de su capacidad de incorporación y retención

Los estudios realizados sobre las tendencias de la educación en los tres países de referencia coinciden en señalar la ampliación de los sistemas educativos. Este crecimiento se habría reiniciado o acentuado desde el comienzo de la transición a la democracia.


El incremento de la matrícula del sistema educativo tiene varias características en c o m ú n en los tres países. E n primer lugar, manifiesta un desequilibrio en la velocidad de expansión de los distintos niveles que lo componen. E n segundo lugar, refleja la persistencia de su incapacidad para atender a una población marginada desde siempre del mínimo de instrucción considerado indispensable. E n tercer lugar, manifiesta también la persistencia de desigualdades regionales en los países m á s heterogéneos.

Tanto en Argentina, c o m o en Brasil y en Uruguay el nivel pre-primario y superior de la educación incorporaron m u c h o m á s velozmente a nuevos contingentes de niños y jóvenes que los niveles primario y medio (véanse los datos correspondientes en los capítulos sobre Argentina, Brasil y Uruguay).

Por cierto, puede interpretarse que las tendencias señaladas son el reflejo de la persistencia de las desigualdades inherentes a la crisis estructural. Alternativa o convergentemente, también puede interpretarse que estas tendencias reflejan la diferencial capacidad de aprovechamiento del espacio democrático que poseen distintos sectores sociales. E n efecto, el sesgo de las tendencias cuantitativas de desarrollo de los sistemas educativos de Argentina, Brasil y Uruguay, parece poner de manifiesto que en los primeros momentos de una apertura democrática y cualquiera sea el punto de partida, los sectores altos y medios de la población tienen mayores oportunidades de reorientar el sistema educativo en su beneficio que aquellos sujetos durante años no sólo a una fuerte marginación política, sino también económica. Por cierto, en el caso de los países del presente estudio, esta situación se acentuaría por la incapacidad de las políticas económicas de la transición de mejorar las condiciones de vida de estos últimos sectores, tradicionalmen-te reconocidas c o m o variables extemas de peso en la potenciación o inhibición de la posibilidad de acceso a la educación. E n esta línea de razonamiento no habría que interpretar c o m o casual, ni c o m o simplemente producto de los años de tradición democrática previa, ni de la precocidad de sus procesos de modernización, al "abrupto crecimiento y mejoramiento de algunos indicadores del rendimiento (del sistema educativo)" en Uruguay a partir de 1980 (Filgueira, C . y R . L e m e z , 1988).

Otras tendencias asociadas ya no a las peculiaridades de la expansión y retención de los sistemas educativos por niveles, sino por sectores y modalidades, podrían constituirse en m á s evidencias que avalen la hipótesis de la capacidad diferencial de aprovechamiento de la apertura democrática por parte de diversos sectores sociales. Entre estas otras tendencias puede mencionarse el éxito de los sectores privados de la educación en obtener el mantenimiento y la promulgación de normas legales y reglamentarias beneficiosas para sus usuarios, provenientes -al menos probadamente en el caso argentino (Beccaria, L . , y G . Riquelme, 1986)- de los sectores sociales de mayores ingresos. Particularmente ejemplifica-dor a este respecto es el proceso en torno al denominado "salario educación" en Brasil. Previsto c o m o una modalidad de ayuda a los sectores de menores ingresos, termina constituyéndose -si bien no en un instrumento de apoyo directo a los sec-


tores de mayores ingresos- en un instrumento de cooptación disciplinaria en m a nos de las empresas, que puede ser aplicado para controlar a los trabajadores en un contexto de crisis (véase el estudio de Cunha, L . A . ) . D e este m o d o , se contribuiría indirectamente a inhibir el potencial de los sectores trabajadores c o m o eventuales agentes para una transformación de la educación en beneficio de toda la población. Cada trabajador estaría más preocupado por conseguir que su empresa lo apoye a él, en lugar de participar para que el sistema educativo mejore para todos los trabajadores.

Estrategias par la ampliación y el mejoramiento de la capacidad de incorporación y retención de los sistemas educativos

E n realidad, las tendencias de ampliación y mejoramiento de las tasas de retención de los sistemas educativos de Argentina, Brasil y Uruguay comenzaron a verificarse entre la década de los '30 y de los '50. Pero ya se ha dicho que, sobre todo en los dos primeros, ellas se desaceleraron e incluso retrocedieron durante los gobiernos de facto. D e todos modos , la rapidez de la reactivación y su constatación aún en casos c o m o el uruguayo -en que no parecen haber mediado conjuntos de políticas orientadas a lograrla- parecen indicar que esa reactivación se debe m á s a la dinámica general de la sociedad, que a la puesta en práctica de estrategias específicas. Esto no obsta para que dicha puesta en práctica haya tenido también un papel en la misma.

Desde la ruptura de la hegemonía militar en Argentina, Brasil y Uruguay se desarrollaron, en efecto, algunas estrategias que pueden haber dinamizado la ampliación y mejorado la retención de sus sistemas educativos. D e acuerdo a los estudios incluidos en este volumen las mismas son: la reestructuración de las instancias de pasaje de uno a otro nivel del sistema educativo, la continuación, puesta en práctica y/o reestructuración de programas de apoyo a los escolares y a las familias de menores recursos y la construcción de establecimientos escolares.

Se sabe que el momento de pasaje de un nivel a otro en sistemas educativos desarticulados y segmentados puede estar organizado de m o d o tal, que desaliente a ciertos sectores sociales y distribuya a los estudiantes que persisten en acceder al nivel superior en establecimientos diferencialmente dotados en relación inversa al origen social de sus reclutados (Braslavsky, C , 1986). C o n el propósito de evitar tal desaliento y distribución, en los tres países en estudio se tomaron algunas medidas (más globales o focalizadas, según el caso) para modificar esos m o m e n tos de pasaje. Entre ellas puede citarse: - el reemplazo del examen de ingreso a los colegios secundarios por un meca

nismo de sorteo en la Argentina; - la conformación de comisiones populares para distribuir las vacantes en algu

nos municipios del Brasil ;


- la supresión del examen de ingreso y de la política de cupos a las universidades de Argentina y Brasil. Continuando una tradición latinoamericana, estas medidas prácticamente no se han evaluado. Sin embargo, parecen existir evidencias acerca de su limitado efecto en el logro de una mayor democratización del acceso y de la permanencia de los sectores relativamente peor situados en la escala social de los respectivos países y de su amplio efecto en el logro del mayor aprovechamiento de aquellos mejor situados en la misma escala. Si esto fuera cierto, podría decirse que las estrategias teóricamente diseñadas para democratizar externamente el sistema convergieron con las diferencias en la capacidad de movilización de los distintos sectores sociales. Esa convergencia estaría potenciando el uso de las oportunidades educativas por parte de los grupos de mayores ingresos, mejores empleos y más tradición educacional.

Políticas de apoyo a los escolares (por ejemplo la distribución gratuita de libros de texto en Brasil y el reforzamiento del programa alimentario en las escuelas primarias de Argentina) habrían sido más efectivas. Especialmente las segundas parecen haber logrado que contingentes significativos de niños de sectores populares puedan avanzar con mejores logros en el sistema educativo.

Políticas de construcciones escolares, aunque insuficientes, habrían tenido en el Brasil un efecto similar a las de distribución de textos.

Si se miran en conjunto las estrategias desarrolladas en los tres países, puede proponerse la hipótesis que las medidas antiguamente llamadas 'asistenciales' y crecientemente concebidas c o m o promocionales, fueran más eficaces para promover la democratización externa del sistema. Las políticas centradas en la transformación de la estructura organizativa del sistema fueran menos efectivas, ya que la población no se habría regido tanto por las nuevas normas c o m o por los viejos hábitos. Si esto fuera así, la pregunta que habría que hacerse a continuación es: ¿cómo se logra que se incrementen y mejoren las políticas promocionales? El incremento de las políticas promocionales parece depender, en buena medida, del incremento del presupuesto educativo y/o para acción social. A este respecto, las decisiones tomadas en los tres países parecen indicar que estos presupuestos se consideran inelásticos. Su eficiencia, en cambio, podría depender del logro de consenso y participación en t o m o a las políticas propuestas.

El sistema educativo como espacio de entrenamiento en la participación

L a construcción de una sociedad democrática presupone el entrenamiento en la participación de todos los habitantes. En este sentido parece relevante que el sistem a educativo se constituya en un espacio de entrenamiento en la participación. Para que esto suceda deben darse una serie de condiciones y garantías.


Condiciones y garantías para la participación en el sistema educativo

Entre las condiciones y garantías que se requieren para que el sistema educativo de un país se constituya en un espacio para el entrenamiento en la participación pueden mencionarse:

- la vigencia de las libertades y garantías individuales, y - la existencia de un mínimo de bienestar material que permita a quienes deseen

participar disponer del tiempo y los recursos para hacerlo.

E n los tres países en estudio, las libertades y garantías individuales para la participación están fijadas constitucionalmente; por ejemplo, la libertad de expresión y de asociación. D e acuerdo a los textos nacionales incluidos en este volum e n , en los tres también están retomados por disposiciones específicas para los sistemas educativos; por ejemplo, autorizando el funcionamiento de organizaciones estudiantiles.

L a crítica situación socio-económica por la que atraviezan Argentina, Brasil y Uruguay no permite decir lo m i s m o acerca del grado de satisfacción de las necesidades materiales. E n efecto, una parte significativa de la población logra cubrir estas necesidades gracias a un esfuerzo adicional en sus horas de trabajo. Los jóvenes estudiantes que trabajan son m u y numerosos (Braslavsky, C , 1988), al igual que los docentes que lo hacen durante m á s de una jornada (Narodovski, M . , y P. Narodovski, 1988). D e todos m o d o s y demostrando que la participación o falta de ella en el sistema educativo no se explica con una aproximación simplista, los textos nacionales muestran que algunas comunidades educativas de los países en estudio parecen haber logrado sobreponerse a dificultades materiales y protagonizar experiencias relevantes.

Tipos de participación

Todos los niveles administrativos del sistema educativo pueden servir de espacios de entrenamiento para la participación. E n este sentido, puede haber participación en:

- la administración central de la educación, - las administraciones estadualcs o provinciales, - las administraciones municipales y/o locales y cada establecimiento.

Por otra parte, pueden participar en el sistema educativo tanto los funcionarios políticos y técnicos afectados a la gestión educativa, toda la población, la totalidad de la comunidad educativa o algunos de sus 'claustros' integrantes: docentes, padres y alumnos.


D e acuerdo a lo enunciado en los dos párrafos precedentes, se puede construir una matriz que contenga 24 situaciones o tipos de participación posible. Evidentemente, el modelo real de participación que se ejerce en un determinado sistema educativo es una combinación de los modelos o tipos de participación que se ejercitan m á s frecuentemente.

Algunos ejemplos de participación en los sistemas educativos de Argentina, Brasil y Uruguay

Los estudios sobre la educación en la transición democrática de Argentina, Brasil y Uruguay, relatan experiencias de participación en los cuatro niveles señalados.

La participación a nivel central

Algunas de las primeras medidas tomadas por las autoridades que sucedieron a los gobiernos de facto afectaron el gobierno de la educación a nivel central. E n los tres países pueden encontrarse ejemplos de apertura a ciertas formas de participación, aunque sea restringidas. En la mayoría de los casos, esos ejemplos se circunscriben a la modificación de criterios para el nombramiento de comisiones o a la reactivación de organismos de deliberación y dirección de la educación ya existentes durante los gobiernos de facto, pero cuya actuación estaba paralizada. E n este orden de cosas pueden mencionarse, por ejemplo, la puesta en funcionamiento del Consejo Nacional de Educación ( C O D I C E N ) en Uruguay, la creación del Consejo Federal de Educación en Brasil y la reactivación del Consejo del mismo nombre en Argentina. La normalización del C O D I C E N permitió que los docentes volvieran a ejercer en esc país el gobierno de la educación. La conformación en Brasil y, en menor medida en Argentina, de diversas Comisiones de Ascsoramicn-to integradas por docentes de los distintos niveles para aportar insumos a la toma de decisiones - c o m o en el caso de la Comisión de Educación y Técnicas para elaborar una propuesta de políticas de nivel medio (Cunha, L . , 1988)- pertenece al mismo tipo de situaciones. L a reactivación de los Consejos Federales de Educación en Brasil y en Argentina, permitió a las provincias deliberar horizontalmcntc acerca de sus sistemas educativos.

Experiencias de otro estilo, pero también pensadas en relación a la totalidad del sistema educativo de los países, son el Congreso Pedagógico en Argentina y el "Día ' D ' de la Educación" en Brasil. E n ambos casos, el gobierno central aunque con modalidades diferentes, se propuso convocar a toda la población del país -entendiendo que es la mayor comunidad educativa posible- para que sugiriesen medidas creativas destinadas a superar los problemas educativos del país. El desarrollo y la evaluación de ambas experiencias puede encontrarse en los textos correspondientes a cada uno de los casos nacionales.


La participación a nivel estadual o provincial

Para el caso de Brasil y Argentina es relevante seguir con atención las experiencias particulares de participación que tuvieron lugar en distintos Estados o provincias.

E n Brasil, por ejemplo, hubo Estados que convocaron a sectores de la comunidad educativa, o a toda ella, para que formularan propuestas para mejorar la educación de los respectivos gobiernos. E n esta línea de experiencias se inscribe la realización del Primer Encuentro de Profesores de Enseñanza Primaria del Estado de Río de Janeiro.

E n Argentina, la respuesta a la convocatoria al Congreso Pedagógico Nacional tuvo una modalidad diferente, según la mediación que recibiera por parte de los gobiernos provinciales.

La participación a nivel municipal

Es también en Brasil donde se encuentran mayores experiencias de participación a nivel municipal. Algunas de ellas parecen haberse anticipado a la transición democrática, ya que se iniciaron bajo el gobierno militar y a medida que sectores democráticos iban accediendo al gobierno en anticipadas elecciones municipales. E n general, pareciera que las experiencias más dinámicas de participación generadas por los municipios se hubieran realizado a nivel institucional. Dicho en otros términos, que los municipios con mayores posibilidades de dinamizar la participación de la comunidad educativa hubieran diseñado situaciones para que esa experiencia se canalizara en las escuelas. Este mecanismo también habría sido utilizado por gobiernos provinciales de Argentina c o m o manera de abrir camino a la participación de la comunidad educativa en el manejo de la educación en general.

La participación en las escuelas

L a organización de la participación en los establecimientos educativos tuvo dos modalidades: por actor de la comunidad educativa y en el gobierno de cada establecimiento.

El ejemplo m á s claro de la participación por actor de la comunidad educativa es la emergencia de los centros de estudiantes en Argentina y Uruguay, desde el nivel primario hasta el universitario. Por supuesto, cabe también mencionar en este tipo de participación a la legitimación de la acción gremial de los docentes, así c o m o a la convocatoria para la constitución del gobierno colegiado y por claustros en la universidad. Pero - y siempre de acuerdo a los estudios nacionales- es sólo en la Universidad donde en los tres países la participación por sector de la comunidad converge en el gobierno de la educación, ya que en los otros niveles educativos esto no es así.


Son pocas las experiencias de gobierno participativo de los establecimientos educativos. U n a de ellas tuvo lugar en Piracicaba - u n municipio del Estado de San Pablo- que concluyó con la renovación del personal que las impulsaba, dado que las nuevas autoridades no compartían la filosofía de la experiencia. Otras se están llevando a cabo actualmente en las provincias argentinas de Río Negro (con gobierno radical) y Buenos Aires (con gobierno justicialista). E n los casos argentinos, las experiencias son cuestionadas por diversos grupos políticos y de presión que temen, por sobre todo, la generalización de la experiencia y su imposición a los colegios privados.

Estilos de participación

Si se toma en cuenta el punto de partida de los tres países a los que corresponden los estudios de caso disponibles, los tipos de participación descritos significan novedades entre las tendencias de evolución de su educación. Después de muchos años se plantea nuevamente la exigencia de que el gobierno de la educación -en sus distintos niveles- se conforme con el aporte de miembros de la comunidad educativa, lo cual significa reconocer la necesidad de lograr cierto consenso para consolidar la democracia en cada espacio específico. L a conformación de comisiones de trabajo integradas por docentes, profesionales de la educación, políticos, padres, alumnos y aun representantes gremiales y empresarios, significa además la aceptación de que esc consenso sólo puede construirse a partir del diálogo. Desde este punto de vista, puede decirse que los sistemas educativos de Argentina, Brasil y Uruguay estarían contribuyendo a fortalecer la dimensión participaliva de la democracia.

Por otra parte, el estilo de participación que muestran los estudios sobre Argentina, Brasil y Uruguay puede definirse c o m o predominantemente deliberativo, inducido y digitado. Es precisamente en este estilo donde se vería una continuidad con las tendencias educativas del período anterior. Establecidas durante años, las modalidades de acción de los ciudadanos serían difíciles de modificar. Por eso, reacciones a convocatorias nuevas parecen asumir las formas de las viejas prácticas.

E n efecto, las experiencias de participación pueden consistir exclusivamente en intercambios de opiniones acerca del rumbo que debe seguir el sistema educativo, en acciones irreflexivas o en acciones emprendidas a través del intercambio y de acuerdo al mayor consenso posible para mejorar a ese sistema. Podría decirse, en el primer caso, que se está frente a una modalidad deliberativa de la participación, en tanto que en el segundo se estaría frente a una modalidad disruptiva y transformadora en el tercero. D e las experiencias descritas por los autores de los estudios nacionales que integran este proyecto, la única entre las que tuvieron lugar en los niveles primario y secundario que parece responder a una modalidad


transformadora es la del municipio de Piracicaba. Las universidades de los tres países habrían logrado articular experiencias en mayor medida transformadoras. Si se tiene en cuenta el origen socio-económico de quienes acceden a las universidades en estos países, no es difícil concluir que experiencias tan distintas sólo podrían acentuar entrenamientos diferentes para la toma de decisiones entre los grupos sociales que acceden a distintos niveles de los sistemas educativos. Las consecuencias políticas de esta diferenciación son fáciles de prever.

Si se retoman algunos elementos de la historia de las transiciones de Argentina, Brasil y Uruguay provistos por los estudios incluidos en este volumen, puede recordarse que esa transición en el caso uruguayo se desencadenó a partir de un m o m e n t o de participación popular en un plebiscito que arrojó resultados negativos, e inesperados, para el gobierno militar. E n el proceso brasileño saltan a la vista las fuertes irrupciones participativas de distintos grupos y sectores, no en último término de los educadores, en la resolución de las mismas. E n el caso argentino, el camino de la transición se abrió a través, principalmente de la crisis interna del gobierno militar. Pero pese a la diversidad que existió en la relación entre participación popular y transición en estos casos, en los tres pareciera que se generó un estilo de participación inducido desde las autoridades, más que conquistado desde las comunidades educativas. Naturalmente existen excepciones a este respecto (nuevamente el caso del municipio de Piracicaba). Paradojalmcnic, en cambio, los actores sociales interesados en educación y los específicamente educativos habrían utilizado, eso sí, el espacio público para reivindicar derechos laborales y educativos, protagonizando los docentes en Argentina, por ejemplo, las huelgas m á s recurrentes y prolongadas de la historia del país y los estudiantes numerosas manifestaciones públicas por reivindicaciones específicas.

Por último, parecería que algunas de las experiencias participativas hubieran tenido un fuerte componente 'digitado'. Los representantes de sectores y grupos fueron designados por el gobierno y no elegidos por esos mismos sectores o grupos. Narra el estudio uruguayo, por ejemplo, c ó m o se formó a través de este procedimiento el primer gobierno colegiado de la educación integrado por docentes. E n esa oportunidad se acordó la nómina de docentes entre sectores representativos, pero se concertó también que esc mecanismo se utilizaría por única vez y que, en un plazo que ya está vencido, se procedería a elecciones. C o m o explican Filgucira y L c m e z , la nueva modalidad aún no ha sido puesta en práctica.

Parece claro que el futuro de la democracia en los países que transitan hacia ella dependerá, en medida significativa, del modelo de participación que se asiente c o m o hegemónico. Pero parece claro también, que en el análisis presente se ha lomado un momen to de un proceso que se inicia luego de años de ninguna o m u y magra existencia de experiencias participativas. La clave del desarrollo futuro parece depender, en buena medida, de la capacidad de los actores sociales involucrados en la educación y de los actores específicamente educativos para:


- lograr experiencias participativas de todos los tipos teóricos posibles, es decir que involucren a todos los actores y a todos los niveles de gestión,

- transformar la forma aparentemente hegemónica de participación en una modalidad conquistada, transformadora y -de acuerdo a las instancias concretas- directa o electiva.

C A L I D A D D E L A E D U C A C I Ó N Y C O N S T R U C C I Ó N D E M O C R Á T I C A

U n a de las ausencias m á s sentidas dentro de la administración de la educación de toda América Latina, es la de organismos y mecanismos efectivos de evaluación permanente de la calidad de la educación. D e acuerdo a los estudios nacionales, ninguno de los tres países es una excepción. Recién ahora se están generando algunas ideas y experiencias de evaluación de esa calidad.

A efectos meramente didácticos y conscientes de que la distinción siguiente no resiste una crítica epistemológica, proponemos suponer por un m o m e n t o que en la educación puede haber una calidad 'política' y una calidad 'científica'. L a calidad política se referiría al tipo de contenidos que se ofrecen sobre la organización política de la sociedad, en tanto que la calidad científica incorporaría a los construidos para comprender la naturaleza y la sociedad en toda su complejidad (no sólo en cuanto a su organización política presente, sino también su historia, economía, etc.).

L a información y los análisis ofrecidos en los textos de Braslavsky, Cunha y Filgueira y L e m e z permitirían decir, en principio, que en los tres países se perciben mejoras en cuanto a la calidad política de la educación. L a sola vigencia del pluralismo, la reincorporación de docentes cesantcados, la desaparición de las lista de libros prohibidos, la reelaboración de los programas de instrucción cívica, cultura ciudadana y otras materias afines, habrían contribuido a esas mejoras.

Algunas evidencias ofrecidas por los autores de los estudios de caso permiten afirmar, en cambio, que la calidad cienüfica de la educación en los niveles primario y secundario de Argentina, Brasil y Uruguay tiene más continuidad con la de etapas anteriores. E n algunos casos se estarían registrando experiencias para el mejoramiento de esa 'calidad científica', pero sus efectos recién se verían al cabo de algunos años.

U n análisis del panorama de la calidad de la educación primaria y media en Argentina, Brasil y Uruguay exclusivamente centrado en los elementos que ofrecen los estudios de caso incluidos en este volumen podrían alentar un pronóstico poco alentador. Sin embargo, si se incorpora al análisis la interpretación de las tendencias cualitativas del desarrollo universitario, pueden alentarse algunas perspectivas m á s optimistas.


El levantamiento del estado de facto, la reincorporación a la actividad universitaria de numerosos docentes ccsanteados, la dinamización del sistema de ciencia y técnica para el caso argentino, la revitalización de las relaciones entre estos países y de los mismos con otros, y otros fenómenos asociados, permiten sugerir que desde que se inició la transición democrática existe -en los tres países en cuestión- un incremento significativo de la producción científica. Parece claro que este incremento fue posible gracias a un fuerte compromiso de equipos científicos con el proyecto democratizador, pero también a que ellos asumieron la reactivación cien-ü'fica sujetos a las mismas leyes de deterioro salarial que el conjunto de los empleados públicos. Sin duda alguna, se puede dudar de la perdurabilidad de la reactivación científica si no median mejoras en las condiciones salariales y también en las posibilidades del reequipamiento de los laboratorios y bibliotecas, especialmente de Argentina y Uruguay. Pero si esa reactivación persiste, es probable que se constituya en la única fuente de donde puedan surgir elementos para el mejoramiento de la 'calidad científica' de la educación.

D e todos modos , no es previsible que el incremento de la producción científica de las universidades derive automáticamente en un impulso para el mejoramiento de la 'calidad científica' de todos los niveles de la educación. Los sistemas educativos de algunos países centrales están totalmente orientados hacia la producción de conocimientos (Appel, M . , 1987). En esos casos, el tránsito de la población por todos los niveles del sistema educativo parece tener c o m o finalidad primordial seleccionar a los que m á s aptos para que lleguen a una universidad de alta calidad y produzcan allí saberes que serán comprados por grandes compañías multinacionales y organismos del Estado que difícilmente los distribuirán o podrán al servicio del mejoramiento de la calidad de vida de toda la población. E n consecuencia, puede decirse que la posibilidad de utilizar ciertos logros del sistema universitario para el resto del sistema educativo dependerá, c o m o ya se ha dicho para otras situaciones, de la acción concreta de actores concretos.

A C T O R E S S O C I A L E S Y E D U C A T I V O S ; D I N A M I Z A D O R E S D E L O N U E V O

O P E R P E T U A D O R E S D E L O VIEIO

L a organización de los aportes realizados por los tres estudios nacionales incluidos en este volumen acerca de los tipos y modalidad de participación que tienen lugar en los sistemas educativos de Argentina, Brasil y Uruguay, podrían llevar a la conclusión de que ciertos actores sociales o educativos estarían al menos parcialmente paralizados. Pero esto no es así. Sucede que una cosa es participar en el sistema educativo y otra es hacerlo por educación o por condiciones laborales en la educación, o por recursos para la educación.

Los estudios nacionales dejan la sensación que en los procesos de transición a la democracia, los sistemas educativos y en consecuencia la educación, no son


percibidos c o m o algo propio, como un espacio dentro del cual se está, y al cual se puede modificar desde adentro. Parecería que tendencialmente los sistemas educativos son percibidos c o m o una suerte de engranaje mecánico, ajeno a las decisiones y acciones de cualquier grupo profesional, sector o actor social. Parecería, en consecuencia, que uno de los mayores logros de los procesos autoritarios sería haber catalizado el proceso de enajenación de los sistemas educativos, probablemente iniciado hace ya muchas décadas. Por eso, la mayor parte de las proposiciones, reivindicaciones y acciones que los involucran serían planteados desde afuera, a excepción de algunos vinculados con las universidades.

Desde esta perspectiva, parece entonces relevante preguntarse no sólo por los tipos y modalidades de participación en los sistemas educativos, sino además y m u y fundamentalmente, por la configuración del campo de demandas por educación. Es decir, por la manera en que distintos actores procuran resolver sus necesidades educativas.

E n el campo de demandas por educación suelen hacerse presentes actores definidos: desde la economía, desde la ideología, desde la política y en tanto actores específicamente educativos.

D e m o d o m u y simplificado puede decirse que en la mayor parte de los países de America Latina los principales actores educativos definidos desde la economía son los empresarios y los sindicatos. Se sabe que los mismos formulan demandas manifiestas por educación y desarrollan acciones directas. A u n cuando los trabajos incluidos en este volumen no ofrecen evidencias suficientes acerca de la dirección de esas demandas y acciones, algunos indicios parecen alentar la afirmación de que en Argentina, Brasil y Uruguay, ellos se ocupan de brindarse a sí mismos la educación que necesitan en tanto empresarios y en tanto obreros2, dejando la dinámica del sistema educativo librada a su propia suerte.

D e forma igualmente simplificada, puede decirse que la principal línea divisoria de los actores definidos desde la ideología pasa por el papel que se asigna al estado en materia educativa. E n este plano, los textos de Braslavsky, Cunha y Fil-gucira y L é m e z parecen mostrar la fuerte capacidad de articulación de sus ideas que han tenido los sectores neoliberales. Ellos habrían logrado convencer a amplios sectores de la población de que se debería disminuir la participación del Estado en la provisión de educación. Los estudios de caso parecen sugerir que la incapacidad de los demás actores ideológicos para presentar un pensamiento alternativo a este respecto -especialmente en Argentina y Uruguay- o su ambigüedad -en Brasil-también ha tendido a dejar al sistema educativo crecientemente librado a su propia suerte y a las presiones directas de los actores educativos definidos desde otros terrenos que no son el ideológico. Dicho en otros términos: la ausencia de una

2 Nos referimos aquí a la educación que requieren para su acción gremial y política.


argumentación fuerte y convincente por parte de los sectores estatistas de la educación o la resistencia de algunos sectores comprometidos con los grupos marginados a definirse c o m o estatistas, han facilitado el camino a los privatistas para consolidar - e incluso incrementar- su participación en los recursos para la educación. Esta dinámica estaría dejando cada vez más desprotegidos a los sectores sociales tradi-cionalmcntc desfavorecidos.

El avance ideológico del ncoliberalismo, se potencia a través del comportamiento diferencial que tienen los actores definidos desde el acceso al conjunto de bienes y servicios sociales en la pugna por educación. A lo largo de este análisis comparativo, se han recogido ejemplos brindados por los trabajos de Braslavsky, Cunha y Filgucira y L e m e z acerca de la mayor capacidad que tienen los sectores de mayor y mejor acceso a la educación para generar acciones que tiendan a su sucesivo incremento y mejoramiento.

L a caracterización de los principales actores educativos definidos desde la política en Brasil, Argentina y Uruguay que emerge de los estudios de caso respectivos, no parece admitir una presentación simplificada de validez para los tres del tipo de las precedentes. Esto se debe a la diferente estructura de su escenario político. E n principio, puede decirse que existen actores políticos que siguen entendiendo a la educación c o m o un derecho, otros que lo conciben c o m o un servicio social y no faltan quienes lo hacen c o m o una variable de ajuste. D e acuerdo a la información y a los análisis de Braslavsky, Cunha y Filgucira y L c m c z , entre los primeros pueden ubicarse a los partidos herederos de los grandes partidos liberales de fines del siglo pasado y comienzos de este (Radical de Argentina y Colorado de Uruguay) y a grupos de izquierda que actúan con dinámicas diferentes según los países (el Partido Intransigente en Argentina, algunos sectores de P M D B del Brasil y la mayor parte del Frente Amplio en el Uruguay). Entre los segundos pueden citarse a sectores de las Democracias Cristianas, o cristianos de base de los tres países. Entre los terceros, fundamentalmente al P F L en Brasil y a la U C D en Argentina. Serían pocos los actores políticos con presencia significativa que plantean que la educación es un bien social, por su estrecha conexión con la producción y distribución de saberes. Desde este punto de vista, podría decirse que los actores educativos definidos esta vez desde la perspectiva política, tienden nuevamente a dejar al sistema educativo librado a lógicas propias que limitan sus posibilidades de servir a esa apropiación y producción.

Por último, cabe destacar que los estudios de caso muestran que entre los actores específicamente educativos -docentes, padres, alumnos- son los primeros quienes tienen una mayor capacidad de articular sus demandas, sesgándolas, en mayor medida en Argentina, hacia su mejor remuneración. Los estudiantes tenderían a hacerse presentes en el campo de demandas por educación con el fuerte propósito de poner de manifiesto su oposición. Parecería que ninguno de esos comportamientos aporta mucho a la posibilidad de transformación de la educación. Sin embargo, existirían algunas excepciones. U n a de ellas parece ser el movimiento académico y


docente por una mejor educación y defensa de la escuela pública en Brasil, significativamente jerarquizado en el estudio de Cunha.

Tal c o m o están las cosas, parecería que la lectura y el análisis comparativo de los elementos ofrecidos en los estudios de caso acerca de la conformación del campo de demandas por educación no es m á s alentador que el análisis de los tipos y modalidades de participación en el sistema educativo, o que las tendencias respecto de la calidad científica de la educación. Tal vez por eso las conclusiones de los tres estudios tienen un dejo pesimista, expresado m u y francamente por Filgueira y L e m e z . Ellos afirman, sin ambages, que en su caso "no es posible el optimismo". Sin embargo, los estudios muestran también que en cada caso nacional existen reservas que pueden permitir dinamizar el c a m p o educativo en el sentido de generar movimientos para su transformación democrática. Parecería que en Uruguay estas reservas estarían fuertemente asociadas a la persistencia de cierta confianza en la capacidad del Estado y en Brasil a los mencionados movimientos intelectuales y docentes, sin descartar que en ambos casos también puedan provenir impulsos dinamizadores desde otros ángulos. M á s difíciles de percibir son los orígenes de esos eventuales impulsos para el caso argentino.

D e todos modos , han pasado aún pocos años desde el inicio de la transición democrática en Argentina, Brasil y Uruguay. Los procesos descritos y analizados en los tres esludios de caso permiten pese a todas las dificultades, afirmar que para la educación, la década de los '80 no va a ser una década perdida: se amplió el sistema, se realizaron experiencias partieipativas, se mejoró la 'calidad política' de la educación y se crearon algunas condiciones para el mejoramiento de su 'calidad científica'. Para que estos logros parciales, desarticulados y a veces hasta con efectos contrapuestos o paradojalcs puedan aportar en la dirección deseada, faltaría gestar - c o m o destacan respectivamente Cunha y Filgueira y L c m c z - un Estado fuerte y reestructurado junto a actores políticos y sociales también fuertes y conscientes por y en la educación.

IL El caso argentino

Cecilia Braslavsky

E n el año 1982 se inició en la Argentina un proceso de transición desde un modelo societal que puede clasificarse c o m o de "congelación política" (Rama, G . , 1980) hacia uno diferente. E n aquel entonces, cuando se produjo el proceso electoral que culminó con la asunción de un gobierno civil en enero de 1984, no todos los rasgos de ese modelo diferente que "había que armar" estaban claramente definidos y eran compartidos por el conjunto de la población. Probablemente no sería aventurado plantear que sólo uno era realmente patrimonio de prácticamente todos los actores sociales y políticos: El "modelo para armar"1 debía ser democrático.

A u n con la diversidad de acepciones que tiene el adjetivo 'democrático' actualmente en América Latina, en la definición del electorado argentino de 1983 se refería sin duda a que los integrantes de los poderes ejecutivo y legislativo del gobierno fueran elegidos a través del voto secreto y universal y de acuerdo a un régim e n de partidos, que la oposición tuviera voz y posibilidades de acción política, existiese la libertad de prensa, los derechos humanos fueran respetados y los asuntos públicos se dirimieran en la escena política a través del debate, la discusión y la

'La frase "modelo para armar" para hacer referencia al modelo societal democrático fue acuñada por Entel, A . , La imagen de los procesos sociales en los libros de lectura, 1930-1982, P L A C S O , Buenos Aires, (tesis de maestría, mimeo).


construcción del consenso sobre cada cuestión (Catterberg, E . , 1984). M á s allá de estas características, ciertos teóricos, grupos y sectores políticos ampliaban (y amplían) el concepto de 'democrático' a un modelo en el cual los bienes y servicios se distribuyen m á s equitativamente, es decir, que hacían extensible la idea de la participación en las decisiones políticas a la de participación en los bienes producidos socialmente (Graciarena, J., 1985). Esta extensión del concepto 'democrático' era expresada por otros sectores c o m o un rasgo claramente distinto de 'democrático'. Ese otro rasgo del "modelo para armar" era el de "socialmente justo", que junto a otros adjetivos c o m o "moderno", "productivo", "libre de condicionamientos externos" o "soberano" era y son mencionados por diversos actores políticos y sociales con mayor o menor énfasis c o m o características del "modelo societal para armar" para la Argentina del siglo X X I .

Cada uno de los términos del "modelo societal para armar" encerraba la oposición con rasgos del modelo anterior. El término hegemónico "democrático" se refería, fundamentalmente, al perfil más característico del Estado del modelo de congelación política en su manifestación argentina; a su carácter autoritario2.

El término "moderno" hacía referencia a la necesaria superación del atraso tecnológico, "productivo"; y a la necesidad de detener y lograr la inflexión de la tendencia a la progresiva desindustrialización del país acelerada en 1978, "libre de condicionamientos externos"; a la voluntad de detener el creciente y patético endeudamiento externo y la pérdida de control sobre los mecanismos rectores del comercio externo y, en general, de las relaciones con el extranjero; a la propuesta de "justicia social" que apuntaba a desmontar e invertir la tendencia a la progresiva acentuación de la concentración de la riqueza y consecuentemente del acceso a bienes y servicios.

Por último, cabe agregar que la dirección de esos procesos dependerá en medida especial del protagonismo que posean los distintos actores vinculados a la educación. Este protagonismo no siempre se evidenciará en actos de alta visibilidad. Por otra parte, tampoco será siempre conciente. Se hará efectivo de múltiples formas y en dos terrenos: el de la construcción ideológica y de propuestas políticas y en la acción conünuada tendiente a apropiarse del bien social educación.

El propósito de este trabajo es analizar la situación educativa en el contexto de la transición societal que se vive en Argentina, prestando especial atención a la dinámica de sus actores. A los efectos de evaluar más convenientemente esta evolución, se comenzará por presentar la situación nacional y de los actores tradicionales del escenario político-educativo argentino al comienzo de la transición, para a continuación reseñar c interpretar las propuestas y orientaciones generales de las políticas educativas del período 1983-1988. Se tratará luego en capítulos sucesivos

2Véase la caracterización del estado argentino del período 1976-1983 por analogía con la caracterización del estado argentino del período 1966-1973 que brinda O'Donnel, G . , 1982, véase también Cavarozzi, M . , 1983).

EL CASO ARGENTINO 37

la organización y el gobierno del sistema educativo, la evolución cuantitativa del sistema, la dinámica interna de las instituciones y las políticas curriculares. Por último, se extraerán algunas conclusiones que pretenderán dejar en evidencia cuales son los desafíos para el segundo gobierno democrático en la primera sucesión constitucional que vivirá Argentina en 1989.

S O C I E D A D Y A C T O R E S T R A D I C I O N A L E S D E L E S C E N A R I O P O L Í T I C O - E D U C A T I V O

El modelo societal vigente hasta 1983 tiene rasgos estructurales que emergen en distintas etapas pasadas de la historia nacional, pero que permanecen y se profundizan en virtud del éxito o fracaso de las orientaciones económicas, políticas y sociales puestas en práctica entre 1976 y 1983.

Hasta la década de 1970, la Argentina participó de un proceso de modernización característico de toda América Latina y que se inició en este país con bastante anterioridad con respecto a otros, c o m o por ejemplo a Colombia, Brasil o Ecuador. C o m o resultado de ese proceso de modernización temprana, cuyas dimensiones m á s salientes fueron la concentración de población en áreas urbanas, la industrialización, la expansión de los sistemas de educación formal y la atención de la salud, la Argentina podía exhibir hacia 1970 - y aún unos años m á s tarde- valores m u y alentadores en la mayor parte de los indicadores de desarrollo económico y social. M á s aún, cuando algunos procesos de progreso económico y social ya habían comenzado a estancarse, al tiempo en que se aceleraban en naciones vecinas, todavía la Argentina se encontraba entre los primeros países de la región por sus logros en el PIB per capita, expectativa de vida al nacer, alfabetización, escolarización de la niñez, etc. Pero dos grupos de factores combinados contribuyeron a estancar los procesos iniciados e incluso a que se registraran retrocesos significativos en algunas áreas claves del desarrollo societal. Ellos son, por un lado, la persistencia de ciertas características demográficas y estructurales, en particular la baja densidad de población, la subsistencia de tierras improductivas y de otros factores que le pusieron un "techo" a los procesos de modernización; por el otro, los provenientes de la dinámica política que permitieron la imposición por la fuerza de un modelo societal del que eran ajenas las propuestas de profundización del proceso de modernización, comprendida la expansión de sus beneficios a sectores cada vez más amplios de la población. D e este m o d o , la particular resolución de una coyuntura política a través de la asunción de un gobierno de facto conducido por una junta militar, se superpuso a ciertas características estructurales permitiendo que se materializaran algunas tendencias que ya se insinuaban. Estas tendencias tomaron la forma de cambios sustanciales en la evolución del país. Entre los mismos se cuentan la desindustrialización, el estancamiento de la situación social y educativa y la consolidación de mecanismos de planificación y gestión verticalistas en todas las áreas de acción.


Es importante comprender esta convergencia entre características estructurales, tendencias en gestación y procesos coyunturales, porque su incomprensión puede llevar a veces a proponer y esperar soluciones contingentes a problemas o situaciones que emergieron o se fortalecieron en el corto plazo, pero cuyo origen - y por lo tanto su posibilidad de erradicación definitiva- están vinculadas también a evoluciones de mayor duración. E n este sentido, puede ser útil conceptualizar que también en política se manifiestan tendencias que por extensión pueden ser consideradas estructurales. Las mismas ponen de manifiesto fortalezas y debilidades y compromisos recurrentes.

La Argentina se caracteriza por haber transitado 70 años de alternancia entre gobiernos de derecho y gobiernos de facto. Desde 1930 en adelante, nunca se cumplieron dos períodos completos -es decir, 12 años consecutivos- de gobiernos de derecho. Los períodos de mayor duración institucional en la historia argentina fueron de 1916 a 1930 con hegemonía radical y de 1945 a 1955 con hegemonía justicialista. Los principales actores políticos de los períodos de derecho fueron los partidos políticos. Los principales actores políticos de los gobiernos de facto fueron las fuerzas armadas.

Partidos políticos y tradición educativa

Los primeros partidos políticos argentinos fueron conservadores y gobernaron el país en las décadas de la organización nacional (1862-1916). Durante ese período, el ciudadano medio prácticamente no tenía participación en el proceso político. L a resolución de los asuntos públicos quedaba casi exclusivamente en manos del presidente, quien gracias al control del voto cantado que ejercían los partidos existentes (Federalista, Unitario, Nacional y Autonomista principalmente), contaba con gobernadores y legisladores leales. C o m o consecuencia de la necesidad de dar m á s consistencia al Estado Nacional, estos partidos y sus gobiernos promovieron la instrucción primaria obligatoria y la enseñanza secundaria destinada a la formación de funcionarios públicos. Promovieron también la nacionalización de la Universidad de Buenos Aires y la creación de otras 4 universidades en el interior del país. C o n el surgimiento de nuevas clases sociales, su organización partidaria y la instauración del voto secreto y obligatorio, los partidos conservadores perdieron fuerza, quedando relegados a algunas provincias (por ejemplo, Corrientes) o a grupos de variable caudal electoral proclives a sellar alianzas diversas (por ejemplo la denominada Unión de Centro Democrática, expresión más representativa de la derecha argentina contemporánea).

C o n la llegada de los nutridos contingentes migratorios de los cuales surgirían aquellas nuevas clases sociales, se inició a fines del siglo X I X una importante reestructuración de los partidos en tanto principales actores políticos colectivos, ya que de esos contingentes emergieron en 1890 los fundadores del primer partido

E L CASO ARGENTINO 39

político no aristocrático: la Unión Cívica Radical. L a U . C . R . profundizó la tradición política liberal, articulándola a la defensa de reivindicaciones de clase y a la necesidad de replanteos económicos adecuados para enfrentar la nueva configuración internacional. El nuevo partido, liderado durante sus primeros 40 años por Hipólito Yrigoyen, se presentaba a sí mi smo c o m o antioligárquico, nacionalista y popular. Accedió por primera vez al gobierno en elecciones obligatorias y secretas en 1916 y se mantuvo en él hasta 1930.

Hipólito Yrigoyen corporizó el acceso de las capas medias al gobierno y apoyó desde el Poder Ejecutivo el movimiento por la reforma universitaria que tuvo lugar en 1818, un hito de particular relevancia. C o m o se sabe, este movimiento significó la emergencia de un nuevo proyecto de universidad que planteaba el co-gobierno de la misma por los graduados, estudiantes y profesores, la elección de profesores por concurso, la legitimación de la organización de los estudiantes y profesores, la vinculación de la docencia con la investigación y la apertura de la universidad a la comunidad. Si bien el movimiento de reforma no incluía el ingreso irrestricto a la universidad, por no ser ese un planteo de la época, se lo identificó posteriormente con esa modalidad de acceso a las instituciones de nivel superior. Esa identificación deviene del carácter antioligárquico del movimiento, que deseaba la plena apertura de las universidades a las capas medias emergentes. El Partido Radical sufrió diversos desprendimientos, que se transformaron a su vez en partidos autónomos. D e su seno surgió la Unión Cívica Radical Intransigente, que en 1958 llevó al gobierno a Arturo Frondizi. Durante su gobierno se pusieron en práctica los principios de la Reforma Universitaria, garantizándose, entre otros, el cogobierno, la autonomía académica y el acceso por concurso a los cargos docentes. También de la U . C . R . surgieron la Unión Cívica Radical del Pueblo, que en 1963 llevó al gobierno a Arturo Illia, y el Partido Intransigente, que en el m o m e n t o del comienzo de la transición a la democracia de 1983 fue identificado por el electorado c o m o la alternativa de izquierda democrática m á s consistente. El tronco del radicalismo se reconstituyó en los prolegómenos de la transición a la democracia en torno al movimiento interno de Renovación y Cambio, conducido por Raúl Alfonsín, presidente electo en 1983.

Casi en forma concomitante con el surgimiento y desarrollo del Partido Radical se constituyó en Argentina el Partido Socialista, el que llegó a tener una importante representación parlamentaria y a conquistar varias intendencias. Del Partido Socialista se desprendió, en 1918, el Partido Comunista. A m b o s partidos y sus sucesivos desprendimientos tuvieron fuerte influencia primero en el movimiento obrero y luego en el movimiento estudiantil. Enraizados en ambos, promovieron en diversos momentos de la historia argentina la elaboración de programas que dieran respuesta a las necesidades educativas de los obreros y de los estudiantes. Los legisladores socialistas se preocuparon, por ejemplo, por la copa de leche gratuita para los chicos que asistían a escuelas primarias. Los militantes socialistas y c o m u nistas participaron activamente del movimiento estudiantil por la puesta en práctica

40 EDUCACIÓN m ¡A TRANSICIÓN A IA DEMOCRACIA

de los principios proclamados por el movimiento de la reforma universitaria. El Partido Socialista y el Partido Comunista perdieron gravitación en el escenario político nacional a partir de la constitución del Partido Justicialista en torno a la figura de Juan D o m i n g o Perón. El primero sufrió sucesivas divisiones y algunos de sus herederos mantuvieron cierta influencia en el movimiento estudiantil y en algunas ciudades o provincias, por ejemplo, Santa Fe. El segundo tuvo un gran peso en las organizaciones gremiales docentes y en la articulación de movimientos en defensa de la escuela pública. E n la década de los '80 fueron perdiendo ese peso c o m o resultado de una poco clara evaluación del período militar y de una posterior radicalización revolucionaria ajena a los procesos ideológicos hegemóni-cos.

Juan D o m i n g o Perón articuló, desde la Secretaría de Trabajo y Bienestar Social, aspiraciones sentidas por una segunda corriente migratoria integrada esta vez por habitantes del interior del país, en su mayoría de origen campesino y raigambre cristiana, que se dirigían a las grandes ciudades. Durante sus dos primeros gobiernos (1945-1955), el Partido Justicialista mejoró las condiciones de trabajo y de vida de la nueva clase obrera. E n ese marco, creó condiciones infraestructuralcs y asis-tenciales para un m á s acabado cumplimiento de la obligatoriedad escolar y prestó especial atención a la enseñanza técnica. N o respetó el movimiento de la reforma universitaria por considerarlo liberal y por evaluar que la puesta en práctica de algunos de sus principios habían hecho de la universidad una isla democrática aislada de la sociedad. Renegó de la tradición liberal, reconociendo y buscando el expreso aprovechamiento del papel de inculcación ideológica que puede jugar el sistema educativo. Esta peculiar configuración de su programa educativo permitió que siempre coexistieran en su seno sectores preocupados por la educación popular, entendida ésta c o m o el acceso de todos a buenas escuelas donde aprender las habilidades básicas de la lecto-escritura y el cálculo y las habilidades necesarias para el trabajo, y otros - o en algunos casos los m i s m o s - preocupados por utilizar al sistema educativo c o m o vehículo para la transmisión de los principios del cristianismo, considerados componentes fundamentales de la cultura popular. Permitió también que coexistieran sectores autoconsiderados revolucionarios de izquierda con otros preocupados por la pureza ideológica del mensaje educativo desde una óptica 'occidental y cristiana'.

Por su contenido, aunque para algunos analistas parcialmente popular, albergó en su seno a sectores partidarios de que el Estado juegue un papel protagónico en la provisión de educación. Por sus vinculaciones con la iglesia, amparó también en su interior a sectores partidarios de que el estado subsidie a la actividad privada en materia educativa.

Fuerzas Armadas y tradición educativa

E n años de ejercicio del gobierno y también de mantenimiento de sus propias insti-


tuciones, las fuerzas armadas fueron configurando una suerte de programa educativo que tuvieron ocasión de poner plenamente en vigencia en el período previo a la transición democrática, es decir, entre 1976 y 1983. Para ponerlo en práctica recurrieron tanto a asesores propios, c o m o a técnicos de algunos gobiernos constitucionales vinculados a la educación privada y a sectores conservadores de la Iglesia Católica. Por otra parte, estos funcionarios continuaron algunas políticas puestas en práctica por funcionarios del último año del gobierno justicialista, preocupados por la pureza ideológica del mensaje educativo. Pudieron, por ejemplo, seguir con el proceso de marginación de docentes de todos los niveles que, de acuerdo con la evaluación de los organismos de conducción del sistema educativo, no compartirían esa óptica. Y a en 1974 se habían rescindido o dejado de renovar por esa razón los contratos de 15.000 docentes nacionales.

Los principios orientadores del programa educativo de las fuerzas armadas son: el elitismo, el eficientismo, el oscurantismo y el autoritarismo. Cada uno de ellos tiene su correlato en una serie de medidas concretas que se tomaron entre 1976 y 1983 y que contribuyeron a configurar la situación educativa al inicio de la transición democrática.

El elitismo en educación fue un principio orientador de las políticas de todos los gobiernos de facto desde 1930 en adelante y consistió en considerar que ciertos grupos de personas tienen el derecho de acceder a los niveles más altos y a las mejores instituciones del sistema educativo, al margen de la existencia o no de posibilidades equitativas derivadas de la estructura societal. E n los diversos gobiernos de facto, las políticas educativas destinadas a concretar lo anterior adoptaron distintas modalidades. Entre 1976 y 1983 fueron dos: una abierta y otra encubierta. Las políticas de elitismo abierto consistieron en cerrar el acceso a ciertos niveles y modalidades claves del sistema educativo -fundamentalmente de la educación de adultos, la enseñanza técnica, y las universidades- a vastos sectores de la población. Las políticas de elitismo encubierto tendieron a impedir el acceso de ciertos sectores de la población ya no a un nivel o modalidad del sistema educativo, sino a algunos de sus segmentos donde se brinda una educación que potencia las posibilidades de participación económica, política y social.

L a política de cupos en las universidades nacionales, de acuerdo a las cuales entre 1976 y 1983 se fijó una cantidad de vacantes disponibles para cada universidad, facultad y carrera, fue a la vez una política de elitismo abierto que impidió el acceso a la universidad a contingentes significativos de jóvenes y una política de elitismo encubierto, que llevó a otros grupos igualmente importantes a inscribirse en universidades privadas de alto costo -alternativa que podían seguir los provenientes de familias de altos ingresos- o en establecimientos de nivel terciario no universitario que brindaban una educación menos jerarquizada -única solución posible para los provenientes de familias de bajos ingresos.

El "eficientismo" c o m o principio orientador del progreso educativo de las


F F . A A . surgió en el período 1966-1973 y se renovó conceptualmente entre 1976 y 1983. Consistió en sostener que se debe invertir m á s donde hay m á s rendimiento. C o m o supuestamente los establecimientos de educación privada tendrían mayor rendimiento, es allí donde habría que intensificar la inversión. A partir de este razonamiento se llegó entonces a la fortalecida recuperación de una suerte de principio antecesor o rector del conjunto de orientaciones del programa educativo de las fuerzas armadas: el Estado debe cumplir un rol subsidiario, entendiéndose por tal al de otorgar sumas (subsidios) apropiados a los establecimientos particulares para que puedan cumplir con sus funciones educativas.

También desde el gobierno de facto de los años '30 se desarrolló en Argentina una fuerte tendencia antiintelectualista de la cual se nutrieron -entre otros- el gobierno del período 1976-1983. Esta se inició c o m o reacción contra la pedagogía tradicional, que cosificaba el saber. Frente a ello se sostuvo que lo importante no es el saber, ni el intelecto que accede a él, sino el espíritu, la vida social y la experiencia.

Navegando sobre la tradición antiintelectualista fue posible limitar significativamente los componentes cognosetivos de los contenidos propuestos para el nivel obligatorio del sistema educativo, ya que la penetración de aquella tradición en el sentido c o m ú n de los padres, los maestros, los profesores y hasta los intelectuales, contrabalanceó la articulación de resistencias a esas limitaciones.

M á s allá de su emergencia desde una tradición preexistente, el oscurantismo se manifestó también entre 1973 y 1986 a través de listas de libros censurados, la prohibición de la matemática moderna y del ejercicio de la docencia a muchos miles de ciudadanos.

El autoritarismo es el abuso de la autoridad para el logro de fines no compartidos por aquellos sobre las cuales ella se aplica. Partiendo de esta definición, se puede sostener que el autoritarismo pocas veces es un fin en sí mismo. L a mayor parte de las veces es m á s bien un principio articulador de estrategias para el logro de otros fines. E n este sentido puede decirse que el autoritarismo, en tanto principio educativo de las fuerzas armadas, permitió articular una serie de medidas y normas de funcionamiento adecuadas para mantener el elilismo y el oscurantismo.

Era necesario abusar de la autoridad para que la población no desbordara las trabas impuestas al acceso a distintos niveles, modalidades e instituciones de educación y para que aceptara, además, las múltiples limitaciones de contacto con conocimientos a que estaba sometida.

E n otro orden de cosas, la adopción del autoritarismo permitía socializar a la población para una sociedad en la que estaban cerrados los canales de participación y las posibilidades de contestación.

La Iglesia y la tradición educativa

E n los momentos fundacionales de la nación argentina, todos los actores preocupa-


dos por el diseño de la educación nacional coincidían en que el Estado debía jugar un papel central en esta materia, pero divergían en torno a si la educación que el brindara debía o no ser laica o, lo que es lo m i s m o si la educación pública se debía inspirar en la doctrina cristiana y si las escuelas debían brindar enseñanza religiosa.

L a convergencia de posiciones respecto a la centralidad del Estado en materia educativa se debía, entre otros factores, a la debilidad institucional y organizativa de la Iglesia que, c o m o consecuencia del proceso nacional de independización de España, no estaba en condiciones de jugar un papel predominante c o m o agente de desarrollo educativo privado (Donini, A . , 1985, citado por Kortch, P . , 1987). Por eso, la Iglesia se trazó una estrategia de influencia a través del Estado, más que de acción paralela al mismo en materia educativa.

Posteriormente la Iglesia se fue robusteciendo y con ello su posibilidad de brindar educación. Al mismo tiempo, el catolicismo fue visto por nuevos sectores c o m o un posible elemento de unificación nacional. Las posiciones de la Iglesia en materia educativa se movieron luego en un campo definido por estas dos situaciones.

Por otra parte, la actitud concreta que la Iglesia fue asumiendo en ese campo, dependieron del juego interno entre corrientes m á s o menos populares y más o menos democráticas. Pero, y al margen de la resolución de ese juego, la corporación eclesiástica ubicó siempre a la problemática educativa en el centro de sus preocupaciones y jugó un creciente papel aprovechando aquellas dos situaciones. Por un lado, se transformó en el empresario educativo privado más poderoso y también en una proveedora de asesores y técnicos a gobiernos constitucionales y de facto. C o m o empresaria educativa, cuenta actualmente con la mayor parte de los establecimientos que brindan enseñanza privada. C o m o proveedora de asesores y técnicos, se destacó durante los gobiernos justicialistas y en el período 1976-1983.

Otros actores

M á s allá de los partidos políticos, las fuerzas armadas, la Iglesia y el movimiento estudiantil, en el escenario educativo argentino tuvieron actuación los gremios del sector y algunos movimientos específicos. Entre estos últimos se destacaron los movimientos de defensa de la escuela pública, siendo importante mencionar al que giró en torno del periódico Educación Popular y al Congreso Nacional de Educación fundado en 1970 c o m o entidad de actuación permanente. Impulsados por partidos políticos de izquierda de poca atracción electoral, ambos defendieron la vigencia de los principios promulgados en 1884 a través de la Ley 1420 de educación primaria, c o m ú n , gratuita, graduada, obligatoria y laica, así c o m o el protagonismo del Estado en materia educativa. D e esos movimientos, en particular del Congreso Nacional de Educación, participaron también personalidades de los partidos de tronco radical e independientes que compartían la necesidad de defender

44 EDUCACIÓN EU LA TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA

esos principios y estuvieron -en diversos m o m e n t o s - m u y vinculados a algunos gremios docentes; por ejemplo, a la Unión de Maestros Primarios de la Capital Federal y a la Unión de Educadores de la Provincia de Cordoba. Estos sectores formaron, a su vez, parte de la corriente mayoritaria dentro del medio docente que promovió la unificación de la tradicional multiplicidad de gremios del sector en la Confederación General de Trabajadores de la Educación ( C T E R A ) en el año 1972.

El Congreso Nacional de Educación mantuvo su actuación durante todo el gobierno de facto del período 1976-1984, convocando además a fines del período a algunos actos de importancia donde se realizaron críticas públicas a las orientaciones educativas del gobierno militar.

Síntesis de los actores educativos y de sus propuestas al inicio de la transición democrática

Habida cuenta de la situación económica y social y de la historia político-educativa argentina, los actores potenciales del escenario educativo en el momento de la iniciación de la transición democrática argentina podrían quedar definidos desde la economía, la sociedad o la política. En el primero de los casos, esos actores habrían de ser los empresarios y trabajadores a través de sus entidades representativas (Cámaras y sindicatos fundamentalmente). E n el segundo, se podría haber asistido a un movimiento social por educación al estilo de algunos movimientos por vivienda emergentes en las llamadas villas miserias y, en el tercero, a una reactivación de los actores tradicionales de las políticas educativas.

L a lógica hegemónica en la transición a la democracia fue una lógica de partidos. E n efecto, ya antes de la desarticulación del gobierno militar a partir de la derrota en la guerra de las Malvinas, los partidos políticos -pero m á s específicamente sus juventudes- demostraron ser los actores con mayor capacidad de recuperación de la sociedad argentina. Ellos se autoconvocaron en el Movimiento de Juventudes Políticas, del cual surgieron acuerdos básicos para la reapertura democrática. E n un proceso precipitado por aquella derrota, los Partidos también comenzaron a reactivarse, transformándose además en los protagonistas principales del espacio público en la transición democrática de un país donde, a diferencia de Brasil o Uruguay, los militares habían perdido una parte importante de sus posibilidades de concertar.

L a lógica de la conformación del espacio público en educación estuvo así, especialmente al comienzo de la transición, fuertemente definida por la lógica hegemónica en la transición democrática c o m o un todo. Predominaron los partidos políticos. A su interior o desde fundaciones se formaron grupos de trabajo y discusión dedicados a elaborar las plataformas partidarias para las elecciones de 1983.

Los Centros de Participación Política de la Unión cívica Radical, del Movi miento de Renovación y Cambio -victorioso en las elecciones internas del partido-


elaboraron diagnósticos y propuestas para cada sector de la vida nacional. En particular, para este sector prepararon un documento denominado Educación y Democracia. Documentos de trabajo del Taller de Educación, que recuperaba los principios del protagonismo del Estado, la gratuidad, el laicismo, la obligatoriedad, la asistencialidad, la calidad, la necesidad de un gobierno colegiado y la participación en la conducción de la educación. Novedosas eran las referencias a la diversificación de las formas de organización escolar y una serie de propuestas concretas definidas c o m o 'medidas urgentes' a adoptar luego por el gobierno democrático.

L a disparidad de orientaciones presentes al interior del Partido Justicialista en 1982, dificultaron la presentación de un documento único donde se desagregaran en forma exhaustiva las propuestas educativas de ese partido. En su reemplazo, fueron publicados discursos del extinto Presidente Juan D o m i n g o Perón y propuestas elaboradas por fundaciones vinculadas a algunos de sus sectores internos. E n uno de los primeros puede verse el énfasis puesto en la necesidad de formación de la 'comunidad organizada' y el reconocimiento de la familia c o m o célula primaria de ella, las invocaciones a dios, la propuesta de una educación nacional y cristiana. Puede encontrarse también, la reivindicación del protagonismo del Estado en m a teria educativa y la insistencia en la necesidad de vinculación de las instituciones educativas, en particular las universitarias, a la comunidad. En una propuesta elaborada en el seno de una fundación peronista ( F U N D E C O ) y firmada por quien sería luego uno de los técnicos de mayor figuración en el asesoramiento a provincias con gobiernos justicialistas, se limitan en cambio las referencias doctrinarias y se proponen 'políticas y estrategias para la democratización y modernización de la educación argentina', anticipándose así paradojalmente en el vocabulario a las propuestas que luego haría el Presidente electo Raúl Alfonsín.

El Partido Intransigente elabora un extenso documento y una síntesis de 12 puntos, coincidente en sus aspectos centrales con la propuesta de la Unión Cívica Radical y también con la de F U N D E C O , aunque distante de los aspectos doctrinarios reivindicados por el Juslicialismo. Tanto la Unión Cívica Radical c o m o el Partido Intransigente se reconocen laicos. El primero directamente y el segundo a través de la adopción del 'humanismo científico' c o m o principio orientador de la selección de contenidos educativos.

V e m o s así que tres de los cuatro partidos con presencia nacional en las elecciones de octubre de 1983, tienen una propuesta que reconoce al Estado un papel principal en materia educativa y que se plantean estrategias convergentes para la resolución de los problemas unánimemente reconocidos c o m o principales: el analfabetismo, la deserción y la repetición escolar, el deterioro de la calidad de educación, la burocratización y excesiva centralización de las decisiones. El Partido Justicialista se aparta de los otros al recuperar aspectos de su tradición a través de su reivindicación del rol de la familia y sus referencias a Dios y a la doctrina cristiana.

El cuarto partido que habría de tener presencia nacional en las elecciones de

46 EDUCACIÓN EN U TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA

octubre de 1983 es la Unión de Centro Democrática. La U C D elabora una propuesta educativa que no reconoce al Estado un papel principal en materia educativa y que no se plantea estrategias convergentes con los otros tres. Su principal preocupación es 'achicar el Estado' y aunque recupera la tradición conservadora de su origen al plantearse la necesidad de escolarización para toda la población, sus propuestas concretas ponen énfasis en evitar la masificación de la universidad y dejan sin tocar aspectos atinentes a su democratización tales c o m o la reincorporación de los docentes marginados y la realización de concursos para la cobertura de todos los cargos. Su propuesta puede evaluarse c o m o una readopción orgánica y moderada de m u chos de los principios orientadores de las políticas educativas de las fuerzas armadas y de los sectores empresariales de la educación.

Las Fuerzas Armadas, la Iglesia, los gremios docentes y los movimientos en defensa de la escuela pública permanecen al comienzo de la transición democrática en un segundo plano. Veremos luego c ó m o estos actores logran recuperar el protagonismo.

D I N Á M I C A Y O R I E N T A C I O N E S G E N E R A L E S D E L D E B A T E

Y L A S P R O P U E S T A S POLÍTICO-EDUCATIVAS

El Estado nacional se da una nueva estrategia

El gobierno electo en 1983 no ha diseñado un "Plan Nacional" o documento similar en el que se sinteticen el conjunto de orientaciones y propuestas para todas las áreas de gobierno, en particular para las denominadas sociales -salud, vivienda, educación. T a m p o c o ha producido materiales similares por áreas, al estilo de lo realizado por otros gobiernos constitucionales del país o de otros de la región. Este hecho podría estar significando una de las dos cuestiones siguientes:

- que el gobierno, debido a una serie de circunstancias entre las que se podrían mencionar una eventual falta de acuerdo interno o la insuficiencia de los estudios de base disponibles, no puede definir públicamente un proyecto operacio-nal de país y/o educación a través de este tipo de instrumento, o

- que opta intencionalmcntc por una nueva modalidad de definición de políticas públicas.

La nueva modalidad de definición de políticas públicas consistiría en una acción paralela en dos niveles, que respondería a una concepción de la acción gubernamental distinta a la tradicional, vinculada a las teorías de la planificación y hegemónica desde la década de los '50. D e acuerdo a la concepción tradicional, la


elaboración de planes y programas que debían ejecutarse a través de la línea de conducción de todo el sistema educativo, ocupaba un lugar central. En cambio, la nueva modalidad reconocería las trabas existentes para la puesta en práctica de planes y programas elaborados en las instancias centrales de la conducción educativa y evidenciarían en sus propuestas, el protagonismo de los distintos actores sociales, procurando su incorporación a la dinámica de formulación y ejecución de las políticas públicas. En consecuencia, buscaría por un lado el consenso y acuerdo sobre las orientaciones y programas de acción en cada área específica, dejando a su vez en claro cuales son los puntos de disenso. Pero, por otro lado y a los efectos de evitar el inmovilismo, pondría en práctica estrategias y experiencias para enfrentar problemas concretos.

E n este capítulo se presentarán algunos elementos que dan cuenta de esa dinámica. E n primer lugar, algunos referidos al reconocimiento del protagonismo de los distintos actores políticos y sociales, de su incorporación a la dinámica de la formulación y puesta en práctica de las políticas públicas y al consecuente devenir de la búsqueda de consenso y acuerdo sobre las orientaciones y programas en el área educación. Debido a que la convocatoria a un Congreso Pedagógico Nacional cristaliza de algún m o d o 'lo nuevo' de esc proceso, esa presentación se hará partiendo justamente de ella. E n segundo lugar, a los procesos descentralizados -en particular a la renovación constitucional provincial en la cual se plasman consensos regionales- y finalmente al discurso oficial y sus mediaciones.

E n 1882 tuvo lugar en Argentina un Congreso Pedagógico de gran importancia para la generación y puesta en práctica del denominado Proyecto Educativo del '80. E n aquel Congreso, funcionarios públicos y docentes nacionales y de otros países de América Latina, se reunieron a debatir cuales debían ser las orientaciones y medidas educativas que acompañarían el proceso de construcción de la que sería la Argentina moderna.

Aquel Congreso marcó un hito importante en la definición de que la educación primaria argentina debía ser obligatoria, gratuita, graduada, c o m ú n y laica. En tanto que los tres primeros principios concitaron total consenso, en torno a los dos últim o s se marcaron serios disensos. Los debates del Congreso provocaron una importante repercusión en la prensa y fueron seguidos con interés por los sectores integrados a la sociedad de entonces (Cucuzza, R . , 1986).

L a temática del Congreso Pedagógico de 1882 se prolongó en los debates parlamentarios del Congreso de la Nación previos a la promulgación de las dos leyes fundamentales del sistema educativo nacional, que regulan respectivamente a la educación primaria y universitaria. Los debates parlamentarios del Congreso de la Nación continuaban la tradición iniciada en los Poderes Legislativos Provinciales, de constitución previa al Poder Legislativo Nacional.

Desde entonces, hasta 1983 aquella modalidad de presentación, debate y definición de las orientaciones generales de las políticas públicas fue tendencialmcntc


reemplazada por otra, m u c h o menos democrática. La mayor parte de las leyes posteriores de educación tuvieron el carácter de decretos-leyes y no fueron precedidas de sustanciosos debates públicos, técnicos, ni parlamentarios. Por supuesto hubo algunas excepciones; por ejemplo, los grandes debates en 1957 acerca de si la enseñanza pública debía o no continuar siendo laica y cuál debía ser el apoyo que el Estado debía prestar a la enseñanza privada, las Conferencias sobre la Educación Popular organizadas en San Juan durante el gobierno constitucional del Dr . Arturo Illia y el debate parlamentario, por cierto menos rico que el equivalente de principios de siglo, previo a la promulgación de la ley universitaria durante el gobierno -también constitucional- del Teniente Coronel Juan D o m i n g o Perón (3ra. presidencia).

U n a de las primeras iniciativas del gobierno constitucional electo en 1983 fue convocar a un segundo Congreso Pedagógico Nacional que difirió del primero en que su convocatoria se extendió a todos los ciudadanos de más de 15 años, a los partidos políticos y a las organizaciones sociales. La convocatoria fue formulada a iniciativa del Poder Ejecutivo, por el Poder Legislativo con la promulgación de la ley 23.114 del 23.10.84. En esc momento , la Cámara de Diputados de la Nación contaba con 129 representantes de la U . C . R . , 111 del Partido Justicialisla, 2 del Movimiento Popular Neuquino, 2 del Partido Bloquista, 3 del Partido Intransigente, 1 del Partido Demócrata Cristiano, 2 de la Unión de Centro Democrático 1 del Partido Autonomista, 1 del Partido Liberal, del Mov i miento Federalista Pampeano y 1 del Movimiento Popular Jujeño.

L a ley tuvo apoyo unánime tanto en la Comisión de Educación c o m o de todos los diputados presentes el día de su tratamiento.

La ley 23.114 definía que los objetivos del congreso eran:

- crear un estado de opinión en torno de la importancia y trascendencia de la educación...

- recoger y valorar las opiniones de las personas y sectores interesados en el ordenamiento educativo y su desenvolvimiento,

- plantear, estudiar y dilucidar los diversos problemas, dificultades, limitaciones y defectos que enfrenta la educación,

- divulgar la situación educativa y sus alternativas de solución, asegurando la difusión necesaria a fin de que el pueblo participe activamente en el hallazgo de las soluciones,

- proporcionar el asesoramicnto que facilite la función del gobierno en sus esferas legislativas y ejecutivas, y

- estrechar lazos de fraternidad entre educadores argentinos y de otros países latinoamericanos...

La ley preveía la creación de una comisión organizadora presidida por el Ministro de Educación y Justicia e integrada por el Secretario de Educación, la


Presidente y un miembro de la Comisión de Educación del Senado, el Presidente y un miembro de la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados, la Subsecretaría de la Conducción Educativa, el Subsecretario de la Actividad profesional Docente, los otros miembros del Comité Ejecutivo del Consejo Federal de Cultura y Educación y la secretaría permanente del mismo . Esta composición garantizaba una fuerte presencia de representantes de los dos partidos mayoritarios y la hegemonía del Partido Radical. Garantizaba también la presencia de todo el país ya que el Consejo Federal de Cultura y Educación está integrado por los Ministros de Cultura y Educación de las 24 provincias argentinas, gobernadas en aquel entonces 3 por partidos provinciales, 6 por la U . C . R . y las restantes por el P.J. La Comisión Organizadora del C . P . N . debía dar las pautas, elaborar el temario y poner a disposición el material para lograr la más amplia participación posible en el Congreso Pedagógico Nacional.

L a Ley 23.114 preveía también la designación por el Poder Ejecutivo de una Comisión Honoraria de Asesoramiento, que estuvo integrada por una serie de figuras vinculadas a los distintos actores colectivos en materia educativa en el país -a excepción de las Fuerzas Armadas- y por personalidades de actuación individual destacada. Entre los primeros pueden citarse a Wenceslao Arizcuren, Secretario General de la Confederación General de Trabajadores de la Educación, Buenaventura Bueno, Coordinador de la Comisión de Educación del Partido Intransigente; Jorge A . Taiana, Ministro de Educación del gobierno no justicialista de Héctor H . Cámpora, Héctor Félix Bravo, ex-diputado del Partido Demócrata Progresista, en 1983 sin representación parlamentaria, Bernardo Sola, Secretario de Educación de la primera gestión educativa del gobierno radical de Raúl Alfonsín. También pueden citarse los representantes de la Iglesia Católica Monseñores Guillermo Pedro Blanco y Emilio Bianchi Di Carcano, del Culto Protestante, Dr. Arthur Juan Hand y el Rabino Jaime Barylko. Tanto Iglesias, c o m o Bravo, Gilda Lamarque de Romero Brest y Berta P . de Braslavsky fueron miembros de la Comisión Asesora Honoraria vinculados al Congreso Nacional de Educación. Marcelo García era un dirigente del Movimiento Estudiantil. Juan Carlos Tedesco, Ernesto Roque Sabato y Gregorio Weinberg fueron algunos de los miembros de la Comisión que pueden considerarse dentro del grupo de quienes fueron nombrados por su actuación individual destacada en el terreno de la educación o campos afines del quehacer nacional jerarquizados por el Poder Ejecutivo. Tal es el caso, por ejemplo, de Ernesto R . Sabato, quien había sido Presidente de la C o m i sión que investigó la situación de los desaparecidos durante el gobierno de facto 1976-1983.

El proceso de participación en el Congreso Pedagógico Nacional

D e acuerdo con las pautas de organización del Congreso Pedagógico dictadas por


Cuadro 1 R E S U L T A D O S D E L A S E L E C C I O N E S P A R L A M E N T A R I A S

D E L P E R I O D O D E TRANSICIÓN

1983 1985 1987

U . C . R . P.J. P.I. Bloquista Mov. Popular Neuquino U . C . D . Autonomista Demócrata Cristiano Liberal Mov. Federalista Pamp. Mov. Popular Jujeño Pacto Auton. Liberal Alianza de Centro Demócrata Progresista Renovador de Salta Demócrata de Mendoza Alianza U n . Socialista Provincial Rionegrino Defensa Provincial Bandera Blanca Acción Provinciana

129 111 3 2 2 2 1 1 1 1 1 -----

130 102 6 1 2 1 1 1

_ 2 2 2 1 1 1

117 108 5 1 2 5 --

_ 1 4 2 2 2

Total de Bancadas: 254

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Departamento de Estadísticas de la Dirección Nacional Electoral del Ministerio del Interior.

la Comisión Organizadora Nacional, se previo el funcionamiento del evento en tres instancias territoriales: local, jurisdiccional y nacional. E n cada una de ellas debían organizarse Asambleas. E n la local correspondía establecer asambleas de base; en la jurisdiccional, asambleas jurisdiccionales y en la nacional, la Asamblea Pedagógica Nacional. D e las Asambleas de Base podían participar todos los ciudadanos mayores de 15 años que se inscribieran anticipadamente en una fecha y lugar previstos. Ellos eligirían delegados a asambleas zonales. D e las asambleas zonales surgirían los delegados a las jurisdiccionales y de estas últimas a la Asamblea Pedagógica Nacional.

Para estructurar la participación en cada instancia se convocó a la formación de Comisiones organizadoras locales ( C . O . L . ) y jurisdiccionales (C.O.J.) y se arbi-


tro el permanente funcionamiento de la Comisión Nacional. E n ejercicio de sus atribuciones, esta última sugirió una serie de pautas que contemplaban -entre otros aspectos- la integración de las comisiones organizadoras locales y jurisdiccionales a semejanza de su par nacional.

Las Pautas de Organización del Congreso Pedagógico preveían que en cada jurisdicción se constituyera una Secretaría-Técnico Administrativa, que podría ser desempeñada por los organismos provinciales de planificación y que tendría a su cargo las actividades técnicas y administrativas. Debía, también, designar a las personas que integrarían las Juntas Promotoras del Congreso Pedagógico de cada zona "...cuidando que no se produzcan sectarismos ni exclusiones, a fin de reflejar el espíritu de la Ley 23.114". Agregaban las Pautas que "En lo posible, la presidencia de la Junta Promotora se encargará a la autoridad política electiva de la zona". Las Juntas Promotoras debían a su vez conformar las Comisiones Organizadoras Locales ( C O L ) .

Las Comisiones Organizadoras Locales ( C O L ) estarían integradas por:

- los miembros de la Junta Promotora, - los rectores directores/decanos de todos los establecimientos educacionales de

la zona, - un representante de los docentes de cada nivel educacional elegidos por sus

pares, - un representante de los alumnos del nivel medio, otro de los del nivel superior

no universitario, otro de los alumnos del nivel primario de adultos, otro de los centros de alfabetización, todos elegidos por sus pares,

- un representante de las cooperadoras escolares por cada nivel educacional, elegidos por sus pares,

- un representante de cada uno de los partidos políticos que actúan en la c o m u na, municipio, localidad o zona,

- un representante designado por cada una de las asociaciones gremiales (trabajadores, empresarios o profesionales) con sede en la zona,

- un representante designado por cada una de las Sociedades de Fomento o Asociaciones Vecinales de la zona,

- un representante designado por cada asociación de bien público de la zona, que acredite más de tres años de actividad continuada en la misma.

Se aclaraba además, que la enumeración de miembros de las C O L no tenía carácter taxativo, sino meramente enunciativo. Se preveían así comisiones m u y numerosas, que en las ciudades grandes podían llegar a tener m á s de 100 integrantes y cuya conformación podía además dar pie a diversos conflictos; por ejemplo, entre directores de establecimientos privados y públicos para decidir quién los representaba en la comisión.

Las C O L promocionarían y organizarían las asambleas de base y canalizarían


además todas las propuestas escritas que cualquier ciudadano o institución hiciera llegar al Congreso Pedagógico Nacional.

L a organización prevista era compleja y pretendía involucrar a toda la población, participara o no de partidos políticos o de otras instancias colectivas. La m i s m a partía de dos fuertes supuestos: la cuestión educativa era prioritaria para los ciudadanos y para las organizaciones políticas y sociales y los ciudadanos y organizaciones políticas y sociales se sentían en condiciones de participar. Por el rol asignado a las Secretarías Técnicas y con ello a los poderes ejecutivos de cada jurisdicción, se dejaba además la organización del m i s m o en manos de estos últim o s .

E n los hechos, el Congreso Pedagógico funcionó de manera m u y dispar en todo el país. Algunos rasgos características m á s allá de la heterogeneidad nacional es que su capacidad de convocatoria fue menor de la esperada. Es probable que esto se deba a que se concibió en un m o m e n t o de gran movilización social y se llevó a la práctica en otro de desmovilización. E n efecto, la efervecencia de los primeros momentos de la transición a la democracia llevó a muchos políticos a pensar que era posible canalizar esa efervecencia en torno a proyectos participatives de amplio alcance.

El decantamiento progresivo de aquella efervecencia, sumado a las dificultades objetivas de participación provenientes de las complejas situaciones laborales personales caraterísticas de una coyuntura económica crítica, a cierto afán preciosista de las pautas de participación prevista, a la poca difusión que se brindó a la iniciativa y a la penetración capilar (O'Donne 11, 1984) en la sociedad y en especial en sus sectores marginados de una concepción según la cual la educación es cosa de técnicos, atentaron contra una participación masiva en las asambleas de base.

E n efecto, hubo jurisdicciones en las que las asambleas se organizaron a lo largo de tres y cuatro fines de semana. Son pocos quienes pueden disponer de esa cantidad de tiempo para debatir sus problemas educacionales. L a previsión de tiempos tan extensos para el debate desalentó especialmente a los grupos de sectores populares. E n efecto, son estos los grupos que disponen de menor cantidad de tiempo libre y que tienen por lo tanto menor disposición para actividades c o m o las propuestas. Por otra parte, en muchas jurisdicciones se pensó también que la organización del congreso pedagógico desde y en las instituciones del sistema de educación formal podría sesgar las conclusiones. Esta idea provenía de la consideración del papel intimidatorio que jugaron muchos funcionarios educativos en el período del gobierno militar 1976-1983. Por eso se sugirió que las asambleas de base se organizaran fuera de los establecimientos educativos. U n efecto paradojal de esta idea fue que a los padres, estudiantes y docentes de numerosas escuelas públicas les resultó m u y difícil formarse una idea cabal acerca de qué era el C o n greso Pedagógico. El diseño del Congreso c o m o actividad paralela a la educación regular entonces, en lugar de facilitar, dificultó su participación. El resultado de


todo lo indicado fue que en numerosos casos las asambleas de base contaron con menor cantidad de participantes que la C O L respectiva.

D e todos modos hubo jurisdicciones, en particular las del Sur del país y algunas localidades chicas en casi todas ellas, donde las experiencias de participación fueron de gran significación para los involucrados. Cuentan testigos que, por ejemplo, en La Quiaca, provincia de Jujuy, los indígenas bajaban de los cerros convocados por las escuelas para conversar con interés y creatividad acerca de sus problem a s concretos. En esos casos fue posible asistir a intercambios relevantes entre docentes y población acerca de si la enseñanza en las escuelas primarias debía o no ser dada en las lenguas indígenas. Los pobladores reclamaban, para sorpresa de algunos maestros y técnicos, la mejor enseñanza de la lengua española e incluso la de una lengua extranjera.

La Capital Federal constituyó un caso límite de ciertas características de la respuesta a la convocatoria de organización del Congreso Pedagógico Nacional. Algunas de ellas son la gran capacidad de respuesta que mostró el sector privado, especialmente el confesional de la educación y la decisión de participar adoptada por la derecha política argentina, tradicionalmente refractaria a cualquier forma de participación directa. E n efecto, los actores educativos más dinámicos de esta jurisdicción fueron los miembros de la Iglesia Católica y de sus colegios, entre los cuales se ubicaron los grupos de pertenencia de los funcionarios educativos de mayor influencia durante los gobierno de facto, en especial del último. Es así c o m o 19 de los 22 delegados a la Asamblea Pedagógica Nacional por la Capital Federal fueron miembros de una lista integrada por Llerena A m a d e o , el ministro del Proceso de Reorganización Nacional que más tiempo estuvo al frente de la cartera y mayor cantidad de actos de censura y cesantías llevó a cabo (véase Avellaneda, A . 1986). El subsecretario de Educación del Ministro que lo sucedió, Jorge de la Torre, fue delegado por la Provincia de Buenos Aires.

Luego de dos años se llegó así a la Asamblea Pedagógica Nacional, realizada en el Centro Turístico de Embalse, Provincia de Córdoba, del 27 de febrero al 6 de marzo de 1988 y en la que participaron 299 delegados. Supuestamente los delegados debían llegar allí defendiendo mandatos emanados de las asambleas jurisdiccionales. D a d a la posibilidad de que en esos mandatos figuraran acuerdos consensúales, mayoritarios y minoritarios, en los hechos cada delegado se sintió en libertad para defender sus propias convicciones. Esto permitió que desde el inicio mism o de la Asamblea se produjera una recomposición de fuerzas y que emergieran los actores político-educativos recompuestos en virtud de su capacidad de participación en todo el proceso del Congreso Pedagógico Nacional. A excepción de los delegados de las provincias Patagónicas (Santa Cruz, Chubut, Río Negro, Tierra del Fuego y Neuquén), los restantes se agruparon en torno a sus partidos políticos o grupos corporativos de pertenencia. Entre estos últimos, el principal referente fue la Iglesia Católica. Fuentes periodísticas identificaron a 160 delegados c o m o militantes partidarios (65 de la U . C . R . , 72 del Partido Justicialista, 9 del Partido Intran-


sigente, 2 del Partido Comunista y de 10 a 13 de la Democracia Cristiana) y a 100 c o m o militantes corporativos. En casos de delegados con doble pertenencia, los mecanismos utilizados por unos y otros llevaron a que frente a las decisiones concretas se ubicaran del lado de sus corporaciones de pertenencia. A través de esa modalidad de realineamiento de los delegados a la Asamblea Pedagógica Nacional, quedó claro que en todo el Congreso Pedagógico Nacional los actores educativos con su especificidad en cuantos tales, c o m o alumnos, docentes, directivos, padres, quedaron marginados. Este hecho también parece evidente a la luz de otro indicador.

Todos los ciudadanos y organizaciones que lo desearan podían hacer llegar sus propuestas escritas al Congreso Pedagógico Nacional. A ú n no se sabe cuántas fueron las propuestas formuladas por escrito a lo largo de los dos años de Congreso, pero ya se han procesado 8.795. D e mantenerse las tendencias al procesarse todas las propuestas formuladas, la composición de sus autores podría ser otra evidencia de la debilidad de los actores educativos en cuanto tales. Es significativo que sobre aquellas 8.795 propuestas, sólo se hallan registrados 35 de centros de estudiantes y 31 de cooperadoras. Evidentemente, esto podría indicar que los centros de estudiantes y las cooperadoras no han asumido entre sus tareas centrales la elaboración de diagnósticos y alternativas a la crítica situación de sus establecimientos y/o que no han tomado al Congreso Pedagógico c o m o una instancia de participación que merezca ser tenida en consideración.

Los resultados del Congreso Pedagógico Nacional

El principal resultado disponible del Congreso Pedagógico son los 24 informes surgidos de las Asambleas Jurisdiccionales y el informe elaborado por la Asamblea Nacional.

E n los informes jurisdiccionales se sintetizan los aportes de los delegados que son documentos fragmentarios, en algunos casos de m u y difícil lectura, que se mueven en un nivel m u y alto de generalidad. Los diagnósticos y las propuestas están planteados en el nivel de los principios generales, siendo pocos los casos en que se vuelca información específica acerca de los problemas de cada jurisdicción y se brindan soluciones adaptadas a esas situaciones.

Y a ubicados en ese alto nivel de generalidad, los informes jurisdiccionales prestan particular atención a dos viejos temas del debate educativo argentino: la orientación filosófica general que debe tener la enseñanza y el papel del Estado en la educación. En el marco del planteamiento de cuales deben ser los fines de la educación y de cuales los contenidos educativos, la mayoría de los informes jurisdiccionales muestran las corrientes mayoritarias que se inclinan por considerar que la educación debe impartir conocimientos relativos a la religión (Salta, Corrientes, Catamarca, Formosa, T u c u m á n , Capital Federal, La P a m p a y Buenos Aires) o la


moral (Misiones, Chaco, Mendoza, Jujuy, Chubut, San Luis, Santiago del Estero, San Juan, Córdoba, L a Rioja). Son en cambio claramente minoritarias las provincias en las que el consenso fue que la principal función de la educación es impartir conocimientos (Santa Cruz, Tierra del Fuego, Entre Rios, Neuquén y Río Negro). L a mayoría de estas últimas son provincias patagónicas modernas, de población reciente, con la consiguiente apertura de sus sociedades y debilidad de tradiciones ancestrales. E n varias de esas provincias se ensayó, además, un estilo de participación diferente organizando las asambleas de base en los lugares de trabajo, sin esperar que la población realizara inscripciones especiales en lugares y horarios ajenos a su quehacer cotidiano. Es también en las provincias patagónicas donde predomina la visión estatista, ya que tres de las cinco jurisdicciones que se definen c o m o tales pertenecen a esa región (Neuquén, Tierra del Fuego y Río Negro, San Luis y Mendoza) . Los informes de todas las provincias restantes ponen de manifiesto que en sus Asambleas predominaron las posiciones según las cuales el Estado tiene que cumplir un papel subsidiario en la educación.

Tanto en la propuesta de que toda educación tenga una orientación religiosa, c o m o en la fuerza de los planteos subsidiaristas -aunque diferenciados de los de épocas anteriores por el hecho de que dejan ahora un rol articulador al Estado que antes se le negaba- se puso en evidencia, una vez más , la fuerte y organizada presencia de la Iglesia Católica en el Congreso Pedagógico. E n efecto, a través de los resultados sustantivos hegemónicos, la Iglesia Católica pudo defender con fuerza los principios que están a la base de las que históricamente fueran sus dos estrategias alternativas en el ámbito educativo: ofrecer a la religión c o m o un sustrato válido para la unificación nacional y legitimar la existencia de un agresiva actividad empresaria en materia educativa. Para la primera recibió el apoyo de la mayor parte de los delegados justicialistas y para la segunda el de los delegados de la derecha neoliberal, vinculada a la Unión de Centro Democrático.

Es probable que la participación en este Congreso le haya servido a la Iglesia Católica para fortalecerse c o m o actor educativo. Es precisamente en el proceso de ese fortalecimiento que pudo ofrecer al público uno de los documentos m á s elaborados y actualizados presentados al Congreso Pedagógico Nacional: el texto Educación y Proyecto de Vida (1986). E n éste, se renuevan los principios históricos que sirvieron a las estrategias tradicionales de la Iglesia Argentina en materia educativa y se formulan una serie de planteos modernos acerca de quienes y c ó m o deben ser los maestros, la necesidad de enseñanza de la ciencia y de la técnica, de vinculación de la escuela con la vida, el tipo de disciplina consciente que debe regir en los establecimientos educativos, etc. Es a partir de este documento que representantes de la Iglesia Católica pueden convergir con tradicionales defensores de la escuela pública, el protagonismo del Estado en materia educativa y la neutralidad de aquella escuela pública en materia religiosa al interior de la Comisión Honoraria de Asesoramiento.

Frente a la fragmentación de los informes jurisdiccionales y a la heterogenei-


dad de posiciones del informe de la Asamblea Nacional del Congreso Pedagógico, llama la atención la coherencia y homogeneidad alcanzada por la Comisión H o n o raria de Asesoramiento en el texto elevado al Presidente de la Nación bajo el título Informe sobre posibles reformas del sistema educativo.

E n este texto se proponen, como principio articulador de la educación al 'nuevo humanismo'. Se dice:

" C o m o respuesta a concepciones científícistas y tecnocráticas (de la educación) basadas en un nuevo determinismo tecnológico, se postula la necesidad de encaminarse hacia un nuevo humanismo, un humanismo crítico pero a su vez integrador que insista sobre los aspectos positivos, reestructurado-res que pueden y deben desempeñar tanto la ciencia c o m o la técnica en la presente sociedad y en particular que evalúe las dimensiones futuras que plantean para el hombre los arios que se avecinan" (p. 29).

E n ese marco se observa la necesidad de formar hombres íntegros, que desarrollen todas sus capacidades, aun la religiosa, pero se reafirma -con el apoyo de los representantes de todas las confesiones, a excepción de uno de los vinculados a la Iglesia Católica- la tradicional neutralidad de la escuela pública argentina.

'...reafirmamos la neutralidad escolar en materia de creencias, valorando las convicciones y opciones personales en materia religiosa, sin imponer ninguna en particular. Ello significa que en las escuelas públicas u oficiales no ha de impartirse enseñanza religiosa ni realizarse - c o m o parte de su actividad- manifestaciones confesionales, con el fin de asegurar la libertad de conciencia, y c o m o expresión de concordia, de paz y de unidad nacional puesto que la escuela neutra en materia de religión representa una fórmula de convivencia educativa, así c o m o la democracia constituye la fórmula de convivencia política" (p. 54).

Por otra parte, frente a la polarizada toma de posiciones de los informes jurisdiccionales y a las atomizadas proposiciones del informe de la Asamblea Nacional, el texto de la Comisión Honoraria de Asesoramiento sugiere en torno a la dicotomía principalidad/subsidiariedad del Estado en materia educativa:

"Por estos días se ha esbozado una concepción global, conciliadora, que hemos estimado constructiva. D e ella resulta que la principalidad del Estado y la subsidiariedad han de considerarse c o m o dos principios complementarios. Frente al bien común, el Estado tiene responsabilidades que le son propias y por lo tanto inalienables, entre ellas la educación, bien personal y social básico, al que todo ciudadano y la comunidad tienen derecho. E n cuanto tal, compete al Estado brindar educación c o m o un servicio público

E L CASO AROEOTTOO 57

prioritario. Pero también ha de respetarse el derecho de las personas a la iniciativa y la gestión privada, incluso se la debe estimular, si se quiere que un pueblo crezca en la corresponsabilidad y democracia participativa, en vez de generar una pasiva y permanente dependencia del Estado. A m b o s principios, principalidad y subsidiariedad, se presentan, pues, c o m o concurrentes. Tanto la exageración del primero puede llevar al "estatismo totalitario" c o m o la exageración del segundo, favorecer la "situación liberal priva-tista". E n consecuencia, a la luz renovada de estos dos principios, cabe sostener: tanta intervención c o m o sea necesaria, tanta libertad c o m o sea posible" (p. 51-52).

El informe de la Comisión Honoraria de Asesoramiento se aleja además fuertemente de una concepción del principio de subsidiariedad que pueda favorecer al empresariado o una concepción empresarial de la función de la Iglesia en materia educativa. Plantea sí, expresamente, que

"...subsidiariedad no consiste en un Estado que otorga subsidios" (p. 52).

Las divergencias en el tono y en los contenidos centrales de los informes surgidos de los dos tipos de instancias centrales del Congreso Pedagógico Nacional -las Asambleas y la Comisión Honoraria de Asesoramiento- ponen de manifiesto la existencia en Argentina de distintos niveles de elaboración de la problemática y de la voluntad de convergencia educativas.

C o n respecto a los niveles de elaboración, parece claro que existen ciertos grupos emergentes de aquellos actores tradicionales en el campo educativo que han avanzado sobre viejas antinomias, pero que aún no han penetrado con su discurso en el seno de la sociedad. A d e m á s , de los elementos que en esta dirección ya se han presentado en lo que se refiere a la subsidiariedad o principalidad del Estado en materia educativa, puede decirse que a lo largo de las discusiones del C o n greso se quebraron ciertas antinomias que hasta hace algunos años parecían dividir irreconciliablemente a la Unión Cívica Radical y al Partido Justicialista. El Partido Justicialista tendía a reivindicar el sentido nacional de la educación, desdeñando la importancia de los aportes en ciertas áreas del conocimiento que pudieran tener validez universal. H o y esto ya no sucede. E n el escrito m á s importante surgido de los gobiernos justicialistas de las distintas provincias ( C T N C E T Y T , 1986) c o m o propuesta al Congreso Pedagógico, se reconoce junto a conferir a la educación argentina un carácter nacional, la necesidad de que a través del sistema educativo se acerque a la población a la ciencia moderna.

