POLITICA EXTERIOR DEL PRESENTE • Diciembre de 2007 • 1

Es con gran satisfacción que la Asociación deFuncionarios del Servicio Exterior concreta laedición de un nuevo número de Política Exte-rior del Presente. Luego de mucho esfuerzohemos logrado el objetivo que nos propusi-mos a comienzos del año, de volver a publicarla revista y esperamos que en 2008 se man-tenga la continuidad que deseamos. Creemosque se trata de un instrumento sumamente va-lioso para, por un lado, acercar a los lectorestemas de los más relevantes de la agenda in-ternacional y por otro, dar a conocer nuestralabor -la que muchas veces pasa desapercibi-da o no se le presta la atención que merece-,desde una óptica profesional.

Al finalizar el año resulta ineludible efectuarun balance de lo que 2007 significó para elServicio Exterior y en este sentido los resulta-dos han sido mixtos.

Por un lado destacamos entre los hechos máspositivos la aprobación por parte de la Adminis-tración, de una compensación salarial que co-menzará a recibirse en Montevideo a partir de2008, que si bien resulta insuficiente para corre-gir la distorsión existente, constituye un primerpaso, positivo, para el logro de retribuciones de-corosas en capital. Se ha ganado, asimismo,transparencia en el proceso que conduce a lasdesignaciones en el exterior, al pasar AFUSEUa integrar la Comisión de Destinos. Finalmente,la creación también a partir de 2008, por primeravez en muchos años, de nuevas vacantes en elescalafón del Servicio Exterior (13 cargos deSecretarios de Tercera y 2 cargos de Embajado-res) servirá principalmente para fortalecer la basede la “pirámide” del Escalafón.

Por otro lado, queremos destacar un par deaspectos que han afectado y están afectandoseriamente el accionar del Servicio Exterior. Elprimero tiene que ver de forma casi exclusivacon el funcionamiento hacia adentro de la es-tructura del Servicio y el otro, si bien surge dela administración interna del Ministerio, afectael accionar hacia el exterior de la Cancillería,su visibilidad y su imagen.

El primer aspecto se refiere a la muy escasamovilidad en la carrera diplomática, aspecto cla-ve en el proceso de profundización de la profe-

EDITORIAL

sionalización del Servicio. Concretamente existeuna necesidad urgente de generar vacantes enlas categorías mas altas del Escalafón diplomá-tico* a ser cubiertas por funcionarios del Servi-cio Exterior, las que a su vez permitan generarespacios para que, por la vía del “Concurso deAscenso”, se de movilidad a una carrera que hacomenzado a estancarse. Esta seria preocupa-ción ha sido trasladada a la actual administra-ción, junto con posibles soluciones, para el cor-to y el mediano plazo. Se ha comenzado a tra-bajar en una fórmula que permita una fluidezsostenible, pero en lo inmediato resulta crucialque el Poder Ejecutivo, cubra el máximo posi-ble de las vacantes hoy existentes en los gra-dos de Embajador y Ministro, ascendiendo afuncionarios de carrera del Servicio Exterior.

El otro aspecto que preocupa al Servicio Exte-rior de carrera es el relativo a los criterios utili-zados en el gerenciamiento interno de la Can-cillería y que incide inevitablemente en su pro-yección externa. El escalafón diplomático queconstituye el Servicio Exterior es la columnavertebral del funcionamiento del Ministerio deRelaciones Exteriores; sin embargo, creemosque no está realizando todo el aporte del quepotencialmente es capaz.

Entendemos que se podría aprovechar más ymejor el volumen y la calidad de conocimien-tos y experiencias que este cuerpo profesionalha acumulado a lo largo de los años, en bene-ficio de la formulación de políticas y toma dedecisiones adecuadas a los intereses nacio-nales, en el marco de los desafíos que se lepresentan al Uruguay en un mundo globaliza-do y competitivo, con una agenda internacio-nal cada vez más compleja.

Por lo tanto, creemos que se vuelve indispen-sable valorar el carácter profesional, la voca-ción de servicio de los funcionarios de carreradel Servicio Exterior y su lealtad al Estado ysus instituciones.

COMISION DIRECTIVA DE AFUSEU

* Las 2 vacantes de Embajadores mencionadasen el párrafo anterior recién podrían ser utiliza-das a partir de 2009 y son claramente insuficien-tes para destrabar la carrera.

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ASOCIACIÓN DE FUNCIONARIOS DE CARRERA

DEL SERVICIO EXTERIOR DEL URUGUAY

COMISION DIRECTIVA

Presidente: Lic. Martín VidalVice Presidente: Dr. Juan José ArteagaTesorero: Lic. Alejandra CostaSecretario: Lic. Daniel CastillosPro-Secretario: Lic. Alejandro GarofaliVocal: Dr. Agustín EspinosaVocal: Ministro Enrique Loedel

AFUSEUColonia 1206, of. 103

Tel.: 902 1010 (int. 2091)E-mail:afuseu@mrree.gub.uy

Inscripto en el MEC. (Registro de Ley de Imprenta, Nº 01938)

COMISION DE REDACCION:Embajador Enrique DelgadoMinistro Enrique LoedelSecretario Natalia Novoa

SECRETARIA GENERAL: Daniela Suárez

Los artículos publicados en esta revista sonresponsabilidad exclusiva de sus respectivos autores.

Encuadernación: Encuadernadora Ltda.Diseño Gráfico: contrart@adinet.com.uyDiseño de tapa: Paula Arcaus, pauafrica@hotmail.comImpresión: Gráfica Natural S.A. Depósito Legal: 339.765, julio 2007

natugraf@adinet.com

POLITICA EXTERIORDEL PRESENTE

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POLITICA EXTERIOR DEL PRESENTE • Diciembre de 2007 • 3

La existencia de una política exterior nacional ode estado es hoy un valor entendido. En elescenario nacional los objetivos en materia in-ternacional y los instrumentos para lograrlos semiden siempre políticamente por referencia aese designio mayor. Vale la pena preguntarsepor qué desde hace mas de un siglo Uruguayha sido capaz de echar las bases de una políti-ca exterior común .

La clave parece estar en el marco de princi-pios sobre los cuales se asienta esa políticaexterior, en la fuerza de sus orígenes y en laoriginalidad de algunas características quemarcaron tempranamente la trayectoria del paísen el mundo internacional.Tales son:

1. Un principismo emanadode una experienciademocrática lograda.

El país comenzó a definir e impulsar ante elmundo internacional posiciones de principiodesde inicios del siglo XX, cuando las luchasciviles quedaron atrás y se iniciaba la consoli-dación de nuestra incipiente democracia, fijan-do reglas de conducta internacional de acuer-do con los valores nacionales sobre las cualesconsolidaba políticamente su propia conviven-cia interna. Y con la proyección de esos valo-res, mientras moldeaba los contornos de sudiplomacia, recogía también en retorno, moti-vos de prestigio y un progresivo reconocimien-to a la autoridad moral de su conducta comosociedad nacional democrática.

Debe pensarse que esto ocurre con tan firmedeterminación porque para Uruguay la institu-ción de la democracia y el establecimiento deun efectivo estado de derecho no se produje-ron por extensión o inducción exterior ni pro-venían de la adopción de un modelo políticoabstracto de inserción foránea. Era la resultantedel profundo proceso interno de construccióny organización de la libre convivencia entreuruguayos. El sistema democrático logrado, losvalores sociales que lo sustentan y la filosofía

por Embajador Juan Enrique FischerTítulo: Diplomado en Relaciones Internacionales por el Instituto de Estudios Políticos- Universidad de París.Cargo en el Servicio Exterior: Embajador.Cargos y Funciones:1993 - 1998: Embajador de la República en el Reino Unido. / 1998 - 2000: Vicepresi-dente de la Delegación de de Uruguay en la Comisión Administradora del RíoUruguay. / 2000 - 2005: Representante Permanente del Uruguay ante la O.E.A. /2005 - 2006: Representante del Gobierno en sesiones de la Comisión Interamericanade Derechos Humanos. / 2006 - designado por el Secretario General de la OEA comosu representante personal y Jefe de Misión de observadores de la OEA en laselecciones presidenciales de la Republica Bolivariana de Venezuela (del 3 de diciem-bre del 2006). / Actualmente Asesor de Política Internacional del Sr. Canciller de laRepública.

general de las instituciones que se incorpora-ban contribuyeron en forma determinante tan-to a la estabilización política como a la integra-ción del país como sociedad, operando comoinstrumento de nivelación social y como cauceintegrador de las distintas corrientes migratoriasque se incorporaban al Uruguay. Es en esoslogros internos que cobran tanta fuerza de con-vicción sus principios, que se vuelven prontola base de una cultura política común extendi-da a toda su dirigencia aun cuando la disputapor el gobierno y las formas de organizaciónde la vida política dividían al país en colectivi-dades antagónicas .

La experiencia histórica propia suministraba labase para la elaboración político-jurídica inter-nacional, en amplia medida una trasposiciónde valores nacionales a su política internacio-nal.

Asomándose al mundo exterior de la primeradécada del siglo XX en el cual dominaban las

Un marco de principios para

la política exterior nacional

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grandes potencias, donde prevalecía la políti-ca de poder y el recurso a la fuerza y donde elDerecho Internacional avanzaba muy tímida-mente, la dirigencia del país concebía la con-vivencia internacional en idénticos términos éti-cos y filosóficos que los de nuestra conviven-cia interna. Y así como la sociedad se regulapor el estado de derecho, entiende temprana-mente que el orden internacional debe estarregulado por el Derecho Internacional sobrela base del principio de la libre convivencia enpaz. Los Estados tienen derechos y deberes.El respeto a la personalidad de los Estados enparalelo evidente con el respeto al ser huma-no que un orden democrático interno debe ga-rantizar en el país. Un principio de igualdadjurídica paralela a la igualdad de los indivi-duos debe nivelar los derechos de los paísesindistintamente de su poderío. Un principio delibre determinación, que debe observarse enforma análoga al respeto a la libertad de lapersona en el orden interno. Los estados sontitulares de derechos fundamentales.

En esa concepción se le asigna el papel ins-trumental que se le adjudica al Derecho Inter-nacional en la política exterior del país, tantopara la salvaguarda de la existencia, como parala organización de su libre convivencia y laprotección de sus derechos como nación so-berana. La definición rigurosa, la extensión desus principios y la exigencia de estricta aplica-ción de los compromisos internacionales seconvierten en instrumentos para su logro. Esadefensa del Derecho Internacional marcan unaconstante de nuestra política exterior.

2. Temprana iniciativa para laorganización de la paz enla relaciones internacionales.El pacifismo activo.

En esa entrada de siglo XX la paz internacio-nal vivía a merced de los equilibrios resultan-tes de juegos de alianza entre las potenciasde la época. Los actores determinantes de en-tonces eran principalmente el Imperio Británi-co, la Alemania de los Hohenzollern, ambosya en una carrera naval pero también Francia,Rusia y Japón en tanto desde el hemisferio seproducía el ascenso de poderío internacionalde los EEUU. Las potencias europeas se em-barcaban en una carrera de armamentos quedaría lugar a la sucesión de cuatro crisis inter-nacionales y culminaría en el estallido de laPrimera Guerra Mundial.

Al primero de sus encuentros mundiales quelas potencias del Norte convocaran para abor-dar cómo regular los conflictos internaciona-les en un clima armamentista alarmante, la Pri-

mera Conferencia Mundial de la Haya de 1899,no fueron invitadas las naciones sudamerica-nas puesto que todavía se les tenia por “insufi-cientemente civilizadas”. Pero en la SegundaConferencia de la Haya celebrada en 1907Uruguay estuvo entre las diez naciones invita-das. Pasaba a ser “actor internacional” en esosdías.

En ese clima de armamentismo, en el cual elderecho de guerra reinaba como recurso legí-timo en las relaciones internacionales, presen-taba su propuesta de Don José Batlle y Ordoñezante esa Segunda Conferencia Internacional.La idea consistía en que en caso de conflicto,entre dos o más Estados, las naciones del orbedeberían entrar en una alianza o concertaciónla cual deberá examinar el litigio y de ser nece-sario imponer obligatoriamente el arbitraje. Pa-ra ello se preveía que la alianza instituyese unTribunal arbitral obligatorio y dispusiese deluso de la fuerza internacional para hacer efec-tiva la imposición de esa solución(arbitraje com-pulsivo). Aunque ni el contexto internacionalni el curso de la Conferencia fueron propiciosa esta iniciativa, se le reconocería como unantecedente directo de la futura concepciónde la “seguridad colectiva” que daría lugar pri-mero a la Sociedad de las Naciones y mástarde a la ONU.

La iniciativa se inscribe en la prédica del arbi-traje amplio por la cual Uruguay procura queaquel se constituya en un recurso conducentea la solución pacifica de las controversias en-tre los Estados. La instrumentación del arbitra-je, práctica que se generalizaba en forma dis-continua desde hacía dos décadas en el mun-do internacional, debía encararse en forma me-tódica y sin restricciones. Los Estados debe-rían regular la prevención de conflictos por me-dio de la celebración de tratados en los cualesse sometieran a una forma de arbitraje sin re-servas ni salvaguardias, de tal modo de evitarque a la larga los Estados se sustrajesen delas sentencias arbitrales o a las obligacionespactadas invocando razones de soberanía, ho-nor nacional, intereses vitales o motivos de or-den constitucional, como ocurría en la prácti-ca.

Esa concepción de Baltasar Brum, que el go-bierno uruguayo volvió práctica en la celebra-ción de varios tratados bilaterales con otrasnaciones, tenía por propósito la de promoverla adopción de un recurso general de paz so-bre la base del principio de igualdad jurídicaentre Estados soberanos, independientemen-te de su poderío.

Nuestros gobiernos se abocaban, no sin cierta

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candorosa audacia, a concebir y promover ac-tivamente iniciativas para instrumentar la pazen el orbe. Pero ese propósito de promovervigorosamente instrumentos para la soluciónpacifica de controversias, es una idea que todoel país termina asumiendo como suya. El re-curso fue incorporado como norma constitu-cional, hoy vigente:

”En los tratados internacionales que celebre laRepública propondrá la cláusula de que todaslas diferencias que surjan entre las partescontratatantes.serán decididas por el arbitrajeu otros medios pacíficos” (art 6. primera parte,de la Constitucion Nacional).

Con tal activismo pacifista es fácil comprendercómo Uruguay en 1921 se convierte en el pri-mer país del orbe que se comprometió jurídica-mente a aceptar la jurisdicción obligatoria dela Corte Permanente de Justicia Internacionalbajo sola condición de reciprocidad, así comosu participación activa que buscaría tener y lo-grara en la tarea de la Sociedad de Naciones.

Más tarde en la Conferencia de San Francis-co, fundacional de las Naciones Unidas, la de-legación de Uruguay consiguió sobresalir enla elaboración de la Carta de la nueva Organi-zación marcando su participación en los tra-bajos mediante la defensa de la igualdad jurí-dica de los Estados, el arreglo pacífico de con-troversias con uso de la fuerza para el trans-gresor, la no intervención, la constitución y for-talecimiento de una Corte Internacional de Jus-ticia y la inclusión del principio de cooperacióninternacional, entre otros.

3. Procura de una amplia tutelainternacional paralos Derechos Humanos.

Tanto en el sistema de Naciones Unidas, comofrente al sistema interamericano, el país hamarcado su participación caracterizada por laproyección de sus valores nacionales propiosen sus iniciativas en materia de derechos hu-manos. No se limitaba a la prédica de la obser-vancia, requería movilizar la voluntades de losEstados en la adopción de mecanismos deprotección internacional de los derechos hu-manos para el control efectivo de su respeto.

Fundando expresamente ante las NacionesUnidas la tesitura de que las cuestiones dederechos humanos trascienden la soberaníade los Estados y que no pueden ser conside-radas bajo el ángulo de las sociedades nacio-nales cerradas, la diplomacia nacional promo-vía la elaboración y adopción de instrumentosinternacionales con normas de carácter vincu-

lantes. De manera que los estados en el libreejercicio de su soberanía estableciesen com-promisos jurídicos internacionales y no mera-mente declaraciones de principios.

Para la observancia efectiva de los derechoshumanos marcó su preferencia por el estable-cimiento de organismos o instituciones inter-nacionales de carácter jurisdiccional. Esta vie-ja aspiración del país, se concretó a nivel inte-ramericano cuando en 1969 el Pacto de SanJosé de Costa Rica logró crear la Corte Intera-mericana de Derechos Humanos.

Fue pionero en el reclamo a la comunidad in-ternacional que a los mecanismos de protec-ción internacional se les diese acceso no sóloa los Estados sino a las personas afectadaspor violaciones de sus derechos. Vinculadocon ese recurso en 1950, el país aspiraba aque para asegurar la observancia de los Pac-tos, se crease un “Fiscal o Alto Comisionadode Derechos Humanos con atribuciones de in-vestigación planteando una precoz propuestaa la ONU, ambicioso y lejano precedente delactual órgano creado en 1993 en el sistemade Naciones Unidas.