Por otra parte, quienes hace también algunos años buscaban imponer a grupos culturales heterogénos las pautas y éticas de las culturas que habían producido conocimientos universalmente válidos en el terreno científico, han avanzado en la toma de conciencia acerca de la necesidad de respetar las idiosincracias locales,


regionales y sociales. E n esa dirección puede leerse en la plataforma electoral de 1983 de la Unión Cívica Radical:

"...se instrumentará la normativa jurídica con el fin de incentivar la educación a distancia y de frontera, preservando así el principio de igualdad de oportunidades y posibilidades manteniéndose una clara identidad nacional, respetándose las particularidades regionales." (p. 12).

Es evidente que los sectores que no integraron la Comisión Honoraria de Asesoramiento pero participaron de las Asambleas del Congreso Pedagógico N a cional -en especial los funcionarios del último gobierno militar- poseen una m u cha menor voluntad de convergencia, lo que dificulta seriamente su integración con los restantes.

Primera evaluación del Congreso Pedagógico Nacional

U n a primera evaluación del Congreso Pedagógico Nacional en relación con los objetivos previstos por la ley 23.114, lleva a afirmar que su organización recién permitió iniciar la creación de un estado de opinión en torno de la importancia y trascendencia de la educación en sus últimos estadios. E n efecto, fue recién en las semanas previas y durante la realización de la Asamblea Pedagógica Nacional que los diarios le destinaron un espacio destacado y sectores m á s vastos de la población comenzaron a debatir la problemática educativa. Por otra parte, sólo permitió recoger y valorar las opiniones de algunas de las personas y sectores interesados en el ordenamiento educativo y su desenvolvimiento. A este respecto, los elementos disponibles hasta el m o m e n t o sugieren que el Congreso Pedagógico no permitió dinamizar a los actores educativos en cuanto tales, ni -lo que es tal vez su principal déficit- superar la dicotomía habitual existente entre quienes hacen la educación de todos los días y quienes la diseñan. A este respecto, llama la atención por ejemplo, que entre los miembros de la Comisión Honoraria de Asesoramiento que firman el informe final, no figuren los representantes del movimiento estudiantil ni del gremialismo docente.

Por otra parte, las actividades del Congreso Pedagógico sólo permitieron plantear, estudiar y dilucidar algunos de los diversos problemas, dificultades, limitaciones y defectos que enfrenta la educación. El planteo del exceso de centralización presente en la educación argentina hasta hace algunos años permitió, por ejemplo, ubicar a la necesidad de su regionalización conservando las instancias de compatibilización y coordinación del quehacer regional c o m o una alternativa de solución deseada por casi todos los que participaron del Congreso. La constatación de la existencia de fuertes desigualdades de acceso y permanencia en el sistem a educativo permitió, a su vez, arribar a una tendencia consensual acerca de la


necesidad de extender la obligatoriedad escolar al último año del jardín de infantes y a los tres primeros años del nivel medio. El diagnóstico de la disociación entre el sistema educativo y las necesidades derivadas de un proyecto compartido de desarrollo nacional autosostenido, derivó en la propuesta también mayoritariamente compartida -aunque elaborada con importantes variantes- de repensar las salidas laborales del sistema educativo, en particular luego del tercer año de escolaridad media propuesta ahora c o m o último año de obligatoriedad escolar.

El Congreso Pedagógico no permitió hasta ahora estrechar lazos de fraternidad entre educadores argentinos y de otros países latinoamericanos, pero sí contar con algunos materiales para ponerlos a disposición -en el momento del debate de la faltante Ley Nacional de Educación que deberá tener lugar- de las Cámaras de Diputados y Senadores de la Nación. Al respecto, podría sugerirse que a la luz de las características del proceso de participación desencadenado y de los resultados obtenidos, cualquier sobredimensionamiento de esos materiales podría llevar a desatender los intereses y las necesidades de los actores educativos que no pudieron ser activados para una mayor y mejor participación; en particular, de los sectores populares y de los actores educativos en tanto tales.

La definición de orientaciones para las políticas gubernamentales

L a adopción de los principios democráticos, republicanos y federales que deben orientar la educación nacional y algunos lincamientos para su funcionamiento fueron fijados en la Constitución vigente, que data de 1853, e incorpora algunas modificaciones posteriores. Entre estos figuran que todos los habitantes de la nación gozan del derecho de enseñar y de aprender, la reserva para el Congreso del dictado de planes de instrucción general y universitaria y la reserva de la educación primaria gratuita para las provincias, quienes se harán cargo de la provisión de su enseñanza a todos los habitantes del país. La única ley vigente a nivel nacional que complementa los grandes principios constitucionales es la N s 1420, de educación primaria c o m ú n , obligatorio, graduada y laica dictada en 1884. Y a desde hace décadas se considera que las disposiciones constitucionales y legales en materia educativa necesitan ser revisadas en función de las grandes transformaciones y los nuevos desafíos de la sociedad argentina.

L a dinámica de la transición democrática conlleva dejar sujeta la modificación o el perfeccionamiento de los principios constitucionales a la convocatoria de una amplia reforma constitucional y a la modificación de la ley 1420 al término del debate público convocado por la ley 23.114.

Las postergaciones de la reforma constitucional y de la promulgación de una nueva ley general de educación no significaron, sin embargo, la continuidad de la vigencia de las orientaciones políticas educativas hegemónicas entre 1976-1983. M á s aún, esas mismas postergaciones estaban señalando, c o m o ya se anticipó, una franca ruptura con procedimientos habituales en el período anterior.


Otras rupturas pueden verse en procesos de renovación constitucional desarrollados a nivel federal, en reorganización institucional que tuvo lugar en el nivel universitario y en numerosos documentos de los ejecutivos nacional y provinciales.

La educación en el proceso de renovación constitucional provincial

E n la etapa de transición democrática actual se han sancionado en Argentina 6 nuevas constituciones provinciales en jurisdicciones con características socioeconómicas y correlaciones de fuerzas m u y diversas. Esas provincias son Jujuy, L a Rioja, Santiago del Estero, Salta, San Juan y Córdoba. Las cuatro primeras integran el desfavorecido grupo de las jurisdicciones del noroeste y están gobernadas por el Partido Justicialista. L a quinta es una tradicional provincia andina fronteriza con Chile y pionera en el desarrollo educativo nacional, gobernada por el Partido Bloquista. Córdoba esta ubicada en el centro del país y es una de las únicas dos provincias donde el radicalismo conservó la gobernación en las elecciones de 1987.

Pese a la diversidad de situaciones socioeconómicas y de la correlación de fuerzas políticas de todas esas jurisdicciones, sus constituciones son convergentes en una serie de cuestiones. Todas incorporan elementos de los programas presentados por los partidos políticos para las elecciones de 1983 y procesan el consenso en materia del rol que tienen que cumplir el Estado y otros agentes educativos e incorporan una serie de propuestas democratizadoras novedosas para la tradición nacional.

Cuatro de las seis nuevas constituciones hacen referencia a su finalidad para la "formación integral" de la persona. El modelo de una sociedad abierta a la creatividad, democrática y participativa, donde reinen la libertad, la solidaridad y la justicia está -con pequeñas variantes- presente en todas ellas. Sólo en dos se hace mención a los sentimientos religiosos (Jujuy) o al destino trascendente del hombre (véase cuadro 2).

Respecto al rol del Estado, la familia y las organizaciones menores en la prestación educativa, es notable el esfuerzo por plasmar constitucionalmente la idea de la complcmentariedad de la principalidad y subsidiariedad del Estado en materia educativa, aunque con énfasis diversos (véase cuadro 3). A través de esta diversidad, queda una vez m á s en evidencia una aparente falta de consenso en cuanto a la forma final que puede adoptar este esfuerzo por ajustar, en forma complementaria, dos principios que históricamente han estado disociados. M á s aun, la lectura de los textos constitucionales sancionados hasta ahora daría la sensación de una suerte de yuxtaposición m á s que de una síntesis superadora de ambos . Por otra parte, resulta novedosa para Argentina la apertura a la gestión municipal de la educación en las Constituciones de Córdoba, San Juan y Santiago del Estero, apertura que

E L CASO ARGEOTINO 61

parece responder a una tendencia regional que en algunos países, por ejemplo Chile (La Educación, 1987), ha sido fuertemente cuestionada por acentuar la segmentación del sistema educativo.

Cuadro 2 FINES DE LA EDUCACIÓN EN LAS CONSTITUCIONES

PROVINCIALES DE LA TRANSICIÓN

JUJUY 1986

"El Estado, a través de la educación, propenderá al desarrollo integral de la persona y a su capacitación profesional, basada en los principios de libertad, creatividad, responsabilidad social ) creatividad h u m a n a " (art. 66, inc. 2)

L A R I O J A "La educación es un derecho humano fundjincntal... su finalidad es el 1986 desarrollo integral, permanente y armonioso de la persona, capacitándo

la para vivir en una sociedad democrática y participativa, basada en la ética, la libertad y la justicia social; en el respeto a las tradiciones e instituciones del país, y en los sentimientos religiosos, morales y de solidaridad humana" (art. 51)

S A N T I A G O D E L "La educación propenderá a la reafirmación del ser libre capaz del auto-E S T E R O desarrollo sostenido, con sentido de identidad con el entorno, el patri-1986 monio cultural y los valores. Estimulará la responsabilidad, la autentici

dad y la creatividad. Asegurará los derechos y las libertades fundamentales. Estimulará vocaciones fundando una conciencia moral, fundada en los postulados de la justicia, la libertad, la democracia, la cooperación y la solidaridad", (art. 184)

S A N J U A N "La educación propende al desarrollo de la inteligencia, a la formación 1986 de una ética humanitaria y de hombres aptos para la libertad, la toleran

cia, la paz, la solidaridad fraterna y la adhesión al sistema de vida democrático" (art. 73)

S A L T A "El fin de la educación es el desarrollo integral, armonioso y permanen-1986 te de la persona en la formación de un hombre capacitado para convivir

en una sociedad democrática, participativa, basada en la libertad y la justicia social". (art. 47)


C O R D O B A "La finalidad de la educación es la formación integral, armoniosa y 1987 permanente de la persona, con la participación reflexiva y crítica del

educando, que le permita elaborar su escala de valores, tendiente a cumplir con su realización personal, su destino trascendente, su inserción en la vida sociocultural y en el m u n d o laboral para la conformación de una vida socio-cultural y en el m u n d o laboral para la conformación de una sociedad democrática, justa y solidaria", (art. 61)

Cuadro 3 PAPEL DEL ESTADO Y DE LOS PARTICULARES EN LA PROVISION

D E EDUCACIÓN DE ACUERDO C O N LAS CONSTITUCIONES PROVINCIALES DE LA TRANSICIÓN

J U J U Y "El Estado orientará y organizará la educación pública en todos sus 1986 niveles en el territorio de la Provincia".

"La educación podrá ser impartida en establecimientos no estatales sujetos a la habilitación y contralor del Estado, conforme con las prescripciones que se establezcan en la ley y de acuerdo con las pautas siguien-tes (...)" "Los establecimientos (no estatales) serán apoyados económicamente por el Estado, siempre que cumplan con los requisitos que establezca la ley" (art. 67, incisos 1, 3 y 4)

"La educación es un derecho h u m a n o fundamental y un deber de la familia y el Estado" (art. 51) "La enseñanza particular privada o no oficial, será autorizada y fiscalizada por el Estado..." (art. 53, inc. 2)

"El Estado... proveerá a la atención del menor garantizando su derecho a la educación y a la asistencia, sin perjuicio del deber de los padres y del accionar subsidiario de las sociedades intermedias", (art. 205)

"La enseñanza particular, privada o no oficial, idéntica en su dignidad, nobleza y vocación, estará sujeta a los controles del Estado provincial: a) Desarrollará programas que contengan el mínimo exigido por los oficiales, b) Respetará el marco jurídico de la Constitución y las leyes respectivas, c) Deberán ser entidades sin fines de lucro con estructuras participativas, d) El estado concurrirá al sostenimiento de la enseñanza particular, en la medida que sea necesario para asegurar la prestación del servicio educativo" (art. 212)

LA RIOJA 1986

SANTIAGO DEL ESTERO 1986


S A N J U A N "El Estado reconoce a la familia como agente natural de la cultura y la 1986 educación. La educación es un cometido esencial, prioritario e indecli

nable del Estado..." (art. 79)

C O R D O B A "La política educativa provincial se ajusta a los siguientes principios y 1987 lincamientos:

(...) 4. Asegurar la obligatoriedad de la educación básica genera] y común y garantizar la igualdad de oportunidades y posibilidades para acceder a ella. 5. Asegurar el carácter gratuito, asistencial (...) de la educación pública estatal..." (art. 62)

E n las Constituciones recibieron atención los tradicionales temas vinculados a la democratización externa del sistema educativo. E n efecto, las seis Constituciones sancionadas hasta ahora en el período de transición a la democracia, renuevan la obligatoriedad escolar ampliando en varios casos sus alcances y remarcando que el Estado debe garantizar la igualdad de oportunidades en materia educativa. Todas las Constituciones disponen además, en forma directa o indirecta, la asis-tencialidad educativa (véase cuadro 4) .

Cuadro 4 ALGUNAS DISPOSICIONES VINCULADAS A LA DEMOCRATIZACIÓN

EXTERNA DEL SISTEMA EDUCATIVO TOMADAS DE LAS CONSTITUCIONES DE LA TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA

JUJUY 1986

"El Estado reconoce y garantiza el derecho de los habitantes de la provincia a una educación permanente y efectiva" "La obligatoriedad de la educación se extiende desde el nivel inicial hasta el nivel medio inclusive" (art. 66, incisos 1 y 5)

L A R I O J A "El Estado asegurará el acceso a la educación, su permanencia y la 1986 posibilidad de acceder a los más altos grados de educación. Deberá

posibilitar la igualdad de oportunidades para todas las personas..." (art. 52)

S A N T I A G O "La educación común será obligatoria"

D E L E S T E R O (art. 188, inc. 1)


1986 "La enseñanza oficial tendrá carácter asistencial" (art. 197) "La obligación escolar se extiende a la enseñanza pre-primaria, primaria c o m ú n y ciclo básico medio (...) se considerará subsistente, sin límite de edad, mientras no se haya acreditado poseer el mínimo de conocimientos que esta Constitución y la ley exigen" (art. 204)

"El Estado garantiza el acceso y facilita la permanencia y reinserción de la población escolar en todos los niveles y modalidades del sistema educativo..." (art. 82) "El Estado garantiza igualdad de oportunidades y de posibilidades educativas para todos los habitantes" (art. 81)

S A L T A "El Estado asegura la protección de la infancia, cubriendo sus necesida-1986 des afectivas, ambientales, de educación, salud, alimentación y recrea

ción" (art. 32) "La educación es un derecho de la persona y un deber de la familia y de la sociedad, a la que asiste el Estado c o m o función social prioritaria, primordial e insoslayable" (art. 46) "Las personas y asociaciones tienen derecho a la creación de instituciones educativas... Las mismas son reconocidas, supervisadas y apoyadas en su caso por el Estado" (art. 48)

C O R D O B A "La política educativa provincial se ajusta a los siguientes principios y 1987 lincamientos:

1. Ejercer, el Estado Provincial, función educativa obligatoria, establecer la política del sector y supervisar su cumplimiento.

2. Garantizar el derecho de aprender y de enseñar, reconocer a la familia c o m o agente natural y primario de educación, y la función educativa de la comunidad.

3. Reconocer la libertad de enseñanza. Las personas, asociaciones y Municipios tienen derecho a crear instituciones educativas ajustadas a los principios de esta Constitución, las que son reconocidas según la ley. La misma reglamenta la cooperación económica del Estado con aquellas que no persigan fines de lucro".

(art. 62)

SAN JUAN 1986


Todas las nuevas Constituciones hacen además alguna mención a mecanismos de gobierno del sistema y de sus instituciones que reflejan la preocupación por la democratización interna de los mismos. Disponen la organización de un gobierno colegiado de la educación, en varios casos con miembros electos por sus pares. También, c o m o expresión de la voluntad de democratizar la vida al interior del sistema educativo, debe entenderse la expresa mención al nuevo concepto de comunidad educativa en varias de las Constituciones provinciales y de garantizar la socialización democratizadora a través de la libre circulación de ideas al interior del sistema educativo, la disposición de no discriminar a los docentes por sus ideas (véase cuadro 5).

Cuadro 5 ALGUNAS DISPOSICIONES VINCULADAS A LA DEMOCRATIZACIÓN

INTERNA DEL SISTEMA EDUCATIVO TOMADAS DE LAS CONSTITUCIONES DE LA TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA

JUJUY 1986

"El Estado garantiza la libertad de enseñanza y de cátedra" (art. 66, inc. 3) "La educación pública será pluralista" (art. 66, inc. 4) "El Estado promoverá la participación de la familia y de la comunidad en el proceso educativo" (art. 66, inc. 7) "(en el gobierno de la educación) se asegurará la participación de los educadores mediante la elección directa por los mismos de sus representantes conforme lo disponga la ley orgánica de educación" (art. 68, inc. 3)

L A R I O J A "La coordinación de la política educativa estará a cargo de un Consejo 1986 Técnico Educativo en el que tendrán representación los docentes y los

padres..." (art. 54) "El Estado (...) eliminará toda forma de discriminación ideológica en la creación cultural" (art. 56)

S A N T I A G O "Su organización, integración y administración (de la educación) con D E L E S T E R O excepción de la educación universitaria, estará a cargo de un Consejo 1986 General de Educación colegiado y autónomo; constituido por un presi

dente, docente de carrera en actividad, designado por el Poder Ejecutivo, con acuerdo de la legislación y diez vocales docentes en ejercicio, dos por cada dirección de nivel, uno designado por el Ejecutivo con acuerdo de la Legislatura y uno por ejecución directa de los docentes de cada nivel." (art. 199)

66 EOUCACIÓK EN LA TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA

S A N J U A N "Se reconoce y garantiza la libertad de cátedra". 1986 (art. 77)

"Se prohibe toda discriminación de los educadores, fundada en sus convicciones e ideas" (art. 78)

"En cada una de las escuelas de la Provincia, en los distintos niveles y en la forma que lo determine la ley, funcionará un Consejo Académico integrado de la siguiente forma. E n la educación inicial y primaria, por un director y representantes de docentes y padres de los alumnos; en el nivel medio por un director y representantes de docentes, padres de alumnos y estudiantes y, en el nivel terciario, por un director, alumnos, docentes y egresados. Los integrantes de la comunidad educativa son electos por votación secreta y directa de sus pares" (art. 87)

S A L T A "La gestión administrativa y técnica de la educación inicial y primaria 1986 compete al Consejo General de Educación, entidad autárquica en la que

están representados los docentes y los padres de los educandos. Sus miembros son nombrados y removidos por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado. Pueden crearse Consejos Escolares integrados por padres de alumnos para la atención inmediata de los requerimientos esenciales de la c o m u nidad educativa, sin injerencia en la conducción técnica de la enseñanza" (art. 49)

C O R D O B A "El Estado Provincial (...) integra en cuerpos colegiados a representan-1987 tes del Gobierno, de los docentes y de oíros agentes institucionales y

sociales, en los niveles de elaboración y ejecución de políticas, en la forma y con los atributos que fija la ley.

Los centros de enseñanza son comunidades educativas, cuya acción está ligada a la práctica democrática y a la participación de sus integrantes" (art. 63)

Por último, es interesante destacar algunas novedades en las propuestas referidas a los contenidos educativos. Por primera vez se hace referencia en alguna Constitución a la educación sexual y a la enseñanza de una lengua extranjera (San Juan), a la enseñanza de los derechos humanos, el cooperativismo y el mutualismo (Santiago del Estero); a la necesidad de vinculación del estudio con el trabajo (La Rioja, Stgo. del Estero) y de contribución a través de la educación a la integración latinoamericana (por ejemplo, Córdoba y La Rioja). C o n éstas y otras sugerencias para la renovación curricular, las Constituciones sancionadas en lo que va de la transición democrática se vinculan a los desafíos de la peculiar modernidad de Argentina, en tanto parte integrante de América Latina. La propuesta de enseñanza


religiosa de acuerdo a las convicciones familiares (presente por ejemplo, en Salta y Córdoba) responde también a presiones de las tradicionales sociedades provinciales.

El proceso de reorganización institucional de las universidades nacionales

El único nivel del sistema educativo que a cuatro arios de iniciado el proceso de transición a la democracia ha culminado su proceso de reorganización institucional ha sido el universitario. L a ley 23.068 (véase Cano, D . , 1987) dio lugar a esa reorganización, reconociendo la autonomía universitaria y disponiendo la vigencia de los estatutos anteriores a la ruptura institucional de 1966.

E n los estatutos vigentes en aquel entonces se establecían formas colegiadas de gobierno de la educación con participación de los profesores, graduados y estudiantes. Algunos estatutos de las 26 universidades nacionales, en particular los de algunas creadas con posterioridad a 1966, establecían además, la participación en el gobierno de las mismas de personal no docente.

Los estatutos de todas las universidades nacionales disponían la elección de los docentes por concursos de méritos y antecedentes. Esta modalidad de designación había sido reemplazada por la imposición directa de los rectores y decanos nombrados por el Poder Ejecutivo Nacional o por concurso, de los que quedaban excluidos docentes por consideraciones ideológicas. C o m o consecuencia de este reemplazo, entre 1976 y 1983 se nombraron docentes de acuerdo a su lealtad con el poder ejecutivo. L a ley 23.068 dispuso que se podrían impugnar los concursos sustanciados entre 1976 y 1983 y, con el propósito de colocar a todos los investigadores y docentes en pie de igualdad para acceder a la docencia universitaria, la ley 23.115 determinó la anulación de las confirmaciones de profesores designados durante el gobierno de facto.

D e este m o d o , se dejaron sentadas las bases legales para un profundo proceso de democratización interna de las universidades públicas que abriría, a su vez, las puertas para el mejoramiento de su calidad al permitir el reingreso o acceso de científicos, intelectuales y técnicos de alto nivel, excluidos de los mismos por razones ideológicas.

Este proceso de institucionalización universitaria está, sin embargo, limitado por los alcances de la ley y en consecuencia está también restringida la apertura democratizadora del nivel superior de la educación argentina. E n efecto, la ley sólo alcanza a las universidades nacionales. N o contempla la situación de los 372 establecimientos de nivel superior no universitario ni de las 22 universidades privadas existentes al m o m e n t o de su sanción. D a d o que los primeros se ocupan fundamentalmente de la formación docente, su exclusión de un régimen interno democrático y democralizador priva a los futuros docentes del temprano ejercicio de prácticas consideradas deseables, tanto desde las deliberaciones del Congreso


de la Nación c o m o del Congreso Pedagógico Nacional y de otras instancias de debate, donde se han presentado propuestas para el gobierno de la educación. Es por eso que en el proceso de transición democrática se han generado propuestas para organizar el gobierno de las instituciones de formación superior de acuerdo a criterios similares a los vigentes en las universidades nacionales.

Lincamientos educativos del ejecutivo democrático

E n prácticamente todos los documentos emanados del Poder Ejecutivo Nacional y de los Poderes Ejecutivos Provinciales se plasman los principios de democratización externa e interna del sistema educativo y del mejoramiento de su calidad. E n muchos de ellos se vinculan estos principios, a la necesidad de garantizar la 'liberación' (terminología justicialista) o la 'autonomía' (terminología m á s frecuente en los documentos radicales) nacional, la modernización y la democratización de la sociedad argentina (véase entre otros el documento del C I N E T Y C ya citado, el documento para la convergencia programática de octubre de 1986 y el informe nacional 1981-1986 presentado a la 2 s Reunión del Comité Intergubernamental del Proyecto Principal de Educación; Cartagena, febrero de 1987).

E n aras de la democratización externa del sistema se propone el amplio acceso a los niveles educativos a toda la población a través de las creaciones institucionales necesarias, el levantamiento de las restricciones existentes para el ingreso a algunos niveles y establecimientos educativos y de políticas asistenciales de a m plio alcance. Entre las propuestas de democratización externa del sistema educativo emanadas del Poder Ejecutivo, tiene particular relevancia la priorización de la atención a los sectores m á s afectados por la herencia de desigualdades y por la crisis económica y social por la que atraviesa el país. E n este sentido, se expide un anteproyecto de política educativa elaborado por una Comisión designada por la II Asamblea Ordinaria del Consejo Federal de Cultura y Educación para compatibili-zar los documentos de pob'tica educativa presentados por la Nación y las provincias de Mendoza , Neuquén, Buenos Aires, Formosa y Entre Ríos; el proyecto de resolución elaborado por las provincias justicialistas y Neuquén y el documento de la reunión de gobernadores del Noreste, donde se dice que uno de los objetivos que orienta la actividad educacional es:

"Promover el desarrollo del sistema educativo en el marco de la libertad de enseñanza c o m o institución pública y servicio social convirtiendo en hechos reales el principio democrático de igualdad de oportunidades y posibilidades educativas que aseguren una educación básica, pública, gratuita y obligatoria con especial atención a los sectores m á s carencia-dos" (p. 244).

C o n el propósito de alcanzar la democratización interna de la educación se


propone la participación de todos en el planeamiento y gobierno educacional. U n a de las propuestas m á s acabadas en esta dirección es la que surge del gobierno de Neuquén, que establece la creación de las 'comunidades educativas'.

Para mejorar la calidad de la educación, en diversos documentos se hace hincapié en la necesidad de educar para el cambio y la solidaridad, la democracia y la libertad. E n esos mismos documentos se hace también referencia a la necesidad de transformar el vínculo existente entre la educación y el trabajo.

Puede decirse así que pese a la heterogeneidad regional, el lenguaje de las propuestas de los distintos Ejecutivos se va homogeneizando, incorporando con matices específicos las propuestas y los desafíos crecientemente reconocidos c o m o prioritarios en toda la región (respecto de estos desafíos, véase Tedesco, J .C. , 1987).

Sin embargo, es sabido que la sola renovación del discurso oficial no garantiza la transformación de las tendencias y procesos educativos. Para que esa transformación ocurra son necesarias una serie de mediaciones. Algunas de estas suceden al interior de cada una de las instituciones escolares y en ellas están involucrados los padres, los alumnos y algunos miembros de cada comunidad educativa. Pero otras tienen lugar aún antes de llegar a las instituciones.

Entre estas últimas, juegan un papel destacado las que realiza la propia burocracia educativa. E n este sentido, un análisis reciente del accionar de un sector de esa burocracia muestra que ella ha retomado fundamentalmente los aspectos del discurso referidos a la democratización interna del sistema educativo (Tiramonti, G . , 1987). E n efecto, casi un 60% de las circulares enviadas por la Dirección Nacional de Enseñanza Media a los establecimientos de educación en 1984 y 1985 se refieren a aspectos de orientación educativa y otro 26% a cuestiones que pueden considerarse de "reproducción burocrática". M e n o s de un 10% lo hace a cuestiones vinculadas con la transmisión de valores y conocimientos (véase cuadro 6).

D e esta manera, la mediación realizada por la burocracia -en este caso de nivel medio- representa una ruptura con los componentes autoritarios de la gestión 1976-1983, ya que a través de las circulares se operacionalizan los siguientes cambios:

- se realizan propuestas para la expansión cuantitativa del nivel y el logro de su mayor eficiencia y consecuente reducción de las tasas de deserción;

- el reemplazo de la clausura de los mecanismos de participación en la orientación y conducción del sistema de educación formal por propuestas tendientes a la conformación de hábitos de participación;

- el reemplazo de la verticalidad de la administración bajo control militar directo por la apertura de la escuela a la comunidad;

- el reemplazo del criterio autoritario de disciplina de los comportamientos de todos los agentes comprometidos en la actividad escolar por la creación de nuevos nexos de comunicación entre la escuela y los miembros de la burocracia central.

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Los pocos cambios sugeridos vinculados a un potencial mejoramiento de la calidad de la educación, remiten al reemplazo de los valores que difunde el aparato educativo por demandas de constitución de una sociedad disciplinada autoritariamente a través de valores democráticos impuestos por modificaciones curricula-res y al reemplazo de las normas que transfieren la lógica burocrática al ámbito escolar, por otras que proponen cambios técnico-pedagógicos tendientes a respetar en mayor medida a los alumnos, poniéndolos en el centro de la actividad pedagógica.

Se verá en los capítulos siguientes en qué medida el discurso y la normativa democratizadora están continuados o discontinuados en el desarrollo educativo de la transición democrática argentina.

O R G A N I Z A C I Ó N Y G O B I E R N O D E L SISTEMA E D U C A T I V O E N E L TRANSICIÓN D E M O C R Á T I C A

E n los últimos 30 años, "se pasa de un modelo en el que el gobierno nacional tenía un peso m u y elevado y tendía a imponer su sistema, es decir una centralización uniformante, a una descentralización anárquica" (Paviglianitti, N . , 1988).

Hasta la década de los aflos 50, el gobierno nacional ejercía un papel hegemó-nico porque tenía bajo su jurisdicción a un número altamente significativo de establecimientos que impartían una educación de calidad y porque se reservaba la equivalencia de los certificados y títulos. Para garantizarse la obtención de esta última, los programas de estudio de los establecimientos provinciales y privados respetaban los planes y programas de los establecimientos nacionales.

Desde el gobierno del entonces miembro de la Unión Cívica Intransigente (UCRI) , Arturo Frondizi, fue ganando terreno la concepción de la subsidiariedad del Estado en materia educativa, entendida c o m o el otorgamiento de subsidios a los establecimientos particulares por parte del Estado y apoyo financiero a los sistemas educativos provinciales, reduciendo paulatinamente la propia área de influencia. E n virtud de este concepto de subsidiariedad, el Estado nacional fue enajenando cada vez más su papel en materia educativa (Braslavsky, C , 1986). Esta enajenación tuvo diversas consecuencias, entre las cuales ocupa un lugar central la pérdida del Estado Nacional del control del gobierno de la educación.

E n efecto, cuando en 1984 se hacía referencia a las posibilidades de acción desde el Ministerio de Educación de la Nación, se destacaban sus limitaciones ya que mientras hacia 1952 el Estado Nacional era el principal prestador educativo con el 47,3% de la matrícula total del país, en 1986 atendía a sólo el 20% del total (Paviglianitti, N . , op. cit.). Este desplazamiento se debió fundamentalmente a los avances del proceso de privatización y a la transferencia de las escuelas primarias nacionales a las provincias, finalizado en 1978 (véase Tedcsco, J . C . , Braslavsky, C . y Carcioffi, 1983).


C o m o resultado del proceso de privatización, los organismos que se ocupan de la conducción de la enseñanza privada dentro de las Secretarías y Ministerios de Educación nacional y provinciales fueron ganando mayor autonomía y capacidad de decisión. E n este sentido es conocida la influencia que fue adquiriendo la Superintendencia Nacional de Enseñanza Privada (SNEP) , que defiende al interior de la Secretaría de Educación de la Nación, los intereses de la enseñanza privada.

L a puesta en práctica del principio constitucional según el cual es función de los gobiernos provinciales brindar educación c o m ú n , amplió el peso de los gobiernos provinciales en la prestación educativa. La posibilidad de establecer relaciones entre las diversas provincias y la nación está dada actualmente por el funcionamiento del Consejo Federal de Cultura y Educación, creado c o m o Consejo Federal de Educación en 1972. L a misión del Consejo originario era "planificar, coordinar y asesorar los aspectos que comprometen la acción conjunta de la Nación, de las Provincias, del Territorio Nacional de Tierra del Fuego y de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires". Posteriormente se determinó que este organismo "puede (también) proponer políticas y acciones, coordinar y concretar medidas, acordar exigencias mínimas", dando recomendaciones para la acción de los gobiernos provinciales (Paviglianitti, N . , op. cit.).

El Consejo Federal de Educación funcionó de acuerdo a lógicas distintas durante los dos períodos de gobierno de facto y los períodos constitucionales. Entre 1972-1973 y 1976-1983 "...parece haber funcionado más c o m o un organismo de coordinación e implementación de políticas y acciones decididas desde el Poder Ejecutivo Nacional para su ejecución en las jurisdicciones locales, que c o m o organismo de compatibilización y coordinación de necesidades y requerimientos provinciales" (Paviglianitti, N . , op. cit.). Desde diciembre de 1983 en adelante, en cambio, adopta una dinámica distinta que lleva a redéfinir sus funciones.

El resultado de las elecciones de diciembre de 1983 definió que el gobierno nacional fuera radical, 13 provincias tuvieran gobernadores justicialistas, 6 gobernadores radicales y 3 gobernadores de partidos provinciales. Las dos jurisdicciones nacionales (Capital Federal y Tierra del Fuego) estaban gobernadas por delegados del Gobierno Nacional. Dado que el Consejo Federal de Cultural y Educación está integrado por los Ministros de Educación de las provincias -que son a su vez nombrados por los gobernadores respectivos- era natural que esa institución se transformara en un espacio natural de negociación de políticas educativas. E n m a y o de 1986, el mismo Consejo resolvió "ratificar unánimemente que el Consejo Federal de Cultural y Educación constituye un ámbito natural en el cual se manifiestan las discrepancias y se logra el consenso y soluciones superadoras que contribuyan al desarrollo y consolidación del sistema educativo nacional", valorizándolo para una misión distinta de la original.

E n el cumplimiento de su nueva constelación de funciones, durante las 10 reuniones llevadas a cabo por el Consejo Federal de Educación desde diciembre de 1983 hasta febrero de 1988 fueron tratados variados temas: compatibilización


de políticas educativas, lincamientos curriculares básicos para los distintos niveles y para la formación y capacitación docente, las problemáticas salariales docentes, el régimen legal del personal (Estatuto, traslados, permutas, reincorporaciones y jubilaciones, la situación de emergencia educativa, la reforma educativa, el C o n greso Pedagógico Nacional, la C a m p a ñ a Nacional de Alfabetización y el proyecto E M E T A y la legislación y funcionamiento del propio Consejo).

A lo largo de esta nueva etapa de trabajo del Consejo, es posible señalar algunas limitaciones: gran parte del tiempo de reunión es empleado para la autoorgani-zación del Consejo y centrado además en el logro de acuerdo acerca de la composición de las Comisiones a los efectos de garantizar una participación regional y políticamente aceptable para todas las partes; el Consejo no posee cuerpos técnicos ni mecanismos para el aprovechamiento de los organismos técnicos del Ministerio Nacional y de los Ministerios Provinciales para fundar sus recomendaciones. D e acuerdo a una evaluación reciente, se puede interpretar que estas dos dificultades le han impedido "planificar, coordinar y asesorar" en materia educativa, aunque no funcionar c o m o un espacio de negociación política. Las mismas dificultades y una imprevisión originaria le han impedido también realizar un seguimiento de sus propias recomendaciones.

La situación del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) segundo y último organismo de coordinación del gobierno descentralizado de la educación, es similar a la del Consejo Federal de Cultura y Educación en el sentido de que tiene funciones afines y se le plantea el mismo inconveniente de no contar con recursos institucionales y técnicos adecuados para contribuir con la planificación de la educación superior y coordinar las actividades de sus diversas instituciones.

L a rápida revisión de la situación del gobierno de la educación muestra uno de los elementos que llevó a que el sistema educativo se desarrollara, desde 1983 en adelante, m á s c o m o subconjuntos de instituciones por nivel y jurisdicción que circunstancialmente dirimen conflictos o llegan a acuerdos mínimos, que c o m o un todo articulado en función del logro del acceso al conocimiento y los valores pertinentes para la transición democrática.

E L G A S T O PÚBLICO E N E D U C A C I Ó N E N T R E L A CRISIS Y L A D E M O C R A T I Z A C I Ó N

En Argentina resulta m u y difícil acceder a datos válidos y confiables acerca del financiamiento de la educación. Los datos elaborados por distintos autores no son coincidentes pues se utilizan criterios metodológicos diferentes y se salvan escollos de la propia composición de los datos de acuerdo a variados criterios. Por otra parte, están obligadamente desactualizados, pues los organismos correspondientes los proveen con considerable retraso.


Pese a las dificultades señaladas, algunas evidencias permiten proponer que la disponibilidad y distribución de los recursos públicos asignados a cubrir las necesidades educativas de toda la población son probablemente dos de las cuestiones en torno a las cuales hay mayor continuidad entre la gestión de los gobiernos anteriores y del actual. Analizando la evolución del gasto en educación "se advierte que a través del tiempo el país está gastando una suma creciente en educación...". "Sin embargo, aunque no existan cifras ciertas para sustentar esta posición, existe la clara sensación de que la calidad de la educación ha empeorado, al mismo tiempo que la retribución real del personal docente ha disminuido" (Macón, J., 1985, citado por Narodowski, P . y M . Narodowski, 1988).

L a segunda continuidad sería que aún así, la participación de los gastos en cultura y educación dentro de los gastos del sector público no logra alcanzar los mejores valores históricos. D e acuerdo a algunas fuentes, ese porcentaje es de apenas el 7 % (véase Beccaria, L . y G . Riquelme, 1986 y diversa información periodística) Este porcentaje es significativamente inferior al 16% destinado a educación a fines del siglo X I X .

L a tercera continuidad radica en que los gastos corrientes y, en particular los destinados al pago de remuneraciones docentes, siempre han insumido más del 70% del gasto educativo y lo seguirían haciendo (véase cuadro 8).

L a cuarta continuidad consiste en la persistente asignación de altos subsidios para el sector privado. A este respecto, un trabajo reciente habría demostrado que en 1980 el 16.2% del presupuesto educativo se destinó a la transferencia de subsidios al sector privado. Este porcentaje es ciertamente más alto que el 8.9% destinado a bienes de capital durante el mismo año. Ese mismo trabajo habría demostrado también, que la transferencia de subsidios al sector privado prioriza la atención de los grupos poblacionalcs de más altos ingresos, ya que las escuelas que los reciben se sitúan en los barrios poblados por esos grupos. A este respecto, los datos del estudio de referencia (Beccaria, L . y Riquelme, G . , 1986) muestran que por ejemplo, 108 de las 312 escuelas medias privadas subsidiadas del Gran Buenos Aires en 1984 estaban radicadas en su zona norte, en donde no había escuelas públicas que ofrecieran menos de 4 horas diarias de clase a los niños en edad escolar. E n la zona centro del Gran Buenos Aires, en cambio, había dos partidos donde más del 25% de la matrícula escolar primaria recibía sólo 2 ó 3 horas de clase diarias. Todavía en 1986,98.337 alumnos de escuelas primarias de la Provincia de Buenos Aires sólo asistían esa cantidad de horas a la escuela (Aguerrondo, I., 1987). La zona centro del Gran Buenos Aires sólo contaba con 87 de las 312 escuelas medias subsidiadas por el Estado, siendo además una zona m u c h o más densamente poblada.

U n a quinta continuidad en la composición del gasto en educación refiere a una tendencia significativa y poco comentada. A lo largo de los últimos 15 años, habrían aumentado en Argentina significativamente las asignaciones para los servicios educativos prestados por el ejército, la armada y la aeronáutica. E n el con-


Cuadro 7

PARTICIPACIÓN DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN EN EL PRESUPUESTO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL

Año

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987

Porcentaje

14.7 14.7 14.1 11.6 15.7 13.1 6.9 7.3 9.0 13.0 10.3 11.6 10.5 8.0 7.0 7.4 7.0 8.4

Fuente: Cano, D., 1985 y DSHCDN, 1985 y 1986.

Cuadro 8

PARTICIPACIÓN D E LA FINALIDAD CULTURA Y EDUCACIÓN EN EL GASTO PUBLICO Y DE LAS EROGACIONES EN SALARIOS EN ESE

GASTO, 1970-1983

AÑO Finalidad Cultura y Educa- Erogaciones en salarios ción en el Gasto Público en el gasto en Cultura y

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983

(%)

17 17 17 18 17 17 10 11 14 14 15 12 9 11

Educació

77 79 77 80 79 81 76 71 73 74 76 74 72 71

Fuente: Narodowski, M y P. Narodowski, Trabajo Docente y Gasto Educativo en la Argentina, Buenos Aires, 1977 (mimeo).

Nota: Otras fuentes Bcccaria, L . y G . Riquelme, 1985, dan cifras más bajas para la primera y más altas para la segunda columna.

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texto de los gobiernos de facto, las Fuerzas Annadas fueron absorbiendo paulatinamente partidas crecientes de la función educación para capacitación militar. El porcentaje destinado a la m i s m a en 1977 llegó al 16.5 del total1, manteniéndose luego en el orden del 8% (Beccaria, L . y Riquelme G . , 1986).

L a sexta y última continuidad refiere al peso creciente del nivel universitario en el gasto en educación, debido entre otros aspectos a la apertura irrestricta de las Universidades Nacionales a todos aquellos que quisieran cursar una carrera, independientemente de cuál fuera y en qué establecimiento (véase cuadro 9). Se sabe que la proporción de jóvenes que están en condiciones de ingresar a las universidades es relativamente baja y, además, que su origen social es de sectores medios y altos.

U n a última tendencia del gasto público en educación digna de mención, consiste en la imposibilidad de mantener la capacidad adquisitiva de los salarios docentes. En efecto, si bien los salarios docentes se habrían recuperado levemente de la brusca caída sufrida en 1983 c o m o producto de recomposiciones regresivas del gasto en educación emergentes de la guerra de las Malvinas de 1982, están por debajo de los salarios de 1974 y m u y lejos de los valores de algunos años del gobierno de facto (véase cuadro 10).

Cuadro 10 EVOLUCIÓN DE LOS SALARIOS DEL PERSONAL D O C E N T E

(En australes de junio de 1985)

Primaria' Año

1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985

A

187 171 97 110 166 342 456 204 257 108 164 130

índice

100,0 91,3 51,8 58,7 88,6 182,6 243,4 108,9 137,2 57,7 87,5 69,4

Fuente: FIEL, 1986. * Promedio entre el nivel salarial ingresante y máximo.

'Las bruscas oscilaciones del porcentaje educativo destinadas a capacitación militar permiten formular la hipótesis de usos espúreos de estos montos, vinculados a funciones no educativas que se autoadjudicaron algunas instituciones de capacitación familiar, por ejemplo, la Escuela de Mecánica de la Armada ( E S M A ) . Se sabe que estos establecimientos estuvieron vinculados a la por ellos denominada "guerra sucia" o "lucha contra la subversión".


Esta perdida de la capacidad adquisitiva de los salarios no ha sido pareja en todo el país. Existen algunas jurisdicciones, por ejemplo la Capital Federal, donde en el marco de la transferencia de establecimientos primarios han existido recursos suficientes para garantizar otras remuneraciones. Algunas de las jurisdicciones m á s pobres, c o m o T u c u m á n , han tenido en cambio serias dificultades para lograr caídas menos bruscas de los salarios de sus docentes.

L a situación salarial ha estado a la base de conflictos crecientes entre los docentes, los gobiernos provinciales y el Estado Nacional. Estos conflictos afectaron a los distintos niveles del sistema educativo y pusieron, por ejemplo, a las universidades en situación de emergencia en el año 1987, donde prácticamente se perdieron las clases de todo el segundo cuatrimestre y llevaron a la no iniciación del año lectivo 1988 en la fecha prevista. Por otra parte, estos conflictos ocasionaron la perdida de un porcentaje considerable de horas de clase en algunas provincias, nuevamente en particular en algunas de las más pobres (véase cuadro 11).

Cuadro 11 PROMEDIO DE DIAS DE CLASE PERDIDOS EN LAS

ESCUELAS PRIMARIAS OFICIALES, 1985 (En porcentajes)

Provincia

Misiones

Río Negro

ChubuL

Salta

Mendoza Resto Bs. As .

Catamarca

Entre Ríos

Sgo. del Estero

Santa Cruz

Neuqucn

Formosa

T O T A L PAIS: 13.6

Días

perdidos

2.5 5.1 5.6 6.4 6.8 7.4 8.0 8.4 9.3 9.4 9.6 9.8

Provincia

Jujuy

Gran Bs. As .

Chaco

Santa Fe

Córdoba

T . del Fuego

San Juan

La Pampa

San Luis

La Rioja

Corrientes Tucumán

Días

perdidos

10.8

11.2

12.3

13.1

14.3

17.9 18.1

18.6

19.1

19.4

28.2

42.8

E n líneas generales, parecería que la composición del gasto en educación refleja la distinta capacidad de los actores sociales para apropiarse de "raciones" al menos equivalentes del m i s m o , según sus necesidades. E n primer lugar, cabría proponer que los grupos de m á s altos ingresos consiguen apropiarse de mayores porciones que los de menores ingresos. En segundo lugar, que las corporaciones


logran mantener situaciones de privilegio. Las Iglesias - y en particular la Iglesia Católica- mantiene en Argentina el mayor porcentaje de escuelas privadas. Entre los actores que han tenido poco éxito en sus luchas por apropiarse de una parte m á s importante dentro del gasto educativo figuran los docentes en general, pero m u y especialmente los de escuelas públicas, ya que por vía del cobro de cuotas a los usuarios, los maestros de escuelas privadas suelen percibir una bonificación adicional que puede llegar a duplicar sus ingresos.

A C C E S O Y P E R M A N E N C I A A L O S NIVELES P R I M A R I O Y M E D I O D E L SISTEMA E D U C A T I V O

E N L A TRANSICIÓN A L A D E M O C R A C I A ( 1 9 8 3 )

El acceso al saber elaborado es una necesidad básica y la asistencia a los sistemas de educación formal es uno de los únicos -sino el único- camino que puede utilizar una proporción m u y significativa de la población en Argentina para acceder justamente a ese saber elaborado. U n o de los resultados de largos años de decisiones presupuestarias y político-educativas tendencialmente orientadas a priorizar a los sectores de mayores ingresos, ha sido un desigual aprovechamiento de esc camino por parte de distintos grupos poblacionales. A partir de 1983, esta situación sólo ha podido revertirse en algunos momentos particulares en forma, además, m u y parcialmente.

Analfabetismo y alfabetismo

E n las últimas décadas, Argentina fue perdiendo su condición de país educaliva-mente privilegiado respecto de otros países latinoamericanos. El sistema educativo argentino funcionó de un m o d o lo suficientemente injusto para que en 1980 persistieran 1.264.650 analfabetos de 15 afios y más. Considerada en números absolutos, esta cifra es superior a la cantidad de analfabetos de numerosos países de la región.

Si a la cantidad de analfabetos se agrega la población que no completó la escuela primaria, se tiene que en 1980, 6.711.634 argentinos de 15 años y más tienen un nivel de instrucción inferior al mínimo considerado necesario para una adecuada participación societal en beneficio propio y de la comunidad. D e esta cantidad, casi medio millón son jóvenes de 15 a 19 años (Censo Nacional de Población, 1980).

Para erradicar el analfabetismo total y funcional, el gobierno nacional dispuso la creación de Centros Educativos de Nivel Primario en los lugares donde los mismos se concentran, recurriendo a la firma de contratos y convenios con los


Estados Provinciales, organismos sindicales, entidades cooperativas, unidades de las fuerzas armadas universidades nacionales y empresas públicas y privadas. Paralelamente además, se revitalizaron y reorientaron algunos proyectos de cooperación internacional, por ejemplo, el Proyecto Regional de Educación de Adultos y Alfabetización ( P R E D A L ) y el Proyecto de Educación-Producción en Areas Urbanas Municipales ( E P R U M ) , de m o d o que contribuyeran a elaborar material didáctico y a la formación de personal para la campaña de alfabetización.

Las metas del Plan consistían en crear 17500 centros para fines de 1986. Se consideraba que cada centro debería nuclear a 15 adultos aproximadamente, que aprenderían a leer y a escribir, matemáticas, ciertos oficios -principalmente m a nuales- (por ejemplo, en Córdoba: camisera, plomero, gasista, pantalonera, tractorista, mecánico, carpintero, mecanógrafo, práctico apicultor, panadero, fideero, zapatero) y que adquirirían además precisas orientaciones valorativas consideradas adecuadas para la transición a la democracia.

N o hay aún datos precisos acerca del devenir de la C a m p a ñ a de Alfabetización. L a última información impresa, de hace ya tiempo, daba cuenta del funcionamiento, de 1.184 centros, que en conjunto habían incorporado a 136.000 alumnos, atendidos por 8.300 docentes (Ministerio de Educación y Justicia, Objetivos de la Educación de Adultos en la Argentina, Bs. As . , s.f., p.4).

T a m p o c o hay datos precisos acerca de los esfuerzos provinciales para erradicar el analfabetismo y el semianalfabctismo, pero hay suficientes indicios acerca de la total insuficiencia de las acciones realizadas en esa dirección.

La ampliación de la red inicial y las nuevas experiencias en este nivel

E n 1986 (último año para el que hay datos publicados) funcionaban en Argentina 8.015 jardines de infantes registrados oficialmente, es decir 670 más que al comienzo de la transición a la democracia. A esos jardines asistían 719.928 chicos de diversas edades. Esa asistencia indica una mejora significativa respecto de 1983, pero está lejos de reflejar un crecimiento porcentual anual tan dinámico c o m o en algunos períodos constitucionales anteriores (actualmente es del orden del 3%) y también de comprender a todos los chicos de las edades correspondientes (aproximadamente 1.300.000 para 4 y 5 años). Puede suponerse, además, que los excluidos siguen siendo tendencial y fundamentalmente quienes proceden de las familias más pobres. D e todos modos y aún con las salvedades señaladas, puede observarse que fueron incorporados casi el doble de nuevos alumnos a los jardines de infantes que de jóvenes y adultos a los centros de alfabetización.

Evolución del nivel primario en el proceso de transición

E n el marco de la transición a la democracia, el Estado Nacional y los gobiernos


provinciales han hecho esfuerzos por crear establecimientos, reorientar programas asistenciales y continuar con programas dirigidos hacia los sectores más desfavorecidos por las modalidades previas de funcionamiento del nivel primario. Estos esfuerzos han producido consecuencias en la evolución cuantitativa del nivel, ya que se ha logrado revertir tendencias anteriores de disminución de la capacidad instalada y aumentar la matrícula considerablemente (véase cuadro 12).

Cuadro 12 EXPANSION CUANTITATIVA COMPARATIVA

DEL NIVEL PRIMARIO, EDAD ESCOLAR

Años Establecimientos Docentes Alumnos

73/76 20 266 324 183 888 15 368 3 481 138 120105 20 590 199 256 3 601 243

78/81 20 570 -425 202 665 -2 277 3 741 380 294 024 20 145 200 388 4 035 404

83/86 20 339 526 212 932 25 886 4 315 752 462 512 20 865 238 818 4 778 264

Fuente: Departamento de Estadística Educativa de la Dirección Nacional de Programación Educativa.

Se sabe, sin embargo, que la recuperación de cierto dinamismo en la expansión del nivel primario del sistema educativo no ha sido acompañada de mejoras significativas en su capacidad de retención y de una disminución en los índices de repetición.

La reactivación del nivel medio en el proceso de transición

E n la década de los '70, la expansión de la matrícula de nivel medio había mostrado un comportamiento irregular. El momento de mayor expansión se había registrado en 1974 respecto de 1973, lo cual vinculaba esa expansión a una coyuntura de crecimiento económico y a una movilización política generalizada (véase Te-desco, Í.C., Braslavsky, C . y R . Carciofi, 1983). La expansión del nivel medio comenzó a retraerse en 1975 y fue particularmente notoria en 1977. Los datos del censo de 1980 evidenciaban que la enseñanza media había dejado de expandirse a un ritmo estable y constante (véase cuadro 13). La incipiente contracción económica y la generalización de prácticas autoritarias de funcionamiento de la sociedad civil habrían restado motivaciones a la búsqueda tendiente a ampliar la formación general.


Cuadro 13 E X P A N S I O N CUANTITATIVA C O M P A R A T I V A

D E L NIVEL S E C U N D A R I O


73/76 4 843 + 404 146 867 + 21865 1 124 364 +158 692 4 887 168 732 1 283 056

78/81 4 888 + 77 175 311 + 1 5 785 1300 490 + 65 964 4 965 191 096 1 366 444

83/86 4 915 + 7 2 3 193 551 + 3 4 230 1466 424 +343 950 5 638 227 781 1 810 374


Por otra parte, el proceso de desaceleración de la expansión del nivel medio habría sido alentado por el Estado mediante el freno a la ampliación de la red de oportunidades educativas. Si bien entre 1970 y 1981 aumentó aproximadamente un 20% la cantidad de establecimientos de nivel secundario existentes en el país y en ningún año se registró una disminución de la cantidad total de colegios; la ampliación de la red fue sensiblemente inferior entre 1978 y 1981 a la registrada en el período 1973-1976 (véase cuadro 14).

Cuadro 14 EXPANSION CUANTITATIVA C O M P A R A T I V A D E L

NIVEL S E C U N D A R I O , M O D A L I D A D T É C N I C A


73/76 1064 +117 37 493 +9 803 302 563 +49 916 1181 47 296 352 479

78/81 1094 - 297 49 420 - 2 599 359 606 - 41 902 797 46 821 317 704

83/86 970 + 43 47 065 + 5 998 334 144 + 57 759 1013 53 063 391 903


A partir de 1983 se revirtió el proceso de retracción de la enseñanza media. La cantidad de nuevos establecimientos creados fue mucho mayor que durante el anterior período constitucional y la incorporación de nuevos alumnos duplicó a la de aquel entonces. E n muchos casos, los nuevos establecimientos surgieron a partir de un esfuerzo mancomunado del Estado y de las comunidades, preocupadas por contar con vacantes para sus adolescentes. Curiosamente, en este período la


reactivación de la expansión del nivel medio no puede atribuirse a una coyuntura económica favorable. L a misma parece deberse más bien a la combinación entre las consecuencias de una coyuntura desfavorable y de una búsqueda generalizada de estrategias de conservación de ciertas posiciones relativas que en una estructura social cristalizada c o m o la Argentina no pueden mantenerse si no se cursan al menos algunos años del nivel medio (Llomovatte, S., 1987).

L a peculiar modalidad adoptada por la nueva fase expansiva del nivel medio reflejaría, además, las dificultades que se observan para reactivar la economía argentina. La percepción de estas dificultades en la población estaría a la base del hecho que la reactivación de la modalidad técnica del nivel medio es de menor significación a la del conjunto.

L a combinación de factores presentada explica también la actividad desplegada desde espacios no estatales por ampliar las oportunidades de estudios de nivel medio y la fuerte presión por ingresar a las universidades.

Respecto a la actividad desplegada desde espacios no estatales cabe destacar las iniciativas de actores usualmente considerados apáticos en el terreno educativo: los sindicatos. Estos han abierto un espacio de cooperación con la Dirección Nacional de Enseñanza Superior para la creación y el mantenimiento de Centros educativos de Nivel Secundario que permitan a los jóvenes y adultos que no cursaron los años de nivel medio necesarios una inserción menos desfavorable en el contexto de la crisis.

Los Centros Educativos de Nivel Secundario funcionan en horario nocturno y ofrecen un currículo condensado de enseñanza media en tres o cuatro años. E n Argentina funcionan actualmente 190 Centros, de los cuales 30 fueron creados por la presente gestión. L a mayor concentración está en la Capital Federal (47), la Provincia de Buenos Aires (42) y la provincia de Córdoba (33). La mayor parte son centros de orientación comercial y anexos en diversas especialidades del sector servicios. Estos Centros cumplen una significativa función en relación a ciertos grupos de adultos que, aun sin ser los más marginados ni vivir en condiciones de pobreza, padecen ciertas formas de marginación de la cultura y de los segmentos laborales más dinámicos.

La nueva explosión de la matrícula universitaria

Consecuentemente con la tradición del partido en ejercicio del Ejecutivo Nacional y en respuesta a las demandas de casi todas las agrupaciones del movimiento estudiantil universitario, una de las primeras medidas de política educativa de la transición democrática fue el "ingreso irrestricto a las universidades nacionales". Traducida en términos prácticos, esta medida significó la posibilidad de que los jóvenes se inscribieran en la carrera que deseaban de cualquier universidad para realizar allí sus estudios en forma gratuita y durante los años que quisieran.


E n contraposición con la lentitud de ejecución de otros principios y medidas de política educativa, la del ingreso irrestricto se realizó inmediatamente en la práctica (véase cuadro 15). El ingreso al nivel superior universitario y no universitario se incrementó m u y significativamente, produciéndose una nueva explosión de las matrículas. Entre 1983 y 1986 el nivel superior en su conjunto incrementó su matrícula en m á s del doble de lo que la había aumentado durante la m i s m a cantidad de años del anterior período democrático.

Al interior del nivel superior se produjo un reajuste matricular en beneficio de las universidades (véanse cuadros 16 y 17).

Cuadro 15 EXPANSION CUANTITATIVA COMPARATIVA DEL NIVEL SUPERIOR

UNIVERSITARIO Y NO UNIVERSITARIO


73/76 783 32 666 432 461 923 1 4 ° 38 943 6 2 7 7 586 163 1 5 3 7 0 2

78/81 956 42 377 479 142 1007 5 1 54 039 1 1 6 6 2 525 688 4 6 5 4 6

83/86 1178 56 089 580 626 1457 2 7 9 69 985 1 3 8 9 6 902 882 3 2 2 2 5 6

Cuadro 16 EXPANSION CUANTITATIVA COMPARATIVA DEL

NIVEL SUPERIOR NO UNIVERSITARIO

Años

73/76

78/81

83/86

Establecimientos

416 512 534 501 758 978

96

67

220

Docentes

10 867 13 144 13 885 17 517 22 639 28 181

2 277

3 632

5 542

Alumnos

54 688 568 047

76 498 123 618 164 055 195 866

13 359

47 120

31 811


Cuadro 17 EXPANSION CUANTITATIVA COMPARATIVA DEL

NIVEL SUPERIOR UNIVERSITARIO


73/76 367 ~ 2Ü99 ~Z 377773 1 4 0 3 4 3

411 25 790 4 J y l 518 116 78/81 422 . , 28 492 . . . . 402 646 „ ,

406 1 6 36 522 8 0 3 ° 402 070 " 5 ? 6

83/86 420 5 9 33 450 416 571 2 9 Q 4 4 5

479" 41 804 707 016

'Sobre un total de 49 universidades, 27 pertenecen al ámbito oficial (26 Nacionales y 1 provincial en La Rioja) y 22 al ámbito privado. El número de establecimientos presentados corresponden al total de Universidades tanto de régimen oficial como privado.

E n efecto, durante el último gobierno militar los jóvenes debieron defender sus derecho a la educación superior orientándose a los establecimientos de nivel superior no universitario. El gobierno militar había establecido una política de cupos en las universidades nacionales que garantizaba el mantenimiento de la matrícula en niveles constantes. Los jóvenes de sectores medios y medios bajos que no podían afrontar los costos de la matrícula de los establecimientos privados, sólo tenían la alternativa de estudios de nivel superior no universitario, alternativa que por cierto, algunos aprovechaban. A partir de 1984, en cambio, la inmensa mayoría de los jóvenes en condiciones de acceder al nivel superior logró ingresar a las universidades nacionales. E n consecuencia, la matrícula de los establecimientos de nivel superior no universitario llegó incluso a decrecer.

El significado de esta nueva explosión de las matrículas es por cierto múltiple y contradictorio. E n primer lugar, expresa la existencia de al menos un camino para la inserción societal juvenil en un contexto de desempleo y subempleo creciente: la universidad. Pero en segundo lugar, expresa también la existencia de una m u c h o mayor capacidad de presión de quienes están en condiciones de disputar ese espacio de inserción societal que de aquellos que no lo están. E n efecto, si se retrocede a páginas anteriores se puede comprobar que la expansión de la matrícula universitaria parece haber beneficiado a mayor cantidad de jóvenes que los esfuerzos por alfabetizar a quienes no habían logrado ni siquiera acceder a los beneficios de la educación primaria, que -aún discutiendo su contenido muchas veces denunciado c o m o antipopular (Braslavsky, C . y N . Krawczyk, 1988)- provee al menos de un certificado legalmente obligatorio y exigido para el acceso a ciertos empleos.

L a presencia de una explosión de la matrícula universitaria de las dimensiones consignadas, junto a la permanencia de los también señalados contingentes de


población analfabeta, semianalfabeta y que siguen siendo afectados por la repetición y el desgranamiento, no es otra cosa que la manifestación m á s elocuente de la resolución práctica de la pugna social por educación en favor de los sectores tradi-cionalmente m á s favorecidos económica y políticamente. Indicadores que se verán a continuación ofrecen m á s evidencia en favor de esta hipótesis.

La participación de distintos grupos de agentes en la educación argentina

El sistema educativo argentino surgió por la acción principal del Estado. Esta acción estuvo legitimada por la concepción de que él debía cumplir un papel principal en materia educativa. C o m o ya se ha visto, desde 1958 en adelante la concepción de que el Estado Nacional tendría que cumplir un papel subsidiario en materia educativa fue crecientemente adoptada por el propio Estado. Por otra parte, las concepciones descentralizadoras de la educación fueron ganando terreno y contribuyeron a crear condiciones propicias para la aceptación de la transferencia de los servicios de educación primaria a las provincias. E n este contexto, el papel de los distintos grupos de agentes educativos se fue modificando. C o m o ya se ha visto, el Estado Nacional fue perdiendo terreno en tanto lo fueron ganando las provincias y el sector privado.

Actualmente, las provincias atienden a prácticamente la totalidad de la matrícula en edad escolar que asiste al sector público y se está planteando crecientemente la propuesta de transferirles también los establecimientos de nivel medio.

Por otra parte, aumentó considerablemente la participación del sector privado en la educación, incremento que ha sido diferente según los niveles. L a participación del m i s m o en el nivel preescolar fue m u y alta desde sus orígenes. E n el nivel primario y medio aumentó paulatinamente desde hace ya tiempo, aunque llegó a tener mayor peso en el segundo que en el primero. E n el nivel superior no universitario, integrado fundamentalmente por establecimientos de formación docente, es donde la participación del sector creció m á s rápidamente y en el universitario es donde parece depender en mayor medida de factores contextúales (véase cuadro 18). El análisis en conjunto de las tendencias de participación del sector privado en la prestación educativa permite proponer la existencia de dos racionalidades convergentes: la de los prestadores y la de los usuarios.

Los prestadores privados tienden a invertir m á s en los niveles que les ofrecen mayor crédito económico o ideológico. Invierten, en consecuencia, en el nivel preescolar y en el nivel medio -especialmente bachilleratos y comerciales- o en los profesorados. El mantenimiento de este tipo de instituciones es relativamente bajo en comparación con las universidades o los establecimientos de enseñanza técnica y la formación de docentes les ofrece posibilidades de potenciar sus m e n sajes, ya que luego muchos de los profesores que formen se integran al sector público.


Cuadro 18 MATRICULA ESCOLAR ATENDIDA POR EL

SECTOR PRIVADO POR NIVEL (En porcentajes)

Año

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985

1986

Preescolar

31.63 31.31 31.01 31.63 31.93 30.15 29.16 29.68

— --

31.05 30.80 31.69 31.02 31.19 31.20

Primario

15.80 16.10 16.64 16.73 16.98 17.30 17.31 17.62

— -—

18.09 17.34 18.33 18.69 18.63

18.77

Medio

33.12 32.88 32.25 31.98 31.19 30.96 30.40 30.83

---

30.35 30.13 30.27 30.30 29.11 29.35

Superior no univ.

35.03 34.65 33.44 31.53 28.79 28.90 27.27 29.39

--—

37.26 32.19 36.79 36.38 33.02

31.29

Universitario

15.5 16 15 13 11 12 12 15 16 17 18 20 19 19 16 11 10

Fuente: Departamento de Estadística del Ministerio de Educación de la República Argentina.

L a racionalidad de los usuarios consistiría en que los sectores de la población con mayores ingresos buscarían el servicio que, de acuerdo a sus orientaciones valorativas, es el mejor en cada coyuntura particular. Para grupos importantes de población el mejor servicio siempre sería el privado, ya que allí habría tendencial-mente menos conflictos y mejores condiciones para el aprendizaje; pero para otros, el mejor servicio puede ser también el público. U n a larga tradición de buenas universidades nacionales, por ejemplo, llevaría a contingentes significativos de estudiantes a las universidades nacionales en los momentos de apertura democrática, ya que en las mismas sería posible tener un mayor contacto con la producción de conocimientos. Este elemento llevaría a muchos estudiantes a aceptar peores condiciones en otros aspectos, tales c o m o una m u y superior relación do-cente-alumno (véase Cano, D . , 1985).

Si bien no hay suficientes evidencias respecto de la existencia o no de grupos de usuarios que se inclinen por el sector público por razones ideológicas, existen algunos indicios acerca de su pérdida de peso. L a larga tradición de una enseñanza pública de buena calidad habría llevado a muchos argentinos a preferir siempre


esa enseflanza debido a esa bondad y a la heterogeneidad de su población. E n la actualidad este "mito estatista" podría estar desapareciendo. E n efecto, cuando se le pregunta a padres de alumnos por qué envían a sus hijos a una escuela pública, son muchos quienes responden que porque no tienen dinero para enviarlos a una escuela privada (Banco de datos del P N E M , F L A C S O ) . E n la misma dirección serían cada vez m á s frecuentes las cooperativas de padres y docentes que se definen a sí mismos c o m o estatistas, pero que se agrupan para formar un colegio privado. L a posición a través de la cual explican su proceder se resume: "Hay que elegir entre los principios a los hijos". Esos padres y docentes participarían de la concepción de que las escuelas públicas no ofrecen suficientes garantías para la educación de sus hijos. D e m o d o indirecto, surgirán de los capítulos siguientes algunos elementos para avalar o refutar esa afirmación a la luz de las tendencias de mediano plazo y de las reformas e innovaciones introducidas durante la transición democrática.

D e todos modos se debe recordar que la penetración de orientaciones privatis-tas, el dinamismo de los empresarios y corporaciones y, en forma estadísticamente m u c h o menos significativa, de algunos cooperativistas y comunidades extranjeras en la prestación educativa, no pueden contrarrestar el hecho de que m á s del 78% de la matrícula educativa de todos los niveles sigue siendo atendida por el sector público y que es altamente probable que esta situación no se modifique en el corto plazo.

D I N Á M I C A INSTITUCIONAL Y P R O P U E S T A C U R R I C U L A R

D E L A U T O R I T A R I S M O A L A D E M O C R A C I A

A comienzos de la transición a la democracia, se hizo presente la tendencia generalizada a diagnosticar la situación de la educación argentina haciendo especial énfasis en la vigencia de prácticas autoritarias. Sin embargo, ya se ha dicho en el presente trabajo, que el autoritarismo, en tanto orientación de las políticas educativas de los gobiernos de facto, tenía la finalidad de permitir la negación del acceso al saber de los sectores que, en el contexto de la expansión del sistema educativo, podían transitar durante m á s tiempo por el mismo. E n consecuencia, puede proponerse que durante el período de gobierno 1976-1983 en la práctica cotidiana de los establecimientos educativos, el abuso de autoridad o, en términos de Foucault (1981), la "coerción ininterrumpida" y la negación del acceso al saber elaborado, eran dos procesos íntimamente relacionados que conformaban una modalidad particular que puede denominarse "disciplinaria" (véase Filmus, D . , 1988).

La modalidad disciplinaria implicaba una fuerte coherencia entre el contenido y la forma de la educación y conllevaba una gran posibilidad de éxito para el logro


de los propósitos de los gobiernos de facto. E n los cuatro años de transición democrática se han iniciado distintas transformaciones en la vida institucional de los establecimientos educativos y en las propuestas curriculares. Puede proponerse que los primeros han afectado en mayor medida a los establecimientos de nivel medio y los segundos a los establecimientos de nivel primario.

Las transformaciones institucionales en el nivel medio

U n a de las primeras medidas del gobierno democrático fue permitir la libre asociación de los docentes, padres y estudiantes en los colegios secundarios. C o m o consecuencia de ello se produjo una reactivación de los gremios docentes, alentada además por la reincorporación de los exonerados por razones ideológicas entre 1975 y 1983 de todos los establecimientos educativos. También, c o m o consecuencia de la autorización de la libre asociación, se organizaron centros de estudiantes en un número m u y alto de colegios secundarios. A través de estas organizaciones se rompió una tradición de prohibiciones de m u c h a más larga data que el último gobierno de facto. E n efecto, la prohibición de funcionamiento de los centros de estudiantes provenía de la década de los años '30 y solo había sido levantada durante cortos períodos de algunos gobiernos constitucionales anteriores.

Otra de las primeras medidas del gobierno democrático fue la liberación de la obligatoriedad del uso de guardapolvo blanco o de uniforme en los colegios secundarios públicos.

Posteriormente, se modificó la escala de evaluación utilizada en los establecimientos de nivel medio, reemplazando una jerarquizada de 1 a 10 puntos, por una evaluación conceptual según se alcanzaran, no se alcanzaran o se superaran los objetivos propuestos para la educación. E n 1988 se reemplazó esa nueva escala conceptual por otra que incorporó una cuarta posibilidad, la de alcanzar m u y satisfactoriamente esos objetivos.

Todas estas modificaciones, más la emergencia de un nuevo tipo de relación entre las instituciones y las autoridades, imprimieron una nueva tónica a la vida cotidiana en los colegios secundarios que permitió que emergieran una serie de conflictos y sentimientos antes censurados. Los adolescentes comenzaron a expresar rabia, desencanto y agresión. Los docentes se sintieron en muchos casos superados por la necesidad de contenerlos utilizando nuevas reglas de juego e incrementaron considerablemente sus inasistencias (cálculos oficiales darían cerca de un 50% de ausentismo a clase entre los profesores de enseñanza secundaria).

U n a interpretación de la emergencia de nuevos conflictos y de la proliferación de "problemas de disciplina" en los colegios secundarios sería que las nuevas form a s previstas de organización institucional no son coherentes con la permanencia de una propuesta auricular atrasada y poco adecuada a las necesidades de los estudiantes. E n efecto, la única asignatura que sufrió modificaciones significativas


desde el comienzo de la transición hasta 1988 fue "educación democrática". Para la enseñanza de la misma se estructuró un nuevo programa, que incluye mayor y mejor información sobre América Latina, la situación institucional y política del país y algunos de los temas de actualidad m á s significativos (deuda externa, dependencia, etc.). E n 1987, la Secretaría de Educación habría tenido la intención de introducir educación sexual en los establecimientos secundarios bajo su dependencia, pero la reacción de la jerarquía de la Iglesia Católica y de otros sectores conservadores de la sociedad habría llevado a las autoridades a desmentir esa intención y la mayor parte de los establecimientos secundarios se habrían debido conformar con la inclusión de someras referencias al respecto desde la materia biología, alentada por algunos nuevos libros de texto de menor tirada producidos por las editoriales m á s dinámicas de plaza. Evidentemente, estas modificaciones curri-culares no habrían sido aún suficientes para dotar a toda la práctica educativa de los establecimientos secundarios de un nuevo eje organizador que permita encontrar un nuevo equilibrio entre forma y contenido, esta vez democratizador.

Las transformaciones curriculares en el nivel primario1

E n tanto la mediación de las orientaciones de política educativa democratizadoras se plasmaron en el nivel medio en propuestas de renovación institucional, en el nivel primario tuvieron prioridad las propuestas de renovación curricular tendientes a lograr un mejoramiento del producto del proceso educativo. Estas propuestas procuran dar respuesta al diagnóstico generalizado de la calidad del m i s m o .

Tanto expertos c o m o partícipes del sistema de educación formal, coinciden en señalar el deterioro de la calidad de la educación impartida en el sistema formal.

Desde la perspectiva de los expertos se dice: "el valor de socialización cultural y de aprendizaje instrumental de tres años de escuela es hoy, sin duda, inferior en sí m i s m o (...) al correspondiente a décadas pasadas" (Rama, G . , 1980, p. 19). Testimonios recogidos en investigaciones recientemente terminadas (Frigerio, G . , 1987) convergen con el diagnóstico de los expertos. Padres de niños que asisten a segundo grado en las escuelas del conurbano de Buenos Aires dicen, por ejemplo, "antes de enseñaba más" , "antes pibes de segundo grado sabían leer el diario", "el primer semestre (de primer grado) en la escuela no le enseñaron nada nuevo", "Marcelo está en tercero y usa el libro de segundo, la que están el cuarto está viendo lo que ya vio el año pasado", etc. (Borsotti, C . y C . Braslavsky, 1985).

'Este apartado fue publicado con anterioridad. Véase Braslavsky, C , y N . Krawczyk, La escuela pública. Ed. Miño y Dávila, Buenos Aires, 1988 y Braslavsky, C , "Perspectivas de la educación y la alfabetización en Argentina en el marco de la transición a la democracia", en: U N E S C O - O R E A L C , Alternativas de alfabetización en América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, 1988.


Las pocas investigaciones realizadas para la evaluación de los aprendizajes que tuvieron lugar en los establecimientos de educación primaria en el período 1976-1983, brindan evidencias acerca de la certeza de la opinión de los expertos y de los partícipes del sistema de educación formal en el sentido que en las escuelas primarias se aprendía m u y poco.

U n a de las investigaciones más rigurosas y de mayor alcance que se llevó a cabo en la historia de la educación argentina para evaluar el nivel de logro de los objetivos curriculares por parte de los alumnos, tuvo lugar en las escuelas dependientes de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires en 1984. E n esa investigación se reconstruyeron, luego de administrar una prueba a una muestra estratificada que abarcó 2700 niños de 3 o , 5° y 7 o grado de 97 escuelas, los perfiles de aprendizaje para las distintas áreas de conocimiento: a) matemática, b) lengua, c) ciencias sociales y d) ciencias naturales. El resultado fue sencillamente alarmante. E n ninguno de los grados en que se administraron las pruebas y para ninguna de las áreas de conocimiento, los alumnos habían logrado adquirir m á s del 52% de los aprendizajes propuestos. ¿Quiere decir esto que la propuesta estaba por sobre sus posibilidades o que no existía una mediación adecuada? C o m o veremos en el apartado próximo, la propuesta lejos de estar por sobre las posibilidades de los escolares, parece estar m u y por debajo de las mismas. M á s bien pareciera que las dificultades radicaban en el perfil (no el cuánto sino el qué) de la misma y, efectivamente, en la inexistencia de mediaciones adecuadas.

L a investigación sobre perfiles de conocimiento demostró la extraordinaria pobreza del vocabulario infantil, de su capacidad para articular las pocas palabras que poseen coherentemente y de su habilidad para utilizar los símbolos gráficos -tales c o m o la puntuación y el desconocimiento de las reglas de ortografía- para transmitir un mensaje inteligible. Idéntica evaluación puede realizarse de m á s de 1000 cartas de escolares y estudiantes secundarios recogidas en otra investigación (Entel, A . y C . Braslavsky, 1987).

Respecto del aprendizaje de las matemáticas, se pudo comprobar que los chicos de las escuelas primarias públicas de la Ciudad de Buenos Aires resuelven los problemas de m o d o mecánico, a partir de la aplicación rígida de fórmulas, procedimientos o reglas, sin ninguna reflexión. Por eso les resulta imposible vincular los contenidos aprendidos en la escuela con situaciones similares en las que ellos podrían serles de utilidad.

C o n referencia al aprendizaje de las ciencias sociales se diagnosticó que la principal dificultad consiste en establecer relaciones y formular hipótesis. Los chicos ofrecen respuestas satisfactorias cuando sólo se requiere identificar o recordar información sin ninguna reflexión. Este problema se hace presente en historia, en geografía y en otras disciplinas. E n particular, para el caso de historia parece claro que el estudio 'hecho lógico' y 'fechológico' no les permite relacionar situaciones pasadas con las presentes. Por lo demás, cuando se trata de analizar situaciones presentes se pudo observar que los alumnos tienden a memorizar preceptos


generales, principios ideológicos, interpretaciones de otros, etc., pero no a redescubrir y reinterprctar procesos sociales generales. Por otra parte, se puso también de manifiesto la enorme dificultad de los chicos para asociar los contenidos del área de ciencias sociales con la historia y la situación económica, social y geográfica de su medio circundante.

Los diseños curriculares y la marginación del saber elaborado

M u c h a s veces, la causa del deterioro de la calidad de la educación tiende a buscarse exclusivamente en la permanencia de situaciones de marginación socio-económica y/o en la modalidad particular del ejercicio de la docencia, el desgaste de la infraestructura u otras razones ajenas a la propuesta educativa en sí m i s m a . Sin embargo, en la Argentina del período 1976-1982 probablemente una de las causas m á s importantes del descenso de la calidad de la educación haya sido la propuesta educativa en sí misma. Dicho en otros términos, existen evidencias acerca de que en las escuelas argentinas cada vez se enseñaba menos porque la orientación oscurantista de la propuesta oficial así la condicionaba. Estas evidencias surgen principalmente del análisis de los diseños curriculares de las diversas jurisdicciones.

C o m o se sabe, un diseño curricular comprende la formulación de objetivos que la escuela primaria debe cumplir de acuerdo al criterio de organismos de gobierno, los contenidos que se seleccionan para el cumplimiento de esos objetivos, las actividades que se proponen, los recursos con que se debe contar, diversas observaciones y las formas de evaluación sugeridas para ver hasta qué punto esos objetivos fueron cumplidos. El análisis de un currículo no puede ser solamente técnico y psicológico. Debe apoyarse fundamentalmente en consideraciones filosóficas y socio-políticas porque sólo ellas permiten descubrir su eje conductor y, a partir de allí, las funciones que un determinado Estado otorga a los establecimientos educativos (Apple, M . , 1982).

Supuestamente, la práctica escolar en las 20.700 escuelas primarias del país debe orientarse por los múltiples diseños curriculares correspondientes a las diversas dependencias. E n 1983 existían en Argentina 26 currículos escolares; los de las 24 provincias, el de la Municipalidad de Buenos Aires y el de las pocas escuelas primarias nacionales. Estos currículos tenían diferencias y similitudes. La mayoría había sido diseñado en el período 1976-1982 y si bien luego de 1983 en numerosas dependencias se les comenzó a evaluar con el propósito de introducir las transformaciones que se consideran pertinentes a la nueva etapa por la que atraviesa el país, lo cierto es que aún en muchísimas escuelas primarias públicas el documento orientador sigue siendo hoy el currículo heredado del período 1976-1982.

U n o de los principales argumentos de la transferencia de las 5.681 escuelas primarias nacionales a los gobiernos provinciales fue la necesidad de romper con


la homogeneidad curricular, permitiendo una mayor adecuación a los diferentes contextos socio-culturales del país. Esto podría inducir a pensar que los 26 currí-culos de escuela primaria (por no enumerar también las variantes de las escuelas privadas) son significativamente diferentes. Sin embargo, no es así. El país pasó entre 1976 y 1983 por un proceso común a todo él, que tiñó también la elaboración de los currículos de las escuelas primarias. E n algunos casos, la presencia de fuerzas locales con intereses particulares y la capacidad de generar alternativas concretas les confirió un matiz diferente, pero esto no invalidó la orientación general de la enseñanza primaria de todo el país, puesta de manifiesto en todos los currículos.

L a orientación general de la enseñanza primaria argentina entre 1976 y 1983 partió de una serie de supuestos acerca del hecho educativo. Entre ellos se destacan tres:

- la dimensión más importante del hecho educativo es el proceso de aprendizaje y no la enseñanza;

- el proceso de aprendizaje es un proceso de construcción individual y no social y

- ese proceso de aprendizaje está determinado exclusivamente por la maduración psicológica autógena de los educandos.

Estos tres supuestos tuvieron c o m o colorario la disolución de la especificidad de los hechos educativos en los hechos psicológicos y la enajenación de las responsabilidades de números docentes e instituciones por los procesos de enseñanza-aprendizaje. Si el hecho educativo está exclusivamente determinado por la maduración psicológica de los educandos y esa maduración es autógena, nadie, salvo el m i s m o niño, es responsable de que en la escuela se produzcan aprendizajes. Ningún maestro y ningún método, por buenos que sean, tienen posibilidades de operar sobre el aprendizaje. E n definitiva, la enseñanza deja de ser una actividad reconocida. D e aquella escuela tradicional regida por el método, se pasó a una propuesta de escuela regida por el anti-método.

Pero además del corolario expuesto, de carácter general, la adopción de los tres supuestos mencionados tuvo consecuencias m u y concretas en la elaboración de los diseños curriculares. Entre otras pueden mencionarse:

- la definición de que en consecuencia con la adopción del principio del Estado subsidiario en materia educativa, la escuela es un agente socializador complementario (no distinto porque cumple otra función) de la actividad educativa de la familia y, en numerosos casos de diseños provinciales -Santiago del Estero, por ejemplo-, de la actividad educativa de la Iglesia Católica;

- la selección de contenidos de acuerdo al respeto de "posibilidades del aprendizaje" rígidamente definidas en función de la aceptación de que los niños tran-


sitan por etapas evolutivas, cuya existencia y características concretas no han sido investigadas para el caso argentino;

- el consecuente empobrecimiento del saber elaborado incorporado a los currí-culos, y

- la incapacidad de articular nexos entre el saber popular y el saber elaborado, ya que al plantear que el aprendizaje es un proceso individual no existe ni siquiera la motivación inicial necesaria para atender a las variaciones de ese proceso de acuerdo a la práctica social de cada individuo, en grupos con valores, saberes y otras características particulares. E n el área específica de lengua, esas consecuencias adquieren tres modalida

des características. E n un primer grupo de currículos la enseñanza de la lengua se diluyó en el conjunto, perdiendo especificidad y por lo tanto gran parte de la posibilidad de contribuir a un aprendizaje efectivo. E n el caso de la propuesta curricu-lar de la provincia de Misiones, se dice: "Al tratar la lengua en el presente curricu-lo se hace únicamente un enunciado de objetivos que el alumno tendrá que lograr. Esto se debe a que la lengua constituye un área sin contenido propio, pues se desarrolla a través de todas las actividades que impliquen la necesidad de la comunicación". E n un segundo grupo de diseños curriculares, la enseñanza de la lengua se limitó a la presentación de letras, palabras y estructuras lingüísticas vacías, postergándose o directamente dejando de considerar la enseñanza de la lectura comprensiva y de la expresión creativa. E n este grupo se debe incluir a los currículos de Misiones, Jujuy, Córdoba, Chaco, donde no se prevé la realización de lectura comprensiva en los tres primeros grados, aun cuando estas provincias están entre las que tienen una escuela primaria con peor rendimiento cuantitativo. Por último, se formuló una propuesta m u y orgánica donde se articulan hasta sus últim a s consecuencias todos los supuestos teóricos y orientaciones señaladas. Es el caso del currículo de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, destinado a orientar el paso por la escuela de alrededor de medio millón de niños urbanos, (véase cuadro 19).

Cuadro 19 LA RETENCIÓN DEL APRENDIZAJE DE LA LENGUA EN EL DISEÑO

CURRICULAR DE LA SECRETARIA DE EDUCACIÓN DE LA MUNICIPALIDAD DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES DE 1981

Los fundamentos

" E n las situaciones de aprendizaje, las limitaciones, que se señalan propias de este nivel evolutivo, deben ser consideradas de manera positiva. Se quiere mostrar que este niño no puede incorporar aún los aprendizajes sistemáticos. Si la escuela se los ofrece, su incorporación será figurativa (mecánica) porque las nociones deben ser preparadas c o m o cuando el agricultor prepara pacientemente la tierra para recoger los mejores frutos". "Debe darse el tiempo necesario para que el niño estructure las conservaciones operatorias


que permitirán elaborar progresivamente, en todos los dominios, los aprendizajes con significación" (pág. 32). "Dada la distribución de edades de los niños ingresantes al nivel primario, el período de tiempo que se dedique a la didáctica del desarrollo previo al aprendizaje sistémico propio de cada una de las áreas curriculares, deberá extenderse aproximadamente hasta la mitad del curso escolar" (pág. 35).

Los objetivos Objetivos de grado (primer ciclo) referidos la comunicación escrita: Primer grado: (que el alumno) conozca algunas unidades del código gráfico. Segundo grado: (que el alumno) reconozca las unidades fundamentales del código gráfi

co. Tercer grado: (que el alumno) conozca las unidades fundamentales del código gráfico.

p. 77 (el subrayado es nuestro)

Las 13 letras de primer grado Actividades sugeridas para el objetivo de primer grado "(que el alumno) conozca algunas unidades del código gráfico: "Escribir palabras con grafemas que respondan a un solo fonema: a-d-e-i-1-m-p-n-o-t-u-s (para plurales) y c o m o coordinante y en posición inicial en yo"

(p. 91)

El anti-método

"Cuando los alumnos no acceden fácilmente a la lectura y escritura de los once grafemas,

propuestos se respetará su ritmo de aprendizaje, sin apremios ni exigencias innecesarias"

(P- 92)

Fuente: Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Secretaría de Educación, Diseño Curricular,

Bs. As., 1981.

L a propuesta curricular de la Ciudad de Buenos Aires reviste precisamente particular interés porque recoge y sistematiza con toda claridad una orientación de marginación del saber elaborado destinada a neutralizar los efectos de la expansión del sistema educativo y de la creciente permanencia de los niños en él, sobre las posibilidades de dominio del conocimiento por parte de los grupos que viven en condiciones desfavorables y que aprovechan cada vez más de aquella expansión.

U n a de las propuestas para limitar el acceso a la lengua consistió en definir que, en todo el primer cuatrimestre de primer grado de las escuelas primarias, se llevara a cabo un programa de aprestamiento para la iniciación en el aprendizaje de la lecto-escritura. El propósito manifiesto de esa propuesta era que los chicos adquirieran habilidades previas a la lectura y a la escritura, por ejemplo, a tomar correctamente el lápiz, a respetar los renglones, a orientarse de izquierda a derecha, etc. Se limitaba luego en el segundo cuatrimestre, el aprendizaje del alfabeto


a 13 letras (véase cuadro 20). El aprendizaje de la lecto-escritura se prolongaba a lo largo de tres años. Cabe destacar que los diseños curriculares conocidos de países altamente industrializados no limitan de esta manera la enseñanza de la lecto-escritura en los primeros grados, de lo cual se deriva que o los niños argentinos maduran más lentamente (hecho no demostrado), o que en los países altamente industrializados se trabajó con otra conceptualización que es, precisamente, uno de los tantos elementos que les permite avanzar m á s rápido y en muchas ocasiones, a costa de otros países.

Cuadro 20

LA P R O M O C I Ó N DEL APRENDIZAJE DE LA LENGUA EN EL DISEÑO CURRICULAR PARA LA EDUCACIÓN PRIMARIA C O M Ú N DE LA SE

CRETARIA DE EDUCACIÓN DE LA MUNICIPALIDAD DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES, 1986

Los Fundamentos

A partir de la lectura de diversos representantes de diferentes escuelas de la psicología

genética y de la lingüística y de información de dos investigaciones de campo llevadas a

cabo con muestras representativas de las escuelas de la Municipalidad de Buenos Aires se

sostiene:

"...el niño llega a la edad escolar con:

- U n a lengua estructurada y jerarquizada;

- Lenguaje interior que reemplaza al egocéntrico;

- Capacidad de análisis que le permite reconocer las partes en el todo y relacionarlas

entre sí;

- Sociabilidad consciente;

- Actuación lingüística evolucionada y conciencia práctica de los componentes gramati

cales;

- Comprensión de lo que es leer y escribir;

- Reconocimiento de la escritura, preparación funcional y necesidad de expresarse por

escrito.

Estas adquisiciones dependen en gran medida de los estímulos y expectativas de su medio

cultural y social, así c o m o de la educación preescolar" (Págs. 63 y 64 del Diseño Curricu-

lar)

Los objetivos

Objetivos de grado (primer ciclo) referidos a la comunicación escrita:

Primer grado: (que los alumnos) emplean el código gráfico sin restricciones y que e m

pleen algunas convenciones ortográficas y de puntuación (subrayado nues

tro).

Segundo grado: (que los alumnos) expresen creadoramente a través del código gráfico

(subrayado nuestro).

Tercer grado: ídem segundo

(Pág. 128)


La lectura y la escritura comprensivas: Eje de toda la actividad Actividades sugeridas para los objetivos de primer grado: "Si todo es mensaje y el maestro escribe a instancias del niño lo que éste le dicta o le dice sobre un cuento que leyeron, sobre una realidad, una salida efectuada o sobre una observación, sabrá rescatar todo aquello que le interesa para comenzar".

(Pig. 117)

Orientaciones metodológicas: "Si el entorno familiar del niño no es estimulante, cabe a la escuela la responsabilidad de estimularlo culturalmente, en especial en cuanto a su desarrollo c o m o lector. Hay que preocuparse por la cantidad y calidad de los materiales a disposición del niño. Crear la biblioteca del aula. Usar las de la escuela y el barrio. Aprovechar todo el espectro de actividades que la Municipalidad ofrece a los maestros. Informarse e intercambiar información".

(Pág. 118)

Fuente: Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Seen i.ma de Educación, Diseño Curricular para la Educación Primaria Común. Buenos Aires. 1 yS6.

Las consecuencias de la vigencia de los diseños curriculares 'marginadores' del acceso al saber elaborado fueron multiples. Entre ellas figuran la promoción del analfabetismo funcional, un modelo de maestro exclusivamente observador y la deformación cultural. Respecto del analfabetismo funcional, no hay mucho que agregar a los datos y reflexiones ya presentados. E n relación del maestro observador, baste reiterar que en tanto el aprendizaje es concebido c o m o un proceso autógeno, el maestro sólo debe observar y respecto de la formación cultural, sólo es necesario leer los párrafos de algunos libros de lectura -especialmente diseñados para presentar al alumno de primer grado con sólo 13 letras- para notar el nivel de extrañamiento de esos textos respecto de la vida de los niños y suponer el rechazo que pueden generar: "Daniel emite una opinión. Opina y no tiene la mínima idea de modas", o "La pálida luna ilumina el manantial", "Mis papis de la mano", " U n idilio ideal". Recordemos, además, que palabras tan frecuentes en la vida cotidiana de los niños, como "leche", "desayuno" o "yo", no podían figurar en el material de lectura ofrecido, pues la letras "ch", "y" o "s" en el medio de la palabra, no formaban parte del universo de lo permitido sino de lo prohibido. D e pronto, entonces, de acuerdo al material escolar "los nenes toman limonada" en lugar de "los chicos toman leche". La cultura escolar se volvió más ajena que nunca a la vida cotidiana de los chicos, marginándolos así también con más fuerza que nunca.

Los diseños curriculares orientados a la participación del saber elaborado

A partir de 1982, cuando ya en Argentina se vivían algunos signos de apertura del modelo de congelación política, se comenzaron a escuchar algunas críticas a la


propuesta curricular de marginación vigente en la mayor parte de las provincias y paradigmáticamente representada por el currículo de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires de 1981. Esas críticas provinieron tanto de especialistas en la enseñanza de la lecto-escritura -que fueron los primeros que repararon en el carácter retenedor de los procesos de aprendizaje que aquellos diseños tenían-corno de hombres y mujeres, especialmente de sectores populares, que observan que sus hijos transitaban por la escuela sin aprender siquiera lo que ellos mismos habían aprendido a lo largo de pocos años de escolarización.

E n 1983, las críticas se acentuaron (véase fundamentalmente la información difundida por la Agencia Diarios y Noticias y la recogida en varios periódicos, por ejemplo, L a Capital de Rosario y Clarín de la Capital Federal).

E n ese año, en varias provincias donde habían llegado al gobierno nuevas autoridades de partidos diversos, comenzaron procesos de revisión curricular. Esta revisión no ha llegado a término y aún no es posible realizar comparaciones y definir tendencias para todo el país, c o m o se hizo con referencia a los currículos del período 1976-1983. Pero sí es posible hacer ya una referencia m á s o menos exhaustiva a un proceso que nuevamente parece ser paradigmático: la renovación curricular iniciada para las escuelas dependientes de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.

E n efecto, en 1964 se inició desde la Dirección Nacional de Programación Educativa de la Subsecretaría de Educación de la Municipalidad de Buenos Aires, un largo proceso que comprendió el diagnóstico del currículo vigente, la elaboración de un nuevo diseño curricular y su puesta en práctica. Actualmente han culminado las dos primeras etapas y está en marcha la tercera.

Algunos rasgos distintivos del procesos de renovación curricular de la M u n i cipalidad de Buenos Aires son la previsión y ejecución de una etapa de diagnóstico en profundidad del currículo vigente y su intención participativa.

Respecto del diagnóstico cabe destacar, por un lado, que ésta fue la primera vez que una propuesta curricular fue evaluada con exhaustiva a través de investigaciones empíricas antes de que se procediera a su reformulación y, por el otro, que esa evaluación no se limitó al análisis del diseño en sí m i s m o sino que se complementó con investigaciones que tuvieron el propósito de brindar evidencias respecto de:

- las condiciones para el aprendizaje y en particular, para el aprendizaje de la lecto-escritura con que llegan los chicos a las escuelas y

- los resultados de la propuesta curricular en acción.