Y es bueno tener presente que el texto de laactual Convención Americana de DerechosHumanos, es en amplia medida la resultantede la simbiosis de un proyecto de Uruguay conotro de Chile. Nuestra propuesta fue elabora-da en la Facultad de Derecho, entre otros porlos juristas Justino y Eduardo Jiménez deAréchaga, Quintín Alfonsín, Dardo Regules yHéctor Gros Espiell quien la presentó ante laConferencia Interamericana de Cancilleres de1965.

El advenimiento del régimen militar configuróuna violenta ruptura en la continuidad de loque era la definición nacional del país en lointerno y en lo internacional. El retorno a lademocracia devolvería el fundamento a la po-lítica de principios que el país había definido.

4. La importancia medular delprincipio de no intervención.

La fervorosa adhesión al principio de no inter-vención en progresivos desafíos ante los cua-les el país ha debido manifestarse e invo-lucrarse, se ha constituido en uno de los facto-res mas significativos para la construcción deuna política exterior de Estado.

El deber de no intervención no es una reglaque se detenga en la prohibición de el hechomaterial de intervenir o la configuración de unainjerencia sea por la fuerza armada u otros me-

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dios de presión. Supone otros principios alemanar del principio del respeto a la sobera-nía y el de la igualdad de los Estados. Es sal-vaguarda del principio de libre determinación(la “soberanía particular de los pueblos” al de-cir de Artigas). Tutela el principio de inviolabi-lidad territorial y reposa en la exigencia de res-peto a la personalidad propia de cada Estado.Todos éstos, principios hoy traducidos jurídicay políticamente en la letra de los textos funda-mentales, cuya motivación central apunta a im-pedir la imposición de la voluntad de un Esta-do sobre la de otro Estado en el mundo inter-nacional.

La experiencia histórica propia está en la raízde la incorporación de esa norma como princi-pio medular de nuestra política exterior. Uru-guay conoció desde su gestación como na-ción la necesidad de reclamar y aspirar a quelos Estados ajustasen su conducta a esa re-gla. Las invasiones y la ocupación territorialfueron vivencias que estuvieron en la intimi-dad de la gesta de la libre determinación delpueblo oriental. Un destino luego expuesto alas intervenciones extranjeras y las restriccio-nes a su soberanía que marcaron su historiadurante el siglo XIX.

En el ámbito interamericano el reconocimien-to expreso a la validez de ese principio, hasido la culminación de un largo y doloroso pro-ceso de “conquista” alcanzada principalmentepor los países latinoamericanos para transfor-marlo en base de la convivencia entre los Es-tados. Escapa al alcance de esta síntesis elilustrar con detalle y episodios la significativahistoria de este principio en nuestra diploma-cia y la de su incorporación como piedra angu-lar del sistema interamericano.

De acuerdo con una visión generalizada ennuestra cultura política, en un mundo caracte-rizado por las diferencias de poderío económi-co y militar y donde subsisten las desigualda-des reales, el principio de no intervención estádestinado a salvaguardar el destino de los paí-ses débiles. Y ello porque se comparte am-pliamente la percepción de que “la interven-ción normalmente se ejerce del fuerte sobre eldébil y rara vez del justo sobre el injusto”, comosolía sostener nuestro Embajador Carlos Ma-ría Velásquez, inolvidable maestro.

Según esta concepción que marca tan vigoro-samente los lineamientos de nuestra políticaexterior importa tener presente que en tiem-pos recientes Uruguay ha sobresalido por sucuidado en vincular la promoción de la demo-cracia en el continente al respeto a este princi-pio. Una preocupación prioritaria puesta de ma-nifiesto tanto en la elaboración como en la apli-

cación de lo pactado con ese propósito en lasdisposiciones de la Carta Democrática Intera-mericana, así como en las decisiones relativasa la aplicación de este instrumento debatidasy adoptadas en el seno de la Organización delos Estados Americanos.

5. La solidaridad continentaly sus límites.

El principio de solidaridad americana es una«idea fuerza» que tuvo su concepción propiaentre nuestros tempranos doctrinarios por ini-ciativa del Dr. Baltasar Brum.

Derivada de esa idea fue su propuesta fallidade crear una Liga Americana de Naciones, pa-ralela a la Liga de las Naciones creada en Ver-salles y que fuese presentada en 1923 a la VConferencia Internacional de Estados America-nos. Su aspiración era la de multilateralizar laDoctrina Monroe eventualidad que resistieronlos propios Estados Unidos y rechazaban otrosEstados del continente.

“Los países deberían formular una declaraciónsemejante a la de Monroe comprometiéndosea intervenir a favor de cualquiera de ellos in-cluido los Estados Unidos en el caso de queen defensa de sus derechos se vieran compro-metidos en una guerra con alguna nacion extra-continental” afirmaba Baltasar Brum en 1920.

A lo largo de las décadas siguientes que cono-cieron experiencias desgarrantes con las in-tervenciones militares de los EEUU, el princi-pio de cooperación interamericana que esta-ba en la base de esa solidaridad suscitabacuestionamientos profundos tanto dentro elpaís como entre latinoamericanos. Emergieronlas diferencias sustanciales de enfoque res-pecto de cómo asumir en la realidad de lasrelaciones continentales, la relación de poderentre el país con mayor capacidad de determi-nación en lo militar, económico, financiero, tec-nológico, los EEUU y los demás Estados delhemisferio.

Entretanto, hacia la Segunda Guerra Mundial,los Estados Unidos se resolvieron a impulsarsu aplicación de la solidaridad continental conel propósito de organizar la seguridad hemis-férica del continente. Pero su iniciativa, que encierto modo recogía la idea propuesta en 1923,puso a prueba los límites que podía llegar enel propio Uruguay la tan invocada solidaridad.Cuando esta potencia le quiso dar extensiónpara justificar el establecimiento de bases mili-tares, en nuestro territorio nacional una vigoro-sa campaña de opinión conducida por el Dr.Luis Alberto de Herrera, desembocó en unadeclaración del Senado en diciembre de 1940

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afirmando que en ningún caso ese órgano es-taba dispuesto a aprobar tratados que autori-zasen la creación en nuestro territorio de ba-ses militares que comportasen una servidum-bre de cualquier género o una disminución dela soberanía del Estado. Ante un nuevo intentode la diplomacia de Washington en 1944 deacordar bases con Uruguay, una nueva campa-ña de Herrera asoció activamente su vigorosaprédica a las denuncias del Dr. Carlos Quijanodesde su semanario Marcha, terminando porhacer inviable esa iniciativa.

En 1949 como es sabido el principio fue ins-trumentado por la Carta de la OEA y poco des-pués por el Tratado Interamericano de Asisten-cia Reciproca (TIAR). Instalada la Guerra Fríala solidaridad continental afirma su dominantemilitar y de seguridad en el contexto de enfren-tamiento mundial entre bloques. La OEA paralos Estados Unidos fue empleada entoncescomo un dispositivo para organizar las relacio-nes interamericanas bajo su liderazgo, a tra-vés de la cual hacer prevalecer su interés yanteponer su percepción de la seguridad con-tinental. Esa Organización vivió entonces lar-gamente su período más crítico y deficiente,en el centro del cual adoptó la imposición demedidas colectivas contra el gobierno de Cuba.

Un nuevo limite al alcance del principio esta-bleció el propio Uruguay en 1965. Nuestro paísestuvo entre los cinco países que votaron fir-memente contra la creación de una FuerzaInteramericana de Paz que los EEUU promo-vieran luego de su invasión a la República Do-minicana en 1965. Una tesitura que Uruguayha seguido sosteniendo invariable e intransi-gentemente ante el sistema interamericano,fundado en la necesaria observancia del de-ber de no intervención en los asuntos de otroEstado soberano.

La perspectiva panamericanista en la base delprincipio sigue abrigando diferencias de enfo-que: en un nuevo contexto imperante hoy estomada como fundamento de una relación decooperación para profundizar intereses y va-lores comunes entre los estados del hemisfe-rio. Para otros Estados es ocasión de una adap-tación realista a una relación muy desigual yen todo caso la invocación de solidaridad con-tinental es a menudo recelada como instru-mento de alineamiento a la estrategia de lamayor potencia continental.

Junto a las iniciativas de extensión del princi-pio de cooperación interamericana y de la so-lidaridad continental, maduraron otras formasde cooperación subregional que reagrupan alos Estados, asociándolos de manera de refle-

jar mejor la asociación de intereses naciona-les respectivos, las percepciones comunes yconcepciones políticas afines, principalmenteentre los estados latinoamericanos (emergen-cia de Contadora y Grupo de Apoyo luego Gru-po de Rio, más tarde los agrupamientos con elobjetivo de de integración como el MERCO-SUR).

Nuestra propia constitución expresaba ya en1967 esta nueva perspectiva al incorporar ensu Art. 6º. la norma según la cual “La Repúbli-ca procurará la integración social y económicade los Estados Latinoamericanos, especial-mente en lo que se refiere a la defensa comúnde sus productos y materias primas. Asimis-mo, propenderá a la efectiva complementaciónde sus servicios públicos”.

En todo caso, de la iniciativa del Dr Brum valerescatar la validez del propósito de encauzarlas relaciones interamericanas por la via delmultilateralismo y su insistencia en fundar lasmismas sobre la base de la igualdad jurídicade los Estados.

Un principismo de madurezEl retorno a la democracia comportó un genui-no y fundado regreso a los lineamientos esen-ciales de nuestra diplomacia. Nuestra políticaexterior principista ha ingresado en su madu-rez, renovando la fuerza de su marco de prin-cipios al tiempo que ha dejado atrás cierta so-breconfianza protagónica, cierta abstracción delas realidades del entorno regional y cierta sole-dad misionera que se le solían atribuir a sudesempeño pasado. En ello ha gravitado par-ticularmente la travesía por los años de régi-men militar, después de vivir en carne propiael desgarramiento de las transgresiones a losderechos humanos y a las libertades funda-mentales. Y es notoria la preeminencia quehan adquirido en ese marco de principios lasopciones de política exterior nacional que prio-rizan las afinidades histórico-geográficas, lasolidaridad y el sentido de interdependenciade destinos con los demás países de la región.

El regreso al ejercicio efectivo de esos valoresse ha traducido también en una profundizaciónde la búsqueda de consenso interno entre lasfuerzas políticas del país para una política ex-terior nacional (o de estado) no solo respectode los principios, hoy valores entendidos, sinorespecto de los objetivos y los instrumentospara su logro.

Y es también notorio el relieve que adquierenla solidaridad y la interdependencia de desti-nos con los países de la región en esta etapade madurez de su política exterior.

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La Cancillería y el proceso

de Reforma del Estado

La experiencia de Nueva Zelandia

por Secretario Martín Vidal

Título: Licenciado en Relaciones Internacionales.Cargo en el Servicio Exterior: Primer Secretario.1997 - Ingreso al Servicio Exterior por concurso de oposición y méritos.Cargos y Funciones:1998 - 2000: Funciones en la Dirección General de Integración y Mercosur. / Noviem-bre 2000 a Mayo 2006: Embajada de Uruguay en Brasilia. / Mayo 2006 a la fecha:Dirección General de Secretaría.

En los últimos 20 años Nueva Zelandia ha dadoun salto cualitativo en materia de desarrolloeconómico y social. A través de una serie dereformas estructurales y micro-económicas ini-ciadas en 1984 -y que se revisaron a partir de2001-, incluyendo la reforma del Estado, se haconsolidado como un país desarrollado y diná-mico que se ha adaptado con éxito al procesode globalización que vivimos.

El Ministerio de Relaciones Exteriores y Co-mercio de Nueva Zelandia (MFAT en inglés)ha jugado un rol muy activo en este procesode adaptación y de inserción internacional delpaís, para lo cual ha debido modernizarse,implementando una serie de reformas inter-nas que lo sitúan actualmente como un servi-cio eficiente y actualizado, sumamente respe-tado tanto dentro del país como en el exterior.

Las importantes similitudes existentes entreNueva Zelandia y Uruguay en materia de tama-ño, clima, población, recursos naturales, estruc-tura productiva, etc., lo que se extiende en al-guna medida a las Cancillerías de ambos paí-ses (Representaciones Diplomáticas en el mis-mo número de países por ejemplo) y el haberpasado el MFAT recientemente por un proce-so de reestructura -que fue tenido en cuentaademás por otras Cancillerías del mundo-, lle-van a buscar en Nueva Zelandia un referentemoderno y asimilable, a tener en cuenta en elmarco del proceso de reforma del Estado en elque la Cancillería uruguaya está inmersa1.

De un análisis preliminar de diversos aspec-tos del funcionamiento del MFAT que podríantenerse en cuenta a la hora de analizar la mo-dernización de la gestión de la Cancillería sedestacan los siguientes:

• Planificación Estratégicay Operativa.

Uno de los pilares de la reestructura del MFATha sido la implementación de una planifica-ción moderna, que abarca desde el diseño delas principales líneas de política exterior encada área temática, pasando por el estableci-

miento de objetivos de mediano plazo, hastala definición de acciones concretas de cortoplazo involucrando a la jerarquía del Ministe-rio, a las Direcciones y Embajadas, llegandoinclusive a cada funcionario.

Este tema que es de gran actualidad y presen-ta ciertas similitudes con el proceso de planifi-cación iniciado a nivel de Presidencia y que esseguido por Cancillería, ofrece por otro lado,características particulares que lo tornan suma-mente interesante. Entre ellas cabe desatacar:• Planificación en cascada en tres niveles

(Jerarcas; Directores/Embajadores; Funcio-narios);

• Vínculo directo con el sistema de evalua-ción, tanto del funcionamiento del Ministe-rio como de los funcionarios;

• Indicadores de desempeño probados yadaptados a las particularidades de unaCancillería.

La planificación se realiza anualmente y se desarrolla eimplementa en tres niveles en forma de cascada:

1º. “Statement of Intent”: es el plan general elaborado a nivel delMinistro y del Secretario General, que fija el rumbo de la polí-tica exterior, los objetivos de mediano plazo y las accionesconcretas, así como revisa la implementación del mismo.

2º. Planes de trabajo de las Embajadas y Direcciones en capi-tal.

3º. Planificación de actividades a nivel de funcionarios indivi-dualmente.

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• Sistema de Evaluacióndel Desempeño.

Otro eje importante de esta modernización dela Cancillería neocelandesa pasa por el siste-ma de evaluación, que abarca tanto el desem-peño de los funcionarios como del propio Mi-nisterio. Este aspecto, alterado también en losúltimos años, ha intentado generar mayoresincentivos al buen desempeño, cuidando a lavez que las evaluaciones sean lo más trans-parentes y objetivas posibles.

Este punto presenta cuatro aspectos sumamen-te interesantes con miras a una futura actuali-zación del sistema de evaluación de nuestraCancillería:• La evaluación se realiza tanto sobre el des-

empeño por resultados concretos como res-pecto a las competencias demostradas porel funcionario;

• Las competencias objeto de calificación -ylos rubros considerados dentro de estas-,están actualizadas a las exigencias de unaCancillería moderna;

• Se maximiza la aplicación de criterios ob-jetivos en las calificaciones;

• La existencia de un vínculo directo entreeste tema y la planificación estratégica yoperativa.

Cabe tener en cuenta además, que existe unconsenso generalizado en nuestra Cancilleríasobre la necesidad de actualizar el sistema deevaluación en todos los escalafones2, buscan-do un sistema más objetivo y transparente, ca-racterísticas que, en principio, están presentesde manera consistente en el modelo neoce-landés.

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Ejemplo de uno de los cinco “Dominios” de las competencias y losrubros dentro de ella a las que un Segundo Secretario es objeto decalificación en el MFAT:1) Actitud Profesional

1.1) Adaptabilidad- Intenta comprender los cambios- Enfrenta los cambios con mente abierta- Ajusta comportamientos

1.2) Actitud positiva- Presenta una actitud positiva- Mantiene efectividad (en circunstancias adversas)- Persiste en el esfuerzo para el logro de objetivos- Aboga por el MFAT- Inspira confianza

1.3) Estándares de Trabajo- Establece estándares de alta calidad- Asume responsabilidades- Sabe establecer prioridades- Maneja su tiempo de forma adecuada- Permanece focalizado

ser objeto de un análisis más profundo, espe-cialmente de su funcionamiento en la práctica.

Entre otros cabe destacar:- El trabajo de la Jerarquía del Ministerio através de los diferentes roles que asume elGrupo de Altos Directivos (Senior Manage-ment Group).- La división por “Programas” (combinandotemas y regiones) del organigrama del MFAT.- El manejo y seguimiento del desarrollo delos recursos humanos.

Cabe destacar además que del análisis reali-zado, así como se encontraron diversos aspec-tos de la Cancillería neocelandesa que podríantenerse en cuenta en nuestro país en momen-tos que se busca modernizar la gestión delMRREE, se hallaron ejemplos sumamente in-teresantes de otras agencias estatales de di-cho país, que priorizan al igual que el MFAT eldesarrollo de carreras administrativas transpa-rentes, basadas en el mérito.