Respecto de la intención participativa del proceso de renovación curricular de la Municipalidad de Buenos Aires, cabe destacar que también por primera vez en una evaluación de tan vasto alcance se convocó a padres para opinar y a docentes para actuar. E n efecto, la evaluación curricular tuvo actividades de convocatoria a


los padres para recabar sus opiniones y recurrió a los mismos docentes para administrar los diversos instrumentos previstos, además de organizar otras actividades tendientes a la discusión con ellos del proceso que se está llevando a cabo. Naturalmente este proceso tuvo resistencias desde algunas de las instancias de conducción y también desde docentes convencidos de la anterior propuesta curricular que, aunque marginadora, había sido planteada en términos atractivos y recurriendo al principio de autoridad de figuras y teorías de amplia difusión, en particular a la psicología genética piagetiana.

Teniendo en cuenta la presentación que se realizó del diseño curricular de 1981 y aún a riesgo de ser m u c h o más esquemáticos que el Diseño curricular para la educación primaria común que fue presentado en 1986 por la Dirección de Programación Educativa de la Municipalidad de Buenos Aires a la discusión de docentes y demás sujetos del procesos educativo, se intentará su sintética presentación.

Entre los supuestos del diseño curricular para la educación primaria c o m ú n de 1986 figuran:

- que el hecho educativo es un proceso multidimensionado que tiene su eje en el proceso de aprendizaje, pero que no se agota allí;

- que el proceso de aprendizaje es social e individual y que además, en tanto proceso individual, está también socialmente condicionado;

- que el proceso de aprendizaje está multidimensionalmente determinado y que en esa multidimensionalidad juegan un rol importante no sólo la maduración psicológica de los educandos en términos cognoscitivos, sino la totalidad de su desarrollo psicofísico y su medio sociocultural.

D e estos nuevos supuestos se deduce un corolario totalmente diferente al del diseño curricular de 1981; este es el reconocimiento de la especificidad de los hechos educativos y la apelación a la responsabilidad social de los docentes e instituciones. D a d o que se considera que el hecho educativo está determinado por numerosos factores y procesos, entre los que se cuenta la maduración de los alumnos -pero que esa maduración no es autógena sino que está asociada al medio en el que los niños crecen- se considera a su vez que todos tienen posibilidades de operar para que haya aprendizajes; o sea participación - y no marginación- del saber elaborado. E n definitiva, la enseñanza entendida c o m o promoción del aprendizaje pasa a ser una actividad reconocida. D e la escuela regida por el anti-método se pasó a una propuesta de escuela regida por el método flexible, adaptado al niño y respetuoso de su medio, pero que acepta a su vez desafíos de superación a partir del reconocimiento de la pertenencia de los niños a medios donde las condiciones de marginalidad hacen necesario un esfuerzo mayor para llegar a la misma participación en los saberes elaborados.

Algunas de las consecuencias prácticas de la nueva orientación general del anteproyecto de 1986 son:

100 EDUCACIÓN EN LA TKÁNSICIÓN A LA DEMOCRACIA

- la definición de que la escuela es una institución que comparte funciones con otras instituciones, pero que mientras que para el logro del algunas actividades las complementa (por ejemplo, a la familia para la socialización), para el logro de otras tiene un rol prioritario y específico;

- la selección de contenidos de acuerdo a múltiples criterios; - el planteo de un desafío enriquecedor para las instituciones y los docentes

frente a la necesidad de contenidos educativos, y - la propuesta de articulación entre el saber elaborado y el saber que los niños

traen a la escuela.

Respecto de la primera consecuencia práctica enunciada, se reconoce en el anteproyecto curricular de 1986 que la escuela tiene un rol específico y prioritario en lo que se refiere a la construcción y distribución de conocimientos. Esto está en consonancia con la readopción del principio del "Estado docente" a la que se ha hecho referencia. A este respecto, se dice en el Anteproyecto del Diseño que se está analizando:

"Es función específica de la escuela transmitir, recrear y producir conocimientos. Asignarle una función supletoria en estos campos significa una desjerarquización. E n este sentido defender el principio de la no subsidia-riedad del Estado en materia educativa, implica fortalecer la imagen del Estado c o m o portador de Educación." (Pág. 10).

Se propone, además, que la selección de contenidos se realice: "buscando integrar inteligentemente (subrayado en el original): a) un grupo social, sin homogeneizarlo (el de los alumnos, Cecilia Braslavsky), pero sin marginaciones; b) un conjunto de saberes, sin confundirlos, pero sin fragmentarlos y c) una serie de instituciones (las educativas, Cecilia Braslavsky), sin subsumirlas, pero sin ignorarlas." (p. 131).

L a cuarta y última consecuencia se plantea en múltiples oportunidades a lo largo del Anteproyecto de Diseño Curricular presentada en la discusión de 1986 y de su versión definitiva, generalmente imbricadas entre sí. Por su relevancia y su intención de apelación a la conciencia y a la voluntad social de los docentes pueden destacarse dos párrafos. E n el primero, que forma parte del apartado titulado El docente y el papel social de la escuela se dice:

"El compromiso democrático de la escuela exige reivindicar el papel prota-gónico que cabe a la calidad de la enseñanza en la expansión de oportunidades educativas. Exige, también, una clara percepción de la contribución de las variables económicas, sociales y culturales a esa meta que le permitan adoptar las estrategias de trabajo que mejor encaminen a lograrlas. Cuidar celosamente el nivel de calidad de la oferta educativa a fin de ase-


gurar que 'apertura' o 'incremento de matrícula no signifique mediocridad de logros. Es necesario superar definitivamente las propuestas educativas vacías de contenidos socialmente significativos" (Pág. 36 del Diseño Curri-cular)

E n el capítulo de Cómo educamos se pregunta:

¿Respetamos las diferencias individuales y socio-culturales capitalizándolas para un crecimiento del juicio moral de los niños? (Pág. 68 del Diseño Curricular)

Si se compara la operacionalización que se lleva a cabo en este Anteproyecto de la enseñanza de la lengua con el párrafo anterior, surgen a la vista diferencias m u y significativas (véanse cuadros 19 y 20):

- en el primero se parte de lo que el niño no traería y en el segundo de lo que el niño trae a la escuela;

- en el primero se propone el reconocimiento de letras sueltas y en el segundo, el empleo sin restricciones del alfabeto creadoramente;

- en el primero se habla en singular, disociando al educando de sus pares y en el segundo se habla siempre en plural de los alumnos;

- en el primero se habla casi de dibujar letras y en el segundo de comprender mensajes;

- en el primero se deja estar y en el segundo se motiva a quien no accede con facilidad a la lectura y a la escritura.

U n a renovación curricular de la magnitud de la propuesta requiere, por supuesto, de docentes con orientaciones valorativas apropiadas para este cambio y con una capacitación acorde a los nuevos desafíos. Para lograr este nuevo tipo de docentes, se elaboró una metodología de capacitación que combina la modalidad presencial con la modalidad a distancia y para la cual se prepararon módulos especiales que podrían ser adaptados a otras regiones del país y aun a otros países de América Latina. D e este m o d o , una experiencia piloto llevada a cabo por una dependencia con una alta disponibilidad de recursos podría ser aprovechada por otras con menor disponibilidad.

La consolidación de la segmentación: una consecuencia paradoja! del proceso de democratización

Durante el período autoritario no todos los establecimientos educativos acataron las propuestas institucionales coercitivas ni las propuestas curriculares oscuranas-


tas. Numerosos colegios secundarios, especialmente privados y destinados a sectores medios y altos, pudieron imprimir una lógica productiva a su vida cotidiana. Escuelas destinadas a sectores medios y altos urbanos se vieron obligados, bajo la presión de los padres y de los mismos alumnos, a permitir que sus docentes enseñasen tantas letras y palabras c o m o antes, o aún m á s que antes. E n otras escuelas, destinadas a los mismos sectores, se dispuso institucionalmente no orientar la selección de contenidos por los curriculos oficiales. D e este m o d o , los establecimientos concurridos por los niños y jóvenes de sectores populares se vieron m á s afectados por la vigencia de la coerción y la aplicación de los diseños curriculares limitacionistas de los procesos de aprendizaje. Se contribuyó así a agudizar una de las tendencias m á s vigorosas del sistema educativo argentino: la segmentación interna.

L a transformación del nivel primario del sistema de educación formal en un nivel masivo al que acceden prácticamente todos los niños y la expansión del nivel medio, han sido acompañadas por un proceso de creciente diferenciación del servicio educacional. E n lugar de establecimientos que ofrecen condiciones equivalentes para el aprendizaje, se ha constituido un ejambre de establecimientos en cada uno de los cuales el equipamiento es distinto, las prácticas pedagógicas son divergentes, los niveles y perfiles de conocimiento que se adquieren no son equivalentes y se abren posibilidades distintas de acceso a establecimientos del nivel inmediatamente posterior.

A d e m á s , las distintas escuelas recluían su matrícula en sectores poblacionales diferentes. Este reclutamiento diferenciado no está condicionado sólo por la ubicación geográfica de la escuela, sino por una variedad de circunstancias entrelazadas que incluyen los aspectos institucionales, las posibilidades económicas de las familias, sus patrones culturales, etc. El resultado de este proceso es que los peores establecimientos recluían a los chicos más pobres. Esta selección comienza en el preescolar y se extiende hasta los establecimientos de nivel superior y universitario.

Poco puede decirse en torno a la evolución de las tendencias a la segmentación en el proceso de transición. En principio se han hecho intentos por revertiría. M u c h a s medidas han tenido el propósito, manifiesto o no, directo o indirecto, de revertiría. Sin embargo, la particular dinámica del proceso de transición parece indicar que estas medidas son contrarrestadas por la propia lógica de la transición. A esa lógica se hará referencia en la conclusiones.

L A P A R A D O J A L L Ó G I C A D E L C O M I E N Z O D E L A TRANSICIÓN D E M O C R Á T I C A E N E D U C A C I Ó N

L a revisión de las principales tendencias en el sector educativo argentino a lo lar-


go de los primeros seis años del período de transición a la democracia - y de cuatro de gobierno democrático- a la luz de las condiciones económicas, políticas y sociales vigentes, pone de manifiesto la persistencia de algunos elementos que pueden considerarse 'viejos' y la emergencia de otros que pueden ser vistos c o m o 'nuevos'. E n el campo estructurado por ambos se articula la peculiar lógica del comienzo de la transición democrática en educación.

Entre los elementos 'viejos' ocupa un lugar central la persistencia de una serie de condiciones estructurales vinculada al desarrollo educativo nacional: la baja densidad demográfica, la concentración de poder y riquezas en la Capital Federal, etc. Habría evidencias acerca de la permanencia de dificultades en la reactivación de la industria y de la producción agropecuaria -por ejemplo, por el agotamiento de los cultivos de yerba mate y caña de azúcar en Misiones y T u c u m á n respectivamente- y de las consecuentes complicaciones para resolver satisfactoriamente las necesidades de ocupación y de acceso de la población a una serie de bienes y servicios.

Esta persistencia de elementos 'viejos' contribuiría a la permanencia de ciertas formas residuales de exclusión del sistema educativo, del abandono y la repetición escolar. Esta misma persistencia disminuirá la efectividad de estrategias diseñadas para paliar el analfabetismo, expandir el preescolar y los primeros años del nivel medio.

Entre los elementos 'nuevos' se cuenta:

- la existencia de algunas estrategias, programas y experiencias para paliar los resultados de las condiciones estructurales que genera la marginación; por ejemplo, el Programa de Asistencia Alimentaria Nacional ( P . A . N . ) , que provee a las familias m á s carenciadas de cajas de alimentos fundamentales; las Compras Comunitarias, que facilitan la adquisición de víveres y otros elementos imprescindibles a familias que sin tener necesidades básicas insatisfechas, perciben salarios deprimidos;

- la presencia de una actitud fuertemente crítica frente a la historia de la educación argentina que permite percibir sus efectos marginadores;

- la voluntad política de atender a los sectores marginados y de generar un modelo de educación general que garantice una educación de alta calidad equitativamente distribuida, y

- la voluntad política de generar un modelo de educación general con la participación de todos los actores sociales y políticos y con el consecuente consenso.

Pero no todos los elementos nuevos son facilitadores de la emergencia de un modelo educativo democrático. Hay otros, propios de la m i s m a dinámica democrática que en un comienzo aparecen c o m o eventuales trabas adicionales a la conformación de ese modelo democrático. Entre ellos se percibe la emergencia de conflictos interpartidarios, intrapartidarios y también intergubernamentales (por


ejemplo, entre organismos nacionales y provinciales) e intragubernamentales (dentro de una misma jurisdicción), que pueden inhibir en ocasiones la aproximación desprejuiciada a experiencias cercanas y su mejor aprovechamiento y transferencia y la convocatoria a la participación de actores supuestamente iguales que en realidad no lo son.

Precisamente, la identidad del proceso de transición a la democracia en el sector educativo, está dada por la peculiar manera en que se articulan los elementos 'viejos' con los 'nuevos'. Esa articulación es, además, m u y dinámica y va recreando un nuevo equilibrio en materia de equidad distributiva frente al bien social educación.

E n la articulación de los elementos 'viejos' y 'nuevos' de la transición democrática en el sector educación, juega un papel central la lógica de los actores de este proceso. Esta lógica consiste en una activación, ahora desde la sociedad, de concepciones históricamente más -aunque no exclusivamente- asociadas a los gobiernos de facto y un mayor dinamismo en los hechos y las instituciones educativas de los grupos que tradicionalmente han tenido mayor acceso a los bienes y servicios en la puja por m á s y mejor educación.

Desde 1983 han comenzado a emerger desde la sociedad una serie de concepciones que muchos autores no dudarían en asociar al pensamiento 'conservador' o 'reaccionario' en educación. Entre las mismas están:

- la adjudicación de un rol subsidiario al Estado en materia educativa; la adhesión a una concepción de meritocracia aparente por parte de la población;

- la búsqueda de unidad ideológica del sistema educativo a través de la enseñanza de la religión y/o de la presencia de Dios;

- la demanda de reimplantación en los colegios secundarios del 'orden perdido'.

Este discurso parece tener tal penetración en la sociedad que sectores que en 1983 demandaban, por ejemplo, una universidad apolítica en virtud de una autoe-valuación de debilidad, en 1987 plantean que sería ridículo proponer el apoliticis-m o en las Universidades.

"Queremos una Universidad al margen de todo activismo político, adoctrinamiento y agitación. Renegamos del desorden. N o queremos que la Universidad se convierta en un campo de batalla de intereses político-partidarios".

N O B I S , Agrupación Independiente en Filosofía y Letras de la U B A , vinculada a l a U C D , 1983.

"Tampoco se propone erradicar la política de la Universidad. Sería ridículo y en verdad autoritario suprimir el conflicto, consagrar la famosa trísteme


frase: " A la Universidad se va a estudiar, no a hacer política". Se va a estudiar, en efecto, pero es repugnante a la condición h u m a n a reprimir la participación, la opinión, el compromiso".

U P A U (Unión para la Apertura Universitaria), Filosofía y Letras U B A , vinculada a la U C D , 1987.

Esta reubicación de ciertos actores del escenario político-educativo a lo largo del proceso de transición a la democracia es, en sí misma, alentadora porque implica la aceptación de las reglas de la democracia. L o que puede resultar regresivo es la falta de una multiplicidad de actores igualmente dinámicos que puedan, por ejemplo, ofrecer a sus propuestas de subsidiarización otras, de inéditas modalidades de fortalecimiento del Estado a través de la adjudicación de nuevas funciones y de su paulatina asunción exitosa.

Existe cierta correspondencia entre los actores m á s dinámicos en el terreno ideológico y los m á s dinámicos en el terreno de las conquistas efectivas. E n efecto, un elemento central de la transición democrática ha sido la recuperación de la libertad para los distintos actores sociales. Pero c o m o la posibilidad de ejercicio de esa libertad está condicionada por los puntos de partida, los grupos tradicional-mente m á s favorecidos de la sociedad han podido obtener m á s rápidas ventajas del ejercicio de esa libertad. Es así c o m o se ha resuelto m u c h o m á s rápidamente el acceso irrestricto a la universidades nacionales que la erradicación del analfabetism o y se han abierto caminos alternativos para contrapesar los efectos de algunas medidas democratizadoras que permitieron a los sectores medios y altos de la sociedad eludir eventuales pérdidas inmediatas, generando estrategias de defensa de sus ventajas educativas comparativas.

Los resultados de la peculiar combinación en que a 1988 se manifiesta la perpetuación de elementos 'viejos', la emergencia de otros nuevos y la articulación de ambos a través de los actores educativos, pueden ser paradojales: la acentuación de la segmentación y polarización educativa y la consecuente defensa de los procesos de democratización educativa sólo por parte de los sectores sociales que se beneficien de esa segmentación y polarización.

Si en cambio la reactivación del pensamiento 'conservador' y el dinamismo de los sectores tradicionalmente favorecidos se acompaña de:

- un equivalente revitalización de otros discursos también desde la sociedad y no sólo desde los partidos políticos y el Estado,

- la desburocratización de los mecanismos de gestión del Estado con el resultado de la optimización del uso de los recursos destinados a educación y la

_ consecuente reconquista y jerarquización de su rol en la población, - el logro de nuevas actitudes en la población a través de acciones de sensibili

zación y discusión de prioridades nacionales en materia educativa, que con-


verjan en la aceptación práctica de la prioridad a la solución de los problemas educativos de la población de menores recursos,

- la génesis de mecanismos participativos capaces de integrar al diseño, la puesta en práctica y la evaluación de la nueva educación a todos los grupos pobla-cionales,

- la conquista de un régimen de convivencia democrático y productivo en los establecimientos de todos los niveles,

- el rediseño de todos los currículos para que abran el acceso al saber elaborado, - la elaboración de mediaciones entre el saber que aportan los educandos y el

saber necesario, y - la capacitación del personal para la puesta en práctica de esos currículos.

Puede ser que se llegue a la mejor de las perspectivas previsibles. Esa perspectiva sería lograr un acceso mucho más rápido, más eficiente y equitativo al bien educación que a los demás bienes sociales (Rama, G . , 1985); proceso que en Argentina se había detenido hacia 1981.

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III. El caso brasilero

Luis Antonio Cunha

E n el Brasil de los años 1984/87, la perseverancia de los agentes políticos en buscar las condiciones necesarias para la elección por votación directa del Presidente de la República, tuvo su origen -al menos en parte- en las propias viscisitudes del proceso de transición hacia la democracia en ese país.

N o obstante que las fuerzas políticas democráticas ya habían iniciado la transformación del estado a nivel municipal en 1977 y a nivel estatal en 1982, la gran concentración de poderes en el gobierno federal -intensificada por los gobiernos militares desde el golpe de estado de 1964- lleva a la inevitable conclusión de que la transición sólo se completa o ingresa en su fase m á s plena con la elección de un Presidente de la República mediante el sufragio universal. Esa concepción generalizada impidió, incluso, que la opinión pública otorgase la debida importancia a los trabajadores de la Asamblea Nacional Constituyente instalada en febrero de 1987.

Otra consecuencia de esa perseverancia es el oscurecimiento del propio proceso de transición hacia la democracia que comienza a subestimar la importancia de las luchas políticas que se iniciaron a partir de la década de los 60. Si para la práctica política, marcada por lo inmediato de la coyuntura, tal oscurecimiento puede no ser necesariamente perjudicial, el contexto de un análisis de la educación en el proceso de transición hacia la democracia no ocurre de la m i s m a forma.


Por consiguiente, iniciamos este texto con la presentación del proceso de transición en el Brasil a partir del golpe de estado hasta la instalación de la Asamblea Nacional Constituyente. En el curso de esa reconstrucción, destacamos la práctica de los partidos políticos y de sus ideologías y, en especial, el lugar que ocupa la educación en sus programas y en otros documentos que las expresan de m o d o más directo.

E n la presentación de la organización y del funcionamiento del aparato educacional en Brasil, abordamos con especial énfasis la educación escolar, sin dejar de considerar la relevancia que adquirieron otros procesos de socialización en el período estudiado, c o m o es el caso de los medios de comunicación de masas, particularmente de la T V . Del aparato educacional así delimitado, consideramos su organización, la dimensión del alumnado y sus flujos por los sistemas de enseñanza para, Analmente, analizar el financiamiento de la educación escolar en el país.

Por lo tanto, centraremos la atención, en primer lugar, en las políticas educacionales desarrolladas en algunos municipios en el período 1977/83 (especialmente en el de Piracicaba, Estado de Sao Paulo), presentadas en su época c o m o paradigmas de la democracia participativa, incluso en términos de la enseñanza pública. E n segundo lugar, veremos cómo los gobiernos estatales organizados por los partidos que se oponían a lo que aun restaba del régimen militar a nivel federal, desarrollaron políticas educacionales sobre nuevas bases. Las que surgieron en Río de Janeiro entre 1983/87, suscitaron las más intensas controversias, razón por la cual nos detendremos a analizar ese Estado. Finalmente, estudiamos las políticas educacionales de la Nueva República, denominación asumida por el primer gobierno civil después del golpe. Al respecto, consideramos la enseñanza del 1er. y del 2 s grado regular* y supletorio, así c o m o la enseñanza superior, destacando su orientación dirigida a las grandes metas y a las motivaciones relativas a las transformaciones en el breve plazo.

C o m o contrapunto de los cambios que se operan en el ámbito de la sociedad política, reconstruímos el proceso de organización en el campo educacional definido por los conflictos entre las fuerzas políticas e ideológicas que disputan la hegemonía sobre la enseñanza. En dicho campo, damos especial importancia al trabajo académico que tiene c o m o objetivo la educación y la reconstitución de las entidades de los profesores, dirigentes colectivos de los movimientos reivindicativos que, además de los intereses meramente corporativos, vienen propiciando inclusive por medio de acciones, el surgimiento de nuevas concepciones educacionales.

Tanto para el análisis de las políticas educacionales c o m o para el resto del proceso de transición política, privilegiamos una cuestión de gran relevancia en el Brasil republicano: la oposición entre los defensores de la enseñanza pública y aquellos que auspician la enseñanza privada. N o es que en Brasil se defienda la exclusiva competencia de las instituciones oficiales para otorgar diplomas y certi-

"Nota del traductor: La enseñanza de 1er. y 2do. grados corresponden, a nivel latinoamericano, a las denominadas c o m o enseñanza básica y secundaria, respectivamente.

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ficados que garanticen privilegios ocupacionales y/o la promoción a grados superiores. N o se trata, tampoco, de la lucha contra la existencia de cualquier tipo de enseñanza privada. Las luchas que se desarrollan se dan en torno a dos diferentes puntos.

El primero y principal es el de la destinación de los recursos públicos. E n un lado se encuentran los que defienden la asignación de ellos exclusivamente para la enseñanza pública, dejando a la enseñanza privada con sus propios recursos. E n otro lado están los que defienden los subsidios gubernamentales para las instituciones privadas, c o m o ha ocurrido y se ha intensificado después del golpe de estado. Los argumentos de unos y otros serán analizados en el presente trabajo y en el contexto en que fueron elaborados y divulgados.

El segundo punto se refiere al problema del laicismo en la enseñanza pública. Para unos, ésta debe ser necesariamente laica, conforme a la tradición republicana, reservándose la enseñanza religiosa para las escuelas privadas confesionales. Para otros, la enseñanza religiosa debe ser obligatoria en las escuelas públicas, aunque optativa para los alumnos, pudiendo existir una cierta pauta de elección de las religiones que serán objeto de estudio.

E n el análisis de la educación en el proceso de elaboración de la nueva Constitución, dicho tema será también de referencia básica.

T R A N S I C I Ó N POLÍTICA Y E D U C A C I Ó N

A pesar de la variedad de corrientes políticas e ideológicas democratizantes existentes en Brasil, pocas discrepan sobre la importancia de dos hechos significativos para el avance de la transición democrática en el país: la elección de Tancredo Neves c o m o Presidente de la República en enero de 1985 y la instalación de la Asamblea Nacional Constituyente en marzo de 1987. Sin embargo, existe escaso consenso con respecto a la naturaleza del inicio y del término de tan peculiar proceso de cambio político. Tampoco hay concordancia respecto de cuales son sus principales protagonistas.

N o obstante, de entre los problemas destacados por los debates que se generan en la coyuntura brasilera contemporánea, es indispensable definir el "motor", los destinos y los principales marcos de la transición hacia la democracia, sin lo cual sería inexplicable el papel que juega la educación en ese proceso.

El punto de partida de nuestro análisis es que el largo proceso de transición política hacia la democracia fue puesto en marcha inmediatamente después del golpe de estado de marzo-abril de 1964; se aceleró luego de la amnistía de los condenados por razones políticas e ideológicas (1979) y con la elección de los gobernadores de los estados mediante sufragio universal (1982); se estancó después de la muerte del Presidente civil recién electo (1985), esperándose que tanto las elecciones presidenciales c o m o la promulgación de la nueva Constitución concluyan ese proceso.


Por parle de la fuerzas militares que perpetraron el golpe y de las fuerzas civiles que lo apoyaron, se desarrolló una larga lucha entre dos proyectos: el de una dictadura al estilo latinoamericano clásico, que aboliese los mecanismos de representación política y las prerrogativas del poder judicial y, el proyecto de un régim e n liberal-democrático de acuerdo al modelo norteamericano, libre de las a m e nazas que se atribuían a las fuerzas pob'ticas de izquierda. Desde el golpe de estado hasta la elección de Tancredo Neves para ocupar el cargo de Presidente de la República, el proceso político sufrió los resultados de la lucha entre esos dos proyectos, a la que contribuyeron de diversas maneras, las fuerzas políticas que actuaban en contra del régimen militar.

El éxito, aunque tardío, de los sectores que buscaban la institucionalización de un régimen liberal democrático, sin la amenaza de la izquierda, fue propiciado por el montaje de un elaborado mecanismo de burocratización del poder militar que impidió la formación de liderazgos carismáücos en el ámbito de las Fuerzas Armadas, lo que dificultó la existencia de un jefe supremo del ejército en Brasil después del 64: los oficiales-generales no podían permanecer más de 4 años en cada nivel, con un m á x i m o de 12 años; al no ser promovidos, debían pasar a la reserva. Así, el montaje de este peculiar sistema de dominación burocrático-militar significó la mantención de los mecanismos de legislación de los candidatos a Presidente previamente escogidos por el Alto M a n d o del Ejército -la m á s fuerte de las tres armas- mediante el ritual de la elección por el Congreso Nacional especialmente convocado para ese propósito. Por otra parte, las amenazas periódicas de rompimiento de la "unidad militar" debido a la interiorización de los conflictos entre las corrientes políticas en favor de la "elección" de sus generales-candidatos y la división, nunca asimilada por la corporación castrense, entre la "tropa" y los aparatos de información, fueron otros elementos que reforzaron en el ámbito del poder militar, la opción por la institucionalización del régimen político liberal-democrático.

E n el c a m p o de las fuerzas políticas que hacían oposición al régimen militar se definieron, luego, dos corrientes. U n a de ellas veía en la lucha armada, la única forma de derrumbar al régimen militar y consideró al pueblo brasilero c o m o preparado para ser movilizado para ese objetivo, faltando para eso sólo la iniciativa de señalar el camino y diseñar la organización necesaria para ese tipo de lucha política. Después del fracaso de las primeras e improvisadas tentativas de enfren-tamiento armado, algunos partidos de izquierda se dedicaron a ese tipo de lucha a partir de 1967, previendo un enfrentamiento de larga duración en el que no tuvieron éxito. Otra corriente, formada por un amplio abanico que iba desde los partidos liberales hasta los comunistas -incluyendo las fuerzas conducidas por el Presidente de la República depuesto por los militares y otros dirigentes que tenían sus derechos políticos suspendidos, vieron que la organización de las masas en defensa de las libertades democráticas era el camino para el restablecimiento del Estado de Derecho, condición necesaria (para unos) o suficiente (para otros) de la d e m o cracia.

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D e esta manera, fue tomando forma un programa mínimo que incluía la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente, la amnistía a los condenados por actos políticos durante el gobierno militar y la revocación de la legislación autoritaria en materias laborales, económicas y culturales. En términos de organización, se fue formando un frente amplio que reunía las fuerzas políticas que hacían oposición al gobierno militar, que se materializó en el Movimiento Democrático Brasilero ( M D B ) creado con los sobrevivientes de los partidos políticos disueltos en octubre de 1965, sometidos a rígidas normas de organización y funcionamiento.

A parte del enfrentamiento entre estas fuerzas, el proceso de transición hacia la democracia continuó por un camino sinuoso, con avances y retrocesos, a los que nos referiremos en seguida.

El régimen militar y las fuerzas de oposición

El gobierno militar no cambió de inmediato la legislación electoral vigente. Se limitó a anular los mandatos de los parlamentarios, de los alcaldes de los municipios y de los gobernadores de los estados, con la esperanza de que los resultados electorales fuesen favorables al nuevo régimen. Ni aun las elecciones presidenciales, previstas para octubre del año siguiente al del golpe, fueron inicialmente suprimidas. Sólo después de una intensa presión militar, el General-Presidente prorrogó su mandato por dos años. Sin embargo, la primera prueba electoral contrarió aquella esperanza. E n octubre de 1965, se realizaron elecciones para gobernadores que dieron la victoria a los candidatos claramente alineados con las fuerzas políticas opositoras al régimen militar en los importantes Estados de Minas Gérais y de Guanabara (éste fue fusionado posteriormente con el de Río de Janeiro).

Los mandatos de los gobernadores fueron respetados, pero los militares reaccionaron promulgando el Acta Institucional número 2, en la que se establecía la continuación del proceso "revolucionario" con medidas destinadas a controlar el Congreso Nacional y el Poder Judicial, y otras orientadas al control de la representación política. Los Presidentes de la Repúbliea y los gobernadores de los estados pasarían a ser elegidos, en forma indirecta, por el Congreso Nacional y por las Asambleas Legislativas, respectivamente; los partidos políticos fueron abolidos y la legislación complementaria terminó por consagrar un bipartidismo de facto. Los partidarios del gobierno se congregaron en torno a la Alianza Renovadora Nacional ( A R E N A ) y los opositores, en el Movimiento Democrático Brasilero ( M D B ) que fue formado con mucha dificultad. C o n el m i s m o fin, otra acta institucional suprimió las elecciones de los alcaldes de los municipios de las capitales de los estados, que en adelante fueron nominados por los gobernadores.

E n 1967 fue promulgada una nueva Constitución, a partir de un proyecto del


gobierno. El texto aprobado reflejó las contradicciones político-ideológicas del Congreso Nacional. L a nueva Carta institucionalizaba las medidas arbitrarias de los actos militares y también incorporaba las líneas generales del discurso liberal-democrático que fue eficientemente utilizado por la oposición en la lucha contra el régimen militar dentro y fuera del Congreso.

Lejos del espacio parlamentario, el movimiento estudiantil fue la fuerza política m á s notoriamente opositora al régimen militar en los cuatro años que siguieron al golpe. L a Unión Nacional de los Estudiantes, blanco de las primeras medidas represivas, se reorganizó con rapidez y pasó a ser controlada por corrientes ideológicas progresivamente m á s sectarias y partidarias de la lucha armada.

L a protesta estudiantil ganaba terreno con las transformaciones político-ideológicas que ocurrían en las capas medias. Aunque ellas apoyaron el golpe motivadas por el temor del avance de los partidos de izquierda, esas capas comenzaron a percibir que la política económica del gobierno militar no correspondía a sus intereses. L a inflación estaba de hecho bajando, pero el valor real de los salarios disminuía aún m á s y el desempleo crecía debido a la quiebra de un gran número de pequeñas empresas, asfixiadas por la reducción del crédito y por el privilegio dado a las empresas multinacionales. L a administración pública que siempre había gozado de ciertos privilegios (desde horarios livianos hasta la acumulación de cargos), pasó a ser objeto de medidas de "racionalización administrativa", en las que los criterios técnicos se confundieron con los de carácter político-ideológico.

C o n el aumento del ritmo de la inviabilidad de los pequeños negocios, paralelamente con la intensificación del crecimiento de los monopolios industriales, comerciales y financieros -las capas medias materializaron, m u y nítidamente, una idea que ya se había originado hacía algunas décadas: el futuro de los hijos debería pasar por un diploma o título de nivel superior. Esto trajo c o m o resultado el crecimiento acelerado del sector a fin de atender a esta aspiración debido a que la oferta de oportunidades no correspondía al tamaño de la demanda que se generaba, salvo en las instituciones privadas y pagadas. Las capas medias fueron c o m prendiendo que el gobierno que ayudaron a instalar -a quien era dirigida tal dem a n d a , puesto que las escuelas superiores eran gratuitas o casi gratuitas- no se esforzaría en satisfacerlas.

Cuando los estudiantes fueron detenidos y encarcelados, incluso dentro de las salas de clases; cuando los sacerdotes (de la misma iglesia que había condenado las propuestas reformistas del gobierno apoyadas por los partidos de izquierda, legitimando indirectamente el golpe que se preparaba) también fueron reprimidos por la policía política, comenzó a disminuir el apoyo de las capas medias en favor del gobierno. Simultáneamente, comenzaron a apoyar la actividades políticas que desafiaban al gobierno militar. Mientras que algunos segmentos de las capas m e dias vivenciaban la frustración de un proyecto de carrera mediante el cual suponían, que realizarían su propio proyecto de ascenso social (Foracchi, 1965), los estudiantes eran particularmente receptivos a las ideologías que los definían c o m o


un "grupo social no comprometido". D e esta forma, participando en un foco guerrillero o simplemente desconociendo el orden -cualquier tipo de orden-, los estudiantes se iban abriendo camino para el cambio de la sociedad que los partidos políticos, con sus teorías y prácticas tradicionales, no serían capaces de realizar.

L a ansiedad por derrocar el régimen militar por la fuerza -la fuerza de la voluntad y de las armas- permitió que las tesis de la violencia revolucionaria ganaran adeptos entre los estudiantes.

E n el proceso de exasperación y militarización de la lucha política, la derecha ganó la delantera patrocinando la acción de grupos paramilitares que perpetraron acciones terroristas contra intelectuales opositores y trataron de utilizar a las Fuerzas Armadas para llevar a cabo atentados en contra de dirigentes políticos y sindicales, así c o m o otros actos de provocación.

El desenlace de ese proceso de radicalización fue el "golpe dentro del golpe", representado por el Acta Institucional número 5, de diciembre de 1968. Mediante ésta, el gobierno militar se arrogó el poder de anular los mandatos parlamentarios y los derechos políticos de los ciudadanos, sin limitación de plazos; suspendió el derecho al habeas corpus en los casos de crímenes políticos, puso en receso al Congreso Nacional y excluyó de cualquier apreciación judicial a los actos y resultados practicados de acuerdo con esta Acta Institucional y sus actas complementarias.

Se iniciaba así un período en que, por cinco años (1969/1973), Brasil vivió la mayor represión política de toda su historia. E n 1969, se le impidió al Vice-Presi-dente de la República, aunque era un civil conservador, tomar posesión de su cargo y en su lugar asumió una junta integrada por tres ministros militares, hasta que fuera elegido un nuevo general. Fue la primera junta militar de la historia de Brasil, desde 1930.

Las intervenciones en los sindicatos de trabajadores, las purgas en las universidades y en los institutos de investigación, la censura a la prensa, el retiro de libros y el embargo de obras de teatro y de música popular, pasaron a ser parte del vivir cotidiano de la población brasilera. Las "operaciones" que enviaban a prisión a los opositores, frecuentemente terminaban con la tortura física y la intimidación moral de los detenidos. La Constitución de 1967 fue tan ampliamente enmendaba en 1969, que el producto pasó a ser conocido c o m o una nueva Carta de la que se retiraron los elementos liberales.

E n consecuencia, hubo sectores políticos que cayeron en un completo desánim o , c o m o aquellos que defendían el voto nulo en las elecciones parlamentarias de 1970 y la autodisolución del M D B . Otros, desesperados, reforzaron a los pequeños grupos empeñados en la lucha armada en el campo y en la ciudad.

N o obstante, a finales de la década de los 60, ya pudieron comprobarse los efectos de la política económica sustentada por el régimen militar que llevó a un crecimiento sostenido por varios años, al punto de que sus partidarios lo denominaron -por analogía con lo ocurrido en Europa y en Japón de post-guerra- el


"milagro brasilero" : de 1968 y 1974, el PIB creció a una tasa media anual superior al 10%. Los costos sociales de ese acelerado crecimiento fueron enormes. Se liquidaron los derechos que los trabajadores desde hacía m u c h o habían asegurado c o m o es el caso de la estabilidad en el empleo; las huelgas fueron prácticamente prohibidas a la vez que se inducía a los sindicatos a desarrollar actividades asisten-ciales; los recursos de los fondos sociales fueron canalizados para el financiamien-to de las empresas; la fijación del salario mínimo, referencia para la escala de ingreso de los trabajadores, dejó de expresar la capacidad de compra de la canasta básica de alimentos establecidos por el gobierno desde los años 40. Al m i s m o tiempo, la movilización de los recursos externos para financiar grandes proyectos generó una gigantesca deuda que luego se transformó en una vorágine de los recursos indispensables para la mantención del proceso de crecimiento económico.

E n 1968, después de cuatro años de desempleo y reducción salarial, las oportunidades de empleo volvieron a crecer, así c o m o también el salario real.

Ante ésto y no sólo por ello, las proposiciones políticas más radicales no encontraron resonancia entre las clases sociales a las cuales los partidarios de la lucha armada decían representar. E n consecuencia, era inevitable la derrota de los grupos opositores armados. Después de que fueron abatidos por la policía y por las Fuerzas Armadas, parte de ellos modificaron sus metas y sus métodos e integraron el movimiento por la redemocratización del país.

Las nuevas reglas definidas por el poder militar para la elección del Presidente de la República preveían la reunión de un colegio electoral compuesto por los miembros del Congreso Nacional, más tres delegados de cada Asamblea Legislativa (estatal) y m á s uno por cada 500 mil electores registrados en el respectivo estado. Se consideraba, además, la posibilidad de realizar campaña electoral. El M D B sacó provecho de dicha posibilidad y lanzó su "anticandidato" que recorrió el país denunciando al régimen militar, la violación de los derechos humanos y señalando los puntos que unían a las fuerzas opositoras: amnistía, revocación de la legislación basada en las Actas Institucionales, convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente y elecciones directas en todos los niveles.

C o n un nuevo general elegido Presidente en 1974, retornaron al ejercicio del poder los sectores militares defensores de la institucionalización de un régimen liberal-democrático (sin las amenazas de la izquierda), que habían sido desarticulados por los partidarios de la represión generalizada durante el auge de la radica-lización política de 1968 a 1972. Este retorno ocurrió simultáneamente con la crisis del "milagro económico" y justamente a causa de ella. A finales de 1973, el aumento de los precios del petróleo en el mercado mundial y el recrudecimiento de la inflación, además de otras razones, hacían imperiosa la búsqueda de nuevos caminos para un proceso de desarrollo que los ideólogos del régimen hacían creer que continuaba.

L a "distensión" fue la palabra clave del nuevo gobierno y consistía en la mantención de los principales puntos del modelo económico y de la política de


seguridad nacional, al m i s m o tiempo que promovía la suspensión parcial de la censura previa y el inicio de las negociaciones con la oposición para el restablecimiento de los derechos humanos; se consideró también la reforma del sistema de representación parlamentaria y la institucionalización de las medidas coercitivas previstas en el Acta Institucional número 5. E n este modelo de "democracia relativa", la Constitución daría al Estado garantías y poderes represivos para suspender los derechos individuales y gobernar por decreto, cada vez que éste considerara que la seguridad nacional estaba amenazada por la oposición organizada.

" U n a de las características de la institucionalización del Estado en su fase de distensión, era la búsqueda de mayor legitimidad por medio del fortalecimiento electoral. El sector políticamente más sofisticado de la coalición en el poder, reconoció que la sustentación de un sistema electoral era esencial para la legitimidad del Estado. Se impulsó, al m i s m o tiempo, el aumento de la legitimidad conquistada por las elecciones, eliminando del proceso las formas m á s explícitas de coerción y la mantención del control exclusivo de los cargos ejecutivos en los Estados, así c o m o el poseer la mayoría suficiente en el Congreso para asegurar la aprobación de la legislación necesaria para las reformas legales y estructurales del tercer período de la institucionalización. La coyuntura política y económica indicaba que tal política obtendría éxito. Por un lado, la insistencia en la búsqueda de la legitimación basada en el crecimiento económico presentaba ahora dificultades cada vez mayores por causa del estrangulamiento del modelo económico. Por otro lado, la dura derrota política del M D B en las elecciones de 1970 para el Congreso, sugería a los encargados del plan político que el A R E N A podría efectivamente obtener importantes victorias en las elecciones de 1974. En realidad, pocos observadores dudaban de que la A R E N A conseguiría una aplastante victoria sobre la oposición en 1974. E n la opinión de los estrategas gubernamentales, unas elecciones más libres con acceso a la televisión y a la radio y un claro retroceso de la restricción, aumentarían la legitimidad del éxito electoral del gobierno." (Alves, M . H . M . , 1987:187).

Sin embargo, los resultados de las elecciones mostraron una sorprendente victoria del partido opositor que, por primera vez, obtuvo m á s votos (4 millones de ventaja) en el cómputo para el Senado. Para la Cámara de Diputados, el M D B consiguió el 48% de los votos, proporción también alcanzada en las Asambleas Legislativas. E n algunos estados del centro-sur, entretanto, eligió la mayoría de los diputados (Río de Janeiro, Paraná, Río Grande do Sul). El análisis de los resultados electorales mostró la existencia de una dimensión plebiscitaria en las elecciones: se votaba más contra el gobierno que por el partido de oposición.

A u n cuando esa tendencia fue positiva para canalizar el rechazo aun no estructurado a las políticas del régimen militar, también mostró su connotación negativa en el momento más avanzado de la transición hacia la democracia, después de la salida de los militares desde el centro del poder ejecutivo, cuando el m i s m o tipo de rechazo pasó a ser manipulado por los grupos políticos interesados en in-


viabilizar las administraciones municipales y estatales que enfrentaban los problem a s sociales y económicos acumulados en las décadas anteriores.

E n 1976, a pesar de las limitaciones en el uso de la T V para la campaña electoral, el M D B venció en las elecciones para alcaldes y obtuvo el control de las Cámaras Municipales en 59 de las 100 ciudades más grandes del país.

E n vista de estos resultados y ante la negativa del Congreso Nacional para aprobar una enmienda constitucional restringiendo aún m á s el Poder Judicial, el Presidente de la República decretó su receso (abril de 1977) e impuso, personalmente, esa y otras enmiendas, determinando importantes cambios en la representación política. Las proporciones que regulaban la representación fueron alteradas, a la vez que se introdujeron nuevas figuras políticas - c o m o la del senador elegido por vía indirecta- y se cambiaron los procedimientos del Congreso para la aprobación de futuras enmiendas. A pesar de todo, el Presidente de la República no habló del fin de la "distensión", sino de que sería procesada en forma "lenta, gradual y segura". Esto significaba, en el contexto de la formulación, que los militares podrían hasta incluso llegar a dejar el gobierno, pero se mantendrían en el poder hasta que consideren que los civiles eran capaces de gobernar de manera adecuada. Incluso después de ese cambio, continuarían manteniendo el "poder moderador" (atributo de los emperadores brasileros en el siglo X I X ) del que los militares republicanos se consideraban depositarios.

E n las elecciones parlamentarias de 1978, el A R E N A otra vez mantuvo la mayoría en la Cámara de Diputados, pero el margen de ventaja disminuyó un poco, a pesar del impedimento de realizar la campaña política por la T V . E n las Asambleas Legislativas de los estados, sin embargo, el M D B sobrepasó al partido de gobierno. E n términos generales, los resultados confirmaron la tendencia del M D B para ganar las elecciones en las regiones más desarrolladas, urbanizadas e industrializadas y en el A R E N A , la de mantener sus posiciones en los estados de las regiones del norte y nordeste en las cuales las relaciones generales por el patrimonio y la intimidación directa, aún garantizaban el control de los electores.

E n ese momento , el aislamiento del gobierno militar era cada vez mayor. Distintos movimientos, desde la cúpula a la base de la estructura social contribuyeron a aumentarlo.

E n la cúpula de la estructura social, los empresarios -especialmente los industriales del sector moderno que producían para el mercado interno- comenzaron a dejar de ver en el régimen militar una mediación política necesaria para la realización de sus intereses de clase. La administración económico-financiera, sobreviviente de la crisis del "milagro económico" y que durante tantos años pareció beneficiarlos sin una alternativa mejor, empezó a mostrarse m á s c o m o un estorbo que c o m o un apoyo.

E n la base de la estructura social surgieron movimientos sociales de los más diversos tipos y alcances -en especial las asociaciones de pobladores de las áreas metropolitanas- con el fin de presionar a la administración pública en sus tres


niveles, por la atención de las demandas básicas de abastecimiento de agua, saneamiento, atención medica, transporte, educación, etc. Surgió un nuevo sindicalismo m á s reivindicativo c o m o resultado, por una parte, de la intensa concentración obrera en la región metropolitana de Sao Paulo y, por otra, de la eficacia de la práctica de los partidos que actuaban en la clandestinidad. Los nuevos líderes organizaron a los asociados de los sindicatos a fin de conseguir levantar las intervenciones que afectaban a sus entidades, o para alejar de sus directivas, a las personas sometidas a la dominación patronal y/o gubernamental. E n 1977, esos nuevos líderes iniciaron un amplio movimiento para la reposición de las pérdidas salariales, resultantes de la subestimación hecha de parte del gobierno de los índices de inflación, base del cálculo de los reajustes. E n el movimiento por las luchas salariales, los metalúrgicos ocuparon un lugar de vanguardia y sirvieron de modelo para las otras categorías profesionales, incluso para las capas medias.

Procurando asumir la mediación entre la cúpula y la base de la estructura social, así c o m o entre el presente y el futuro, la Iglesia Católica desarrolló una intensa actividad que iba desde la "concientización" de los empresarios hasta la organización de las "comunidades eclesiales de base", principalmente en las periferias urbanas y en las zonas rurales. Considerando que la acción de los partidos estaba limitada por la represión política y policial, inclusive en el período de "distensión" y aprovechando la inconsistencia ideológica de los nuevos sujetos políticos, la Iglesia Católica asumió a través de su alta jerarquía, una conducta progresista que parecía perdida si se considera el apoyo del Episcopado al golpe militar y al Acta Institucional número 5.

L a sustitución del Presidente de la República, en marzo de 1979, propició la aparición de elementos que representaron un avance más en el proceso de transición hacia la democracia. Después de la "distensión", la "apertura" buscaba atender algunas demandas de los grupos de oposición a la vez que aparecían nuevas dificultades para la continuación de su lucha en contra del régimen militar.

L a amnistía en favor de los condenados por las actas de los gobiernos militares reivindicada por la oposición desde el comienzo del régimen, fue concedido por ley en agosto de 1979. Aunque benefició a los torturadores y no fue tan a m plia, general e irrestricta c o m o deseaba la oposición, la amnistía no sólo reparó en parte los males causados por el régimen militar sino que también hizo posible el avance de la lucha contra éste, en la medida en que posibilitó el retorno de los exiliados al país, inclusive el de importantes líderes a los que se les habían suspendido sus derechos políticos. Poco después pudieron promover sus candidaturas a cargos sujetos a elecciones debido a los cambios de la ley que las había reglamentado hasta el momento .

Pero los estrategas de la sobrevivencia del régimen militar esperaban que el regreso de los exiliados, en especial el de los antiguos líderes que buscaban la hegemonía en el proceso político, aumentara los conflictos entre los diversos sectores opositores. E n ese sentido, el gobierno promovió la reforma de la ley orgáni-


ca de los partidos políticos (diciembre de 1979), a fin de facilitar la formación de nuevas agrupaciones gremiales con el claro objetivo de dividir al frente de la oposición que desde 1965 funcionaba con el título de M D B . El cambio en la ley terminó con ese partido, c o m o también con el A R E N A . Los partidarios de este últim o crearon el denominado Partido Democrático Social (PDS), mientras que la oposición se dividió conforme a lo previsto. El sector m á s conservador del antiguo M D B creó el Partido Popular (PP), considerado por los militares c o m o la "oposición confiable"; el sector laboral moderno y los que defendían un enfrentamiento con el gobierno autoritario, aunque sin el uso de las armas, crearon el Partido de los Trabajadores (PT), en tanto que los antiguos sindicalistas y otros sectores vinculados con liderazgos locales o carismáticos se alinearon en el Partido Democrático Trabajador (PDT) y en el Partido Trabajador Brasilero (PTB). A pesar de esas defecciones el M D B se recompuso y anteponiendo a su antigua sigla la palabra partido, entonces obligatoria por ley, pasó a ser el P M D B . Mantuvo el carácter de frente opositor, alineando a liberales, comunistas y socialistas con el propósito de derrotar electoralmente al régimen militar.

Entretanto, estas precauciones les parecían insuficientes a sectores influyentes en el poder. L a política de "apertura" encontraba fuerte resistencia dentro del propio Estado y en particular en las Fuerzas Armadas y en el aparato represivo. Fue así c o m o se cometieron una serie de actos terroristas en distintas ciudades, damnificando a personas y destruyendo instalaciones de entidades de oposición. Estas demostraciones de fuerza de grupos que se sentían temerosos del curso de la "apertura", junto a las previsiones de los organismos de información que indicaban una derrota del partido del gobierno en casi todos los estados, los condujo a efectuar algunas reformas electorales que pretendían prolongar la sobrevivencia política del régimen. Se tomaron varias medidas, entre las que destaca la del "voto vinculado"*, so pena de anulación del sufragio, para cambiar las reglas del juego electoral en los últimos días de 1981. El objetivo era tener el control -mediante el empleo de las máquinas partidarias- de las candidaturas a los cargos m á s altos de parte de los grupos locales (consejeros municipales y alcaldes), por lo general m á s conservadores, además de impedir eventuales alianzas entre los partidos surgidos del frente opositor. E n consecuencia, el P P se incorporó al P M D B , recuperando parte del antiguo potencial electoral opositor en vista de las elecciones generales (excepto para Presidente de la República) de noviembre de 1982.

Por sobre las denuncias de fraude m á s o menos justificadas, una vez contados los votos, la oposición -representada por diferentes partidos- obtuvo mayoría en la Cámara de Diputados, pero no así en el Senado. El P M D B eligió gobernadores en los Estados de Sao Paulo, Minas Gérais, Espirito Santo, Mato Grosso do Sul, Paraná, Goiás, Para, Amazonas y Acre. El P D T eligió al gobernador de Río de Janeiro y el P D S , los demás.

»Nota del Traductor: modalidad que obliga al elector a votar por candidatos del m i s m o partido para todos los niveles sujetos a elección, aún cuando sus preferencias estén dispersas.


El balance de la economía brasilera realizado por una agencia internacional y la exigencia de los acreedores de la deuda extema, llevó al gobierno federal a sucesivas e impopulares modificaciones en la política de remuneraciones, siempre en el sentido de reducir el valor de los salarios. Solamente en 1983 hubo cinco diferentes métodos de cálculo para los reajustes de remuneraciones, algunos de los cuales fueron cancelados antes de ser aplicados. Frente a esto, crecía la organización de los trabajadores -operarios y cuadros medios- así c o m o la insatisfacción generalizada con el gobierno militar. Se multiplicaron las huelgas y se verticalizó la estructura sindical con la creación de centrales, proscritas desde el golpe de 1964.

E n noviembre de 1983, el P M D B y el P T realizaron la primera concentración pública por las elecciones directas inmediatas del Presidente de la República, a partir de la cual se generó un amplio e intenso movimiento nacional, interpartidario que culminó con manifestaciones que reunieron un millón de personas en Río de Janeiro y en Sao Paulo. A pesar del apoyo popular, el Congreso Nacional por estrecho margen de votos, no aprobó una enmienda constitucional que restablecía la elección directa para Presidente de la República.

Todo el potencial político acumulado por este movimiento fue canalizado, al menos parcialmente, para apoyar la candidatura de oposición al gobierno militar y disputar, de ese m o d o , con el candidato civil de continuidad del régimen. El hecho de que esa candidatura tuviera que ser propuesta al colegio electoral no entusiasm a b a a una parte de las fuerzas políticas de oposición, pero por otro lado, propiciaba una alianza con parlamentarios disidentes del propio partido del gobierno -el Frente Liberal- seguidos además por gobernadores de los Estados del Nordeste.

C o n una inusitada idoneidad política, se estructuró el esquema alternativo: se creó la Alianza Democrática, reuniendo junto al P M D B , a un sector disidente del P D S e inclusive el Vice-Presidente de la República. Se organizó la candidatura del gobernador de Minas Gérais, Tancredo Neves, para Presidente, llevando c o m o Vice-Presidente al ex-líder del P D S , José Sarney. Los compromisos de la Alianza Democrática, pacto político que pretendía la "conciliación entre la sociedad y el Estado, entre el pueblo y el gobierno", estaban expresados en los siguientes puntos:

- Restablecimiento inmediato de las elecciones directas, libres y con sufragio universal para Presidente de la República, alcaldes de las capitales de los estados y de los municipios considerados reservas de hidrominerales y de aquellos declarados de interés para la seguridad nacional; representación política de Brasilia.

- Convocatoria a la Asamblea Constituyente libre y soberana, en 1986, para la elaboración de la nueva Constitución.

- Restablecimiento de las prerrogativas del Poder Legislativo y del Poder Judicial.


- Fortalecimiento del sistema federal y de una efectiva autonomía política y financiera de los estados y municipios.

- Reforma de la legislación electoral con el fin de posibilitar la formación de nuevos partidos, permitir las coaliciones partidarias y asegurar a las asociaciones políticas el acceso democrático a la radio y a la televisión.

- Príorización y reordenamiento del proceso de desarrollo c o m o opción fundamental de la sociedad brasilera.

- Reprogramación global de la deuda extema en condiciones que evitasen al pueblo sacrificios insoportables y resguardasen la soberanía nacional.

- Combate contra la inflación a través de medidas que considerasen no sólo su origen financiero sino que, sobre todo, su carácter prioritariamente social. Saneamiento financiero interno y reducción del costo del dinero.

- Reforma tributaria c o m o instrumento básico de realización de los objetivos de la política social y económica. Corrección de las desigualdades regionales y personales de la renta.

- Prioridad para el nordeste y reconocimiento de su capacidad de formulación de soluciones m á s adecuadas, a fin de reducir el nivel de la deuda nacional para con la región.

- Adopción de medidas de emergencia contra el hambre y el desempleo. - Desconcentración del poder y descentralización del proceso de toma de deci

siones . Desburocratización. - A p o y o a la libre iniciativa. Fortalecimiento de las empresas nacionales. Trata

miento que favorezca a las pequeñas y medianas empresas. - Revisión de la política salarial, eliminando el proceso de disminución del

poder adquisitivo de los trabajadores, de los servidores públicos y de la clase media. Garantía de autonomía, libertad sindical y derecho a huelga.

- Educación básica para todos. Fortalecimiento de la universidad y efectividad de su autonomía. A p o y o a la investigación, al desarrollo científico, tecnológico, artístico y cultural.

- Defensa del patrimonio histórico, artístico y cultural brasilero. Creación de un Plan Nacional de Cultura.

- Combate a cualquier tipo de discriminación y prejuicio con respecto a la religión, sexo y raza. Protección a los derechos de las minorías.

- Orientación de recursos y estímulos para el aumento sustancial de la oferta de bienes y servicios indispensables para satisfacer las carencias básicas de la población en el c a m p o de la alimentación, la salud y la vivienda.

- Protección del medio ambiente. Defensa de la Amazonia. Política urbana. Mejoramiento de la calidad de vida y de las condiciones de seguridad individual.

- Reestructuración de la Previsión Social y del Sistema Financiero de la Vivienda, con adopción de medidas que proporcionen condiciones de estabilidad y fidelidad a los objetivos sociales.


- Ejecución de una política agropecuaria que asegure la fijación de precios mínimos realistas y la formación de reservas reguladoras adecuadas. Reforma agraria mediante el cumplimiento del Estatuto de la Tierra y mejoramiento de las condiciones de vida del hombre del campo.

- Política externa dirigida a la preservación de la soberanía de los estados, a la seguridad y justicia internacionales y a la búsqueda de la paz.

Esta larga y completa plataforma sobrepasaba un mero pacto electoral, porque pretendía conquistar el apoyo tácito de las fuerzas políticas y de la opinión pública, en general, que ansiaban los cambios políticos y económicos, frustrados hacía poco por la no aprobación de la enmienda constitucional que permitía elecciones directas para lograr la sustitución del general-Presidente.

Después de una intensa campaña realizada por todo el país y de negociaciones con grupos militares, en enero de 1985 el Colegio Electoral eligió por amplia mayoría, al primer Presidente de la República civil desde abril de 1964.

Para unos, se avanzaba un paso más en el proceso de transición hacia la democracia. Para otros, ese proceso sólo estaba comenzando.

La nueva república

Aunque era el resultado de un amplio movimiento de masas que canalizaba las esperanzas de la mayoría de la población del país, la Nueva República prometida por Tancredo Neves en su discurso de candidato victorioso en el Colegio Electoral, comenzó marcada por la tragedia.

E n la víspera de su ascensión al poder (15 de marzo de 1985), el Presidente fue internado con una grave enfermedad. Después de enfrentar resistencias palaciegas que no admitían la transferencia del poder al Vice-Prcsidente, uno de los principales articuladores del Frente Liberal, José Samey fue investido por el C o n greso Nacional en el ejercicio interino de la presidencia. Después de una larga agonía, Tancredo Neves falleció en Sao Paulo el 21 de abril.

El número de personas que salieron a las calles de esa ciudad para acompañar al féretro - 2 millones- es indicativo del apoyo popular al m á s destacado protagonista de la transición política negociada.

Después de un corto, pero grave momento de indefinición con respectivo al sucesor legal del Presidente muerto antes de su ascensión al poder -si el Vice-Présidente de la República electo o el Presidente de la Cámara de Diputados- la primera alternativa surgió c o m o solución de consenso.

El Presidente José Sarney, ahora en plenitud del ejercicio del cargo, confirmó al ministerio que había sido designado por Tancredo Neves, en el que la división de los cargos correspondían a la participación de las fuerzas políticas en la c a m paña victoriosa, principalmente -pero no exclusivamente- del P M D B y del Frente Liberal (luego transformado en el partido P F L ) .

126 EDUCACIÓN ES LA TRAHSICIÓN A LA DEMOCRACIA

Es así c o m o por diversas vías terminó por hacerse la transferencia del poder, no al P M D B , sino que al antiguo P P (del que era Tancredo Neves) a la "oposición confiable" insertada en aquel partido. Por vías aún m á s diversas el poder terminó por volver al P D S en la versión de P F L surgido de aquél. Aunque el Presidente de la República se había afiliado al P M D B para efectos de la elección de enero, un año antes presidía justamente el partido de sustentación política del gobierno militar, el P D S .

El sentimiento general de frustración de aquellos que esperaban las transformaciones prometidas no cambió durante el primer año del nuevo gobierno. Sin embargo, en el c a m p o institucional-legal se adoptaron varias reformas, que no compensaban ese sentimiento:

los sindicalistas destituidos de sus cargos durante los últimos años del gobierno militar fueron rehabilitados; se establecieron las elecciones directas para Presidente de la República (se elegiría por mayoría absoluta y en dos vueltas); se formuló la legislación electoral de m o d o de tener plena libertad de organización partidaria, haciendo posible la creación de nuevos partidos y la legalización de los que se encontraban en la clandestinidad;

- se retiró la prohibición de elecciones de los alcaldes de las capitales de los estados y de los municipios considerados "áreas de seguridad nacional" o reservas hidromineras;

- se anunció el Plan Nacional de Reforma Agraria con el objetivo de beneficiar a 1,5 millones de familias al año, distribuyéndoles 130 millones de hectáreas de tierras consideradas improductivas; se anunció la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente, formada por los diputados federales y senadores a ser elegidos en noviembre de 1986; se anularon los decretos de expulsión de extranjeros acusados de subversión durante los gobiernos militares; se devolvió a la familia del ex-Presidente Joao Goulart, depuesto en 1964, todas las condecoraciones y prerrogativas que le habían sido retiradas;

- se reanudaron las relaciones diplomáticas con Cuba, suspendidas desde el golpe de Estado.

Todas esas medidas de iniciativa presidencial fueron bien recibidas, pero consideradas insuficientes por sectores del P M D B , del P T , del P D T y de los pequeños partidos comunistas -entonces legalizados- que propugnaban cambios m á s profundos en el plano institucional, como la derogación de la Ley de Seguridad N a cional y la reformulación de las leyes de prensa, de huelga y de la legislación laboral en general.

Ese desagrado se acentuaba con otras disposiciones, c o m o la de prohibición de exhibir una película extranjera considerada ofensiva para la Iglesia Católica,


medida adoptada debido a la presión de esa institución; la permanencia de la práctica de legislar mediante decreto-ley heredada del régimen militar; la persistencia de acciones represivas en contra de las manifestaciones populares de parte de la Policía Federal y de las policías militares de los Estados.

Dichas manifestaciones, en especial las de reivindicaciones laborales, se multiplicaron en el comienzo de la Nueva República. Presionados por el aumento de la inflación, resultante de la política económica del último gobierno militar y de las prácticas administrativas y financieras del primer gobierno civil que hicieron que aumentara el déficit público, los trabajadores de las categorías profesionales más diversas iniciaron sucesivas huelgas: desde asalariados rurales a profesores; desde metalúrgicos a bancarios; desde aviadores a funcionarios públicos. Por otro lado, el Plan Nacional de Reforma Agraria motivó a los campesinos sin tierra a invadir propiedades improductivas a fin de presionar para que el gobierno las expropiara. Ante ello, los propietarios de la tierra comenzaron a formar una asociación antireforma agraria que incentivaba la resistencia armada: la Unión D e mocrática Rural ( U D R ) .

C o n una tasa de inflación de 265% en el ano 1985, el gobierno promulgó en febrero de 1986, un paquete de medidas de estabilización económica y financiera conocido c o m o el Plan Cruzado, según el cuál:

todos los precios de las mercaderías y de los servicios fueron congelados por un año; los reajustes salariales, después de un pequeño aumento del ingreso mínimo y de una redistribución general basada en el promedio de los últimos seis m e ses, solamente se llevarían a cabo una vez al año, o cada vez que la tasa acumulada de inflación alcanzara el 20%;

- fue abolida la indexación de la economía y en particular, la corrección m o n e taria;

- se creó el seguro de desempleo; una nueva moneda, el cruzado, vino a substituir a cada millar de cruzeiros.

E n el discurso a la nación transmitido por la T V presentando el Plan Cruzado, el Presidente de la República asumió una posición populista de contacto directo con cada individuo a quien le solicitó transformarse en un "fiscal" del Plan en cuestión; a la vez numerosos establecimientos comerciales fueron cerrados o saqueados y sus responsables tomados presos por la policía y obligados a pagar multas. Parecía que la Nueva República seguiría el camino del antiguo populismo, fórmula que de hecho dispensaba del apoyo partidario al Presidente que no reconocía al P M D B c o m o su base propia. E n efecto, en los primeros meses después de iniciado el congelamiento de precios, la popularidad del Presidente alcanzó los niveles m á s altos de toda la historia del país, superando a la de la Alianza D e mocrática.


Los reajustes salariales (aunque no suficientes para compensar las pérdidas anteriores) y el congelamiento de los precios conducirían a un enorme crecimiento de la demanda efectiva. Estimaciones oficiales calcularon en 30 millones el n ú m e ro de consumidores que ingresaron en el mercado de alimentos (como carne), de bienes de consumo durables y de materiales de construcción.

Pero mientras tanto, la incapacidad de satisfacer de inmediato a esa demanda acrecentada, se manifestó en una variedad de prácticas que iban desde la cobranza de intereses sobre el precio oficial de las mercaderías hasta la simple ocultación de los bienes de consumo, c o m o ocurrió con los pecuaristas. D e nada sirvieron las iniciativas del gobierno de confiscar los rebaños; sólo fueron útiles para las bases políticas de la U D R . Las tasas de interés que permanecían libres, se dispararon alcanzando niveles incompatibles con el congelamiento de precios, generando dificultades insuperables para las pequeñas y medianas empresas qué necesitaron recurrir al crédito bancario. La escasez de mercaderías -desde automóviles, incompletos por falta de componentes, hasta de ladrillos- fue transformando la euforia inicial en una nueva frustración nacional.

Entretanto, el Plan Cruzado fue, por sus virtudes ampliamente reconocidas, corresponsable de la victoria del P M D B en las elecciones de noviembre de 1986. Ese partido eligió 21 gobernadores de los estados (todos, menos un pequeño estado del nordeste donde venció el PFL); 307 de los 559 diputados federales y 44 de los 67 senadores. El P F L eligió 131 diputados y 13 senadores; el P D T , 26 diputados y 2 senadores; el P T B , 19 diputados y 1 senador; el P T , 16 diputados. El P D S , denominación del partido que apoyó al régimen militar, quedó reducido a una representación de 37 diputados y 4 senadores, perdiendo sus cuadros partidarios que engrosaron las filas del P F L y del P M D B .

U n a semana después de las elecciones, el Gobierno Federal anunció las medidas de corrección del plan de estabilización; el llamado Plan Cruzado II. Este incluía:

- grandes aumentos en los precios de diversos productos y de las tarifas de los servicios públicos;

- cambio en el cálculo del índice de inflación; - libre negociación entre los arrendatarios y los dueños de inmuebles residen

ciales.

U n a nueva onda de frustración se abatió sobre la opinión pública que se sentía víctima de la ganancia de los empresarios, contra los cuales creía que tenía al gobierno c o m o aliado. Por otra parte, el interés político-electoral de posponer esas medidas, no fue posible de ocultar. E n consecuencia, los movimientos huelguísticos se multiplicaron y se llevaron a cabo paralizaciones generales de protesta en contra de la política económica. En diciembre de 1986, la "Jornada de Protesta contra el Plan Cruzado II" resultó de la impensada acción unitaria de las tres cen-


traies sindicales: la Central Única de Trabajadores, la Confederación General de los Trabajadores y la Unión Sindical Independiente. A lo largo de ese año, cerca de 40 millones de trabajadores paralizaron sus actividades por reivindicaciones salariales específicas o por protestas generales c o m o la de aquella jornada.

Al margen de las oscilaciones entre la euforia y la frustración, los resultados económicos del año 1986 fueron positivos. El Producto Interno Bruto creció un 8,2% y el PIB per capita aumentó en 5%, la mayor tasa de la década hasta entonces. Y la inflación, a pesar de haber sido medida por tres índices diferentes, alcanzó casi a un 62%, cerca de una cuarta parte de los niveles alcanzados en los tres años anteriores.

"El empleo creció más que la población económicamente activa, haciendo que la tasa de desempleo abierto declinase en las principales regiones metropolitanas del país, de 5,3% en 1985 a 3,6% en 1986. Por otro lado, las relaciones formales de trabajo fueron ampliadas. La participación de los empleados con carnet de trabajo vigente dentro del total de las personas de las principales regiones metropolitanas del país, pasó de 55,8% en 1985 a 57,7% en 1986. La evolución del rendimiento del trabajo en 1986 fue, sin duda, el hecho más impresionante del mercado en ese año. El rendimiento medio real de las personas ocupadas creció en un 33,3% en la región metropolitana de Sao Paulo y un 24,4% en la de Río de Janeiro. L a tasa media de los desempleados y ocupados con menos de un salario mínim o de las principales regiones metropolitanas del país, disminuyó de 26,4% en 1985 a 20,3% en 1986, a pesar de haber aumentado el salario mínimo sustancial-mente en este período". ( IPEA/IPLAN, 1987:32-33).

Pero tan pronto el gobierno suspendió el congelamiento de los precios, estos volvieron a subir a una velocidad nunca vista, en un promedio de 20% mensual. Y a fuese para recuperar las pérdidas ocurridas en el período del congelamiento o para prevenirse de uno nuevo, los empresarios elevaban los precios a un ritmo tal que hacían disparar el "gatillo del aumento salarial" cada mes . L a tasa de inflación subió de un 3,3% en el mes de noviembre de 1985 a un 21% en abril de 1986. A mediados de 1987, el salario medio de la P E A ya tenía perdido un 30% de su poder de compra.

El resultado fue la rápida retracción del mercado interno y la insolvencia de las pequeñas y medianas empresas, en especial de las que se habían endeudado a comienzos de la vigencia del Plan Cruzado confiadas en una inflación cercana al 0%.

E n el ámbito de las relaciones con el exterior, se verificó el estrangulamiento cambiario c o m o resultado de la salida de capitales extranjeros de riesgo, remesas de lucro y dividendos para el exterior del orden de un billón de dólares, del agotamiento de las reservas de divisas extranjeras utilizadas para pagar la importación de alimentos durante el Plan Cruzado y de la drástica reducción de los saldos de la balanza comercial. Esta situación forzó al gobierno, en febrero de 1987, a la suspensión unilateral y temporal del pago de intereses de la deuda externa que alean-


zaba a la suma de 120 billones de dólares, hasta que se acordara con los acreedores "una forma de amortización justa".

Aunque la moratoria de la deuda externa fue parte de la plataforma de los partidos situados a la izquierda en el espectro político, tal medida no tuvo repercusión interna en la proporción de su alcance. Los efectos políticos de la moratoria unilateral se vieron diluidos por los de la política económica que, en el plano interno, aplicaba las medidas preconizadas por el Fondo Monetario Internacional: retiro de los subsidios a los productos de consumo popular, disminución de los gastos públicos, particularmente por la reducción de los salarios de los funcionarios públicos; privatización de las empresas estatales y otras.

L a inflación volvió a crecer, alcanzando en el mes de m a y o de 1987 el punto m á s alto en toda la historia del país: 23,2%. C o m o respuesta, el gobierno determinó un nuevo congelamiento de precios, salarios y alquileres por el plazo de 90 días. E n lo central del nuevo plan, el reajuste automático de salarios -el denominado "gatillo salarial"- fue eliminado y sustituido por un reajuste basado en el promedio de la inflación del trimestre anterior. Se aplazaron los proyectos gubernamentales de grandes obras mediante las cuales se pretendía mantener la faceta populista de la Nueva República. Se retomaba, efectivamente, la política económica de reducción-de la demanda, típica de los gobiernos militares. El Plan de Reform a Agraria, ya mutilado en sus metas iniciales, sufrió una nueva reducción del orden de un 70% en el número de asentamientos previstos para el año 1987.

L a Asamblea Nacional Constituyente fue instalada el Is de febrero de 1987, funcionando simultáneamente con el Congreso Nacional. E n ese espacio político especial, enfocado por la radio y por la T V en programas diarios para todo el país, los embates entre las fuerzas políticas progresistas y las fuerzas conservadoras tuvieron resonancia nacional y sirvieron de espacio de confrontación entre parlamentarios ansiosos de hacer valer sus prerrogativas de constituyentes y otros que fueron sensibles a los pedidos de apoyo del gobierno, siendo retribuidos con las concesiones de servicios públicos y de control de áreas de la propia administración federal, la que estimuló a la antigua tendencia del Estado brasilero de usar el poder para el reforzamiento del control de los electores a partir de la administración. E n el caso del gobierno de la Nueva República, esa tendencia alcanzó contornos y dimensiones especiales.

Ante un Presidente que asumió el poder sin respaldo popular, que adquirió popularidad en forma pasajera durante la euforia del Plan Cruzado, para perderla tan rápidamente c o m o la había ganado; ante las disputas entre los partidos integrantes de la Alianza Democrática en busca de mayor espacio en los ministerios y de cargos federales en los estados y en los municipios, los dentistas políticos brasileros evocaron el concepto de gobernabilidad para comprender el difícil proceso por el que pasaba el país. Así, cada sustitución de un ministro o de un funcionario de 2 8 grado, perturbó el inestable equilibrio de la máquina gubernamental. Dicha situación acabó determinando el rompimiento formal de la Alianza Democrática,


aun cuando los partidos que la formaban continuaron integrando los ministerios que ocupaban.

L a situación de íngobernabilidad por la que estaba pasando el país desde 1986, ha provocado el surgimiento y el fortalecimiento de organizaciones políticas de derecha, ansiosas por aprovecharse de esa situación para recuperar un espacio político que creían definitivamente perdido. L a Unión Democrática Rural, la Unión Brasilera de Empresarios y hasta la Acción Integralista Brasilera divulgaron análisis alarmistas sobre las supuestas amenazas de las fuerzas izquierdistas y aprovecharon la situación de Íngobernabilidad para buscar adeptos para sus tesis preconizando soluciones autoritarias. La U D R ha acumulado importantes recursos financieros obtenidos en la subasta de ganado donado por los asociados, que ha destinado para influenciar a los miembros de la Constituyente y, según algunas denuncias, para comprar armas.

E n la misma perspectiva de retorno al régimen militar, han surgido manifestaciones de oficiales de las Fuerzas Armadas, cuyo alcance aun no es posible determinar. E n efecto, la transición a la democracia en Brasil, no resultó de la derrota o de la ruptura con las Fuerzas Armadas. Al contrario, la transición fue condicionada por ellas, inclusive mediante el entendimiento con la Alianza Democrática, para lo que se contó con el patrocinio de importantes segmentos del empresariado. Aunque los compromisos que se establecieron entre esos protagonistas no hayan sido determinantes principales de la transición a la democracia ni de su desarrollo, es bajo su influencia que ella transcurre, lo que explica muchas de sus contradicciones.

E n consecuencia, dentro del proceso de transición a la democracia por el que pasa Brasil, las Fuerzas Armadas no son un simple aparato armado del estado subordinado al poder político (civil), sino que son ellas mismas protagonistas de ese proceso. Ellas poseen un gran poder para influenciar al gobierno y limitar el proceso de transición, tanto en términos específicamente políticos c o m o socioeconómicos.

Por otra parte, el avance de las fuerzas democráticas y populares así c o m o la posición de las capas medias influyen en los militares no sólo en la formación de algunas actitudes sino que también en la inhibición de otras.

Finalmente al margen de los avances y retrocesos, es posible afirmar que la política de frente contra el régimen autoritario se ha demostrado c o m o victoriosa: El Frente Amplio y el M D B ; el P M D B posteriormente; al movimiento interpartidario por las elecciones directas para Presidente de la República; y la Alianza D e mocrática. E n ese largo proceso de ir ampliando los límites políticos y sociales del frente contra el régimen militar, se formó un bloque político suficientemente poderoso para conducir el proceso hacia fuera de los intereses estabilizadores del poder político e inaugurar, junto con la Asamblea Nacional Constituyente, una nueva y m á s avanzada etapa de transición. Sin embargo, al m i s m o tiempo y contradictoriamente, esa ampliación del frente, por su composición y por sus compro-


misos, terminó limitando el programa de transición para la democracia, c o m o veremos en lo referente a la educación.

U n a vez victorioso ese frente -la Alianza Democrática-, no resistió los primeros conflictos internos del gobierno de la Nueva República. La Alianza Democrática se escindió y el propio P M D B ya muestra sefíales de que no sobrevivirá íntegro a la promulgación de la Nueva Constitución. Dicho partido se divide en dos fracciones: una conservadora y otra progresista, probables embriones de nuevos partidos.

La educación en los programas de los partidos

Para presentar el lugar de la educación en los programas partidarios vamos a tomar los seis partidos que tenían un número de parlamentarios superior a 10 en la Cámara de Diputados en 1986 al comienzo de la legislatura, lo que significaba un 96% de los asientos de esa rama del Congreso Nacional. Los partidos son los siguientes, con el respectivo número de asientos:

Partido del Movimiento Democrático Brasilero Partido de Frente Liberal Partido Democrático Social Partido Democrático Trabajador Partido Trabajador Brasilero Partido de los Trabajadores Partido Liberal Partido Demócrata Cristiano Partido Comunista de Brasil Partido Comunista Brasilero Partido Socialista Brasilero

Total de los Diputados 559

Para posibilitar una comparación, sin que se pueda hacer un análisis satisfactorio de cada programa c o m o un todo, vamos a enfocar en cada caso el lugar de la enseñanza pública y el de la privada, así c o m o también el problema del financia-miento de la educación.

E n el programa del P M D B , junto con la denuncia de la escasez de recursos c o m o resultado del desinterés del régimen militar por la educación de la juventud y del pueblo en general, se criticaba la "comercialización de la enseñanza hecha a la sombre del gobierno". Se defendía la obligatoriedad y la gratuidad de la enseñanza básica de 8 años para la población en edad escolar administrada eficientemente. La educación pre-primaria debería ser también gratuita y asegurada para

- P M D B -PFL -PDS -PDT -PTB -PT

- PL -PDC -PCdoB -PCB -PSB

307 131 37 26 19 16 7 6 5 3 2


los hijos de los trabajadores a partir de los dos años de edad. Tal vez por ser la "comercialización de la enseñanza" m á s grave en su nivel superior, el programa le daba mayor atención:

"El P M D B defiende la ampliación y la mantención de las universidades oficiales, oponiéndose vehementemente a su privatización. Considera la enseñanza universitaria gratuita c o m o un derecho a ser garantizado para la población. Del m i s m o m o d o , entiende que el poder público debe combatir la proliferación de instituciones de enseñanza superior con finalidades puramente lucrativas, a través del control de su expansión, de su funcionamiento, de la calidad de la enseñanza y de los precios de las matriculas y anualidades. Se deben garantizar los medios para que la universidad pueda efectivamente realizar su función moderna de creadora de tecnología y de análisis crítico de la realidad". ( P M D B , 1980).

Esa posición contra la privatización fue profundizada en ciertos estados, c o m o en el de Río de Janeiro, donde los grupos de trabajo que se formaron para elaborar la plataforma del partido en 1982, tenían por lema: recursos públicos exclusivamente para la enseñanza pública.

Ese tipo de posición no era, entretanto, unánime. El documento "Esperanza y Cambio: una propuesta para el Brasil", divulgado en agosto de 1982 y fruto de discusiones a nivel nacional, no abordaba la cuestión de la enseñanza pública de la privada. Sólo para el caso de la enseñanza superior llegaba a decir que la rápida creación de vacantes se realizó a costa de una privatización creciente, resultado de la "despreocupación del gobierno por la enseñanza pública y gratuita y de los subsidios concebidos por éste a la red particular, como por ejemplo, a través del crédito educativo". Para hacer viable la ampliación y la democratización de la enseñanza superior pública, el documento propuso, entre otros puntos, la "expansión de las oportunidades de la enseñanza pública y gratuita en sustitución de la utilización de los recursos gubernamentales para subsidiar el crecimiento y la mantención de la enseñanza privada". ( P M D B , 1982a).

E n noviembre de 1984, proclamada ya la candidatura de Tancredo Neves a Presidente de la República, varios directorios regionales promovieron el Simposio Nacional del P M D B , con el fin de elaborar el programa de gobierno. E n Porto Alegre se realizó esta reunión en la que se canalizaron las áreas de la educación, salud, vivienda y cultura.

El capítulo del documento final sobre el financiamiento de la educación decía que "los recursos públicos c o m o un todo, deberán ser destinados fundamentalmente a las escuelas públicas de todos los niveles" flo que, por otra parte, ya venían haciendo los gobiernos militares). Pero al considerar los recursos provenientes de la recaudación de impuestos prevista para ser utilizada en una proporción del 13% (a nivel de-gobierno federal) y del 25% (a nivel de los gobiernos estatales y municipales) según lo determinaba la reciente enmienda constitucional N 9 24, se concluyo en que deberían ser aplicados exclusivamente en el sector público.

E n cuanto a los recursos provenientes de las contribuciones de las empresas

134 EDUCACIÓN BN LA TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA

para la escolaridad de los empleados y sus hijos (salario-educación), el documento defendía exclusivamente su uso en el sector público: "Será responsabilidad exclusiva de las diferentes instancias del sector público, la gestión de esos recursos, evitándose que las empresas u otras entidades puedan disponer de ellos". L a forma de cálculo de esa contribución también debería cambiar evitando su incidencia sobre la planilla de remuneraciones de las empresas. Se pretendía, de esta manera, no inducir por esa vía la exoneración de trabajadores para la producción capital-intensiva, sobre la cual no incidían impuestos de ese tipo.

E n las directrices generales, el texto-síntesis del Simposio formulaba que la escuela pública y gratuita en todos los niveles, es un derecho de todos y un deber del Estado. Ahí residía una gran diferencia con la Constitución en vigor, que decía que la educación era (no la escuela pública) derecho de todos y deber del Estado. E n cuanto esa Constitución aseguraba la gratuidad sólo de la enseñanza del Is

grado para la población de 7 a 14 años y al resto lo hacía dependiendo de su carencia de recursos y del aprovechamiento en los estudios, los participantes del Simposio del P M D B exigían la gratuidad c o m o característica esencial de la escuela pública, derecho de todos y un deber del Estado.

E n relación a la enseñanza superior la oposición publica-privada era m á s explícita. Por un lado, se decía que la gratuidad de la enseñanza debería ser un principio de funcionamiento de la universidad federal. Al revés de la gratuidad sólo de hecho, resultado de los acuerdos tácitos fácilmente olvidados en determinados momentos, el documento-síntesis defendía que el principio de gratuidad de la universidad federal debería estar garantizado por una disposición constitucional.

L a política pública para la red privada de la enseñanza superior debería enfocarse hacia su fiscalización, c o m o los objetivos siguientes:

- aumento de la calidad de la enseñanza buscando un modelo mínimo para todo el país;

- valorización tanto del magisterio a través de la creación de una carrera única, c o m o del tiempo integral y de reciclaje de los profesores;

- gestión democrática a través de la acción colegiada con representantes de la comunidad.

Estos puntos fueron incorporados en la plataforma de la Asociación Nacional de Docentes de la Enseñanza Superior ( A N D E S ) , que envío a uno de sus directores al Simposio. E n cuanto al financiamiento de la enseñanza superior privada, no quedaron dudas con respecto a sus fuentes:

"Los recursos necesarios para el mejoramiento de los padrones de calidad de la red privada de la enseñanza superior deben ser buscados en el capital privado de las empresas que la mantienen. Al Gobierno le corresponderá la creación de mecanismos que garanticen el cumplimiento, por parte de aquéllas de lo que está decretado en la ley: la mantención de las universida-


des y de la escuela del 3er. grado privadas*, sin fines lucrativos" ( P M D B , 1982b: 87).

E n agosto/septiembre de 1986, inmediatamente antes de las elecciones legislativas (y de las constituyentes), el P M D B realizó su primer congreso. Y a habían sido divulgadas las conclusiones de la Comisión Constitucional, nombrada por el Presidente de la República para la elaboración de un anteproyecto, las que fue prontamente repudiada, así como las tentativas de recomposición ideológica de los grupos conservadores, especialmente debido al desencadenamiento de una campaña en contra de la iniciativa estatal, tanto en la economía, c o m o en la educación, en la salud y en otros sectores. Definiendo su posición, el documento de ese congreso afirmaba, a cinco meses del establecimiento de la Asamblea Nacional Constituyente:

"Ante la inminencia de la derrota política, el bloque de los intereses conservadores hizo de la ideología neoliberal su trinchera de resistencia. El Estado, cuya intervención en la economía jamás fuera cuestionada cuando se trataba de reforzar los mecanismos de concentración de poderes, de riqueza y de renta, tenía ahora que ser cercenado y debilitado, c o m o una forma de neutralizar la voluntad política de cambios que lo animaría en un gobierno efectivamente democrático. Ese es el sentido inmanente de la campaña antiestatizante que asocia el descalabro administrativo anterior al conjunto de los gastos públicos y que intenta fragmentar y debilitar los instrumentos de la gestión económica del estado justamente cuando deben ser subordinados al interés social más amplio" ( P M D B , 1987a: 63-64).

E n el ítem dedicado a las directrices para una política de educación, el documento del congreso de dicho partido tenía como interlocutor oculto justamente a los portadores de esa ideología neoliberal, ya que el P F L dirigía el Ministerio de Educación. Inexplicablemente, el documento del Congreso del P M D B debilitó su posición en lo referente a la destinación de los recursos provenientes de la recaudación de impuestos (enmienda constitucional N 9 24), en relación con el Simposio de Porto Alegre efectuado cuatro años antes. E n tanto el Simposio de 1982 reivindicaba que el 13% de la recaudación de impuestos del gobierno federal y el 25% de los gobiernos estatales y municipales deberían ser empleados exclusivamente en la enseñanza pública, el congreso de 1986 concluyó que se debería priorizar la mantención y el desarrollo de la enseñanza pública. Sin embargo, el propio texto del congreso reconocía que los recursos públicos utilizados para subsidiar la enseñanza privada transferidos del sistema público, terminan por impedir la mantención de una escuela pública de buen nivel. ( P M D B , 1986b: 18). Sin embargo, literalmente asumió las recomendaciones del Simposio de Porto Alegre con respecto a la política pública para la red privada de la enseñanza superior, inclusive la de

* N . del T . : escuelas de nivel superior.


que ella debería buscar recursos en el capital privado, que las entidades mantenedoras de esa educación deberían sustentar a las instituciones de enseñanza y que éstas no deberían tener fines de lucro.

A pesar de estas incongruencias, el texto producido por el Congreso del P M D B enfrentó a la ideología neoliberal que pretendía desbaratar el lema "recursos públicos para la enseñanza pública" por considerar públicas a las escuelas privadas ya que prestaban un "servicio público".

"La educación pública es aquella suministrada por los establecimientos m a n tenidos y administrados por el Estado, debiendo ser aplicados los recursos públicos destinados a la educación fundamentalmente en los sistemas de enseñanza federal, estatales y municipales. Los establecimientos de cualquier nivel ligados a la iniciativa privada deberán atender las exigencias legalmente establecidas y demostrar su competitividad, eliminándose la política de subsidio. C o m o mediador entre los intereses particulares y las instancias de convergencia y expresión de los intereses colectivos, el estado democrático sometido a mecanismos de control social y su escuela deben colocarse al abrigo de las presiones privatizadoras, de manera de asegurar la generación progresiva de la igualdad de oportunidades educacionales para todos, combatir la segmentación del sistema de enseñanza e impedir la profundización de la reproducción de la desigualdad social a través de la educación formal" ( P M D B , 1987b: 14) (el subrayado es nuestro).

A pesar de que el texto del Congreso del P M D B tenía implícito un proyecto de Constitución, éste no fue presentado ni siquiera explicitado. Ciertamente, el contenido progresista del m i s m o no podía ser aprobado por todos. Las condiciones de existencia de dicho partido eran tales que permitían a los partidarios de la privatización ser hegemónicos. D e este m o d o , fue por otros caminos -principalmente a través de la IV Conferencia Brasilera de Educación (Gioânia, septiembre de 1986)- que las ideas de los educadores progresistas que actuaban en y por el P M D B , se liberaron de las limitaciones de ese frente partidario, para buscar la forma de constituir otro frente, más a la izquierda en términos ideológicos, aunque m á s limitado por la naturaleza necesariamente sectorial del encuentro y de sus entidades promotoras.

Pasemos ahora a los partidos que nacieron del antiguo frente opositor constituido por el Movimiento Democrático Brasilero: P T B , P D T y P T .

El programa del P T D era bastante sencillo en lo que se refiere a la cuestión educacional así c o m o en las demás. En la dimensión aquí escogida para la comparación, el programa de ese partido no decía nada al respecto, ni cosa alguna que se pudiese afirmar por deducción.

El P D T defendía una reforma educacional que asegurase la enseñanza gratuita a todos y permitiese reorganizar la red escolar pública. Dentro de las directrices de esa reorganización se consideraba: completar la enseñanza gratuita con la concesión de becas que garantizaren la sobrevivencia del estudiante pobre durante su formación escolar y la ampliación de las instituciones públicas de enseñanza supe-


rior, a fin de "acabar con la privatización" y garantizar la matrícula a todos los jóvenes que completasen el curso medio (2a grado).

N o obstante, es en el programa del P T en el que se encontraba la posición m á s clara con respecto a la articulación entre el sector público y el privado. Tratándose de la educación, c o m o de la cultura y de la salud, su programa decía que la educación es un derecho del pueblo que se viene transformando en "campo libre para el enriquecimiento de una minoría de privilegiados". El deterioro y la privatización creciente de la enseñanza perjudicaban, al m i s m o tiempo, a profesores y estudiantes. Partiendo del principio de que los servicios de educación, públicos y gratuitos en todos los niveles, son "derechos básicos de una Nación verdaderamente democrática", el P T se proponía luchar por ese derecho. Siguiendo su orientación central al programa de ese partido afirmaba que desarrollaría en el área de la educación (como en las demás), su política de actuar conjuntamente con su base social. D e la práctica política de esa base social -los trabajadores- surgiría el detalle del programa en ese y en otros aspectos.

El programa del P T , con una posición definida en favor de la enseñanza pública y gratuita en todos los niveles, no presionó a los sectores religiosos del partido que defendieron propuestas diferentes, similares a las que hicieron sectores priva-tizadores del P M D B . Es el caso de propuestas que sustituyeron el término "público" por "libre" en aquella plataforma y, aún más , disolvieron el término público por considerarlo atributo de las instituciones que prestan un servicio fuera de la órbita del Estado (Sampaio, 1987), idea que tiene su difusión asegurada debido a los aspectos bases de la ideología del P T .

Sin embargo, fue otra la orientación predominante de la representación federal del P T . El Partido de los Trabajadores y el Partido Comunista Brasilero fueron los únicos que presentaron a la Asamblea Nacional Constituyente proyectos completos de Constitución. E n esa importante materia, el P T no se dejó amarrar por las orientaciones de base.

E n el capítulo sobre la educación, el proyecto decía que "la enseñanza es deber del poder público, debiendo ser proporcionada de manera gratuita en todos los niveles". C o n respecto a la enseñanza privada, el proyecto preveía su desaparición después de un período de transición de 10 años. La siguiente es la redacción de los artículos sobre el particular:

"Art 235. L a enseñanza podrá ser proporcionada, excepcionalmente, por fundaciones o por asociaciones sin fines lucrativos, debidamente registradas hasta un año antes de la entrada en vigor de esta Constitución, en calidad de concesionarias de servicio público, por el plazo de diez años a contar de la promulgación de esta Carta, al cabo del cual, la enseñanza será exclusivamente pública y gratuita.

"Párrafo Is. N o se aplicará para la entrega de las concesiones de servicio educacional, lo dispuesto en el artículo 226, siendo prescindible la realización de una licitación.

"Párrafo 2 8 . Las personas que de acuerdo a este artículo prestaran servicios

138 EDUCACIÓN ES LA TRANSICIÓN A LA DEHOCKACIA

educacionales, no recibirán auxilio financiero o subsidios de personas gubernamentales".

D e esta forma, durante los 10 afios de transición la enseñanza privada solamente sería suministrada por entidades sin fines de lucro, sin ayuda o subsidios públicos. Después de este período, toda la enseñanza sería suministrada por los poderes públicos, es decir, por el Estado, que las condicionantes de base del P T denominaban c o m o personas gubernamentales.

U n a posición exactamente opuesta, sustentaba el programa del P D S en el que el apoyo a la enseñanza privada aparecía más de una vez. E n primer lugar, proclamaba que "a la familia le corresponde el derecho y el deber de educar a los hijos, ya que es su primera y m á s importante comunidad educacional". Después de señalar el deber del Estado de garantizar enseñanza gratuita de 1er. grado para la población de 7 a 14 años, decía que se debe "hacer un esfuerzo" para que los estudiantes carentes de recursos también tengan enseñanza gratuita en el 2a grado, "ya sea por intermedio de la escuela pública o por intermedio de la escuela particular subsidiada". A d e m á s de eso, el programa del P D S se proponía defender el principio de "subsidiar la escuela particular, especialmente aquella sostenida por sociedades o instituciones sin fines de lucro y orientada por los objetivos prioritarios de la educación brasilera" ( P D S , 1980).

Los disidentes del P D S que pasaron a constituir el Frente Liberal, que después se convirtió en partido, procuraron reunir en su programa las ideas liberales junto a otras que nunca fueron parte de esa corriente de pensamiento. Fue el caso de la educación, materia en que incorporan el pensamiento elaborado por la Iglesia Católica justamente para protegerse del avance del liberalismo (y del socialismo). Es este el origen de una de las directrices sociales del programa del P F L , que decía: "Garantía de acceso a todos los niveles de enseñanza, fortaleciendo la escuela pública y asegurando a la familia la libertad de escoger la educación deseada para sus hijos" (PFL, 1985). Esa fórmula, elaborada por primera vez por la encíclica papal Divini Ulitis Magistri (1929) en el contexto del concordato entre el V a ticano y el gobierno fascista italiano, tenía c o m o corolario el apoyo del Estado para que la familia pudiese ejercer ese derecho: subsidios públicos para que las escuelas privadas ofreciesen enseñanza gratuita y/o becas de estudio para que las familias pudiesen pagar las escuelas que escogiesen para sus hijos.