Entiendo que la Reforma del Estado debe servista como una oportunidad para consolidaraquellos aspectos que en los últimos años hanprofundizado el proceso de profesionalizacióndel Servicio Exterior y en cuanto al funciona-miento de la Cancillería, para tornarlo más con-sistente, focalizado, priorizando objetivos y endefinitiva cumpliendo cabalmente su misión debrindar una visión de conjunto de lo que suce-de en el ámbito internacional y de dar coheren-cia al accionar del país en las relaciones exte-riores.

A este respecto, Cancillerías modernizadas,con prestigio, de países con situaciones geo-gráficas, demográficas y productivas similaresa nuestro país, como es el caso de la Cancille-ría de Nueva Zelandia, constituye un ejemploque amerita un análisis profundo de su funcio-namiento y del resultado de las reformas reali-zadas, a efectos de evaluar la posibilidad detrasladar -salvando las diferencias existentes-algunas de las experiencias comentadas al es-quema de nuestro Ministerio de RelacionesExteriores.

1 El Ministerio de Relaciones Exteriores fueuno de los cuatro Ministerios selecciona-dos (los otros fueron: MTSS, MVOTMA yMI) para seguir adelante en la segunda fasedel proceso de Reforma del Estado.

2 Así lo demuestran los resultados de los ta-lleres realizados a nivel de “grupo amplia-do” en el marco de la fase 1 del proceso dereforma del Estado en Cancillería.

• El rol de coordinadordel Ministerio deRelaciones Exteriores.

Este es un tema clave para la Cancillería, mo-tivo por el cual ha tenido un lugar destacadoen todos los ejercicios realizados hasta el mo-mento en el marco del proceso de reforma delEstado.

En el caso de Nueva Zelandia, ha quedadoclaro que un punto importante a través del cualel MFAT ha ganado prestigio en la interna deese país es la consolidación de su rol de coor-dinador de las actividades y políticas vincula-das a las relaciones externas en todos los fren-tes (Nueva Zelandia Inc.). Este papel es ejerci-do básicamente a través de: el liderazgo de lacoordinación entre agencias estatales; el apo-yo a los Ministros y funcionarios del gobiernoque se encuentren en el extranjero; y la procu-ra de que las negociaciones externas se ma-nejen de manera coherente para los interesesde su país, admitiendo la premisa de que “nopodemos hacer y no hacemos todo nosotrosmismos”.

En este tema el MRREE tiene mucho paraaprender y mejorar, por lo que en este sentido,la experiencia del MFAT puede resultar de granutilidad.

Existen otros temas que si bien parten de con-cepciones de gerenciamiento u organizacio-nales bien diferentes a las que en nuestro paísestamos acostumbrados, ofrecen ejemplos pun-tuales sumamente interesantes y que deberían

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Sin pretender exponer la experiencia de Fin-landia como modelo de desarrollo económicoy social con ánimo de sugerir extrapolarlo a larealidad uruguaya, nos permitimos reflexionarsobre algunos de los factores que generancambios en su sociedad y adaptación de sueconomía a las tendencias globales de innova-ción y crecimiento con equidad social y susten-tabilidad ambiental. Como uruguayo no dejode identificar en nuestro país -por analogía ocontraste-, algunos determinantes de éxito delmodelo finlandés, que podrían colaborar endirección de integrar mejores elementos de jui-cio al necesario y permanente debate nacio-nal sobre un modelo de desarrollo que movili-ce a la sociedad toda. Algunas reflexiones tam-bién podrán alertarnos sobre las oportunida-des que debemos aprovechar ya para poten-ciar un proyecto país que, conforme a un planestratégico nacional, apunte al desarrollo enbase a la investigación, desarrollo e innova-ción relacionados con clusters productivos ensectores claves.

Gestación del proceso

Si bien se pueden anticipar líneas de causali-dad entre una serie de elementos que confor-man la historia, la geografía y la idiosincrasiade los países escandinavos, en particular Fin-landia y los niveles de prosperidad, de bienes-tar social que registran en las últimas déca-das, la tentación de encontrar su justificaciónen determinismos de diferente naturaleza, seve seriamente limitada cuando se contraponela voluntad de cambio de sus sociedades, elafán de superación ante las adversidades, conclaro sentido de oportunidad en la explotaciónde todos los recursos disponibles.

Finlandia es un país de poco más de cincomillones de habitantes, con una extensión de338 mil km2 (algo más de la mitad de España).Nació a la vida independiente como Estadosoberano en 1917, tras haber sido por siglosdominada intermitentemente por las dos gran-des coronas vecinas, Rusia y Suecia. En suhistoria ha pasado por enfrentamientos béli-cos que provocaron la movilización del paíscomo nación (más reciente y notoria fue su re-

sistencia a la invasión nazi durante la II GuerraMundial), fortaleciendo la cohesión social y ge-nerando un fuerte espíritu de cooperación ge-neral en pos de un interés común.

El ciclo de superación de situaciones adver-sas se repite constantemente en otro campoajeno al bélico y es el de tener que sobrellevarcomo individuos y en comunidad, inviernos ex-tensos, oscuros y extremadamente fríos, tenien-do una cuarta parte de su territorio dentro delCirculo Polar Ártico. Así, la solidaridad y con-ciencia de mutua dependencia entre individuosy su interacción con el ambiente, animan valo-res básicos de supervivencia e inspiran a sa-car fortalezas de las amenazas. Ello sumado

Desarrollo a la escandinava

Reflexiones sobre el modelo finlandés

por Secretario Alejandro Garófali

Título: Licenciado en Relaciones Internacionales, Master en Administración y Direc-ción de Empresas.Cargo en el Servicio Exterior: Segundo Secretario1997 - Ingreso al Servicio Exterior por concurso de oposición y méritosCargos y Funciones:: 1997-2000: Dirección General para Asuntos de Integracióny MERCOSUR. /2000 -2006: Embajada del Uruguay en Washington, DC - Departa-mento Económico y Comercial. / 2006 a la fecha: Dirección General para AsuntosEconómicos Internacionales. / Desde 2006 es Profesor titular de Empresa y EntornoInternacional en la Licenciatura de Estudios Internacionales de la Universidad ORT delUruguay.

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al hecho de que más del 85% de la poblaciónes luterana, delinea la personalidad del finlan-dés medio como austero, serio y trabajador,características extendidas en la población nór-dica, donde el esfuerzo recompensa y la pros-peridad individual impulsa el crecimiento de lasociedad, reflejo del espíritu emprendedor y laética protestante.

En el campo netamente económico, Finlandialogró superar un gran desajuste económicoque removió las bases de su sistema como fuela caída de la Unión Soviética y con ella elcese casi inmediato de demanda de produc-tos finlandeses. Por décadas el complejo em-presarial finlandés se benefició de pedidosprogramados en planes periódicos de abaste-cimiento (quinquenales muchos de ellos), acor-dados con las autoridades rusas que planifi-caban centralmente la economía de toda laURSS. De esta forma, la planificación de laproducción en gran medida estuvo pautada porcompras ilimitadas desde el demandante ruso,haciendo de la economía finlandesa un suce-dáneo de economía socialista de esa gran po-tencia, manteniendo un básico modelo de ne-gocios, en su rol de abastecedor regional. Eneste entorno desde los años cincuenta en dife-rentes sectores económicos, empresas, sindi-catos, partidos y Estado, fueron impulsadosacuerdos de largo plazo sobre precios y sala-rios, iniciando una práctica de negociación yconcertación nacional sobre asuntos económi-cos que probaría resultados ampliamente po-sitivos en la historia más reciente.

A mediados de los años noventa, tras el colap-so soviético, la crisis económica finlandesa fueprofunda, el desempleo superó el 20% y hubomomentos de práctica detención del sistemaproductivo nacional. Otra vez la sociedad res-ponde ante un desafío de dimensiones nacio-nales. Si bien lidiando con conflictos varios, des-de el Estado se impulsó nuevamente la prác-tica de la negociación de acuerdos entre todoslos involucrados para marcar nuevas pautaslaborales y de producción, estableciendo lasbases de nuevas políticas nacionales de pro-moción de sectores claves de la economía ysus exportaciones, tanto como de incentivos ala innovación y desarrollo tecnológico, con altocomponente de inversión pública en infraestruc-tura tanto de comunicaciones como transporte,así como en educación e investigación.

Economía de vanguardiaActualmente Finlandia cuenta con una econo-mía desarrollada, cuyas industrias de electróni-ca, metalurgia y mecánica representan la mi-tad de los ingresos por concepto de exportacio-nes, concentrando las industrias forestales un

30% del total exportado. Es una economía mo-derna, con índices de liderazgo mundial de co-nectividad en internet y telefonía celular, de laque es paradigma de comunicación a travésde la marca nacional Nokia (recientemente fu-sionada con Siemens, para convertirse en lí-der global en equipos y servicios de telefoníamóvil y fija).