L a fórmula del P F L , ya presente por lo demás en el programa del P D S , resultó de la rearticulación privatizadora en curso en el país y vino a reforzarla en la medida en que el partido dio cobertura estatal a ese movimiento a partir del propio Ministerio de Educación, que le fue asignado en la composición del gobierno en la Nueva República.

Finalmente, una palabra respecto a las diferencias entre los partidos políticos en lo que se refiere al énfasis en el problema de la educación.

El hecho de que el (P) M D B hubiera presentado un desarrollo mayor de análisis y propuestas educacionales no debe ser atribuido al programa o a las opciones


ideológicas de ese partido, sino que, al hecho de que su carácter "frentista" permitió que los educadores interesados en la presentación de alternativas viables a corto plazo de reforma de la educación escolar, tuviesen en él un espacio inexistente en otros partidos.

El P F L , disidencia tardía del P D S y apoyo partidario del régimen militar, obviamente no podría ofrecer ese espacio. El P T , aunque surgido c o m o conglomerado opositor era también un frente de corrientes ideológicas bien distintas y presentaba dificultades por diversos motivos. Por una parte, la acentuada orientación de base de su ideología no posibilitaba su compromiso en proyectos de reforma educacional-escolar. El fuerte componente populista de esa ideología conducía a la desvalorización de la educación escolar en beneficio de la valorización de la cultura popular y de los procesos no formales de educación, supuestamente más susceptibles de ser controlados por los propios educadores. Por otra parte, el énfasis en la educación política de los trabajadores, preparándolos para cambios a largo plazo, no se conciliaba con los esfuerzos inmediatos de reforma educacional. Y a en el P D T , a pesar del gran énfasis en la educación escolar c o m o política de gobierno en el Estado de Rio de Janeiro (1983/87), el control centralizado de las propuestas educacionales a partir de la dirección partidaria nacional, no propiciaba la incorporación de grupos de educadores con propuestas que venían desarrollando a través de un amplio y diversificado movimiento.

El (P) M D B , por su parte, justamente por reunir corrientes ideológicas tan diferentes y hasta contradictorias que no ocultaba, contaba con un programa poco estructurado que propiciaba espacio para grupos diversos que luchaban por la hegemonía ideológica al interior del partido. A d e m á s , lo que urna a todas las corrientes era el propósito de ofrecer una alternativa inmediata de gobierno. Así era posible que allí se encontrara desde los defensores m á s inflexibles de los subsidios gubernamentales para el sector privado, hasta los que propugnaban la estatización de todas las escuelas y universidades del país.

A d e m a s de eso, el (P) M D B fue el único de los partidos de oposición al régim e n militar que tenía al mismo tiempo, alcance nacional y se constituía en alternativa concreta de poder en el período analizado. Fue así que en 1983/87, los educadores que encontraron en el (P) M D B un vehículo partidario de los cambios que preconizaban, pudieron poner en práctica por lo menos, parte de sus propuestas en los estados de Sao Paulo, de Minas Gérais, del Paraná y en otros. Después de marzo de 1987, se amplió esa área de actuación (al menos en términos socio-geográficos), con la inclusión de casi todos los demás estados (menos uno), con especial relevancia en Pernambuco, Bahía, Rio de Janeiro, Santa Catarina y Rio Grande do Sul.

Así, esta débil estructuración permitió la construcción del campo educacional dentro del ámbito partidista. M á s que los partidos políticos, fueron los educadores -en cuanto agentes de partidos ideológicos en formación- los protagonistas de la constitución de aquel ámbito.


L A SITUACIÓN D E L A P A R A T O E D U C A C I O N A L

La educación escolar brasilera es heredera de un sistema discriminatorio y elitista, propio de una sociedad esclavista. Aunque ya no existe m á s , ése sistema dejó marcas que persisten en el presente.

E n el período imperial-esclavista y aún en las primeras décadas del período republicano, la educación escolar se organizaba en función de dos polos opuestos que definían, más que una dualidad estructural, dos mundos escolares: por un lado, la enseñanza superior destinada a la formación de las élites, en función de la cual se organizaba la enseñanza secundaria que, a su vez, orientaba a la enseñanza primaria; y por otro lado, la enseñanza profesional suministrada en las escuelas agrícolas y en las escuelas de aprendices-operarios destinadas a la formación de fuerza de trabajo a partir de niños huérfanos, abandonados o simplemente miserables.

La mayor parte de la población permanecía, entretanto, sin acceso a ningún tipo de escuela. Y esto porque no tuvieron éxito las propuestas de los abolicionistas ilustrados que pretendían garantizar la disciplina de la fuerza de trabajo formalmente liberada de la esclavitud en 1888, con una amplia y sistemática escolari-zación, aplicando una especie de pedagogía preventiva de las luchas sociales c o m o las que se daban en Europa. En su lugar, las clases dirigentes prefirieron el recurso, hasta entonces satisfactorio, de la religión y de la Iglesia, c o m o contenido y medio para suscitar el consentimiento pasivo de las masas de su situación.

La migración campo-ciudad, consecuencia de la crisis de la economía agrario-exportadora, propició -junto con otros factores- el surgimiento del populismo c o m o forma de dominación política que, en términos educacionales, condujo a un moderado esfuerzo estatal que ofrecía una escuela resultante del deterioro del antiguo modelo elitista.

E n oposición a una incipiente "distribución educacional", un grupo de educadores -categoría cada vez más profesionalizada- actuó en el sentido de enfatizar la calidad de la enseñanza, condición supuestamente necesaria de la eficacia de la educación anhelada m á x i m e si se trataba de que clases populares fuesen su desti-nataria preferencial o mayoritaria.

La intensificación de las corrientes migratorias campo-ciudad a partir de los años 50, en plena economía de sustitución de importaciones, condujo a cambios extremadamente importantes en la estructura socio-demográfica. Si en 1950, dos de cada tres brasileros vivían en el campo, en 1980 esa situación se invirtió. Es más: la mitad de la población total se encontraba en nueve áreas metropolitanas.

L a incorporación de las masas inmigrantes en la cultura urbana se hizo sin el concurso de la escuela. Si la tasa de analfabetismo de la población de 5 años y m á s era de 57% en 1950 en la zona urbana, en 1980 ella todavía se encontraba en un 32%, a pesar de las gigantescas campañas de educación de adultos. E n consecuencia, los analistas han señalado la "incongruencia" de la situación educacional de


Brasil y el rápido y profundo proceso de industrialización que se desarrolló desde los años 60, cuando se le compara con otros países latinoamericanos. Tal "incongruencia" se explica por la relativamente escasa demanda de escolarización de contingentes de la población desprovistos de experiencias previas de ese tipo, aliada a una gran eficacia del aparato educacional en cuanto a discriminación socio-cultural.

Por otro lado, se debe prestar atención a la actuación de los medios de c o m u nicación de masas en la socialización de los inmigrantes en la nueva vida en la ciudad. E n los años 50, la radio ya había llegado a los pequeños conglomerados urbanos. E n los años 60 , las emisoras de televisión comenzaron a multiplicarse, incentivadas por los gobiernos militares que percibían su gran potencial de penetración ideológica.

Junto con unificar el espacio económico en términos del gusto, la televisión promovió la socialización anticipada de los futuros emigrantes, viabilizada por una política de distribución de energía eléctrica tan amplia c o m o la del agua. E n 1980, mientras que el 76% de los domicilios urbanos del país estaban ligados a la red de abastecimiento de agua, el 73% poseían aparatos de televisión.

Si el número de telespectadores habituales es de 75 millones, el número total de los que frecuentan la escuela no llega a los 32 millones, incluso sumando a los alumnos pre-escolares a los de post-grados. Es por eso que Miceli (1972) llegó a formular la hipótesis de que la televisión ocupó parte del espacio que se esperaba que fuese propio de la escuela, al desarrollar una "educación sustitutiva" con importantes funciones socio-políticas.

La organización

Desde la proclamación de la República, en 1889, el estado brasilero se organizó según los patrones federativos aunque en los períodos de vigencia de regímenes autoritarios, las políticas centralistas tendieron a debilitar la federación. Así, cada unidad de la federación -estado- tiene su propia Constitución y goza de autonomía en las áreas definidas por la Constitución nacional, inclusive en materia de educación.

E n el cuadro político-administrativo definido por la ley de directrices y bases de la educación nacional (4.024/61), cada estado tiene competencia para legislar sobre su respectivo sistema de enseñanza, respetando la legislación federal. Es competencia del Consejo Federal de Educación, órgano normativo y consultivo compuesto de 24 miembros nombrados por el Presidente de la República: autorizar el funcionamiento de los establecimientos autónomos de enseñanza superior públicos y privados; reconocer universidades y establecimientos autónomos de enseñanza superior; acreditar los cursos de post-graduación en estricto-sensu (maestría y doctorado); fijar el núcleo c o m ú n del currículo de enseñanza de Io y 2 6

grado en todo el país, c o m o el mínimo a ser exigido en cada capacitación profesio-


nal, o conjunto de capacitaciones afines en el 2S grado; establecer el currículo mínimo de los cursos superiores que permitan el ejercicio de las profesiones reglamentadas por la ley; proponer medidas y pronunciarse sobre cuestiones ligadas a la expansión y desarrollo de la enseñanza y otras que le sean sometidas a consideración por el Ministro de Educación. E n varias de sus atribuciones, las decisiones del Consejo Federal de Educación dependen de la confirmación de parte del M i nistro de Educación para que tengan efecto legal.

E n el ámbito de cada sistema estatal de enseñanza, los Consejos Estatales de Educación integrados por miembros nombrados libremente por los gobernadores, desarrollan funciones normativas análogas: autorizar el funcionamiento de establecimientos de enseñanza pre-escolar, de Is y 2a grados así c o m o -en ciertos casos- de enseñanza superior; determinar la intervención en los establecimientos que infrinjan la legislación y ordenar el cierre de sus actividades; especificar el núcleo c o m ú n de la enseñanza de 1° y 2 e grados y (aumentar en los mismos los elementos correspondientes al área diversificada); autorizar a los profesores para enseñar, a título transitorio, en los lugares donde exista falta de personal calificado; convalidar estudios realizados fuera de los padrones legales del país o que se hayan efectuado de manera informal y otras.

A pesar de que no existen propiamente sistemas de enseñanza a nivel municipal, aunque haya escuelas mantenidas por los municipios y hasta existan secretarías municipales de educación, puede haber legislación en ese nivel del Estado así c o m o consejos de educación, con atribuciones que dependen de la delegación que determinan los Consejos Estatales.

Desde los inicios del régimen republicano, la enseñanza privada en todos los niveles viene conquistando espacio en el sentido de emitir certitificados y diplomas de igual valor al de los establecimientos públicos, tanto en términos de promoción a los niveles superiores, c o m o del ejercicio de las profesiones reglamentadas por la ley. A su vez, una parte del sector privado de la enseñanza, los establecimientos confesionales, reconquistaron en los años 20 la posibilidad de recibir subsidios del Estado que les había sido suspendida por la primera Constitución republicana. Esta había determinado además que la enseñanza sería laica en los establecimientos públicos, situación modificada por decreto en el gobierno provisorio que surgió de la Revolución de 1930, el que instituyó la enseñanza religiosa c o m o facultativa en las escuelas públicas de 1° y 2 e grados. Desde entonces, las constituciones del país y la legislación educacional han garantizado la enseñanza religiosa obligatoria en la escuela pública, pero facultativa para el alumno.

Anteriormente a 1971, la enseñanza brasilera se guiaba por un patrón de organización francesa tradicional, comprendiendo tres grados. L a enseñanza primaria, de 4 a 5 años. L a enseñanza media, con dos ciclos: el primero de 4 y el segundo de 3 a 4 años. L a enseñanza media se dividía en cinco ramas: una rama no profesional, la secundaria orientada a la enseñanza científica y humanística; y cuatro ra-


mas técnicas: industrial, agrícola, comercial y la enseñanza normal (formación de profesores para la enseñanza primaria).

C o n la reforma de 1971, la enseñanza primaria y el primer ciclo de la enseñanza media se fundieron en lo que se denomina enseñanza de 1er. grado con 8 años de duración. El segundo ciclo de la enseñanza media se transformó en enseñanza de 2° grado con 3 o 4 años de duración. En la enseñanza de 1er. grado se haría una iniciación al trabajo, además de un sondaje de aptitudes que serían aprovechadas en el 2 a grado en la capacitación profesional a nivel técnico o auxiliar técnico.

El núcleo común de la enseñanza de Ie y 2B grados comprende las siguientes materias: Comunicación y Expresión-Idioma portugués; Estudios Sociales-Histo-ria, Geografía, Organización Social y Política de Brasil; Ciencias-Matemáticas, Ciencias Físicas y Biológicas. Además de dichas materias, articuladas según una concepción positivista del conocimiento, el currículo se completa con Educación Moral y Cívica, Programas de Salud, Educación Artística y Educación Física, incluidas en consideración a diferentes motivaciones y todavía como disciplinas de la parte diversificada del currículo, los Consejos Estatales de Educación determinaban el estudio de idiomas extranjeros, modernos, en general el inglés o el francés y, más recientemente, el español.

L a reforma de la enseñanza de l9 y 2 a grados representó la profundización de un proceso de unificación del aparato escolar. Criticada la dualidad de la enseñanza media en sus ramas secundaria y técnica, como reproductora de desigualdades sociales y c o m o condicionantes de una prematura opción profesional, se observó desde mediados de los años 50 un doble proceso de tendencia a la unificación: de un lado, el progresivo agotamiento del contenido propiamente profesional de los ramos técnicos, por lo menos en el primer ciclo; y del otro, la introducción en la enseñanza secundaria de disciplinas vocacionales, destinadas más a la educación general que a la profesionalización propiamente dicha (Cunha, 1980). El énfasis profesionalizante en la enseñanza de 2 9 grado, también fue atenuándose a partir de 1975, de m o d o que su carácter propedéutico y de educación general volvió a ser el predominante.

Sin embargo, a partir de la eficacia de otros mecanismos diferenciadores de la enseñanza (escuela publica-escuela privada; turno diurno-tumo nocturno, etc.), la dualidad de la educación escolar continuó existiendo y con mayor nitidez. Si la progresión en la enseñanza regular aparece bajo la forma de una secuencia de tres grados, sin derivaciones, la enseñanza suplementaria persiste como el contrapunto socio-político y pedagógico de aquélla. Esto ocurre tanto en la enseñanza entendida c o m o auxiliar, esto es, que fortalece los contenidos de la enseñanza regular a quienes no la frecuentaron en edades consideradas c o m o la más adecuadas, como en la enseñanza entendida como suplemento, es decir la destinada a suministrar conocimientos específicos, c o m o es el caso de la calificación profesional.

Después de la reforma de 1971, el segmento profesional de la enseñanza de


1er. grado, concebida entonces como enseñanza suplementaria (entendida c o m o suplemento), corresponde en su casi totalidad a dos sistemas educacionales de ámbito nacional y de gestión privada.

El Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI) es administrado por la Confederación Nacional de la Industria, órgano patronal que obtiene recursos provenientes de la contribución obligatoria de las empresas industriales, proveniente del valor de los salarios pagados. El Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial ( S E N A C ) , administrado por la Confederación Nacional de Comercio y también órgano patronal, se organiza y se financia de manera análoga. El S E N A I y el S E N A C mantienen centros de formación profesional para la calificación de la fuerza de trabajo directamente ligada a la producción, conforme a las demandas de las empresas industriales, comerciales y de servicios.

El acceso a la enseñanza superior se hace, desde 1911, mediante exámenes de admisión (exámenes "vestibulares") y desde 1925 conforma al criterio de numerus clausus, tanto en las universidades c o m o en los establecimientos autónomos del sector público c o m o en el privado. E n 1965, se institucionalizó la enseñanza de postgrado (maestría y doctorado), según el modelo norteamericano, lo que orientó en el período 1966/68 la reforma de toda la enseñanza superior mediante una serie de normas legales. Elementos como el régimen de créditos, el ciclo básico y el departamento pasaron a ser obligatorios para la organización de las instituciones de enseñanza superior de todo el país. Incluso antes de esa reforma, la enseñanza superior suministraba cursos de graduación que ofrecían diplomas de bachillerato (en derecho, física, historia, etc.), de licenciatura (capacitación para enseñar en Is

y 2° grado) y diplomas profesionales (ingeniería, medicina y otros). La enseñanza pre-escolar se destina a los niños de 4 a 6 años, existiendo la

tendencia de que a los 6 años comiencen a asistir a clases de alfabetización (lecto escritura), principalmente en los establecimientos privados que atienden a la población de más alta renta. El ingreso a la enseñanza de 1er. grado se hace a los 7 años y la asistencia es legalmente obligatoria hasta el final del 8a año.

L a enseñanza de 1er. grado es gratuita en las escuelas públicas. Si no disponen de vacantes suficientes para todos, los poderes públicos ofrecen becas de estudio para los alumnos excedentes de manera que puedan asistir a escuelas particulares. L a enseñanza pública de 2 9 grado y la superior sólo se proporcionan en form a gratuita para los alumnos que, demostrando carencia de recursos, tengan buen rendimiento. A ú n así, las escuelas públicas de 29 grado no han llegado a cobrar por su servicio a no ser excepcionalmentc; en tanto que las instituciones públicas de enseñanza superior vienen cobrando tarifas bastante reducidas, por lo menos en las universidades federales m á s antiguas, al punto de ser consideradas gratuitas.

La dependencia administrativa de los establecimientos de enseñanza pública ha sido m u y variada.

Los municipios son responsables por prácticamente toda la enseñanza de 1er. grado en la zona rural, lo que abarca los 4 primeros años. En las ciudades, coexis-


ten escuelas de 1er. grado mantenidas por los municipios, por los gobiernos estatales y, en algunos casos, hasta por el gobierno federal. Sólo dos municipios del país financian toda la enseñanza de 1er. grado, a nivel local: Rio de Janeiro y Brasilia, la antigua y la nueva capital federal. Así, es posible que en un municipio se yuxtapongan escuelas de 1er. grado financiadas y administradas por los tres niveles del estado, sin que haya una instancia de decisión en lo que concierne a asuntos relevantes, c o m o por ejemplo, la ubicación de los establecimientos de enseñanza y el uso de sus vacantes.

L a enseñanza de 2 a grado pública pertenece en gran parte a las redes estatales, aunque hay municipios que financian escuelas de ese nivel, lo que también hace el gobierno federal, c o m o es el caso de los colegios de aplicación de las universidades, de las escuelas técnicas y del Colegio Pedro II (en Rio de Janeiro). D e la m i s m a forma, no hay una instancia de articulación entre los establecimientos de ese nivel de enseñanza, financiados por diferentes organismos del estado.

L a enseñanza superior pública también puede ser financiada por los tres niveles del estado. Apenas hay una universidad y algunas decenas de facultades aisladas financiadas por organismos autónomos o por fundaciones municipales. Algunos estados mantienen universidades: Minas Gérais fue pionero en 1928, seguido por Sao Paulo, en 1934. Pero recientemente, Paraná creó cuatro universidades estatales y Bahía una "universidad multicampos". Sin embargo, se destaca en la enseñanza superior pública la red federal, que abarca 35 de las 70 universidades, las m á s grandes y más antiguas del país.

A pesar de la intensa centralización de los recursos tributarios en el gobierno federal, c o m o resultado de las reformas constitucionales promovidas por los gobiernos militares, la reforma de la enseñanza de 1971 determinaba el peso progresivo hacia la responsabilidad municipal de las obligaciones y servicios de educación, especialmente de 1er. grado, que por su naturaleza pueden ser realizados más satisfactoriamente por las administraciones locales. E n el m i s m o sentido esa reform a posibilitaba a los Consejos Estatales de Educación la delegación de parte de sus atribuciones a los consejos que se organizaran en los municipios.

Estas disposiciones permanecieron olvidadas por varios años hasta que el avance del proceso de transición a la democracia llevó a la promoción de la municipalización por diversas y contradictorias razones. L a nueva y sorprendente orientación de la política educacional (que tiene su similar en el sector salud), no se limita a asignar los recursos financieros. Su objetivo es transferir a las municipalidades los locales escolares, los funcionarios y los profesores de las redes estatales, así c o m o las atribuciones de los consejos estatales de educación a los consejos municipales a ser creados. Al gobierno federal le interesaba la transferencia de la enseñanza de 1er. grado a las administraciones municipales, a fin de disminuir el poder de los gobiernos estatales que pasaban a ser controlados por los partidos opositores. Blanco de la oposición proveniente de gran parte de los gobiernos estatales el gobierno de la Nueva República ha seguido la m i s m a orientación, ahora


legitimada por la retórica democrática y populista. Los gobiernos estatales tienen el m i s m o interés a fin de lograr dos objetivos: fragmentar el movimiento de profesores, la principal fuerza política-sindical de toda la administración; y abrir un nuevo frente de cooptación de los grupos políticos locales, mediante la transferencia de recursos, instalaciones y personal. Para los grupos políticos locales, la llamada municipalización de la enseñanza de 1er. grado surge c o m o una posibilidad de refuerzo de su poder, a través de nominación de profesores, de funcionarios y de directores, en una época en que la temática política transmitida por los medios de comunicación de masas y la propia práctica partidaria tienden a privilegiar asuntos nacionales que escapan a su control.

La amplitud

E n 1985, el aparato educacional que suministra enseñanza regular abarcaba en todo el país a 31,8 millones de estudiantes, desde el nivel pre-escolar hasta la postgraduación, en cursos regulares y reconocidos por el Estado (cuadro 1). Considerando la población total de 135,6 millones de personas, encontramos una media de 235 estudiantes por mil habitantes (cuadro 2).

Lamentablemente no se dispone de estadísticas confiables de los alumnos que asisten a la enseñanza suplementaria (en su función de auxiliar). L a fundación E D U C A R informa que 1,2 millones de alumnos estaban matriculados en sus cursos de enseñanza suplementaria en el 1er. grado. U n número desconocido es atendido por programas educativos por radio y T V . Tampoco se sabe cuántos alumnos asisten a los cursos libres que preparan para los exámenes de estudios supletorios en el 2 a grado.

E n términos de la enseñanza suplementaria -en su función de suplemento-, la concepción que la considera de carácter inferior hace que las estadísticas del M i nisterio de Educación no incluyan las matrículas del S E N A I y del S E N A C , las que no son insignificantes. E n 1985, la primera institución atendió a 500 mil alumnos en diversos cursos y la segunda, a un millón.

Si se enfoca la enseñanza regular al margen del aumento verificado en el número de matrículas -según se desprende del cuadro 1, en especial en los límites inferior y superior del aparato educacional (pre-escolar y post-graduación)- queda patente la insuficiente atención proporcionada a la demanda potencial, especialmente a la básica, esto es, a nivel pre-escolar y en la enseñanza de 1er. grado. E n éste podemos ver, en una primera aproximación, la gran diferencia que existe entre el contingente escolarizado en los primeros cuatro años y el que frecuenta los cuatro últimos años. A pesar de que la escolaridad obligatoria es de ocho años, el segundo segmento abarca apenas el 30% de los alumnos de la enseñanza de 1er. grado. Conviene agregar que esa proporción no es m u y superior a la de 23% que proseguía sus estudios después del cuarto año en 1972, año siguiente al de la pro-

EL CASO BRASILERO

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mulgación de la ley de directrices y bases de la enseñanza de lfi y 2 9 grados que suprimió el examen de admisión al "gimnasio" y lo fundió con la antigua enseñanza primaria. (N. del T . : Gimnasio: denominación usada para el establecimiento de enseñanza secundaria de lfi ciclo, opuesta al "colegio" que correspondía al de segundo ciclo, en la antigua organización educativa ya mencionada por el autor).

Por tanto, la comparación de las matrículas de la población de 7 a 14 años con la población total de esa misma edad (cuadro 3) muestra un crecimiento bastante modesto si tomamos en cuenta la obligatoriedad legal de asistencia escolar en esa edad. Si la tasa de escolarización de la población de 7 a 14 años era de 74% en 1972, en 1985 apenas sobrepasaba el 85%.

Cuadro 2 D I M E N S I O N D E L A P O B L A C I Ó N E S C O L A R I Z A D A ,

E N C A D A M I L H A B I T A N T E S S E G Ú N E L NIVEL, 1985

Enseñanza Tasa por 1.000 habitantes

Pre-escolar 19.41 1er. Grado 182.43 2» Grado 22.24 Graduación 10.08 Post-Graduación 0.22

Total 234.55

Fuente: FIBGE, Anuario Estadístico del Brasil, 1985 y M E C / S E E C : Resúmenes Estadísticos de la Enseñanza Pie-Escolar de la Enseñanza de 1er. Grado, de la Enseñanza de 2S Grado y de la Enseñanza Superior, 1985.

Nota: Población estimada del país en 1985: 135 564 396 habitantes.

Cuadro 3 TASA D E ESCOLARIZACIÓN DE LA POBLACIÓN DE 7 A 14 AÑOS

EN LA ENSEÑANZA DE PRIMER G R A D O

Años Tasa de Escolarización (%)

1970 664 1972 74.0 1977 76.2 1983 84.7 1984 84.8 1985 85.3

Fuente: FIBGE, Anuarios Estadísticos 1972, 1977, 1983, 1984 y 1985; y M E C / S E E C , Resúmenes Estadísticos de la Enseñanza de 1er. grado, 1972, 1977, 1983, 1984 y 1985.


En consecuencia, no es sorprendente que la tasa de analfabetismo de la población de 15 años y más. (cuadros 4 y 5) sea de 20,7% en 1985, a pesar de toda la intensa campaña de alfabetización de adultos iniciada en 1970 cuando esa tasa era de 33,6%. El analfabetismo afecta m á s fuertemente a la población nordestina en alrededor de un 40%; en lo que respecta a las regiones del sur y sudeste, este porcentaje alcanza a un 13%. Además de ser regional, el analfabetismo es un fenómeno más bien rural que urbano: mientras que el 14,4% de la población de 15 años y m á s de la zona urbana era analfabeta en 1985, cerca de un 40% se encontraba en esa situación en la zona rural.

El equipamiento escolar disponible para la enseñanza de 1er. grado no favorece el desarrollo de una enseñanza de buena calidad. U n a investigación realizada en base a una muestra de 600 escuelas públicas de 1er. grado en todo el país en noviembre de 1985, mostró que el alumno típico de ese nivel estudia en una escuela deficiente.

Cuadro 4 TASA DE ANALFABETISMO DE LA POBLACIÓN DE 15 AÑOS O MAS

Años

1970 1980

1983

1985

Brasil

33.6 25.4

21.9

20.7

Norte

36.2

29.2

13.0*

12.2*

Nordeste

54.5 43.4

41.1

39.7

Regiones

Sudeste

35.4

16.8

14.1

13.1

Sur

24.7

16.3

14.9

13.4

Centro Oeste

35.6

25.3

19.9

18.1

Fuente: FIBGE, Censos Demográficos 1970 y 1980. Investigación Nacional por Muestra de Domicilios, 1983 y 1985.

'Excluye zona rural.

Cuadro 5

TASA DE ANALFABETISMO DE LA POBLACIÓN DE 15 AÑOS O MAS

Años

1970

1980

1985

Total

33.6

25.4

20.7

Zona urbana

20.0

16.8

14.4

Zona rural

53.3

46.3

39.5

Fuente: FIBGE, Anuarios Estadísticos del Brasil, 1970, 1980 y 1985.

150 EDUCACIÓN BN IA TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA

A pesar de lo nuevo de las instalaciones (45% de los locales escolares fueron construidos después de 1972 y 20% después de 1980), gran parte de ellos carecían de las condiciones más elementales de funcionamiento: 27% no tenían agua potable; apenas la mitad tenía baños dentro del establecimiento y, de éstas, menos de la mitad tenían sus instalaciones en buen estado; sólo la mitad de las escuelas disponían de filtro de agua y de luz eléctrica. "Es c o m o si las escuelas hubiesen sido abandonadas antes de que se hubiese terminado su construcción" (Castro y Fletcher, 1986:8).

E n un 25% de las salas de clase de las escuelas investigadas, ni siquiera había una mesa para la profesora; en igual proporción no había espacios suficientes para los alumnos; 72% de las escuelas tenían al pizarrón c o m o único equipamiento didáctico o material de enseñanza y no el libro.

E n conjunto, había más escuelas con heladeras para la conservación de alimentos que mapas u otros equipos para la enseñanza, lo que es sorprendente dadas las diferencias del valor de compra y la relación con la actividad-fin de la escuela.

L a capacitación formal de los profesores de la enseñanza de 1er. grado es bastante diversificada. Por disposición legal, los que enseñan en los cuatro primeros años deben tener el curso normal (o pedagógico) concluido a nivel de 2 9 grado; los que enseñan en los cuatro últimos, deben tener terminada una licenciatura en el grado superior. Los antecedentes del cuadro 6 muestran que, de un m o d o general, sólo el 14% de los profesores no tienen ni siquiera 2a grado de escolaridad. E n la zona rural, sin embargo, esa proporción sobrepasa el 52%, lo que apunta hacia la gravedad del problema de la capacitación del magisterio, elemento indiscutiblemente determinante en la calidad de la enseñanza, aunque no único.

Si c o m o ya dijimos, la tasa de escolarización de la población de 7 a 14 años en la enseñanza de 1er. grado ha aumentado a un ritmo modesto, en el 2fi grado el crecimiento es m á s elocuente, a pesar de afectar a un grupo de edad situado fuera de la escolaridad obligatoria. D e 1970 a 1985, mientras que en 1er. grado la tasa de escolarización subió de 66,4% a 85,3%, en el segundo grado se elevó de 6,5% a 15,3%, aunque las informaciones del cuadro 7 muestren que ese ritmo tiende a detenerse a partir de 1980.

Pasados 14 años desde la promulgación de la ley que determinaba la profesio-nalización universal y obligatoria en la enseñanza de 2S grado y de los cambios posteriores que la revirtieron, todavía se notan los efectos de aquellas directrices. C o m o vemos en el Cuadro 8, cerca de la mitad de los alumnos del 2° grado concluyeron su capacitación plena en 1985. Sin embargo, a pesar de tener en los cursos técnicos industriales su paradigma (Cunha, 1973), verificamos que el 87% de los alumnos que concluyeron tal capacitación la efectuaron orientada hacia el sector terciario (comercio, servicios, magisterio), lo que refleja la opción de las administraciones educacionales por los recursos humanos y materiales disponibles para la enseñanza más que por las demandas del mercado por personal calificado en ese nivel.


Cuadro 6 PROFESORES D E LA ENSEÑANZA D E PRIMER G R A D O

POR G R A D O D E F O R M A C I Ó N , 1985

Grado de formación

1er. Grado completo incompleto

29 Grado magisterio completo otra formación completa

3a Grado con licenciatura sin licenciatura

Total

Total

Número

62 954 86 707

418 576 50 939

373 797 47 462

1 040 435

Porcentaje

6.1 8.3

40.2 4.9

35.9 4.6

100.0

Zona rural

Número

45 223 79 999

84 017 9 468

19 390 2 074

240171

Porcentaje

18.8 33.3

34.9 3.9

8.1 1.0

100.0

Fuente: M E C / S E E C , Resumen Estadístico de la Enseñanza de 1er. Grado, 1985.

Cuadro 7 TASA D E ESCOLARIZACION DE LA POBLACIÓN DE 15 A 19 AÑOS

EN LA ENSEÑANZA DE S E G U N D O G R A D O

Años Tasa de escolarización (%)

1970 6.5 1977 12.7 1980 14.4 1981 14.5 1983 14.5 1984 14.4 1985 15.3

Fuente: FIBGE, Anuarios Estadísticos del Brasil, 1970, 1977 y 1980 a 1985; y M E C / S E E C , Resúmenes Estadísticos de la Enseñanza de 2» Grado, 1970. 1972 y 1980 a 1985.


Cuadro 8 NUMERO DE MATRICULAS EN LA ENSEÑANZA DE SEGUNDO

GRADO SEGÚN HABILITACIÓN CURSADA, 1985

Discriminación

Sector primario Sector secundario Sector terciario N o profesional Sub total N o informado Total

Total

54 823 263 116

1 546 250 1 038 542 2 902 731

113 444 3 016 175

Habilitación plena

36 279 166 042

1 293 345 —

1 495 666 —

1 495 666

Habilitación parcial

7 186 62 907

117 832 —

187 925 —

187 925

Habilitación básica

11 358 34 167

135 073 —

180 598 —

180 598

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Fuente: M E C / S E E C , Resumen Estadístico de la Enseñanza de 2° Grado - 1985.

L a enseñanza superior fue la que presentó tasas de crecimiento más altas. Si las matrículas en la enseñanza de 1er. grado aumentaron en el período 1972 a 1985 en un 35%, las de la enseñanza superior se incrementaron en 100% en el mismo período. El post-grado tuvo un crecimiento aún más intenso. Institucionalizado en 1965, en el período 1972 a 1985 experimentó una ampliación de las matrículas de un 215% (Cuadro 11).

U n a característica distintiva de la enseñanza superior brasilera aparece en el Cuadro 9. L a ley 5.540/68 que reformuló toda la enseñanza superior del país, determinaba que la universidad fuese la forma propia de organización de ese grado de enseñanza, mientras que las facultades autónomas (o asociaciones de ellas) serían aceptadas sólo c o m o excepciones. Sin embargo, lo que se constata es que mientras funcionaban 68 universidades en 1985, había 798 establecimientos autónomos o asociados no universitarios.

L a universidad, c o m o institución de mantención más onerosa, es una iniciativa predominante del sector público. El Estado financia 48 de las 68 universidades. U n a relación contraria se verifica en los establecimientos no universitarios, de los cuales el sector público abarca sólo 185 del total de 791.

Es la región sudeste la que cuenta con la mayor parte de los establecimientos de enseñanza superior, en la medida en que concentra una parte significativa de las capas medias del país así c o m o del mercado de trabajo para graduados en ese nivel. E n esa región se encuentra el 38% de las universidades y el 58% de los establecimientos no universitarios.


Cuadro 9

DISTRIBUCIÓN DE LOS ESTABLECIMIENTOS DE ENSEÑANZA SUPERIOR, SEGÚN TIPO, DEPENDENCIA ADMINISTRATIVA

Y LOCALIZACION, 1985

Discriminación

Brasil Región norte Región nordeste Región sudeste Región sur Región centro-oeste

Total

859 12

103 567 145 32

Total

Sector público

223 10 60 93 58 12

Universidades

Total

68 4

17 26 16 5

Sector público

48 4

14 16 10 4

N o universidades

Total

791 8

86 541 129 27

Sector público

185 6

46 77 48

8

Fuente: M E C / S E E C , Resumen Estadístico de la Enseñanza Superior - 1985.

Cabe mencionar que la mayor dispersión relativa de las universidades se debe a la antigua y persistente política del gobierno federal de mantener por los menos una universidad en cada estado, incluso en los de pequeña población y/o en los de reciente fundación, por razones más políticas que propiamente pedagógicas o de mercado.

En los 12 años transcurridos entre 1973 y 1985, verificamos que no se modificó sustancialmente la participación de las redes públicas de enseñanza en la atención del conjunto de la demanda de matrículas en los tres grados de la enseñanza (cuadro 10). E n la enseñanza de 1er. grado notamos una impresionante estabilidad de alrededor del 87% y en el 29 grado, después de un descenso entre 1973 y 1977, se comprueba un aumento de hasta un 67% del número de matrículas. E n la enseñanza superior también se produjo un descenso semejante hasta 1979, después de lo cual se verificó una tendencia a elevar la participación del sector público. Sin embargo, es posible afirmar que dicho resultado se debe más a la retracción del sector privado en el contexto de la crisis económica, que al crecimiento del sector público de todos modos irrelevante si consideramos que en 1964 -año del golpe de Estado- las universidades y facultades públicas matriculaban al 60% del alumnado, sector que después fue absorbido por el sector privado.

El Cuadro 11, ofrece una visión aproximada del flujo de alumnos de la enseñanza regular, desde el primer año del 1er. grado hasta el ingreso a la enseñanza superior. Aunque no sea propiamente una multitud de personas, pues los antecedentes no permiten un seguimiento de los alumnos reales por curso a lo largo de los años, cuantificando la reprobación y la deserción efectiva, por deducción se puede tener una idea de la magnitud de ciertas características persistentes así c o m o de los cambios en el aparato educacional.


Cuadro 10 PORCENTAJE DE LAS MATRICULAS EN EL SECTOR PUBLICO EN

LOS TRES GRADOS DE ENSEÑANZA

Años 1er. grado 2 a grado 3er. grado

1973 87.2 57.1 38.7

1975 87.1 54.7 38.3

1977 88.0 51.4 35.4

1979 87.4 53.5 35.2

1981 86.6 54.8 38.6

1983 86.8 61.6 40.1

1985 87.9 66.7 40.7

Fuente: M E C / S E E C , Resúmenes Estadísticos de la Enseñanza de 1er. grado, de la Enseñanza de 2fi

gradó y de la Enseñanza Superior, 1973, 1975, 1977, 1979, 1981, 1983 y 1985.

La primera característica que llama la atención es la pequeña proporción de alumnos que ingresan al segundo aflo del primer grado en cada "generación". Esa proporción permaneció a nivel de un 40% durante décadas, hasta finales de los afios 60. Desde entonces, se verifica una tendencia ascendente que alcanza el 60% en 1984, lo que todavía es una tasa moderada si se considera que se trata del primer año en el contexto de una escolaridad legalmente obligatoria de 8 años. El 40%, complemento de aquella tasa, cuantifica el contingente de alumnos que son reprobados y que desertan prematuramente de la escuela.

Estudios recientes (Letcher y Castro, 1985) sugieren que las tasas de reprobación alcanzan niveles más altos que los que los datos del cuadro 11 permiten suponer, pues serían m u y numerosos los alumnos que abandonan la escuela ante la inminencia de la reprobación para matricularse c o m o alumnos nuevos más tarde, en la misma o en otra escuela. Dichos autores concluyen que la enseñanza de 1er. grado en Brasil retiene a los niños de un m o d o especialmente drástico. Es m u y difícil ser aprobado en el primer año luego de frecuentar la escuela por un período similar, pero una vez aprobado la probabilidad del alumno de alcanzar el cuarto año es de un 82%, aunque sea apenas un 48% la probabilidad de alcanzar el octavo año. Esa dificultad en la progresión escolar presenta diferencias. En la zona rural de la región nordeste, la población de nivel de renta más bajo necesita invertir, en promedio, 3 años de asistencia a la escuela por cada año aprobado. N o obstante en la zona rural de la región sur, esa misma población invierte, en promedio, 1,9 años para conseguir el mismo fin.

El resultado es una gran heterogeneidad de edad, lo que ciertamente contribuye para que las exigencias, en términos pedagógicos, sean aún mayores. El cuadro

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12 muestra que el primer año no llega a tener 1/3 de los alumnos con la edad prevista de 7 años, proporción, que baja a 1/4 en el cuarto año.

Por consiguiente, las especulaciones en tomo a los costos sociales y económicos de las políticas educacionales que vienen siendo implementadas, apuntan a la necesidad de un cambio de rumbo convergente con la plataforma del movimiento de los educadores: incentivo a la calificación de los docentes (inclusive y especialmente en términos de remuneración), énfasis en la calidad de la enseñanza y en la competencia del profesor, planes curriculares apropiados a los alumnos provenientes de las clases populares, apoyo en términos cuantitativos y cualitativos de material didáctico. Aunque limitada por el razonamiento únicamente económico, vale destacar la conclusión de Castro y Fletcher (1968: 8). " C ó m o quiera que se saquen las cuentas, resulta claro pagar para aprender en varios años lo que se puede aprender en uno solo. Comparado con lo que estamos pagando hoy (más de un año y medio de instrucción por cada año aprobado y cuatro alumnos desertores por cada uno que termina el ciclo primario), todo lo demás es ridiculamente barato".

Cuadro 12 PROPORCIÓN DE ALUMNOS DE LAS CUATRO

SERIES DEL PRIMER GRADO CON EDADES "CIERTAS", 1985

Discriminación

1* 2« 3« 4«

serie serie serie serie

1985

31.3 26.4 24.5 24.6

Fuente: M E C / S E E C , Resumen Estadístico de la Enseñanza de 1er. Grado, 1985.

El financiamiento

Los recursos públicos destinados a la educación en Brasil, provienen de dos fuentes principales: la recaudación de impuestos y los recursos extra-fiscales específicos resultantes del salario-educación, del Fondo de Desarrollo Social (FIN S O C I A L ) y del Fondo de Asistencia para el Desarrollo (FAS). La recaudación de impuestos constituye la mayor parte de los ingresos fiscales, principal elemento para la elaboración del presupuesto anual.

N o es tarea fácil calcular los recursos efectivamente gastados en educación en el país. Desde 1974, el presupuesto federal agrupa en el ítem "educación y cultura" los siguientes programas: administración, administración financiera, planeamiento gubernamental, ciencia y tecnología, servicios de informaciones, enseñanza de 1er. grado, enseñanza de 2 a grado, enseñanza superior, enseñanza supletoria, educación física y deportes, asistencia al educando, cultura, educación especial. Mientras hay programas que corresponden a m á s de un ítem, c o m o "ciencia y tecnología" por ejemplo, existen actividades c o m o "becas de estudio" que son


incluidas tanto en el ítem "educación y cultura" de un ministerio, o en el ítem "trabajo", en otro (Nepp, 1987:80).

El cuadro 13 se refiere a los gastos del gobierno federal en el ítem "educación y cultura" y muestra la caída de los gastos en 1983 y 1984, así como su recuperación en 1985 a un nivel superior de los alcanzados anteriormente.

El gasto realizado por el gobierno federal en 1985 alcanzó a Cz$ 130,4 billones, de los cuales aproximadamente Cz$ 16,8 billones correspondieron al ítem "educación y cultura" (12,9%). La suma de los gastos de los gobiernos estatales, Cz$ 22,5 billones, supera el gasto federal. Lamentablemente, no disponemos de los antecedentes sobre los gastos municipales con respecto a ese "ítem" en el año 1985.

El cuadro 14 muestra que en 1983, el gobierno federal fue responsable de un 25,9% de los gastos en educación y cultura; los estados de un 58,6% y los municipios del 15,6%. Para este año, la estimación era de que los gastos gubernamentales en todos los niveles, sumándose los recursos presupuestarios y extra presupuestarios, corresponderían a un 3,2% del PIB. La estimación es de 3,5% para 1986 (Velloso, 1987c).

El monto de los gastos personales en educación es un valor ignorado, obteniéndose cuando mucho , sólo el valor informado por las personas físicas que declararon renta para los efectos de impuestos. D e todos modos, esos datos se refieren al sector de m á s alta renta de la población.

Por los antecedentes del cuadro 15 calculamos que los gastos del gobierno federal en el ítem "educación y cultura" correspondieron a un 12,8% del total de sus gastos. Pero, todo el gasto en ese "ítem" no fue realizado por el Ministerio de Educación (y de Cultura), que compartió con otros cinco ministerios los program a s allí comprendidos: los tres ministerios militares, el de Relaciones Exteriores y el de Hacienda. E n la década del 70, esa proporción osciló en torno a un 6%, para llegar a un 11% en 1979, aun cuando no alcanzó al 5% de comienzos de la década (Marques, 1984: 20). E n los 18 años siguientes al golpe militar (1965/82), el promedio fue de 8,7% (Velloso, 1987c). Pero aún así, los gastos en la enseñanza propiamente tal, esto es, en 1° y 2a grados (regular y supletorio) y la enseñanza superior, alcanzaron a un 11,2% del total general (cuadro 15).

Dicha oscilación y los bajos valores de los gastos en ese "ítem" condujeron a un movimiento por "más fondos para la educación", uniéndose en torno a él grupos políticos e ideológicos m u y diferentes en un movimiento que tuvo una significativa resonancia parlamentaria.

La Constitución liberal de 1946 determinaba una vinculación entre los ingresos y los gastos del gobierno federal y de los gobiernos estatales y municipales en educación: 10% de la recaudación de impuestos para los primeros y 20% para el resto. L a Constitución de 1967 aprobada y en vigencia en el régimen militar, anuló esa vinculación lo que condujo a una sensible disminución de la destinación de recursos para la educación.


Cuadro 13 RELACIÓN ENTRE RENTAS DE IMPUESTOS Y GASTOS DE LA

UNION EN EL ITEM EDUCACIÓN Y CULTURA RenUs de Gastos de la Unión Gastos Corregidos de

Años Impuestos en item la Unión en item Educación y Cultura Educación y Cultura

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985

Valores (A)

45 566 50 455 61803 71 167 79 426 82 062 96 194 95 829 94 879 96 844 99 541 92 937 96 543 88 544 86 038

105 596

Tasa de Crecimiento

10.73 22.49 15.15 11.61 3.32

17.22 -0.38 -0.99 2.07 2.78

-6.63 3.88

-8.29 -2.83 22.73

Valores (B)

3 734 3 661 4 636 4 889 5 168 6 026 7 471

10 311 11786 12 243 10 665 13 765 15 170 11830 11336 16 771

Tasa de Crecimiento

-1.96 26.63

5.46 5.71

16.60 23.98 38.01 14.31 3.88

-12.89 29.06 10.21

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10 684 8 406 7 762

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Tasa de Crecimiento

-2.51 27.67

4.93 7.07

14.96 26.22 16.86 10.93 3.64

-7.15 7.22

10.88 -21.32

-7.66 46.86

B/A %

8.19 7.26 7.50 6.87 6.50 7.34 7.77

10.76 12.46 12.64 10.71 14.81 15.71 13.36 13.18 15.88

C/A %

7.81 6.86 7.15 6.52 6.25 6.96 7.49 8.79 9.84 9.99 9.03

10.37 11.07 9.49 9.02

10.79

Fuente: N E P P , 1987:183 Nota : Datos ajustados por el índice General de Precios, de la Fundación Getulio Vargas.

Cuadro 14 PARTICIPACIÓN DE LAS ESFERAS ADMINISTRATIVAS

EN LOS GASTOS DE EDUCACIÓN Y CULTURA

Años

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983

Gobierno Federal

25.86 23.16 24.37 22.47 21.57 22.31 24.66 27.13 27.15 26.16 25.60 26.76 28.32 25.89

Estados

62.07 64.73 62.91 65.07 65.28 64.40 57.87 55.94 55.60 56.15 56.49 56.70 59.11 58.55

Municipios

12.07 12.11 12.72 12.46 13.15 13.29 17.47 16.93 17.25 17.69 17.91 16.54 12.57 15.56

Total

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Fuente: N E E P , 1987:185. Nota: Datos ajustados por el índice General de Precios de la Fundación Getulio Vargas.


E n oposición a esa tendencia, varios proyectos de enmienda constitucional, que aspiraban a reponer la vinculación entre los gastos para la educación y la renta de impuestos, fueron presentados al Congreso Nacional, siendo rechazados por intervención directa del Poder Ejecutivo. La nueva situación política resultante de la transición representada por la elección directa de los gobernadores en 1982, permitió que fuese aprobada una enmienda constitucional (24/83) que determinó que el gobierno federal nunca utilizara menos del 13% de la recaudación de impuestos y los estados y municipios, nunca menos del 25% cada uno, para el fínan-ciamiento y desarrollo de la enseñanza. N o se considerarían allí los recursos provenientes de contribuciones tales c o m o el salario-educación, cuyo destino ya se encontraba especificado en la ley ordinaria.

Aprobada la enmienda se produjo una gran polémica. Por una parte, el gobierno militar ya en declinación, dilató su vigencia por suponerla carente de reglamentación. Por otra parte, un amplio movimiento de educadores que la defendía c o m o aplicable y que entendían la especificación de los gastos de financiamiento y desarrollo de la enseñanza c o m o una actividad propiamente pedagógica, destinada a todos y que no incluía, por lo tanto, los gastos en los establecimientos militares de enseñanza, en la capacitación de la burocracia en la merienda escolar y otros. Prevaleció, sin embargo, la concepción m á s amplia y el retraso en la destinación de los recursos aumentados. Al año siguiente al de la aprobación de la enmienda, 1984, los gastos federales en la enseñanza correspondieron al 4,4% de la recaudación de impuestos. El cuadro 13 presenta esa proporción calculada para el ítem "educación y cultura" (no de la enseñanza propiamente tal). A pesar de haberse aumentado los recursos federales para la educación, un porcentaje importante fueron canalizados para actividades fuera de la enseñanza, entendida ésta en términos estrictos.

Al margen de la relevancia de la evaluación sobre el monto de los gastos gubernamentales en educación (y en la enseñanza, especialmente), se viene realizando en Brasil una intensa discusión sobre la gestión de esos gastos y su destinación.

El control autoritario que la burocracia ha ejercido sobre las informaciones impide la gestión democrática de los recursos públicos, aun cuando se ha recuperado la práctica de la elección de los gobernantes. Ese control hace que sean, por ejemplo, clasificados c o m o gastos de la enseñanza algunos que se destinan a otros propósitos. Es el caso, bastante significativo, de los salarios de los funcionarios públicos de los estados contratados c o m o profesores pero que prestan servicios en el Poder Legislativo o en las m á s diversas secretarías y no en educación. C o m o esos funcionarios continúan clasificados c o m o profesores y son pagados c o m o tales, los gastos en educación (en la enseñanza, específicamente), aparecen más altos de lo que son en realidad, lo que sirve para defraudar la disposición constitucional que vincula los gastos con la renta tributaria. C o m o si no fuera suficiente la existencia de distorsiones c o m o esta, los padrones de elaboración de presupuestos,


Cuadro 15 GASTO G E N E R A L (RECURSOS DEL TESORO) DEL GOBIERNO

FEDERAL Y EN EL ITEM EDUCACIÓN Y CULTURA, POR P R O G R A M A S , 1985

Especificación C Z $ 1.000

Gastos General (Tesoro) 130 425 844 Gasto en el item educación y cultura 16 771 238 Gasto en ese item (Min. Educ. y Cult) 12 44 955

Programas Administración 836 138 Administración financiera 267 118 Asistencia 8 159 Asistencia a educandos 38 065 Ciencia y tecnología 8 306 Cultura 335 633 Educación especial 29 299 Educación física y deporte 39 086 Enseñanza de 1er. grado 7 360 399 Enseñanza de 2 a grado 1 154 586 Enseñanza superior 6 495 370 Enseñanza suplementaria 27 392 Planeamiento gubernamental 156 206 Política exterior 5 430 Salud 171 Servicio de informaciones 1.155 Telecomunicaciones 8 725

Fuente: Anuario Estadístico del Brasil - 1986. Río de Janeiro, FIBGE, 1987, p. 195 y 469.

Cuadro 16 VACANTES ADQUIRIDAS EN LAS ESCUELAS PRIVADAS CON RECURSOS

DEL "SISTEMA DE MANTENCIÓN DE LA ENSEÑANZA" (PRIVADA) Y MATRICULA TOTAL DE LA ENSEÑANZA PRIVADA

(En millares)

Año

1980 1981 1982 1983 1984

Vacantes adquiridas

N índice (1) (2)

1227.7 1.00 1 858.6 1.51 1523.9 1.24 1504.2 1.23 1 159.1 0.94

Matrícula en la enseñanza

N (3)

2 670.6 2 801.0 2 888.3 2 784.3 2 733.3

privada*

índice (4)

1.00 1.05 1.08 1.04 1.07

Relación (1W3M5)

0.46 0.70 0.53 0.54 0.42

Fuente:MEC/SEEC y M E C / F N D E , apud Veloso (1987a:9). "Matrícula en el fin del año.

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de un lado y de presentación de las cuentas, del otro, impiden una satisfactoria evaluación pública (y también de especialistas en materias económico-financieras) de los gastos públicos.

El destino de los recursos públicos es otro asunto relevante que viene siendo objeto de discusión desde hace décadas. C o m o un aspecto de la privatización de la cosa pública, es decir, de la utilización de recursos públicos para apoyar intereses de grupos económicos o ideológicos, los subsidios gubernamentales han sido en Brasil uno de los importantes soportes para ejercer dicho apoyo. E n este caso, m á s que en otros en los que también se otorga subsidio a la acumulación privada de capital, el carácter antidemocrático de la transferencia de recursos públicos para la enseñanza privada aparece sin disfraces, si se tiene en cuenta que esos recursos dejan de ser empleados no sólo en la expansión, sino que en la propia mantención de la enseñanza pública.

A m b o s elementos -el control autoritario de los procesos administrativos y la privatización de las políticas públicas- se articulan y se complementan de manera de encubrir sus prácticas. D e esto resulta que:

"Los mecanismos de distribución de subsidios a la escuela particular se encuentran dispersos por una gran variedad de agencias gubernamentales y de órganos del propio Ministerio de Educación. Tal distribución, ciertamente, no es aleatoria, pues contribuye a crear una imagen menos precisa y m á s difusa de las cantidades traspasadas, además de dificultar el control público sobre su volumen y destino" (Velloso, 1987c: 9).

V a m o s a proceder a la identificación de las fuentes de los subsidios públicos del sector privado y a la cuantificación de esos flujos en lo que respecta a la enseñanza de 1er. grado. Por eso, nos vamos a basar en Velloso (1987a). (Cuando la fuente sea otra, se indicará).

L a Constitución de 1946 determinaba que las empresas con más de 100 e m pleados estaban obligadas a financiar la enseñanza primaria para estos y sus hijos. Pero la vigencia efectiva de esta disposición constitucional sólo ocurrió con la promulgación de la ley 4.440 de octubre de 1964, dictada bajo el régimen militar.

Esa ley instituía el salario-educación. Determinaba que todas las empresas sujetas a contribuir a los institutos de previsión social estaban obligadas a retener un aporte de 1,4% del valor de la planilla de pagos. E n el caso que una empresa tuviese m á s de 100 empleados, podría dejar de retener ese aporte si tuviese enseñanza primaria propia o distribuyese becas de estudio a los empleados y a sus hijos, mediante convenios firmados con escuelas privadas.

A pesar de la exigencia de que los convenios entre las empresas y las escuelas debían ser aprobados por los consejos estatales de educación, los fraudes se multiplicaron, ya que a consecuencia de las políticas privatizadoras de los gobiernos militares, esos órganos colegiados pasaron a ser integrados por una creciente proporción de empresarios de la enseñanza. H u b o consejos en los cuales todos los miembros eran propietarios de escuelas o sus representantes. Esa situación favore-


ció el ocultamiento de la contribución real y perjudicó a la enseñanza pública, aunque sólo fuese por la disminución de los recursos disponibles para su mantención y expansión. Estudios realizados a finales de los años 60, estimaron que 500 mil vacantes en la enseñanza de 1er. grado dejaron de crearse debido a ese tipo de fraude.

Inicialmente, los recursos resultantes de las contribuciones de las empresas al salario-educación eran divididos en dos partes iguales entre el Ministerio de Educación y las secretarias de educación de los estados donde fueran recaudados. L a primera parte -cuota federal- era utilizada en su mayor parte en los estados m á s pobres y principalmente, pero no exclusivamente, en la enseñanza pública. L a otra parte -cuota estatal- también era invertida en la enseñanza pública, aunque un porcentaje de ella se destinaba a becas de estudio en las escuelas privadas. Las empresas que no contribuían con el salario-educación, transferían el equivalente de esos recursos a las escuelas que ellas mismas mantenían, o los destinaban a becas de estudio en las escuelas privadas de terceros.

Diez años después de creado, el monto y la distribución de los recursos obtenidos del salario-educación sufrieron importantes cambios. Con la aprobación de la ley 5.692/71, que extendió la escolaridad obligatoria de 4 a 8 años, se hizo necesario dotar de m á s recursos a la nueva enseñanza de primer grado. El decreto-ley 1.422/75 elevó aquella cuota en base a la planilla de pagos de 1,4% a 2,5%, al m i s m o tiempo que redujo a 1/3 la cuota federal, aumentando la cuota estatal a 2/3. C o m o compensación, la reglamentación (decreto 79.624/75) amplió aún m á s las posibilidades de exención de la recaudación del salario-educación: las escuelas mantenidas por las empresas y/o las becas de estudio que ellas financiaran ya no precisaban ser destinadas sólo a sus empleados y a los hijos de éstos, sino que también a indemnizar los gastos de "cualquier adulto o niño" tanto en la enseñanza regular c o m o en la suplementaria a nivel de 1er. grado. Esos recursos transferidos directamente desde las empresas hacia las escuelas privadas constituían el llam a d o "sistema de mantención de la enseñanza".

"El nuevo sistema de exenciones instituido por las indemnizaciones y el aumento de las becas, aproximaba aún m á s el salario-educación a los intereses del capital. Si antes las becas servían para aplacar las tensiones y conflictos entre trabajadores y patrones, ahora ese papel sería desempeñado con más vigor por este nuevo sistema. E n una sociedad con elevados índices de analfabetismo, con gigantescos déficits escolares y precarios servicios públicos educacionales, es de gran importancia el papel de las becas y de las indemnizaciones en lo referente a la disminución de conflictos y contradicciones entre capital y trabajo, aun cuando es poco visible. La obtención de una vacante en la escuela (privada) para el hijo de un empleado mediante beca de estudio, o la cobertura de los gastos del propio empleado en su preparación para exámenes suplementarios (frecuentemente en cursillos particulares), tiene el valor equivalente a un aumento real del salario para la mayoría de los trabajadores. C o m o esos beneficios no son contractuales, su

164 EDUCACIÓN EN LA TKANSKIÓN A LA DEMOCRACIA

concesión a criterio del empleador se transforma en un instrumento poderoso para que la actuación del trabajador dentro de la empresa o en el sindicato se una a la de los intereses del capital" (Velloso, 1987a: 7).

Pero las becas de estudio y las exenciones de gastos en la enseñanza, que propiciaban la exención del salario-educación, no eran la única vía por la cual los recursos destinados al financiamiento de la enseñanza de 1er. grado, fluían hacia el sector privado. Varios órganos del Ministerio de Educación, además de los estados y de los municipios, también eran fuentes de subsidios frecuentemente duplicados y superpuestos. U n estudio por muestreo hecho en 1985 indicó que de 1.581 becas de la Fundación de Asistencia al Educando (FAE), del M E C (Ministerio de Educación y Cultura), pagadas a tres escuelas de Rio de Janeiro, apenas 110 pertenecían a alumnos regularmente matriculados. Las demás eran falsificadas (Neves, 1987: 104).

E n 1981, las becas y las indemnizaciones de gastos proporcionadas por los recursos del salario-educación correspondían al 70% de las vacantes en las escuelas primarias privadas del país. C o m o existen otras fuentes de becas para el sector privado de la enseñanza, Velloso (1987a) estimó que el número total igualaba al número de matrículas. Por lo menos en tres Estados (Rio Grande do Sul, Santa Catarina y Rio de Janeiro), el número de becas sobrepasaba al número de alumnos de las escuelas privadas. C o m o los alumnos de las familias de renta más elevada no se beneficiaban con estas becas, el doble o triple cálculo responde por "la no coincidencia" entre el número de becas y el de becarios (cuadro 16).

L a coyuntura económica, con tendencia recesiva de los años 80, aliada a la expansión del "sistema de financiamiento de la enseñanza" (privada), hizo bajar paulatinamente la contribución de las empresas que, en 1984, representaba poco más de la mitad del valor de 1980. Por otro lado, la acción de los empresarios de la enseñanza en la captación de recursos, sumada a la acción privatizadora del Estado, hizo que los recursos del "sistema de financiamiento de la enseñanza" (privada) casi se cuadruplicara en aquel período. Así, mientras que disminuían los recursos que serían destinados mayoritariamente a la enseñanza pública de 1er. grado, aumentaban demasiado los destinados directamente a la enseñanza privada (cuadro 17).

Esto ocurrió porque el número de empresas que preferían transferir recursos al sector privado de la enseñanza, en busca de la exención del salario-educación, creció de 15.200 en 1981 a 57.100 en 1984, c o m o resultado de la eficiencia de los empresarios de la enseñanza en la captación de esos recursos, que también obtenían de las grandes empresas estatales: en 1982, cerca de 2/3 de las 50 empresas más grandes del sector público hicieron aquella opción.

Ese ímpetu empresarial fue fortalecido por los cambios en la legislación reguladora del salario-educación que buscaba también reforzar los medios de intervención del Ministerio de Educación en un año electoral. El decreto 87.043/82 determinaba que las becas solventadas por las empresas fuesen pagadas a las escuelas


por intermedio del M E C al mismo tiempo que permitía que sus beneficiarios no se restringieran solo a los empleados y a sus hijos, sino que también podían ser "cualquier adulto y/o niflo".

E n 1983, con el aumento de la recesión que llevó al PIB a una disminución de un 3,2%, bajó la contribución del salario-educación así c o m o la recaudación del "sistema de mantención de la enseñanza" (privada). Los nuevos gobernadores comenzaron a presionar al gobierno federal por el descentralización de la masa tributaria en beneficio de los estados, e incluso por el reforzamiento de los recursos destinados a la educación. E n respuesta a ello, una vez más fue modificada la legislación del salario-educación, esta vez con la "municipalización" de parte de la cuota federal. Por decreto 88.374/83, por lo menos el 25% de los recursos del Fondo Nacional de Desarrollo de la Enseñanza (constituido, entre otras fuentes, por la cuota federal), deberían ser destinados a programas municipales o intermunicipales de desarrollo de la enseñanza de 1er. grado, por lo que el gobierno federal transfirió recursos a los municipios sin la mediación de los gobiernos estatales. Por otro lado, se respondía a la reivindicación de las secretarías estatales de educación, que era la de hacerse intermediarias en el proceso de distribución de becas del "sistema de financiamiento de la enseñanza" (privada), además de limitar la inclusión de nuevos "alumnos de la comunidad" en el sistema y restringir las indemnizaciones de gastos educacionales a los hijos de los empleados entre 7-14 años, sobre los que incidía la obligatoriedad de la enseñanza regular de 1er. grado.

C o m o resultado de esos cambios, el vínculo municipal con el M E C en la enseñanza de 1er. grado, aumentó en términos de recursos en valores reales un 325%, entre 1982 a 1984, afectando por diversas razones, especialmente a los estados de la región centro-sur controlados por las fuerzas de oposición al gobierno militar y a los de la región nordeste, reducto del partido de gobierno.

Sin embargo, frente a la gran campaña de prensa en la que los empresarios de la enseñanza denunciaban la "estatización inminente de la enseñanza" -justamente en el período de apertura política- el Ministerio de Educación postergó esa limitación, lo que hizo que los "alumnos de la comunidad" continuaran c o m o beneficiarios de las becas. Estudios preliminares sugieren que la razón del gran interés demostrado por los empresarios de la enseñanza no residía en la ampliación de la oferta de oportunidades de escolarización para las poblaciones carentes, sino en impedir la deserción de los alumnos que pagan la tarifa escolar matriculados en sus establecimientos de enseñanza: las becas de estudio compensarían los descuentos concebidos en el valor de tarifas aquellas, sin comprometer los lucros reales (Neves, 1987: 103-104).

Cálculos efectuados por Velloso (1987c), indican que el valor de los subsidios del gobierno federal al sector privado alcanzaron en 1986, a C z $ 2 billones sin incluir en esa cifra el valor de las becas de estudios de post-grado, los subsidios representados por el interés negativo de los préstamos del Fondo de Apoyo al Desarrollo, los préstamos del Programa de Crédito Educativo, ni los recursos de


los convenios de la Financiera de Estudios y Proyectos a título de apoyo institucional a las investigaciones1. Pues bien, aquellos C z $ 2 billones corresponden a cerca del 5% de los gastos del M E C en 1986. Debido al hecho de que se trata del Ministerio situado en segundo lugar en volumen de recursos, el porcentaje resultante equivale, en valor absoluto, a casi el doble de lo que el M E C transfirió a las secretarías estatales de educación a título de apoyo a los sistemas de enseñanza de 1er. grado; o a 1,4 del total de los gastos del M E C para la post-graduación en el país.

Esos valores dan la medida de la dimensión de los intereses materiales de los grupos privados en la educación, tema que será retomado en diferentes momentos de este texto y que culminará con el análisis de las disputas en el ámbito de la Asamblea Nacional Constituyente en tomo al destino de los recursos públicos para la educación: ¿seguir subsidiando la enseñanza privada o hacer el traspaso sólo a la enseñanza pública?

L A E D U C A C I Ó N E N L A D O C T R I N A D E L E S T A D O

La formulación e implementación de políticas educacionales orientadas hacia la democracia no esperaron el fin del régimen militar. Iniciativas de cambios políticos, aunque parciales, tuvieron éxito en algunos municipios en el período 1977/83 y en algunos estados en 1983/87. E n el primer caso, esas iniciativas fueron el resultado de situaciones específicas, pero en el segundo, se derivaron del amplio y exitoso movimiento por las elecciones directas de los gobernadores de los estados.

E n este capítulo trataremos acerca de esos cambios, destacando las políticas educacionales desarrolladas e implementadas en ellos.

L a estructura del estado brasilero, heredero de los padrones centralizadores de la administración colonial portuguesa, no admite márgenes significativos de c o m petencia para el municipio.

A pesar de que los alcaldes de los municipios, así c o m o los miembros de las cámaras municipales son elegidos por los electores, los recursos disponibles para la administración municipal son escasos. La centralización de los recursos tributarios, resultante de la reforma constitucional promovida por el régimen militar en 1965, tornó aún m á s dramática esa situación, llegando a un promedio del 8% la parte de la recaudación de impuestos destinados a los municipios.

Con esos pocos recursos, los alcaldes quedan expuestos a las presiones de los gobiernos estatales y del gobierno federal para que al alinearse políticamente con ellos, pasen a beneficiarse de las transferencias de recursos y puedan reivindicar la

'Para ciertas instituciones, esas fuentes de subsidio son especialmente relevantes. Para una universidad privada confesional de Rio de Janeiro, éstas sobrepasan la mitad de su ingreso.


realización en sus municipios de obras estatales y federales, tales c o m o la construcción de puentes, la pavimentación de parte de los caminos, la construcción de escuelas y hospitales, la instalación de sedes de empresas públicas, etc.

El gran número de municipios que existen en el país (cerca de 4 mil) muestran una amplia heterogeneidad, ya que existen pequeñas comunas con unos pocos miles de habitantes -la mayoría ubicadas en zonas rurales- y metrópolis con muchos millones, con un ingreso tributario superior al del estado respectivo. Esa cantidad de municipios, así c o m o su heterogeneidad, hicieron que los mecanismos propios del régimen militar se manifestasen con toda su fuerza en la administración federal, en la estatal y en la de los municipios de las capitales de los estados y sus ciudades más grandes. E n los municipios del interior, el control político no es menos autoritario, pero predominan los esquemas patriarcales propios del latifundio, al contrario de los vigentes en aquellas otras donde los esquemas técnico-burocráticos fueron reforzados y generalizados por los gobiernos militares.

Sin embargo, entre uno y otro de los polos nombrados, hubo condiciones especiales que propiciaron el surgimiento de un nuevo padrón de política municipal que rechazaba tanto el control oligárquico del latifundio c o m o la cooptación de los gobiernos federal y estatal. E n su lugar se buscaba, en plena vigencia del régimen militar, la participación popular fuera de la época de elecciones, c o m o una fuente de legitimación y orientación de las políticas públicas.

El resultado de las elecciones legislativas de 1974, en las cuales el partido de oposición al régimen militar -el Movimiento Democrático Brasilero ( M D B ) - obtuvo una significativa votación, contribuyó para dicho cambio. Aunque el M D B no hubiese alcanzado la mitad de los votos en las asambleas legislativas de los estados, obtuvo la mayoría de los cargos parlamentarios en algunas ciudades de la federación. E n esos estados, aun con gobernadores elegidos indirectamente gracias a la aprobación del Presidente de la República y de los organismos de seguridad del estado, el espacio político para los alcaldes disidentes se abrió considerablemente, si se hace una comparación con la situación de la década anterior.

Es así c o m o las elecciones municipales de 1976 dieron la victoria a las fuerzas partidarias que buscaban nuevas posiciones políticas. E n tres lugares, esas posiciones fueron divulgadas por todo el país c o m o modelos de administración municipal democrática: B o a Esperanca, en el Estado do Espirito Santo; Lages, en el Estado de Santa Catarina y Paracicaba, en el Estado de Sao Paulo. E n todos ellos, la educación ocupó un lugar destacado. E n el punto siguiente vamos a presentar las políticas educacionales en Piracicaba en el período 1977/832.

*E1 mandato de los alcaldes en Brasil es iradicionalmenle de cuatro años. E n 1980, la enmienda constitucional número 14, de iniciativa del gobierno militar, prorrogó los mandatos de todos los prefectos y miembros de las cámaras municipales del país hasta enero de 1983, para que las elecciones de sus reemplazantes coincidieran con la de los diputados en 1982. Tal medida fue el resultado del montaje de un esquema para impedir el crecimiento electoral de las fuerzas opositoras.


E n 1982, la oposición logró elegir 10 de los 23 gobernadores, entre ellos los de los estados m á s populosos, m á s fuertes en lo económico y políticamente m á s influyentes: Sao Paulo, Minas Gérais, Río de Janeiro y Paraná. Juntos, esos cuatro estados abarcaban al 48% de la población del país, a 52% del cuerpo electoral y a 62% del producto interno bruto.

E n el área educacional, la primera medida políticamente importante fue una especie de reacción frente al Ministerio de Educación. Por iniciativa de los Secretarios Estatales de Educación m á s progresistas, se reunieron los titulares de esos cargos de todas las unidades de la federación, para realizar un intercambio de experiencias y una articulación de las propuestas. Nace así el "Forum" (después denominado Consejo) de Secretarios Estatales de Educación a cuyas reuniones fue invitado el Ministro de Educación. La interacción entre los secretarios, las presiones que recibían en sus estados y las propias acciones del ministerio terminaron por configurar en esa nueva instancia político-administrativa, la institucionaliza-ción de los conflictos políticos entre ambos niveles del Estado. A u n q u e no eran escasos los conflictos entre el nivel federal y el estatal en Brasil (una república federal que viene pasando por diferentes y sucesivas fases de centralización y descentralización), en el área educacional esos conflictos se agudizaron a partir de 1983. Desde entonces y ante la victoria opositora en los estados m á s importantes del centro-sur, el M E C pasó a utilizar por lo menos un 25% de la cuota federal de los recursos del salario-educación para el establecimiento de convenios celebrados directamente con las municipalidades, sin la intervención de los gobiernos estatales. Los criterios adoptados para la selección de los convenios propuestos por los municipios enfatizaban la competencia técnica, lo que hacía de la región centro-sur la destinataria preferida de esos recursos federales. Era justamente en esa región donde habían sido elegidos los gobernadores m á s influyentes de los partidos de oposición al gobierno federal. Era la competencia técnica al servicio de la cooptación político-electoral. Los gobernadores reivindicaron el papel que siempre tuvieron en la política brasilera, la de intermediar las transferencias de recursos financieros para los municipios, a fin de no perder sus bases electorales y, si fuera posible, aumentarlas por la cooptación de los opositores, justamente a causa de esa intermediación.

Los conflictos se intensificaron, también, por causa de la asignación de los recursos públicos al sector privado. Las presiones sufridas por el M E C para que aumentaran la transferencia de recursos gubernamentales para las escuelas privadas en situación de crisis, llevaron a ese ministerio a otorgar una mayor proporción de los recursos de las cuotas estatales del salario-educación para becas de estudios en las escuelas privadas de 1er. grado, destinadas a suplir las deficiencias cuantitativas de la red pública de enseñanza. Por otro lado, los gobiernos estatales elegidos por voto popular comenzaron a sufrir presiones para expandir la red pública de enseñanza -para lo que precisaban de m á s recursos-, las que eran elec-toralmente m á s importantes que las de los grupos privatizadores. Fue así c o m o ,


incluso los Secretarios de Educación de los gobernadores electos con el apoyo del partido que respaldaba al régimen militar, pasaron a defender junto a los nueve secretarios del P M D B y del P D T , la destinación de más recursos para la red pública en perjuicio de las becas de estudio para el sector privado. Y , no siempre lo hicieron debido a una opción ideológica, sino que por un pragmatismo que conducía al mi smo fin.

E n el Forum de Secretarios Estatales de Educación, esas demandas se articulaban y se contraponían a las políticas del M E C . La fuerza política resultante facilitó que los secretarios obtuvieran ventajas inmediatas ya en 1983, con el cambio de los procedimientos del salario-educación, por medio del cual se obtuvo el aumento del control estatal sobre los recursos generados por esa contribución. A partir de entonces, en vez de que las becas fueran concedidas directamente por las empresas contribuyentes, fueron distribuidas por las Secretarías Estatales de Educación.

E n los cuatro estados del centro-sur donde el P M D B eligió tres gobernadores y el P D T uno, se implementaron políticas educacionales que, bajo varios aspectos representaron una efectiva ruptura con las de los gobiernos militares. Todas ellas tenían en común el énfasis en la enseñanza pública y la democratización de la educación, en el sentido de hacerla accesible y de buena calidad para las clases populares. Sin embargo, entre ellas había muchas diferencias. En Minas Gérais, la política educacional enfatizó el cambio de actitud de los profesores y especialistas hacia la escuela pública. E n Río de Janeiro, se concentró en la construcción de grandes establecimientos educacionales destinados a "dar a los alumnos pobres una escuela de ricos". E n Sao Paulo, se construyó una gran cantidad de escuelas y se ampliaron las existentes, así c o m o se adoptó en las escuelas primarias públicas el sistema de horario completo, sin la repercusión que tuvo en Río de Janeiro. E n el municipio de Sao Paulo, la administración educacional se distinguió de las demás capitales de estado no sólo por la autonomía conseguida, sino que también por los cambios curriculares promovidos, escasos en ese nivel. E n Paraná, la elección de los directores de escuela por profesores, alumnos y apoderados (primero por proceso de listas triples y después por votación directa) absorbió buena parte de los esfuerzos de renovación en la administración educacional. E n el Estado de Río de Janeiro, se terminó la experiencia del ciclo básico, que hacía que la alfabetización (aprendizaje de la lecto-escritura) de los alumnos de la escuela pública se hiciera en dos años a fin de eliminar las altas tasas de reprobación. E n reemplazo de ese proceso, se creó el curso de alfabetización previo al primer año del ciclo básico. En Minas Gérais y en Sao Paulo, al contrario, se consideró que el ciclo básico sería una buena solución para los problemas provocados por las altísimas tasas de reprobación en el primer año. El hecho que esos cambios no estuvieran acompañados de un proceso de evaluación, imposibilita un juicio sobre su eficacia en función del objetivo de favorecer la permanencia y la promoción de los alum-


nos de las clases populares en la escuela pública, de m o d o que su aprendizaje fuese productivo y satisfactorio.

La experiencia municipal: Piracicaba (SP)

A una distancia de 170 K m s . de la capital del Estado de Sao Paulo, el municipio de Piracicaba tenía en 1980 cerca de 215 mil habitantes, de los cuales 180 mil vivían en la zona urbana. Su economía se encontraba en franco crecimiento c o m o resultado no sólo de la agroindustria azucarera sino que también de la siderúrgica y de la metalúrgica, acompañada por intensas y diversificadas actividades terciarias. E n la enseñanza superior, para mencionar sólo un aspecto del aparato educacional, el municipio era sede de la Escuela Superior de Agricultura "Luis de Quei-roz", de la Universidad de Sao Paulo, uno de los m á s importantes centros de enseñanza, investigación y extensión en esa especialidad en toda la América Latina; de la Escuela de Odontología de la Universidad Estatal de Campinas; y de la Universidad Metodista de Piracicaba.

D e esta forma, el municipio presentaba condiciones favorables para la actuación de organizaciones políticas de izquierda que tenían en los trabajadores, en el campesinado y en los intelectuales sus bases políticas, y en la lucha contra el régim e n militar, su objetivo inmediato. Esas condiciones permitieron que ganara las elecciones municipales, en 1976, una corriente del M D B que expresaba la alianza de aquellas organizaciones con liberales demócratas, exactamente los que propiciaban las directrices generales del partido que difícilmente eran realizables a nivel municipal.

L a nueva administración municipal incorporó a miembros de aquellas organizaciones e implemento políticas en consonancia con el trabajo que ellas mismas habían desarrollado en la periferia urbana, donde se daba el encuentro del obrero de la ciudad con los trabajadores rurales expulsados de la tierra.

Después de un momento inicial, cuando los problemas básicos de salud recibieron la primera prioridad, las políticas municipales se orientaron en torno de la habitación popular, la salud y la educación.

Piracicaba tenía cerca de 35 mil alumnos de l9 y 2 9 grados que asistían a escuelas estatales y privadas. Al contrario de lo que ocurría en la casi totalidad de los municipios del país, la dimensión de la oferta de escuelas por la red estatal en Sao Paulo, liberaba a muchas municipalidades de la pesada carga de la atención escolar de 1er. grado, permitiéndoles que actuaran en la áreas más carentes.

El equipo pedagógico convocado en el marco de las corrientes político-partidarias que apoyaron la candidatura victoriosa, definió su orientación buscando sobrepasar las posiciones que marcaban los límites del discurso y de la práctica pedagógica brasilera de los años 70: de un lado, la antigua postura autoritaria que veía en el pueblo un conjunto de carencias culturales que era preciso satisfacer; de


otro lado, la nueva postura populista que, en la medida que rechazaba c o m o ideológico todo saber erudito, sacralizaba el "saber popular" c o m o fuente y criterio de validez de toda la producción cultural.

El plan de educación elaborado bajo el lema "sustituir la escuela de unos pocos por la escuela para la mayoría", consideraba la construcción de los C E P E C s - Centros Polivalentes de Educación y Cultura. Dichos centros surgieron de la demanda de las poblaciones de la periferia urbana, para quienes los jardines infantiles y la enseñanza pre-escolar ocupaban en lugar prioritario dentro de las reivindicaciones educativas. E n cada unidad -pequeños locales de albañilería construidos en áreas de 1.200 a 7.000 metros cuadrados con áreas para practicar deportes, en todas ellas- se desarrollaban las siguientes actividades: guarderías para niños de 3 meses a 2 años de edad; jardines infantiles para niños de 2 a 6 años; enseñanza pre-escolar para niños de 6 a 7 años de edad; educación complementaria de 1er. grado para niños de 7 a 12 años de edad que estaban cursando enseñanza regular en ese nivel.

E n las guarderías, en los jardines infantiles y en la enseñanza pre-escolar, los niños permanecían en el C E P E C todo el día, entrando a las 7-8 horas y saliendo a las 17-18 horas. En la educación complementaria, los niños permanecían en el C E P E C por un sólo turno, alternando su asistencia a la escuela regular. L a c o m -plementación consistía en hacer "las tareas para la casa"; agregar contenidos a fin de obtener un mejor rendimiento escolar y una mayor comprensión de las materias que estudiaban en la escuela y educación física. E n m a y o de 1982, a pocos meses, del fin de la gestión iniciada en 1979, había 11 C E P E C s que atendieron a cerca de 5 mil niños en las diversas modalidades educativas.

El personal de esa red de unidades educacionales era especialmente seleccionado. C o n la excepción del director, del supervisor y del secretario, los demás funcionarios (profesores, monitores y auxiliares) vivían en el m i s m o barrio donde se encontraba cada centro. Además , los candidatos a funcionarios debían ser participantes de alguna comisión del barrio, lo que era un indicador de su compromiso con la organización popular. E n su selección se incluía una entrevista, en la que se verificaba el interés de los candidatos por la educación, su conocimiento de los problemas del municipio, del folclore y de la vida política y cultural de la ciudad. U n a vez seleccionados los candidatos, recibían un entrenamiento durante uno o dos meses, en el que eran discutidas las líneas de actuación de la administración municipal, el proyecto educacional de los C E P E C s y la instrumentalización técnica para cada función.

L a exigencia de que los funcionarios fuesen habitantes de los barrios en que se situaban los C E P E C s en los que trabajarían, resultó del objetivo de facilitarle a los padres, el contacto m á s próximo posible, a la vez que posibilitarles el control de la actividad educativa.

Cada C E P E C era instalado c o m o respuesta a las reivindicaciones de la comisión de padres o de la comisión de sala-cunas. Era esa comisión la que recibía de

172 EDUCACIÓN EN ¡A TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA

la Secretaría Municipal de Educación la misión de seleccionar a los niños, por lo general más numerosos que las vacantes disponibles. Los criterios estaban pre establecidos y también habían sido elaborados en conjunto con los pobladores: madres que trabajan fuera de la casa; tiempo de estadía de la familia en el barrio y renta de cada persona de la familia.

A los C E P E C s se les reivindicaba c o m o un modelo para el Estado de Sao Paulo debido a su calidad y cantidad del apoyo en alimentos.

Pero m á s allá de las actividades directas y más intensamente dirigidas hacia la población infantil, los C E P E C s abrían sus instalaciones los fines de semana para la población en general, la que ocupaba su espacio para la promoción de diversas actividades culturales, desde la proyección de películas hasta cursos profesionales.

L a orientación político-pedagógica impuesta a los C E P E C s , que buscaba basar sus actividades educativas en las demandas y en la participación popular así c o m o en el carácter directivo del equipo técnico, indujo a la Secretaría Municipal de Educación a organizar en cada centro un consejo pedagógico y un consejo de evaluación. El consejo pedagógico estaba formado por el Secretario de Educación, por el equipo pedagógico de la secretaría y por los profesores de cada barrio. El consejo de evaluación estaba formado sólo por elementos del propio barrio: profesores, monitores y auxiliares. Esos consejos eran los que dirigían cada C E P E C , en interacción con la municipalidad y con el Centro Comunitario de cada barrio.

Las elecciones municipales de 1982 sellaron la suerte de los C E P E C s . A pesar de resultar victorioso el P M D B , la corriente vencedora no tenía los mismos c o m promisos político-ideológicos de la anterior. E n consecuencia, la experiencia fue siendo demolida en lo que tenía de pionera, pasando a incorporarse a los padrones comunes de atención al pre-escolar existentes en el país.

E n los jardines infantiles, los niños no tuvieron más actividades pedagógicas, recibiendo sólo recreación. L a educación complementaria fue suprimida. Los monitores fueron sustituidos por egresados de las escuelas de formación de profesores, ajenos a los movimientos populares e integrados a la burocracia municipal. La selección de los niños pasó a ser hecha con criterio de clientelismo, además de que la gratuidad dejó de existir. El equipo pedagógico se dispersó, pasando en parte a asesorar a otras administraciones municipales que, aunque dirigidas por el m i s m o partido, valorizaban la participación popular y la política de frente contra el régimen militar.

A pesar de su carácter aislado y no duradero, la experiencia de gestión de la Municipalidad de Piracicaba (como las de Lages y de Boa Esperanca) tuvo un importante significado en Brasil a fines de los años 70 y comienzo de los 80.

E n primer lugar, esa práctica político-administrativa mostró la posibilidad de que se desarrollaran políticas educacionales orientadas hacia la mayoría de la población y elaboradas con ella, sin que para eso, se tuviera que esperar la caída del régimen militar. E n segundo lugar, ella mostró cuan sólida es la dominación oligárquica a nivel local, capaz de recuperar el espacio perdido y de restaurar las


políticas educacionales propias del clientelismo, del asistencialismo y del elitismo. En tercer lugar, mostró que la agilidad y la creatividad de las políticas educacionales desarrolladas a nivel municipal no implican, necesariamente, la municipalización de la enseñanza de 1er. grado. Por lo menos en el caso de Piracicaba, la mantención de ese tipo de enseñanza por el gobierno estatal fue condición para que pudiesen ser viabilizadas por el municipio diversas políticas complementarias.

La experiencia estatal: Río de Janeiro

V a m o s a enfocar en este punto, la política educacional desarrollada en el Estado de Río de Janeiro en el período 1983/87. Escogemos ese estado por el hecho de que, m á s que en cualquier otro, la educación ocupó allí una posición destacada. A d e m á s de eso, las polémicas que se trabaron en tomo de los planes educacionales sobrepasaron sus fronteras y sirvieron para definir posiciones acerca del énfasis en la enseñanza pública.

El gobernador del Estado de Río de Janeiro nombró Secretario de Cultura al propio Vice-gobernador, Darcy Ribeiro, un controvertido antropólogo, planifica-dor y primer rector de la Universidad de Brasilia, el cual pasó a ser de hecho, el Secretario de Educación del Estado.

El Secretario de Cultura pudo contar al inicio de su administración, con una disposición favorable de la intelectualidad y de amplios sectores del magisterio. En especial se esperaba que su experiencia en la creación de la Universidad de Brasilia y en la de otros países del Tercer M u n d o hiciese cambiar la situación de la Universidad del Estado de Río de Janeiro (UERJ) , de la que era por razones del cargo, Canciller. Aunque disponía de buenas instalaciones, la U E R J había visto impedida su modernización por muchos años de clientelismo académico.

La educación se convirtió en primera prioridad del gobierno del estado. Tal vez por eso la primera obra de esa administración, un lugar para los desfiles del carnaval incluyó un proyecto orientado a la posibilidad de transformar parte de sus instalaciones para uso educativo. Serían 160 salas de clase y 43 salas administrativas. Ahí funcionaría una pre-escuela, una escuela de 1er. grado para alumnos con horario completo, una escuela de 29 grado, una escuela de formación de profesores, un centro de artes, una escuela de enseñanza supletoria, además de campos deportivos y biblioteca. E n conjunto se preveía una capacidad de atención para 16 mil niños y jóvenes.

Todavía se encontraba en construcción dicho local "cuando se aprobó por la Asamblea Legislativa, el Plan de Desarrollo Económico y Social del Estado de Río de Janeiro, 1984/87 (ley estatal 705, de diciembre de 1983). E n su amplio y competente diagnóstico de la situación educacional, el Plan apuntó a la existencia de "graves puntos de estrangulamiento en la enseñanza, reflejados en los altos índices de repetición y deserción" ( P L A N , p. 12). E n la enseñanza de l8 grado, ese


cuadro era aún m á s dramático, pues la repetición agravaba la superpoblación escolar, sobrecargando la red pública y afectando la calidad de la enseñanza, a lo que contribuía, también, la inadecuación del currículo escolar. La altísima deserción escolar (más de 125 mil alumnos en 1980; 50% en los años iniciales), era el resultado de problemas no resueltos durante el proceso de alfabetización, que se agravaban por la escasa preparación con que los niños llegan al 1er. grado, debido a la baja oferta de cursos para pre-escolares en la red pública de enseñanza.

Si la educación popular era la primera prioridad del gobierno, su concretiza-ción se expresaría, a su vez, en las siguientes medidas:

- E n la perspectiva de una atención escolar efectiva a la clientela del 1er. grado:

eliminación del 3er. turno en las escuelas financiadas por el poder público a fin de dar oportunidades para que los alumnos asistieran a una jornada escolar mínima de 5 horas, con atención directa de los profesores, iniciándose a nivel de los estudiantes de los cursos de alfabetización y hasta los de quinto año3 por lo tanto, sería necesaria la construcción de cerca de 3 mil nuevas salas de clase: capacitación de los profesores para que respondan a la nueva expectativa relacionada con su desempeño y apoyo especial a los alfabetizadores;

• producción de material didáctico a ser distribuido a los alumnos más pobres conjuntamente con el material escolar de consumo necesario;

• ampliación de la red escolar e implantación de una nueva concepción de escuela para alumnos con régimen de horario completo, cuya materialización serían los Centros Integrados de Educación Pública - CIEPs , destinado a los sectores necesitados, que serían un anticipo a los de una escuela que debería ser multiplicada en el futuro para todos; creación de escuelas-parque4, que proporcionarían una atención complementaria a los niños que frecuentaran la escuela común, sobre todo a los repitentes, dándoles oportunidades de superar sus deficiencias.

- E n la perspectiva de la educación pre-escolar, indispensable para que los niños de las capas populares redujeran sus desventajas frente a la escuela primaria:

creación de Casas del Niño, donde se daría asistencia en aspectos de educación, salud y nutrición a los niños de 5 a 6 años.

'En efecto, las altísimas tasas de repetición en el 1er. año vuelven a repetirse el 59 año, debido al cambio de los métodos pedagógicos heredados de la antigua enseñanza primaría y del "gimnasio", anteriores a la reforma de 1971.

4Las escuelas-parques fueron concebidas por el eminente pedagogo brasilero Anisio Teixeira, que las implantó experimentalmente en Salvador (BA) en 1950 y, por su inspiración, fueron reproducidas en Brasilia (DF) en la década del 60.


- E n la perspectiva de la atención de los jóvenes analfabetos absolutos o funcionales, que permanecen al margen del sistema escolar:

• creación de programas especiales de educación juvenil, que aseguraran a los jóvenes de 15 a 19 anos el dominio de la lectura, de la escritura y del cálculo, además de las actividades culturales y de recreación.

- E n la perspectiva de la capacitación y el perfeccionamiento del magisterio:

• revitalización de los cursos de formación de profesores a nivel de 2 9 grado;

• creación de centros de experimentación pedagógica que funcionarían c o m o escuelas de demostración.

Para la ampliación de la atención a los pre-escolares, que suponía la incorporación de 500 mil niños de 5 a 6 años a la red pública, se indicaron varios caminos: se construirían Casas del Niño en los terrenos de las escuelas públicas existentes o en locales cedidos por la comunidad. Ellas tendrían de 100 a 150 metros cuadrados construidos más un espacio libre a ser utilizado durante 5 horas diarias para reforzar el desarrollo en las áreas del conocimiento y de la percepción, la ampliación del vocabulario y el desarrollo socio-cultural con el objetivo de fortalecer el raciocinio, el lenguaje y la comunicación. Los Centros Integrados de Educación Pública impartirían sus cursos pre-escolares en el régimen de horario c o m pleto, de manera de desarrollar una programación más racional y efectiva, proporcionando mayores facilidades a los niños de las capas más pobres. Finalmente, los jardines infantiles de las redes estatales y municipales serían mantenidos y ampliados por la racionalización y optimización del uso de la capacidad de la red física.

L a atención de la población de los 7 a los 14 años, se destacaba c o m o la primera preocupación del gobierno que se proponía "en un ritmo de prioridad absoluta, devolver a la escuela pública el prestigio y la eficiencia perdidos". Esa preocupación se expresaba en el aumento del tiempo de permanencia del alumno en la escuela por 5 horas diarias, posibilitado por la supresión del tercer turno, el que se iniciaría a contar de 1984 con las clases de alfabetización y con las del quinto año, alcanzando los demás progresivamente a cursos en los años subsiguientes.

A fin de eliminar del tercer tumo y conseguir el aumento del tiempo diario de permanencia de los alumnos en la escuela, el Plan preveía la construcción de 3 mil salas de clase, ampliándose los predios existentes e implantándose 2 mil nuevas escuelas ( P L A N : 14). Entre las nuevas escuelas que se construirían estaban los CIEPs y las escuelas-parque.

Aunque ya estaba confeccionado el Plan Estatal de Desarrollo Económico y Social enviado a la Asamblea Legislativa por el gobernador c o m o proyecto de ley y el Plan Cuadrienal de Educación en él contenido aguardaba la aprobación del


primero para ser sometido al Consejo Estatal de Educación, la Comisión Coordinadora de Educación y Cultura -presidida por el Secretario de Cultura- promovió el I Encuentro de Profesores de Primer Grado del Estado de Río de Janeiro.

Dicha comisión preparó un conjunto de tesis para la discusión, agrupadas en tres bloques: análisis de la situación y de los problemas de la escuela pública; metas de programación educacional del gobierno; y papel y participación de los profesores en la nueva programación educacional.

C o n el propósito de discutir estas proposiciones, los profesores de la red escolar estatal y de la red del Municipio de Río de Janeiro de 1er. grado fueron convocados a reunirse en 493 locales el día 11 de noviembre de 1983. E n esa ocasión, el Secretario de Cultura dijo que la finalidad del encuentro era "delinear a partir de las bases, de la profesora de la sala de clases, el programa de educación del estado" (Escuela viva, viva la escuela nfi 2 , p. 10). Los profesores recibieron sobres para que se comunicaran con la dirección del encuentro por "correo directo", procedimiento que les permitió hacer reivindicaciones de carácter salarial y de condiciones de trabajo, especialmente. El resultado de esta primera fase fue m u y variado. Para algunos profesores, se trataba de la oportunidad para que hiciera "explosión la voz silenciada" durante tantos años de régimen militar; para otros, se trataba de una movilización más del profesorado para apoyar las "tesis que ya vienen preparadas desde arriba". D e todos modos, fueron elegidos los representantes de los 50 mil profesores que se calculó que estaban presentes en los diversos locales. U n a semana después, esos representantes -cerca de mil profesores- se reunieron en 11 polos distribuidos por todo el estado para la segunda fase del encuentro, en la cual se elaboraron los informes para ser presentados en la tercera fase. E n ésta, realizada el 26 y 27 de noviembre de 1983, 110 delegados elegidos, se encontraron con el Secretario de Cultura y de las secretarías estatales y municipales de educación (Río de Janeiro). C o m o la reunión en esa tercera fase disponía de m á s tiempo para los debates y los participantes ya habían probado su liderazgo en las dos fases anteriores, se explícito la confrontación hasta entonces latente entre la dirección educacional y el profesorado.

Al contrario del "correo directo", cuyo cómputo de resultados se hizo sin el control de los participantes, en esta reunión de los deliberantes de cada uno de los 11 polos se presentó un estudio elaborado en conjunto, cuyo contenido no siempre fue convergente con las tesis puestas en discusión.

A d e m á s de ser vistas c o m o impuestas, las tesis fueron criticadas en cuanto a su análisis de los problemas de la escuela pública.

El aumento de tiempo diario de permanencia de los alumnos en las escuelas fue criticado desde dos puntos de vista. Por una parte, los profesores se sintieron amenazados de que se prolongara la jornada de trabajo y sugirieron la contratación de m á s personas para hacer frente a ese objetivo. Por otra parte, los profesores juzgaron "utópica", "idealista" y "jactanciosa" la utilización de ejemplos de otros países para justificar el aumento de tiempo diario de permanencia de los alumnos


en las escuelas, especialmente en el turno de 8 horas, pues tal objetivo no tomaba en cuenta las condiciones concretas del país. Los CIEPs (las escuelas de turno único) no recibieron apoyo de los profesores de ninguna de las dos posiciones. Se llegó a sugerir, incluso, que en vez de construirlos, se debía aprovechar la capacidad ociosa de las escuelas existentes para la enseñanza profesional.

Los docentes participantes en el encuentro defendieron unánimemente la participación del Centro Estatal de Profesores de Río de Janeiro (CEP/RJ) c o m o su interlocutor ante las autoridades educacionales y su presencia en el Consejo Estatal de Educación, posición que la entidad congénere de Río Grande do Sul ya había conseguido. También hubo acuerdo para rechazar el proyecto "Manos a la obra en las escuelas", que pretendía reformar los locales existentes. E n virtud del proyecto, los profesores y directores fueron convocados a buscar donaciones de material de construcción de parte de los padres de alumnos y comerciantes de las áreas adyacentes a las escuelas. C o m o contrapartida, el gobierno estatal proporcionaría la fuerza de trabajo. Los profesores rechazaron el papel adicional de recoger donaciones y previeron el fracaso de la alteración de la fórmula que ya había sido exitosa en otras ocasiones, vale decir, el suministro de material por parte del gobierno y de m a n o de obra por parte de la comunidad.

Asumidas esas posiciones y expresadas de manera directa al Secretario de Cultura y a las dos secretarías de educación, el conflicto fue inevitable, terminando el encuentro sin que se llegase a ningún consenso.

A partir de ahí, se dio una gran inflexión en las metas y en los procedimientos de la dirección de las políticas educacionales en el Estado de Río de Janeiro.

E n primer lugar, la política de encuentros y la búsqueda de participación de los profesores fue abandonada; reforzándose el "elitismo docente" en el diagnóstico de los problemas de la escuela pública de Río de Janeiro fundamentándolo en la resistencia al cambio pretendido.

E n segundo lugar, el proyecto de reforma de las escuelas se fue desactivando y la red existente se juzgó "irrecuperable" en términos de los recursos físicos y humanos. E n consecuencia, se descartó la meta de construcción de 3 mil salas de clase (parte de ellas en las áreas de las escuelas existentes y otra parte en las 2 mil nuevas escuelas). La ampliación del tiempo de permanencia diaria en la escuela para alumnos de primer a quinto año de la enseñanza de 1er. grado fue olvidada y, con ello, las escuelas-parque. La eliminación del tercer turno en la red escolar de 1er. grado permaneció sólo en el discurso que justificaba la política educacional. La prioridad para la enseñanza pre-escolar fue disminuida, así c o m o el énfasis en las escuelas de demostración dependientes de las escuelas de formación de profesores para el primer y segundo segmento de la enseñanza de 1er. grado.

E n tercer lugar, la pérdida de legitimidad en el ámbito del magisterio organizado y de los líderes de los educadores en el estado, llevó al gobierno a buscar apoyo internacional, desarrollando una amplia y sistemática campaña de divulgación en la prensa norteamericana, europea e hispanoamericana, la que hizo perma-


nentes alusiones a la "revolución educacional del tercer m u n d o " que se estaría procesando en Río de Janeiro. Para esa conexión internacional, tuvo gran valía la difusión del proyecto arquitectónico de los CIEPs, legitimado por el nombre de su autor. Complementariamente, el gobierno estatal pasó a desarrollar una intensa y hábil propaganda por la T V en todo el país, mostrando que su política educacional consistía en "dar a los pobres escuela de ricos", lo que tuvo gran receptividad.

E n cuarto lugar y c o m o consecuencia de los cambios anteriores, los CTEPs recibieron toda la prioridad. E n el inicio se preveía la construcción de 60 de esos centros durante la administración en curso (decreto 7.514, de Ie de septiembre de 1984), pero la meta se fue ampliando semestralmente llegando a anunciarse la construcción de 500 CJEPs hasta el fin del mandato del gobierno, o sea en marzo de 1987 (Ribeiro, 1986:42).

V e a m o s en qué consistían los Centros Integrados de Educación Pública Los CIEPs deberían situarse preferencialmente en áreas necesitadas. Estos

fueron proyectados por Oscar Niemeyer que imprimió al diseño elegantes trazos arquitectónicos; serían construidos de concreto, con estructura prefabricada. Cada centro constaría de tres bloques. En el bloque principal, con tres pisos, estarían las 24 salas de clase, un centro médico, la cocina y el refectorio, además de las áreas de apoyo y recreación. En el segundo bloque quedaría el gimnasio techado, con campos deportivos polivalentes, anfiteatro y vestuarios. E n el tercer bloque estaría la biblioteca y sobre ella, las habitaciones de los alumnos residentes.

L a capacidad de cada C E E P sería de 600 alumnos con régimen de horario completo, ofreciendo desde la clase de alfabetización hasta el 4 9 afío del 1er. grado, o bien desde el 59 al 8 s años. Desde las 8 a las 17 horas, los alumnos tendrían 7 horas de clases y 4 horas para merienda, actividades deportivas, aseo personal y estudio dirigido, además de asistencia médica y odontológica. E n el período nocturno, los CIEPs atenderían a los jóvenes de 15 a 20 años, analfabetos. Así es que, sumando los 600 alumnos del día a los 400 del período nocturno, se llegaría a los mil alumnos, completando la capacidad de cada establecimiento. Además de estas instalaciones, cada CTEPs tendría departamentos en los cuales habitaría una pareja, constituida por un policía militar o un bombero que cuidaría de 24 niños o niñas, huérfanos o abandonados, que estudiarían durante el día junto a los demás alumnos.

L a propuesta pedagógica de los CIEPs era bastante confusa, ya que no derivaba de una concepción general. Fue el resultado de la conjunción de propuestas de grupos de trabajo de las diversas áreas del currículo tradicional, lo que propició la yuxtaposición de diferentes concepciones difícilmente articulables unas con otras, c o m o las que se inspiraban en el popularismo de Paulo Freiré o en las orientaciones de Antonio Gramsci. D e todos modos , es posible destacar el énfasis en la alfabetización, con la inclusión en todos los CIEPs de una clase especial con ese fin, anterior al primer año de la enseñanza primaria. Ese énfasis continuaba en la enseñanza del idioma portugués, especialmente de la lectura y de la escritura, por lo


que la biblioteca cumplía un importante papel. E n lo que se refiere a la alfabetización, se preveía un tratamiento diferenciado, en términos de material didáctico y de metodología, para alumnos nuevos, repitentes y los llamados "repitentes pertinaces".

L a concentración de la política educacional del Estado de Río de Janeiro en la construcción y en la implementación de los CIEPs concitó críticas crecientes.

Se protestaba contra la propaganda oficial que oscurecía las experiencias pedagógicas anteriores y presentaba c o m o negativas, las soluciones de todo cuanto se hubiere hecho antes. Así, no fue reconocida la influencia de la política educacional de Piracicaba (SP) en el período 1977/83, y particularmente: del énfasis en la enseñanza pre-escolar (por último, no ejecutada en Río de Janeiro); el horario completo para los alumnos de familias económicamente necesitadas; la segunda jornada para reforzar la escuela común (la idea de la escuela-parque, que tampoco se realizó); la relevancia en asuntos c o m o alimentación, salud, higiene y educación física; la apertura de las instalaciones escolares para eventos culturales de la comunidad; el empleo de habitantes de las cercanías c o m o funcionarios de las escuelas; y por fin, -detalle no desprovisto de relevancia simbólica- la c o m ú n denominación de las escuelas de centros. M á s oscurecida aún quedó la conexión de los CIEPs con la experiencia del alcalde de Niteroi, candidato derrotado al gobierno de Río de Janeiro en 1982, que había construido dos escuelas de nivel primario en poblaciones marginales de esa ciudad para la escolarización de los niños necesitados con régimen de horario completo.

A pesar del énfasis del gobierno estatal en la escuela pública, lo que hace de ella un elemento importante en el cuadro de las administraciones estatales, había discrepancias en la manera en que ese énfasis se daba, no avizorando c ó m o los voluminosos recursos aplicados en ella producirían efectivamente la d e m o cratización de la enseñanza (CEP/RJ, 1985). A u n cuando la construcción de una escuela grande y bonita, y publicitada tan intensa e insistentemente por los medios de comunicación de masas fuera capaz de suscitar motivaciones positivas de los profesores, de los alumnos y de sus padres, un criterioso estudio de las condiciones concretas y de las posibilidades de modificación de la red escolar existente debería haberse hecho antes de condenarla c o m o irrecuperable (Brandao, 1987).

A la prisa en la realización de metas tan ambiciosas, orientadas por las disputas electoral, estuvo presente, ciertamente en la mayor parte de los problemas.

Todavía, la principal acusación a los CIEPs era la de que se montaba con ellos una red paralela o un para-sistema de enseñanza, introduciendo una dualidad en la enseñanza pública, no obstante que la meta democrática implicaba la igualdad de condiciones educacionales. Tal crítica se reforzaba con la información de que los alumnos de los CIEPs tenían uniformes diferentes a los demás y recibían material didáctico que le era negado a los colegas de las escuelas comunes; los profesores, por otro lado, o eran seleccionados por concursos especiales o eran transferidos de

180 EDUCACIÓN EH U TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA

las escuelas existentes, contribuyendo con eso a bajar su ya tan criticada calidad (CEP/RJ , 1985).

También la ubicación de los CIEPs recibió fuertes críticas. Si bien la mayor parte de esos centros había sido ubicado en los municipios y en los distritos donde vivía la población de m á s baja renta, la micro-localización se hizo de m o d o de priorizar la mayor visibilidad posible de los edificios en función del flujo de transporte de larga distancia: a lo largo de las autopistas y junto a los cruces de las avenidas, sin tomar en cuenta el desplazamiento de los alumnos desde las áreas a ser atendidas. L a localización quedaba así subordinada al criterio de propaganda político-electoral (Brandao, 1987).

Dicho patrón de ubicación de los establecimientos se combinaba con el proyecto arquitectónico en base a estructuras prefabricadas. Tal proyecto, a pesar del agradable efecto plástico, fue elaborado sin que se aprovechara la experiencia de los arquitectos de las redes estatales y municipales de enseñanza. T a m p o c o fueron escuchados los profesionales de la educación que se consideraban capacitados para opinar al respecto. D e esta forma, los recintos se mostraron m u y luego c o m o inadecuados a los diversos tipos de clima del estado, no tenían suficiente aislamiento acústico y eran m u y caros: costaba cerca de un millón de dólares la construcción de cada unidad, con una capacidad instantánea de 600 alumnos. A ú n , reconociendo la calidad del material didáctico especialmente preparado, así c o m o los aspectos de la propuesta pedagógica, las críticas a los CIEPs llamaban la atención por el hecho de que el costo de operación de ese tipo de escuela sería extremadamente elevado, inviabilizando su extensión para la totalidad de la red en un corto plazo. E n efecto, para 600 niños distribuidos en 24 grupos, desde la clase de alfabetización hasta el cuarto año, serían necesarios 69 profesores y 32 funcionarios, situación que impedía la ocupación de tales cargos aún en los no pocos CIEPs que empezaron a funcionar en 1985 y 1986 (Medeiros, 1987).

L a dimensión asistencialista del populismo fue duramente criticada, principalmente el relieve conferido en la propaganda a la utilización de los CIEPs para la alimentación de los niños, para proporcionarles aseo personal, para abrigar huérfanos y abandonados (Medeiros, 1987). En la misma línea, se criticó la idea tan difundida de que la escuela de horario completo salvaría a los niños de las influencias perniciosas de las calles y que, en consecuencia, los alejaría de la criminalidad.

Finalmente, el último tipo de crítica consistió en querer ver en los CIEPs el resultado de una inadecuada proposición de escuela frente a las condiciones concretas de alumnos y profesores. Se mostraba la imposibilidad de que se realizara una propuesta pedagógica válida si los alumnos permanecían en la escuela en un horario completo en tanto que los profesores sólo lo hacían por tiempo parcial.

E n términos de la propuesta pedagógica, los educadores titubeaban ante la adopción de la escuela de horario completo, cuando las investigaciones de c a m p o habían mostrado una significativa pérdida de tiempo en actividades de enseñanza


en la escuela existente que tendía a eliminar más que a extender la jornada, bajo pena de que se multiplicaran las pérdidas. Si no era pérdida de tiempo en términos de la enseñanza, el tiempo completo forzaba al alumno de 5a a 88 años a perder sus trabajos que, a la edad de 11 a 14 años, se torna en un imperativo para la población tenida c o m o la principal destinataría de esa escuela. Por esa razón, los CIEPs del segundo segmento de la enseñanza de 1er. grado luego se vaciaron de alumnos (Brandao, 1987).

E n marzo de 1987, al final de la administración estatal cuya política educacional enfocamos, en vez de los 500 CIEPs prometidos estaban en funcionamiento apenas 117 (66 en la red estatal y 51 en la red del Municipio de Río de Janeiro). E n vez de atender en esas escuelas al 20% de los alumnos de 1er. grado como se prometió, se llegó al 1,8% de la red estatal y a un 4,1% en la red del Municipio de Río de Janeiro. Es decir, 37,5 mil alumnos estudiando en CIEPS de un total de 1,2 millones de estudiantes en las escuelas públicas de ambas redes. El tercer turno no se suprimió. E n las escuelas donde sí se eliminó se debió a la reubicación de los alumnos entre las escuelas existentes, o a la entrada en operación de escuelas municipales (padrón tradicional).

Los índices de reprobación en las clases de alfabetización de los CIEPs han sido m u y variados, existiendo unidades donde ellos alcanzaron niveles excesivamente elevados, habiendo llegado a un 80% en 1986.

A pesar de la insuficiencia en el logro de las metas educacionales y de las fuertes críticas recibidas por parte de los educadores y del movimiento de profesores, los CIEPs probaron su alto potencial electoral. E n 1985, los candidatos a gobernadores en varios estados prometieron en sus campañas hacer lo mismo. En el propio Estado de Río de Janeiro, todos los candidatos de mayor potencial electoral se comprometieron a continuar e intensificar la construcción de los CIEPs. En Minas Gérais, el gobernador elegido prometió duplicar la meta de Río de Janeiro y construir mil CIEPs, meta que fue olvidada ya a mediados del año siguiente.

L A S POLÍTICAS E D U C A C I O N A L E S D E L A N U E V A R E P Ú B L I C A

E n base al documento constitutivo de la Alianza Democrática que decía que la "educación fundamental para todos" era uno de sus "compromisos con la Nación", el primer Ministro de Educación de la Nueva República produjo un texto que reunía los antiguos diagnósticos de los problemas educacionales brasileros y sus soluciones habituales, ahora expresadas en un nuevo discurso.

Aunque cambió el objetivo "fundamental" por "básico" para designar la enseñanza de Ie y 2 a grado (primaria y secundaria), el documento ministerial se refería exclusivamente al 1er. grado:


"El compromiso mayor de la Nueva República, en respuesta a los anhelos nacionales, es la construcción de la democracia y la promoción del desarrollo con justicia. Dicha tarea exige, prioritariamente, rescatar la enorme deuda social que viene alcanzando inquietantes proporciones y reclamando una rápida y decisiva acción de parte del Estado y de la sociedad. L a educación deberá ser, entonces, ejecutada c o m o una acción eminentemente democrática, en la perspectiva amplia y global requerida por la sociedad. La educación básica, derecho de todos los ciudadanos y de plena responsabilidad de la sociedad brasilera, deberá alcanzar su universalización con la participación activa de todos los segmentos" (Ministerio de Educación, 1985c: 3).

Ese discurso, capaz de ser suscrito por la mayor parte de las fuerzas políticas que promovieron la transición hacia la democracia ya traía, no obstante, señalada la dirección de la política educacional. Mientras que las fuerzas progresistas decían que la educación era derecho de todos y deber del Estado, reiterando en este punto el contenido de la Constitución entonces en vigor, el nuevo Ministro de Educación decía que ella era "de plena responsabilidad de la sociedad". Apuntaba hacia la concepción privatizante, en la versión de la Iglesia Católica, que traslada desde el Estado a la familia al principal agente de la educación, correspondiéndole a aquél la promoción de los recursos para que ésta pueda ejercer su papel educativo.

E n este sentido, el documento enfatizaba la necesidad de "articulación entre gobierno y sociedad", para lo cual preveía un mecanismo operativo heredado del antiguo Movimiento Brasilero de Alfabetización, blanco de las m á s fuertes críticas durante los gobiernos militares. Se constituirían comisiones municipales o de distritos integradas por representantes de las secretarías municipales de educación, de las cámaras municipales, de las iglesias, de las asociaciones de docentes y de los alumnos, de los sindicatos patronales y de los trabajadores, de las asociaciones comunitarias y de otros segmentos sociales. Estas tendrían la tarea de "subsidiar permanentemente a las instituciones educacionales en lo atingente a la jerarquiza-ción de las necesidades de la universalización de la educación básica y a la planificación y evaluación de las medidas dirigidas a evitar la deserción escolar, aparte de ser el canal de información entre la comunidad, la escuela, los profesores y los alumnos en lo que tiene que ver con las metas y los recursos relacionados con la educación básica en el municipio" (Ministerio de Educación, 1985c: 11).

A pesar de que esas comisiones no fueron nunca creadas, el hecho de sugerir su existencia ya revela, en los primeros meses de la Nueva República, el montaje de un mecanismo por el cual el Ministerio de Educación (controlado por el P F L ) procuraba enmarcar las secretarías de educación de los gobiernos estatales (que se preveía que serían del P M D B en su mayoría, después de las elecciones de noviembre de 1985), estableciendo una conexión directa con las fuerzas políticas locales en la captación de las demandas y en la transferencia de recursos.

Inclusive partiendo de la constatación de que la educación básica para todos


era una aspiración de la sociedad brasilera, el documento la consideraba c o m o condición esencial del programa que pretendía "transformar la cuestión de la educación básica en una demanda social explícita". Para eso resaltaba el importante papel de los medios de comunicación de masas en cuanto a propiciar una "movilización universal y continua".

El Plan de Educación para Todos

El programa de acción inmediata, "núcleo embrionario" del Plan de Educación para Todos, abarcaría los siguientes proyectos:

- Valorización del magisterio; - Ampliación de las oportunidades de acceso y retorno a la escuela de 1er. gra

do; - Asistencia a todo alumno necesitado proporcionándole libros, material didác

tico y merienda escolar.

Las primeras estimaciones fijaban los gastos del Plan (también llamado programa) Educación para Todos en 2,9 tollones de cruzeiros, de los cuales 900 billones se destinarían a la construcción, ampliación y reforma de las escuelas; 600 billones para el entrenamiento de profesores, especialmente para los no titulados; 800 billones para el suministro de merienda escolar; 500 billones para la comple-mentación salarial de los profesores y 100 billones para su perfeccionamiento.

A pesar de ya tener su programa de acción inmediata fundamentado en un diagnóstico de los problemas educacionales y orientado por objetivos específicos, el Ministro de Educación reunió a los secretarios estatales del sector para presentar la propuesta -incuestionable desde el punto de vista político- de promover un día nacional de debate sobre la educación básica. El 18 de septiembre (dos meses antes de las elecciones, por lo tanto) todas las escuelas de nivel primario y secundario del país participaron en un debate sobre "la escuela que tenemos y la escuela que queremos", con la participación de profesores, de funcionarios, de alumnos y de sus padres. Los teléfonos de las secretarías estatales y del ministerio quedarían a la disposición de los participantes para llamadas directas a fin de permitir la recepción de las sugerencias. Era el llamado "Día D de la Educación", lema que evocaba una operación militar.

L a adhesión de los secretarios estatales de la educación fue diversa, pero los medios de comunicación de masas, principalmente las redes de T V , garantizaron el éxito de la operación. Contando con el decisivo apoyo del Ministro de Telecomunicaciones, compañero de partido, el Ministro de Educación pudo aparecer en las pantallas varias veces durante ese día, durante los intervalos del diálogo entre estudiantes, profesores y padres de las diversas regiones del país, así c o m o de parlamentarios y dirigentes de entidades de la Sociedad Civil.

184 EDUCACIÓN EH U TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA

La consolidación de las sugerencias enviadas por escrito y a través de la comunicación telefónica fue hecha por la Fundación Centro Nacional de Perfeccionamiento de Personal para la Formación Profesional ( C E N A F O R ) . Esta abarcó un conjunto de 14 puntos que agruparon las contribuciones según su frecuencia de aparición. Los cuatro m á s frecuentes fueron:

- Redéfinir las prioridades en la distribución de los recursos públicos, destinando mayor financiamiento a las áreas sociales, en especial a la educación;

- Dar prioridad a la enseñanza de Is y 2S grados en la destinación de recursos públicos para la educación;

- Asumir la responsabilidad de parte de cada esfera del gobierno para la expansión y mejoramiento de la enseñanza a nivel primario y secundario, definiendo claramente su competencia a nivel nacional, a nivel estatal y municipal;

- Distribuir los recursos públicos para la educación a cada nivel administrativo (estados y municipios) de acuerdo con las responsabilidades asumidas.

El Programa Educación para Todos y el "Día D de la Educación" no hicieron que el M E C dilatase la distribución de alimentos y de libros.

Los recursos agregados al presupuesto del Ministerio de Educación, resultantes de la enmienda constitucional 24/84, fueron canalizados en gran parte para esa finalidad. Así, fue posible aumentar notoriamente el número de alumnos de las escuelas públicas de 1er. grado atendidos por la merienda escolar y la cantidad de libros distribuidos a ellos mismos. En 46% aumentó el número de alumnos que recibieron merienda escolar de 1985 a 1986, y se duplicó el número de libros distribuidos entre 1984 y 1986 (43,1 millones de ejemplares en este año).

A d e m á s de esos significativos cambios cuantitativos, el M E C promovió también cambios cualitativos en los programas.

Para la merienda escolar se estableció la compra de alimentos en forma descentralizada siguiendo el ejemplo de lo realizado por algunos gobiernos estatales que ya habían experimentado esa fórmula y se promovió la flexibilidad en la composición de los menus, de acuerdo con los hábitos alimenticios regionales. Y aunque con los libros las compras se mantuvieron centralizadas, su elección pasó a ser hecha por los profesores de entre los títulos de una lista proporcionada por las editoriales privadas acreditadas. Los propios libros, en términos físicos hasta entonces desechables, pasaron a tener una duración estimada en algunos años, lo que redundó en economía para el gobierno, los profesores y los alumnos y en una disminución del lucro de las editoras. N o obstante lo anterior, el descomunal Program a Nacional del Libro Didáctico trajo problemas que han sido objeto de críticas que apuntan tanto a los atrasos y a los equívocos en las entregas, -inevitables en programas de esa magnitud- c o m o a las inexplicables remesas de "reservas estratégicas" de libros que no fueron escogidos con criterio didáctico-pedagógico.

A pesar de esos problemas, la institución ministerial encargada de la ejecución


del Programa Nacional del Libro Didáctico y la Fundación de Asistencia al Educando han promovido investigaciones y debates sobre el libro didáctico -en convenios con universidades- que buscan hacer posible la elaboración de una política que oriente la confección de las listas de elección y de las editoriales acreditadas; que considere la libertad de elección del libro didáctico y la racionalidad de la distribución centralizada o, por lo menos, coordinada a nivel central, con la participación de las entidades que congregan a los educadores y a los centros de estudio.

La enseñanza de 2e grado o secundaria

E n febrero de 1986, el segundo Ministro de Educación del Gobierno de la Nueva República, otro senador del P F L , obtuvo del Presidente de la República la aprobación para iniciar al Programa de Expansión y Mejoramiento de la Enseñanza Técnica que había sido delineado durante la gestión de su antecesor. M á s que un programa, era una ambiciosa meta: instalar en las ciudades del interior, 200 escuelas técnicas (industriales y agrícolas) de Ia y 2a grados, pero en especial de este últim o , considerado c o m o un nivel que tenía grandes problemas y al cual no se destinaba un mayor financiamiento.

Sin embargo, esa meta tan ambiciosa se estableció sin apoyo en estudios de mercado de trabajo o de otro tipo. E n efecto, en el "Día D de la Educación", el asunto "escuela y trabajo" fue mencionado por los participantes. Pero, en vez de reivindicar la creación de m á s escuelas profesionales, lo que se verificó fue la demanda por la apertura de cursos nocturnos de carácter general para el joven trabajador por la reorganización de ese tipo de cursos a fin de posibilitar la permanencia en ellos de sus destinatarios, así c o m o por un mayor apoyo para los alumnos en términos de asistencia social.

L a meta de 200 nuevas escuelas técnicas se tradujo hacia 1986, en la creación de 24 escuelas industriales y 9 escuelas agro-técnicas, todas de 2 a grado; en la instalación de 31 escuelas agrotécnicas de 1er. grado; en el apoyo a la expansión y perfeccionamiento de 18 escuelas industriales y 14 escuelas agrotécnicas de 2fi

grado; en resumen, se inició la instalación de 27 nuevas escuelas técnicas de 2 9

grado y 31 de 1er. grado. Para el año 1986, fueron reasignados 350 millones de cruzados para la instalación de nuevas escuelas y 150 millones de apoyo a las ya existentes. Vale mencionar que, a pesar de la gran dispersión de dichas instalaciones y del apoyo por todo el territorio nacional, el Estado de Santa Catarina recibió recursos para ayudar a cinco escuelas técnicas industriales, mientras que el estado m á s industrializado del país fue favorecido sólo con la creación de una de esas escuelas. E n el grupo de las agrotécnicas, el Estado de Maranhao recibió la m á s alta cantidad (cuatro) de escuelas de 1er. grado a ser creadas lo que era difícilmente justificables dada su estructura agraria latifundista y técnicamente atrasada.


Para el año 1987, los números son más bien moderados. Se preveía la creación de 6 escuelas técnicas industriales, de 3 agro-técnicas de 2 a grado y el apoyo a 23 escuelas industriales y 16 agrotécnicas. Las escuelas agrotécnicas de 1er. grado se instalarían en mayor cantidad (40), mediante convenios realizados preferentemente con las municipalidades. E n ese año, entraron en escena los convenios con los servicios de aprendizaje patronales ( S E N A C y S E N A I ) para ampliar 8 escuelas de cada uno. El Presupuesto General de la Nación consideraba un billón de cruzados para ese programa en 1987, estimándose una cantidad parecida c o m o recursos complementarios para ese mismo año.

Mientras prosperaba la idea de la construcción de 200 escuelas técnicas, la entonces Secretaría de la Enseñanza de 1B y 2° Grados del M E C , creó una comisión de educadores y de técnicos del propio ministerio (mayo de 1986) para elaborar una propuesta de política para la enseñanza de 2 a grado. Esta comisión, denominada más modestamente c o m o grupo de trabajo, no recibió la difusión que la Nueva República dedicó a otras. Tal vez esa diferencia se explique por la menor importancia política de ese grado de la enseñanza, cuando se compara con los grados inferior y superior, además del hecho de que el propio M E C ya contaba con un programa de escuelas técnicas con recursos suficientes que no le convenía diluir en los trabajos de una comisión que podía, incluso hasta no aprobar tal programa en su propuesta de política educativa.

A pesar de eso, (y tal vez a cambio de lo mismo) , la comisión pudo elaborar una propuesta inicial, consistente e innovadora, que incorporaba los análisis y las propuestas efectuadas por los educadores durante los años anteriores, además de las suyas propias. El texto redactado por la comisión tuvo una amplia divulgación, siendo discutida en cada estado y territorio por profesores (sobre todo del 2 a grado), directores, supervisores, orientadores, técnicos de las delegaciones del M E C , profesores y estudiantes universitarios, asociaciones profesionales y otros interlocutores. A partir de síntesis elaboradas en cada estado fue acordada la Propuesta Nacional de Política para la Educación de 2B grado.

Basada en un diagnóstico de la situación de la escuela básica y de la enseñanza de 2 9 grado, en especial, la Propuesta no economizó las críticas a la política educacional privatizadora que venía siendo desarrollada desde el inicio del régim e n militar. Al tratar de los obstáculos de la democratización de la enseñanza de 2 a grado, dijo la comisión que además de otros factores, "los conflictos de intereses presentes en la política educativa de 2 a grado y la falta de atención de este grado de enseñanza de parte del poder público termina beneficiando la iniciativa particular de enseñanza regular y suplementaria y los cursillos "de recuperación". Al proponer la ampliación de la red física de la enseñanza de 2 a grado, sometió los criterios a la finalidad prioritaria de asegurar a todos los jóvenes y adultos egresados del 1er. grado, el derecho a la escuela pública y gratuita de 2 a grado.

E n lo que se dice relación con el tema de la educación y del trabajo, la comisión fue aún m á s frontalmente contraria a la orientación del ministerio. Los educa-


dores y técnicos criticaron la dualidad existente en la enseñanza de 2 a grado, compuesta por un sector preparatorio para la enseñanza superior y otro orientado al mercado de trabajo. E n consecuencia, rechazaban el énfasis en la construcción y ampliación de las escuelas técnicas y el currículo dicotomizado entre la educación general y la educación especial establecido por la ley 5.692/71 y aún vigente en sus líneas generales.

La enseñanza suplementaria

E n diferentes sectores del Estado, la Nueva República ha sido marcada por el esfuerzo de sobrevivencia de los órganos y de las prácticas heredadas del régimen militar. El sector educacional no permaneció ajeno a ese proceso. Al contrario, es tal vez el caso más dramático en ese proceso de transformarse para sobrevivir.

Si el objetivo no manifiesto del Movimiento Brasilero de Alfabetización era la inculcación ideológica con vistos a la creación de bases electorales para el partido del gobierno militar, la primera señal de su fracaso fue dada por el resultado de las elecciones legislativas de 1974. Abandonando la opción equivocada del "voto nulo", las fuerzas de oposición al régimen militar presentaron plataformas y candidatos que consiguieron amplio apoyo popular. El Movimiento Democrático Brasilero ( M D B ) derrotó a otro movimiento: el de alfabetización ( M O B R A L ) , que pretendía formar electores para el partido del gobierno militar, la Alianza Renovadora Nacional (Cuhna y Goes, 1985).

A ese fracaso se sumó otro, que comenzaba a ser revelado por los investigadores del propio M O B R A L , refrendando las críticas que los educadores de oposición venían haciendo desde hacía algún tiempo. E n realidad, la institución estaba alfabetizando pocas personas, los datos estadísticos escondían las elevadísimas tasas de deserción y los métodos pedagógicos eran inadecuados para los analfabetos atendidos. Apenas un 15% de los alumnos del M O B R A L llegaban al final del curso de alfabetización y la cantidad de los que retrocedían al estado anterior era altísima.

D e esta manera, se puede afirmar que "nacido el amparo del autoritarismo, el M O B R A L comenzó a morir tan pronto c o m o se inició la liberalización del régim e n , pese a las diversas tentativas hechas para sobrevivir las que, en verdad, eran sólo indicios de su debilidad. C o n él se está sepultando toda esperanza de los defensores del régimen autoritario de haber conducido adecuadamente la política educacional del país" (Paiva, 1982b: 90).

Instalada la Nueva República en marzo de 1985, se desarrolló un corto, pero significativo debate sobre qué hacer con el M O B R A L , Para los educadores de oposición al gobierno militar, en especial los del P M D B , los recursos de la institución deberían ser transferidos a la enseñanza regular del 1er. grado, y la enseñanza suplementaria debería ser incorporada a las redes estatales y municipales, perdien-


do su carácter de campaña de emergencia con que había sido creada. E s decir, el M O B R A L debería ser suprimido. N o se admitía que se hubiesen gastado cerca de 700 millones de dólares sin que el analfabetismo hubiera sido eliminado, ni que se hubiesen distribuido 15,6 millones de certificados agregando a ello el hecho que la enseñanza regular estaba carente de recursos, Por su parte, el potencial político-electoral de dicha institución -tal vez la de mayor alcance en todo el territorio nacional- además de los voluminosos recursos y de la flexibilidad institucional que su régimen fundacional le conferia, eran argumentos de peso para que el M O B R A L no fuese suprimido. Solamente en la sede de la institución en Rio de Janeiro trabajaban mil personas; en los estados, las coordinaciones sumaban un número equivalente; otro millar estaba constituido por supervisores; y muchos millares de personas estaban involucradas en diversas actividades, desde los monitores de los programas de alfabetización hasta los agentes de desarrollo comunitario. ¿ C ó m o permanecer, si se retiraba de la escena al blanco m á s fácil de las acusaciones de continuidad del elemento más visible de la política educacional de los gobiernos militares?

Se encontró la solución: se cambió de nombre, de sede y de imagen. El cambio de imagen comenzó ya en los primeros días de la Nueva República.

Fueron convocados antiguos críticos del M O B R A L los que comenzaron a frecuentar su sede, asesorando a la dirección que recién asumía y participando en la comisión de reformulación, creada al estilo de la Nueva República, con personas de las más diversas corrientes de opinión.

El decreto 91.980, del 25 de noviembre de 1985, determinó que la Fundación Movimiento Brasilero de Alfabetización ( M O B R A L ) pasaba a llamarse Fundación Nacional de Educación de Jóvenes y Adultos ( E D U C A R ) . El objetivo de la nueva institución era el de "fomentar la ejecución de programas de alfabetización y de educación básica destinados a los que no tuvieran acceso a la escuela o a los que fueron excluidos de ella prematuramente". La fundación debía promover la asignación de los recursos necesarios para la ejecución de los programas de alfabetización y educación básica; formular proyectos específicos y establecer normas operacionales con miras a orientar la ejecución de dichos programas; incentivar la generación, el perfeccionamiento y la difusión de metodologías de educación, mediante la combinación de recursos didácticos y de tecnologías educacionales; estimular la valorización y la capacitación de los profesores responsables de las actividades de enseñanza inherentes a los programas. Estos deberían ser ejecutados de manera regionalizada y participativa por los estados, por el Distrito Federal, por los territorios, por los municipios, c o m o también por otras entidades públicas y privadas. Así, la actividad propia de E D U C A R quedaba claramente definida c o m o no ejecutora y se concentraba en el traspaso de los recursos y en la formulación de las normas pertinentes.

A pesar de un redundante discurso referido a las virtudes de la descentralización, la Fundación E D U C A R se enfrenta al debate entre esa orientación y el cen-


tralismo heredado del M O B R A L . Así, el 90% de su presencia en la educación de jóvenes y adultos, a fines de 1986, todavía aparecían c o m o una acción directa, quedando poco para los convenios con otras entidades públicas y privadas.

E n términos de su pauta de actuación, sin embargo, se nota una promesa de cambio significativo. El método Paulo Freiré, aunque desprovisto de su contenido más claramente político, aparece c o m o su orientador didáctico-pedagógico. Los jóvenes y adultos de 15 años y más vuelven a constituirse en el blanco de los programas educativos abandonándose, por lo menos en el discurso, la amplia gama de actividades que constituían las esperanzas de sobrevivencia del M O B R A L : enseñanza preescolar, desarrollo comunitario, huertas comunitarias, programas deportivos, artesanías, programa de salud y otros.

Las directrices político-pedagógicas de la Fundación E D U C A R determinaron que la actuación de esa entidad dependiera del Programa Educación para Todos, que preveía la universalización de la enseñanza básica que la Constitución en vigencia disponía que fuese gratuita y obligatoria. En este sentido, la Fundación E D U C A R tendería a suministrar un servicio educativo para jóvenes y adultos correspondiente a la primera fase de la enseñanza suplementaria, es decir, equivalente a los 4 primeros años de la enseñanza regular de 1er. grado o enseñanza primaria. "Esta propuesta debe ser entendida c o m o una oferta educacional que posibilita el ejercicio de la lectura y de la escritura en idioma portugués, el dominio de la lectura de símbolos y de operaciones matemáticas básicas, la adquisición de conocimientos esenciales en ciencias sociales y naturales y de otras informaciones indispensables para una posición crítica del individuo en cuanto ser social frente a la realidad en que vive. L a alfabetización contenida en esa propuesta de educación básica representa su primer momento". (Fundación E D U C A R , 1986).

El Programa de Educación Básica (PEB) supone una carga horaria mínima de 1.200 horas, distribuidas en tres etapas distintas, sucesivas e intercomplementarias, para las que se elaboran material didáctico propio que adoptan como referencia los contenidos programáticos del núcleo c o m ú n de los cuatro primeros años de la enseñanza de 1er. grado. El P E B permite la entrada y la salida de los alumnos en cualquier etapa y en cualquier momento, después que demuestren el dominio de los contenidos establecidos hasta entonces (Barreto, 1986).

La actuación de la Fundación en la enseñanza pre-escolar continuó, a pesar de las nuevas disposiciones estatutarias y pedagógicas. Según el informe del año 1986, el propio M E C así c o m o las secretarías estatales de educación habían solicitado la continuación del programa pre-escolar que atendió a 573.570 niños. El Programa de Educación Básica, que recibió el principal esfuerzo de la Fundación, atendió a 507.574 alumnos, mientras que el Programa de Educación Integral -herencia del M O B R A L - atendió a 231.779 alumnos. Esos datos muestran que la actividad de la Fundación E D U C A R en 1986 correspondió en la mayor parte de los alumnos atendidos (60%), a una continuidad de lo que hacía su antecesora.

Durante ese año, el financiamiento de la institución fue de 1,3 billones de


cruzados, de los cuales 1 billón provenía de las contribuciones de las empresas c o m o resultado de incentivos fiscales que les garantizaban rebajas en el impuesto a la renta. D e esos recursos, cuya cantidad alcanzó a 562,6 millones de cruzados, fueron transferidos a los municipios (445,8 millones), a los estados (70,8 millones) y a entidades privadas (46 millones), correspondiendo al 43,3% del total del gasto. L o restante fue empleado en la acción directa y en la cobertura de los gastos burocráticos. Considerando los programas, 127,5 millones fueron destinados al P E B ; 39,2 al PEÍ y 75,6 al programa de educación pre-escolar. Las entidades con convenio participaron de dichos programas con 126,8 millones de cruzados de recursos propios.

Otro dato que merece comentario es el que muestra la distribución del número de alumnos según las regiones. Las nuevas disposiciones de la Fundación E D U C A R procuraron reorientar el área de actuación del M O B R A L , que había buscado sus alumnos en las zonas rurales, en las que el menor uso cotidiano de la lectura y de la escritura facilita la regresión al analfabetismo. Sin embargo, la mayor parte de los alumnos del P E B aún se encuentra en las áreas rurales y en las pequeñas ciudades, al contrario de lo que determinan las nuevas directrices.

Dicha herencia, más que un resultado de una "inercia" institucional, es la expresión del uso político-partidario de esa agencia educativa que busca en la región nordeste beneficiar a los alcaldes de los municipios donde el partido que tiene el control del M E C posee sus bases más fuertes, o bien, pretende ampliarlas mediante trueques en los cuales los recursos gastados en esa actividad (como contratación de monitores, supervisores, etc.) les traiga beneficios electorales, continuando así con las antiguas prácticas clientclistas de gestión de la educación escolar en el país.

La enseñanza superior

D o s semanas después de haber asumido la Presidencia de la República el vicepresidente en ejercicio, José Samey, se promulgó un decreto que disponía la formación de una comisión de 24 miembros con el fin de presentar un informe, en el plazo de seis meses, sobre enseñanza superior.

L a diversidad de composición de la Comisión Nacional de Reformulación de la Educación Superior era notoria. Sólo la mitad de sus miembros tenían efectivamente experiencia universitaria. Los demás fueron con seguridad estudiantes en alguna ocasión, pero habían desarrollado prácticas m u y distantes de la vida académica. Si había un miembro de un sindicato de trabajadores petroleros, a él se contraponía un empresario del sector siderúrgico; al intelectual comunista, el tecno-burócrata; al partidario de la teología de la liberación, el monje incondicional de la herencia tridentina; a la generación joven de la docencia universitaria, el delfín de la cátedra de la vieja facultad; a un dirigente de la asociación de docentes, un


miembro del Consejo Federal de Educación; a un ex-rector de universidad, un ex presidente de la Unión Nacional de los Estudiantes. Semejante diversidad significó que el producto de la comisión fuese un conjunto de textos referidos a cuestiones discordantes que originaron un informe concorde con las directrices implícitas del ministerio, seguido de proposiciones por separado de alguno de sus integrantes.

Las medidas preconizadas, si se implementaban, originarían un profundo cambio en la estructura de la enseñanza superior brasilera. El modelo napoleónico, vigente desde la segunda década del siglo pasado pero parcialmente modificado por la reforma universitaria de 1966/68, sufriría un nuevo y duro golpe. El énfasis puesto en los cursos de graduación de carácter general, desvinculados de las profesiones específicas y la transferencia de contenidos profesionales para la post-gra-duación llevarían a las universidades brasileras más cerca del modelo norteamericano -tal vez hasta introduciendo en ellas el college- lo que el ciclo básico de la reforma de los años 60 ya había anticipado. Paralelamente, los institutos superiores de tecnología volcarían en las universidades su demanda por cursos superiores específicos. A m b a s medidas tenderían a combatir el carácter corporativo de la enseñanza superior brasilera, persistencia también del modelo napoleónico, que estaría sobreviviendo a través de la intermediación de los currículos mínimos de los cursos establecidos por el Consejo Federal de Educación, en articulación con los organismos de representación de cada agrupación profesional. Otro elemento del modelo napoleónico prevaleciente en el Brasil es el centralismo y la organización padronizada que la comisión propuso combatir mediante la transferencia a las universidades de la supervisión de las demás instituciones de enseñanza superior, y con la libertad para que las universidades optasen por sistemas que parecen hacer parte de la propia esencia de la institución: créditos, departamentos, ciclo básico.

El informe de la Comisión Nacional para la Reformulación de la Educación Superior se entregó al Ministro de Educación en noviembre de 1985 y pocos m e ses después (febrero de 1986), el titular del M E C creó en el ámbito de su Ministerio, el Grupo Ejecutivo para la Reformulación de la Educación ( G E R E S ) , c o m puesto de cinco miembros. E n base a aquel informe y a las contribuciones enviadas por asociaciones y personas individuales, el G E R E S elaboró un ante proyecto de Ley de reformulación dirigida sólo a los establecimientos federales de enseñanza superior, dejando de lado a los estatales, a los municipales y a los privados.

E n octubre de ese año, el informe y el anteproyecto de ley fueron divulgados apresuradamente, en medio de una crisis generada por la huelga de los funcionarios técnico-administrativos y una amenaza de huelga de los profesores.

Se había tomado conocimiento de otro texto que había asumido y desarrollado algunas de las líneas de la Comisión y de un anteproyecto de ley que contenía algunas medidas mucho m á s restrictivas.

El anteproyecto de ley divulgado por el M E C , sorprendentemente corto si se


compara con la tradición brasilera de reglamentar materias de esa naturaleza, comenzó con la reunifícación institucional de las instituciones federales de enseñanza superior, sector al que se refería en todo el texto. Las autarquías y las fundaciones dejarían de existir, ya que serían sometidas al m i s m o estatuto. L a nueva figura jurídica denominada simplemente c o m o "universidad", consistiría en una "entidad creada por ley, dotada de personalidad jurídica de derecho público, de patrimonio y financiamiento propios, con autonomía para realizar actividades educacionales, científicas y culturales". A pesar de su autonomía, la "universidad" sólo sería reconocida c o m o tal mediante la aprobación de sus estatutos que dependerían del parecer del Consejo Federal de Educación. Ella quedaría sujeta sólo al control final del gobierno, a través de: la aprobación de los planes plurianuales de desarrollo; la aprobación del estatuto de sus servidores (docentes y funcionarios); la intervención, después del proceso administrativo promovido por el M E C , m e diante designación del rector pro tempore. A d e m á s de esos procedimientos de control, el ministerio adoptaría mecanismos de evaluación con participación de la comunidad académica, que contemplaron el cumplimiento de los objetivos institucionales de cada universidad.

El análisis de los principales puntos enfocados en el anteproyecto de ley del G E R E S revela la preocupación por:

- acabar con la dualidad de la estructuración de las universidades federales incorporando a las autarquías y a las fundaciones a un nuevo ente jurídico, denominado c o m o universidad, que dejaría de tener los rígidos controles presupuestarios y salariales de aquéllas, puesto que recibirían las dotaciones financieras bajo la forma de aportes globales;

- racionalizar el control gubernamental sobre las universidades, que dejarían de ser los medios para incidir sobre los fines, con la participación académica y sin perjuicio de la autonomía de las instituciones; valorizar los estamentos más elevados de la carrera docente, restringiendo el acceso de los niveles inferiores a los cargos de dirección y restituyendo a los títulos académicos el papel que ya tuvieron en el régimen de promoción de los profesores;

- ampliar la participación de los docentes y de los estudiantes en la elaboración de las nóminas para los cargos de dirección de las universidades y de sus unidades, c o m o también incorporar a representantes de los funcionarios en los colegios electorales especiales.

El texto del G E R E S fue severamente criticado por los movimientos de profesores, de funcionarios y de estudiantes, tal vez más por su carácter de informe -justificación que por el anteproyecto de ley propiamente tal. Se temía que el aporte financiero global pudiese contribuir al no cumplimiento de parte del gobierno federal de la provisión de recursos para cubrir, al menos , los gastos relativos al pago del personal. Esto, porque los cortes presupuestarios, por un lado, y los rea-


justes salariales resultante de la inflación y de las conquistas de los trabajadores por el otro, obligaban a los rectores a dedicar gran parte de su tiempo a la búsqueda de créditos complementarios que les permitieran cubrir los gastos más básicos. Por otro lado, las entidades (para) sindicales de profesores y funcionarios, especialmente, temían perder su fuerza política al tener que orientar sus reivindicaciones hacia el interior de cada universidad, en vez de unificarlas ante el M E C , en el caso de que la diversidad de cuadros funcionarios y de escalas salariales comenzaran a prevalecer.

Ante el volumen de las críticas recibidas, el Presidente de la República en medio de las dificultades políticas en pleno período constituyente, retiró del C o n greso Nacional el anteproyecto de ley que, sin embargo, permanece c o m o orientación de la política general del gobierno para la enseñanza superior. Medidas incluidas en dicho anteproyecto pasaron a ser objeto de normas específicas, c o m o ya ocurrió parcialmente con la carrera y la remuneración de los profesores y de los funcionarios de las universidades federales.

L a evaluación de las universidades continúa c o m o iniciativa de algunas instituciones. L a Universidad de Sao Paulo evalúa sus departamentos; la Universidad Federal de Rio de Janeiro y la Universidad de Brasilia hacen lo mismo en sus cursos de graduación, utilizando diferentes procedimientos; el Ministerio de E d u cación auspicia iniciativas de ese tipo, mientras que paralelamente desarrolla procesos m á s amplios del evaluación. Mientras tanto, el M E C promovió, un conjunto con el Consejo de Rectores de las Universidades Brasileras, un Encuentro Internacional sobre Evaluación Superior (Brasilia, septiembre 1987), con la participación de técnicos gubernamentales y profesores universitarios de Inglaterra, Francia, Canadá y Japón que poseen formas distintas de enfocar este problema. D e ese encuentro, cabe destacar que los participantes brasileros que no pertenecían a los cuadros del M E C resaltaron la necesidad de la no vinculación e independencia de los órganos de evaluación frente a los órganos de financiamiento.

U n a vez recibido el informe de la Comisión Nacional de Reformulación de la Enseñanza Superior en noviembre de 1985, el Ministro de Educación no esperó asimilar sus recomendaciones para ejecutar medidas prácticas. E n diciembre de ese año, lanzó el Programa de Apoyo a la Educación Superior, también conocido por el nombre de Programa Nueva Universidad, en una adjetivación tomada a m o d o de préstamo del discurso político corriente.

Anunciado el programa y su disponibilidad de un trillón de cruzeiros para 1986, todo indicaba que los recursos provenientes de la enmienda constitucional de vinculación de los recursos de la recaudación tributaria con los gastos en educación serían suficientes para suprimir la crónica carencia de fondos. Esos recursos serían 50 veces mayores de los que disponía la Secretaría de la Enseñanza Superior en 1985. En realidad, los recursos efectivos del Programa Nueva Universidad para 1986 correspondieron a sólo 1/3 del volumen anunciado.

El objetivo proclamado por el programa era el de "revitalizar la universidad,


mediante la adopción de mecanismos ágiles de apoyo a sus programas de acción", teniendo c o m o principal marco de referencia la "dimensión cualitativa de la enseñanza de graduación".

Numerosos proyectos se agruparon en cuatro áreas, a saber: perfeccionamiento de la enseñanza de graduación; vinculación de la universidad con la sociedad; compromiso con el desafío de la educación básica; y seguimiento y evaluación institucional.

A pesar de la importancia que el aporte de recursos puede llegar a tener para la enseñanza superior de graduación, al Programa Nueva Universidad viene recibiendo fuertes críticas.

L a distribución de los recursos entre los diversos proyectos fue aleatoria y carente de criterios objetivos. A juzgar por los reclamos de los directores de las instituciones de enseñanza superior publicadas en la prensa, al programa se reveló esencialmente clientelista. Las instituciones mejor preparadas para presentar proyectos y las que conocían m á s los manejos de la burocracia del M E C fueron las m á s consideradas aunque no necesariamente son las m á s necesitadas. E n cada universidad solicitante, no se sabía cuál de los proyectos presentados era más importante que otro. Esta y otras criticas (Instituto de Planificación Económica y Social, 1987: 91-93) apuntan a una dispersión de recursos que puede no generar efectos significativos para las instituciones, aún más si se tiene en cuenta que el programa parecía, por su nombre, estar destinado a las universidades pero no se concentraba en ellas ya que contemplaba también a las facultades autónomas.

Otra línea de crítica se dirige a los efectos privatizadores del Programa Nueva Universidad. L a proporción de proyectos aprobados de instituciones privadas fue m u c h o mayor que el de las instituciones públicas, lo que sugiere una preferencia en la canalización de los recursos, ya que es escasa la preocupación por la calidad de la enseñanza en ese sector. Además de eso, el valor medio de los recursos destinados a cada proyecto es prácticamente el mismo, independientemente de que la institución solicitante sea pública o privada. Esa es una manera más de sobrebene-ficiar a las instituciones privadas, a pesar de que las universidades públicas son las que poseen mayor tamaño y de que son las responsables de cerca del 90% de la investigación científica y tecnológica desarrollada en el país. (Asociación Nacional de Docentes de la Enseñanza Superior, 1987: 19-21).

L A O R G A N I Z A C I Ó N D E L O S E D U C A D O R E S Y E L M O V I M I E N T O D E M O C R Á T I C O

La existencia de un campo educacional definido por los conflictos entre las fuerzas políticas e ideológicas que disputan la hegemonía sobre la educación nunca fue tan evidente en la historia de Brasil c o m o después del golpe militar de 1964.


Si los pedagogos oficialistas buscaban, a través de la educación, producir las condiciones de viabilidad del régimen militar a largo plazo, no faltaron los que, de m o d o más o menos formalizado, buscaban educar en el sentido contrario.

Para entender el proceso de organización del c a m p o educacional, aún en el período en que la caída del régimen militar parecía ser una aspiración remota, exige el empleo de una categoría que abarque tanto a los profesores de nivel primario y pre-primario c o m o a los investigadores de diferentes institutos y a los profesores de cursos de post-grado. Por educadores entendemos los diversos profesionales del c a m p o educacional que, por primera vez en la historia del país, estuvieron unidos por medio de la práctica de la lucha por la democracia, manejando los instrumentos propios de su actividad profesional.

Ese proceso de organización política del campo educacional tuvo dos direcciones. U n a de ellas partió de abajo hacia arriba, orientada hacia la lucha (para) sindical de los profesores, principalmente de las redes públicas de la enseñanza, que tenían prohibición de practicarla según la legislación del país. L a otra dirección partió de arriba hacia abajo, orientada por el análisis crítico de los procesos educacionales con vista a la reformulación de la política del estado para el sector. A m b a s direcciones tuvieron condiciones de factibilidad producidas por la propia política educacional de los gobiernos militares.

E n primer lugar, cabe citar la burocratización del magisterio de la enseñanza de Is y de 2a grados, así c o m o la proletarización de sus condiciones de trabajo y de vida. Si esos no fueron procesos iniciados durante el régimen militar, fueron tremendamente acelerados por las políticas económicas desarrolladas por éste. El deterioro de los salarios de los docentes y la "taylormanía" de las actividades escolares fueron dos motores poderosos de ese proceso de proletarización. Si en 1967, el salario-hora del profesor primario del Estado de Sao Paulo, por ejemplo, equivalía a 8,7 veces el salario mínimo, en 1979 esa relación bajó a 5,7 veces (Balzan y Paoli, 1987). Además de la objetiva reducción de la remuneración, la auto-imagen desvalorizada del profesor contribuía c o m o un elemento adicional en el deterioro de la enseñanza pública. E n la enseñanza superior ocurrió ese m i s m o proceso debido al establecimiento de la contratación de los profesores por cortos períodos, sin las garantías de la legislación laboral y al margen de la carrera del magisterio federal o estatal.

E n segundo lugar, la modernización de la enseñanza superior según el modelo norteamericano, tuvo en Brasil un gran impulso después del golpe de estado. Y a en 1965, fueron promulgados el Estatuto del Magisterio Superior (federal) y las normas del Consejo Federal de Educación con respecto a los post-grados. Aquel estatuto inducía la demanda de post-graduación en la medida en que condicionaba el ascenso en la carrera docente a la obtención de títulos de magister y de doctorado, requisito que fue posteriormente retirado.

E n el post-grado, la política educacional era la materia propia de trabajo de los profesores, entre los cuales se encontraban críticos de los gobiernos militares. Al

196 EDUCACIÓN EN U TRANSICIÔK A LA DEMOCRACIA

contrario de lo que aconteció en otros países latinoamericanos sometidos a regímenes militares en los años 60 y 70, en Brasil ninguna universidad fue cerrada. A pesar de la represión policial-militar que mutiló bibliotecas y programas, que jubiló compulsoriamente a profesores y expulsó estudiantes, que impidió la postulación de jóvenes maestros a los concursos y el acceso al beneficio de becas de postgrado en el país y en el exterior, fue justamente durante el régimen militar que las universidades tuvieron m á s recursos para su expansión, para que superaran la situación de mera yuxtaposición de escuelas superiores y para que desarrollaran la actividad esencial de su existencia; la investigación científica y tecnológica. A pesar, de la critica a la forma c o m o se dieron las transformaciones de la enseñanza superior en Brasil durante el régimen militar (Cuhna y Goes, 1985), el desarrollo de la universidad, especialmente de las públicas, creó condiciones -contradictoriamente- para que de ella emergiesen críticas consistentes que fueron, de alguna manera, incorporadas por los partidos políticos y otras organizaciones que hacían oposición al régimen militar.

El caso de post-graduación en la educación es ejemplar. Concebida y creada después del golpe de Estado por los pedagogos que apoyaban al nuevo régimen, muchas de las tesis y disertaciones ahí producidas se transformaron en libros-textos de los cursos de formación de profesores de los niveles primario y secundario, originándose así un proceso de difusión que fue creciendo c o m o una cascada y que no tiene precedentes en la historia del país.

La crítica académica gana las bases

Los padrones académicos inéditos mediante los cuales se hacía esa crítica a la política educacional, en vez de dificultar, facilitaron su divulgación. C o m o esa crítica se elaboraba en el post-grado en educación, los padrones académicos alcanzados por algunos programas propiciaron la entrada de los profesionales de esa área en la hasta entonces restringida Sociedad Brasilera para el Progreso de la Ciencia ( S B P C ) . Esta entidad fue fundada por investigadores y profesores universitarios paulistas en 1948 y, desde entonces, viene realizando reuniones anuales en las que se abordan temas de interés de las diversas especialidades científicas, además de problemas coyunturales de interés para los socios. Edita dos revistas mensuales, Ciencia y Cultura, dirigida a los socios y, Ciencia Hoy, para el público en general. Hasta 1970, la S B P C reunía principalmente a docentes e investigadores de las áreas biomédicas, tecnológicas y de las llamadas ciencias exactas; agregando a lo anterior, la creación de la Universidad de Brasilia que había propiciado una oportunidad, diez años antes, para que la entidad promoviera debates en los que participaran docentes de las más diversas áreas académicas.

A pesar de realizarse con recursos gubernamentales, las reuniones anuales de la S B P C a partir de 1970, dejaron de ser eventos sólo dirigidos a profesores uni-


versitarios e investigadores, ampliándose mucho m á s no sólo en el área de reclutamiento de nuevos socios, sino que también en su penetración en la opinión pública; así fue c o m o la S B P C se proyectó hacia fuera de los laboratorios, de las salas de clase y, en fin de la universidad. Las reuniones se transformaron en un espacio libre no sólo para el debate de los intereses de los socios, sino que también de cuestiones de interés general en el área de la política salarial, de la estructura agraria, de la energía nuclear, de la legislación electoral y otras. Así, la S B P C permaneció c o m o uno de los pocos canales abiertos de expresión de las demandas políticas de la sociedad, lo que hizo que asistiesen a sus reuniones otras categorías sociales, es decir no sólo los amigos de la ciencia estrictamente hablando. Para eso, dos razones fueron determinantes. Primero, la entrada de un gran número de jóvenes en los institutos de investigación y en las universidades, los cuales eran partidarios de que la definición de la política científica y los resultados de las investigaciones debieran ser ampliamente divulgados y debatidos en toda la sociedad. Segundo, el ingreso de las ciencias sociales (sociología, historia y economía, principalmente) a la programación de las reuniones anuales a partir de 1971.

Las reuniones de la S B P C constituían un territorio relativamente libre de la intervención policial y era aprovechado por estudiantes y profesores para encontrarse y organizarse. Fue así que se pudo reconstituir la Unión Nacional de Estudiantes, puesta fuera de la ley poco después del golpe de estado e inviabilizada tanto por la radicalización político-ideológico del movimiento estudiantil que daba prioridad a la lucha armada contra el régimen militar, c o m o por la severa represión policial que se derivó del Acta Institucional número 5 de diciembre de 1968. Esas reuniones permitieron, también, que los profesores de las instituciones de enseñanza superior se organizaran según el paradigma de la Asociación de Docentes de la Universidad de Sao Paulo. Esto hizo posible que, en diciembre de 1979, los dirigentes de esas entidades crearan la Asociación Nacional de los Docentes de la Enseñanza Superior ( A N D E S ) , inmediatamente después de la primera huelga de profesores de las universidades federales de alcance nacional.

Los temas educacionales coparon las reuniones anuales no por la presencia de los educadores en su estricto sentido, sino que por la preocupación de los socios m á s antiguos, casi todos educadores en el sentido amplio, que deseaban criticar la reforma universitaria de 1968 y sus implicancias. E n este sentido, fueron de gran importancia las iniciativas de los físicos, bastante influyentes en el ámbito de la entidad. Abierto el espacio para la discusión de temas específicamente educacionales en las reuniones de la S B P C , hacia allí concurrieron los educadores -en sentido estricto- abriendo aún m á s ese espacio, al punto de tener en 1980 el tema "Ciencia y Educación para una Sociedad Democrática" c o m o el punto a discutir en la 32* Reunión Anual realizada en Rio de Janeiro (Cuhna, 1981).

L a concurrencia de educadores a esas reuniones permitió el aumento de la densidad del c a m p o educacional, en plena época de desmovilización política partidista. Entidades que ya existían pasaron a realizar sus encuentros específicos en el


espacio de la S B P C ; otras surgieron del encuentro de personas y grupos con intereses comunes reconocidos, c o m o fue el caso de las asociaciones de docentes de la enseñanza superior, a las que nos referiremos m á s adelante.

El aflo 1978 fue especialmente fértil para el proceso de organización del campo educacional. Por un lado, la intensificación del movimiento por la amnistía de los acusados por los estados de excepción y que reunía a personas y grupos de las m á s diversas tendencias ideológicas; y por el otro, las primeras huelgas del profesorado en varios estados; además, la creación de dos de las más importantes entidades del campo educacional: la Asociación Nacional de Post-Graduación e Investigación en Educación - A N P E d y el Centro de Estudios "Educación y Sociedad" ( C E D E S ) . A m b a s entidades evidenciaron en su propia creación la resistencia a la política educacional del régimen militar.

Las huelgas del magisterio condujeron a la creación de una entidad que, al lado de la A N P E d y del C E D E S ha desempeñado un importante papel en la organización del campo ocupacional. En agosto de 1979, un grupo de educadores que reunía tanto a los docentes de los cursos de post-grado como a profesores de escuelas públicas de nivel primario y secundario fundó en Sao Paulo la Asociación Nacional de Educadores - A N D E - con el objetivo de "actuar en la sociedad brasilera tras la búsqueda de una educación plenamente identificada con los principios de la democracia y de la justicia social". La A N D E tuvo gran importancia en la organización del campo educacional por la coherencia de las posiciones defendidas y por la eficacia con que las difundió, por su revista y por la participación de sus miembros en las más diversas promociones.

Esas tres entidades - A N P E d , C E P E S y A N D E - auspiciaron a partir de 1980 las Conferencias Brasileras de Educación, eventos eficaces en la promoción del aumento de la consistencia del campo educacional, en los que aprovecharon el modelo de las reuniones de la S B P C ya probado por sus resultados en la apertura del espacio para el surgimiento de propuestas y su correspondiente debate.

Las entidades de profesores y los movimientos reivindicativos

Entre los elementos sobresalientes en la constitución del campo educacional, se encuentran las entidades de profesores creadas o reorientadas hacia la transición para la democracia, que llegaron a montar verdaderos sistemas para-sindicales, que indujeron y fueron producto de las huelgas del sector desde el año 1978.

L a prohibición de sindicalizarse para los funcionarios públicos desde los orígenes de la legislación laboral, determinó la existencia de una organización fragmentada de los profesores. Los que trabajaban en instituciones privadas podían asociarse a sindicatos que se reunían en una federación propia. Ante eso, los profesores de las redes federales, estatales y municipales de la enseñanza sólo podían afiliarse a asociaciones y centros que no eran reconocidos c o m o entidades representativas de ese sector.


Las entidades de profesores de Is y 29 grados de las redes públicas de la enseñanza se afiliaron a la Confederación de Profesores del Brasil. E n 1986, eran 29 las entidades estatales afiliadas a la C P B con un total de cerca de 200 mil socios; cuatro estados de la federación tenían dos entidades concurrentes afiliadas y las demás una cada una, inclusive el sindicato del Distrito Federal5.

L a C P B tuvo origen en la Confederación de los Profesores Primarios de Brasil, creada en 1960 con 11 entidades estatales. E n los primeros años de actividad, el carácter poco agresivo de la C P P B le permitió también ser convocada a participar en las Conferencias Nacionales de Educación que fueron instituidas después del golpe de Estado, en reemplazo del evento homónimo que la Asociación Brasilera de Educación venía promoviendo desde 1927 (Cunha, 1981). En 1962, la C P P B se afilió a la Confederación Mundial de las Organizaciones de Profesionales de la Enseñanza ( C M O P E ) , con sede en Suiza y en 1973 se amplió el campo de afiliados al retirarse el adjetivo "primarios" de los destinatarios.

Ese cambio ocurrió debido a la reforma de la enseñanza de 1Q y 29 grados de 1971 (ley 5692), que unió el curso primario al primer ciclo del "gimnasio". Incluso esa ley creó las condiciones legales para el surgimiento de una nueva fase en la organización de los profesores, al determinar que cada sistema de enseñanza (inclusive a nivel municipal) estructura la carrera docente en un estatuto del magisterio. Entre los elementos nuevos con que esa carrera debería contar, estaba la remuneración conforme a la calificación obtenida en los cursos y en la especialización sin distinción de los grados escolares en los cuales los profesores trabajaban. E n consecuencia, aumentó la demanda de estudios adicionales de parte de los profesores que ya estaban en actividad. D e este m o d o , el propio gobierno proporcionaba a ese sector, objeto de un largo e intenso proceso de reducción de salarios, una base legal para debatir acerca de los modelos vigentes de remuneración, selección, promoción, etc.

Impulsada por los movimientos reivindicativos de los profesores de varios estados, en 1978 la C P B comenzó a tomar posición en contra de la política educacional de los gobiernos militares y de la política económica concentradora de la renta, así c o m o por el fin del régimen que las ejecutaba. Su forma de actuar dejó de ser exclusivamente el envío de proposiciones a las autoridades educacionales y las entrevistas a la prensa, para pasar a agitar la presión política por intermedio de grandes congresos, del llamado a la huelga y de la unificación de los movimientos reivindicatoríos en todo el país. Si en 1974, el congreso de la entidad tuvo c o m o tema "El profesor c o m o agente de la implantación de la reforma de la enseñanza de 1B y 2 a grados", el de 1978 abordó los "Aspectos de la problemática educacional brasilera" y el de 1981, trató de la "Educación y democracia", lo que revela el

'En Brasilia los profesores de las redes públicas estaban afiliados al sindicato, que asociaba también a los que trabajaban en las escuelas y facultades privadas. Esto ocurría porque en el Distrito Federal los profesores no eran contratados directamente por el gobierno, sino que por una fundación constituida por él m i s m o .


paso desde temas específicos a otros m á s generales, en el contexto de una politización creciente.

D e este m o d o , los documentos de la C P B pasaron a defender posiciones cada vez m á s amplias: la educación debe atender los intereses de la mayoría de la población; los gobiernos deben destinar mayores recursos para la educación; la enseñanza pública y gratuita debe ser valorizada; los profesores deben tener mayor participación en las decisiones educacionales, inclusive eligiendo los directores de escuela y teniendo representantes en los consejos federales y estatales de educación. Ligadas con todos esos puntos estaban las reivindicaciones específicas de la categoría. E n 1978, los profesores de Sao Paulo y de Paraná efectuaron las primeras huelgas del magisterio desde el golpe de Estado.

E n 1979 iniciaron una huelga los profesores de nueve estados de la federación. Si por una parte el movimiento de las entidades afiliadas impulsaban a la C P B hacia posiciones más combativas, la propia confederación actuaba sobre ellas apoyando sus movimientos, interacción que dependía de las condiciones propias del sector en cada estado, de la coyuntura política y económica, así c o m o de la situación misma de cada entidad que variaba mucho .

Paralelamente a la organización de los profesores de Is y 2Q grados, los de enseñanza superior buscaron la constitución de sus propias entidades. Los docentes de las instituciones privadas de enseñanza superior podían ser representados por los sindicatos propios del sector. Sin embargo, no se sentían representados por éstos, ya que se dedicaban principalmente a atender los intereses de los profesores de educación primaria y secundaria, mayoritarios entre sus asociados. A d e m á s de eso, la mayoría de esas entidades estaban indirectamente controladas por los propietarios de escuelas, con apenas algunas excepciones, c o m o el Sindicato de Profesores de las Escuelas Particulares del Municipio de Rio de Janeiro. Esa limitación política, además de ser también laboral era de capital importancia para los profesores de la enseñanza superior cuyo contacto con el movimiento estudiantil -próximo o remoto- los había conducido a propiciar conjuntamente la constitución de entidades exclusivas y libres del control patronal y de la burocracia del Ministerio del Trabajo, condiciones extrañas a las vigentes en los sindicatos. N o obstante lo anterior, fueron los profesores de las grandes universidades públicas quienes crearon condiciones para esas nuevas entidades.

El movimiento huelguístico aceleró la creación de una entidad nacional. E n este sentido fue aprobada una resolución en el Congreso Nacional de Docentes de la Enseñanza Superior (Campinas, S P , febrero 1981), al que comparecieron 300 delegados de 67 asociaciones. La gran diversidad de la enseñanza superior en el Brasil marcó la actuación de la A N D E S desde el inicio de sus existencia. Reuniendo asociaciones de docentes de universidades públicas y privadas, así c o m o de instituciones aisladas, las propuestas generales de la entidad resultaron de acuerdos no extrañamente contradictorios. Fue el caso del apoyo a la enseñanza pública y gratuita, al m i s m o tiempo que se defendía la transferencia de recursos públicos


para las instituciones privadas destinados a mejorar la calidad de la enseñanza, al aumento de los salarios de los profesores y estableciendo que su utilización fuese fiscalizada por la comunidad académica.

El éxito tenido por esta organización de profesores de las instituciones de enseñanza superior fue duplicado por los funcionarios técnico-administrativos de las universidades. Asociaciones de empleados fueron organizadas en las grandes universidades públicas y en algunas pocas privadas, reuniendo un sector extremadamente diversificado: de médicos a escribientes; de analistas de sistemas a choferes. E n el ámbito nacional, antes de la A N D E S ya había sido creada la Federación de las Asociaciones de Empleados de las Universidades Brasileras ( F A S U B R A ) , en 1978 y a iniciativa del M E C , procedimiento contrario del utilizado con la entidad de los docentes. Después de su reorientación en 1984, la F A S U B R A dirigió una huelga de funcionarios de las universidades federales que duró 79 días, articulada con la de los docentes que fue 5 días m á s larga.

Desde entonces, la A N D E S y la F A S U B R A , así c o m o el Consejo de Rectores de las Universidades Brasileras ( C R U B ) han sido reconocidos c o m o los interlocutores preferidos para la negociación entre los profesores y funcionarios de las universidades federales, y el Ministerio de Educación.

Todo este vigoroso movimiento de profesores públicos de los tres niveles de la enseñanza no está exento de límites y de equívocos. Al contrario, creció por la fuerza, por lo menos en parte, de sus propias ambigüedades. V a m o s a comentar las m á s importantes.

E n primer lugar, es necesario señalar que la desorganización de la sociedad civil por la represión, justamente en el período en que el país experimentaba enormes transformaciones en su base económica y demográfica así c o m o en la estructura de las clases sociales, tuvo efectos negativos en el plano político, que se sumaron a la represión propiamente dicha. Si ya era débil la organización partidaria y limitada la organización sindical, el dilatado régimen militar se encargó de crear obstáculos adicionales para que las especificidades de las instituciones partidarias y sindicatos pudiesen ser percibidas e incorporadas por los agentes políticos y sociales.

E n lo que respecta a nuestro tema, no deja de ser sorprendente que las entidades de profesores públicos hayan sido, mayoritariamente dirigidas por los grupos político-ideológicos m á s radicales y sectarios, mientras que el sector, en líneas generales, se mantiene c o m o básicamente conservador. Las concepciones político-ideológicas de esos grupos proyectan una imagen del sector docente c o m o constituida de trabajadores, iguales en todo a la clase obrera, sin que se hagan las debidas mediaciones que impone la naturaleza intelectual-pedagógica de su trabajo (Ribeiro, 1984).

Tanto en el movimiento de profesores de 1Q y 2° grados, c o m o en la enseñanza superior, es claro su origen, próximo o remoto, a partir de los liderazgos del movimiento estudiantil, categoría social en la que se enraizan las concepciones políti-


co-ideológicas que combinan el espontaneísmo, el voluntarismo y el populismo. N o deja de llamar la atención el hecho de que esos liderazgos hayan sido más efectivos en el movimiento de profesores que en el movimiento estudiantil, el cual, desde la reconstitución de la Unión Nacional de los Estudiantes en 1979, sufrió un debilitamiento por razones todavía no suficientemente investigadas.

A pesar de las posiciones de los líderes, la mayoría de los profesores permanece sumergida en una concepción tradicional con respecto a la definición social de su trabajo. Así es c o m o siguen asumiendo posiciones autoritarias con los estudiantes y principalmente con sus padres en el caso de la escuela de Ie y 2Q grados; y rehusan asumir la evaluación de su producción académica, en el caso de la enseñanza superior. E n ambos casos, se comportan c o m o funcionarios públicos tradicionales, a los que se les tolera la incompetencia y el ausentismo, así c o m o la postura autoritaria de partícipes en el poder del Estado. Para la mayoría de la población, estas son características inherentes a quienes desempeñen cargos públicos, un espacio de derecho exclusivo. Ni así, los líderes de las organizaciones dejan de interpretar el silencio de los estudiantes y de sus padres, en el caso de los de Io y 2 a grados c o m o apoyo a los movimientos huelguísticos de los profesores.

Por tanto, las posiciones político-ideológicas de los líderes, típicas del radicalismo pequeño-burgués, van al encuentro de las actitudes tradicionalistas de los docentes, de lo cual resultan largas huelgas que llegan a durar hasta 90 días. Pero los salarios no son suprimidos, ni tampoco la cobranza de las mensualidades de los asociados de las entidades efectuada por intermedio de los gobiernos estatales y de las universidades. La certeza de la impunidad de los profesores es el complemento de la pasividad de los estudiantes y de sus familias, así c o m o de la violenta reducción salarial y de la ostensible política de deterioro de la enseñanza pública. E n resumen: los comportamientos tradicionalistas y antidemocráticos son revestidos con el embalaje del discurso de izquierda que los legitiman en el cuadro político de la transición.

Felizmente, no es sólo eso lo que ocurre. Aunque no sean hegemónicos, actúan también en el movimiento docente grupos político-ideológicos con una orientación consecuente y responsable. El sector docente tiende a madurar con la lenta pero efectiva redefinición del papel social del profesor, resultado de un proceso m á s general de secularización de la sociedad y de las viscisitudes del propio movimiento.

Fue en el cruce del movimiento (para) sindical de los profesores con la difusión de la crítica académica a la educación que surgió la propuesta de ampliación del campo de los debates que hasta entonces se habían entablado. E n la reunión de la Asociación Nacional de Post-Grado e Investigación en Educación ( A N P E D ) , en noviembre de 1979, el presidente de esta entidad, más los del Centro de Estudios Educación y Sociedad ( C E D E S ) , de la Asociación Nacional de Educación ( A N D E ) y un representante del Centro de Estudios de la Cultura Contemporánea ( C E N D E C ) , acordaron realizar una reunión conjunta sobre la política educacional,


siguiendo el modelo de las reuniones anuales de la S B P C , ocasión en que retomaron la antigua práctica de las conferencias de educación con una frecuencia bia-nual.

L a I Conferencia Brasilera de Educación fue realizada en Sao Paulo (SP), en abril de 1980, con la participación de 1.400 educadores de 18 estados de la Federación. El tema central fue "La Política Educacional", que impregnó los 11 simpo-, sios y los 34 paneles. C o m o los encuentros de todas estas entidades no se agotaron, fueron realizadas tres conferencias m á s . La II C B E se realizó en Belo Horizonte (Minas Gérais), en junio de 1982. C o n 2.000 participantes de 20 estados, se efectuaron 13 simposios y 67 paneles; su tema central fue "Educación: Perspectiva en la Democratización de la Sociedad". La III C B E tuvo lugar en Niteroi (Rio de Janeiro), en octubre de 1984, con el tema central " D e la Crítica a las Propuestas de Acción". Los 5.000 participantes escogieron entre 12 simposios y 124 paneles. La IV C B E fue realizada en Goiania (Goias), en septiembre de 1986, teniendo c o m o tema "La Educación y la Constituyente". Recibió 6.000 participantes de todas las unidades de la federación que se distribuyeron en 25 simposios, 77 actividades de actualización, 93 paneles y 23 otras actividades, tales c o m o reuniones y grupos de trabajo.

Es posible afirmar con certeza que el producto de mayor efecto socio-político de las cuatro conferencias fue la Carta de Goiania, aprobada por la sesión plenaria con que finalizó la IV C B E .

L a Carta decía que los participantes de la conferencia anterior habían aprobado un documento con conclusiones que expresaba la esperanza de que los problemas crónicos de la educación brasilera fueran enfrentados m á s efectivamente, ante los cambios políticos por los que atravesaba el país, una vez terminado el largo régimen militar. Las razones de esas esperanzas residían en la asunción de sus cargos de parte de los gobernadores elegidos por voto popular y en la convocatoria de profesionales reconocidos para asumir las administraciones educacionales. Analizando la coyuntura a partir de la IV C B E (septiembre de 1986), se verificó que la frustración permanecía después de las elecciones de gobernadores de 1982 y de la elección del primer Presidente de la República civil en 1984, veinte años después del golpe de Estado. Los gobiernos federal y estatal continuaban recurriendo a programas de impacto político y en beneficio de grupos lo que ponía ala educación al servicio de intereses menores. Esos procedimientos fueron severamente criticados y se presentaron formas para modificarlos, así c o m o un repertorio de disposiciones que deberían integrarse a la nueva Constitución del país.

D e entre las disposiciones propuestas por la Carta de Goiania, dos merecen destacarse por su importancia dentro de la trama de los conflictos en el campo educacional. E n primer lugar, la Carta reivindicaba que la educación fuese laica en los establecimientos públicos y en todos los niveles de enseñanza. E n segundo lugar, que los recursos públicos fuesen destinados exclusivamente a los establecí-

204 EDUCACIÓN en u TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA

mientos públicos de enseñanza, definidos éstos c o m o los creados y mantenidos por el nivel central por los Estados y por los municipios.

Esas dos reivindicaciones fueron de gran importancia para la construcción de la plataforma de las entidades populares en el "Forum" creado por ellas mismas para elaborar un documento de unidad que expresara sus demandas para la nueva Constitución.

L A E D U C A C I Ó N E N E L P R O C E S O C O N S T I T U Y E N T E

A lo largo del año de 1986, la expectativa creada con la instalación de la A s a m blea Nacional Constituyente atraía la atención de gran parte de los agentes políticos, ya fuesen partidos, entidades de clase o personas individuales.

D e un m o d o general, esa expectativa se mostraba tanto optimista c o m o pesimista en cuanto a las posibilidades de cambios. Los optimistas imaginaban que la nueva Constitución incorporaría las demandas de los sectores progresistas de la sociedad brasilera, desde los que luchaban por la abolición de la explotación de clase hasta los que defendían la preservación de la flora y de la fauna. Los pesimistas enfatizaban el carácter necesariamente conservador de una Asamblea Constituyente que se confundía con el Congreso Nacional, a ser elegido según las norm a s electorales heredadas del régimen autoritario, agregando a esto la poca claridad que ofrecían los problemas más fundamentales ensombrecidos por el interés despertado por la elección de gobernadores realizada en la misma fecha.

Es posible que ninguno de los dos extremos tuviesen toda la razón. D e todos modos , durante el año de 1986, numerosos agentes elaboraron propuestas para la nueva Constitución en las m á s diversas situaciones.

Las enmiendas populares

L a insatisfacción frente al proceso de elaboración constitucional fue captada por la Universidad de Brasilia (UnB), cuyo rector creó, a comienzos de 1987, el Centro de Estudios y Seguimiento de la Constituyente ( C E A C ) con el objetivo de reunir documentos y divulgarlos ("maximizar la transparencia"), así c o m o orientar las demandas sociales hechas a los constituyentes. Siguiendo el modelo brasiliense, una docena de otras universidades crearon sus C E A C s . Otras universidades, facultades autónomas, instituciones sindicales y culturales firmaron convenios con el C E A C / U n B para iniciar un intercambio. Este se hacía, principalmente, por medio de un boletín con un título sugerente: "Todos somos constituyentes", que abordaba temas que iban desde la composición político-ideológica del Congreso Nació-


nal, hasta la práctica de los grupos de presión a favor de ciertas tesis. El Centro editó, también, el Cuaderno CEACIUnB, cuyo primer número contenía un análisis pormenorizado de los problemas más importantes del proceso constituyente, incluyendo la cuestión educacional.

L a Universidad de Brasilia fue más allá y organizó una colección de textos para apoyar un curso sobre "Constituyente y Constitución" (Abreu, 1987), c o m puesto de nueve clases: las asambleas constituyentes en la historia de los pueblos; las asambleas constituyentes brasileras; el estado brasilero y la sociedad civil; derechos de la ciudadanía; el problema de la ciencia y de la tecnología; la cuestión de la salud y del medio ambiente; la cuestión agraria; el problema de la educación, de la cultura y de la información; el problema de la soberanía nacional. Universidad, sindicatos y partidos políticos desarrollaron ese curso mediante el apoyo del Programa de Educación Continua y de Extensión de la U n B .

L a tendencia general de los C E A C s fue la de apoyar las posiciones más progresistas. E n lo que se refiere al problema educacional, la destinación de los recursos públicos exclusivamente para las instituciones públicas de enseñanza, figuraba c o m o tema destacado al lado del carácter laico de la escuela pública.

Concluida la IV C B E en septiembre de 1986 y debido a la Carta de Goiania que logró una gran repercusión, la A N D E S consiguió convencer a las entidades promotoras de la C B E ( A N P E d , A N D E y C E D E S ) que se unieron a otras para que, en un debate al interior de ellas mismas definieran una posición común para el capítulo sobre la educación y la cultura de la nueva Constitución. A d e m á s de esas entidades, integraron tal debate o "forum" las siguientes: Asociación Nacional de Profesionales de la Administración Educacional ( A N P A E ) ; Confederación de los Profesores del Brasil (CPB); Confederación General de los Trabajadores ( C G T ) ; Central Única de los Trabajadores ( C U T ) ; Federación de las Asociaciones de Empleados de las Universidades Brasileras ( F A S U B R A ) ; Orden de los Abogados del Brasil ( O A B ) ; Sociedad Brasilera para el Progreso de la Ciencia (SBPC); Sociedad de Estudios y Actividades Filosóficas (SEAF); Unión Brasilera de los Estudiantes Secundarios ( U B E S ) y Unión Nacional de los Estudiantes ( U N E ) .

L a Carta de Goiania fue colocada por las entidades signatarias c o m o un documento para la discusión y proporcionó un cuadro general para que fueran enriquecidos los puntos específicos presentados por cada una de las entidades participantes en el debate. E n lo que se refería a la transferencia de recursos públicos para la enseñanza privada, se estableció la línea divisoria que separaba a la A N D E S de las demás entidades. Para evitar el aislamiento previsible en una articulación promovida por ella misma, el directorio de esa entidad convocó a una reunión extraordinaria del Consejo Nacional de las Asociaciones de Docentes ( C O N A D ) , en el cual hasta los mismos delegados de las universidades particulares, inclusive de las confesionales, se manifestaron a favor de la exclusividad de los recursos públicos para la enseñanza pública. Frente a eso, el directorio de la entidad modificó su posición y buscó puntos de acuerdo con los demás participantes en el debate que,


a partir de ese m o m e n t o , adoptó una posición consensual con respecto del problem a en cuestión.

E n ese m o m e n t o , la Asamblea Nacional Constituyente ya había aprobado su estatuto que preveía la presentación de enmiendas populares suscritas por un número mínimo de 30 mil electores, c o m o también admitía la defensa de las propuestas hechas por los delegados de entidades populares en las comisiones que llegaran a formarse. Por tanto, la propuesta de las entidades integrantes del debate fue elaborada ya c o m o una enmienda constitucional, impresa en una hoja en cuyo reverso había líneas para las firmas y la anotación de los datos de los electores que la firmasen.

El texto producto del debate consideró los principales puntos de la Carta de Goiania y las reivindicaciones específicas de las entidades sindicales de investigadores y de intelectuales. Presentaremos sus puntos principales.

Se declaraba la libertad para manifestar públicamente el pensamiento y la información, no teniendo incidencia ninguna imposición o restricción sobre la enseñanza y la producción del saber, fuesen de naturaleza filosófica, ideológica o política. Toda y cualquier forma de censura quedaba prohibida.

L a vinculación de los recursos provenientes de la recaudación de impuestos para la educación, quedaba asegurada por la determinación de que un mínimo del 13% de la renta tributaria del país y el 25% del Distrito Federal, de los estados y de los municipios fueran aplicados exclusivamente en la mantención y el desarrollo de los sistemas oficiales de enseñanza, excluyéndose para el efecto de ese cálculo las escuelas y centros de capacitación destinados a fines específicos y no subordinados al M E C . Para las actividades de investigación científica y tecnológica, se determinaba que el gobierno central utilizara cada año, por lo menos el 2% del valor del producto interno bruto.

L a preocupación por la gestión democrática de los recursos destinados a las instituciones de enseñanza y de investigación se manifiesta en varios artículos que determinaban la creación de organismos de control con la participación de estudiantes, profesores, funcionarios, padres de los alumnos, representantes de la comunidad científica y de entidades de la clase trabajadora.

L a formulación básica a propósito de la educación escolar era la de que "la enseñanza pública, gratuita y laica en todos los niveles de escolaridad es derecho de todos los ciudadanos brasileros, sin distinción de sexo, raza, edad, confesión religiosa, filiación política o clase social". E n correspondencia con lo anterior, cabía al Estado la provisión, en todo el territorio nacional, de recursos en cantidad suficiente para atender la demanda. Sin eufemismos se decía que estaba "vedada la transferencia de recursos públicos a establecimientos educacionales que no integran los sistemas oficiales de enseñanza". Dicha determinación era reforzada por la destinación de recursos vinculados con la recaudación tributaria para la mantención y desarrollo de los sistemas oficiales de enseñanza y por la prohibición del uso de los recursos provenientes del salario-educación para fines que no fueran el


desarrollo de la enseñanza pública de 1er. grado. Paralelamente, el texto del debate estipulaba que la existencia de escuelas privadas estaría condicionada a la observancia de las "normas ordenadoras de la educación nacional"; a la garantía de la estabilidad en el empleo de sus profesores y funcionarios así c o m o a la remuneración adecuada, la carrera docente y técnico-funcional; la participación de alumnos, profesores y funcionarios en los organismos de discusión de la institución; y la garantía de que la institución pudiese sustentar económica y financieramente el funcionamiento de la escuela. E n la línea de retirar el apoyo financiero público al sector privado, incluso el indirecto, el texto determinaba que los establecimientos de enseñanza de ese sector no fuesen beneficiados por la atención fiscal cualquiera fuese su naturaleza, quedando afectos a los mismos impuestos que inciden sobre las actividades de las demás empresas privadas.

L a enmienda constitucional propuesta por el debate al que nos hemos referido fue firmada por 279 mil personas, apoyo que fue obtenido en el corto período transcurrido entre abril y junio de 1987.

Junto con esta enmienda, llegaron a la Asamblea Nacional Constituyente, entre julio-agosto de 1987, otras 121 enmiendas apoyadas por 12,2 millones de firmas . Los temas de dichas enmiendas eran m u y variados e iban desde la mantención de la censura hasta su eliminación; desde la legalización del tratamiento médico único hasta la reforma agraria; desde las elecciones directas para Presidente de la República hasta la creación de nuevos estados federados. Había enmiendas con 1,2 millones de firmas (sobre los derechos del niño) y otras que no sobrepasaban las 2 mil (indemnización de los municipios por extracción de petróleo).

E n el otro extremo del campo educacional, la Federación Nacional de los Establecimientos de Enseñanza ( F E N E M ) , junto con el Sindicato de los Establecimientos de Enseñanza del Estado de Minas Gérais y el del Municipio de D u q u e de Caxias (RJ), promovieron una enmienda breve que decía simplemente que la enseñanza debería ser gratuita en todos los niveles, en cualquier establecimiento, para los estudiantes que demostraran un buen rendimiento en los estudios e insuficiencia de recursos. C o n esa medida se procuraba garantizar becas de estudio de los poderes públicos para los pobres en las escuelas particulares y el pago de la enseñanza en los establecimientos públicos. Esta enmienda recibió el modesto apoyo de 40,9 mil personas, tal vez por su difusión limitada sólo a sus lugares de origen.

L a enseñanza religiosa en los establecimientos públicos fue objeto de otra enmienda de difusión local promovida por el Instituto Regional de Pastoral de Mato Grosso, por el Consejo de Iglesias para la Educación Religiosa y por la Asociación Interconfesional de Educación de Curitiba (PR). La enmienda determinaba que las escuelas públicas de l8 y 2 a grados ofrecieran educación religiosa c o m o parte del currículo, "respetando la pluralidad cultural y la libertad religiosa". Recibió 66,6 mil firmas.

Sin embargo, fue la Confederación Nacional de los Obispos del Brasil


( C N B B ) junto con la Asociación de Educación Católica del Brasil ( A E C ) y la Asociación Brasilera de Escuelas Superiores Católicas ( A B E S C ) , las que consiguieron unificar la propuesta de apoyo gubernamental a los establecimientos privados, con la de mantener la enseñanza religiosa en las escuelas públicas en una sola enmienda que recibió el expresivo número de 750 mil firmas.

Decía la enmienda del consorcio C N B B - A E C - A B E S C que "respetadas la opción y la religión de los padres o alumnos, la enseñanza religiosa constituirá un componente curricular en la educación escolar de 1Q y 2a grados de las escuelas estatales". Antes de eso, afirmaba que la opción por una orientación religiosa era parte de la naturaleza democrática de la educación en las "escuelas de la red estatal u otras".

E n lo relacionado con los subsidios gubernamentales, la enmienda de las entidades eclesiásticas procuraba recuperar la distinción entre las escuelas dirigidas por ellas y las empresas lucrativas: "La protección técnica y financiera de los poderes públicos podrá ser concedido solamente a las entidades educacionales de naturaleza no lucrativa, una vez que éstas comprueben la reinversión de los excedentes en el mejoramiento de la calidad de la enseñanza y rindan cuenta de la gestión contable a la comunidad y a los órganos públicos competentes".

A d e m á s , señalaba que el Estado tiene la obligación de garantizar los recursos necesarios a los grupos que estuvieran dispuestos a suministrar gratuitamente la educación escolar fundamental. E n la misma dirección, presentaron una propuesta de enmienda la "Mitra Arquiepiscopal de Rio de Janeiro", Caritas y la "Imperial Hermandad de Nuestra Señora la Gloria del Monte", agregando elementos que se referían a los medios de comunicación social considerados c o m o integrantes del sistema educacional, cuyos mensajes deberían ser objeto de control.

Entre las enmiendas que tuvieron un número insuficiente de firmas para darles cabida en la Asamblea Nacional Constituyente, vale mencionar una que se presentó separada en la disputa por los recursos públicos para las "escuelas comunitarias". Promovida por el Movimiento de Defensa de los Marginados, por la C o m i sión Justicia y Paz (Iglesia Católica), ambos de Salvador ( B A ) y por el Movimiento Negro Unificado de Brasilia, la enmienda definía la "escuela comunitaria" c o m o "una escuela pública alternativa en interacción con su contexto socio-cultural, autogestionada, organizada con el apoyo de entidades populares representativas de las comunidades carentes y/o minoritarias, de periferias urbanas y zonas rurales de difícil acceso, apoyadas por el poder público a nivel federal, estatal y municipal que pretende atender a todos los menores y jóvenes necesitados, trabajadores, niños mendigos, con dificultades de acceso y asistencia a otra forma de escuela".

Así definida, la "escuela comunitaria" ofrecería enseñanza pública y gratuita garantizada por el Estado, con recursos para la mantención del cuerpo docente; abastecimiento de material permanente y de consumo; servicio médico-odontológico; alimentación y cursos de actualización para los docentes. Además de lo ante-


ñor, la propuesta de enmienda establecía que el estado reconociese al profesor sin título con más de cinco años de ejercicio del magisterio y de competencia comprobada.

Las "escuelas comunitarias" tenderían a la escolarización de niños, jóvenes y adultos, desde el nivel pre-escolar hasta el 4 a año del nivel primario, preparándolos para el ingreso al quinto año de la red oficial. Para ello se buscaba destinar los recursos del área educacional para las "escuelas comunitarias de educación popular". C o n esa expresión se buscaba diferenciarlas de las confesionales que c o m o las universidades católicas, se presentaban c o m o tales (situación que era aceptada por el Ministerio de Educación), por no tener fines de lucro, haciendo referencia, por lo menos idealmente, a la "comunidad católica".