En los años noventa el gran empuje al creci-miento se consagró en planes estratégicos queapostaron a la tecnología e innovación en va-riados campos, en ámbitos relacionados a lasindustrias tradicionales y entorno a las cualesse conformaron verdaderos clusters sectoria-les. Concomitantemente y como eco de su cul-tura de participación estatal en acuerdo conlos diferentes actores de la economía y la so-ciedad, se impulsaron cambios a favor de laincorporación al mayor mercado de la región,la Unión Europea, de la que es miembro des-de mediados de los noventa, apostando inclu-so a una mayor integración con su posteriorinclusión en la zona Euro.

Base social e institucionalpara el desarrollo económicoEn el contexto de cambios profundos de la eco-nomía que marcábamos anteriormente, consentido de aprovechar el “momentum”, se crea-ron instituciones destinadas a favorecer la fi-nanciación de iniciativas de carácter industrialy tecnológico, así como la promoción de la in-vestigación, desarrollo y producción con altocontenido innovador y apoyo a las exportacio-nes de sectores incipientes, tales como TEKES(Agencia Finlandesa para la Financiación de laTecnología y la Innovación), FINNFUND (Fon-do Finlandés para la Cooperación Industrial),FINPRO (Agencia de Promoción del Comercioy las Inversiones) y SITRA (Fondo Finlandéspara la Innovación). Se cuenta en definitiva conuna política nacional de innovación, que en lafaz de coordinación inter-institucional cuentacon un Consejo de Política Científica y Tecnoló-gica (encabezado por el Primer Ministro). Ésteactúa en coordinación con Centros Estratégi-cos de Excelencia (en Tecnología, Ciencia eInnovación), basados en redes de clusters (cin-co en total, uno de ellos el forestal). Juntos abo-gan por el aumento de la financiación de la in-vestigación y el desarrollo hasta el 4% del PBI.

De igual forma, como política activa de promo-ción del desarrollo industrial, se impulsa a ni-vel estatal y privado, la formación de alianzasestratégicas entre empresas, universidades,entidades de promoción nacional y local y has-ta sociedades civiles con interés en genera-ción de oportunidades de empleo en su locali-dad (Oulu y su entorno regional de innovación

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con base en universidades locales y la propiaciudad, son claro ejemplo de la interacción en-tre capacidades, ecosistemas de negocios y lainvestigación y el desarrollo). Así se generanvínculos constantes que favorecen el estable-cimiento y prosperidad de clusters tecnológi-co-industriales como el que señalaremos enel siguiente punto referido al sector forestal.

El entramado institucional favorable a la radica-ción de inversiones y asentamiento de com-plejos industriales con alta participación desectores innovadores, se vio definitivamenteestimulado por la incorporación desde 1998,de una institución absolutamente inédita en elmundo, el Comité para el Futuro. Se trata deuna entidad representativa de las expectati-vas de la sociedad en su porvenir y a su vezencargada de emitir señales del rumbo apro-piado para su sociedad, desde el corazón dela institución más representativa del sistemademocrático, el Parlamento. El Comité está con-formado por parlamentarios del espectro polí-tico nacional completo e interactúa con todaslas entidades públicas y privadas que estimaoportuno para alcanzar sus objetivos de ofre-cer en forma anticipada respuestas a cómo elsistema de instituciones públicas y privadasnacionales deberían ir adaptando sus cambiosa los desafíos futuros. Es así que desde susinicios ha propuesto la adopción de modernaspolíticas de educación abierta y a todos losniveles, de investigación en todas las ramasdel conocimiento, en particular las que repre-sentan innovación y aporte al desarrollo eco-nómico nacional, con mucho énfasis en las tec-nologías de la información y las comunicacio-nes, además de la promoción de la preserva-ción del ambiente y los equilibrios socio-cultu-rales, parte del patrimonio nacional.

Clusters en la estrategia dedesarrollo nacional sustentableLas piedras fundamentales del entramado in-dustrial finlandés radican en la industria fores-

tal, las industrias electrónicas y de aparatoseléctricos y en las industrias metalúrgica y deingeniería.

En todas ellas se han desarrollado clusters ógrupo de industrias y organizaciones interrela-cionadas cuyos vínculos entre sí mejoran sucompetitividad general. Puede entonces tra-tarse de clientes, proveedores, investigadores,socios o competidores entre si. Los que for-man parte de los clusters reconocen las venta-jas de dichas relaciones y de compartir los éxi-tos con el conjunto.

Para ir al caso concreto del cluster forestal y enmodo similar a los clusters de otros sectoresindustriales, las empresas que lo conformanestuvieron desde sus orígenes expuestas a lacompetencia, estimulando procesos de fortale-cimiento y adaptación al mercado, tanto inter-no como internacional y constituyendo ellasmismas un mercado muy atractivo para prove-edores de servicios y bienes desde otras áreasde la economía, así como para inversores detodas dimensiones, desde individuales meno-res, hasta institucionales de rango global.

El cluster de la industria forestal está compues-to básicamente por los sectores de la produc-ción forestal, las industrias del papel y la pulpade papel, la fabricación de productos de made-ra, la producción de maquinaria para las in-dustrias forestales y de procesamiento de ma-dera, la provisión de servicios y procesos deautomatización relativos a estas industrias, losservicios de consultoría en variadas expresio-nes (logística, ingenierías, mercadeo, manejode riesgo, etc.), los químicos necesarios en losprocesos de producción forestal y su industria-lización, las industrias de impresiones, las insti-tuciones y sistemas de educación e investiga-ción y los sectores de producción de energía.Como vemos, el cluster abarca mucho más quela propia explotación forestal y las industriasdel papel y la madera. En realidad, una apues-ta certera al impulso de clusters en estas in-

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dustrias tiene repercusiones directas en unavariedad muy amplia de sectores productivosy por ende en el desarrollo económico nacio-nal.

En Finlandia el cluster forestal contribuye a sueconomía en 10% del PBI, en 30% de la pro-ducción industrial y en el 40% de los benefi-cios netos de exportación.

El rol del Estado en su impulso está dado ac-tualmente por la definición de políticas públi-cas que garanticen buenas condiciones deoperabilidad para el cluster en todas sus dimen-siones, desde el acceso a materias primas, lapromoción de investigación, desarrollo e inno-vación, el abastecimiento de energía y su pro-ducción con sub-derivados de la industria, laoptimización de los sistemas de infraestructu-ra y la formación de la mano de obra y el man-tenimiento del entramado de seguridad socialde respaldo al trabajador.

Como parte central del consenso nacional en-torno al desarrollo de dicho cluster se encuen-tra la convicción sobre la necesidad de mante-ner el balance entre la sustentabilidad ecoló-gica, la social y la económica. Así lo reflejanlos planes estratégicos nacionales de promo-ción forestal hasta el 2015, por ejemplo, ase-gurando la provisión de materia prima a la in-dustria a la vez de incrementar en términosabsolutos el área forestada en el país (que depor sí es la más extensa de Europa, con 85%de su superficie cubierta por bosques).

Las políticas nacionales de monitoreo de re-cursos naturales, de mantenimiento de áreasde conservación natural (más del 4% de bos-ques es de protección oficial, con régimen deexplotación restringida) y mecanismos de pre-vención de contaminación y en particular, lasnormas de manejo responsable de recursosforestales, se ven reforzadas por la estructurapropietaria de las zonas forestadas. De hechoel 24,6% de los bosques está en manos delEstado y el 61,2% es propiedad de casi el 20%de los habitantes del país, la extensión prome-dio por propietario es de 40 hectáreas y sepasa de generación en generación (estos bos-ques se mantienen en la familia por un lapsomedio estimado de 23 años). A modo de ejem-plo cabe citar que la empresa Metsäliitto, lacooperativa más grande del sector, compra asus miembros cooperativistas el 90% de lamadera que consume en el país. El 95% de losbosques explotables se encuentran bajo su-pervisión y certificación de manejo sustenta-ble. A modo de ejemplo cabe mencionar quelas grandes productoras e industrializadorasdel cluster como Stora-Enso y Metsä observanrigurosas políticas de responsabilidad social yambiental (en línea con los principales acuer-dos multilaterales de protección ambiental),adoptando principios de suministro sustenta-ble de fibras y madera así como de manejo detierras, aplicables en Suecia y Finlandia así

como en todos los emprendimientos corporati-vos de dichas empresas a nivel global. Y estaatención a la regeneración de los bosques bajoexplotación (en sus tres principales especies,pino, abeto y abedul), no es reciente, las prime-ras leyes forestales datan de 1886. La indus-tria forestal ha sido fundamental en toda la his-toria económica finlandesa, no es de extrañarque uno de los principales cluster nacionalestenga en su centro a este sector, locomotoradel desarrollo de tantas otras actividades flo-recientes en el país.