A pesar del tinte populista, la propuesta de enmienda de la "escuela comunitaria" fue apoyada por no más de 23 mil personas. La limitación de la propuesta no permitió que alcanzara el número mínimo de firmas necesario para ser estudiado por la Comisión de Sistematización.

El montaje de la Constitución

La primera etapa de los trabajos de la Asamblea Nacional Constituyente consistió en la reunión de las subcomisiones, de las cuales vamos a enfocar la de educación, cultura y deportes.

E n la misma semana de instalación de la subcomisión, fue publicado en Brasilia el Debate de la Educación en la Constituyente en Defensa de la Educación Pública y Gratuita, expresando la fuerza política de las 15 entidades integrantes y se realizó, también, el X X I Congreso Nacional de los Establecimientos de E n señanza, con 1.500 participantes. C o n plataformas totalmente distintas y contrarias, las dos corrientes procuraron hacer valer sus puntos de vista para influir en el informe de la subcomisión. Treinta y un entidades se inscribieron y enviaron representantes para defender sus plataformas ante la subcomisión, cuyo relator recibió 333 sugerencias populares y 425 sugerencias de parlamentarios. El Ministro de Educación también compareció y, al contrario de la mayoría de los participantes, defendió la continuidad de la práctica de transferencia de recursos públicos para el sector privado (Pereira et al, 1987:126). La mayoría de los participantes defendió la destinación exclusiva de los recursos públicos para la enseñanza pública, manteniéndose la libre iniciativa en la enseñanza con la condición de que las instituciones prescindieran de aquellos subsidios. Solamente una entidad negó a la iniciativa privada el derecho de actuar en la enseñanza, afirmando que esta debería ser estatizada en su totalidad.

El relator de la subcomisión acogió la sugerencia de varios parlamentarios de que el cobro de la obligaciones del Estado para con la educación se hiciere por la vía de un instrumento jurídico inédito - o mandato de obligación-, que permitía a


los perjudicados por el no cumplimiento de los deberes de las autoridades gubernamentales (en el ofrecimiento de escuelas para todos, por ejemplo), recurrir ante los tribunales. N o obstante, el relator prefirió redactar su informe con los elementos privatizadores y confesionales.

Sometido a una serie de enmiendas, el texto finalmente aprobado por la subcomisión mantenía la enseñanza religiosa c o m o facultativa en las escuelas públicas, pero prohibía el traspaso de aportes fiscales para la creación y mantención de entidades de enseñanza particular. E n la línea del debate original estipulaba que los recursos provenientes de la contribución de las empresas para el salario-educación se destinasen a la expansión de la oferta de la enseñanza pública fundamental. L a aprobación de esta disposición dependió m á s del acuerdo entre los parlamentarios que del existente en la subcomisión constituida sobre el tema, paso siguiente en el proceso constituyente, en el que todos votaron por la exclusión de esa prohibición en las escuelas comunitarias, confesionales y filantrópicas.

El texto aprobado en la subcomisión fue festejado c o m o una expresiva victoria de las fuerzas progresistas en el campo educacional, situación que se alteró en las comisiones de nivel m á s elevado.

El problema de la destinación de los recursos públicos para la educación vino a formar parte de la pauta de negociación entre los diversos grupos de parlamentarios, junto con la reforma agraria, el régimen de gobierno y otros problemas de igual importancia en la coyuntura brasilera. Lamentablemente, la larga duración del proceso constituyente amplió los efectos de la inorganicidad de las instituciones partidistas, no consiguiéndose nuevas instancias de movilización popular capaces de compensar la actuación de los lobbies conservadores e incluso reaccionarios.

C o m o el texto armado por la comisión de sistematización incorporaba en su todo importantes elementos de la pauta de reivindicaciones de los trabajadores y de las fuerzas políticas progresistas, los senadores y diputados conservadores reaccionaron y dieron forma y eficacia al bloque mayoritario, cambiando el reglamento de la Asamblea Nacional Constituyente y alterando profundamente el proyecto en su llegada al plenario.

Aunque el capítulo que trata sobre la educación, la cultura y el deporte, no está entre los que suscitaron la reacción conservadora, fue incluido con los demás para efectos de consolidar el nuevo bloque político-ideológico. C o m o resultado, quedó garantizada en la nueva Constitución la transferencia de recursos públicos para las instituciones privadas de la enseñanza sin fines lucrativos, c o m o quería la enmienda C N B B / A E C / A B E S C , sin que las beneficiadas tengan por su parte, las obligaciones de reinvertir los excedentes del rendimiento en la calidad de la enseñanza, ni de rendir cuentas de su gestión contable a la comunidad.

Cabe señalar la actuación de la Iglesia Católica, la gran vencedora en esa lucha político-ideológica, por lo menos en lo que tiene relación m á s directa con el problema educacional.


El gran número de personas que apoyaron sus enmiendas y el texto sustitutivo redactado por el relator de la comisión temática pueden hacer creer que su antigua hegemonía no ha sido tocada. Esta no es, sin embargo, la conclusión que deducim o s del inmenso esfuerzo realizado para conseguir todo ese apoyo. Manteniendo en Brasilia equipos permanentes de coordinación de su campafla y de asesoría parlamentaria, la red liderada con la C N B B utilizó 250 aparatos de télex y produjo un boletín de noticias distribuido en 5 mil puntos en todo el país, recursos que jamás había necesitado movilizar en coyunturas similares. Es preciso llamar la atención hacia el hecho de que parte de ese consenso no se debió tanto a la concordancia concierne de los firmantes, sino que a la hábil práctica de mezclar contenidos diferentes en una misma propuesta, de m o d o de obtener apoyo de distintos grupos paralelamente a la presentación de "paquetes" consistentes. Por ejemplo, para obtener el apoyo de los grupos progresistas en contra del aborto, condenaba en la misma frase a la tortura. Procedimiento análogo fue empleado en la enmienda C N B B - A E C - A B E S C que mezclaba sus demandas de subsidios públicos para las escuelas privadas con requerimientos hechos al Estado para que ofreciera condiciones materiales a los alumnos a fin de que pudieran frecuentar las escuelas oficiales, así c o m o la obligación de que ellas ofrecieran enseñanza de buena calidad. C o m o si no bastara eso, la propuesta de la enmienda sobre educación fue frecuentemente presentada a grupos de fieles progresistas junto con la propuesta de reforma agraria, de m o d o que esta indujese la aceptación de aquella.

Sumando todo lo anterior, podemos concluir que esa victoria resultó del e m pleo de procedimientos que sería innecesarios, en el caso de que las ideas defendidas por la Iglesia Católica fuesen hegemónicas, c o m o aconteció hasta 1961 en el momento de la promulgación de la ley de directrices y bases de la educación nacional.

C O N C L U S I Ó N

El análisis desarrollado en los capítulos precedentes ha mostrado que los cambios de la política educacional se hicieron impulsados por la participación popular, especialmente mediante las elecciones. Ellos comenzaron en ciertos municipios y continuaron en los estados, principalmente en aquellos donde las elecciones de 1982 fueron m á s politizadas y la población estuvo m á s organizada. Sin embargo, ese proceso de cambio se estancó a nivel federal, cuyo gobierno no fue producto del sufragio electoral.

El gobierno de la Nueva República resultó de un acuerdo entre el frente opositor y sectores disidentes del partido que apoyaban al gobierno militar y fue formado conforme a la legislación elaborada bajo la protección de aquel gobierno. Al


margen del gran apoyo popular de la candidatura de consenso a la Presidencia de la República, eventos imponderables marcaron la instalación del gobierno de transición, específicamente la muerte del presidente electo. Se verificó en el gobierno federal un retardo en los cambios si se compara el ritmo de los que ocurrieron en los niveles municipal y estatal desde el inicio de los años 70 y 80, respectivamente.

Tal atraso se hace evidente en lo referente a la constitución de los consejos de educación. E n tanto que los Consejos Estatales de educación, que eran opositores de los gobiernos militares pasaron a integrarse desde 1983, en el plano federal eso no ocurrió. A pesar de que el gobierno de la Nueva República tuvo la oportunidad de renovar cerca de un tercio de los miembros del Consejo Federal de Educación, éste continúa con una orientación concordante con las políticas educacionales del régimen militar, e inclusive reclutando a sus consejeros de entre los empresarios de la enseñanza, los grupos religiosos y los defensores de la privatización por razones de ideología.

Vimos también que los educadores opositores del régimen militar pasaron a integrar las administraciones municipales y estatales, en la medida en que se desarrollaba la transición hacia la democracia. Primero en la periferia del Estado, después m á s cerca del centro. E n primer lugar, se convirtieron en secretarios municipales de educación, en directores de departamentos o directores de escuelas; después, en secretarios estatales, condición que les permitió desarrollar políticas conforme a sus perspectivas de cambio, m á s o menos co-determinadas por los intereses de los grupos ya instalados en el poder.

Entretanto, las viscisitudes del proceso de transición a la democracia fueron de tal alcance que esas políticas no tuvieron continuidad. C o m o se verificó en varios estados y municipios, las políticas educacionales bien elaboradas y conducidas con eficiencia fueron objeto de demolición por las administraciones posteriores, interesadas en imprimir su propia marca o en destruir lo que se había hecho. Todo eso provoca dificultades para la evaluación de la eficacia de esas políticas en el propio proceso de transición. La educación sugiere que es víctima m á s que motor de ese proceso, al contrario de lo que se imaginaba en los años 70 y comienzo de los 80.

Esos educadores que se dispusieron a reformar la educación sufrieron varios tipos de limitaciones en su trabajo. Vale la pena destacar, en primer lugar, el carácter conservador de los profesores y de la propia máquina administrativa. Esa máquina no fue tocada, ni tampoco la masa de los profesores. Los intereses inmediatos, de aquella y de estos se orientan hacia la mantención de los privilegios ya conquistados, lo que impide eficazmente los cambios que esos educadores pretenden desarrollar.

Otro upo de limitación que tuvieron esos educadores, partió de los sectores m á s a la izquierda en el espectro político-ideológico. L a dificultad para dar una satisfacción inmediata a las demandas reprimidas durante el largo período del ré-


gimen militar, posibilitó la manipulación de los funcionarios en particular de los docentes, cuando exigieron la rápida reposición y aumento de los niveles salariales, a pesar que estaba demostrada la imposibilidad presupuestaria. A esa dificultad se suma el hecho de que los cambios político-electorales se procesaron sin que los cambios de la estructura tributaria los acompañasen.

Las líneas de cambio de las políticas educacionales que surgieron del frente opositor, fueron bastante variadas, pero a pesar de su diversidad, existen algunas características que les son comunes. U n a de ellas es la descentralización de la administración que se manifiesta de m o d o m á s claro en la merienda escolar. E n vez de comprar grandes cantidades de alimentos y de distribuirlos desde grandes depósitos y controles centrales, se hizo frecuente la transferencia de los créditos para que las administraciones regionales o bien los directores de escuela, pasasen a efectuar esas compras.

Otro elemento c o m ú n fue la suspensión del cobro de tarifas escolares en las escuelas públicas. A pesar de que la enseñanza de 1er. grado es por derecho gratuita en las escuelas públicas, y el 2 8 grado es gratuito de hecho, las administración escolar terminó cobrando tarifas a los alumnos. Sin contar con recursos suficientes en las secretarias municipales o estatales, se instaba a los estudiantes y sus padres que hicieran contribuciones a título voluntario, para fondos a ser generados por las propias unidades escolares para hacer frente a trabajos o a tareas que son propias de la administración del sistema, c o m o reparación de los locales o compra de materiales de enseñanza.

Se adoptaron en varios estados y municipios, formas de participación de los profesores, de los funcionarios, de los alumnos y de sus padres en la gestión de la escuela. Las formas de participación fueron bastante diferentes, aunque en general se basaron en algún tipo de elección. D e una manera u otra, eso se hacía apuntando, al m i s m o tiempo, a dos objetivos. U n o era el de atender la demanda de participación que se encontraba reprimida por las frustraciones resultantes del fracaso de la campaña de las elecciones directas para Presidente de la República. Tal frustración se canalizó de m o d o m u y amplio e intenso en las elecciones de dirigentes de instituciones educacionales -desde directores de escuela de 1er. grado hasta rectores de universidades. El otro objetivo era el de romper la estructura de control de los grupos político-partidistas sobre las escuelas y la administración educacional sobre todo en la enseñanza de 1er. grado.

A pesar de la existencia de elementos comunes, hubo otros divergentes que son relevantes en las políticas educacionales desarrolladas en el proceso de transición. El punto de divergencia m á s importante fue el de la utilización de un ciclo básico de alfabetización en las escuelas públicas, -correspondiendo en la práctica a m á s de un año de clases-, sin que los alumnos lo reprobaran. Este tipo de práctica, desarrollada inicialmente en el Estado de Rio de Janeiro, pasó a ser adoptada en Minas Gérais y en Sao Paulo. E n Rio de Janeiro esa fórmula derivó hacia la existencia de un "curso de alfabetización", anterior al primer año, mientras que en


los otros dos estados se mantuvo la idea del ciclo básico c o m o resultado de la prolongación del primer afio de estudios en la enseñanza de 1er. grado, procedimiento que encontró defensores y críticos. C o n eso, vemos que se combate o se defiende una propuesta con los mismos propósitos, lo que muestra el estado incipiente de la experimentación, de la discusión y de la evaluación de los problemas educacionales, en particular en lo referente a la alfabetización de los niños de las clases populares. E n términos de las perspectivas de la educación en la transición hacia la democracia, ese es un problema relevante, exactamente a causa de los avances y de los retrocesos que inviabilizan cualquier tentativa de hacer un balance de las políticas educacionales. Esas políticas no pueden hacer efectos verifica-bles a corto plazo, razón por la cual tienen m á s posibilidades de ser implementa-das las propuestas de carácter espectacular, de rápido rendimiento electoral, o bien las dirigidas a sectores limitados, difícilmente ampliables para el conjunto de las redes escolares o para toda la población.

L a enseñanza de 1er. grado con régimen de horario completo es uno de esos elementos comunes en las políticas educacionales de m á s de un Estado, que por su carácter parcial y discontinuo dificulta una indispensable evaluación de los resultados ya alcanzados. Iniciativas de enseñanza con régimen de horario completo comenzaron a materializarse en las municipalidades en diferentes momentos y por razones también diferentes. Atendían, entretanto, a las demandas de las familias de las clases trabajadoras, en busca de vigilancia y de asistencia social para sus hijos durante la jomada de trabajo, situación tanto m á s grave cuanto la política salarial ha llevado a aumentar el número de adultos del grupo doméstico que trabajan fuera de casa. Ese tipo de política vino a intensificarse en el período 1983/ 87, especialmente en Rio de Janeiro y en Sao Paulo. Cabe mencionar que los gobernadores de otros estados, elegidos en 1987, procuraron reproducir esa política en su gestión.

Este es un asunto que suscita discusiones intensas en Brasil, en.las que se denuncia y se refutan las consecuencias provocadas por tal política en el conjunto de las redes escolares. Se critica la posibilidad de estar desarrollando m á s bien un tipo de segmentación de las redes escolares, lo que llevaría a una forma de discriminación social en tanto que el objetivo es justamente el de la democratización de las oportunidades educacionales.

Durante el proceso de transición hacia la democracia, las concepciones populistas y voluntaristas en el c a m p o educacional, difundidas durante el régimen militar, encontraron condiciones para persistir. A eso concurrieron las pedagogías elaboradas en esa orientación así c o m o una acción en contra de la intensa centralización de las políticas educacionales. D e esta forma, la oposición entre la cultura popular y la cultura erudita, c o m o contenido en enseñanza, ha sido presentada de forma homologa a la gestión comunitaria y a la estatal. Este tipo de homología no ha resistido los cambios recientes en el campo educacional. E n la medida en que los educadores de oposición se transformaron en administradores educacionales, o


sea, ocuparon puestos de dirección en las redes escolares, ese tipo de confrontación se atenúo a favor de la búsqueda de soluciones para los antiguos problemas de insuficiencia de recursos en las escuelas públicas, de la saturación de las salas de clases, de las altas tasas de reprobación en los años iniciales y de la calidad insatisfactoria de la enseñanza.

Sin embargo, aquella antigua perspectiva populista, ahora revestida de una capa conservadora, sobrevive en las políticas de municipalización de la enseñanza de 1er. grado. Esa orientación, que se desarrolló a comienzos de los años 70 como parte de la reforma del régimen militar para ese grado de enseñanza, tomó c o m o modelo a la estructura educacional norteamericana. Consistía, en la transferencia a los municipios de la responsabilidad de la enseñanza de 1er. grado, lo que contrariaba las características m á s generales de la educación brasilera. Es paradojal que tal orientación fuera impuesta justamente en el momento en que se hacía una reforma tributaria centralizadora de los recursos fiscales en el gobierno federal, en perjuicio de los estados y, m a s aún, de los municipios.

L a municipalización ha sido producida con varios propósitos. Si inicialmente en el régimen militar, la modernización de la educación brasilera conforme al paradigma norteamericano era un motivo m u y poderoso, en la etapa m á s avanzada del proceso de transición, después de las elecciones de los gobernadores de oposición en 1982, el Ministerio de Educación encontró otras razones para acelerar el mismo proceso. Transfiriendo recursos directamente a los alcaldes de los municipios, se esperaba que ellos se cambiaran de partido y si decidían permanecer en el mismo partido, se esperaba que estuvieran siempre alineados con el gobierno federal. Por otro lado, los propios gobernadores de los Estados (eso es m á s notorio para los que asumieron en 1987) buscan la municipalización para contrabalancear esa acción envolvente. Finalmente, todavía persiste una orientación ideológica en sectores de la izquierda, que apoyan a la municipalización porque vieron en ella una convergencia con la tesis de que lo popular, lo verdadero y lo auténtico son atributos de todo lo que "nace de las bases", inclusive en los municipios, en la más tradicional versión del populismo pedagógico.

A pesar de la tendencia a la aceptación de la municipalización de la enseñanza del nivel primario debido al carácter seductor de su discurso, su dimensión retrógrada ha sido demostrada por los educadores involucrados en el movimiento de democratización de la educación. La asignación de la enseñanza de 1er. grado a la responsabilidad exclusiva de los municipios implica retirar dicho grado del ámbito de las instancias más avanzadas del estado, en términos de la racionalización de la práctica administrativa y del alcance de los compromisos populares, cuando las condiciones están dadas para eso. Contrariamente, es en el ámbito municipal donde las oligarquías actúan de m o d o más seguro. El control oligárquico sobre la enseñanza puede representar, por ejemplo, un retroceso en la tendencia de selección de los profesores por medio del concurso público, ya que gran parte del interés por la municipalización proviene de la mayor facilidad en la nominación de

216 EDUCACIÓN m LA TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA

directores de escuelas, de profesores y de funcionarios, práctica de alto rendimiento electoral para los grupos políticos locales. E n este momento , es particularmente importante retomar la búsqueda del control de la política local por las oligarquías, debido a la educación política que la propia televisión viene informalmente desarrollando. A pesar de todas las críticas que se han hecho a la penetración de los medios de comunicación de masas y a su control conservador, no se puede dejar de reconocer que la televisión ha conducido al quiebre de la dominación local de carácter patrimonial, característica reiteradamente ridiculizada en sus programas. Ante eso, los grupos oligárquicos buscan recomponer su poder mediante el control de la escuela pública localmente administrada. Por eso, además de la nominación del personal docente, de la dirección y de los funcionarios, el control oligárquico abarca también el contenido de la enseñanza, cuestión en la que los gobiernos estatales han sido m á s innovadores que los gobiernos locales.

M u c h o se ha discutido respecto de la capacidad técnica de la mayoría de los municipios para dirigir las redes escolares, debido a la precariedad de sus administraciones. Incluso en los municipios de las capitales, la posibilidad de municipalización de la enseñanza es cuestionada. A propósito, cabe destacar que sólo dos ciudades brasileras tienen la educación pública de 1er. grado totalmente administrada a nivel municipal. Estas son la antigua y la nueva capital del país: Río de Janeiro y Brasilia, y está tiene la administración del Distrito Federal tiene el status de Gobierno de Estado, en lugar de municipalidad c o m o era el caso de su antecesora. E n los demás municipios, existe la superposición de la red municipal y estatal c o m o regla general. Es sorprendente que hasta hoy no haya surgido una propuesta de articulación de las tres instancias político-administrativas (municipios, estados y gobierno federal), tendiente a por ejemplo, racionalizar la ubicación de las escuelas, así c o m o la armonización de los contenidos y los padrones de la carrera y de la remuneración de los docentes.

Pero, hay todavía otra razón para la municipalización de la enseñanza de 1er. grado, y es la fragmentación del movimiento de profesores. Ese movimiento presenta una carácter contradictorio en el período de transición hacia la democracia. Si, de un lado, ha representado una importante fuerza de defensa de la enseñanza pública, del énfasis en el mejoramiento de su calidad y de la secularización del papel del profesor, por otro lado, ha representado un elemento antidemocrático por su excesivo refuerzo del corporativismo profesional. U n a de las dimensiones de la política de municipalización es justamente romper la fuerza para-sindical representada por el movimiento de profesores y sus entidades, solamente viables en el ámbito estatal de la enseñanza de 1er. grado. Aunque haya grupos progresistas que alimentan una no declarada esperanza en el quiebre de ese padrón corporativo, no siempre están concientes del peligro de que se diluya con él todo el lado positivo de la organización de los profesores, acabando por reforzar, por vía indirecta, el proteccionismo y el nepotismo, prácticas habituales de la política municipal.

Otro elemento sobre el que es necesario llamar la atención, es el apoyo que


los grupos privatizadores están dando a la municipalización de la enseñanza de 1er. grado. Se dan cuenta de que las fuerzas democráticas son m á s eficaces en términos de políticas públicas en los niveles m á s altos del estado, al margen de las resistencias que, en esta coyuntura, aparecen en el plano federal. Los privatizadores pretenden que en el nivel municipal será m á s fácil controlar las instancias de la administración educacional, en cuanto a la transferencia de recursos para las escuelas privadas, además de la mayor posibilidad de que ellos mismos actúen en la administración directa de la propia red pública.

Los conflictos político-ideológicos en torno de la elaboración de la nueva Constitución del país tuvieron defectos tales que posibilitaron la consolidación de los intereses privatizantes, por lo menos a corto plazo. Entretanto, fue extremadamente grande la ganancia en cuanto a organización en la sociedad brasilera de las fuerzas políticas que luchan por directrices que tengan por eje la escuela pública, gratuita y laica, lo que hace suponer una retomada de las mismas banderas de lucha cuando se trate la elaboración de la ley de directrices y bases de la educación nacional que, según se espera, se iniciará luego después de la promulgación de la nueva Carta Constitucional.

Esos conflictos evidenciaron, también, los límites político-ideológicos de los grupos religiosos de izquierda.

A partir de algunos años después al golpe de Estado de 1964, sectores de la Iglesia Católica se colocaron decididamente al lado de las clases trabajadoras en la lucha contra el latifundio, contra la represión política, contra la explotación del trabajo y otras luchas. Sin embargo, la defensa de la unidad de la institución religiosa, que protege a órdenes y congregaciones, que tiene en los colegios y en las universidades los soportes institucionales de su propia identidad, ha hecho que aquellos sectores de izquierda acepten alianzas al interior de la Iglesia, m á s o m e nos tácitas, de m o d o que pasan a apoyar, ostensiva o silenciosamente, las propuestas de la derecha en términos educacionales. Es así que diputados católicos que son defensores de posiciones bastante izquierdizantes en lo que se refiere a la reforma agraria, por ejemplo, defienden, al m i s m o tiempo, propuestas privati-zadoras en lo tocante a educación, aliándose a los constituyentes de extrema derecha.

Vale la pena mencionar, también, que los diputados evangélicos, por razones diferentes, terminaron siguiendo el m i s m o camino. Si al comienzo del proceso constituyente ellos se alinearon con los progresistas en la defensa de la destinación exclusiva de los recursos públicos para la enseñanza pública y en la defensa del carácter laico de esa enseñanza justamente para protegerse de la temida hegemonía católica en el campo de la educación pública, fueron cooptados m u y luego por los sectores conservadores. Estos mostraron a los evangélicos la consistencia de las propuestas que inicialmente estaban apoyando y la de aquellas contra las cuales luchaban, en especial en lo referente a la organización de la familia y las libertades de difusión cultural. D e ese m o d o , los sectores evangélicos que luchaban


contra el divorcio, a favor de la censura previa a los medios de comunicación de masas y contra cualquier posibilidad de aborto legal, pasaron a defender consistentemente dentro del cuadro conservador, la enseñanza religiosa, aunque facultativa, en la escuela pública y la transferencia de recursos públicos para el sector privado.

E n el proceso de transición a la democracia en Brasil, junto a los cambios de que ya hablamos, de los avances, de los retrocesos y de las contradicciones del m i s m o , también existieron persistencias. U n a de ellas y de gran importancia para el desdoblamiento de ese proceso, en lo que se refiere a nuestro problema, es el hecho de que la educación sirve de término de negociación entre corrientes político-partidistas.

Del m i s m o m o d o c o m o aconteció en la época de la promulgación de la ley de directrices y bases de la educación nacional de 1961, se verifica en el período constituyente el abandono, de parte de las fuerzas políticas progresistas, del énfasis en la destinación exclusiva de los recursos públicos para la enseñanza pública y de su carácter laico, en favor de la obtención del apoyo de los sectores centristas a otros asuntos. C o n ese retroceso, buscan el apoyo a propuestas también progresistas, pero que enfrentan otro tipo de resistencias, c o m o la cuestión de la reserva del mercado para tecnologías nacionales, por ejemplo. Ese tipo de negociación, propia de la actividad parlamentaria, coloca un obstáculo a la continuación del proceso de democratización de la educación, en el interior del proceso m á s amplio de construcción de la democracia.

Por fin, cabe una palabra sobre las contradicciones del proceso de transición hacia la democracia en Brasil que se observan cuando se enfoca el problema educacional.

Si la democratización de la educación brasilera viene ocurriendo en gran medida por la fuerza de la participación popular, principalmente a través del voto, el retroceso también ha ocurrido por efecto de esa fuerza y de ese mecanism o . Del m i s m o m o d o que los gobernantes (alcaldes y gobernadores) hicieron avanzar la reorganización de la educación según parámetros democráticos, también fueron electos por el voto popular directo de aquellos que condujeron al retroceso.

M á s que una ambigüedad inherente al proceso de transición hacia la democracia, en el caso brasilero tal contradicción se refuerza por el carácter difuso de los sujetos políticos, en especial de los partidos más grandes. Ellos no han desarrollado una práctica política coherente, no presentan plataformas consistentes a punto de que sirvan de guía para la acción administrativa en m á s de una gestión. A d e m á s de eso, propician conductas de sus afiliados, especialmente a nivel de cargos dirigentes, contradictorias con los programas bajo los cuales fueron elegidos.

Por todo lo dicho, estamos ciertos de que la modificación de ese cuadro solamente podrá ocurrir con la consolidación de los partidos políticos, para lo que la propia práctica democrática es una condición y un producto necesario.



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IV. El caso uruguayo

Carlos Filgueira Rodolfo Lémez

El presente trabajo forma parte de un estudio comparativo desarrollado por C R E -S A L C en Argentina, Brasil y Uruguay.

Sus objetivos m á s generales apuntan a ofrecer una interpretación de las principales tendencias de los sistemas educativos en las experiencias de transición y consohdación democrática en América del Sur.

Para la realización del mismo, se trabajó integradamente con Cecilia Bras-lavsky responsable del estudio de Argentina y con Luiz Antonio Cunha responsable del análisis de Brasil.

Cabe establecer que en rigor, el estudio aquí presentado no deriva de una investigación original, con una información documental específica. L a base de ésta ha sido de carácter secundaría ya disponible en diversos estudios, antecedentes o bien en registros estadísticos, informes, resultados de balances presupuestabas, documentos de organismos educacionales, etc.

Ello, c o m o no podía ser de otra forma, condicionó las posibilidades del trabajo en la medida en que ni los estudios sobre el sistema educativo en el Uruguay son m u y abundante, ni las fuentes documentales son lo suficientemente continuas y sistemáticas c o m o para ofrecer una información medianamente satisfactoria al respecto. E n algunas áreas en particular, c o m o aquellas referidas a nuevas políti-


cas e innovaciones en materia educativa, fue necesario efectuar de alguna forma una tarea pionera a partir de las informaciones fragmentadas obtenidas mediante entrevistas realizadas a informantes calificados y documentos existentes.

E n cualquier caso y hechas estas salvedades, el trabajo ha procurado ofrecer en primer lugar una contextualización general del sistema educativo en la emergencia del nuevo orden democrático con especial énfasis en los factores políticos y en la dinámica de transformaciones en el período previo a la instauración del nuevo gobierno. E n segundo lugar, ofrecer elementos para comprender el proceso de discusión de políticas educativas llevado a cabo por la oposición democrática en los últimos momento del régimen militar (Concertación Política y Social); en tercer lugar, un diagnóstico de la situación de la enseñanza (matrícula, estructura según niveles, deserción, extramedad, tendencias de crecimiento, performance, etc.); en cuarto lugar, la situación y tendencias de los recursos económicos volcados al sistema, su participación en el gasto público total, los cambios en la estructura de los recursos y la evolución experimentada en los últimos tres años de gobierno democrático. E n quinto lugar, una revisión de las principales modificaciones e innovaciones introducidas en el m i s m o período, otorgando una atención especial a los planes y programas que pudieran indicar la existencia de prácticas diferentes a las tradicionalmente aplicadas. Por último, se cierra el trabajo con un capítulo dedicado a algunas consideraciones generales en torno a los problemas y perspectivas de la educación del país.

A P E R T U R A Y TRANSICIÓN A L A D E M O C R A C I A 1

El sistema educativo en el Uruguay ha sufrido, c o m o cualquier otro orden institucional, el impacto de los sucesivos cambios de régimen ocurridos en los últimos años. C o m o es bien sabido, a partir de 1985 con el acceso al poder de las autoridades legítimamente constituidas c o m o consecuencia de las elecciones de noviembre de 1984, el país inició un proceso de reconstitución institucional correspondiente a una nueva fase de consolidación democrática.

Ciertamente, no es fácil establecer el punto exacto en el cual se cerró la etapa de la "transición democrática" y se dio origen a una nueva fase de "consolidación". M á s allá de precisiones terminológicas que en rigor no ayudan mucho a la comprensión sustantiva del proceso político, parece claro que restaurado el orden democrático, las herencias del pasado inmediato han dejado múltiples problemas

1 Sobre los procesos de apertura y transición nos remitimos a González (1984 y 1985), Aguiar (1984 y 1985), Filgueira (1984 y 1987), Gillespie (1985), Rial (1984 y 1985) y Franco (1985).

EL CASO URUGUAYO 227

generados en el período de "transición". Ello sin duda, se manifiesta también en la esfera educativa.

Durante el régimen militar, (definido aquí en términos amplios para englobar el período cívico-militar y puramente militar) el sistema educativo fue objeto de una especial atención por parte de las autoridades del gobierno de facto. Al igual que en otras esferas de la sociedad, la intervención militar desarrolló una serie de estrategias tendientes a controlar, reorientar e imprimir sus objetivos a las instituciones educacionales. Esas estrategias, entre otras, comprendieron la sustitución de las autoridades legítimamente constituidas bajo el orden democrático antecedente; la intervención de los organismos públicos correspondientes; la reestructuración institucional del sistema de enseñanza; la destitución de docentes, técnicos y personal administrativo encuadrados dentro del concepto de "carencias de garantías democráticas"; la modificación de los currículos de estudios (en particular en ciertas áreas educativas especialmente sensibles); el reemplazo de un sistema participativo amplio por controles estrictos y modificaciones en las normas de convivencia entre autoridades, docentes y estudiantes; y por último, la supresión de la actividad gremial llevada a cabo por los principales actores involucrados en el sistema educativo.

Ciertamente, esta atención especial otorgada al sistema educativo, obedecía a la percepción de "amenaza a la seguridad nacional", derivada del alto grado de movilización de los gremios y corporaciones educativas en los años previos al golpe de estado, y en términos m á s generales a la percepción de la esfera educativa c o m o sistema y contexto de socialización de las jóvenes generaciones.

A pesar de que no existen dudas acerca de las herencias que el régimen militar ha dejado sobre la sociedad y la economía del país en su nueva fase de democratización, parece claro que en ciertas esferas el diagnóstico ha podido avanzar más que en otras. E n la esfera económica, los estudios son abundantes y han señalado los efectos de la "herencia de la deuda externa", los problemas de reconversión económica, aplicación de una heterodoxia neoliberal; la redistribución negativa del ingreso, caída del salario real, informalización de la economía, segmentación social e incremento de la pobreza extrema. E n lo político, también la literatura al respecto ha avanzado considerablemente disponiéndose de estudios y elementos de juicio que registran con bastante precisión los efectos del régimen de facto sobre el nuevo orden democrático.

N o obstante ello, comparativamente no ha existido un esfuerzo equivalente para comprender y evaluar el impacto institucional, cultural y psico-social de las políticas del régimen en la esfera educativa. T a m p o c o son suficientes los estudios en torno a los problemas de la educación en el país antes del régimen militar.

E n principio, no sería aventurado afirmar que las políticas m á s recientes no tuvieron ni la claridad de objetivos ni la eficiencia que supuestamente sus gestores le atribuyeron. M á s que una efectiva política alternativa de adoctrinamiento y "construcción" de una nueva juventud supuestamente a salvo de los efectos perni-

228 EDUCACIÓN EM LA TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA

ciosos de "instituciones educacionales politizadas", el régimen de facto implantó un sistema educativo altamente autoritario, contratista, con fuertes componentes moralistas y esencialmente desmovilizados

N o tuvo éxito, sin embargo, en proponer formas alternativas de movilización ni tampoco contar con el apoyo de algunos mínimos núcleos de jóvenes con fuertes lealtades al sistema.

E n lo institucional, el sistema educativo tampoco conoció una reconversión modernizadora, haciendo uso en la práctica de los mismos dispositivos legales vigentes antes del golpe de estado.

Para comprender la trayectoria posterior de la educación, es necesario tomar en cuenta inicialmente algunos de los rasgos m á s generales que caracterizaron el régimen autoritario en el país, así c o m o la forma en la que se procesó la "apertura democrática" y luego la "transición".

Visto desde una perspectiva comparada y aceptando la obviedad de la afirmación, Uruguay ha conocido un proceso un tanto "sui generis" "vis a vis" las experiencias de otros países latinoamericanos. Cuanto más distancia se toma de los acontecimientos, y cuanto mayores son los elementos de que hoy disponemos para apreciar las variaciones específicas de cada modelo de "autoritarismo burocrático", m á s claras resultan las "diferencias específicas" entre ellos.

El primer punto que conviene señalar es que, a diferencia de la mayor parte de los países que se encuadran dentro de los "modelos burocrático-autoritarios", Uruguay se distinguió por haber sido tradicionalmente un país con una elevada continuidad democrática; instituciones y cultura política fuertemente arraigadas en amplios sectores de su población y una extensa trayectoria de partidos políticos seculares que jugaron un rol central en la conformación no solo de la sociedad política sino de su integración social y cultural. El sistema educativo por su parte no le fue en zaga a la dimensión política, convirtiéndose de hecho en uno de los pilares fundamentales de la organización social y de las pautas democráticas de convivencia. Ello fue así, no sólo por su expansión y cobertura (aspectos estos bien conocidos a partir de los indicadores convencionalmente empleados para medir el "desarrollo educacional") sino también y principalmente por su carácter integra-dor, no segmentado, predominantemente público y esencialmente igualitario.

L a educación en Uruguay jugó indudablemente un papel importante c o m o canal de movilidad social y fue decisiva para la consolidación de las clases medias en el país. Ello tuvo lugar principalmente en las etapas tempranas (primera mitad de este siglo) y aún avanzada la segunda mitad, aunque esta función integradora se vio crecientemente resentida en la medida en que el éxito relativo de la expansión educacional no se acompañó de un proceso equivalente en la esfera productiva y económica.

El vigor de la expansión educativa, la creciente cobertura de la matrícula secundaria y universitaria, la reducción del analfabetismo y la posterior masificación de la educación, se combinaron perversamente con la rigidez de las dimensiones


económicas y ocupacionales generando tensiones crecientes en el sistema. Puede afirmarse que durante treinta años el país se caracterizó por un período de estancamiento económico -tasas mínimas y negativas del crecimiento del P B I - , fenómeno tal vez único comparativamente a cualquier otra experiencia internacional, pero que se acompañó de un sistemático crecimiento de los niveles educativos y por ende de una sostenida y cada vez mayor inversión en la educación y un incremento del proceso de generación de expectativas y aspiraciones fuertemente legitimadas por la incorporación a la educación.

Desde este punto de vista, no es ciertamente la educación "per se" la que pierde gradualmente su carácter integrador, aunque si lo es el desajuste creciente entre ella y las posibilidades de la economía.

E n el período previo al golpe de estado y en particular en torno a 1968, la acumulación de tensiones derivadas de estos desajustes son ya de tal magnitud que pueden ser incluidas entre los principales "issues" de conflictividad socio-política. Cualquiera sea el área política que se considere; electoral, corporativa, movimientos sociales, etc., las discrepancias educacionales se vuelven los m á s significativos puntos de quiebre de la división y oposición de los actores. Ello no sólo considerado a nivel de los individuos sino de las unidades agregada e institucionales. L a controvertida Ley de la Educación, aprobada en 1972 y fuertemente resistida por los "altos educados", las gremiales y corporaciones de la esfera educativa y por instituciones educacionales, pone en claro la participación de la "esfera educacional" en el complejo de múltiples conflictos que contribuían a deslegitimar no sólo al sistema político, sino al régimen en su globalidad.

E n segundo punto que importa recordar se refiere a la secuencia de acontecimientos que se suceden a partir del golpe de estado de 1973.

Anotemos para comenzar que la disolución de las Cámaras efectuada conjuntamente por el Presidente en ejercicio y la corporación militar, da lugar a un primer período de naturaleza cívico-militar que tiene en verdad corta vida.

E n 1976 se asiste a la primera ruptura visible dentro del bloque cívico-militar que divide al Presidente Bordaberry de la postura de los militares. El primero, que procuraba la consolidación de una revolución de carácter corporativo-excluyente mediante la supresión del juego democrático plural, es derrotado por los militares y debe dejar el poder. La postura dominante que es la que se impone en definitiva, constituye de hecho el preámbulo a una apertura democrática no revolucionaria que tiene c o m o objetivo la reincorporación de los partidos políticos tradicionales bajo una fórmula institucional tutelada por los militares. Seguramente es aquí donde se pueden encontrar los primeros signos del carácter que posteriormente habría de adquirir el proceso de apertura y luego la transición a la democracia. E n rigor, no es posible suponer que a partir de esta fractura inicial estaban predeterminadas la etapas siguientes, pero sin duda el resultado de este conflicto al interior de las fuerzas de gobierno indicaban desde ya algunas opciones a la vez que - y sobre todo- eliminaban otras.


L a segunda instancia significativa está constituida por ciertas decisiones que desde 1976 se comienzan a procesar por parte del régimen militar y que desembocan en la realización de un plebiscito nacional. A tres años de la ruptura inicial y sobre 1979, se establecen los primeros pasos para una "apertura" fijándose un cronograma que establece el momento del plebiscito para 1980. E n lo sustantivo, el régimen procuraba con ello una legitimación popular sometiendo a la ciudadanía una propuesta de "continuidad" bajo una forma mixta de semidemocracia con fuerte control militar.

Ante su derrota ocasionada por el rechazo a la fórmula militar (en un porcentaje de votantes del orden del 60 por ciento), la estrategia será redefinida mediante el procedimiento de reconstituir la estructura de algunos partidos políticos, de manera de (re) generar desde la sociedad política excluida los interlocutores válidos para iniciar un diálogo tendiente a negociar las reglas de juego para las instancias siguientes.

L a fórmula propuesta, en la práctica, deriva en la realización de elecciones internas solamente para los partidos tradicionales -Colorado y Nacional- al que se agrega un tercer partido de escaso peso electoral en elecciones anteriores (Unión Cívica). Es de interés anotar a propósito, que no existen en esta instancia partidos del régimen -si bien algunos sectores minoritarios lo intentan- y que en definitiva son las fuerzas partidarias precedentes al golpe de estado, (ciertamente no todas) las que desde los prolegómenos de la "apertura" pasan a ocupar el m i s m o centro de gravedad que ocuparon antes en el sistema.

Las elecciones internas de los partidos, cuya única finalidad es la de constituir sus autoridades, se vuelve virtualmente en un segundo test de la popularidad y legitimidad del régimen. E n rigor, los candidatos en juego no sólo son candidatos de los partidos políticos y representantes de sus fracciones, sino que m á s allá de sus definiciones internas, son también evaluados de acuerdo a sus posiciones adoptadas con respecto al régimen de facto.

E n este sentido, una vez m á s la consulta popular otorga pleno apoyo (ahora por una mayoría próxima al 80 por ciento) a los candidatos anti-régimen.

C o m o consecuencia del resultado de las "internas" en 1982, al año siguiente se asiste al inicio del diálogo y negociación de las Fuerzas Armadas con las autoridades nombradas por las convenciones partidarias. Su objetivo es el de encontrar la fórmula de alcanzar una instancia final; la realización de las elecciones nacionales que cierren el período de facto. U n a vez m á s se oponen en la mesa de discusión la postura de los militares que reinciden el fórmula plebiscitada de 1980 y las fuerzas democráticas sostenedoras de una opción pluralista plenamente democrática. A dos meses del diálogo, los partidos políticos se retiran de la negociación y a partir de ese m o m e n t o se inicia una etapa de incertidumbre y paralización que sólo será retomada m á s adelante. C o n todo, desde las Fuerzas Armadas se reitera el compromiso de llamar a elecciones en 1984.

Finalmente, en el acuerdo conocido c o m o "pacto del Club Naval" las partes

EL CASO URUGUAYO 31

en disputa, a las que se agregan representantes de otros partidos políticos - y el retiro del acuerdo por parte del Partido Nacional- establecen los parámetros sobre los que se realizará la elección nacional. Para la misma son aceptadas ciertas cláusulas y enmiendas constitucionales transitorias, a la vez que se establecen ciertas exclusiones que afectan a candidatos y partidos políticos (en particular, c o m o los más notorios; el líder del Partido Nacional, el Partido Comunista y fuerzas y candidatos de la izquierda).

D e acuerdo al breve cronograma aquí presentado, es posible argumentar en consecuencia, que la apertura y transición democrática se procesó en Uruguay en forma gradual, negociada y con escasos signos de violencia.

C o m o consecuencia de la derrota experimentada por el régimen en el Plebiscito de 1980 y pasos subsiguientes (elecciones internas de algunos partidos políticos tendientes a reconstituir las autoridades partidarias, en 1982), se abrió virtualmen-te un espacio antes inexistente para las expresiones de las organizaciones políticas. Ello incluyó, en la práctica, no solamente a los actores "legitimados" por el régim e n para su constitución, sino también a otros actores políticos partidarios y sociales que encontraron "de facto" un clima político propenso para su desarrollo. Si cabe una denominación sintética de esta etapa, digamos que no se trató ya de una fase "defensiva" de la sociedad civil y política. Al contrario, fue una fase reactiva de los movimientos sociales y partidos políticos que procuraban imponer, desde los escasos espacios obtenidos, nuevas reglas de juego opuestas a las del régimen.

Ello fue posible porque, de hecho, la realización de las dos instancias de consulta popular -plebiscito y elecciones internas- ya habían socavado el monopolio de la iniciativa política que hasta ese m o m e n t o había retenido para sí el régimen militar.

L a aparición pública de líderes políticos en la prensa y televisión, la creciente aparición de nuevos semanarios partidarios y otro tipo de manifestaciones públicas, indicaron que la "apertura democrática" comenzaba a transitarse en medio de un clima signado por las oscilaciones; marchas y contramarchas del régimen militar que ya no podía retener para sí el control del proceso.

E n esta etapa se manifiestan públicamente - y se organizan internamente-muchos de los nuevos y viejos movimientos sociales y partidarios que no habían podido expresarse públicamente en el m o m e n t o anterior. Entre ellos el movimiento estudiantil universitario y secundario ( A S C E E P ) , los movimientos cooperativistas de vivienda ( F U C V A M ) , organizaciones gremiales y sindicales (PIT), otros movimientos juveniles, movimientos de amas de casa, "ollas populares", movimientos comunales, organizaciones rurales de pequeños y medianos productores, movimientos de mujeres, etcétera. Paralelamente, en la esfera político partidaria, también se asiste a la reconstitución de los dos partidos tradicionales -en sus múltiples fracciones- y de la coalición de izquierda a través de la recomposición de los partidos y fracciones que la integran. A pesar del permanente conflicto que signa esta fase -establecido alrededor de las violaciones de las leyes del juego que


el régimen aduce en contra de los actores que no se sujetan a ellas- parece claro de cualquier forma que es esta una etapa esencialmente reconstitutiva de la trama social y política precedente al golpe de Estado. C o n ello se afirma, c o m o antes, la importancia que en el sistema político habían tenido los partidos políticos y los diferentes movimientos sociales.

Por último, es posible identificar el inicio de una segunda etapa con fuerzas de la oposición democrática que da lugar a las nuevas reglas del juego acordadas en el Club Naval y el llamado a elecciones nacionales para el año 1984. C o n esta instancia, el proceso de apertura democrática -proscripciones y líderes y partidos mediante- alcanza el punto más avanzado que se conoce desde 1973 y consolida el espacio de facto para casi todas las fuerzas y movimientos sociales existentes.

Esta etapa se caracteriza por la acción de los movimientos sociales y partidos políticos tendiente a enfrentar la instancia electoral del '84 y por la rearticulación de aquéllos dentro del sistema de partidos reemergente. D o s hechos merecen señalarse c o m o indicativos de esta etapa: en primer lugar, la acción de algunos movimientos sociales haciéndose presentes en el nuevo escenario político en forma de oposición abierta al régimen -por ejemplo, la negativa del Movimiento Cooperativo de Vivienda a pagar las cuotas del régimen de prestaciones estatal, las oposiciones obreras y la movilización estudiantil- y en segundo lugar, la plena participación de los movimientos sociales en la Concertación Nacional Programática que se lleva a cabo en el período previo a las elecciones.

El mecanismo de la Concertación establecido incluyó, en su momento , diversas instancias que culminan finalmente con la constitución de la C O N A P R O (Concertación Nacional Programática), en la cual los partidos políticos, movimientos sociales, sindicatos, movimientos corporativos gremiales empresariales, se constituyeron en múltiples Comisiones (Política Económica, Política Habitacio-nal, Salud, Seguridad Social y otras) encargadas de establecer los acuerdos mínim o s y lincamientos de la política futura del gobierno democrático.

E n este etapa, por lo tanto, la acción de los partidos y de los movimientos sociales tiene ya un carácter positivo - n o reactivo o defensivo- y su referente está dado por la legitimación del nuevo orden democrático.

Por iniciativa de los partidos políticos y en particular por el Partido Colorado, este conjunto de expresiones políticas (partidarias y no partidarias) que hasta el m o m e n t o presentaban un bajo grado de coordinación comienzan a integrarse en formas institucionales transitorias que responde a la necesidad de construir bloques unificados de la acción de las fuerzas democráticas.

Si se observa la experiencia de concertación llevada a cabo en Uruguay hasta ese m o m e n t o , desde la creación originaria de la Multipartidaria, Intersectorial e Intersocial, hasta la C O N A P R O , algunos de sus principales rasgos pueden ser señalados.

E n primer lugar, la concertación no descansó en ningún principio doctrinario o modelo explícito que propusiera una nueva forma de intermediación política al-


tematíva. Los diferentes actores involucrados pudieron definir "a su m o d o " el interés particular en la concertación, pero ese m o d o no reclamó ningún principio de legitimidad alternativo al sistema pluralista tradicional. E n este sentido, la concertación apareció más c o m o una consecuencia de la necesidad de dar respuesta a los desafíos de gobernabilidad de la transición a la democracia, que c o m o un intento de institucionalizar una nueva y definitiva práctica de intermediación política.

E n segundo lugar, su carácter "defensivo" fue indudable y tuvo origen en la triple amenaza externa e interna al sistema político, percibida c o m o un riesgo cierto para la democratización: la crisis económica, la presencia de los militares en el escenario político y la potencial reiteración de una polarización ideológica entre las fuerzas democráticas.

E n tercer lugar, la concertación no fue formal, ni tuvo - c o m o no podría tenerlo- el aval del Estado. L a escasa formalización de la concertación provino en cambio de la predisposición de las principales fuerzas políticas - e n condiciones de precaria institucionalización ellas m i s m a s - tendiente a generar un clima nuevo dominado por la necesidad de un gobierno de Unidad Nacional. Esto es, la convicción de que ningún actor político independientemente tendría condiciones de imponer su propio proyecto a los demás.

E n parte, esta relativa informalidad explica el carácter "laxo" de los criterios de inclusión de los actores, la flexibilidad en la definición de los requisitos de representatividad de los mismos y sobre los propios mecanismos operativos y de resolución.

E n cuarto lugar, una alta cobertura temática fue otro de sus rasgos. Los tópicos concertables cubrieron una amplia g a m a de cuestiones de política general y sectorial (salarios, política economía, vivienda, salud, educación, amnistía política, etc.). A su vez, en una versión relativamente "sui generis" incluyó entre sus principales actores a los partidos políticos, gremios y sindicatos, movimientos cooperativos, movimientos por los Derechos H u m a n o s , expresiones organizadas de la cultura, movimiento estudiantil, etc.

Por último, a pesar de su carácter "transitorio e informal", el papel que jugó la C O N A P R O en la apertura, c o m o una práctica política innovadora, no puede ser minimizado. Tal vez, ello no sea tanto por los logros concretos en materia de acuerdos obtenidos, sino por el solo hecho de constituir un escenario necesario de participación efectiva y por ofrecer una arena c o m ú n de encuentro e interacción a actores de dentro y fuera del Estado. E n este doble sentido, la experiencia de concertación aparece c o m o un efectivo reforzamiento del ámbito democrático, previo al tránsito hacia su plena institucionalización a partir de las elecciones del 25 de noviembre.

Diferente fue, sin embargo, la trayectoria siguiente de la concertación en el largo plazo, en el período comprendido entre la elección y la toma de posesión de las nuevas autoridades. L a existencia previsible a corto plazo de un Parlamento y de las restantes instituciones propias del pluralismo democrático -por no mencio-

234 EDUCACIÓN EK LA TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA

nar la presencia de ganadores y perdedores legítimamente definidos- ofreció un escenario totalmente diferente para la segunda fase de la concertación. N o parecen suficientes -aunque sí explicables- las vaguedades con que mayoritariamente se sostuvo la necesidad de una "institucionalización de la concertación". Ni el tiempo, ni el espacio político de la apertura parecen haber permitido una suficiente elaboración de propuestas concretas para el futuro. Pero, por otra parte, si bien la mayoría de las fracciones se expresaron en este sentido, es notorio también el surgimiento -en otros sectores- de resistencias y temores acerca de su conveniencia. Por parte de la derecha tradicional, ello fue claro en la insistencia reiterada en el retomo a los mecanismos convencionales -parlamentarios- a partir de la normalización democrática. L a crítica al corporativismo de Estado, la reivindicación del liberalismo político (reforzado por el neoliberalismo económico) parecen haber sido algunos de los principales focos de resistencia a la institucionalización de esas prácticas.

D e otra parte, desde el extremo opuesto del espectro político (ciertos sectores de la izquierda), las virtudes reconocidas a una concertación de transición no se extendieron a un modelo m á s institucionalizado. El temor de la conciliación - y no de la concertación- apareció c o m o un riesgo cierto de pacto espurio con fuerzas y sectores que no representan intereses de los sectores trabajadores. E n consecuencia, al modelo innovador de la concertación, ambos extremos opusieron la reafirmación de los tradicionales canales de intermediación.

Desde estos puntos de vista, las ventajas de la concertación de emergencia terminarían allí donde el sistema político, superadas las amenazas coyunturales, volvió a la "normalidad".

E n cualquier caso, las dos instancias de la C O N A P R O tuvieron un papel central en la negociación, no sólo con las Fuerzas Armadas, sino y principalmente c o m o mecanismos de acercamiento y diálogo entre los intereses representados por los actores políticos democráticos.

C o n respecto a la cuestión educativa -aspectos que discutiremos con m á s detalle en el próximo capítulo- parece claro que las sucesivas decisiones políticas en torno al sistema educativo, no se explican sin entender esta breve historia de la apertura democrática. E n particular por:

- El carácter relativamente "temprano" y prolongado del inicio de la apertura democrática.

- L a participación -reestructuración mediante- de las fuerzas y actores políticos antecedentes al golpe de estado.

- L a instancia coordinada de la C O N A P R O c o m o punto culminante de la transición al nuevo orden democrático.

- El carácter no radical de las transformaciones educacionales que, de hecho, el régimen militar no llega a efectuar, manteniendo la legislación vigente del régimen democrático previo a 1973.


Todo ello favoreció sin duda una continuidad excepcional, quedando c o m o escenario de referencia la situación -y los problemas- que el sistema educativo evidenciaba en el pasado, antes y durante el régimen autoritario. Ciertamente a esos problemas se agregaron otros, propios de la transición.

L A TRANSICIÓN Y E L SISTEMA L E G A L V I G E N T E E N L A E N S E Ñ A N Z A 2

La constitución vigente desde 1967 en el Uruguay estatuye en su Art. 70 la obligatoriedad de la enseñanza primaria y media y en el Art. 71 la gratuidad de la misma para todos sus niveles y modalidades.

El Art. 202 estipula que las diferentes ramas de la enseñanza serán regidas por Consejos Directivos Autónomos y el 203 la autonomía de la Universidad y su cogobierno por parte de los estudiantes, docentes y egresados.

El inciso final del Art. 202, a su vez, prevé la existencia de una instancia de coordinación de todas las actividades de la enseñanza.

Por el Art. 205, los Consejos Directivos Autónomos de la enseñanza se equiparan a los entes autónomos y los servicios descentralizados y por el 204 se dispone su facultad a los efectos de establecer el estatuto de sus funcionarios.

Ahora bien, más allá de estos principios fundamentales, su especificación y en muchos casos inclusive la propia letra del texto constitucional -por la vía de los Actos Institucionales, decretos leyes con valor de norma constitucional- se vieron modificados en el transcurso del gobierno dictatorial que ejerció el poder entre el 27 de junio de 1973 y el 28 de febrero de 1985.

Por otra parte, la dictadura no elaboró cuerpos normativos específicos para la educación, sino que entendió que la ley de educación promulgada por el anterior gobierno constitucional (N° 14.101 de febrero de 1972) era de práctica y en tal sentido se atuvo a ella en lo fundamental. Y cuando lo consideró pertinente, gobernó "externamente" por la vía de la intervención lisa y llana.

L a ley 14.101 contempló y sintetizó un áspero debate social, político e institucional respecto del sistema educativo, lugar privilegiado de la polarización y radi-calización del proceso político y económico que desde 1968 se instaló en el país.

L a ley, que se inscribe en un clima altamente conflictivo, vino a modificar sustantivamente el funcionamiento tradicional de la educación. Supuso, entre otras cosas, la desaparición de la autonomía que hasta entonces sustentaban las respectivas ramas de la enseñanza, incorporándolas a un Consejo Nacional de Educación único del que pasaron a constituirse en virtuales "direcciones" aunque mantuvieron todavía el nombre de Consejos. Supuso también, la limitación del Art. 70 ya

2 Este capítulo se base en el trabajo de N . Pualte (1987).


citado de la Constitución al estipular la obligatoriedad de la enseñanza media solamente hasta su ciclo elemental o básico. Y significó sobre todo un intento de "sanear" al sistema educativo de toda actividad juzgada c o m o externa, a la vez que instauraba una serie de instancias de control ideológico y gremial de docentes y estudiantes, que en muchos casos además alcanzaba a los padres de los alumnos, a quienes se hacía responsables de los "actos de sus hijos" en los locales escolares y por los que podrían padecer penas de presión, pérdida de la patria potestad y suspensión de los beneficios sociales.

L a ley, sin embargo, fue complementada en 1975 (pleno período de facto) con un decreto de intervención por parte del Poder Ejecutivo, que designó a un militar c o m o Rector. Desde entonces, las escasas garantías vigentes fueron suprimidas y todos los cargos así c o m o la evaluación del desempeño docente y no docente se realizó en los exclusivos términos de la confianza política manifestada en la irónicamente estipulada "declaración de fe democrática".

L a Universidad, cuya ley orgánica nunca se derogó, fue también intervenida a fines de 1973, eliminándose de hecho - y no de derecho- el cogobierno y su autonomía y pasó a depender directamente del Ministerio de Educación, cuyo primer titular desempeñó simultáneamente el cargo de Rector Interventor. Los nombramientos de los decanos, docentes y funcionarios se realizaron entonces del m i s m o m o d o que los de las demás ramas de la enseñanza.

E n esta situación se mantuvo el sistema educativo en el país hasta el fin del período de facto -concretamente hasta el 28 de marzo de 1985, a poco menos de un m e s de instalado el gobierno democrático- en que la Ley 15.739 vino a establecer el orden legal actualmente en vigencia.

Esta Ley, fruto de la acción "concertante" de las distintas fuerzas políticas y sociales, reconoce 4 momentos: el de la primera discusión, en la que existen considerable distanciamiento entre las posturas de las partes; el de los dos primeros documentos, en los que se establecen las bases del futuro ordenamiento aunque persisten importantes diferencias de fondo y forma; el de la superación de esas diferencias en el "alto nivel" de las fuerzas políticas y el de las consideración legislativa y la correspondiente sanción del texto definitivo de la ley. Veámoslos en detalle.

La primera discusión

C o m o ya se ha estipulado, las instancias formales de funcionamiento de la C O N A -P R O se desarrollaron entre los primeros días de septiembre de 1984 y culminaron al asumir el primero de marzo de 1985 las autoridades democráticamente electas en el comicio del 27 de noviembre del año anterior. El proceso de su gestión puede dividirse en dos partes. L a primera, hasta fines del mes de octubre y la segunda, desarrollada luego de las elecciones, al calor de los resultados del comicio.


L a primera etapa culminó con acuerdos en macrotemas, c o m o el fin de las proscripciones políticas, del exilio, la independencia de poder judicial, los objetivos globales de política económica, salud, vivienda, etc.

E n materia de educación, se logró acuerdo en torno a la autonomía universitaria y en la educación general acerca de:

- Sancionar una ley de emergencia sustitutiva de la Ley 14.101, a tratar prioritariamente y que regiría hasta la aprobación de una nueva Ley de Educación General;

- el plazo para la sanción de la nueva Ley de Educación General no debía exceder de dos años;

- que todos los Consejeros deberían ser docentes o ex-docentes titulares con una antigüedad no menor de diez años en la rama respectiva;

- que se establecerían asambleas representativas de docentes en cada una de las ramas de la enseñanza, con derecho de iniciativa y función consultiva en los problemas técnicos pedagógicos. Cada Consejo las reglamentará;

- establecer los principios de libertad de cátedra y laicismo; - que el acceso en efectividad a cualquier cargo de los escalafones docentes y

administrativos se haría por vía de concurso; - que la situación de docentes graduados sin título habilitante sería revisada por

la autoridad competente y resuelta atendiendo al principio de equidad; - que se entregarían a la enseñanza los recursos presupuestarios que aseguren el

funcionamiento acorde con las importantes funciones que debe cumplir;

N o hubo acuerdo en la primera etapa sobre varios aspectos:

- la organización de los servicios, el número de Consejos y el número de integrantes de los mismos;

- c ó m o se procedería si en el plazo de dos años no se hubiera aprobado una nueva Ley de Educación;

- el alcance del concepto de autonomía, en especial en cuanto a los Consejos administradores de la enseñanza;

- el procedimiento para la selección de Consejeros; - la fecha en que se propondrían las candidaturas a Consejeros; - c ó m o se harían las elecciones en la Universidad de la República.

L a segunda etapa se inició con un cambio fundamental en la forma de funcionamiento de la C O N A P R O . Por encima de la Mesa Ejecutiva se creó el Grupo político integrado por representantes de los cuatro partidos que se constituyó en el órgano máx imo de decisión sin participación de las organizaciones sociales. La Mesa Ejecutiva continuó sus funciones con la participación de organizaciones de empresarios y sindicatos (como únicas fuerzas sociales) junto a delegados políticos, por debajo del Grupo político decisor.


E n esta etapa ha cambiado sustancialmente la situación política al existir ya un pronunciamiento ciudadano en la elección de partido gobernante. Sin duda, los consensos logrados tienen un condicionante distinto.

El peso de los representantes político en la C O N A P R O se afirma en el porcentaje de votos que cada partido obtuvo, pero también y sobre todo en la aceptación general de su papel como únicos mediadores ante el Estado. Y a al comienzo de las instancias de concertación se expresaba esta convicción en una carta de sectores empresariales a la mesa de la C O N A P R O que registra el Comunicado del 11 de septiembre de 1984: "... consideran que la conducción de la Mesa Ejecutiva y de los Grupos de Trabajo debe ser desempeñada por delegados de los partidos políticos... confirma esta posición la natural responsabilidad única y directa que corresponderá a los partidos políticos para poner en ejecución a partir de la instauración de un gobierno democrático, las metas y objetivos sobre los que se haya logrado el consenso...".

Los puntos acordados en esta segunda etapa refieren a: instrumentación de Consejos de salarios c o m o mecanismos de regulación de las relaciones obrero patronales, criterios generales de restitución de destituidos, liberación de presos políticos (sin acordar el procedimiento legal), un documento genérico en materia económica sin precisiones instrumentales y que condiciona a acuerdos políticos la renegociación de la deuda externa. Además, se dejó sin efecto la decisión anterior de institucionalizar la C O N A P R O en marzo de 1985.

E n materia de educación se acordaron los aspectos esenciales de una ley de emergencia que posibilitó un tránsito relativamente poco traumático en el primer momento, del autoritarismo a un funcionamiento democrático del sistema educativo. Con especial atención y grandes dificultades para lograr consenso se deliberó hasta acordar los nombres de los integrantes de los organismos administradores de la educación general para el período de emergencia.

Las propuestas para la educación en la CONAPRO

En la Concertación Nacional Programática el Grupo de Trabajo de Educación y Cultura funcionó en dos subgrupos: de Educación General y de Universidad.

E n el subgrupo de Educación General estuvieron representados:

- Los partidos políticos: Partido Colorado; Partido Nacional; Frente Amplio y Unión Cívica.

- El movimiento sindical organizado en la Central P Í T - C N T que para esta área de trabajo delegó su representación en la Coordinación de Sindicatos de la Enseñanza (CSEU) integrada por A D E M U ; A D E S ; A F U T U , A T E F U D y SINTEP.

- El movimiento estudiantil organizado en A S C E P P .


- Empresarios de Colegios privados. - Cámara del Libro (estos dos del sector empresarial). - CIEP, c o m o organismos técnico asesor con voz y sin voto.

Las propuestas de los partidos políticos

El Partido Colorado proponía iniciar la reinstitucionalización en materia de enseñanza manteniendo la vigencia de la Ley de Educación General N Q 14.101.

Esta posición se fundamentaba en que dicha ley había sido en su momento una salida de emergencia para una situación caótica y que sus efectos, impugnados por todas las otras fuerzas sociales y políticas, se debían solamente al uso incorrecto que de ella hizo el gobierno de facto.

Se admitía la necesidad de una nueva ley y se proponía concertar el ámbito para su elaboración, pero para evitar un vacío legal con la derogación de la N°14.101, el Partido Colorado proponía mantenerla reducida a la estructura del servicio, con ampliación de las garantías de los funcionarios y de la carrera docente y supresión de todos los aspectos represivos.

Admitía, a su vez, que el ámbito de discusión de las propuestas de nombres de los futuros consejeros fuera la C O N A P R O . Q u e , además, uno de los tres integrantes de cada Consejo (Primaria, Secundaria y Educación Técnica) fuera electo por voto secreto de los docentes de las respectivas ramas (los otros dos, por el Consejo Central de Educación ( C O N A E ) así c o m o también que dos de los 5 miembros del C O N A E fueran electos por voto secreto de los inspectores del ente. Los tres restantes seguirían siendo nombrados por el Poder Ejecutivo.

Finalmente se señalaba que ésta era una propuesta de emergencia, solamente vigente hasta tanto se estableciera en la legislatura democrática una nueva Ley de Educación.

El Partido Nacional, por su parte, proponía la derogación lisa y llana de la Ley 14.101, inspirada a su criterio en principios antidemocráticos y represivos que era imperioso erradicar. Simultáneamente insistía en la necesidad de definir en el C O N A P R O los contenidos de una nueva ley que por tiempo prolongado asegurase bases firmes a la conducción y desempeño del sistema educativo.

Se establecía la necesidad de volver a la situación imperante antes de la aprobación de la ley impugnada en lo relativo a la autonomía de los respectivos Consejos de las diferentes ramas de la enseñanza, aunque se proponía establecer una efectiva coordinación del esfuerzo educativo de acuerdo a lo estipulado en el Art. 202 de la Constitución.

El Frente Amplio, al igual que el Partido Nacional, propugnó la inmediata derogación de la Ley 14.101 por idénticos motivos, así c o m o también consideró a la C O N A P R O c o m o el ámbito por excelencia para dilucidar la futura ley de educación. Especialmente, su propuesta estipulaba:


- El establecimiento de una ley de emergencia para la educación. - El restablecimiento de la autonomía de cada consejo de las ramas respectivas

de la enseñanza, tal y c o m o regía antes de 1972. - Cada consejo debería integrarse con cinco miembros (y no tres c o m o lo

estipulada la ley entonces en rigor) que deberían ser o haber sido docentes de la rama respectiva, designados por el P . E . con venia de los dos tercios de la Cámara de Senadores. En principio, la C O N A P R O debía ser el ámbito en que los nombres de los primeros consejeros deberían ser analizados y elegidos de c o m ú n acuerdo entre las fuerzas políticas y sociales participantes de ella.

- La creación de Asambleas Técnico-Pedagógicas, con iniciativa y dictamen de precepto en materia de planes y legislación educacional en las tres ramas de la enseñanza y también en Educación Física.

- La creación de una Comisión Coordinadora de la Enseñanza integrada por delegados de cada Consejo, la Universidad y el Ministerio de Educación.

- A su interior, debería crearse una Oficina de Planeamiento Educativo, con funciones de asesoramiento.

- E n los institutos de formación docente (dependientes según la propuesta de cada uno de los Consejos y no, c o m o lo estipulaba la Ley, del Consejo Nacional de Educación) se crearían Asambleas de Claustro, con función asesora y consultora, de precepto en planes, programas y legislación sobre la formación docente.

- Selección y promoción de los funcionarios docentes y administrativos por concursos de méritos y/o de oposición.

- Establecimiento de fechas concretas para la convocatoria a las Asambleas Técnico-Docentes para estudiar alternativas de sustitución a la ley de emergencia ahora propuesta.

- Establecimiento de un plazo máximo de dos años para la sanción de una ley definitiva sobre la temática educativa.

La Unión Cívica, finalmente, presentó a la C O N A P R O una postura genérica, con ambiciosos propósitos en términos "de principio" pero con escasa desagregación en los ítems más discutidos por los otros sectores. Su propuesta, en puridad, implicaba la solicitud de derogación de la Ley 14.101 y su sustitución por una ley de emergencia que enfatizara la participación del sector privado en todas las ramas de la gestión educativa. A p o y ó expresamente la creación de la universidad privada, hecho acaecido en las postrimerías del gobierno militar y fruto de importante debate entonces y en los momentos posteriores.

Puede verse que las posturas claramente estaban entonces divididas: derogación inmediata e inapelable de la ley vigente, por tres de las cuatro fuerzas políticas y su mantenimiento por el Partido Colorado.


Las propuestas del movimiento sindical

A lo largo de los primeros meses de 1984, las gremiales de la enseñanza ( C S E U ) emprendieron la tarea de deliberar acerca de los lincamientos que deberían orientar la salida democrática para la educación, con las miras puestas en una necesaria etapa de emergencia que duraría un año (1985). E n el m e s de julio/84 se realizó en Montevideo una "Semana de la Educación", con talleres en los que participaron docentes de los sindicatos agrupados en la C S E U .

Los resultados de esos talleres se reunieron en un informe que plasmó la propuesta sindical a la C O N A P R O .

Los planteos básicos refieren a:

- Derogación de la Ley N 8 14.101 y de los decretos, ordenanzas y normas emanados de la política educativa vigente en el momento.

- Eliminación de los organismos ejecutores de esa política y elaboración de las normas sustitutivas por juristas competentes.

- Eliminación de planes y programas vigentes y sustitución por lo que elaboren comisiones de docentes de reconocida aptitud.

- Eliminación de cargos de confianza y provisión de cargos con restitución de destituidos a sus legítimos cargos y llamados a concursos.

- Funcionamiento de Asambleas Docentes en todos los niveles de la enseñanza; - Autonomía de la enseñanza en todos los niveles. - Normas para la elección de consejos provisorios en las tres ramas de la en

señanza y compromisos explícitos a asumir por los candidatos elegidos por las gremiales y cuyos nombres se llevarán a la mesa de concertation.

- Elevación del presupuesto de la enseñanza hasta alcanzar el mayor índice anterior en relación con el producto nacional bruto y el total del gasto público.

- Inclusión de la Educación Física dentro del sistema educativo del que se la ha mantenido apartada.

L a propuesta del movimiento estudiantil era de total apoyo a los sindicatos en el terreno de la educación general.

La propuesta del CIEP

Al iniciarse las instancias de concertation en septiembre de 1984, los cinco centros privados de investigación de más larga trayectoria en nuestro medio fueron convocados a participar como organismos asesores y observadores.

Esta participación dada al CIEP, C I E S U , C L A E H , C I N V E y C I E D U R significó el reconocimiento a una tarea científica continuada y rigurosa realizada por vías alternativas durante el periodo en que el ámbito tradicional en el seno de la

242 EDUCACIÓN EK LA TKAKSICIÔH A LA DEMOCRACIA

Universidad o en las Asambleas Docentes se vieron bloqueados por la intervención.

E n el terreno de la educación, el CIEP elaboró a lo largo de 1984 su propuesta como contribución a la reconstrucción del sector "en este momento tan especial de la historia del país", c o m o reza en su primer párrafo.

L a "Propuesta de emergencia para el sistema educativo" constituyó el documento técnico por excelencia manejado en la C O N A P R O , por examinar exhaustivamente todos los aspectos del Subsistema de Educación General en la situación de reinstitucionalización.

Es coincidente con los planteos gremiales; desarrolla en forma extensa todos los aspectos de la propuesta sindical, excepto los procedimientos para la elección de consejeros por pertenecer al terreno de las decisiones políticas.

Se señalaban en la propuesta numerosos puntos que atienden todos los aspectos a tener en cuenta para un adecuado encauzamiento democrático del sistema educativo:

- Acierto en el acuerdo de sustitución de la Ley N 9 14 .101 por una ley de emergencia.

- Necesidad de que la nueva Ley de Educación General se defina luego de una consulta nacional al efecto.

- Necesidad de que la comisión parlamentaría que elabore la nueva ley se asesore con técnicos docentes del más alto nivel, con representantes de los gremios de la educación, de los padres y de los alumnos.

- Necesidad de crear la Dirección General de Planeamiento Educativo que estudie una reforma de la enseñanza.

- Necesidad de que los organismos rectores tengan ya desde la ley de emergencia un grado suficiente de autonomía.

- " Q u e de manera decisiva el logro del propósito normalizador estará condicionado desde el inicio m i s m o del período, por el acierto que se tenga en la designación de los integrantes de los Consejos. Debe ser m u y claro que el reclam o de representación en los Consejos que los docentes plantean, debe ser satisfecho".

Algunos aspectos técnicos en los que la propuesta de emergencia profundiza son totalmente vigentes m á s allá del período y constituyen aportes de valor permanente en temas como: la disciplina, el currículo, la metodología, la evaluación, etc.

La propuesta del sector privado

La delegación representante de los colegios privados presentó a la C O N A P R O "Sugerencias para una política educativa nacional en una democracia participativa sin exclusiones".


Sintéticamente, su propuesta define para la emergencia los organismos que realizarían el ordenamiento legal de los servicios con el establecimiento de una Junta Nacional normalizadora y coordinadora y cuatro Direcciones Generales nor-malizadoras: de Educación Primaria, de Educación Secundaria, de Educación Técnico profesional y de los Centros Docentes. E n todos estos organismos se solicita integración de un miembro designado por la enseñanza privada.

"Les corresponden, mientras no se resuelva de otro m o d o , las atribuciones aplicables de la Ley N a 14.101".

Por lo tanto, los empresarios de la Educación privada admitían para la etapa de emergencia el mantenimiento de la Ley N ° 14.101.

Las deliberaciones en el sub grupo educación general

Con estas propuestas, los actores del sub grupo de Educación General iniciaron sus deliberaciones en el seno de la C O N A P R O .

El Partido Colorado mantuvo durante varias reuniones una posición de absoluta firmeza en el sentido de no aceptar la derogación de la Ley N 8 14.101 y sí hacer modificaciones eliminando sus artículos más irritantes.

Las posiciones de las otras fuerzas políticas y sociales, firmes también en sus planteos, dejaron al Partido Colorado c o m o único defensor del mantenimiento de la misma.

Las deliberaciones así planteadas llevaron a instancias en que el consenso parecía imposible y se levantaban sesiones en punto cero.

El impasse fue finalmente superado a instancias del Asesor Jurídico del Partido Colorado y ex asesor de la Universidad, quien hizo ver a su sector político que la expresa derogación de la ley 14.101 y su sustitución por una ley de emergencia era la única alternativa posible de consenso en el tema educativo. Desbloqueado así el problema, la discusión avanzó rápidamente, aunque en el marco de importantes disensiones todavía.

Así, el 25 de octubre de 1984, el sub grupo de Educación General sintetizó en dos informes el fruto de las deliberaciones realizadas en su seno.

El Documento 001, denominado "Ordenamiento Legal de los Servicios" establece que se logró acuerdo al derogar la ley 14.101 y sustituirla por una "ley de emergencia" que regirá hasta tanto se apruebe una nueva Ley de Educación General. Esta "ley de emergencia" habrá de ser considerada prioritariamente por la legislatura a instalarse el Ie de marzo de 1985.

Existió acuerdo también en que el plazo de vigencia de esta ley no debe superar a los dos años. Si en ese plazo aún no se aprobare la ley definitiva y a los efectos de la integración de los Consejos Respectivos, se manejaron dos fórmulas alternativas:

- El Partido Nacional, la Unión Cívica y el Frente Amplio proponían que los

244 EDUCACIÓN EU LA TKANSICIÓN A LA DEMOCRACIA

miembros de los Consejos Directivos de cada rama de la educación fueran elegidos por los docentes titulares de cada servicio, mediante elección nacional y voto secreto. El Director de cada Consejo, sería designado por el PE. previa venia del Senado otorgada por dos tercios de sus miembros y a propuesta del Consejo respectivo. E n todos los casos, dicho consejero debería acreditar por lo menos diez años de docencia consecutivos en la rama respectiva, la ejerciera o no en ese momento. Los sindicatos de la enseñanza y el gremio estudiantil avalan esta posición e incluyen a la Educación Física c o m o una rama más de la enseñanza.

- Por su parte, el Partido Colorado, que postula la existencia de un único Consejo Directivo Central propone, como ya se estipulara, que dos quintos de éste sean electos por los inspectores mediante voto secreto y el resto por el P . E . A su vez, un tercio de cada Consejo, será electo por voto de sus docentes y los otros dos, por el Consejo Directivo Central.

N o se logró acuerdo respecto de la Organización de los Servicios. L a propuesta presentada por los sindicatos, estudiantes y avalada por el Frente

Amplio establece que la Enseñanza Primaria, Secundaria, Técnica y Educación Física estarán regidas por consejos autónomos. U n representante de cada uno de ellos, sumados a uno por la Universidad y otro por el Ministerio de Educación, compondrán el Consejo Coordinador de la Enseñanza, cuyas funciones serían:

- Coordinar planes y programas para obtener una vinculación racional y la continuidad adecuada.

- Establecer la distribución adecuada en términos presupuéstales y locativa entre los distintos Consejos.

- Coordinar las áreas de trabajo comunes (docentes y administrativas evitando toda duplicación innecesaria).

- Planificar y coordinar la labor de los eventuales servicios centrales que hubieren de crearse en el futuro.

- Establecer su propio reglamento.

A su vez, los Consejos de Primaria, Secundaria y U T U deben propender a los cometidos siguientes:

- Impartir educación de acuerdo a su nivel respectivo. - Desarrollar la capacidad para grados superiores de la enseñanza. - Investigar en las materias que interesan a la educación. - Fomentar la cultura, propender a la comprensión de los problemas de interés

general y velar por la efectividad de los principios constitucionales.

El Consejo Nacional de Educación Física tendrá por cometidos:


- Planificación y ejecución de la Educación Física sistemática a nivel pre-pri-mario, primario, medio y superior.

- E n el ámbito no formal, planificará el tiempo libre de todos los habitantes del país, mediante una proficua actividad deportivo-recreativa.

- Asesorará, coordinará y fiscalizará todo el deporte de competencia, a todos los niveles.

- Convocará a la Asamblea Nacional de Profesores de Educación Física el órgano representativo de los docentes de todo el país, para el análisis, planificación y coordinación de los objetivos planteados. Estas Asambleas tienen el derecho de iniciativa y funciones consultivas en materia técnica y pedagógica de la educación física.

Sobre estos temas, la posición del Partido Nacional fue considerar imprescindible reorganizar completamente a la Educación Física, considerada complemento indispensable de la formación integral del individuo. Su integración institucional al sistema educativo y la determinación de su naturaleza jurídica debe ser objeto de un meditado análisis y de un amplio debate, por lo que en verdad el problema debe ser resuelto en la ley definitiva de educación. E n lo demás, se comparte la posición de las gremiales y del Frente Amplio.

El Partido Colorado y la Unión Cívica, por su parte sostienen la necesidad de que sea un sólo Consejo quien aglutine la conducción de la enseñanza en sus distintas ramas. L a integración del Consejo sigue el tenor de lo expresado anteriormente, al igual que lo referido a los tres consejos "desconcentrados". Se comparte la opinión del P . Nacional sobre la E . Física a quien se valora sustantivamente pero cuya dilucidación institucional se pospone para futuras etapas.

Se establece que la relación entre Consejo Directivo Central Autónomo y los Consejos respectivos debe asegurar la máxima desconcentración de funciones y el mayor grado posible de autonomía en favor de estos últimos, siempre que sea compatible con la coordinación de los servicios y el mantenimiento de objetivos comunes y complementarios en planes y programas. Se asegurará, sin embargo, que los servicios administrativos y de formación docente se mantengan centralizados.

U n o de los aspectos críticos del debate y sobre el que se procesa toda la problemática posterior a la aprobación de la ley de emergencia, se centró en las distintas maneras en que ha de concebirse la autonomía de la enseñanza, estipulada genéricamente, c o m o ya se dijo, por la Constitución de la República.

E n el Documento 001 se manejaron tres concepciones alternativas.

- El Partido Colorado y la Unión Cívica la concibieron c o m o "el traspaso de determinados poderes jurídicos de administración y legislación del Estado Central al ente, en la materia típica de su especialidad y que no implica la llam a d a "autonomía política" o de "gobierno" ".


- Las gremiales estudiantiles, de funcionarios y el Frente Amplio, por el contrario, sostienen la posición de que la autonomía comprende lo técnico, lo financiero, lo programático y la designación de sus propias autoridades.

- El Partido Nacional, por su parte, considera que en sentido estrictamente jurídico la autonomía de la enseñanza supone, además de la natural ruptura del ligamento jerárquico con el Poder Ejecutivo -sustituida por la Dirección propia del Consejo Directivo Autónomo- una pérdida total de poderes de administración y de legislación del Parlamento y la Administración Central al Ente en el ámbito de su especialización. Implica, igualmente, la posibilidad de que los actos administrativos emanados del órgano autonómico puedan ser anulados por medio de otro acto semejante del Poder central.

A d e m á s se agrega que si bien teórica y jurídicamente la autonomía no depende del régimen electivo de las autoridades, la vitalidad y autenticidad de la misma c o m o "valor político-social eficiente" sólo se logra plenamente cuando los Consejos Directivos Autónomos, además de actuar con autonomía técnica, administrativa y financiera, emanan de los propios integrantes del servicio y no de autoridades ajenas al mismo.

Respecto del procedimiento para la selección de Consejeros, existió acuerdo en que sus integrantes deberían ser docentes titulares o ex docentes titulares con una antigüedad no menor de diez años en la rama respectiva. Al respecto, el Partido Nacional, el Frente Amplio, y las gremiales de docentes y estudiantes consideraban que "cada sector de la coordinadora de sindicatos de la enseñanza integrará un Colegio Elector compuesto por docentes de reconocida trayectoria y probidad moral. El Colegio Elector propondrá una lista de candidatos a la Coordinadora de Sindicatos de la Enseñanza, en número doble al de los integrantes del Consejo respectivo.

L a Coordinadora de Sindicatos de la Enseñanza presentará por intermedio de su delegación en la M e s a Directiva de la Concertación Nacional Programática, la lista de candidatos con la necesaria fundamentación. Los Consejeros serán luego designados formalmente por el Poder Ejecutivo previa venia de dos tercios de los senadores, atendiendo a la lista antes referida".

El Partido Colorado y la Unión Cívica proponían a su vez que "dos de los integrantes del Consejo Directivo Central serán representantes de los docentes de las tres ramas de la Educación General y también lo será uno de cada Consejo Desconcentrado. El P . E . los designará previa venia de dos tercios de integrantes de la Cámara de Senadores, seleccionándolos de una lista presentada por las organizaciones gremiales representativas de los docentes. Los restantes miembros de los consejos serán designados por el P . E . y a su propuesta, con venia de dos tercios del senado, de entre docentes que no merezcan objeción fundada en falta de condiciones personales o versación en los asuntos de educación general. Tanto en uno c o m o en otro caso, se reconoce a la Concertación


Nacional Programática c o m o el ámbito de discusión de las propuestas de n o m bres".

Respecto de la fecha en que estos candidatos deberían ser propuestos, existieron tres posiciones: que la lista se integrase antes de las elecciones nacionales (F.A. y sindicatos), que debería hacérselo luego de éstas (P.C. y U . C . ) y por su parte, el P . N . consideró al tema c o m o irrelevante ya que previamente debe dilucidarse el tema anterior (designación).

E n el documento 001 existió pleno acuerdo además en el establecimiento de Asambleas Representativas de Docentes en cada una de las R a m a s de la Enseñanza, las que dispondrán de iniciativa y cumplirán funciones consultivas en la problemática técnico-pedagógica de la rama respectiva. Su reglamentación habría de disponerse una vez resueltos los temas de fondo. También se acordó que habría de estudiarse la ubicación de los institutos de formación docente en el marco del Sistema Nacional de Educación Superior, así c o m o la instalación de Asambleas R e presentativas en dichos Institutos.

También existió pleno acuerdo en establecer expresamente la libertad de cátedra y la laicidad, aunque existieron dos maneras alternativas de expresarlas:

El F . A . y las gremiales consideraban que ambas deben ser entendidas c o m o la expresión real y crítica de las diversas tendencias y c o m o la libertad de acceso a todas las fuentes de la cultura.

El P . C . , y el P . N . y la U . C . por su parte consideran la libertad de cátedra c o m o el derecho a exponer leal y críticamente los temas indicados en los programas, de manera que el alumno conozca la versión que de ellos ofrecen las distintas tendencias. El laicismo, por su parte, habrá de entenderse c o m o la educación impartida sin imposiciones ni restricciones que atenten contra la libertad de acceso a todas las fuentes de la cultura. D e este m o d o , se impide a los funcionarios toda clase de proselitismo en el ejercicio de sus funciones o en ocasión de las mismas, ni usar los bienes o el nombre del Ente con esos propósitos. Se propone la garantía absoluta de la m á s amplia independencia de la conciencia moral y cívica del alumno.

E n lo referido a la selección del Personal Docente y Administrativo, se estableció pleno acuerdo en que el sistema de concursos será el camino para ocupar en efectividad cualquier cargo de los escalafones docentes y administrativos.

Respecto de la temática de las elecciones universitarias, objeto también de amplio debate, existieron dos posturas: el P . N . propuso mantener el Capítulo X I V de la Ley 14.101. El resto, sugirió que la temática pasara a estudio del subgrupo de Universidad.

E n el Documento 002, denominado "Irregularidades Funcionales y Presupuesto de Emergencia", existió acuerdo pleno en revisar la situación de los docentes que ejercen sin el título habilitante y que accedieron a sus cargos en forma irregular, especialmente quienes se favorecieron por la ley 15.601 (funcionarios de confianza). A d e m á s , se enfatiza que "se entregarán a la enseñanza los recursos presu-


puestales que aseguren un funcionamiento acorde con las importantes funciones que debe cumplir".

A estos preceptos, se agrega una serie de fundamentaciones de los distintos sectores sobre todo en lo referido a la necesidad de reposición de los destituidos por el gobierno de facto, al respecto de los derechos gremiales de funcionarios y estudiantes, así c o m o la democratización de los programas y la labor educacional mediante depuración de los contenidos antidemocráticos y autoridades vigentes en los programas y planes de estudio; al restablecimiento de un clima de convivencia democrática en los centros de la enseñanza, basada en la participación de sus protagonistas (alumnos, docentes y padres), premisa de una convivencia democrática a escala societal global.

C o n énfasis distintos, según los casos, todos los sectores aprobaron estas consideraciones.

Estos temas pasaron luego a la consideración del Grupo Político, nivel de máxima decisión de la C O N A P R O , quien resolvió lo que sigue:

- Organización. E n esta ley de emergencia se mantiene la estructura centralizada de la ley que se propone derogar, estableciendo un Ente único de enseñanza (además de la Universidad) de quien además dependerán las Instituciones de Formación Docente de las respectivas ramas.

- Integración. El Consejo Directivo Central de la proyectada Administración Nacional de Educación Pública ( A N E P ) se compondrá por 5 miembros, que deberán haber ejercido la docencia en forma titular por un periodo ininterrumpido de 10 años o m á s , designados por el Presidente de la República en acuerdo con el Consejo de Ministros y previa venia de tres quintos del total de los Senadores.

Tal procedimiento se establece exclusivamente para esta oportunidad. Las futuras o sucesivas autoridades se designarán por un procedimiento a establecerse en la "ley definitiva" que deberá ser aprobada en un plazo máx imo de dos años. Hasta tanto esas futuras autoridades no sean elegidas, seguirán actuando las designadas en esta instancia. Para las eventuales vacantes producidas en el Consejo Directivo Central, se establece el precepto de que el Consejo Desconcentrado de la rama correspondiente a aquella en que hubiere ejercido la docencia el miembro a reemplazar designará de entre sus miembros y a solicitud del Consejo Directivo Central, a quien habrá de ocupar esas funciones.

Los Consejos de Educación Primaria, Educación Secundaria y Educación Técnica se compondrán de tres miembros cada uno, con iguales requisitos que los estipulados para los miembros del Consejo Directivo Central y serán designados por el C . D . C . Por una mayoría no menor a los cuatro quintos de sus integrantes, por voto conforme y fundado.

E n la provisión inicial de estos Consejos, se designarán conjuntamente tres


suplentes para cada uno de ellos, quienes deben reunir iguales requisitos a los exigidos a los miembros titulares. Las vacantes que pudieran producirse serán cubiertas acudiendo a la respectiva nómina de suplentes.

- Atribuciones. Se establece que el C . D . C . debe establecer la orientación general de planes y programas de estudios de las ramas respectivas, aprobar los planes de estudio estatuidos por los Consejos Desconcentrados, organizar y realizar a nivel terciario en todo el país, la formación y perfeccionamiento de los docentes, pudiendo incluso realizar convenios con la Universidad de la República, así c o m o ejercer la fiscalización de los Institutos habilitados (no oficiales) de formación docente.

- Concertación y propuesta de los Consejeros. El Grupo de Trabajo concertará 23 nombres para proveer los cargos de los distintos Consejos (Central y Desconcentrados) y los presentará al Grupo Político, quien respetando estos acuerdos los elevará a la legislatura y al P . E . electos. D e entre ellos se elegirán las autoridades titulares y suplentes.

- Educación Física. N o se integra a la legislación de emergencia estatuida, aunque se establece el compromiso de considerar su situación en el futuro.

- Destituidos. Se establece explícitamente el derecho a la restitución en el cargo de los funcionarios públicos dependientes del Consejo Nacional de Educación despedidos por motivos ideológicos, políticos o gremiales, sin perjuicio de las restantes soluciones que al respecto estatuya la ley general a dictarse en materia de destituidos durante el régimen de facto, así c o m o también que los C o n sejos creados por esta ley aplicarán todas sus disponibilidades presupuéstales al cumplimiento de la reincorporación de funcionarios. Se dejarán sin efecto todos los nombramientos y contrataciones realizados en los últimos seis meses, así c o m o se procederá a la reconsideración de las contrataciones irregulares y/o por motivos de "particular confianza".

- Capítulo X I V de la Ley 14.101 (Elecciones Universitarias). Se mantiene su redacción original.

- Comisión Coordinadora de la Enseñanza. Se constituirá la Comisión Coordinadora de la Enseñanza de acuerdo a lo previsto con lo estatuido en el Art. 202 de la Constitución. L a integrarán 11 miembros representantes del Consejo Directivo Central de la A N E P , de la Universidad, de los tres Consejos Desconcentrados, de Educación Física, del Ministerio de Educación y de la educación privada.

El 28 de marzo de 1985, estos principios se constituyeron en la Ley 15.739 y fueron luego reglamentados por el Decreto 395/985 del 30 de julio de 1985.

Tres años después, el debate nacional sobre educación que casi todos los actores proponían en la C O N A P R O , aún resta por hacerse. D e igual m o d o , las iniciativas sobre el tema así c o m o las negociaciones no han pasado, en el mejor de los


casos, de impulsos discontinuados y por regla general particularizados en ciertas esferas además parciales en sus alcances.

Por su parte, si bien se cumplió lo acordado en el sentido de respetarse las nominaciones concertadas, la falta de un proyecto único, o más bien la coexistencia de más de un proyecto sobre el deber ser de la educación entre quienes fueron electos, ha implicado que contra lo esperado, la lógica sectorial haya imperado sobre la general.

El inicio de las nuevas autoridades en sus funciones estuvo signado por sucesivos conflictos de atribuciones y jerarquías, derivados de la falta de precisión legislativa y el recurso a la interpretación de la norma jurídica. E n este sentido, se asistió a diversos tipos de movilizaciones, oposiciones entre jerarcas de organism o s centrales y unidades desconcentradas, reivindicaciones de autonomía, expulsiones, amonestaciones y otras medidas disciplinarias. Con el tiempo, muchas de las manifestaciones m á s violentas tendieron a disminuir y a canalizarse dentro de los carriles "normales" de la negociación o aceptación de las reglas de juego resultantes de la interpretación de legislación sobre la cuestión autonomía-centralización. Sin embargo, los problemas sustantivos no han sido resueltos. E n rigor, sólo han sido postergados. El problema mayor para el futuro es, sin duda, que poco o nada se ha avanzado en estos años para aproximar posiciones y facilitar un consenso razonable en tomo al tema.

C O N G E L A C I Ó N POLÍTICA Y TRANSICIÓN A L A D E M O C R A C I A ,

E L SISTEMA E D U C A T I V O C O M O V A R I A B L E D E P E N D I E N T E

Primera Parte: La oferta y la demanda por educación

E n el período transcurrido entre 1975 y 1985, puede verificarse una relación de asociación m u y directa entre el desempefío del sistema educativo y el comportamiento político y social, en el país.

E n esos diez años, se procesó la consolidación del régimen de facto. Luego, exactamente en la mitad, acaece el fenómeno generalmente aceptado c o m o el comienzo de la transición hacia la democracia: el plebiscito de 1980.

C o n esta fecha c o m o punto de inflexión, el sistema educativo muestra dos estados bien diferenciados. Importante retracción y deterioro en la primera mitad y abrupto crecimiento y mejoramiento de algunos indicadores del rendimiento, en la otra.

Globalmente, sin embargo, puede verificarse un incremento del 27%, a pesar del decremento operado entre 1975-80 -del orden del 0,5%- que hace que el crecimiento posterior suba al 27,5%.


Este incremento no es atribuible a factores demográficos ya que -a tasa promedio del 0,5% anual- la población uruguaya creció en un 5.1%. Pero, aún considerando el aumento poblacional, puede establecerse que:

- En 1975 el sistema educativo incluía al 21% de la población total de la República.

- En 1980 este guarismo había descendido al 20.3%. - Cinco años después, el sistema se había expandido hasta incorporar a más de

un cuarto de la población entre fronteras.

Tales valores, absolutamente inéditos en el país, resultan de diversos procesos acaecidos al interior entre los distintos niveles del sistema educativo y que pueden resumirse así:

- Crecimiento de un 37% de la matrícula en el nivel de educación inicial (prees-colar). E n 1980 el crecimiento era del 5.5%.

- Crecimiento de un 10.3% de la matrícula primaria, que en 1980 sólo alcanzaba al 2.7%.

- Crecimiento del 29.5% de la matrícula de la enseñanza secundaria común, que en 1980 había descendido en un 13.1%.

- Crecimiento de la educación secundaria técnica del 44% (12.6% en 1980). - Crecimiento de un 69% entre los cursos de formación docente, cuando hasta

1980 éstos habían retrocedido un 22.9% en relación a 1975. - Crecimiento de un 139% de la matrícula universitaria, que era tan sólo del

4.3% cinco años antes. - Crecimiento de un 81 a 87% de la matrícula global en el espacio público.

Cuadro 1 EVOLUCIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO.

T O T A L E S D E P O B L A C I Ó N M A T R I C U L A D A P O R NIVELES, 1975-1985"

Pre Primaria Primaria Secund. C o m ú n Secund. Técn. Form. Docente Universidad Total

1975

40 239 322 602 144 241

37 553 5 074

32 627 582 336

%

6.9 55.4 24.8

6.4 0.9 5.6 100

%1

100 100 100 100 100 100 100

1980

42 444 331 247 125 438

42 284 3 944

34 044 579 401

%

7.3 57.2 21.6

7.3 0.7 5.9 100

%1

105.5 102.7 86.9

112.6 77.7

104.3 99.5

1985

55 092 356 002 186 844 53 987

8 575 78 221

738 721

%

7.5 48.2 25.3 7.3 1.2

10.6 100

%1

136.9 110.3 129.5 143.8 169.0 239.7 126.9

Fuente: CIEP. Varias Publicaciones. * N o se considera la matrícula de enseñanza primaria especial, de adultos, posgrados de formación

docente y/o universitaria, así como el alumnado de liceos y escuelas militares y de policía a niveles de grado o posgrado.


Estos diferentes comportamientos han supuesto variaciones relativas del peso de cada nivel al interior del sistema formal de educación. E n efecto, en 1975 la escuela primaria abarcaba más del 55% de toda la población escolarizada del sistema. E n 1980, había llegado al 57%, pero cinco años después ese porcentaje había disminuido a menos del 48% del total.

El sistema, sin embargo, había crecido y si, c o m o suele suceder, lo había hecho hacia los niveles superiores, también había crecido "hacia abajo", en el espacio preprimario. El nivel de mayor incremento era el superior (universitario y profesorado). También había sido importante el crecimiento de la educación preesco-lar y secundaria.

Considerado en su conjunto, el sistema había decrecido desde el advenimiento del gobierno de facto y su período inmediatamente anterior (1972) hasta el comienzo de la transición hacia la democracia (1980) en un 2.43%, a una tasa anual negativa del 0.3%. Pero luego y a medida que avanzaba la descomposición del régimen autoritario, creció a tasa promedio anual del 5.5%, exactamente 11 veces m á s que la tasa demográfica.

Se asiste, incuestionablemente, a una "apuesta por la educación", a la restauración -por lo menos en el nivel de las expectativas populares- de la educación c o m o canal de ascenso social, en el marco de un deterioro y estancamiento de los principales parámetros de la economía que hacen absolutamente inviable suponer para el fenómeno cualquier factor causal del tipo de los habitualmente postulados en los paradigmas desarrollistas o del "manpower approach".

La sociedad uruguaya apuesta otra vez a la educación, a una educación que c o m o veremos está lejos de ser "lo que fue" (o lo que se cree que fue alguna vez) y que enfrenta simultáneamente los procesos de masificación, empobrecimiento y sobreburocratización. Esta apuesta además se dirige a la educación formal pero también a la no formal, c o m o puede demostrarse en trabajos recientes3-

V e m o s pues, c ó m o evolucionó esta apuesta por m á s educación (o por m á s escolaridad, o por más credenciales, ya que todo ello conforma el mismo fenómeno), en los distintos niveles del sistema educativo.

La Educación Preescolar

L a puja social por mayor escolaridad en los años previos al ingreso a la escuela primaria ha logrado que este nivel sea (luego del superior) el de mayor tasa de crecimiento. Efectivamente, de 1972 a 1985, se constata un aumento del 61.8% que se distribuye básicamente en dos momentos: el tramo 1973-75 y el período 1981-83.

'Lémez, R . "Las Imágenes Sociales (HI). El Mundo de la Educación N o Formal". Punió 21. N 9

43, Montevideo, noviembre-diciembre de 1987.


Gráfico 1 EVOLUCIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO.

MATRICULA POR NIVELES, 1975-1985 (1975=100; Esc. 1=2/3)

26,9%-

27,5%

Universidad Form. Docente Secund. Técnica

Secundaría

Primaria

Preprimaria

1975 1980


Gráfico 2 EVOLUCIÓN DE LA MATRICULA DE LOS DISTINTOS NIVELES

DEL SISTEMA EDUCATIVO, 1972-1985 (1972=100; Esc. 1=100)

72 73 74 75 76 77 78 79 i — r

81 82 83 84 85

Universidad Preprimaria Secundaria técnica

Secundaría Primaria


Estos dos momentos de "ajuste" de una demanda educativa relativamente novedosa en el país, acaecen en unívoca correspondencia con los dos momentos de descenso salarial y de agudización de la crisis global de la economía.

Las hipótesis que explican el crecimiento de la educación preescolar, tradicio-nalmente han priorizado a la necesidad del trabajo femenino y la subsiguiente necesidad de "transferir" en alguna porción de la jomada, la guarda y cuidado de los niños pequeños.

El caso uruguayo no es ajeno por cierto a este proceso. Efectivamente, en todo el proceso considerado y especialmente en los dos períodos de crecimiento mayor, la estrategia familiar típica consistió en el doble y triple trabajo del jefe y en el trabajo supletorio de los demás miembros del grupo familiar, ya que el salario per capita había descendido notablemente, imponiéndose la necesidad de "trabajar más" 4 .

Pero este factor debe relativizarse. N o puede constatarse una feminización del mercado de trabajo proporcional al incremento de la preescolarización, aunque haya crecido la participación femenina en el mismo.

También influyeron otros factores. Los escasos trabajos locales sobre expectativas y análisis motivacional de la decisión de la preescolarización, muestran la operatoria de factores tales c o m o la creciente necesidad de preparar al niño para un mejor resultado, en el primer año escolar, así como el convencimiento creciente de que el preescolar es una instancia básica para el desarrollo afectivo y social del infante, para el logro de hábitos de conducta y de convivencia, etc.5.

A d e m á s , consideramos que ha tenido enorme influencia en el fenómeno la generación de demanda "desde la oferta". D e hecho, durante todo el período y sobre todo en los espacios temporales destacados -desde la escuela pública m á s que la privada- se procedió a una masiva oferta de educación preescolar, que en 1972 "cubría" al 22.5% del total de población de tres a cinco años y que en 1985 llegaba ya a m á s del 34% del mismo tramo etario.

El crecimiento, por otra parte, no ha sido igual ni lineal según jurisdicciones y dependencias. Básicamente ha supuesto el aumento del 84.2% de la matrícula pública y sólo de un 12.7% de la privada.

Pero además, estos crecimientos son diferentes en el interior y en Montevideo.

* C E P A L . "La Evolución de la Sociedad y de las Políticas Sociales en el Uruguay". Montevideo, enero de 198S.

'En investigaciones realizadas en el CIEP, se ha establecido que los padres de estos alumnos -en una muestra representativa de 20 instituciones de diferente jurisdicción y dependencia en la ciudad de Montevideo -habían decidido la preescolarización de sus hijos en 1986 por las siguientes causas: - Para que el niño esté preparado para lo que se habrá de requerir de él en el primer año escolar.

(Aprestamiento) 42% - Porque se pretende que el niño aprenda a compartir, a relacionarse con otros niños.

(Socialización) 28% - Porque la madre debe trabajar y no hay quien pueda cuidar al niño.

(Razones de trabajo) 23% - Por "otros motivos" 7% T o m a d o del trabajo de Lémez, R . : "La Educación Preescolar según las expectativas de sus protagonis-


E n realidad, el crecimiento m á s importante se verificó en el interior, sobre todo en el sector público.

Sin embargo, el interior no vio aumentar ni remotamente su participación en el mercado de trabajo ni en la productividad global, ni en el porcentaje del PBI generado. Tampoco se verificó allí feminización del escaso mercado laboral existente. E n todo caso ocurrió lo contrario: masculinización y vaciamiento; es lo que se constata en el período, por lo que parece prudente reiterar la relatividad del argumento que asocia linealmente crecimiento preescolar con crecimiento del trabajo femenino.

E n el análisis por jurisdicciones puede también establecerse que la educación pública creció más o menos ininterrumpidamente desde 1972 a 1978 a una tasa anual promedio del 6.7%, con leve decremento en 1979 (-2%) para continuar un proceso de ascenso que se acelera entre 1981-83 y se estabiliza con levísima tendencia a la baja desde entonces hasta 1985. Este sub-período (1979-85) registra una tasa anual promedio del 7.7%

E n el espacio privado, la situación es diferente y presenta importantes oscilaciones. E n principio, hay un deterioro del 18% solamente entre 1972 y 1973, rápidamente neutralizado por un alza del 27% en 1974. Desde entonces y hasta 1982 con leves oscilaciones, se asiste a una pérdida matricular del orden del 27.3%. L a tendencia se revierte luego en una importante recuperación que en tres años crece un 31.3% a tasa promedio anual del 10.43%.

El análisis de la evolución de los establecimientos dedicados a tal fin, permite apreciar que la matrícula subió más que la capacidad instalada, por lo que el índice global de la relación alumnos establecimientos se incrementó en forma importante (48 a 57 alumnos por establecimiento).

L a dicotomía privado-público también ofrece importantes diferencias en las series estadísticas que registran estos comportamientos, aunque con menos espec-tacularidad que las referidas a la matrícula.

Puede constatarse que el espacio público incrementa su "oferta" locativa en un 70.7%, crecimiento que presenta cuatro tramos diferentes:

- incremento de un 28% hasta 1976, - tendencia al crecimiento decreciente (tasa promedio anual de 0,3%) entre esa

fecha y 1981, - abrupto crecimiento hasta 1983 (34.5%), e - inflexión negativa y recuperación entre 1983-85, con un crecimiento del

6.5%.

Es importante señalar que este incremento locativo del espacio público implicó la sobreutilización de la capacidad disponible en la escuela primaria, especialmente en el interior. E n efecto, en la mayoría de los casos el incremento matricular privilegió el "nivel 5", es decir la escolaridad de los niños de 5 años en las


Gráfico 3 ESTABLECIMIENTOS D E E N S E Ñ A N Z A PREPRTMARIA

S E G Ú N D E P E N D E N C I A , 1972-1985 (1972=100; Esc. 1=30)

Pública Privada

Gráfico 4 A L U M N O S DE ENSEÑANZA PRE-PRIMARIA

S E G Ú N D E P E N D E N C I A , 1972-1985 (1972=100; ESC. 1=30)

Pública Privada


"clases jardineras", modalidad vigente en el pafs desde hace m á s de 40 afíos, pero no lo suficientemente difundida en el interior ni en las zonas periféricas de la capital.

El sector privado también presenta un comportamiento que admite la consideración de dos etapas, en un marco general de "ahorro" de oferta locativa, que en el período supuso un descenso del 17.6%, con el correspondiente incremento del "tamaño promedio" de sus establecimientos (se pasó de 43 a 59 alumnos), mientras que la escuela pública lo hizo de 50 a 56).

El primer subperíodo es el transcurrido entre 1972 a 1981, en que luego de un descenso cercano al 20% en 1973 la tendencia se mantuvo en tasas del -0 .14% anual hasta sumar una tasa negativa del 22.4%. El segundo período, se inicia con la recuperación y el descenso inmediato de la oferta locativa en 1982-83, para mantenerse en valores que al final de la serie siguen suponiendo una pérdida del 17.6% en relación a 1972.

Por último, debe establecerse que este incremento en la preescolarización supuso un incremento importante en la "oferta" de docentes para el nivel.

E n estudios recientes6, se establece que, en términos generales, un 58% de los docentes del nivel cuentan con alguna especialización en el área. Sin embargo, este porcentaje no se mantiene en forma homogénea en los diferentes tipos de instituciones existentes.

E n efecto, un 89% de los maestros de los jardines públicos (niveles 3, 4 y 5) son especializados. También lo son el 42% de los docentes de las instituciones privadas, pero únicamente el 20% de los maestros de las clases jardineras (nivel 5) presenta similar formación. Y este es el nivel que concentra a nivel nacional, la mayoría absoluta de la matrícula preescolar. (Según datos oficiales, para 1985 la proporción era del 77.7%).

Si bien no se dispone de datos al respecto, puede suponerse que en el interior del país la situación debe ser similar o, en todo caso peor, en el sentido de la carencia de especialización.

C o m o dato adicional y que avala esta presunción, debe establecerse que el "grueso" de la formación preescolar se ha realizado por la vía de institutos privados (radicados en su enorme mayoría en Montevideo). L a matrícula en los institutos oficiales de formación (virtual postgrado de especialización), si bien ha crecido, no implica ni por asomo una alternativa seria para suponer que son estos docentes quienes están "sosteniendo" parte sustancial del esfuerzo social de educación preescolar.

El nivel primario

La escuela primaria es, de todo el sistema educativo uruguayo, quien menos ha

«IbiA


crecido. Existe, sin embargo, una explicación al respecto: en cualquier país en que se alcanzan niveles de cobertura cercanos al 100 por ciento de la población desti-nataria, es prácticamente imposible evitar la tendencia al crecimiento decreciente o al estancamiento, hasta llegar, en el mejor de los casos, a "acompañar" el nivel de las tasas de crecimiento demográfico.

Uruguay no escapa a esta regla. E n 1960 había logrado escolarizar al 92% de la población en edad de asistir y en 1971 la cifra ascendía al 97.2%7- Por lo tanto, las oscilaciones alrededor de estas cifras deben considerarse "normales".

Sin embargo, la evolución posterior del subsistema agrega datos que obligan a m u y especiales consideraciones.

E n primer lugar, se constata que el crecimiento de matricula en 13 años alcanza solamente al 2.5%, a una tasa promedio del orden del 0.19 por ciento anual, menor a la mitad de la registrada por el tramo etario en todo el período.

E n segundo término, se constata que este comportamiento resulta de la acción de tres momentos que pueden sintetizarse de la siguiente forma:

- Abrupto deterioro matricular de 1972 a 1975 que alcanza al 6.4% negativo. - Mantenimiento de estos valores y lentísima recuperación hasta 1982, en que, a

tasa promedio anual ínfima (0.095%) se recuperan los valores vigentes al año base.

- Recuperación matricular del 3.5% entre esta fecha y 1985 a tasas promedio de 1.17% anuales.

¿Cuál puede ser la explicación del fenómeno? Postulamos la inviabilidad de apelar a lógicas monocausales y la pertinencia de considerar una sumatoria de factores cuyos efectos ponderados parecen sumamente difíciles de aislar y justipreciar.

Tal vez uno de estos factores centrales sea, indudablemente, el enorme peso que adquirió la emigración de los uruguayos en los primeros años del gobierno de facto.

E n efecto, según estudios recientes8, del total de migrantes vivos en 1980 (180.221 personas; cifra equivalente al 6.4% de la población nacional), un 70% había abandonado el país entre 1973 y 1980.

L a edad promedio al emigrar de esta población era de 26 y medio años, edades claves en el proceso procreativo. Puede constatarse además que un 8.5% del total de residentes en el exterior poseen entre 5 y 12 años de edad (unos 11.000

'Bayce, R . El Sistema Educativo Uruguayo: 1973-1985. El Deterioro Cuantitativo. CIEP. M o n tevideo, 1985.

'Fortuna, J.C. et. al. "Emigración de uruguayos, Colonias en el Exterior y Perspectivas de Retorno". C I E S U , D / T 137/87.


jóvenes). Este valor vendría a implicar alrededor de la mitad del déficit que presentaba la matrícula entre 1975-1976.

La "hipótesis migratoria" se avala también por la forma en que se produce el deterioro matricular en la escuela primaria. D e hecho, la pérdida de alumnos fue mayor en el medio urbano que en el rural y también mayor en Montevideo que en el interior, exactamente tal c o m o opera la pauta migratoria que supone el siguiente itinerario típico: interior rural-interior urbano-capital urbano-exterior.

Ahora bien, ¿a qué puede imputarse la diferencia no explicada por este factor? Entendemos que la crisis económica vigente en el período y la necesidad de

elaborar modificaciones y alternativas a las estrategias defensivas de los sectores populares y de los sectores en rápido proceso de pauperización, pautaron un "alejamiento temporal" de las aulas de un porcentaje de niños por lo menos equivalente al que estimamos se "perdió" por la vía migratoria.

Páginas atrás hacíamos referencia a la necesidad de que otros miembros del hogar pasaran a realizar alguna tarea posible de remuneración frente a la necesidad familiar de "trabajar más". Estimamos que una legión de niños sobre todo en edad escolar "intermedia" (9-11 años) abandonaron la escuela.

A posteriori, la necesidad de contar con la asignación familiar (que justamente requiere para su cobro la certificación de la escolaridad) junto a la elaboración de estrategias m á s firmes y en el marco de una modesta y transitoria recuperación de la economía - a la que debe agregarse las "franquicias" que la escuela otorgó desde 1976-77 a sus alumnos con el expreso propósito de abatir los índices de repetición y deserción- lograron recuperar a parte importante de esta población.

A d e m á s , el crecimiento demográfico de los tramos de edad correspondientes, inducido por un proceso de disminución creciente de la emigración también deben haber influido en la lenta recuperación matricular.

V e a m o s ahora c ó m o se comportó la matrícula en el análisis por dependencias (forma de administración).

L o primero que salta a la vista es que el deterioro ha sido mayor y más prolongado en el ámbito privado que en el público, lo que evidencia el peso de la crisis económica global en el período considerado.

D e hecho, de 1972 a 1985 la matrícula en este espacio descendió alrededor de un 8.5%, en un proceso que reconoce data m á s larga y que en el período 1961-84 suma valores negativos del orden del 23%9.

El fenómeno, contrastable con el de los países vecinos -en los que el sector privado viene adquiriendo proporciones cada vez mayores y que veces supera con mucho los índices de crecimiento del sistema público- puede dar idea clara de las restricciones y rigideces del proceso económico y re-constituyente sobre reglas espartanas estrategias de sobreutilización del empobrecido y masificado sistema

'Lémez, R . "Políticas Educativas. La Escuela Primaria en el Uruguay entre 1961-84". Punto 21, N * 39/40, Montevideo, mayo de 1987.


público de educación. M á s adelante constataremos que esto sucede en todos los niveles y que el brusco incremento de la matrícula operado en la transición a la democracia supone el asalto virtual a la escuela pública en un marco de decremento del esfuerzo privado en educación, signado por la consolidación de un público segmentado y elitario para la misma.

L a evolución de la matrícula privada reconoce 5 sub-períodos, a saber: U n primer momento de crecimiento y caída, hasta 1975, que lleva los valores

a tasas negativas del orden del 9.1%. U n segundo momento de estabilización relativa y nuevo decremento hasta

1979 del orden del 4,4% que llevó a - 1 2 % la relación con el año base. U n tercer momento (1979-82) inaugura una modesta recuperación del 4.6%

(tasa promedio anual positiva de 1.53%) que culmina con el brutal derrumbe -cuarto período- que lleva los valores de 1984 al punto m á s bajo de los últimos 35 años y que supone un 16% de pérdida respecto de 1972.

E n 1985 se abre un período de recuperación (crecimiento del 9%), de apuesta a la recomposición matricular, de incierto futuro. Datos preliminares de 1986 parecen indicar que se trata de un fenómeno coyuntural y que se asistiría a un estancamiento con nueva tendencia decreciente.

L a matrícula pública sigue (por su magnitud, ya que osciló en todo el período alrededor del 82.6% y el 84.6% de la matrícula total) tendencias similares a las de la matrícula global, analizada párrafos atrás, lo que nos exime de mayores comentarios.

Es, sin embargo, de destacar que la recuperación matricular, así c o m o su caída, implicó distinto énfasis en las diferentes áreas jurisdiccionales del país. D e hecho, fue mayor en Montevideo que en el interior y mayor en las ciudades que en el campo. E n éste, en verdad, no puede hablarse de recuperación, ya que allí la matrícula sigue descendiendo. Además , en lo relativo a la evolución de los cursos de primaria especial, que no incluimos en el análisis hasta el momento, puede establecerse lo que sigue10.

- L a Educación de Adultos decreció en el período un 78% constituyéndose en la modalidad educativa de mayor decremento y menor recuperación (casi nula, en verdad).

- L a educación para discapacitados físicos y sensoriales bajó también en una cuarta parte de sus valores para 1972.

- L a educación para discapacitados intelectuales a su vez, aumentó en un 59%, sobre todo en el interior del país, donde era casi inexistente.

- L a educación al aire libre también creció, pero básicamente en Montevideo, alrededor de un 42%.

"Bayce, R . "El Sistema Educativo Uruguayo: 1973-84. El Deterioro Cuantitativo (II)", Œ P , Montevideo 1988.


- La "recuperación pedagógica" también crece, alrededor de un 15%, también con mayor énfasis en el interior que en la capital del país.

Los establecimientos de enseñanza

Parece importante reseñar el comportamiento que la capacidad locativa del sistem a , medida en términos de número de establecimientos disponibles, presentó en el período.

E n el espacio público, se verifica un incremento del 5%, acaecido sobre todo a partir de 1983. Hasta entonces y a una tasa anual del 0,11%, el espacio de locales había crecido un 1,2% en 11 años y en términos de una linealidad absoluta. Evidentemente, la rigidez de la "oferta locativa" fue mayor que la operante en la "curva de demanda matricular".

El espacio privado, por su parte, compensó esta linealidad con una serie de alteraciones que -suponemos- estuvieron en la base de racionalizar su desarrollo con motivo del descenso de la demanda.

Frente al modesto incremento de la matrícula de 1973, la escuela privada respondió con un importante crecimiento de establecimientos educativos (12.5%) seguramente fruto de un proceso de incremento edilicio de más antigua data. Pero la caída de la demanda también supuso caída de esta oferta.

Desde entonces, se intentó un nuevo esfuerzo en 1976 para caer otra vez hasta 1979, mantenerse con ligerísimo incremento hasta 1983 y volver a caer en 1984 y 1985. El descenso global de la serie es de 6.7%.

Los docentes

Es también significativo constatar que el número de maestros en ejercicio aumentó en un 20%, mucho más que la matrícula y los establecimientos. Sin embargo, este crecimiento no sigue un comportamiento lineal ni es similar entre las jurisdicciones. D e hecho, son los docentes privados quienes crecen más: 35.6%, algo más del doble que los maestros públicos (17%). Veamos c ó m o se llega a estos valores.

Hasta 1978 y con escasa variabilidad, el plantel docente de la escuela pública creció en un 1.5%, luego de un breve descenso en 1973 y del ciclo de alza y baja de 1974-75.

La destitución, la persecución política y la emigración pueden seguramente constituir factores claves en este comportamiento. Pero, entre 1976 y 1980, se produce un incremento importante (17%). Son los años previos a la ruptura económica y político-social del modelo autoritario. H a y un intento de refundación de los moldes de socialización que consideró al sistema estatal de educación c o m o locus privilegiado. Es la época de los cargos de confianza, de los ingresos y ascensos sin


concursos, de la "fe democrática" y de la recomendación c o m o atributo legitimador.

Entre 1981 y 1982, se asiste a otro incremento que llega a su climax en 1983, con el máx imo histórico en la dotación docente: 30,5% en relación a 1972 y 28.6% respecto de 1978.

E n el país, es ya la hora de la transición cada vez m á s acelerada a la democracia y de descomposición también acelerada de las bases económicas y psicosocia-les del régimen. H a descendido notoriamente la persecución ideológica, crecen el discurso y las prácticas contrahegemónicas y si bien los destituidos no fueron reintegrados hasta 1985, la crisis económica (el segundo pico de la crisis, del desempleo y del deterioro salarial se verifica en 1982-83) hace que el ingreso a la docencia se convierta en una alternativa laboral para muchos jóvenes.

A esto debe agregarse que, desde 1977 así c o m o hubo "franquicias" para que los índices de rendimiento escolar mejoraran, también las hubo en la exigencia de los programas de formación docente, que se convirtieron en rápida alternativa de ingreso a un mercado laboral que aunque mal pago, era seguro. Y esto se verifica en la evolución de los cursos de formación de maestros. Así como hubo una caída del 46% hasta 1976, también hubo un incremento posterior del orden del 115% hasta 1984.

E n el espacio privado, el período 72-73 supone un incremento de la dotación docente de alrededor de un 15%, sin duda como respuesta al aumento de la matricula verificado en la fecha. Pero también puede haber operado como"refugio", por lo menos temporal, para los docentes expulsados del sistema en 1973 y antes.

Al ajuste de 1974 (que también acompaña al descenso de matricula) vuelve a suceder un importante incremento en 1976 (año de nueva ofensiva de "limpieza" en todos los niveles de la educación pública) que también suponemos operó c o m o refugio de los nuevos destituidos.

En 1977 se hizo evidente la presión de las autoridades sobre las escuelas privadas para que se desprendieran del personal "indeseable", en el marco de rígidos moldes de control social e ideológico, y que implicaron el establecimiento de tres categorías de ciudadanos: insospechados de cualquier actitud o pensamiento hostil al régimen; refractarios al régimen pero "recuperables" y, sospechosos eternos, incorregibles, peligrosos11.

La pérdida de matrícula, además de estas presiones, operó para que de 1979 y hasta 1984 la dotación docente privada creciera lentamente, aunque el 9% superior a 1972 establezca clara diferencia con el comportamiento matricular y de establecimientos públicos, ambos decrecientes. Finalmente, 1985 inaugura la "apuesta al crecimiento", que adiciona casi un 25% a la dotación del año anterior.

"Esta "tipología" se hacía efectiva en los "Certificados de Fe Democrática", indispensables para obtener, ascender y cambiar de empleo (público o privado), para ingresar o egresar a y de cualquier nivel y dependencia del sistema educativo; para obtener el pasaporte o la Cédula de Identidad; para la inscripción ante la Corte Electoral; para la tramitación jubüatoria y de beneficios sociales, así c o m o para toda una amplia g a m a de trámites públicos y privados.


Cabe sin embargo una referencia adicional: los sueldos docentes en la esfera privada son en promedio un 25% más bajos a los ya magros haberes de los docentes públicos. Por tal motivo, mantener esta "oferta docente" ha sido y es relativamente poco costosa para el espacio privado de educación.

L a conclusión final entonces, pasa por reconocer que algo m u y serio pasó desde 1973-74 en el país, en materia de estos macrocornportamientos. En el ámbito público implicó la consolidación de tendencias inauguradas poco antes (1968-69). Nótese la directa relación entre las fechas y el proceso global que implicó el "estilo" político y de desarrollo del país y de los modelos entonces en vigencia, que lo desbarrancarán en la crisis autoritaria.

Luego, transcurridos los años del oscurantismo, las series presentan atisbos de recomposición de las tendencias estatuidas entonces. Pero la situación es distinta ahora, en cada caso.

E n la escuela privada, probablemente se asiste a un nuevo proceso de "ajuste" que a costos crecientes para sus usuarios, sin embargo asegura un mejor balance entre los elementos básicos que enmarcan la relación pedagógica. M á s docentes, m á s espacio físico disponible, mejor atención al alumno (más personalizada), suponen elementos positivos en la base de cualquier alternativa pedagógica.

El espacio público, subordinado a una lógica política m á s que económica, debe responder al "ajuste" que implica un aumento en la demanda con otro criterio, que optimice los recursos existentes. L a lógica, a diferencia de la privada, supone un menor gasto en recursos humanos, la sobreutilización del espacio físico, m á s alumnos por docente, todo lo que configura una tendencia hacia la masifi-cación en términos crecientes.

Para la escuela privada, la alternativa supone todavía la "lógica de la crisis". Para un achicamiento irreversible, ahora el "ajuste" implica cada vez m á s subutili-zación de la capacidad instalada (locativa), con aumento creciente en la educación docentes/establecimientos y simultáneo descenso en la ecuación alumnos/docente, casi un despilfarro en los términos de la escuela pública pero destinado a quienes pueden pagarlo.

Es , a fin de cuentas, la lógica empresaria vigente en el país desde el afianzamiento del modelo neoliberal: menor cantidad de productos pero cada vez m á s caros, para que los usufructué un número cada vez menor de privilegiados cada vez m á s poderosos.

El "ajuste" de la escuela pública además, preanuncia otros factores: aprovechar lo poco que hay (y en el estado en que se encuentre) para hacer frente a una demanda incrementada desde una sociedad empobrecida. Es la lógica irreversible e inapelable de repartir la pobreza y la escasez, frente a la que la "ecuación" de 1968 parece utópica a la luz de las abismales diferencias en los presupuestos educativos, los recursos y la demanda de entonces y los actuales12.

"Lémez, R . op. cit. Punto 21, N 5 39/40.


Gráfico 5 M A T R I C U L A D E E N S E Ñ A N Z A PRIMARIA, 1972-1985

(1972=100; Esc. 1=10)

Privada Pública

Gráfico 6 E S T A B L E C I M I E N T O S D E E N S E Ñ A N Z A PRIMARIA

P O R D E P E N D E N C I A , 1972-1985 (1972=100.; Esc. 1=10)

Privada Pública

Gráfico 7 D O C E N T E S D E E N S E Ñ A N Z A PRIMARIA P O R D E P E N D E N C I A , 1972-1985

(1972=100; Esc. 1=10)

Privada Pública


L a educación secundaria

E n el Uruguay, c o m o en la mayoría de los países de la región, la educación secundaria reconoce por lo menos dos modalidades: la educación "común" y la "técnica". L a primera, tradicionalmente orientada hacia la formación pre-universitaria, consta de un ciclo básico de tres años y un ciclo "diversificado" en tres áreas: humanística, científica y biológica.

Por su parte, la educación técnica, que reconoce c o m o la Argentina un pasado común de Escuela de Artes y Oficios, ha dejado de ser una alternativa terminal (aunque también brinda cursos cortos y de actualización con estas características) para convertirse en un bachillerato tecnológico orientado hacia la educación superior, aunque con el agregado de una formación "profesional" con títulos habilitantes para el mercado de trabajo.

Dada su historia, su diferenciación institucional, su peso matricular, su especificidad a fin de cuentas, las consideraremos por separado.

L a Educación Secundaria C o m ú n

D e acuerdo a lo afirmado, la educación secundaria común, luego de la primaria, fue la que menos creció en todo el período considerado. Y si bien al final registra un incremento del 29%, a tasa acumulativa anual promedio de 2.23%, puede estipularse que fue el segmento más afectado por la política educativa del proceso.

Específicamente, la evolución del nivel reconoce tres momentos, a saber:

- Entre 1972 y 1974, bajo efectos de un incremento matricular sostenido desde 1965, se verifica un aumento del 4.4%.

- Entre 1974 y 1981, en que la retracción matricular se hace m u y significativa: 18%.

- Entre 1981 y 1985, en que a tasa anual promedio del 12.7% se verifica una recuperación del orden del 51%.

Aquí es evidente también la enorme diferencia que implica considerar el tema desde el proceso de consolidación del régimen militar o hacerlo respecto de su descomposición. L a relación con los resultados del sistema es de correlación absoluta.

E n cuanto a los órdenes causales postulables para explicarla, debe apelarse a aquéllos utilizados en el análisis de la evolución de la matrícula de la escuela primaria. C o n una diferencia: aquí no opera el fenómeno del "crecimiento decreciente" o la tendencia al estancamiento de una cobertura escolar cercana al 100%, c o m o en aquel caso.

E n Uruguay, que ocupaba a fines de los años 60 uno de los primeros lugares


en el ranking latinoamericano en términos de cobertura-penetración de la enseñanza media (49.7% del tramo etario de 13-17 años), el proceso transcurrido pocos años m á s tarde vino a significar un deterioro que en 1980 había llevado el índice al 43.6% y que recién con la recuperación de la matrícula de 1981 ubica a 1983 c o m o el año en que por vez primera se logra superar el 50% de ese total poblacio-nal13.

N o se trata entonces de las dificultades -lógicas- de escolarizar a una escasa población marginal. Falta hacerlo nada menos que con la mitad, para quien el precepto constitucional de la obligatoriedad de la educación media parece en todo caso una expresión de buenos deseos.

Aquí operaron -agudizados- los factores que hicieron tambalear el excelente desempeño histórico de la escuela primaria, con más énfasis en los factores que apelan a los efectos de la crisis que a los que remiten a la emigración.

E n efecto, si bien puede estimarse en alrededor de 17.300 a los jóvenes de entre 12 y 19 años nacidos en el país y radicados en el exterior en diciembre de 198014, pueden establecerse dos hipótesis para estimar la pérdida matricular por la vía migratoria.

Primera Hipótesis. Si se acepta que la población migrante en general presenta índices mayores a los del promedio de la población en cuanto a aspiraciones de ascenso social, lo que se revela en su composición ocupacional y educacional, puede suponerse que entre un 50 y un 75% de estos jóvenes faltantes serían potenciales demandantes de educación secundaria. Postulamos que un 62.5% de los mismos presentaría tal "propensión (frente al 43.6% de la población "entre fronteras" en 1980) lo que supone considerar totales de alrededor de los 11.000 casos.

Pero es necesario también la consideración de la alternativa de la educación técnica, que en esa fecha incluía alrededor del 25.2% del total de matrícula del nivel secundario. Por lo tanto, el "faltante" a la secundaria "común" ascendería a los 8.100 casos.

Ahora bien, si adicionamos este valor a la matrícula efectiva de 1980 hacemos disminuir el déficit respecto de 1972, de un 12.7% a un 9.22%. E s decir, hemos "explicado" solamente un tercio de la diferencia.

Segunda Hipótesis. Si por el contrario, postulamos para los jóvenes emigrantes una propensión a escolarizarse similar a la de sus pares en el país, cabría considerar que el "faltante" no sería superior a los 5.600 casos (manteniendo ceteris paribus la propensión a la matrícula en la modalidad técnica). El porcentaje explicado en este segundo caso sería solamente del 20% del total de la matrícula esperada.

En cualquier caso y sin dejar de considerar el importante peso de la pérdida migratoria, parece obligatoria la referencia a factores o componentes "endógenos".

"Bayce, R . cp. cit. 1985. "Ciesu. op. cit.

268 EDUCACIÓN BU LA TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA

Consideramos que estos factores causales no han sido otros que la misma necesidad de salir a trabajar experimentada por las familias de vastos sectores sociales, que con la misma lógica con que apelaron al trabajo de los más chicos, antes lo hicieron con quienes, al ser mayores y con la escuela terminada y con más posibilidades de obtener algún tipo de remuneración o ingreso, se convirtieron en alternativa obligatoria de las estrategias familiares de sobrevivencia.

L a recuperación de cupos de matrícula, a su vez, supone la vuelta a las aulas de parte importante de aquellos desertores, pero en condiciones distintas. Por un lado, con una edad mayor a la promedio (aumento de la extraedad tardía) y por el otro, simultáneo proceso de trabajo y estudio por parte de los jóvenes que advertidos del enorme peso simbólico de la educación y en el marco de la "fuga hacia adelante" ya enunciado en términos de incremento matricular en todos los niveles, ahora vuelven a "invertir" en educación con el propósito de mejorar sustantivamente su posición relativa en el mercado ocupacional del futuro, en el que los estudios superiores - c o m o se verá- se han constituido en alternativa obligada.

E n la consideración por dependencia, puede destacarse que ha sido el sector público quien "sostiene" al incremento de matriculas del período, ya que el espacio privado ostenta tasas negativas (-6.3%) en relación a 1972. D e hecho, si en aquel año la cobertura institucional de sub-sistema público alcanzaba al 80% de la matrícula, 13 años más tarde había subido al 86.4% de ese total.

Véase entonces que la tendencia a la sobredimensión del espacio público se mantiene (crecimiento del 63.2% al 74.4% en preescolares y del 82.2% al 84.2% en la escuela primaria).

L a educación secundaria pública presenta claramente dos períodos, con 1981 c o m o punto de inflexión. En el primero, luego de un proceso de dos años de mantenimiento de la tendencia en cuanto a matricular, se asiste a una caída del 19% a tasa acumulativa anual media de 2.71%.

E n el segundo, el incremento es del 69% en cuatro años, a tasa acumulativa anual promedio de 17.25%.

E n el campo privado la situación es diferente. Se pueden distinguir seis sub-períodos. El primero, de 1972 a 1974, rémora de un proceso ascensional previo, muestra los valores históricos más altos de la matrícula privada en este nivel, con un 20% de aumento respecto de 1972 y un 52.3% en relación a 1970. Es el m o mento de mayor penetración del subsistema privado, con un 23.15% del total matriculado.

¿Cuál fue la causa de este incremento? Sobre todo, la enorme conflictividad que se instala en la Universidad y los liceos en todo el período previo desde 1968 al golpe de estado. E n el marco de una búsqueda de lugares más "tranquilos" para sus hijos, muchas familias optaron por los espacios privados ante el riesgo que implicaba el liceo público15.

"Debe destacarse entre los múltiples conflictos que signan este período, que entre 1968 y 1972, en incidentes dentro y fuera de los liceos, fueron asesinados m á s de media docena de jóvenes.


L a "tranquilidad" impuesta por el régimen luego de instaurado y el paralelo deterioro del ingreso familiar hicieron que en 1974 comenzara un descenso en la matrícula que ya nunca llegaría a recuperar aquellos valores.

Desde esa fecha, hasta 1976, se verifica entonces el segundo período, de caída tan abrupta c o m o abrupto había sido el crecimiento (-15%).

Hasta 1980, un tercer momento constata una tendencia decreciente con leves oscilaciones que lleva la matrícula a valores inferiores en un 2.7% a los vigentes en 1972.

El año transcurrido entre 1981-82 es de crecimiento, de un 4.46% exactamente, que vuelve los porcentajes a valores positivos pero, desde entonces y hasta 1984 acaece -cuarto período- una nueva caída del 12.4%.

1985 preanuncia una recuperación del 5% sobre el año anterior, c o m o si la vuelta a la institucionalidad hubiera logrado revertir la tendencia a la baja. N o disponemos de datos más recientes, pero tampoco creemos que esta mejoría se vuelva espectacular. N o por lo menos a la luz de los comportamientos globales de los niveles anteriormente analizados.

E n el análisis por jurisdicciones, puede establecerse que hasta 1981 la caída de la matrícula había sido mayor en el interior que en Montevideo y que la recuperación posterior también fue mayor en esta ciudad que en el resto del país.

La evolución de la oferta locativa o de la capacidad instalada permite afirmar que creció, en todo el período, algo más de un 11%. Pero este crecimiento se basa sobre todo en el crecimiento del espacio público (29%) ya que el privado decreció un 6%. Este crecimiento de la locación pública fue mayor en el interior que en Montevideo.

E n verdad, los establecimientos públicos vinieron a aumentar con cierta consideración entre 1973-74 y 1979-80, manteniendo antes y después de estas fechas un crecimiento más lento, pero constante.

El c a m p o privado, en cambio, luego de crecer y decrecer un 17% entre 1972 y 1974, osciló con tendencia al alza hasta 1977, en que presentaba un 5.7% de incremento respecto de 1972.

Luego y hasta 1980, se produce una aguda retracción, del orden del 14%, que m u y lentamente se recupera hasta llegar al déficit ya expresado del 6% en 1985.

N o disponemos de cifras para el análisis de la evolución de los docentes. D a tos oficiales, sin embargo, estatuyen que en 1986, 9.045 docentes (4.739 titulares y 4.319 provisionales o interinos) dictaban un total de 135.517 horas semanales de clase, según el siguiente detalle: 85.880 horas corresponden a "titulares" y 49.637 a los provisionales o interinos.

Estamos ante un promedio de 15 horas semanales de clase, lo que hace una jornada diaria de tres horas por docente. E n verdad, los promedios son diferenciales, es decir, de 18 horas semanales para titulares y de 11 y media para los interinos.

Si además se atiende a que, según expresa el propio C O D I Œ N "sólo una


cuarta parte de los profesores que actúan en la enseñanza secundaria cuenta con título específico en la asignatura que dictan, situación que es mucho m á s grave en el interior de la República (12.6%)"16 y que con educación media completa o menos se desempeña el 43.7% del total de estos docentes (72.8% en el interior) puede establecerse con claridad que se asiste a una verdadera desprofesionaliza-ción en este nivel, que hace de la docencia un trabajo complementario, auxiliar y al que, por lógica, sólo se dedica un esfuerzo mínimo. Tal instrumentalidad ha de constituirse, postulamos, en un factor de enorme negatividad no sólo en el descenso de los niveles de rendimiento globales del subsistema, -lo que ya de por sí es extremadamente grave- sino sobre todo en las imágenes que de la docencia y del conocimiento impartido puedan formarse lo jóvenes al interior de un proceso de decaecimiento institucional, curricular y social de la función docente, sobre todo y fundamentalmente en el nivel medio.

Finalmente y en cuanto a la evolución del número de docentes y si bien opera la carencia de información antes explicitada, puede colegirse que habría seguido los parámetros de la docencia primaria. Es decir, decremento en los primeros años del proceso; incorporación luego o simultáneamente de personal "confiable" y de menor nivel académico; apuesta a un mercado ocupacional "seguro" al promediar el proceso; y recuperación de puestos por la vía de la restitución a los perseguidos y destituidos luego de la recomposición institucional en 1985. La evolución de la matrícula de los cursos de formación docente en el nivel -indicador indirecto de lo acaecido en este aspecto- parecería confirmarlo: decremento notorio (44.4%) hasta 1976, aumento impresionante luego, hasta 1983 (561%) y descenso hasta 1985 en que la matrícula es un 103.1% de lo que era en 1972. D e todos modos , en este nivel, cabrían otras consideraciones que preferimos postergar hasta que nos aboquemos al análisis concreto de la formación de profesores.

L a Educación Técnica

L a enseñanza técnica, a diferencia de su versión "común", presenta en el período que venimos considerando importantes índices de crecimiento que hacen que en 1985 la matrícula vigente en 1972 se haya incrementado en un 54.5%.

Este proceso, a tasa acumulativa anual media de 4.19% implica también su participación creciente en las preferencias de la juventud, c o m o espacio alternativo de escolarización. D e hecho, si en 1972 un 19.4% de la matrícula de la escuela media correspondía a esta modalidad, en 1985 el porcentaje era un 22.42%.

El momento de mayor penetración y a la luz del descenso matricular de la

'"ANEP. C O D I C E N . "Proyecto de Presupuesto, Sueldos, Gastos e Inversiones. Ejercicio 1986-89". Montevideo, agosto de 1985.


Gráfico 8 MATRICULA DE ENSEÑANZA SECUNDARIA POR DEPENDENCIA, 1972-1985

(1972=100; Esc. 1=10) 140 -¡

Privada

Pública

Gráfico 9 ESTABLECIMIENTO DE ENSEÑANZA SECUNDARIA

POR DEPENDENCIA, 1972-1985 (1972=100; Esc. 1=10)

Privada

Pública


secundaria tradicional acaece en 1981, en que la modalidad técnica viene a condensar m á s del 27% de la matrícula global.

Ahora bien, es posible establecer que este crecimiento reconoce en verdad cinco momentos o sub-períodos. El primero, de 1972 a 1975 marca una evolución en términos relativamente modestos (tasa media anual acumulativa de 2.49%).

E n 1975 y hasta 1978, se inaugura el segundo momento , con un crecimiento mayor (promedio anual de 7.32%) que hizo ascender la matrícula a un 31% sobre los términos vigentes seis afios antes.

El tercer sub-período -de decrecimiento- es el que en dos afíos, de 1978 a 1980, lleva la matrícula a menos 7.6%, pero que a su vez se constituye en antesala del impactante aumento (el m á s importante de todo el período) que, c o m o cuarto momento , coloca los niveles de matrículas de 1984 en un 58.45% sobre los vigentes en 1972, los m á s altos en toda la historia de la modalidad.

El quinto momento , que coincide con el tránsito formal a la institucionalidad democrática, implica una modesta pérdida matricular que no permite abrir juicios sobre sus evolución futura.

E n efecto, pueden sostenerse hipótesis antagónicas; desde aquellas que postulan que la modalidad tradicional habrá de recuperar parte de su matrícula histórica que coyunturalmente se había "pasado" a la enseñanza técnica; hasta aquéllas que, por el contrario, vista la consolidación de tendencias de largo plazo en el comportamiento de vastos sectores sociales que priorizan la formación para el trabajo pero a la vez con posibilidades para optar por la alternativa universitaria, postulan la necesaria recuperación de la matrícula de la escuela técnica.

D e la inspección de la gráfica que registra esta evolución, se puede colegir que dos son los momentos de mayor incremento: el período 1975-78 y el período 1980-83. A m b o s coinciden - c o m o acaecía con la educación preescolar- con los momentos de mayor deterioro de los niveles salariales y de aumento correlativo de la necesidad de trabajar por parte de otros miembros del grupo familiar.

Esta necesidad, en relación con la matrícula, entendemos que puede haber operado desde dos alternativas: a) que el joven ingrese a los cursos orientados directamente hacia el mercado de trabajo que brinda la Universidad del Trabajo del Uruguay, b) que el joven, vista la necesidad de prepararse para el trabajo, haya optado por el bachillerato tecnológico que a diferencia de la modalidad tradicional de enseñanza media, brinda capacitación y credenciales para el mercado de trabajo, además de la formación preuniversitaria.

E n ambos casos estamos suponiendo un traspaso o matrícula importante entre los dos subsistemas y por los mismos motivos: la necesidad de adecuar la educación a las necesidades del m u n d o del trabajo.

E n lo referente al análisis de dependencia (o forma de administración), es imprescindible una aclaración. E n el país, el "monopolio" de la educación técnica lo posee la Universidad del Trabajo y si bien existen algunos institutos privados que también la imparten, la estadística ubica entre los liceos privados -modalidad

EL CASO URUOUAYO 273

secundaria tradicional- a aquellos alumnos que cursan estudios equivalentes al bachillerato, reconocidos por las autoridades respectivas; o bien -en el caso de alumnos de "cursos cortos"- lisa y llanamente no se llevan estadísticas al respecto. En Uruguay, la educación parasistemática o no formal, que c o m o se verá m á s adelante es de gran importancia, no se registra estadísticamente.

E n la consideración por jurisdicciones, puede establecerse que la educación técnica creció más en el interior que en Montevideo. E n efecto, en 1973 la relación de matrículas privilegiaba a la capital, que condensaba al 51% del total nacional de la matrícula en la especialidad. E n 1984, este valor había descendido al 48.7%. E n igual período, el crecimiento matricular había sido del 60.59% en el interior y del 48.6% en Montevideo.

Debe destacarse también que la tendencia que postulamos a la sobrematricula-ción de los cursos no terminales se verifica por los menos desde 1979. Estos cursos (ciclo básico y bachillerato técnico) orientados a los estudios superiores (aunque brindan título habilitante para distintos puestos de trabajo) pasaron del 50 al 53.7% en todo el país. Esta tendencia adquiere mayor énfasis en el interior, donde asciende de un 54.4% a un 60%. En la capital del país la diferencia se verifica entre un 45.3% y un 47.6%17.

Por contraposición, baja relativamente la matrícula en los cursos directamente relacionados con el mercado de trabajo. E n el total nacional, se pierde un 3.6% (pasaje de un 49.9% del total de matrícula al 46.3%) pero es en el interior donde la diferencia es m á s grande (pérdida matricular del 5.6%). En Montevideo, aunque también se verifica una tendencia al descenso (2.5% en el período) aún m á s de la mitad (52.2%) de la matrícula sigue orientada a cursos m á s o menos cortos con salida laboral directa y terminales en cuanto a las posibilidades de proseguir estudios superiores.

Estas cifras avalan la hipótesis de que el crecimiento de la matrícula de U T U - y la pérdida simultánea de la modalidad tradicional- se basan en el "pasaje" de parte importante de estudiantes que prefieren la modalidad del bachillerato técnico al común, aunque unos y otros sigan pensando (y en proporciones siempre crecientes) en la Universidad c o m o instancia necesaria de sus estrategias educativas.

E n cuanto a la evolución de las cifras de docentes y de establecimientos afectados al desarrollo de la modalidad técnica, se carece de información confiable para el tramo anterior a 1979. Puede establecerse, sin embargo, que entre 1980 y 1985 la "oferta locativa" se incrementó en un 9.3%. D e igual m o d o , la dotación docente verificó importantes incrementos que, en igual período, suman un 16.6%. Para 1984, este aumento había llegado a un 27.3%.

Es significativo inspeccionar también el comportamiento de la matrícula del

" Bayce, R . , op. cit, 1987.


instituto de formación docente para la especialidad (INET), que, de 1979 a 1985 crece un 454%. D e todos modos, debe destacarse que de 1972 a 1979, el decremento había sido del orden del 61%. E n este caso, la tónica general de decremento al principio del "proceso" y crecimiento en términos superlativos en sus tramos finales, también se'cumple de acuerdo a las lógicas macrosociales ya estipuladas.

E n lo que dice relación a la "calidad", -medida en términos de la formación recibida por el cuerpo docente de la especialidad- creemos que rigen, con mayor énfasis aún, los mismos supuestos que se explicitaron al hacer referencia al proceso de desprofesionalización que afecta a la gran mayoría de los docentes de la educación media tradicional.

Según el informe oficial citado en la oportunidad, solamente un 3.5% de los docentes de la especialidad cuentan con "título específico" y un 26.75% no ha aprobado siquiera el segundo ciclo de la enseñanza media. Además , un 59% de estos docentes son provisionales o interinos y sumados a los suplentes, viene a resultar que un 62% del total se desempeña en forma precaria al frente de sus clases respectivas.

Finalmente "... llama la atención, y es sin duda altamente negativo, el hecho de que, en la composición por grados del personal de dicho servicio, casi el 50% se ubique en el primer grado" (el más bajo). "Ello es indicativo de graduaciones masivas en los últimos años, a través de una capacitación que no garantiza la competencia necesaria"18.

L a Educación Superior

E n Uruguay, la educación superior - a nivel de grado, que es la que analizamos aquí- reconoce dos vertientes. Por un lado, la formación docente impartida en el ámbito de los institutos respectivos, dependientes de A N E P . N o existen cursos privados reconocidos que habilitan para el ejercicio de la carrera docente. Sí se brindan, a nivel parasistemático, cursos de perfeccionamiento y de apoyo a determinadas exigencias de la "carrera docente" en los distintos niveles y por el otro, las distintas carreras y modalidades curriculares que se imparten en la Universidad de la República.

C o m o ya se adelantara, ambos espacios académicos se han constituido en el nivel de mayor crecimiento matricular en los últimos 10 años. Por ello, estipulábam o s que el sistema educativo había crecido "hacia arriba", verticalmente.

A los efectos de su análisis, consideraremos separadamente ambas alternativas.

"CODICEN, op. ciL, 1985.


La Educación Superior no universitaria. L a Formación Docente

Al iniciar este capítulo, se estableció que, luego de la matrícula universitaria y para el período 1975-85, había sido la orientada hacia la formación docente la que más había crecido.

Pero esto era así, porque en 1975 se asiste a uno de los puntos de m á s bajos resultados, en términos de matrículas, para este nivel. D e hecho, entre 1972 y 1985 su evolución ha registrado un crecimiento de tan sólo el 7.4% por lo que sólo supera al ritmo de la matrícula primaria.

Este proceso reconoce cuatro momentos o subperíodos. El primero de ellos, de 1972 a 1976, ve precipitarse los índices de matrículas en cifras negativas del orden del 49%, a tasa anual acumulativa promedio de 12.25%.

Desde entonces y hasta 1981, con algunas fluctuaciones menores, la matrícula se mantiene entre el 55 y el 49.5% de los valores vigentes en 1972. D e hecho, esta última cifra -en 1980- constituye el récord en términos de pérdida matricular, para todo el período.

Pero en tan sólo dos años, de 1981 a 1983, se produce una recuperación vertiginosa. E n efecto, a tasa acumulativa anual promedio de 68.5% se asiste a un crecimiento del 137%. Desde entonces y con leve incremento aun en 1984, se asiste a una inflexión negativa en 1985, que implica una pérdida relativa de 8.5% respecto de los valores de 1983.

Nuestros argumentos para explicar estos resultados ya son conocidos. Creem o s que la disminución progresiva de matrículas operadas en los primeros años del gobierno dictatorial, se deben justamente a la persecución ideológica, a las destituciones, al desmantelamiento institucional de la estructura académica preexistente, en fin, al hecho de que para muchos de sus interesados, la carrera docente resultara -por lo menos transitoriamente- una alternativa ingrata y poco redituable.

D e hecho, la destitución de docentes, la constitución de un "excedente" de cesantes y sumariados, la rigidez y la arbitrariedad, conspiraron haciendo poco atractiva esta opción para los jóvenes uruguayos. Siguió siéndolo luego, ya que el requisito de la capacitación profesional no fue prioridad ante las autoridades de entonces, preocupadas ante todo por la seguridad. Por eso, la confianza y la buena conducta -por supuesto, certificadas- fueron los principales calificadores. Este factor explica, por lo menos en parte, aquellos conceptos de las actuales autoridades de A N E P cuando cualifican a los "recursos" humanos constitutivos del cuerpo profesoral.

Pero en 1981 la situación cambió. E n primer término, se "aflojaron" los controles ideológicos y la persecusión comenzó a disminuir. Y si bien la calidad de la enseñanza impartida no mejoró -por el contrario, se implemen-taron nuevos planes de estudios, de contenidos rígidos y empobrecidos- la crisis económica renacida, que obligó a repensar las estratégicas de ubica-

276 EDUCACIÓN BU LA TKAHSICIÔN A LA DEMOCRACIA

ción y permanencia en el mercado laboral, hizo más difícil destacar una alternativa de "inversión" de escaso riesgo, ya que la "oferta pedagógica" oñcial ¡había disminuido drásticamente aquel excedente de docentes de los primeros años de la dictadura y se demandaban más puestos al interior del sistema.

Por otro lado, 1980 es el año en que los cupos y pruebas de admisión en la universidad se establecen con más rigor, por lo que suponemos, el profesorado, sobre todo en la docencia secundaria en determinadas asignaturas afines con ciertas especialidades universitarias (historia, literatura, filosofía, biología, química, física, matemáticas, etc.) puede haber operado c o m o espacio alternativo y temporal. Desbloqueado luego el ingreso a la universidad, puede constatarse que la tendencia de la matrícula en los institutos de formación docente, desciende.

Ahora bien; hasta el momento hemos hablado genéricamente, pero en realidad, la formación docente reconoce tres modalidades o alternativas, cada una de las cuales ha sufrido su propio proceso evolutivo, enmarcado en los parámetros generales enunciados.

A los efectos de este análisis, distinguiremos entre la formación docente para el nivel primario -maestros-, para la enseñanza secundaria -profesores- y para la enseñanza técnica ( U T U - I N E T ) -profesores técnicos-. N o incluimos a la formación de postgrado o de especialización en cada uno de estos niveles, que además, es "marginal" en términos de grandes números.

Pues bien, c o m o venimos afirmando, la "ecuación" o la relación vigente en la composición y peso relativo de la matrícula entre los niveles vigentes en 1972, ha sufrido importantes modificaciones. E n aquel año, los estudiantes del magisterio conformaban el 79.83% del total de la matrícula. Los alumnos del profesorado era el 18.44% y los del I N E T (profesorado técnico) no llegaban al 2%.

E n 1976, se produce la primera gran dispersión de tendencias -hasta entonces relativamente similares- y ya en 1980 la "ecuación" reconoce importantes modificaciones. L a matrícula del magisterio había descendido al 45% y la correspondiente a los docentes medios era ahora el 51% del total. La matrícula del I N E T se había duplicado y ascendía al 4%.

E n 1985 finalmente, las tendencias se modifican en el sentido de la relación original, aunque con importantes diferencias aún. L a matrícula del magisterio ha vuelto a crecer y se instala en el 61.6%. Los estudiantes del nivel docente secundario han descendido pero aún condensan a un tercio del total de matrículas (34.8%) y el peso relativo de los estudiantes del I N E T ha vuelto a descender, ahora a un 3.5% de la matrícula global. Veamos ahora la evolución de cada una de estas tres alternativas.

L a Matrícula de Magisterio (Formación de grado para la docencia primaria)

C o m o queda dicho, es este sector el que aglutina -salvo excepciones- a m á s de la mitad del total de la matrícula de los estudiantes de los distintos cursos de formación docente.


Es, también, el que ostenta rendimientos más modesto, ya que en 1985 solamente retiene a un 83.2% de su matrícula de 1972.

Este comportamiento resulta de la operativa de dos tendencias. La primera y de mayor alcance, es la que hasta 1982, luego de un breve repunte matricular en 1980, manifiesta un descenso del 67% respecto del año "base". Tal descenso, el más grave de los últimos 30 años, acaece en forma lineal hasta esa fecha, a tasa acumulativa anual promedio del -9%. Los dos afios subsiguientes crece modestamente hasta que, a tasa promedio anual del 96.75%, hace que 1984 registre un incremento de 193.45%.

1985 implica otra vez una tendencia al descenso del 14%. L a coincidencia del advenimiento de la democracia, puede estar pautando una nueva situación en la que la "oferta" de lugares de trabajo para el nivel aparece otra vez restringida, por la necesidad de reintegrar a los destituidos por el régimen, así como porque -sin que sea posible cuantificarlo- se verifica un importante pasaje, ya desde el año anterior, a carreras universitarias afines (como la Licenciatura en Ciencias de la Educación, o de Historia, Literatura, Filosofía, etc.).

La Matrícula de los Cursos de Formación Docente para el Nivel Medio

Son estos estudiantes quienes presentan los rendimientos más distanciados del comportamiento general. D e hecho, si bien comparten la tónica de decrecimiento de la matrícula en los primeros afios del proceso militar, éste es menor, y dura menos. E n efecto, 1976 es el punto de inflexión, en que la tendencia al decremento -que había alcanzado entonces valores negativos del 44.4%- se revierte en un proceso de crecimiento espectacular que alcanza su punto máximo siete años más tarde (1983), en que asciende a un 461.2%.

Desde entonces, se revierte la tendencia, con una pérdida matricular del 35%.

Los alumnos del Instituto Nacional de Estudios Técnicos (TNET)

C o m o ya se dijo, se trata ésta de una modalidad cuyo peso matricular es m u y escaso. D e todos modos, su evolución sigue un camino intermedio al de los dos casos considerados. Es decir, también comienza decreciendo y lo hace hasta 1978 (luego de un repunte y una caída entre 1975-78) en que se "pierde" el 57% de la matrícula de 1972.

Desde entonces y hasta 1983, crece en un 420%, para decrecer en 1984 (27.4%) y luego volver a ascender en 1985 un 20.5%.

Creemos que, en este caso, si bien operan iguales factores a los que pautan los comportamientos de las otras modalidades, también existen factores intrínsecos que, por ejemplo, hacen definir la perspectiva de su evolución para 1985. E n efecto, la "lógica" interna de TJTU, la demanda explícita de titulados para sus cursos, la posibilidad del "reciclaje" para muchos de sus ex alumnos del bachillerato téc-


Gráfico 10 EVOLUCIÓN DE LA MATRICULA EN LOS ESTABLECIMIENTOS DE

FORMACIÓN DOCENTE, 1972-1985 (1972=100; Esc. 1=1/3)

O l — i — i 1 — n — i — i 1 — i — i — i 1 — i — i

72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85

- Q - Formación Docente Secundaria -•- Formación Docente Técnica - O - Total Formación Docente - O - Formación Docente Primaria


Gráfico 11 EVOLUCIÓN DE LA MATRICULA UNIVERSITARIA.

ESCUELAS Y FACULTADES, 1972-1985 (1972=100; Esc. 1=200)

4500 -

4000 -

3500 -

3000 -

2500 -

2000 -

1500 -

1000 -

500-i

0 J

7

rf r i 2 73

A

—f-1

74

n — 0 — u

^ - W ^ 0 ^ ^ É é i i l i é —4- *~~~* ^

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85

•O- Escuelas ••- Facultades

280 EDUCACIÓN EH LA TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA

nico y la oferta de puestos de trabajo -magramente remunerados c o m o todos los otros- pueden explicar la diferencia de inflexión del último período.

L a Educación Superior Universitaria/Facultades y Escuelas

L a Universidad de la República posee, en el país, el virtual monopolio a la enseñanza de grado de este nivel. Decimos virtual, porque si bien existe una universidad privada -la Universidad Católica Dámaso Antonio Larraftaga- cuyo estatuto se aprobó en los meses finales de la gestión del gobierno de facto, su escasa matrícula y su aún limitada oferta de carreras y títulos hace que su tratamiento puede considerarse marginal, en relación al volumen de la primera.

L a Universidad de la República, creada en 1849, otorga más de 80 títulos en sus 10 Facultades y 8 Escuelas, ubicadas en su totalidad en la capital de la República, aunque con "subsedes" en algunas ciudades del interior.

C o m o ya se ha establecido, es la matrícula universitaria la que presenta m a y o res niveles de incremento. D e hecho, las cifras que lo registran marcan un 182.3% sobre los valores vigentes en 1972. L a parte sustantiva de este crecimiento se ha operado entre 1980 y 1985 (exactamente el 129.8%) aunque en la primera de estas fechas el incremento era del 22.88%.

L a evolución de esta etapa está pautada por un comportamiento disruptivo, de ascenso y descenso matricular, cuyo primer episodio acaece - n o casualmente-entre 1973 y 1974. Es la fecha de la intervención, la expulsión y la persecución de estudiantes, funcionarios y docentes.

Luego, de 1974 a 1976, la matrícula vuelve a crecer, decrecer en 1977 y volver a descender en 1978, recuperarse en el '79, caer nuevamente en 1980 e ingresar en un proceso ascensional que por el momento no reconoce inflexiones.

Es importante destacar la relevancia del fenómeno, que acaece a pesar de la emigración (en 1980 viven en el exterior 109.246 uruguayos con edades entre 20 y 39 años, que de permanecer en el país y de mantener una tendencia a la escolariza-ción superior similar a la vigente para este tramo etario entre fronteras, habrían engrosado la matrícula por lo menos en un 33% en ese año) y también a pesar de las políticas limitacionistas que en 1979 generalizaron las pruebas de admisión -exámenes de suficiencia- y en 1981 estatuyeron cupos para el ingreso a facultades y escuelas. E n realidad y como fenómeno pasible de cuanüficación, es el crecimiento matricular de la universidad el dato más relevante de lo que sucede con la educación en el país. Presumimos que importantes hechos operan también en el ámbito de la educación no formal, pero no disponemos m á s que de algunos indicadores a efectos de cuantificar sus principales aspectos.

Ahora bien, también debe establecerse que el crecimiento de la matrícula de la población universitaria se ha producido de una forma que privilegia desigualmente sus diferentes espacios académicos y disciplinarios. D e hecho, éste viene a resultar


de la combinatoria de un incremento de 122.3% verificado en la población de las Facultades y de un 4026% de la población de las Escuelas.

Esta enorme desproporción está hablando a las claras de la existencia de una notable priorización por las "carreras cortas" con salida laboral más o menos inmediata, sobre las carreras largas, tradicionales con una duración "normal" de 6-7 años.

Es pertinente, sin embargo, una precisión. Las Escuelas Universitarias brindan cursos de m u y disímil duración, aunque ninguno supera los 4 años ni es menor a los 12 meses. Así, el promedio teórico de sus cursos es de 2 y 1/2 años, aunque la distribución del alumnado al interior de las diferentes carreras puede hacer variar el valor real del mismo.

A d e m á s , no todas las Escuelas otorgan títulos de fácil inserción en un mercado laboral tan estrecho y rígido c o m o el uruguayo. Algunas, de hecho, son verdaderas "carreras" (en el sentido tradicional jerárquico) "descendidas" en su status por diferentes motivos. Por ejemplo, la carrera de psicología, que nació y se consolidó al interior de la Facultad de Humanidades y Ciencias, fue estatuida c o m o Escuela Universitaria de Psicología, con menor status académico, presupuestal y administrativo en 1975, aunque reabrió sus cursos recién en 1978. Esta escuela, solamente, condensa en 1985 alrededor de un 25% del total de la población de las escuelas universitarias.

Quien aglutina la mayoría absoluta de matrícula a este nivel es la Escuela de Tecnologías Médicas, antigua escuela de "auxiliares del médico" que imparte diferentes diplomas con cursos de desigual duración e intensidad: de psicólogo infantil hasta podólogo, de instrumentista a quiropráctico, de laboratorista, a radiólogo, etc.

Puede establecerse, en consecuencia, que entre los factores que han acrecentado de tal manera la matrícula de estas escuelas, han operado diferentes elementos, que reconocen causales m u y variadas.

El examen de la gráfica que registra la evolución de la matrícula de esta población estudiantil (elaborada en una escala de 1:200 y no de 1:10 c o m o es habitual, por la enorme magnitud del fenómeno), muestra una evolución constate, con tres "picos" de hipercrecimiento. El primero (1974-76) que registra un 248% viene a coincidir con el primero de los períodos de gran depreciación del salario y del ingreso familiar. El segundo, entre 1978 y 1979, del 50.46%, viene a coincidir con la reapertura de la Escuela Universitaria de Psicología, y el tercero (1981-85, con una pequeña pausa entre 1982-83) del orden del 243.2% viene a coincidir con el segundo y m á s prolongado período de deterioro de los principales parámetros de la economía, que se prolonga hasta el primer año de gobierno democrático, cuando lentamente se verifican leves reversiones de los mismos.

Entre las facultades, tampoco se ha mantenido una situación inmodificada. Puede, en general, establecerse que se asiste a un menos espectacular proceso de pérdida de hegemonía de matrículas de parte de las carreras "tradicionales", pro-


ceso que se acelera en los últimos afios. D e hecho, Ciencias Económicas, Derecho y Medicina, que totalizaban un 65% del total de alumnos universitarios, han descendido a un 58%. Y el 76% de esta diferencia, se verificó entre 1980 y 1985.

A su vez, Ingeniería que en 1972 solamente poseía un 2.6% de la matrícula, creció el 12% en 1985. También aquí, el 61% de esta diferencia se "explica" en el período 1980-85.

El cuadro 2 permite apreciar la evolución de las matrículas de las 10 facultades en los tres momentos considerados. Fácilmente puede constatarse que así c o m o Derecho ha mantenido y aún acrecentado su peso relativo, ha sido Ingeniería quien ha crecido más . E n ambos casos, esto se debe a la creación y diversificación de las carreras tradicionales allí impartidas. En Derecho, si bien abogacía y notariado siguen acumulando importante peso en el nivel de matrículas, se asiste al crecimiento de otras especialidades: traductores, relaciones internacionales, sociología, ciencia política, etc.

Ingeniería, por su parte, ha incorporado nuevos cursos -sobre todo en el área de la informática- así c o m o también pasaron a su égida carreras c o m o la química industrial (ingeniería química) antes dictadas en otra facultad.

Finalmente, puede establecerse que los aumentos que hemos estipulado y en la forma que se han verificado, permiten realizar tres grandes constataciones.

Cuadro 2 EVOLUCIÓN DEL PESO RELATIVO DE LA MATRICULA

POR FACULTADES, 1972-1985

Facultades

Agronomía Arquitectura Ciencias Económicas Derecho y C C . S S . Humanidades y C S . Ingeniería Medicina Odontología Química Veterinaria

Total

1972

6.1 4.0

16.8 31.2 9.8 2.6

16.7 6.5 2.6 3.7

100.0

1980

5.3 6.3

10.2 37.1 5.2 6.2

16.0 3.9 2.9 6.9

100.0

1985

3.4 5.3

13.6 32.2 11.2 11.9 12.2 2.8 3.1 4.3

100.0

Crecim. %

28.6 197.4 84.1

131.0 160.8 920.0

63.9 -3.2

181.8 176.7

182.33

Fuente: Anuario Estadístico. D G E C . Varios volúmenes.


La masificación de la matrícula universitaria ha implicado importantes incrementos de la extra-edad.

E n efecto, los "cursados típicos" suman, incluidas las Escuelas Universitarias, a los cuatro años y medio, mientras que la edad promedio al egresar para quienes lo hicieron en 1986 es de 27 años y cuatro meses. Es decir, reconocen un "cursado promedio" de entre nueve y medio y diez y medio años. Pero además, aún puede establecerse que un 19% de estos egresados ya han cumplido los 31 años de edad".

La masificación ha implicado una feminización creciente de la matrícula.

Y a en el último censo universitario (1974) se verificaba una tendencia femenina creciente en la matrícula universitaria. E n 1986, un 58% de los egresados, son mujeres.

Este aumento femenino, con distintos énfasis, se verifica al interior de todas y cada una de las carreras y espacios académicos. E n las escuelas, el predominio femenino es absoluto: 85.9%.

E n las facultades, el predominio de cada sexo reconoce una división por mitades, aunque el mayor peso de las matrículas de aquéllas en que las mujeres son mayoría, hace que en el total, estas también superen a los hombres: 50.55%.

Cuadro 3 EGRESADOS 1986 SEGÚN SEXO, POR FACULTADES

Agron. Arq. Cs.Ec. Der. Hs.Cs. Ingr. M e d . Odont. Q u í m . Veter.

M u j . 17.3 32.8 46.0 64.4 70.5 26.9 54.3 70.5 61.9 40.0 H o m . 82.7 67.2 54.0 35.6 29.5 73.1 45.7 29.5 38.1 60.0

F U E N T E : R . Lémez: "El Perfil de los Egresados Recientes".

La Masificación implicó un rendimiento decreciente del subsistema universitario.

La evolución del cociente egreso/matrícula del año anterior (única forma de considerar a los egresados respecto de su propio "tramo matricular") demuestra que, para los totales globales, dos son los momentos de "optimización" de la relación en 1974/75 y en 1980/81; es decir, luego de las caídas de matrículas de los

" Lémez, R . "El Perfil de los Egresados Recientes". Instituto de Ciencias Sociales. Dirección de Planeamiento Universitario. Universidad de la República. Mimeo. Noviembre de 1987.

284 EDUCACIÓN EN LA TKANSÍCIÓN A LA DEMOCKACIA

años posteriores que alivianaron las cohortes teóricas con el egreso de los estudiantes de los tramos superiores de las respectivas carreras. Y a la inversa, a medida que se fue ensanchando la base de la pirámide matricular, el cociente registra valores cada vez menores.

Pero esto ha sido así sobre todo en las facultades, que es donde las variaciones de matrículas se verifican para los años establecidos. E n las E U s la situación es diferente, ya que la masificación ha sido tan enorme, que aunque el promedio de egresados aumentó en un 485%, la "base" ha crecido m u c h o más que la "cúspide", por lo que el rendimiento de este sector que en 1972/73 era ocho veces y fracción mejor que la de las facultades (egresaba el 41.7% de la matrícula respectiva), se ha ido paulatinamente acercando a los parámetros de éstas y ya en 1985/86 era sólo 1.26 veces mejor (egresa el 4.61% de la matrícula respectiva). O , en otras palabras, si la matrícula creció cuarenta veces y el egreso cinco, la relación entre ambas decreció en diez veces.

C o m o puede apreciarse, en el sistema educativo uruguayo se está verificando un proceso que parece inherente a muchos ámbitos -institucionales o n o - de la sociedad: la "crisis" y sus emergentes se trasladan de los niveles o espacios inferiores hacia los superiores, pero sin que se resuelvan sus problemas específicos. Por eso hablamos de una "fuga hacia adelante" que redimensionada una problemática compleja y con determinaciones múltiples, en la que en cada nivel se bifurca y se estructura en estamentos, trasladando -con peso relativo difícil de establecer-sus efectos a los niveles superiores, todo lo que, a fin de cuentas, genera un contramovimiento de relativización y desvalorización de los conocimientos y las credenciales que otorga

L a Educación no Formal

Si las consideraciones finales del apartado anterior fueran correctas, a la masificación de la enseñanza -sobre todo la superior- y a su correspondiente devaluación académica y social debería acompañarse un proceso simultáneo de demanda y recreación de espacios curriculares alternativos o complementarios.

Infortunadamente no existen estadísticas sobre la educación no formal que permitan establecer conclusiones más o menos sólidas al respecto. Pero tampoco estamos en situación de desconocer absolutamente algunos indicios significativos sobre este punto.

E n lo que creemos es la única iniciativa actualmente en curso para evaluar el peso relativo y las predisposiciones sociales hacia y sobre la educación no formal -el Programa "Imágenes Sociales de la Educación" que se desarrolla en el Dpto. de Investigación del C I E P , sobre la base de encuestas a muestras representativas de la población total de Montevideo, ciudad que concentra a m á s del 45% del total poblacional del Uruguay-, se ha podido establecer que un 39% de la población


considerada ha efectivamente realizado cursos cortos, fuera del sistema formal de educación20.

E n función de algunas de las conclusiones del Programa, puede establecerse, lo siguiente:

- Quienes tienen entre 30 y 34 años son los que más han recurrido a la alternativa no formal: 48.5% de su total respectivo. Entre los 18 y los 29, a su vez, un 45.7% también lo ha hecho.

- N o se indagó sobre la fecha de realización de estos cursos, pero el hecho de que las generaciones m á s jóvenes sean las más afectadas por el fenómeno resulta un indicador indirecto de la cercanía temporal de su realización.

- Proporcionalmente, las mujeres han recurrido a la alternativa no formal en mayor medida que los hombres. Exactamente, lo ha hecho un 43.2% de éstas, mientras que un 32.3% de aquéllos ha seguido tal alternativa.

- Entre quienes no realizaron cursos, un 38.11 % manifiesta la necesidad de realizarlos, sin embargo. Si se considera este porcentaje junto a quienes sí tomaron cursos no formales, estamos ante un 61% del número investigado.

- Son los jóvenes quienes sienten proporcionalmente más esta necesidad. D e hecho, el 74% del tramo etario de 18 a 24 afíos considera necesario tomar cursos de capacitación fuera del sistema formal. Esto, entendemos, viene a confirmar lo afirmado respecto de la tendencia actual o contemporánea a tomar este tipo de cursos.

- Según el "tipo de actividad" hacia el que se orientan los cursos realizados y atendiendo a la edad de su alumnado, puede establecerse que, en los tramos m á s jóvenes, los cursos apuntan a la capacitación para distintas actividades "de oficina" y que luego de los 40 el énfasis se instala en la capacitación para actividades "de producción".

- Estas actividades de oficina concentran a m á s hombres que a mujeres, aunque la proporción es importante en los dos casos: 56.8% y 33.4%.

- Entre quienes no realizaron cursos, también son las mujeres quienes perciben con m á s agudeza la necesidad de realizarlos. Los porcentajes son similares a los que presenta la distribución de quienes sí tomaron esos cursos: 41.7% de mujeres y 32.9% del total de hombres.

- Entre quienes no realizaron cursos, puede establecerse leve predominio de las mujeres sobre los hombres en la necesidad de capacitarse para el desarrollo de tareas de oficina. Pero el predominio masculino es amplio en las preferencias por cursos que capaciten "para la producción". A su vez, las mujeres son la casi totalidad de quienes sienten la necesidad de realizar cursos sobre temáticas relacionadas con la salud y la belleza.

» Lémez, R . , op. CÍL, Punió 21. N 9 43.


Los motivos para optar por la alternativa no formal.

L a investigación citada permite establecer que la demanda social por educación no formal viene a funcionar más que c o m o alternativa, c o m o "mecanismo de ajuste" de conocimientos, habilidades y credenciales obtenidas en el espacio formal de educación; en función de requerimientos m u y disímiles.

E n primer término, se establece que a medida que crece la educación formal, crece también el porcentaje de realización de cursos parasistemáticos. Así lo m a nifiesta el 69% de quienes ostentan mayor escolarización. Por su parte, sólo un 19% de quienes tienen menos de tres años de permanencia en la escuela reconoce haber realizado tal esfuerzo. Y , la ausencia absoluta de educación formal (los "sin instrucción") se acompaña también de ausencia absoluta de educación no formal.

Según la ocupación, puede establecerse que más de la mitad de quienes ocupan puestos importantes (gerentes, administradores, profesionales y técnicos) han realizado cursos fuera del sistema formal. También m á s de la mitad de quienes ocupan puestos medios (empleados administrativos y vendedores) han realizado estas actividades.

Similares porcentajes presentan los estudiantes, pero es de destacar que son quienes buscan trabajo por primera vez y quienes están en el seguro de paro (sistem a temporario de cobro parcial de sueldos por pérdida de trabajo) los que han realizado m á s cursos fuera del sistema educativo formal.

E n cuanto a los motivos explícitos que los actores manifiestan para su decisión de acudir a los cursos parasistemáticos, puede establecerse que la mayoría (52%) reconoce la búsqueda de un empleo y/o mejorar sustantivamente su posición en el empleo que ya ocupaba. Es importante destacar que más de un 70% de ellos consideran haber logrado aquel propósito.

Otro 42.4% optó por estos cursos c o m o apoyo a actividades curriculares efectuadas dentro del sistema educativo y/o también c o m o hobby o pasatiempo. T a m bién aquí, un 76.4% considera que logró lo que se propuso.

L a Evaluación de la Educación N o Formal.

L a valía de esta educación no formal puede establecerse a partir de las respuestas que la población entrevistada otorgó a la alternativa de optar por estos cursos fuera del sistema, o bien continuar estudios hasta culminar el bachillerato.

L a propensión al abandono de la educación formal y su sustitución por la no formal, aumenta a medida que paralelamente decrece la escolaridad formal. Así, un 72% de quienes han cursado tres o menos años de la escuela primaria se manifiesta en tal sentido, pero sólo siguen opinando de esta manera un 26.3% de quienes disponen por lo menos de estudios superiores incompletos.

Si se recuerda que son los más escolarizados los m á s propuestos a tomar estos cursos y viceversa, puede establecerse una suerte de estrategia modular que privi-


legia ambas alternativas, a partir de la situación particular del entrevistado en el mercado de trabajo y su estrategia frente al m i s m o .

Así, son los desocupados, quienes están en el seguro de paro y quienes se dedican a los servicios personales los que se inclinan sobre todo por la alternativa no formal, en detrimento de la formal. Pero quienes buscan trabajo por primera vez, los estudiantes, los ejecutivos y también los jubilados, se manifiestan decididamente por la alternativa formal.

Puede establecerse, a la luz de estos indicadores, que la alternativa no formal ha adquirido enorme magnitud. D e hecho, de mantenerse los porcentajes de respuesta en la población total del Departamento, estaríamos hablando de un "sistem a informalizado" con m á s de 500.000 "egresados" y una clientela potencial inmediata de otros 300.000. Se trata de cifras que superan, juntas, a la matrícula total - a nivel nacional- del sistema formal de educación y que, solamente por tal peso numérico, estarían justificando sobre cualquier otra consideración, estudios sistemáticos inmediatos sobre el tema.

Segunda Parte: Principales indicadores de la eficiencia del sistema educativo21

Establecidos los comportamientos de la oferta y demanda por educación, entendem o s necesario proceder a establecer una sucinta evaluación de los indicadores tenidos en general por m á s válidos, a efectos de medir la "eficiencia" con que el sistema nacional de educación ha respondido a la demanda social por conocimientos, habilidades y credenciales22.

Cobertura - Penetración

Se define c o m o cobertura o penetración de un sistema educativo, o de cualquiera

" Basada en elaboraciones propias. 32 Por las características de esta Segunda Parte, se presenta solamente el listado de fuentes origi

nales: 1. A N E P . C O D I C E N . "Proyecto de Presupuesto, Sueldos, Gastos e Inversiones. Ejercicio 1986-89".

Montevideo, agosto 1985. 2. B Y C E , R . El Sistema Educativo Uruguayo: 1973-84. El Deterioro Cuantitativo. CSE?. Montevi

deo, 1985. 3. B U S C H I A Z O , O . El Sistema Educativo Uruguayo. Resumen de Datos del Período 1973-84.

CffiP, Mimeo . 1986. 4. Dirección General de Estadísticas y Censos ( D G E C ) . "Anuario Estadístico". Varios Volúmenes. 5. D G E C . V . Censo General de Población. 1975. Montevideo, 1975. 6. D G E C . "Recuentos Preliminares". VI Censo de Población y IV de Viviendas 1985. Montevideo,

1985. 7. L E M E Z , R . "El Perfil de los Egresados Recientes". ICS-DPU. Universidad de la República,

Mimeo , noviembre de 1987. 8. Universidad de la República. Censo Universitario 1974. Montevideo, 1974.


de sus niveles, al volumen -generalmente medido en términos porcentuales- que determinados tramos etarios presentan al inscribirse los espacios escolares respectivos. Internacionalmente, se ha establecido para la escuela primaria, al tramo eta-rio de 7-11 años, para secundaria, de 13-17 afios y para la enseñanza superior, el intervalo 20-24.

Efectivamente, un sistema educativo que "funcione bien", no puede reconocer más que valores marginales a la existencia de población de esas edades en otros niveles educativos.

La Escuela Primaria

C o m o ya se ha expresado, la escuela primaria ha tenido tradicionalmente en el Uruguay, altas tasas de penetración al interior de su población destinataria y desde hace m u c h o tiempo. Y a en 1930, el 76% de los niños de entre 7 y 11 años estaba matriculado en la escuela primaria. E n 1960, el porcentaje había ascendido al 91.6% y en 1971, se verifica el valor más alto: 97.2%. Desde entonces, se ha producido un descenso importante que en 1980, por ejemplo, mostraba valores inferiores a los vigentes 30 años atrás: 85%. A posteriori, se comienza a gestar la recuperación de la cobertura, que en 1985 oscila -según cálculos de diversa fuente-entre el 89 y el 94%.

La Escuela Secundaria

E n 1960, un 29% de los jóvenes de entre 13 y 17 años concurrían a alguna de las modalidades de la educación secundaria. C o m o ya se estableciera, la mayoría lo hacía en la secundaria "común", que reconocía un porcentaje de 23.2%.

E n 1971, estos valores habían ascendido al 51.7%, de los que el 42.1% seguían perteneciendo a la modalidad tradicional. E n 1980 y, pautado por el deterioro de la matrícula ya analizado, la penetración había descendido a un 43.6% de esa población. A su vez, 1983 (última fecha de que se dispone de información) permite apreciar una importante recuperación del indicador. Según cifras oficiales, un 53% de los jóvenes del tramo típico están escola-rizados en el nivel correspondiente, según este detalle: 39.7% en la modalidad tradicional y 13.3% en la técnica. Nótese el incremento de esta última, que en términos de la penetración, ha implicado el pasaje de un 20% sobre el total, en 1960, a un 25% 25 años más tarde. Es evidente que este aumento es bastante menor que el crecimiento de la proporción de matriculados en la modalidad sobre el total de estudiantes secundarios. C o m o se verá en seguida, ello se debe a que la modalidad técnica supone cursados m á s atípicos, en los que la extraedad pesa más .


La Educación Superior

La cobertura del sistema nacional de educación en sus peldaños superiores, es la que padece de mayor imprecisión, en tanto solamente es posible de ser inferida de las declaraciones censales (que adolecen siempre de cierta sobrevaluación, por diferentes motivos) y de las proyecciones poblacionales que puedan efectuarse.

D e esta manera, puede establecerse que en 1963, el 1.98% del total de jóvenes del tramo típico 20-24 años, asistían a los institutos de formación docente y/o a la universidad. E n 1975, la penetración había alcanzado ya el 7.1% de ese grupo de edades aunque en 1980, como era de esperarse, el porcentaje disminuyera: 6.54%. Pero en 1985, estimaciones realizadas sobre proyecciones poblacionales hacen ascender estos valores prácticamente al doble de los vigentes 10 años antes: 14.2%.

D e todos modos, las constataciones establecidas sobre la "masificación" de la educación superior, hacen relativizar estos guarismos ya que, para la última de las fechas consideradas, solamente un 35% de la matricula total estaría ubicada en los tramos típicos. La extraedad en este nivel es sumamente elevada, a diferencia de lo que, como se verá, ocurre en los peldaños inferiores del sistema educativo.

Cuadro 4 C O B E R T U R A . P E N E T R A C I Ó N D E L O S DISTINTOS N I V E L E S D E L

S I S T E M A E D U C A T I V O , S E G Ú N T R A M O S TÍPICOS D E E D A D E S , 1960 -1985

Primaria Secundaria Sec. C o m ú n Sec. Técnica Educ. Superior

1960

91.6 29.0 23.2 5.8

-

1963

_ ---

1.9

1971

97.2 51.7 42.1 9.6

-

1975

---

7.1

1980

85.0 43.6 36.0 7.6 6.5

1983

53.0 39.7 13.3

-

1985

89-94 ---

14.2

Precocidad - Extraedad

Cuando un sistema educativo, o alguno de sus niveles o subsistemas se encuentra sobrecargado de alumnos que presentan una distribución de edades diferente a las esperadas, estamos ante dos alternativas: o el sistema se ha rejuvenecido, ya que muchos de estos alumnos son más jóvenes que el promedio tradicional, o bien el sistema se ha envejecido, por la razón opuesta: los alumnos son mayores a aquel promedio. E n el primer caso, estamos frente al fenómeno de la precocidad; en el segundo, en cambio, frente a la extraedad. Por estos factores, todo análisis de cobertura o de penetración debe acompañarse del estudio de estos parámetros. Veamos su comportamiento para los distintos niveles.

290 EDUCACIÓN EN LA TRANSICIÓN A LA DEUOCKACIA

- E n Primaria. Puede constarse un incremento de la precocidad en este nivel. E n efecto, asistían en 1963 el 94.31% de los niños de 6-7 años. E n 1975, ya eran el 95.59% y en 1983, el valor ascendía aún más: 97.07%.

- Es Secundaria. En este nivel, la precocidad puede establecerse de dos maneras: i) Tomando en consideración el porcentaje de menores de 13 años que asisten al nivel, en relación al total de alumnos del mismo. Así, puede establecerse que en 1963 de cada 100 alumnos de la enseñanza media, 7 eran precoces. E n 1975, los precoces eran 13 y en 1983,15. ii) También puede calcularse el porcentaje de población menor de 13 años que participa en esta modalidad sobre el total de aquella población. D e este modo , en 1963 menos de uno de cada 100 menores de 13 años asistían a la escuela secundaria. En 1975, en cambio, asistía el 3% y en 1983 lo hacía más del cuatro por ciento.

- E n la Universidad. Aquí, también creció la precocidad. Y a en 1963, 14 de cada 100 alumnos eran menores de 20 años. E n 1975 son 21 y 10 años m á s tarde, son 27. D e igual manera, puede estipularse que si en 1963 el 0.38% de los menores de 20 años cursaba estudios universitarios, en 1975 este porcentaje era de 1.07% y 10 años más tarde había subido el 2.08%.

Puede también establecerse que el porcentaje de menores de 13 y de 20 años, en secundaria y en la universidad respectivamente, aumentó asimismo respecto de sus coetáneos que estudian en cualquier otro peldaño del sistema formal de educación.

D e igual m o d o que la precocidad crece, en la escuela primaria disminuye la extraedad. En efecto, en 1963 de 100 asistentes a este nivel, 22 eran mayores de 11 años. E n 1975, este valor había descendido al 19% y en 1983, era apenas superior al 17%. Del mismo m o d o , en la primera de las fechas consideradas, de cada 100 habitantes mayores de 11 años, 14 estaban en primaria. 12 años más tarde el número ha disminuido a menos de la cuarta parte: 3%; y en 1983, permanecen en esta situación solamente el 2.4% del total de la matrícula.

E n secundaria, el porcentaje de extraetarios, medido en términos de asistencia, también decrece. E n 1963, cada 100 alumnos, 18 eran mayores al tramo típico. E n 1975, el valor es 17. Pero, en 1983, ha vuelto a subir ya que un 19.64% de alumnos del nivel superan el "tope" de los 17 años.

Es importante establecer que, en realidad, esta consideración surge de tomar conjuntamente los valores de secundaria común y los de U T U . Separadamente, en cambio, se constata que en la primera, el peso relativo de extraetarios es m u y bajo: 10.5%. Pero en la modalidad técnica asciende a más del triple: 33%.

Si esto es así, las consideraciones efectuadas páginas atrás respecto del "pasaje" de matrícula entre estas modalidades y de las motivaciones eventuales para ello, pueden ahora corroborarse en el sentido de que en los estudios más directamente vinculados con el m u n d o del trabajo, uno de cada tres alumnos supera en promedio la edad del cursado "normal", lo que habla a las claras de aquellos fenó-

E L CASO URUGUAYO 291

menos por los que se trabaja a la edad de estudiar y se estudia a la edad de trabajar. Asimismo, se establecen pautas claras acerca de c ó m o , dónde y por qué se genera la extraedad en este nivel.

Del mismo m o d o , ahora puede establecerse que, medida en términos de cobertura o de penetración, también pueden verificarse aumentos de la extraedad en este nivel. En 1963, el 0.84% de los habitantes mayores de 17 arlos cursaban estudios secundarios. E n 1975, el porcentaje es de 1.29. En 1983, finalmente es prácticamente del 2%.

E n la universidad sucede algo similar. En términos de asistencia, disminuye el porcentaje de manera ostensible. En 1963, 37%; en 1975, 33%. Pero en 1985 y a la luz del enorme incremento de matrícula operado, los tramos de edades mayores se instalan en la universidad con mayor peso relativo al que históricamente habían mantenido. Según cifras preliminares, más del 40% de los alumnos superan el tope de los 24 años de edad.

Cuadro 5 PRECOCIDAD. PESO RELATIVO DE LA POBLACIÓN MENOR AL T R A M O

TÍPICO AL INTERIOR DE CADA NIVEL EDUCATIVO, 1963 -1983

1963 1975 1983

Primaria* 94.3 95.6 97.1 Secundaria" 7.0 13.0 15.0 Universidad" 14.0 21.0 27.0

* Cálculo sobre el tramo de 6 a 7 años de edad b Cálculo sobre la totalidad de la población menor al umbral inferior de los tramos etarios típicos.

D e igual m o d o pues, la cobertura de extráctanos crece. En 1963, el 0.34% de los mayores de 24 arlos eran estudiantes universitarios. E n 1975 son el 0.54% y en 1986 el valor prácticamente se cuadruplica: 1.9%.

Puede entonces enunciarse que, tanto en secundaria c o m o en la universidad, el crecimiento de la matrícula ha estatuido mejoras en la penetración del sistema al interior de los tramos típicos, pero también y en mayor medida, ha crecido la población escolarizada en esos niveles cuyas edades promedio difieren de las esperadas. H e m o s establecido aumentos en la precocidad y disminución de la extra-edad sobre todo en la escuela primaria y en la secundaria común. Pero también observamos que en U T U y en la universidad ello se acompaña con aumentos en la extraedad en forma considerable.

Evidentemente, el crecimiento del sistema, que habíamos postulado acaece hacia arriba pero también hacia abajo, viene lógicamente acompañado de precocidad y de extraedad en todos sus niveles. Especialmente, la primera deberá verificarse en su "extremo inferior" y la segunda, sobre todo, en su "peldaño supe-ñor .


Cuadro 6 E X T R A E D A D . PESO RELATIVO D E LA POBLACIÓN M A Y O R AL T R A M O

TÍPICO D E E D A D E S , A L INTERIOR D E C A D A NIVEL E D U C A T I V O , 1963-1985

1963 1975 1983 1985

Primaria 22 19 17 Secundaria 18 17 20 Universidad 37 33 - 40

Deserción-Retención

E n general se acepta que la tasa de retención es la medida que permite establecer el peso relativo de los alumnos matriculados en un determinado nivel cuando se los ubica en el grado inmediatamente posterior.

C o m o es sabido, salvo para casos particulares en momentos determinados, en general debe trabajarse con "cohortes teóricas", es decir los totales de alumnos matriculados en cada grado, tomados en función de las trayectorias normales de cursado de que se trate. Así, la cohorte 1975-80 por ejemplo, implica la medición o la relación de la totalidad de alumnos de 1976 en segundo versus los que cursaban primero en 1975; luego, 1977 vs. 1976 y así hasta llegar a 1980.