Reflexiones finalesAnte un país de discretas dimensiones geo-gráficas y con reducida población en términoscomparativos, pero con reconocidos altos índi-ces de desarrollo social y económico, de am-plia tradición democrática y líder mundial entecnología e innovación en muy variadas áreas,cabe apreciar el valor de tener un proyecto co-mún y liderazgo público y privado que lo ha-gan tangible. Finlandia es ejemplo de ingresoen la nueva economía conjugando sectorestradicionales con otros más emergentes e in-novadores, incluso tornando a los primeros enimpulsores de clusters nacionales como el fo-restal. Ello pone de relieve procesos que invo-lucran a la sociedad en su conjunto y que si-mulando la mecánica de un cluster, coloca atodos sus actores en similar oportunidad deactuar y aprovechar los resultados de su acti-vidad como parte de encadenamientos produc-tivos.

Muchos elementos del modelo considerado yase vislumbran en Uruguay en la cristalizaciónde clusters en dos grandes áreas. El más plau-sible se viene consolidando en el campo delos servicios, en función del transportes de mer-caderías, su infraestructura y servicios de va-lor agregado en logística y comercialización,con una serie de empresas y entidades acadé-micas relacionadas a éstos, sumados a los re-lativos a las tecnologías de la información y lascomunicaciones, servicios de ingeniería va-riados, centros de servicios compartidos, etc.El otro cluster incipiente se irá posiblementeconformando alrededor de las industrias fores-tales y ayudará a regenerar y reagrupar el con-junto de actividades, servicios y productos queactualmente se encuentran dispersos comoconexos a diferentes agroindustrias. El factordetonante será el de toma de conciencia delos actores de los clusters, sumado a políticasexplícitas de promoción de los mismos, tantodesde el ámbito público como desde las em-presas y entidades privadas que orbitan enellos. Vista la experiencia exitosa considera-da, tal vez podamos aspirar a adoptar un planestratégico nacional que con el consenso detodos articule esfuerzos y potencie la integra-ción del entramado normativo, institucional, so-cial, académico y empresarial en éstos y otrospotenciales clusters en Uruguay.

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I. IntroducciónEl relacionamiento con el continente africanoconstituye una de las principales asignaturaspendientes en la política exterior del Uruguayno obstante la contribución de nuestro país ala reconstrucción política de varios países afri-canos con una constante presencia de contin-gentes nacionales en las misiones de paz deNaciones Unidas.

La Cancillería uruguaya, desde hace más dedos años, viene liderando un proceso de acer-camiento hacia África, adoptando pasos con-cretos para fortalecer la relación de nuestro paíscon dicho continente. Esta política refrenda unmayor compromiso del gobierno uruguayo conun continente con el cual el Uruguay compartemuchas más cosas de las que lo separan.

II. Algunas precisionesPRIMERA PRECISIÓN. Cualquier intento deanálisis de política exterior hacia el África obli-ga a tener presente las características suma-mente peculiares de un continente de comple-ja formación y construcción, hostil al modelowestfaliano de Estado Nación, con poblacio-nes identificadas no necesariamente con insti-tuciones occidentales y que recientemente,luego de superar años de estancamiento detodo orden, ha comenzado a dar muestras demayor madurez y solidez política pudiendo ex-hibir mejores guarismos de desarrollo econó-mico y social.

SEGUNDA PRECISIÓN. Africa es el continen-te en el que se ha concentrado el mayor núme-ro de estereotipos. La visión que se ha tenido yse tiene aún de ella es muy reduccionista, ocul-tando y negando su larga tradición de civiliza-ción y cultura. La imagen de este continentecomo territorio salvaje, ignoto e impenetrableha dominado el imaginario colectivo occiden-tal desde que en el siglo XVI se hizo frecuentesu circunnavegación.

TERCERA PRECISIÓN. Africa es presentadaen ocasiones como un continente que no haentrado lo suficiente en la historia. Sin embar-go África nunca ha estado cerrada al mundo.El África oriental se relacionó, desde muy tem-prano con la península arábiga, la Mesopota-mia, el subcontinente indio y el sudeste asiáti-co. El continente africano ha tenido su historiapropia, ha ido construyendo sus propias cos-movisiones merced a todo tipo de influenciasexternas, incluyendo la europea, siendo estaúltima la más violenta y reciente. África ha teni-do sus glorias y miserias y su reguero de con-flictos. Lo que no ha hecho África es imponer aotros continentes su propia visión del mundo.

Uruguay y su política exterior hacia Africa

Los desafíos y oportunidades

de una asignatura pendiente

por Consejero Federico Perazza

Título: Licenciado en Relaciones Internacionales.Cargo en el Servicio Exterior: Consejero.Título: Licenciado en Relaciones Internacionales.1995 - Ingreso al Servicio Exterior por concurso de oposición y méritos.Cargos y Funciones: 1997 - 2002: Delegación Permanente del Uruguay anteNaciones Unidas, OMC y demás organismos internacionales con Sede en Ginebra. /2003 - 2005: Dirección de Medio Ambiente. / 2006 a la fecha - Delegación Permanen-te del Uruguay en Naciones Unidas (Nueva York).

III. Principio general dela política exterior delEstado uruguayo.

La concepción que orienta la política exteriordel Uruguay “está fundada en mantener unarelación de carácter universalista con todos lospaíses del mundo, basada en el respeto a lassoberanías nacionales, autodeterminación delos pueblos, no-intervención en los asuntos in-ternos, respeto al derecho internacional, forta-lecimiento de los organismos internacionales,en especial Naciones Unidas, y el firme soste-nimiento de políticas de paz sobre la base de laacción legal y el multilateralismo”1. Partiendoprecisamente del multilateralismo como prin-cipio rector y del respeto de la legalidad inter-nacional como marco regulador -que siempreha pregonado e impulsado el Uruguay a lo lar-go de su vida independiente- puede sostener-se que la política exterior uruguaya ha alcan-zado un grado tal de madurez que exige la aper-tura hacia nuevos horizontes que privilegie unapostura proactiva y no únicamente reactiva frentea estímulos procedentes del exterior. La inser-ción en el continente africano constituye puesun desafío interesante y una ocasión propiciapara aplicar una política exterior de Estado contan importante actor internacional.

IV. ¿De qué África hablamos?La multiplicidad de informes y análisis sobreÁfrica que abundan en el mundo explicitan dos

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valoraciones diferentes en cuanto al compor-tamiento que viene teniendo este continente.

V. La misma África de siempre.Esta es la visión dominante en influyentes cír-culos académicos del mundo que permea lapostura de varios Estados y de organizacionesno gubernamentales. No se advierten avancesdignos de mencionar en materia política, eco-nómica, reducción de la pobreza, lucha contrala corrupción, participación en el comercio mun-dial, democracia, indicadores sociales.

Así, la situación política del continente siguesiendo desalentadora. Para ilustrar lo medularde esta postura basta apelar al pasado. El ac-tual Presidente de la Comisión de la Unión Afri-cana, Alpha Oumar Konaré señalaba en unade las recientes cumbres de la Unión Africana,que en los últimos 50 África había sido teatrode más de 186 golpes de estado y 26 guerras.Por otra parte, hoy en día se señala que si bienmuchos de los conflictos en África se han re-suelto o están en vías de solución, el continen-te sigue marcado por una media luna conflicti-va que se extiende desde el Congo hastaDarfur, atraviesa la región de los Grandes La-gos y abarca el Cuerno de África.

Si analizamos el comportamiento africano entérminos de reducción de la pobreza, el diag-nóstico sigue siendo extremadamente preocu-pante. Todos los informes de las agencias es-pecializadas de Naciones Unidas señalan, ba-sándose en un sinnúmero de indicadores eco-nómicos, humanos y sociales, que África es lazona más subdesarrollada del mundo y quedicho continente ha quedado al margen de laglobalización. Africa es el continente más afec-tado por la pobreza en todo el mundo. Asimis-mo África es la región del mundo que más su-fre las consecuencias de lo que la FAO deno-mina “inseguridad alimentaria”. Por otra parte,el desempleo juvenil en África es uno de losmás altos del mundo y más del 55% de losjóvenes vive con menos de 2 dólares al día.Asimismo África es, por lejos, el continente másafectado por el SIDA.