Evidentemente, no se trata siempre de los mismos alumnos. Hay repetidores, desertores, alumnos que retoman al sistema, tránsito entre jurisdicciones y dependencia, migración e inmigración, en fin, múltiples factores que deben ser supuestos c o m o "constantes" o estadísticamente azarosos, para que no afecten las tendencias ni las comparaciones en términos de series.

La Escuela Primaria

Puede afirmarse que la retención en este nivel, ha mejorado. Y a en la cohorte 1964-69, el 56% de los alumnos realizaba un cursado "normal". En 1983, el 76% de los alumnos del sexto grado escolar habían ingresado en 1978. En 1985, este valor había ascendido aún más: 77.2%.

Para 1986, las estimaciones demostrarían un leve descenso: 75.5%. Tal c o m portamiento, entendemos, se debe a dos factores: por un lado, a que efectivamente se logró disminuir los niveles de repetición y de deserción en base a apoyos pedagógicos. Pero también debe hacerse referencia a las "franquicias" que ya m e n cionáramos. Ciertamente, fue un imperativo -aunque nunca se explicité en forma documentada- de las autoridades del régimen de facto el mejorar los índices de rendimiento del sistema educativo, abatiendo drásticamente a la repetición. L a presión, que "descendió" por toda la estructura institucional de primaria, estableció virtualmente "cupos" que los maestros no podían bajo ningún concepto dejar de respetar.


Este factor - a m é n de las consecuencias negativas implícitas en la calidad y cantidad de los conocimientos efectivamente incorporados por esos alumnos-supuso el traspaso de importante déficit cognoscitivo a las esferas de la educación secundaria.

Las autoridades democráticas, por su parte, conscientes del fenómeno, han paulatinamente corregido la situación, lo que explicaría la inflexión de la tendencia verificada en 1985-86 y -entendemos- habilitaría la suposición de que en el corto plazo, el "sinceramiento" sobre este tema mostrará deterioros en las tasas de retención.

L a Educación Secundaria

Tanto para el primero c o m o para el segundo ciclo de la educación media, en su versión tradicional, la tasa de retención presenta un comportamiento inverso al que se verifica para la escuela primaria E n la cohorte teórica 1970-75, puede establecerse que el 39.6% de los alumnos llegados al último año habían ingresado en la primera de las fechas consignadas. E n la cohorte 1973-78, ya los valores descienden en forma importante, constituyéndose en el punto m á s bajo registrado en los últimos 30 años. A posteriori, la cohorte 1976-81 logra mejorar estos valores con un 38%, para luego volver a descender en 1983, en que solamente el 34.2% de los alumnos de sexto ha realizado cursados normales.

A partir de esta fecha, no disponemos de datos fehacientes aunque, en cualquier caso, proyecciones preliminares para la cohorte 1981-86 llevarían a los valores a cifras no m u y lejanas a las últimas consignadas: 35.1%.

La recuperación de la matrícula verificada luego de 1980-81, al calor de los incrementos de la precocidad y de la extraedad ya analizados, permite conjeturar que, al igual que en la enseñanza superior y en la técnica media, se está asistiendo también en la versión secundaria c o m ú n a un "alargamiento" de los cursados típicos que evidentemente habrá de implicar deterioros relativos en las tasas de retención, por lo menos hasta que se redefinan las relaciones entre la base y la cúspide de las pirámides respectivas, en cada caso.

L a retención entre Primaria y Secundaria

El "pasaje de nivel" es, en cualquier circunstancia, una situación clave en la determinación de las estrategias educativas de los diferentes sectores, grupos e individuos. También es un lugar privilegiado en que se condensa la deserción, sobre todo aquella postergada por diferentes motivos.

N o disponemos, desafortunadamente, de información específica que permita cuantificar los reales términos de este "pasaje". Pero, indirectamente y conociendo los totales de alumnos de sexto grado de primaria y los de primero de secundaria


del año subsiguiente, podemos evaluar, en términos de cohortes teóricas, la evolución de la deserción en esta instancia.

D e proceder así, puede constatarse que en el pasaje 71-72, el 25.8% de los alumnos de sexto grado no ingresaban un año más tarde a primero de secundaria. Este porcentaje subió a lo largo de los afios, de m o d o que en 1984-85 es del 29.7%. Al igual que la evolución de la matrícula, la "serie" que registra el pasaje de nivel presenta un rendimiento de rápido deterioro hasta 1980-81, cuando la pérdida era del 35.1%. Desde entonces, se verificó una lenta mejoría.

Creemos que además, esto no se debe a factores tales c o m o el aumento de la repetición en el último año de la escuela primaria, ya que por el contrario y c o m o se verá enseguida, la repetición, lejos de aumentar, disminuyó sustantivamente.

Cuadro 7 R E T E N C I Ó N - D E S E R C I Ó N . P E R O R E L A T I V O D E A L U M N O S D E S E X T O GRADO DE PRIMARIA QUE CONTINÚAN ESTUDIANDO Y QUE NO LO

HACEN, EN EL PRIMER ANO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA DEL AÑO SUBSIGUIENTE. COHORTES TEÓRICAS, 1971-1985

Año de Pasaje

1971/1972 1972/1973 1973/1974 1974/1975 1975/1976 1976/1977 1977/1978 1978/1979 1979/1980 1980/1981 1981/1982 1982/1983 1983/1984 1984/1985

Retención

74.2 74.6 75.9 72.2 69.9 69.0 68.9 67.6 66.1 64.9 69.3 69.5 71.9 70.3

Deserción

25.8 25.4 24.1 27.8 30.1 31.0 31.1 32.4 33.9 35.1 30.7 30.5 28.1 29.7

N o disponemos de datos válidos sobre ingreso a la universidad como para realizar cálculos similares a los efectuados en el apartado anterior. E n realidad, esta información está disponible únicamente para los años 1984 y 1985. Por otra parte, realizar estimaciones sobre la base de los porcentajes de precocidad en relación a la matrícula global presenta serios riesgos de error.

D e cualquier manera, es para nosotros de esperar que, así como aumenta la deserción en el pasaje primaria-secundaria, disminuya ahora ese abandono en el tránsito de esta última a la enseñanza superior, a la luz del aumento de la matrícula verificado en este nivel del sistema educativo.

U n a medida indirecta, que únicamente permite establecer las líneas tendencia-


les del fenómeno, surge de la consideración de valores estimados de los alumnos del primer año de la universidad. Esta estimación se realiza a partir del establecimiento del peso porcentual de estos alumnos sobre el total de matrícula para los años que se dispone de información (1974 en que se realizó el último censo universitario y 1984 y 1985 en que la universidad registró efectivamente estas cifras). Los mismos, ponderados por la tasa de precocidad ya establecida para el período, permiten la construcción de valores que pueden ser comparados con los efectivamente disponibles de la matrícula secundaria del último año.

D e este m o d o , puede establecerse que en 1975 ingresaban a la universidad el 38.6% de aquellos alumnos y, que 9 años m á s tarde, lo hacen el 98.6% de los mismos. E n 1985, la expansión matricular muestra m á s ingresados que egresados del año anterior, lo que viene a dar una idea del monto de la "demanda acumulada" en los últimos años del proceso militar. D e hecho, entre 1981 y 1984 se verificaría un incremento de la población que realiza el tránsito secundaria-universidad, del 63% al 98.6%. D e todos modos , debe recordarse que se trata de una medida "aproximativa" y que por lo tanto no es posible considerar a estos guarismos c o m o absolutamente válidos. L a tendencia, sin embargo, es por demás elocuente.

L a conclusión, entonces, es que el "lugar" de la deserción actualmente está instalado, luego del pasaje de nivel primaria-secundaria, en el tránsito por esta última. D e hecho, es m u y improbable que quienes "sobreviven" al final del bachillerato no intenten el ingreso -ahora irrestricto- a la educación superior. Su suerte final, para nosotros es incierta, sobre todo a la luz de las nuevas correlaciones entre ingreso, permanencia y egreso vigentes en la universidad. D e cualquier manera, postulamos que por el momento , cabe esperar que sea en este tránsito "final" donde la "curva de deserción" vuelva a presentar importantes e incrementados valores.

Cuadro 8 RETENCIÓN-DESERCIÓN

PESO RELATIVO DE ALUMNOS DEL ULTIMO AÑO DE ENSEÑANZA SECUNDARIA QUE INGRESAN O QUE NO INGRESAN A LOS ESTUDIOS

UNIVERSITARIOS UN AÑO M Á S TARDE. COHORTES TEÓRICAS, 1974-1985

Año de Pasaje Retención Deserción

1974/1975 38.6 61.4 1975/1976 60.5 39.5 1976/1977 58.9 41.1 1977/1978 44.1 65.9 1978/1979 72.7 29.3 1979/1980 56.9 43.1 1980/1981 63.0 37.0 1981/1982 81.6 19.4 1982/1983 87.9 12.1 1983/1984 98.6 1.4 1984/1985 109.9 -9.9


Repetición - Atraso

La repetición, tradicionalmente considerada c o m o elemento decisivo en el desgra-namiento y factor clave en los procesos de deserción, muestra diferentes comportamientos según los niveles de que se trate, en los últimos años.

E n la escuela primaria se registra una importante reducción, sobre todo entre 1974 y 1983, en que disminuye año a año en todos los grados, aunque la proporción sigue siendo mayor especialmente en los primeros y menor en los últimos.

Según cifras oficiales, en 1979 el 26.7% repetía el segundo grado, que además se constituía en el nivel de mayor repetición de toda la escuela. Solamente un 7.3% repetía el sexto grado. E n 1984 y al interior de una tónica de disminución importante de los porcentajes globales de repetición, el mayor peso relativo de esta última se verificó en cuarto grado, con un 10.1% del total de sus alumnos. E n sexto, repitieron 4 de cada 100.

E n la educación secundaría, en el período de exámenes de jubo de 1978 el promedio de aplazados en el ciclo básico, en las 15 asignaturas, fue del 35%. E n el ciclo superior diversificado, el promedio fue del 39% para las 16 asignaturas. E n ambos ciclos, matemáticas es la asignatura que presenta más aplazados: 57% en el ciclo básico y 62% en el ciclo diversificado. E n 1983, para el período de exámenes de febrero, el porcentaje de aplazados en matemáticas asciende al 64%.

E n cuanto a las tasas de repetición, el año 1979 muestra en el ciclo básico un 14.6% de repetición sobre la matrícula. Los liceos privados, por su parte, solamente participan de ese casi 15% en un 4.8%.

E n el bachillerato diversificado, la tasa de repetición global es mayor que en el ciclo básico, con un índice del 19%. En este caso, el 93% del total de repitentes proviene de liceos oficiales, que son más del 80% del total de establecimientos que imparten instrucción a este nivel. Solamente el 7% de estos provienen de liceos privados habilitados.

Finalmente y para los valores consignados en 1983, puede establecerse que para Montevideo, el 51.5% de los liceos tienen valores superiores al promedio de promoción, así c o m o solamente un tercio de todos ellos ostenta tasas de repetición superiores al promedio.

L a distribución geográfica, además, se presenta directamente asociada a estas medidas de rendimiento. D e hecho, los mejores porcentajes de promovidos los detentan dos instituciones de barrios residenciales de la capital. D e igual m o d o , los peores porcentajes de promoción y los más altos de repetición, se instalan en instituciones ubicadas en barrios periféricos y/o que sufren un acentuado proceso de deterioro y de pauperización.

Estas medida parciales y diseminadas del fenómeno, no permiten más que establecer la gravedad del problema en un nivel educativo que, en el Uruguay actual, se ha constituido en el más débil y vulnerable de todo el sistema formal.

Sobre el "alargamiento" de la educación superior, especialmente la universita-


ria, ya nos hemos referido en la primera parte de este capítulo c o m o para volver sobre él.

Las breves páginas en que hemos intentado resumir la forma en que el sistema educativo formal está respondiendo a la demanda social por más educación y escolaridad, permiten al menos establecer que, en el marco de un proceso de "mejoramiento" del rendimiento de todos los niveles, es posible establecer importantes modificaciones en la duración de los estudios así c o m o de las edades promedio de los estudiantes, a medida en que ascendemos en los peldaños respectivos y sobre todo, mientras nos acercamos a aquellos niveles más directamente vinculados con el m u n d o del trabajo.

Asimismo, puede establecerse que ahora se "apunta" a la culminación de la escuela primaria y al ingreso a la escuela media, la que de hecho se ha convertido en el espacio clave de implementación de las diferentes estrategias educacionales. L a extraedad además, muestra el fenómeno del retomo a las aulas de muchos de los desertores precoces, que se instalan sobre todo en la educación técnica y también en la secundaria común, para tentar suerte, si es posible, en la educación superior.

E L G A S T O PUBLICO E N E D U C A C I Ó N

El análisis de la evolución de los recursos económicos dedicados a la educación puede ser observado desde tres perspectivas diferentes:

- como indicador de las políticas y prioridades explícitas desplegadas en cada fase de la transición y consolidación democrática;

- c o m o indicador indirecto de la calidad del sistema educativo, en particular cuando se lo relaciona al comportamiento seguido por la matrícula, y

- c o m o evidencia de los posibles problemas y restricciones para el desempeño futuro del sistema.

Lamentablemente, no se dispone de información referida al comportamiento de los gastos en el sector privado. D e por sí, ello constituye una restricción importante si se observa la relevancia de este sector en determinados niveles educacionales y grupos sociales, tal c o m o lo demuestra la discusión de los capítulos precedentes23. También, si se toma en cuenta la proliferación de cursos a nivel de enseñanza técnica, semi especializada e incluso de tercer nivel que se han desarrolla-

También al respecto, C E P A L , "La Reproducción Biológica y Social de los Hogares de Montevideo", L C / R . 597 (Sem. 39/7), Montevideo, septiembre de 1987.


do en el país en los últimos años y que tradicionalmente han sido definidos c o m o "educación no-formal"2*.

E n el presente Capítulo sólo se hará referencia a los recursos volcados al sistem a educativo por el sector público. Para ello, se tomará c o m o base de información las Ejecuciones Presupuestarias y no los Presupuestos Nacionales, para cada uno de los años registrados por la Contaduría General de la Nación.

Ciertamente este tipo de indicador es m á s confiable que los Presupuestos Nacionales, aunque no deja de presentar algunos problemas de interpretación según se adopte c o m o indicador las cifras de Caja o los gastos efectivamente efectuados en cada período considerado. En las grandes tendencias, sin embargo, cuando se observan las series cronológicas, la evolución de ambas medidas -salvo variaciones coyunturales- tienden a coincidir.

E n el análisis que sigue a continuación se establecerán dos series diferentes de gastos en el sector educativo. L a primera a partir de 1973 y hasta el último año del régimen militar (1984) y la segunda que cubre este último afio y los dos subsiguientes correspondientes al régimen democrático (1985-1986).

L a razón de esta distinción deriva más de consideraciones pragmáticas que sustantivas. Para el período 1973-1984 se dispone de una serie continua de gastos en la educación provenientes del estudio de T e n a y Hopenhaym (1986) elaborado no sobre la base de cifras de Caja de las ejecuciones presupuéstales, sino de una metodología particular desarrollada por los autores para identificar - y depararlos gastos reales en cada año. Complementariamente hemos agregado la segunda serie en base a cifras de caja, incluyendo igualmente el año 1984, de forma de permitir enlazar ambas series en una comparación global de ambos períodos.

El Cuadro 9 presenta algunos de los indicadores más generales de la evolución de recursos del Estado en la educación. Con algunas variantes, los cuatro indicadores muestran el marcado deterioro de los recursos al fin del período (1984) con respecto ya sea al último ejercicio correspondiente al gobierno democrático antes del régimen militar (1973), así c o m o también al inicio del régim e n (1974).

E n cifras absolutas, los gastos en Cultura y Educación y los correspondientes a los cuatro grandes agregados según nivel educativo, experimentan una fuerte caída en los dos últimos años como consecuencia del ciclo recesivo del bienio 1983-84. N o obstante ello, también existen fluctuaciones importantes en otros momentos de los diez años considerados. Antes de 1983 el punto más bajo de los recursos para la enseñanza se encuentra en el año 1978 (60.5 millones de N $ ) para ascender monótonamente hasta 1982 en un período caracterizado por un fuerte crecimiento económico y expansión del Gasto Público Social.

"Se incluyen aquí, centros privados de capacitación de profesiones manuales, correspondientes a actividades técnicas, centros de formación en actividades terciarias (secretariado, informática, c o m u nicaciones, idiomas, etc.), así c o m o también cursos privados en ciencias sociales y otras disciplinas cubiertas por instituciones privadas c o m o la Universidad D á m a s o Antonio Larrañaga.

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N o obstante esto, si bien este proceso se acompaña de una participación creciente de los gastos en Educación y Cultura con referencia al PBI, no ocurre lo m i s m o con la participación de ellos en el total del Gasto Público Social. El Gráfico 12 muestra que en términos relativos, el sector educativo es, entre todos los sectores del Gasto del Estado, no sólo el que menos se beneficia de esa expansión sino que en términos relativos desciende de su participación. Incluso su punto más bajo (como porcentaje de los Gastos del Gobierno Central) se encuentra en 1978 pero luego de un leve aumento en el afío subsiguiente, cae regularmente hasta alcanzar apenas una participación de un 7.6 por ciento en 1984. Porcentualmente, con respecto a 1973, la participación del sector educativo en los gastos del Gobierno en 1984 se reduce a un 65 por ciento en relación a aquel año.

Ningún otro sector registra una pérdida similar respecto al gasto total; Saneamiento y Vivienda experimentan una caída importante aunque menor, en tanto que Defensa y Policía, Otros Servicios Generales y Sanidad, registran un leve descenso en su participación. D e hecho, el gran incremento del Gasto Social Total se debe principalmente a la expansión de los gastos en Trabajo y Seguridad Social a partir de 1981 y Servicios Financieros en 1982.

C o n respecto a la estructura según niveles educativos, dentro de las tendencias antes anotadas, la enseñanza superior es principalmente la que de alguna forma lleva la peor parte en la redistribución del Gasto Público, cayendo su participación relativa respecto a los otros niveles en casi un 20% sobre todo a partir del año 1976 y hasta 1984 (Cuadro 10).

Cuadro 10 EVOLUCIÓN DE LA ESTRUCTURA DEL GASTO EN EDUCACIÓN

POR NIVELES DE ENSEÑANZA, 1973-1984

Nivel

Primaria Secundaria Técnica Universidad

Total

1973

47.4 21.8 13.0 18.0

100

1974

48.2 22.2 12.8 16.8

100

1975

48.5 21.7 12.0 17.8

100

1976

46.0 22.7 12.7 18.6

100

1977

43.5 22.2 14.0 20.3

100

1978

46.0 23.6 14.2 16.2

100

1979

48.0 21.0 13.1 17.9

100

1980

49.3 22.6 13.1 15.0

100

1981

48.1 23.7 13.5 14.7

100

1982

48.3 24.0 13.3 14.4

100

1983

47.1 24.4 14.0 14.5

100

1984

48.0 24.0 13.4 14.6

100 (65.1) (70.4) (61.7) (67.3) (63.1) (59.7) (62.4) (64.8) (68.8) (68.8) (54.3)(47.1)

Fuente: Elaborado a partir de Terra y Hopenhaym, op. cit.

Los otros niveles presentan a su vez pautas divergentes; primaria y enseñanza técnica mantienen su participación inicial al fin del período y sólo la enseñanza secundaria crece.

Con todo, el resultado más significativo del comportamiento del gasto público en educación se obtiene al relacionar este con el comportamiento de la matrícula

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EL CASO UKUOUAYO 303

(Terra y H o p e n h a y m , 1986). E n el Cuadro 11 puede apreciarse el profundo deterioro del sistema educacional en términos de gastos/matrícula. Por su orden, la caída más importante y por lo tanto la relación más desfavorable se encuentra en primer lugar en la universidad, en donde la relación gastos/matrícula pasa a ser en 1984 del orden de la tercera parte con respecto a 1973. En segundo lugar la enseñanza técnica ( U T U ) , luego secundaria y por último la enseñanza primaria y preprimaria con un índice sobre base 100=1973, de 72.5 para el año 1983.

Existe sin duda una relativa "inflación" de la matrícula, sobre todo en la universidad, correspondiente a alumnos inscritos que en la práctica no siguen los cursos regularmente. Ello se asocia a la elevada prolongación de los estudios, alta extraedad y al régimen laxo de exigencias de continuidad regular en los estudios. N o obstante ello, no se dispone de información precisa para conocer comparativamente si en la serie temporal presentada, la relación matrícula -medida por las inscripciones- y alumnos activos -por ejemplo que ha rendido por lo menos un examen en el último año- se ha visto alterada. E n cualquier caso, aun adoptándose c o m o indicador el número de alumnos activos (50.000 en Facultades y 15.000 en las Escuelas), y no los 92.000 inscritos, la relación gastos/alumnos en la universidad es casi la tercera parte de la relación encontrada en la región y la octava parte en relación a las universidades públicas europeas.

Es indicativo con todo, que esta drástica caída si bien se registra en el último bienio, ya está presente en el año 1975 y sólo la enseñanza secundaria logra acompañar e incluso mejorar la relación gastos/matrícula entre 1977 y 1982. Ello ocurre, sin embargo, debido más al congelamiento relativo de la matrícula en esos años que por el incremento del gasto.

E n suma, a pesar que durante casi todo el período - y salvo los dos últimos años- el gasto absoluto en educación sufrió fluctuaciones pero no descendió significativamente, en relación a la demanda educacional no pudo acompañar su dinámica resintiendo severamente los recursos por alumno en todos los niveles. En los dos últimos años del período militar y bajo condiciones de recesión económica, la caída es total y deja c o m o herencia para el nuevo orden democrático un sector educativo virtualmente "en quiebra".

Los dos primeros años del nuevo orden democrático evidencian una reversión de las tendencias anteriores. La recuperación de los gastos dedicados al sistema educativo se manifiesta en el crecimiento sostenido, a partir del año 1985, de la participación del sector educativo en el Gasto Total. Ello ocurre a pesar de que a valores constantes de 1985, los egresados totales del Casto Público se reducen entre 1984 y 1985 y prácticamente se mantienen constantes entre este año y 1986. El crecimiento de la participación del sector educativo en el total del gasto, si se toma c o m o base el año 1984, alcanza a un 34.2 por ciento. Dado que este total se reduce entre 1984 y 1986, en términos absolutos este crecimiento no es tan pronunciado alcanzando en valores constantes del año 1985 a un 28.8 por ciento de su valor inicial.


Desagregándose la información por nivel educativo, puede apreciarse también que la enseñanza técnica es la que más ve crecer su participación en el Gasto Total del Gobierno Central, sobre todo entre 1985 y 1986. Algo similar ocurre en la enseñanza universitaria, en tanto que los restantes niveles y la Administración y otros servicios educativos crecen a niveles m u y inferiores.

E n cuanto a la estructura del Gasto en educación según niveles, se aprecia una recuperación de la participación de la universidad en relación a los otros niveles que de hecho la aproximan a sus valores de 1973. E n contraste con ello, pierden relativamente peso en la estructura del gasto educativo la enseñanza primaria y preprimaria así c o m o la secundaria. Por su parte, la enseñanza técnica supera en poco sus niveles previos al régimen militar (Cuadros 10 y 12).

Cuadro 12 CLASIFICACIÓN FUNCIONAL DE EGRESOS, 1984-1986

(Valores en millones N$ = 1985 y % Gastos Totales Gobierno Centraiy

Educación 1. Administración

y otros 2. Primaria y

Preprimaria 3. Secundaria 4. Universidad 5. Técnica y otras

Total

1984 Valor

397

3 170.3 1 642.4 1 043.8

943.0

7 197.5

l %

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7.6

1985 Valor

422.8

3 378.2 1 788.8 1 199.4 1002.4

7 791.6

%

0.5

3.7 2.0 1.3 1.1

8.5

1986 Valor

533.7

3 717.5 1 957.0 1 677.4 1 376.1

9 281.8

%

0.6

4.1 2.1 1.8 1.5

10.2

1984 %

5.1

44.0 22.8 15.0 13.1

(100)

1985 %

5.4

43.3 23.0 15.3 13.0

(100)

1986 %

5.7

40.2 21.2 18.0 14.9

(100)

Fuente: Contaduría General de la Nación. • Cifras de Caja.

A valores constantes de 1985, la universidad incrementa sus gastos entre 1984 y 1986 en un 60 por ciento con respecto a su presupuesto en el primer año; la enseñanza primaria y pre-primaria lo hacen en un 17 por ciento y la secundaria en un 19 por ciento.

U n a mejor comprensión de la participación de los gastos en el sistema educativo "vis a vis" otras funciones del Gobierno Central, se puede observar en el Gráfico 13. Excluyendo los rubros "Transferencias" y "Otros Gastos", resulta claro que la educación es uno de los sectores de m á s baja participación en el gasto total, siendo solamente más bajos los recursos dedicados a Sanidad. Casi el 32 por ciento del total del gasto es absorbido por la Seguridad Social en tanto que el Servicio de la Deuda; Otros servicios públicos (Administración General, Asuntos Exteriores, Orden Público, Seguridad y Justicia); Defensa y Actividades y Otros Servicios Económicos, se encuentran, cada uno, por encima de los gastos dedicados a Educación.

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E n otro orden de cosas, con respecto a la orientación del gasto en educación según la estructura interna de los recursos volcados a Remuneraciones, Funcionamiento e Inversiones, las pautas encontradas en este período no se desvían m u c h o de las tendencias generales del período militar, con una leve tendencia al incremento de los recursos de remuneraciones en desmedro de gastos de funcionamiento e inversión. Aparentemente, la pauta de un sistema educativo en constante deterioro económico ha llevado a sostener los items m á s imprescindibles referidos al personal ocupado (docentes principalmente), postergando la calidad del funcionamiento global del sistema así c o m o también el mejoramiento, actualización y desarrollo de aspectos de infraestructura, locales, equipamientos, materiales didácticos, etc. N o debe descartarse igualmente el incremento "espúreo" del empleo en el sector administrativo, bajo el régimen militar, que no se ajustó en rigor a una política ortodoxa de reducción de las dimensiones del Estado.

Bajo el régimen democrático, el relativo crecimiento del gasto dedicado a remuneraciones tiene que ver con otros aspectos; por una parte, con cierta recuperación del salario real profundamente deteriorado durante el régimen militar, y por otra, c o m o consecuencia de la política de restitución a sus cargos de los docentes y administrativos destituidos por ese régimen.

El porcentaje promedio de gastos en remuneraciones que se encontraba en el orden de un 82 por ciento del total de gastos en educación en el período 1973-84, asciende en el primer año del gobierno democrático a casi un 90 por ciento. Los gastos de funcionamiento, a su vez, caen de un promedio de 12.2 por ciento a la mitad en 1985, en tanto que los referidos a inversiones no se modifican y mantienen en este último año apenas un 5 por ciento de su participación en el total de gastos en la educación25.

E n síntesis, puede afirmarse que la crisis del sistema educativo en materia económica ha conducido a una virtual "estrategia de sobrevivencia", en donde los recursos se asignan con una racionalidad de corto plazo atendiendo a la mantención inmediata de la actividad docente para cubrir las demandas educativas sin que se cuente con un apoyo razonable de funcionamiento, crecimiento y mejoramiento de Ja infraestructura en el largo y mediano plazo.

C o n todo, el peso considerable que registran los gastos dedicados a remuneraciones no indica que las mismas consideradas individualmente sean elevadas. E n el Cuadro 13 se presenta la distribución de cargos en la enseñanza para 1985, según tramos de ingresos. L a situación más favorable se encuentra en la Universidad de la República con valores (dos terceras partes de los cargos) de entre 6.000

"Debe notarse que el bajo porcentaje de los gastos de inversión se debe en parte a que los fondos disponibles no fueron gastados en su totalidad por parte de todos los entes de educación. En particular A N E P , en 1986 no hizo uso de gastos concedidos en el orden de poco m á s de un 40 por ciento. Se aducen al respecto problemas de diferente orden; complejidad y demora burocrático-administrativa para la ejecución de partidas de inversión, conocimiento tardío de los recursos disponibles y legislación inadecuada -trabas jurídicas— para este tipo de gastos.


y 12.000 N $ . Ello equivale, para solo ofrecer una idea comparativa a nivel internacional, a un valor medio de 90 dólares mensuales. Los otros niveles educativos registran aún un comportamiento más desfavorable con un 60 por ciento de los cargos en el tramo de ingreso entre 6.000 y 9.000 N $ .

Cuadro 13 DISTRIBUCIÓN D E C A R G O S S E G Ú N T R A M O S D E I N G R E S O S , 1985-

(Ingresos en N $ corrientes)

Menor de 6.000 6.000 a 9.000 9.000 a 12.000 12.000 a 15.000 15.000 a 20.000 20.000 a 25.000 25.000 a 30.000 30.000 a 35.000 35.000 a 40.000 40.000 a 50.000 Mayor de 50.000

Enseñanza Primaria, Secundaria y

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836 311 47 12

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14

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Universidad

N

517 2 337 2 325 1 151

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%

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0.2

Fuente: Contaduría General de la Nación. ' N o incluye cargas legales y beneficios sociales.

El Cuadro 14 permite complementar estas consideraciones mostrando que en el sector docente la enseñanza técnica es la más desfavorecida con el promedio de ingresos mensuales más bajos. Los niveles más altos se encuentran en la esfera del Consejo Administrativo Central y los programas currículares que comprende, en tanto el nivel secundario se encuentra por debajo del primario.

Debe anotarse con todo, que estos promedios están ocultando de hecho las dedicaciones diferenciales de tiempo de los docentes dentro de cada nivel y entre niveles. C o m o ya se viera en los capítulos precedentes, salvo el nivel primario donde las dedicaciones horarias son más homogéneas, en los restantes niveles (incluida la universidad que no figura en el cuadro), el promedio de horas semanales por docente es considerablemente bajo.

En el sector de ocupaciones administrativas también se registran diferencias entre niveles a pesar de que en este caso no se trata de márgenes amplios de variabilidad horaria. El promedio mensual de remuneraciones más bajo se encuentra en la secundaria y en la enseñanza técnica, el más alto en los organismos centrales.

En su conjunto, las características hasta aquí anotadas sobre la evolución del

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gasto en educación sugieren a manera de conclusión, las siguientes consideraciones:

Primero: la baja prioridad otorgada por el régimen militar al sector educativo cuya asignación en materia de recursos es la peor de todos los sectores del Gasto Público Social y, a su vez, es la más afectada por la política pública seguida en el período de recesión económica.

Segundo: la reversión de estas tendencias a partir del nuevo orden democrático instaurado en 1985 dentro de una pauta de transformaciones no-radicales o por lo menos moderadas de la estructura del Gasto Público Social. Este presenta una rigidez considerable por la necesidad de volcar recursos importantes del Estado para la Seguridad Social y Servicio de la Deuda.

Tercero: la situación crítica del sector educativo en materia económica que se manifiesta en:

- la incapacidad de sostener los niveles de una demanda educativa sin duda creciente, que resultan en un agudo deterioro de la relación docente/estudiante;

- la insuficiente dotación de recursos de inversiones y gastos de funcionamiento; y

- del deterioro a los niveles de ingresos del personal involucrado en el sistema.

Ninguno de estos aspectos, que ya eran críticos en 1973, han podido ser recuperados hasta ahora en el nuevo orden democrático y la reversión de las tendencias luego del período militar no ha sido suficiente c o m o para alcanzar los niveles existentes antes del golpe de estado.

Cuarto: indirectamente estos indicadores pueden ser tomados "grosso m o d o " c o m o una medida de la calidad de la enseñanza. Notoriamente, en cualquier esfera que se considere, la calidad de la educación en el país ha descendido. Aunque no se trate apenas de un problema de recursos económicos, parece evidente que cualquier esfera de reforma en la educación (organizacional, capacitación de recursos humanos, innovación, etc.) se ve seriamente resentida por una crisis de recursos que no tiene ningún antecedente en la historia del sistema educativo uruguayo.

El problema es sin duda doblemente crítico, porque Uruguay a diferencia de otros países, tuvo tradicionalmente en la enseñanza pública uno de los principales pilares de su organización social.

E s indudable por otra parte, que el deterioro de los recursos en la educación ha tenido y viene teniendo consecuencias graves para el futuro no solamente porque los recursos son escasos sino por sus consecuencias sobre la comunidad docente. E n rigor, Uruguay asiste a un creciente proceso de desprofesionalización que se manifiesta en el escaso involucramiento horario de los profesores, el carácter secundario o marginal que la actividad docente necesariamente ocupa para


muchos de ellos, el resentimiento del compromiso con una identidad nucleada en tomo a una comunidad profesional y la pérdida de incentivos y condiciones para el perfeccionamiento docente. Las excepciones individuales pueden existir y sin duda existen; sin embargo, de lo que se trata es del sistema en su totalidad y de un conjunto de actitudes, identidades y procesos que dejan de tener importancia central en cualquier empresa colectiva.

POLÍTICAS E D U C A T I V A S E N L A TRANSICIÓN Y C O N S O L I D A C I Ó N D E M O C R A T T V A .

A S P E C T O S C U R R I C U L A R E S , DIDÁCTICOS Y P E D A G Ó G I C O S

Toda consideración sobre políticas referidas a la educación, en sentido amplio requiere, aún a pesar de la voluntad de quien la realiza, acotaciones. Estas acotaciones reconocen múltiples causas o factores. El primero y obvio pasa por el reconocimiento de que " m u n d o educativo" presenta por un lado la enorme fragmentación de los actos cotidianos entablados por los múltiples actores que lo involucran, así c o m o un manto de opacidad en aquellos aspectos sometidos a la administración y gestión burocrática. Por ello, es virtualmente imposible realizar un registro exhaustivo de las novedades acaecidas a su interior, salvo aquellas que por la magnitud de los recursos que involucran, por el carácter de sus resultados apreciados o finalmente por las posibilidades a corto y mediano plazo que pueden preverse desde su implementación, justifiquen su resalte al interior de un espacio que alterna en cantidades impredecibles todavía, importantes componentes de innovación e inercia burocráticas.

Por todo esto, somos conscientes de que aún al momento mismo de escribir estas líneas, se están produciendo hechos que habrán de alterar el universo que pretendemos describir. D e todos modos, al optar por una caracterización de las modalidades de las innovaciones educativas m á s que por su registro exhaustivo, esperamos que por lo menos en parte, estas carencias se vean disminuidas.

Factores que ¡imitan las políticas educativas

Consideramos pertinente, luego de las líneas anteriores, establecer otra serie de precisiones; esta vez directamente referidas a los antecedentes que a nuestro criterio contextúan y condicionan las políticas expresas o tácitas de innovación en materia curricular y pedagógica.

E n efecto, a esta altura del trabajo, el lector habrá podido ir apreciando c ó m o se sucede un conjunto de factores -desde el sistema educativo y desde la sociedad- que establece m u y pocos grados de libertad a las innovaciones posibles. Trataremos de enumerarlos.


Características de la transición y la consolidación democrática en general y las referidas al ámbito educativo en particular

Recuérdese que se está ante un tránsito "pactado" a dos niveles; entre quienes detentaban el poder de facto y sus interlocutores democráticos, por un lado; y entre estos mismos interlocutores a la luz de los espacios de posibilidades establecidas en el primer nivel.

Por todo ello, es que en la concertación el tema se manejó en el nivel de las dimensiones macro, el de los postulados genéricos, a los que por cierto no faltaron interpretaciones francamente disímiles.

El hecho de que el intento de superar los estancamientos haya supuesto apostar a personas m á s que a fórmulas institucionales y/o políticas en sentido estricto, estatuyó espacios de incertidumbre que obviamente en el juego institucional y administrativo habrían de ser dilucidados en formas específicas.

L a carga de conflictividad y de reivindicación que los actores políticos, gremiales e institucionales acordaron depositar en el sistema educativo, finalmente ejemplarizó más el problema, en tanto se fueron delineando espacios de gestión nominalmente autónomos que a su vez generaron lógicas sectoriales con importantes componentes de enfrentamiento intrasistémico.

Las diferentes y antagónicas maneras de interpretar las fórmulas de la autonomía de los distintos Consejos de la A N E P , ante la inexistencia de una tradición de funcionamiento "normal" en estos aspectos (recuérdese que anteriormente existían Consejos Autónomos para cada rama de la enseñanza, que fueron centralizados 6 meses antes del golpe de estado) hicieron que las relaciones entre el Consejo Directivo Central y los Consejos "desconcentrados" fueran de reivindicación mutua de los espacios de gestión y de interpretación que la ley no explícito, lo que a fin de cuentas supuso un correlato de desgaste y de conflictos. Por otra parte, el número y dimensión de los problemas generados y sus lógicas procesales rápidamente superaron al margen de maniobra y la buena fe personales, únicas garantías a fin de cuentas, establecidas de una transición educativa aceptable para la totalidad de los actores.

E n este marco, la innovación o la propuesta muchas veces fueron interpretadas c o m o arbitrarias imposiciones o c o m o inadecuados desacatos, lo que en todo caso hubo de aceitar y fortalecer los mecanismos de control mutuo y de "contrapeso burocrático", pero no aquéllos referidos a las reformas necesarias en los aspectos que ocupan nuestra atención en este capítulo.

Características de las políticas referidas al gasto público, en general y a las de educación en particular

Los indiscutibles logros de la gestión democrática en los aspectos económicos y


financieros han' supuesto una política de importante control y disminución del déficit fiscal, lo que implicó rigideces m u y serias en los gastos efectuados por el Estado en su propia gestión.

Por cierto, se revirtieron tendencias estatuidas por el gobierno de facto que había privilegiado la "inversión" en defensa y seguridad sobre los gastos en materia de seguridad social, salud, educación y justicia, entre otros.

El calamitoso estado de las finanzas públicas que debió enfrentar la administración democrática, adicionado a las legítimas y urgentes demandas de toda la sociedad en términos de reversión drástica de tal estado de cosas, -todo ello enmarcado en las rigideces del endeudamiento externo y de las condiciones pactadas para la transición- hicieron que se avanzara despacio en cada una de estas dimensiones. Se ha establecido un importante repunte en los porcentajes del gasto público en educación, así c o m o también en vivienda, seguridad social, salarios públicos y salud. Pero, en todos los casos, la situación apenas ha comenzado a revertirse. Las incentivadas demandas de la sociedad hacia un Estado visualizado c o m o interlocutor insustituible y c o m o espacio de negociación política y social privilegiado, hacen que por el m o m e n t o y sin duda por un buen tiempo m á s , pueda definirse c o m o de emergencia a las partidas presupuestarias posibles de ser asignadas. E n educación, que por variados motivos se ha estatuido c o m o uno de los espacios de la gestión estatal m á s demandado, tal estado de cosas hace prever una "administración de la crisis" que en verdad admite poco espacio para la innovación trascendente y con márgenes de factibilidad.

Cantidad y calidad de los recursos humanos disponibles

L a "desprofesionalización" que de hecho han supuesto y aún suponen jornadas laborales de escasa dedicación y remuneraciones inferiores al salario mínimo nacional -fruto sin duda de lo establecido en el apartado anterior- a la que debe agregarse la persecución efectuada por la gestión autoritaria, los drásticos deterioros de la capacidad curricular y pedagógica establecidos en los programas de formación de la dictadura y el "tránsito" de los docentes con mejores calificaciones hacia otros espacios alternativos (investigación, carreras universitarias o de docencia superior, la emigración y la "reconversión" obligatoria de las estrategias laborales de importantes sectores de los maestros y profesores uruguayos, entre otros factores) han hecho que la docencia c o m o actividad social y la escuela c o m o espacio institucional se hayan visto gravemente degradados. L a constatación del ejercicio de la actividad docente por parte de individuos escasamente capacitados en tanto funcionarios "de confianza", la persecución de quienes hicieron gala de capacidad innovadora y la falta general de alicientes, transformaron a la carrera docente en un espacio cada vez m á s buscado por sectores sociales "conformistas" con el casi exclusivo propósito de constituirla en alternativa laboral complementa-


ria, ya del propio ingreso personal, ya del ingreso familiar, o en todo caso c o m o etapa intermedia hacia otros estadios de escolarización y desempeño profesionales.

Finalmente, los importantes componentes de autoritarismo implantados por la dictadura y su correlato, la falta de iniciativa, permanecen aún c o m o deformación de gran incidencia - n o solamente en el sistema educativo, por cierto, pero sin duda también a su interior- conformando un espacio en el que el Estado y la disponibilidad de los recursos humanos se constituye en contrapartida casi tan grave c o m o la referida a los recursos materiales.

Características básicas de las reivindicaciones de las organizaciones profesionales de docentes

Si bien fueron de las m á s concretas y articuladas en las instancias de la C O N A -P R O , debe destacarse que la mayoría de las propuestas de las gremiales docentes apuntaban a la democratización interna y al establecimiento de garantías básicas para la carrera docente, más que a alternativas que permitieran innovar en materia curricular o pedagógica. Es verdad que el ámbito entonces era eminentemente político y no técnico y que tampoco ninguna de las otras propuestas presentaban tales características.

Sin embargo, luego de transcurridos los primeros meses de la gestión de las autoridades "concertadas", la voz de las gremiales comenzó a hacerse cada vez m á s monotemática en los aspectos reivindicativos del salario en particular y a los aspectos presupuestarios que afectan la calidad de la enseñanza impartida, en general.

Es verdad que estos aspectos son en Uruguay básicos en cualquier estrategia y escala de reivindicaciones. Los docentes perciben haberes m u y bajos y además, son escasos y a veces inexistentes los recursos elementales para desarrollar la tarea en las aulas. Sin embargo, las propias gremiales reconocen hoy que la insistencia en estos justos y vitales reclamos parece haberlos alejado de la consideración de otros, específicos a sus roles intrasistémicos y que tienen directa relación con su autopercepción c o m o trabajadores intelectuales y de la cultura.

Sólo excepcionalmente y a título prácticamente individual, algunos dirigentes gremiales realizan precisiones referidas a mejoras posibles o innovaciones necesarias sobre los múltiples aspectos implícitos en la relación pedagógica. D e algún m o d o , se espera -cada vez con menos entusiasmo- que las mejoras en los salarios y en los presupuestos de los Consejos desconcentrados, posibiliten la contratación de los "expertos" nacionales o extranjeros que puedan establecer los criterios y alternativas de la innovación.

N o se nos escapa que esta es una animación m u y gruesa y que, sin duda, existen excepciones. Pero lo destacable, lo que queremos dejar establecido c o m o uno


de los factores que condicionan el "estilo" y los "montos" de la innovación pedagógica en Uruguay, es el escaso involucramiento que estos protagonistas se reconocen en el tema.

Las gremiales han, sin embargo, solicitado y obtenido autorización para participar en algunos ámbitos donde, por lo menos formalmente, se están discutiendo posibles reformas. Tal participación es a título de miembros de organismos multi-sectoriales, cuya pertinencia e importancia lejos estamos de discutir. D e todos modos , sigue notándose la ausencia de posturas y propuestas institucionales de los gremios docentes sobre el tema.

Demandas crecientes por m á s educación y el papel central asignado al sistema de educación pública en este contexto

C o m o ya se ha establecido, a diferencia de los demás países de la Región, el sistem a educativo uruguayo es cada vez más predominantemente público e implica en los niveles formales el monopolio virtual de las respectivas ofertas educativas.

Tal constatación, en un país que ha visto efectuada cada vez más profundamente la relativa homogeneidad social y cultural que ostentaba una generación atrás, hace pensar en importantes y relativamente desconocidas estrategias de constitución de espacios educacionales y culturales alternativos y complementarios "desde la sociedad", que coinciden en hacer de la escuela pública un espacio central, una suerte de columna vertebral absolutamente necesaria pero también absolutamente insuficiente en términos de producir y trasmitir los conocimientos socialmente necesarios según la percepción que de su cuantía y calidad tienen los diferentes grupos sociales.

La existencia de redes diferenciales de escolaridad cuyo tal vez único punto en c o m ú n sea el espacio educativo público, permite inferir una complejidad en la que la innovación se ve dificultada, por un lado, por el peso de los factores ya enumerados y por el otro, porque tal vez el lugar de la innovación sea precisamente el espacio complementario, el módulo diferencial, cuyos actores, muchas veces también lo son del m u n d o de la escuela pública.

Así, el espacio privado, con mayor dedicación, recursos humanos y materiales, se convertiría -en muchas ocasiones- en el lugar de la innovación, de la experimentación y de la síntesis. Es verdad que el sistema público, que no ha invertido en ellas, se beneficia indirectamente ya que los resultados obtenidos suelen aplicarse también en su ámbito pero generalmente mediatizados por la dedicación individual, asistemática, marginal al sistema c o m o tal.

Creciente demanda social por educación no formal

A partir de lo establecido en el ítem anterior, puede afirmarse que la tendencia


creciente a tomar cursos fuera del sistema formal y directamente relacionados con temáticas consideradas relevantes en el m u n d o del trabajo, hace que la innovación curricular y pedagógica deba reconocer c o m o una de sus vertientes a la articulación entre la sociedad y el sistema educativo, en una tendencia creciente de constitución de "espacios mixtos" que reconocen una lógica institucional, curricular y pedagógica sui generis que abre interesantes interrogantes en el mediano plazo.

E n fin, si el lector sopesa y considera conjuntamente todos estos factores, analiza sus pesos relativos y las resultantes de sus posibles combinatorias, no le resultará un contrasentido la afirmación de que en este marco, esperar modificaciones o innovaciones trascendentes, que establezcan líneas de ruptura frontal con el pasado, son m u y escasas.

El "tipo" de políticas posibles

Si consideramos en términos de importante agregación una tipología de las políticas educativas en atención a su potencial de innovación y entre múltiples gradaciones, podríamos reconocer nítidamente tres espacios diferenciados.

- El espacio de las políticas de innovación que implican rupturas de tipo revolucionario con situaciones y tradiciones preexistentes y que suelen acompañarse de transformaciones radicales tanto en los organigramas institucionales c o m o en las prácticas pedagógicas y sobre todo en los contenidos curriculares.

- El caso de las políticas de innovación de medio alcance que implican cambios relativos, establecidos ya sea en función o a partir de tendencias relativamente constatables y previsibles del pasado reciente, ya por la influencia o el énfasis realizado en algunos de sus aspectos por organismos internacionales o regionales vinculados a la temática en cuestión, ya también por el habitual efecto de demostración que implican políticas similares efectivizadas en países de la región que comparten cronógramas y problemáticas de la transición en términos relativamente similares.

- Las políticas de innovación menor. Se trata del peldaño en que el tema se confunde con la mera actualización y/o con la administración de la crisis. Aquí, la inercia burocrática, el control administrativo y funcional, así c o m o la habilidad política y el carisma personal de los jerarcas se constituyen en los aspectos centrales de la planeación y asignación de recursos.

Niveles o espacios de la innovación

Es sabido que las reformas o las medidas tendientes a modificar cualquiera de los múltiples aspectos en que se procesa la relación pedagógica, genera efectos en una


constelación de espacios, m á s allá de aquellos a los que está explícitamente dirigida. Así, modificaciones en el currículo suelen ir aparejadas de cambios en los organigramas institucionales, en las prácticas pedagógicas y en las pautas de la didáctica, por ejemplo. Por ello, resulta dificultoso establecer una clasificación que no padezca justamente de esta falta de exhaustividad. A los efectos de este trabajo, nos permitimos intentar una clasificación que atiende básicamente al área central que pretendió ser afectada aunque luego tal modificación se haya extendido a alguna de las otras mencionadas. Por otra parte, el orden en que se presentan las iniciativas no implican prelación alguna. Por convención hemos tratado primero referidas a la escuela primaria, luego a la secundaria y así sucesivamente.

Las políticas de innovación a nivel auricular

El proceso de revisión del currículo urbano en primaria. E n 1985, una vez instaladas las autoridades democráticas en los entes de enseñanza, se procedió a la inmediata derogación del plan de estudios elaborado por la administración anterior, en 1980, que padecía según opinión unánime de una concepción básicamente conductista, con importantes concesiones a aspectos ahora repudiados de la D o c trina de la Seguridad Nacional. Aquel plan, concebido c o m o remedio a los "excesos participacionistas y demagógicos" de los planes democráticos, había estatuido la total pasividad del alumno en el proceso de enseñanza-aprendizaje y abundaba en concepciones autoritarias y rígidas que se centraban en el maestro c o m o único instructor. Se privilegiaba un conocimiento atomizado y en lo posible desprovisto de todo énfasis en los razonamientos críticos. Suponía, además, la prohibición de determinadas lecturas y llegaba al extremo de anatemizar a la teoría de los conjuntos para el aprendizaje de las matemáticas.

El primer intento de reversión consistió justamente en la incorporación al Programa de la Teoría Conjuntista, así c o m o en enfatizar el carácter antidemocrático de determinadas lecturas e instrucciones programáticas, dejando sin efecto aquellas prohibiciones implantadas durante el gobierno de facto.

Estas medidas se inscribieron además en la "vuelta" al plan de estudios en vigencia antes de 1973 (Plan de 1957) el que se consideró c o m o la herramienta m á s idónea para reiniciar la tarea docente ya que el año lectivo comenzaba prácticamente en la fecha de asunción de las nuevas autoridades. N o obstante, se hacía evidente que, a pesar de sus bondades, aquel plan debía presentar vastas áreas inadecuadas y obsoletas, por lo que se procedió a la creación de una Comisión de Currículo, dependiente del Consejo de Educación Primaria, cuyos cometidos precisamente consistían en su revisión y actualización.

Esta comisión, elaboró durante 1985 y parte de 1986, un documento titulado "Consideraciones Generales y Fundamentos Básicos de la Revisión del Programa


de 1957", en que se retoman los que a criterio del grupo de trabajo son los principales logros del viejo programa, con las necesarias adiciones o reformas adecuadas a la realidad del país, de su sociedad y de la escuela en nuestros días.

E n su nota de Presentación, dice el documento".

'Tanto la conducta del niño c o m o la del maestro están condicionadas por una estructura socio-económico-cultural que determina, para el hecho educativo la necesidad de un currículo que refleje las características de esa estructura. Limitar la compleja trama de relaciones existentes en el aula a una mera trasmisión verbal de contenidos, es un ejercicio sin sentido educativo, que provoca la frustración del niflo y el desencanto profesional del educador. Es necesario procurar que la tarea del educador no se circunscriba sólo a trasmitir conocimientos, sino a formar al niño integrándolo a la sociedad, brindándole todas las oportunidades de desarrollarse y crecer. La tarea que ahora culmina con el documento que se presenta, tiende a provocar la atención activa, interpretar las reacciones infantiles y controlarlas, para destacar, retener y promover aquellas capaces de traducirse en aprendizaje positivos. Ello implica un cambio fundamental de postura frente al educando. Se trata de hallar nuevas relaciones entre el alumno, la comunidad y el medio, entre el alumno y el maestro, entre el alumno y los materiales didácticos. El salón de clases tiende en nuestros días a convertirse en un laboratorio, en un taller, donde la concepción del aprendizaje mediante la actividad, determina que tanto las capacidades c o m o las habilidades se adquieran con la experiencia, la acción y el ejercicio"26.

El Plan de Evaluación del Currículo. Y a en 1986, una vez terminado el trabajo que dio origen al documento cuyo fragmento acabamos de transcribir, la Comisión de Currículo hizo saber al Consejo de Primaria que se hacía de inmediata necesidad el proceder a la evaluación del Programa 1957, revisado y modificado según aquellos criterios. El Consejo consideró pertinente proceder a tal tarea y consiguientemente, un sector de la Comisión establecida c o m o Unidad de Evaluación, elaboró un nuevo documento en el que se establecen las bases del proceso de evaluación.

Luego de fijar precisiones y observaciones de carácter metodológico, la Unidad presentó tres alternativas que se consideraron c o m o no excluyentes:

- U n a Evaluación Interna del Programa. Básicamente pretende establecer la

"Consejo de Educación Primaría. Consideraciones Generales y Fundamentos Básicos de la Revisión del Programa de 1957. Montevideo 1986.


"lógica interna del programa" a partir de la consideración de objetivos, contenidos y métodos.

- U n evaluación externa que vaya más allá de la coherencia interna. Se proponen c o m o criterios externos al tiempo necesario ("criterio de realismo") para su implementación y la consideración de su adecuación a los niveles de m a d u rez de los educandos.

- U n a evaluación que atienda a las variables de contexto, es decir aquellas que si bien en puridad no son constitutivas del currículo, pueden afectar considerablemente su eficacia.

Finalmente, c o m o opción cuarta, se estatuyen criterios que incluyan los tres tipos anteriores de evaluación en una sola alternativa integrada27.

Hacia la constitución de un nuevo Currículo (Plan de Estudios) para la Escuela Primaria. C o m o resultado del trabajo anterior, el Consejo Directivo Central de A N E P recibió el material elaborado en ambas instancias por la Comisión de Currículo y procedió a designar una comisión o grupo de estudio que proponga y redacte un Plan de Estudios alternativo, una vez efectivizadas las evaluaciones propuestas en el punto anterior. L a iniciativa se inscribe en una batería de reformas previstas para el futuro inmediato por parte de las m á s altas autoridades del ente nacional público de educación.

La Revisión y la Reforma del Currículo de la Escuela Primaria Rural

E n Uruguay no existe un Plan de Estudios específico para las escuelas rurales, aunque tradicionalmente este sector ha seguido los lincamientos del Plan de 1949, en tanto parece adecuarse un poco mejor que el de 1957 a las características de las mismas; es decir, escuelas de un maestro o a lo sumo dos, con todos los grados concentrados en una sola clase y con horario intermedio, de 10 A M a 3 P M , generalmente con comedor incluido.

Así c o m o no existe una diferenciación formal entre los contenidos y las metodologías de enseñanza para los niños de los ámbitos urbano y rural, así tampoco existen diferencias en la formación de los docentes, por lo menos al nivel de grado.

Por otra parte, Uruguay ha sido desde hace m u c h o tiempo un país predominantemente urbano con tendencia permanente al despoblamiento rural. E n efecto, c o m o se señala en el capítulo correspondiente, puede anotarse que en el marco de la recuperación de la matricula general que se verifica en el país desde 1980, es la

"Consejo de Educación Primaria. Plan de Evaluación del Currículo, M i m e o . Montevideo 1987.


escuela rural el único espacio que sigue perdiendo matrícula, sin duda debido al proceso demográfico general que contextúa la escolaridad en áreas rurales.

E n este marco general, las autoridades democráticas del sistema pretendieron establecer pautas de reversión de tal estado de cosas, para lo cual en 1985 se estableció un importante hito: la consideración oficial de la existencia de contextos y motivaciones diferentes entre los niños de los medios rural y urbanos, que deberían estar en la base de las respectivas prácticas pedagógicas. A su vez y si bien la Comisión de Curriculo no estaba destinada a este sector, sus principales motivaciones se hicieron presentes en la Inspección encargada del tema, la que estableció un plan general de trabajo con miras al establecimiento de un nuevo curriculo rural.

E n 1986 y con el respaldo económico y técnico de Unesco, se estatuyó un Taller Nacional sobre Políticas y Estrategias para el Mejoramiento de la Educación Rural. C o m o primera etapa del m i s m o , se establecieron grupos de trabajo a nivel de cada Departamento, integrados por maestros, padres, productores rurales y delegados de otros organismos oficiales y privados, con el objeto de realizar informes regionales sobre los principales problemas y sus alternativas de solución. Estos grupos de trabajo a su vez enviaron delegados al Congreso que se celebró a fines de noviembre.

Sus principales resoluciones y recomendaciones fueron inmediatamente aplicadas, entre las que cabe destacar:

La atención prioritaria a la escuela unidocente. E n este marco se establecieron talleres en que participaron algunos de los más experimentados maestros rurales. Allí se confeccionaron más de 200 fichas modulares con énfasis en el uso secuencial por parte del niño en un proceso de auto-aprendizaje y que pretenden generar y apuntalar el conocimiento adquirido en términos procesuales, especialmente en base a la trilogía investigación-observación-reflexión.

L a aplicación de estas fichas y su evaluación se realizan a título experimental en 18 escuelas rurales (una por Departamento) y sus resultados se conciben c o m o la base del nuevo curriculo rural.

La realización de un Taller de Ciencias Integradas. C o n el objetivo de proceder a una mejor adecuación de los contenidos de la enseñanza primaria a las características del medio rural y también con el apoyo financiero y técnico de Unesco, se procedió a la realización de un taller de selección y discusión de tecnologías educativas apropiadas para el desarrollo del agro. U n conjunto de maestros rurales se abocó a la realización de guías de construcción curricular al respecto.

La Red Nacional de Agrupamientos Voluntarios. A principios de 1987, un equipo de trabajo de la Inspección de Educación Rural comenzó la tarea de convocar a reuniones de maestros-directores de escuelas rurales en tres o cuatro zonas diferentes de cada Departamento, con el objeto de aunar criterios y compartir experiencias en aspectos de planificación de tareas, discusión de programas, aplicación de metodologías, etc. C o m o resultado de este esfuerzo, se ha constituido la

320 EDUCACIÓN BU LA TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA

Red de Agrupamientos Voluntarios que aglutina a cinco o seis escuelas en cada conjunto y que permite superar el aislamiento tradicional con que hasta el m o m e n to debió trabajar el maestro rural.

Los Liceos Rurales. C o m o uno de los frutos del esfuerzo de actualización y reforma curricular, en el ámbito rural y específicamente c o m o una de las demandas de los grupos de trabajo al Taller Nacional, surgió la inédita iniciativa de implementar liceos rurales (en Uruguay la enseñanza secundaria es exclusivamente urbana) que a título experimental funcionan en la misma sede de la escuela rural, en su horario "libre". Si bien dependen formalmente del Consejo de Enseñanza Secundaria, han integrado al propio maestro en calidad de director, así c o m o a técnicos y productores de la zona.

L a idea central es contribuir a retener y formar a los jóvenes del campo en tareas que les son propias, evitando la fractura hasta ahora insalvable entre la escuela rural y el liceo urbano. Al momento funcionan dos, que dictan los tres años del ciclo básico, aunque con mucho énfasis en asignaturas optativas de importantes contenidos tecnológicos.

Las Reformas Curriculares en la Enseñanza Media

E n 1986, el Consejo Directivo Central de la A N E P implantó una reforma sustancial del ciclo básico de la Educación Media, el que se extendió asimismo a la modalidad técnica. Esta reforma, según las propias autoridades, "fue concebida c o m o etapa inicial y a la vez iniciadora de un proceso abierto de transformación del sistema educativo", c o m o "una fase, la primera de un proceso mayor de cambio a largo plazo. Siendo así, las innovaciones operadas en este nivel en tanto parte de una globalidad, también en proceso de transformación, no adoptan una forma acabada o definitiva ni tienden a la cristalización"28.

La Reforma estableció cambios importantes, en varios aspectos.

- Se establece un tramo de tres años c o m o ciclo básico común a toda la enseñanza media.

- Se establecen bloques horarios de 70 minutos (módulos) entre recreos de 10 minutos que, en lo posible, son ocupados por un mismo profesor que dicta una misma asignatura.

- Se establecen cursos de compensación para los alumnos que presentan dificultades en determinadas áreas o asignaturas.

"Consejo Nacional de Educación Secundaría. C I C L O B Á S I C O Ú N I C O . Informe. Propuesta del Diseño de Curriculum del curso. Montevideo 1986.


- Se eliminan los exámenes para los alumnos que no han logrado la promoción en las asignaturas respectivas, estableciéndose instancias de recuperación a fines de cada año lectivo.

- Se establecen nuevos criterios en la evaluación, eliminándose las escalas tradicionales en función de otra m á s adecuada que apunta a establecer si el alumno alcanza o no los objetivos fijados por el programa y el profesor.

- Se establecen, desde el primer afio, materias optativas y áreas de futura espe-cialización a tres niveles: ciencias sociales, ciencias biológicas y tecnología.

- Se establecen talleres de trabajo y Clubes de Ciencias.

L a Reforma se aplica gradualmente, comenzando por el primer año y luego por los subsiguientes. La evaluación oficial de sus resultados aún no se conoce, aunque desde ya parece observarse que buena parte de los ambiciosos propósitos perseguidos parecen haberse visto dificultados por la escasez de recursos materiales y presupuestarios, la rigidez de la estructura administrativa y en muchos casos, por la falta de recursos humanos.

L a reforma del ciclo básico, tal vez la medida m á s trascendente y polémica de la actual administración educativa, se vio además complementada por una importante restauración democrática en contenidos de materias tales c o m o filosofía, historia, derecho y educación cívica, que habían sido modificadas en el sentido de convertirlas en bastiones de la versión nacional de la doctrina de la Seguridad Nacional. Asimismo, se estableció c o m o de fundamental importancia el énfasis en materia de Derechos H u m a n o s , aunque la tarea implementada en este nivel fue de carácter extracurricular, c o m o actividades adicionales o extraordinarias en los distintos Liceos del país.

E n la Educación Técnica, que se ve afectada por la implementación de un ciclo básico común con la otra modalidad secundaria, se han verificado modificaciones de distinto grado e importancia.

Debe destacarse que se trata de un universo vasto y complejo, m u y diversificado, que brinda un amplio campo de alternativas, terminales o no. L a recomposición de contenidos de todas y cada una de ellas excede con m u c h o las posibilidades de nuestra consideración en este trabajo. D e todos modos , comparten aquellas que señalamos para la versión c o m ú n de la educación media.

Sin embargo y por su incidencia en el perfil tradicional de la formación técnica, cabe destacar el nuevo plan de estudios cursado en ingeniería electrónica y electricidad. Se ha aplicado una importante modificación tanto en contenidos, c o m o en la duración del mismo, c o m o en el carácter de las habilitaciones y credenciales otorgadas, lo que por cierto ha abierto importantes áreas de conflicto con otros sectores del sistema educativo - c o m o la universidad- así c o m o con representantes de las actividades profesionales respectivas. Específicamente, con la Asociación de Ingenieros ya que el nuevo título -de Ingeniero Electrónico y Electricista- chocaba con los títulos otorgados por la Facultad de Ingeniería, e implica


una formación media y no de carácter superior, aunque sí por cierto de mayor nivel que la tradicionalmente impartida en esferas de la U T U .

La innovación en el nivel técnico-pedagógico

L o más destacable en este nivel ya ha sido mencionado al hacerse referencia a los procesos de reforma-actualización curricular. D e todos modos, debe resaltarse la profunda reversión conceptual y metodológica que implicó la evaluación de la enseñanza media y su concomitante proceso de compensación y de recuperación para el alumno que no hubiera alcanzado los objetivos previstos.

D e igual m o d o , el establecimiento de los bloques o módulos horarios de setenta minutos, por lo menos en teoría, resuelven dos tipos de problemas. Por un lado, una mayor y más adecuada asignación de horas docentes y por el otro, una mejor administración y organización del tiempo de clases.

E n el ámbito de la educación primaria rural, los trabajos en el área de un currí-culo experimental implicaron profundos cambios en términos de la relación pedagógica, desde que se ha optado por el protagonismo del alumno y el papel orientador del maestro.

También en el nivel de la escuela primaria, pero ahora en el ámbito urbano, se han implementado programas de incorporación del ordenador a la tarea docente. C o n el apoyo técnico y económico de la Unesco y del gobierno francés, se han realizado experiencias en asignaturas tales c o m o lenguaje, matemáticas, geografía y ciencias, las que se encuentran al momento en fase de evaluación de resultados.

E n el ámbito de la U T U y por convenio con el CIEP, desde hace más de un año se está desarrollando un programa de educación a distancia, ya implementado con notable éxito por esta última institución y que pretende abarcar varios niveles. E n el momento actual, se está trabajando en el área de perfeccionamiento docente de los responsables de los cursos móviles esparcidos por todo el interior de la República. E n un segundo momento , se espera trabajar directamente con los alumnos quienes obtendrán así guías y pautas de trabajo que permitirán en tutoreo m á s adecuado del maestro, en la proyectada tarea de complementar el trabajo presencial con la tarea domiciliaria haciendo más esporádico y también m á s redituable el tiempo dedicado a las clases.

Las innovaciones en el organigrama institucional

Definimos por tales a aquellos cambios que vienen a afectar la organización institucional además de la relación pedagógica y/o los contenidos curriculares vigentes en los distintos niveles del sistema educativo.

Tales cambios, a nuestro criterio obedecen a dos tipos de factores, los que muchas veces además operan en concurrencia.


E n primer término, es evidente la intención modificadora de las actuales autoridades del sistema. Ella ha sido explicitada en reiteradas oportunidades. Fruto de la misma es, por ejemplo, la reforma del ciclo básico de la enseñanza media y, según se nos ha informado, la implantación a título experimental, de un horario de cinco horas en la escuela primaria (actualmente es de cuatro) -con actividades complementarias de recuperación y compensación- en m á s del 15 por ciento del total de las escuelas urbanas del país.

Se trata de reformas "centrales", implementadas por y desde una instancia decidida a establecer el ritmo y el carácter de la innovación.

E n segundo término, operan también las modificaciones originadas por la presión social desde fuera del sistema y que pueden denominarse c o m o "cambios en la frontera del sistema". Es el caso de los liceos rurales y m á s particularmente, de distintos centros por ahora ubicados en el espacio académico de la enseñanza técnica, que genéricamente pueden definirse c o m o escuelas de alternancia de gestión y administración mixta. Inscritas nominalmente en el espacio formal y no terminal de la escuela media, brindan conocimientos y credenciales aptos a las necesidades y requerimientos de grupos locales o regionales que se han movilizado en este sentido. Especialmente, nos referimos a las escuelas proyectadas en San José y Florida, que a demanda de las ligas de mujeres de la zona, se especializarán en la producción lechera y granjera.

E n este marco se inscriben también los sistemas de formación profesional que, con diversas características y propósitos, operan en la órbita del Ministerio de Educación y Cultura, aunque sin subordinación al ente nacional de enseñanza pública ( A N E P ) .

Se trata del Centro de Capacitación Profesional ( C E C A P ) que brinda educación para el trabajo y readaptación social y familiar a jóvenes provenientes de zonas marginales o en procesos de deterioro socio-económico, que desarrolla sus actividades con notable éxito desde hace unos 9 años; y el Consejo de Capacitación Profesional ( C O C A P ) , ambicioso proyecto que pretendió reglar la demanda de educación no formal a requerimiento de distintos actores -empresarios, trabajadores, instituciones sociales y educativas, etc.- Su gestión considerada m u y polémica, está siendo revisada junto con sus atribuciones a nivel legislativo.

Finalmente, debe destacarse el importante papel que iniciativas privadas, especialmente de instituciones especializadas en el tema educativo, han venido desempeñando ya desde las instancias de la C O N A P R O en la investigación, propuesta y mejoramiento curricular y pedagógico. La flexibilidad y apertura de la que -justo es reconocerlo- han hecho gala las autoridades de los consejos desconcentrados y del Consejo Directivo Central, han permitido que se trabajara conjuntamente en diversos centros tales c o m o los Talleres de Investigación con docentes, realizados por la C I E P , o los programas de televisión educativa producidos conjuntamente entre esta institución y el Canal oficial (dependiente del Ministerio de Educación). D e igual m o d o , los centros privados han recibido solicitudes y de-


mandas concretas de parte de las autoridades para evacuar y resolver diferentes problemáticas.

La Universidad

Si bien se trata de un universo diferente al del resto del sistema educativo, creem o s pertinente hacer una breve descripción de los principales procesos acaecidos en su interior. Por cierto, es imposible indagar en las modiñcaciones producidas en términos curriculares en sus más de 100 carreras. Pero sí pueden destacarse algunos importantes ítems.

El énfasis en la prqfesionalidad y la capacitación docente. Se realizan cursos y actividades destinados a capacitar en aspectos didácticos y pedagógicos a la población docente, así c o m o también se pretende "profesionalizar" esta labor, mediante la extensión horaria y el establecimiento de tareas de tiempo completo, con importantes mejoras salariales y del equipamiento disponible.

El énfasis en la investigación. Se crearon y se revitalizaron los centros e institutos de investigación básica y aplicada dependientes de la universidad y se establecieron convenios con los centros privados correspondientes. También se realizan tareas de cooperación con organismos públicos específicos, a los efectos de realizar investigación conjuntamente. L a universidad, además, realiza consultorías sobre distintos aspectos de su competencia.

El énfasis en la formación superior. Se pretende dotar de postgrados a todas las carreras universitarias y se ha designado a una comisión al respecto.

El énfasis en la integración. La universidad ha realizado convenios con m á s de setenta casas de altos estudios de diferentes países, especialmente de Latinoamérica previéndose acciones conjuntas especialmente con universidades argentinas y brasileras.

El énfasis en las carreras modulares y multidisciplinarias. Desde hace dos años se realizan a título experimental "carreras cruzadas" entre distintas facultades que pretendan maximizar su capacidad docente, administrativa y académica, así c o m o las alternativas curriculares y profesionales de los estudiantes. Estas carreras, armadas sobre la base de créditos modulares, se proponen c o m o la alternativa del futuro a las viejas concepciones lineales y cerradas del cursado universitario.

T o d o esto, además, implica una revitalización de la planeación centralizada y la gestión multidisciplinaria. L a universidad está empeñada en modernizar sus temas de información y evaluación y se encuentra en marcha una revisión y adecuación de sus tradicionales estructuras de gestión.

Conclusiones

Podemos concluir este capítulo especificando las observaciones con las que lo


iniciáramos: lejos se está del inmovilismo. Por el contrario, hemos podido establecer importantes iniciativas cuyos efectos se habrán de justipreciar con el transcurso del tiempo. Pero también hemos podido establecer que la innovación opera a diferentes niveles y a veces aparecen ante nosotros c o m o la síntesis o la sumatoria de diversos factores.

Si se trata de síntesis solidificadas o simplemente del fruto de negociaciones coyunturales, eso también es un aspecto que trasciende nuestras posibilidades en este trabajo.

D e cualquier m o d o , puede afirmarse que la "reforma por la vía centralizada" parece ser relativamente insuficiente dada la magnitud de problemas a encarar, así c o m o de cierta ineficacia en tanto no logra alterar los factores contextúales que puedan hacerlas viables.

Por el contrarío, aparecen ganando terreno las "políticas de sinceramiento" explicitadas a demanda o en función de gestiones de sectores determinados de la sociedad civil, y que están generando modificaciones por la vía de políticas expresas en la "frontera" del sistema con la sociedad.

S u escasa cuantía aún no permite prever qué sucederá al respecto, pero los factores estructurales que parecen motivarlas lejos están de desaparecer. Por el contrario, ellos hacen suponer que esta lógica de gestión una vez desbrozado el camino de las primeras experiencias, habrá de profundizarse, generando un dinam i s m o que tal vez logre la necesaria recomposición del sistema educativo nacional.

Sin embargo, a esta tendencia se opone otra: aquella que estatuye que todo actor institucionalizado tiende a la burocratización, a la cristalización y al establecimiento en su seno de finalidades no manifiestas pero no por ello menos específicas, a la generación de lealtades locales y de comportamientos "de contrapeso", todo lo cual puede echar por tierra muchas de las expectativas volcadas sobre esta "privatización" (en términos de socialización diferenciada) de espacios de la educación pública.

D e la pugna de estas dos lógicas, entendemos, depende en el mediano plazo el futuro del sistema educativo. Si prima la adaptación, la innovación, la reforma desprejuiciada; si, c o m o dice la gremial de maestros primarios29 "se llena la escuela de pueblo", o c o m o manifiesta el C O D I C E N 3 0 "la educación debe incorporarse funcionalmente a la sociedad que, a través del sistema educativo busca su integración, renovación y crecimiento", entonces podrá combatirse eficazmente a la inercia burocrática y a los legados de un pasado irrepetible.

Creemos finalmente, que solamente a partir del apoyo expreso (apoyo no pasi-

"Federación Uruguaya del Magisterio: "Quehacer Educativo". Varios números. "Consejo Directivo Central Proyecto de Presupuesto, Sueldos, Gastos e Inversiones. Ejercicio

1986-1989. Montevideo, agosto de 1985.


vo sino apoyo de iniciativas, de demanda, de crítica, de involucramiento) de la sociedad al sistema educativo, se logrará revertir la situación de precariedad, deterioro y desaliento que todavía hoy aparece con demasiada asiduidad ante los ojos de quienes indagamos la realidad educativa del país.

C O N S I D E R A C I O N E S FINALES

Para cerrar este trabajo parece oportuno dedicar alguna atención a la prospectiva del sistema educativo. Se tratará ciertamente de una presentación de carácter conjetural sostenida en la información disponible, la cual en gran medida, ha sido recogida en los capítulos precedentes. Seguramente no escapa al lector, que los estudios previos sobre educación que han servido de base a este documento adolecen de grandes vacíos que en ningún caso hubieran podido ser cubiertos en los términos de este trabajo. A propósito de ello, cabe señalar que la educación no ha sido área prioritaria en el sistema de investigación científica del país. N o es casual, por lo tanto, que en un reciente relevamiento de los proyectos y recursos dedicados a investigación y desarrollo en Uruguay, se haya encontrado que apenas un 1.2 por ciento de todas las "unidades de investigación" tienen c o m o campo de es-pecialización la educación, que sólo un 1.2 por ciento total de proyectos de investigación estén orientados a estos tópicos y que apenas un total de 16 investigadores (equivalente a tiempo completo) o sea un 1.0 por ciento de todo el sistema de investigación y desarrollo, se encuentran involucrados en los mismos31 .

Para una m á s precisa discusión y prospectiva de la educación se carece en verdad de conocimientos relevantes acerca de la ideología educativa, las relaciones entre el sistema de educación formal y no formal, su funcionalidad de acuerdo a la demanda del mercado de trabajo, los procesos de toma de decisiones, la importancia del aprendizaje en el trabajo "vis a vis", el sistema de educación formal, evaluaciones precisas acerca de las innovaciones ensayadas y así por delante.

Algunos de estos aspectos han sido tratados parcialmente en algunos estudios pero c o m o regla general las consideraciones acerca de las mismas deben ser inferidas a partir de indicadores indirectos, de carácter "macro", por fuentes secundarias de información, y naturalmente bajo supuestos e hipótesis que no siempre pueden ser sólidamente fundadas.

"Véase Argenti, G . ; Filgueira, C . y Sutz, J. "CIESU. Documento N 8 1", presentado al seminario "Capacidad científica y tecnológica en el Uruguay". Montevideo, noviembre de 1987.


Adicionalmente, las fuentes estadísticas de los indicadores convencionales de "desempeño" del sistema educativo son aun imperfectas y su "producto" escasamente sistematizado y no coordinado entre los diferentes organismos correspondientes a los distintos niveles educacionales.

Todo ello configura un conjunto de recursos relativamente débiles para el investigador, en donde la recomposición analítica del objeto de estudio debe hacerse a partir de fragmentos, informaciones parciales y el recurso harto frecuente a indicadores de tipo aproximados.

Establecidas estas precisiones, avancemos ahora sobre las que aparecen ante nosotros c o m o correlato del análisis efectuado hasta el momento .

Bajo cualquier aspecto que se le considere, el año 1985 constituye la iniciación de una nueva etapa para la educación en Uruguay. El nuevo orden democrático debió enfrentar a partir de ese momento los efectos acumulados de una sucesión de eventos o etapas discontinuas - m á s que de precesos- que directa e indirectamente incidieron sobre el sistema de educación formal.

N o se trata siquiera de las herencias dejadas por el régimen autoritario, de enormes magnitudes, por cierto. Y a antes del golpe de estado de 1973, el sistema educativo se encontraba en una severa crisis y luego, con el proceso de transición a la democracia, otros problemas -propios de una etapa- vendrían a colocar nuevos desafíos.

C o n respecto al "antes", tal vez baste recordar en esta breve síntesis la promulgación de la tan discutida ley N e 14.101. L a misma no fue un mero epifenómeno. Constituyó la culminación de un prolongado proceso de deterioro del sistema educativo en donde se combinaron factores extra e intra educativos. Crisis de gobemabilidad si se quiere, a la vez que del creciente deterioro del sistema educativo incapaz de dar respuestas a sus propias necesidades de autotransformación.

A su vez, con la redemocratización, cuya característica más saliente ha sido el peso de la restauración del viejo orden democrático, se reiteraron problemas "crónicos" a la vez que otros, atribuibles al cambio de régimen, demandaron una carga adicional de energías y desgaste volcadas a la "regularización" del sistema (reincorporación de destituidos, normalización de la estructura de jerarquías, reasignación de cargos, depuración de la estructura burocrática antecedente, etc.).

Por lo tanto no sería arriesgado afirmar que las perspectivas de la educación en el país, en el futuro próximo, estarán fuertemente determinadas por la acumulación de problemas que no fueron resueltos en su m o m e n t o y a los que se fueron agregando y superponiendo nuevas dificultades cuyos orígenes recientes derivan de la política seguida por el régimen militar y por los costos implícitos en la reconstitución del nuevo orden con posterioridad a 1984.

E n el corto plazo, ya se ha anunciado por parte del Ministerio de Educación y Cultura, que será discutida y elaborada una nueva ley de educación propuesta por el gobierno. También la universidad ha anunciado la discusión de modificaciones a su Ley Orgánica. D e llevarse a cabo el primer objetivo, se cerrará el período de


transitoriedad p o s t - C O N A P R O y se reabrirá el fuego en torno a los diferentes proyectos sostenidos por los principales actores en aquella oportunidad. La eventualidad del cese del acuerdo que rigió durante estos tres primeros años de gobierno democrático y que c o m o vimos provino de una serie de concesiones mutuas efectuadas por todas las partes, volverá a reiterarse en un clima de confrontaciones signado por una considerable polarización en torno a la educación. Este clima, sin embargo, se verá aún m á s enrarecido por dos hechos innegables; el primero, por la inoperancia de la Comisión Coordinadora de los Entes de Enseñanza durante este corto lapso y su incapacidad de generar un ámbito propicio para facilitar la elaboración de una nueva normatividad jurídica; el segundo, porque al diferirse la decisión acerca de esa normativa m á s allá de los dos años previstos por la C O N A P R O , su discusión se desarrollará en un clima pre-electoral, en el año previo a la realización de las elecciones nacionales de 1989.

Los riesgos son obvios. Es posible que en el ámbito de la discusión en torno a la ley vuelvan a primar los aspectos de poder por encima de la discusión real de los problemas sustantivos del sistema educativo. C o n esta afirmación no se pretende que los problemas de poder sean espúreos. E n principio debe admitirse que constituyen un componente m á s de la construcción de una nueva institucionalidad que reemplace estructuras arcaicas e ineficientes. Los riesgos, sin embargo, radican en que sean sólo estos los componentes principales del debate y que con ello vuelvan a postergarse decisiones claves que caben en el tipo de reformas que señaláramos en el capítulo precedente. Esto es, políticas educativas trascendentes que impliquen rupturas revolucionarias con situaciones y tradiciones preexistentes, acompañadas de transformaciones radicales tanto institucionales c o m o , y sobre todo, de las estructuras y contenidos curriculares.

N o cabe duda que el sistema institucional tal c o m o existe hoy día presenta problemas de primera magnitud que descansan en la diversidad y superposición de funciones: escasas atribuciones del Ministerio de Educación y Cultura sobre los entes de enseñanza (fuerte descentralización), la autonomía que c o m o contraparte tienen el C O D I C E N y m á s plenamente la Universidad de la República, la sujeción y permanentes conflictos de poderes entre los entes de enseñanza (primaria, secundaria y U T U ) , así c o m o la dispersión de centros de decisión creados más recientemente. E n principio, la descentralización y autonomía no son necesariamente negativas y pueden constituir -entre otros- un modelo eficiente de organización del sistema. Sin embargo, ello requiere instancia de coordinación y cooperación intra-niveles que de no existir refuerzan la autarquía, la feudalización institucional y, en última instancia, resienten la posibilidad de una efectiva política educativa.

Las posiciones adoptadas por los partidos políticos, gremios y corporaciones en oportunidad de las instancias de la C O N A P R O , evidenciaron muchos de estos problemas a la vez que pusieron de manifiesto opciones radicalmente opuestas en torno a la distribución del poder en la organización del sistema educativo. N o obstante, a tres años de la nueva experiencia democrática, ni los partidos políticos,


ni los gremios, ni el gobierno ni los entes de enseñanza han podido elaborar una propuesta integral orientadora de una nueva política educativa.

E n este sentido, el sistema educativo de Uruguay no es una excepción con características de naturaleza política m u c h o más generales, en donde un elevado grado de corporativismo desarrollado en torno a áreas de intereses específicos tiene efectos paralizantes sobre la innovación mayor. Ciertamente queda siempre un margen - m á s o menos estrecho de acuerdo al tipo de problema en cuestión- para la innovación menor, la "política de parches", las transformaciones "promediadas" de acuerdo a las posiciones en conflicto, aunque c o m o regla general las mismas conducen solamente a cambios dentro de los parámetros, marcos y tradiciones preexistentes.

L a forma predominante de agregación de intereses y de intermediación de demandas en el "pluralismo democrático" vigente en el país, se manifiesta con particular agudeza en la esfera educacional a través de una vasta red de agencias altamente especializadas en captar, procesar y dirigir las demandas específicas y particulares de cada uno de los actores involucrados. E n consecuencia, no se trata apenas de la tan mentada "sobre carga" de demandas -que sin duda existe-, sino de la forma c o m o las mismas se atomizan y fraccionan, c o m o se elaboran y procesan y de la capacidad de defensa, influencia y presión de cada grupo particular.

E n realidad, el sistema educativo ha generado múltiples formas de relaciones de la esfera del Estado con la sociedad civil que comprenden desde la delegación del poder público en las corporaciones privadas (caso de la universidad), hasta la directa sujeción de organismos educativos del poder central ( C E C A P y C O C A P ) dependientes directamente de un Ministerio, hasta formas intermedias de delegación en organismos estatales descentralizados o desconcentrados. A ello deben agregarse los intereses propios de la educación privada y su articulación con la burocracia pública.

A su vez, los actores involucrados directa o indirectamente en la toma de decisiones, comprenden entre los m á s importantes a las corporaciones docentes, a estudiantes, profesionales o egresados, padres de alumnos, burocracia administrativa, los dirigentes políticos, los empresarios y las instituciones privadas de docencia a investigación. Tales actores se repiten en los diferentes niveles educativos y dentro de ellos se desagregan local o regionalmente y eventualmente se integran en agremiaciones de segundo y tercer orden. E n su conjunto, configuran una vasta, compleja y heterogénea red con múltiples interrelaciones entre los actores del Estado y aquellos de los ámbitos de toma de decisiones. S u autonomía y poder son variables, pero en cualquier caso poseen una elevada capacidad de influir, promover y sobre todo vetar medidas y políticas en correspondencia con sus intereses.

Evidentemente, configuraciones de este tipo no son favorables al establecimiento de políticas de transformaciones globales y muchos menos, radicales. El desgaste del conflicto de poderes es elevado. El resultado costoso, prolongado y


largamente negociado, es por consecuencia parcial, no siempre conducente al cambio y, en el mejor de los casos, la innovación en relación a las necesidades de auto-transformación llega con atraso.

En rigor, una nueva forma jurídico-institucional de la educación formal en el país debería ser una consecuencia o al menos formar parte de un plan de reestructura que tuviera c o m o centro los aspectos sustantivos de la educación.

En el corto plazo también, todo parece indicar que no se revertirán las tendencias dominantes a otorgar un fuerte énfasis a la educación. N o estamos seguros si ello se debe principalmente a razones de "credencialismo" del mercado de trabajo, a expectativas de movilidad, a prestigio o simplemente a la falta de opciones ocu-pacionales para la juventud. Es probable que cualquiera de estas motivaciones estén presentes con diferentes pesos en combinaciones diversas entre los distintos estratos sociales. D e hecho, todos y cada uno de estos factores son parte de una ideología de la educación que no necesariamente debe ser consistente ni plenamente articulada.

D e acuerdo a todos los indicadores disponibles, no cabe duda que las "tradicionales" funciones atribuidas a la educación no tienen hoy la vigencia que antes. L a función "movilidad social" en donde la educación se constituye en un pasaporte para el ascenso social ha ido perdiendo crecientemente la dimensión masiva que caracterizó el período de consolidación de las clases medias en Uruguay. Ciertamente no ha dejado de operar, pero la virtual "proletarización profesional" la sindica m á s c o m o un recurso de excepción que c o m o la regla general. Los privilegios de las corporaciones profesionales también se han resentido con el mismo proceso de sobre-educación en relación al mercado de trabajo. La larga lista de conquistas de las profesiones liberales tendientes a legitimar esferas preferenciales en la actividad pública y privada (aranceles profesionales, monopolios ocupacionales, sistem a jubilatorio, etc.) también se han visto seriamente cuestionadas por la ruptura de las solidaridades internas, la elevada competencia y el conflicto inter-genera-cional.

E n efecto, hoy día acceder a una "credencial" profesional, no asegura c o m o antes los privilegios corporativos.

C o n respecto a la función instrumental de la educación entendida c o m o dominio de un saber específico demandado por el mercado, no cabe duda también que la calidad, adecuación y flexibilidad del sistema educativo formal aparecen cada vez menos c o m o un recurso suficiente para el desempeño en el campo técnico y profesional. El sistema educacional no ha podido, en rigor, reformarse c o m o para dar respuesta a los desafíos de la tercera revolución científico tecnológica contemporánea. Ello vale tanto para la enseñanza técnica, pensada todavía c o m o un sistem a cerrado de formación en el "locus educativo" sin las adecuadas vinculaciones con la empresa productiva, c o m o para el nivel superior cuyos contenidos y estructuras curriculares son en su mayoría obsoletas.

A pesar de que las dimensiones del país, conjuntamente con la escasa diversi-


ficación institucional podrían haber favorecido cierta estandarización curricular y un mejor aprovechamiento de los recursos de capacitación, en la enseñanza técnica y profesional, la dominante en el sistema hasta el día de hoy es la superposición y la diversidad. Si a ello se agrega el carácter rígido de carreras y profesiones que tienen sólo un punto terminal que carecen de "salidas" intermedias y de posibilidades de transferencias entre profesiones, se puede comprender las inadecuaciones antes aludidas. Globalmente considerado, el sistema de educación formal no es lo suficientemente flexible c o m o para adecuarse a un m u n d o en donde los "saberes específicos" están en mutación constante, en el que profesiones y saberes desaparecen para dar lugar a desdoblamientos o integraciones interdisciplinarias y en donde el "reciclaje" y el aprendizaje combinado -formal y en el trabajo- son cada día necesarios.

E s cierto y lo hemos anotado en el capítulo antecedente, que existe conciencia de estos problemas y algunas innovaciones que están en marcha y otras en proyecto, apuntan a corregir estas deficiencias. N o obstante, aun parecen insuficientes frente a la magnitud de los requerimientos de adecuación efectiva de la producción.

C o n respecto a la calidad de la formación, se está en presencia de un tema que de por sí merecería una atención que no cabe en estas consideraciones. Sin embargo, de todo lo expuesto debe señalarse la importancia de la capacitación de docentes y de las relaciones entre investigación y docencia.

Cualquier reforma curricular y todo intento de mejorar y actualizar el nivel de conocimientos impartidos se confronta con el conocido círculo vicioso que remite a la necesidad de capacitar primero a los docentes. A ello se agregan otras dificultades propias de un sistema que se mantuvo estancado -y en retroceso- durante un prolongado período, a lo que debe sumarse una m u y baja motivación económica para la inversión educativa de los docentes en su propia capacitación.

Naturalmente que los problemas son diferentes según el nivel educacional que se considere, pero para todos ellos la única posibilidad de elevar y actualizar los currículos pasa necesariamente por la capacitación docente. E n ciertos niveles (por ejemplo primaria y secundaria humanística) se trata de un proceso masivo de dimensiones considerables, costoso, organizativamente complejo y probablemente de retornos diferidos. En los otros niveles, en particular la enseñanza técnica y universidad, se trata en cambio de transformaciones m á s diversificadas, específicas, directamente relacionadas con la investigación y la práctica, aunque igualmente costosas y de largo plazo.

Por último, en lo referente a la función integradora de la educación formal entendida c o m o agencia de igualación, las perspectivas de futuro no dejan de plantear una serie de interrogantes para las cuales, en rigor, no hay aún respuestas claras. Indiscutiblemente la enseñanza pública y en particular la enseñanza básica, ha cumplido en el país - y aún hoy lo hace- un rol de igualación social. Las m á s veneradas tradiciones de la educación primaria, con sus verdades, ideología y


también con sus mitos, se ha diferenciado notoriamente de la mayor parte de los sistemas educativos de otros países de la región cuya naturaleza fuertemente segmentada reafirmó m á s que neutralizó las diferencias de origen social. E n consecuencia, no sería arriesgado afirmar que Uruguay continua diferenciándose de estas sociedades en donde la educación "elitaria", altamente estratificada y jerárquicamente ordenada en colegios y escuelas de carácter público y privado, reflejan los privilegios y socialización propia de cada estrato social. Sin embargo, todos los indicadores discutidos a lo largo de este trabajo (segmentación, extraedad, desgranamiento y deserción, recursos materiales y económicos, etc.) indican que aquellas características han comenzado a revertirse.

Ciertamente esta segmentación creciente no se puede imputar al sistema educativo en la medida en que ha sido la estructura social -en particular a partir del régimen militar- la que ha experimentado globalmente un proceso de incremento de la distancia social y las desigualdades crecientes. E n este sentido, la educación puede contribuir a contrarrestar estos efectos pero no es, ciertamente, la "panacea" capaz de resolver problemas que no caben en su propia esfera. Algunas medidas adoptadas en estos últimos años se encuentran en esta línea de compensación de la segmentación (por ej. extensión del horario escolar) aunque otras (diferenciales de incremento presupuestal según niveles) corren, por así decirlo, en sentido contrario.

Por otra parte, si se observa el sistema educativo en su conjunto, los principios que lo rigen conducen - c o m o ha ocurrido siempre- a una elevada estratificación de las posibilidades educativas. El acceso de los sectores más desfavorecidos a la educación superior es m u y escaso, siendo inferior a un 10 por ciento la proporción de estudiantes de origen "manual" que efectivamente acceden a la universidad. Sobre el desgranamiento producido a través de los filtros de la enseñanza primaria y secundaria ya se ha abundado en los capítulos precedentes. Sólo resta aquí destacar que en verdad el principio dominante en el sistema es un liberalismo basado en una especial conjunción de una ideología meritocrática y de una "cultura del mercado" y no en cambio en principios de compensación (por ej. cuotas, controles de ingreso, o subsidios favorables a la incorporación de los sectores sociales m e nos privilegiados).

En virtud de ello, la distribución del gasto social en educación es regresiva. El sistema de educación público -gratuito en todos sus niveles- oculta en la práctica el virtual traslado a su propio seno de las discriminaciones sociales vigentes en la estructura social. Si se quiere expresarlo en otra forma, digamos que los principios sobre los cuales descansa el sistema apuntan a la "igualación de oportunidades" dentro del marco de la competencia meritocrática, lo que no asegura y al contrario resiente, la "igualación de resultados".

Para finalizar, una referencia se hace necesaria a los recursos económicos volcados a la educación. Durante estos tres últimos afíos se ha asistido a una recuperación relativa y absoluta del gasto público dedicado a la educación. C o n todo,


no se han recuperado los niveles anteriores al período militar, tanto en términos relativos a su participación en el Gasto Público Total como en relación al Producto Interno. E n estos años, la participación de la educación en el Gasto Público Total se incrementó, aunque éste decreció en relación al Producto Interno. C o m o consecuencia, Uruguay es hoy uno de los países de América Latina que presenta una de las proporciones más bajas del gasto en educación en relación al PBI.

N o parece probable que en el corto plazo esta situación pueda revertirse fácilmente en virtud de la política de control del Gasto Público y la rigidez de su estructura.

E n fin, por todo lo visto no es posible el optimismo, por lo menos en el corto y aún en el mediano plazo, en términos del rendimiento previsible del sistema educativo en Uruguay.

Implican una magnitud tal los cambios imprescindibles, son tan discutidos -y parciales- los paradigmas que se postulan en su orientación, son -por qué negarlo- tan escasos los aportes efectivos que las teorías acerca de lo educativo están en condiciones de proporcionar, parece aún tan ajeno a las preocupaciones cotidianas de la sociedad en su conjunto todo el problema, que no es posible esperar ninguna solución salvo en aspectos coyunturales.

Pero también creemos que, cualquiera sea la "ecuación" a la que finalmente se arribe, ésta habrá de responder más eficazmente a los proyectos legitimados por nuevos consensos acerca del Uruguay del siglo X X I que un sistema arcaico que en todo caso, respondió a aquel país que, al decir de Antonio Machado, "pasó, y no ha sido"...


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