VI. Una nueva África despierta.Sin dejar de reconocer todos estos elocuentesproblemas estructurales, existe otra visión so-bre África que singulariza sus avances demo-cráticos, subraya un mayor compromiso conlos derechos humanos, pone el énfasis en lanueva institucionalidad para gestionar y pro-fundizar el proceso de integración africana ala vez que advierte mejores guarismos de cre-cimiento y desarrollo. Bajo este enfoque, el si-glo XXI encuentra a África en una etapa deprogresiva consolidación democrática y en lasuperación de varios conflictos.

Un elemento decisivo en esta evolución lo es,sin lugar a dudas, la creación de la Unión Afri-cana (UA) como entidad con vocación supra-nacional dotada de un Consejo de Paz y Se-guridad. La UA en su Carta Constitutiva esta-bleció el derecho de intervenir en los asuntosinternos de los Estados miembros cuando exis-ta una violación grave por parte de un Estadomiembro que está acusado de un crimen deguerra, genocidio o crímenes contra la huma-

nidad, emulando de esta forma al Estatuto deRoma que crea la Corte Penal Internacional.

La UA puede asimismo ser concebida como lamaterialización más completa y acabada (hastael momento) del Panafricanismo, esto es, delmovimiento político, filosófico y social, que des-de su aparicion ha promovido el hermanamien-to africano, la defensa de los derechos de laspersonas africanas y la unidad de África bajoun único Estado soberano, para todos los afri-canos, tanto del continente africano como delas diásporas africanas.

En el ámbito de la democracia, los avancespueden calificarse de significativos en compa-ración a años anteriores. La organización nogubernamental Freedom House destaca demanera elocuente los progresos del continen-te africano en materia de democracia y buengobierno. Según esta ONG, de los 48 paísesdel África Subsahariana 11 de ellos son consi-derados “libres”, 23 “parcialmente libres” mien-tras que los 14 restantes fueron catalogadoscomo “no libres”2. Si se comparara la situaciónen África en términos de democracia y liberta-des entre lo que lo que ocurría en 1976 y loque acontece en 2006 advertiríamos que 30años atrás existían en el África subsaharianasólo 3 países considerados “libres”, 16 Esta-dos “parcialmente libres” y 25 países “sin liber-tad”. En la actualidad la situación es completa-mente diferente, a saber: 11 países “libres”, 23países “parcialmente libres” y 14 países “sinlibertad”.

Por otra parte, África cuenta en la actualidadcon la Primera Jefa de Estado en su historia,Ellen Johnson Sirleaf (Presidenta de Liberia),lo que sin dudas constituye un hecho histórico.Pero además en Mozambique hay una PrimerMinistro mujer, Luisa Dias Diogo, mientras queSan Tomé y Príncipe tuvo en el 2006 una Pri-mer Ministro mujer, Maria do Carmo Silveira3.

Asimismo la UA dio un paso trascendental parafortalecer los valores democráticos en la re-gión. En enero de 2007 adoptó -en la Cumbrede Addis Abeba- la Carta Africana de la Demo-cracia, Elecciones y Gobernanza. En la mismalos Estados africanos establecen los mecanis-mos necesarios para sancionar a aquellos paí-ses en los cuales se producen cambios incons-titucionales de gobierno (ya sea a través degolpes de Estado, intervención de mercena-rios, rebeldes o grupos disidentes, cambiosconstitucionales o legales que vayan en detri-mento del principio de rotación de poder, etc).

En el ámbito de los derechos humanos, se hanverificado grandes e importantes cambios. Enla actualidad el continente cuenta con una Cor-te Africana de Derechos Humanos que tieneautoridad para dictar decisiones vinculantes yejecutables sobre los asuntos sometidos a suconsideración.

En materia económica hay aspectos dignos dedestaque. De conformidad con la UNCTAD, elcomportamiento económico de África desde2003 es por demás remarcable, con una tasade crecimiento prevista para el 2006 en el Áfri-ca subsahariana (sin incluir Nigeria y Sudáfri-ca), que se espera se sitúe en el 6,6%. En el

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campo de las inversiones, la misma UNCTADindica que la entrada de Inversiones Extranje-ras Directas aumentó de 17.000 millones dedólares en 2004 “a una cuantía sin preceden-tes4 ” de 31.000 millones de dólares en 2005.Adicionalmente no debe desestimarse unanueva variable que viene consolidándose cadavez más como herramienta necesaria de aná-lisis en los países en desarrollo y en África: lasremesas. El flujo de remesas hacia determina-dos países subsaharianos ha llegado a supe-rar el monto de la Ayuda Oficial para el Desa-rrollo recibida.

VII.La política exterior haciaÁfrica de otros países.

Si comenzamos el análisis en nuestra región,muy claramente Brasil emerge como un paíscon fuertes vínculos hacia África, albergandoel segundo contingente de afrodescendientesdel mundo (80 millones)5.

Brasil desde los años sesenta delineó, adoptóy puso en práctica una política incrementalistade profundización de los lazos comerciales,políticos y culturales con los países africanos.Actualmente, el Presidente Lula es un decidi-do impulsor de un mayor relacionamiento conÁfrica habiendo planteado el fortalecimientode los vínculos entre Brasil y África en estostérminos: “Estamos decididos a rescatar nues-tra deuda con África, a la cual estamos ligadospor fuertes lazos étnicos y culturales6 ”. Esa“deuda” de Brasil hacia África fue mayormenteexplicitada por el actual vice canciller brasile-ño. “África, con quien (Brasil) tiene una deudahistórica, por la contribución de los esclavosafricanos para la construcción de la sociedadbrasileña durante el período de la Colonia ydel Imperio y de sus descendientes hasta hoyvíctimas de la discriminación racial y social,constituye la segunda prioridad geográfica dela política exterior brasileña7 ”.

El resultado de esta fluida relación entre Brasily el continente africano se refleja en el esta-blecimiento de relaciones diplomáticas con latotalidad de los 54 países africanos y en las 30Embajadas residentes de Brasil en Africa, man-teniendo con los restantes países africanos re-presentación diplomática a través de Embaja-das concurrentes. Desde el punto de vista co-mercial es necesario subrayar que desde 2003,el Presidente Lula ha visitado más de 20 paí-ses africanos y recibido, en Brasil, la visita deJefes de Estado y de Gobierno de varios paí-ses de dicho continente. Numerosas de esasvisitas incluyeron la participación de empresa-rios o la organización de foros empresariales8.

Cuba, por su parte, es otro país que mantieneuna política sostenida de relacionamiento conAfrica al punto que desde 1959 ha estado pre-sente en la defensa, construcción y reconstruc-ción política de varios Estados africanos. Lapropia Revolución cubana brindó apoyo directoa los movimientos de liberación nacional enArgelia, Guinea Bissau y Cabo Verde, estuvopresente en la defensa de la integridad territo-rial de Etiopía y Angola y prestó decisiva cola-boración para el logro de la independencia deNamibia y la eliminación del régimen del apart-heid en Sudáfrica. Además de la ayuda militar,

Cuba desde la década del sesenta hasta elpresente ha enviado a Africa más de 79000cubanos que han prestado colaboración civilen 28 países de la región. Actualmente 1661jóvenes de 43 países de África estudian hoyen las universidades de Cuba (708 de elloscursan estudios de medicina)9.

En el terreno político-diplomático Cuba tiene re-laciones diplomáticas con los 47 países de Áfri-ca Subsahariana y cuenta con Embajadas en27. Por su parte, 15 países de la región mantie-nen misiones diplomáticas en La Habana supe-rando de esta manera incluso a Brasil.

En relación con Venezuela, el gobierno delPresidente Chávez ha apostado de manera de-cidida por fortalecer su relación con África. Entre2005 y 2006 Venezuela estableció relacionesdiplomáticas con 11 países africanos, entre losque se encuentran Sudán, Chad, Níger, Eritrea,Mozambique y Somalia. A fines de 2006 Ve-nezuela tenía relaciones diplomáticas con 49países africanos. Sólo falta establecer relacio-nes con Mauritania, Madagascar, Burundi yBotswana. Por otra parte Venezuela tiene 14Embajadas en África10.

En cuanto a Argentina, mantiene relacionesdiplomáticas con 51 de los 54 Estados africa-nos y está presente en 9 países con Embaja-das residentes: Angola, Argelia, Egipto, Kenya,Libia, Marruecos, Nigeria, Sudáfrica y Túnez.

Fuera de la región latinoamericana, China so-bresale como un país que ha apostado decidi-damente por África. La actual filosofía de lasrelaciones de China con los países africanosestá plasmada en un Libro Blanco (de enerode 2006) en el cual se sintetizan por primeravez los principios que deben regir las relacio-nes con el continente africano, consagrándo-se el beneficio mutuo y la cooperación amisto-sa en términos igualitarios. También se apelaa la cooperación militar Sino-Africana y se citacomo objetivo a largo plazo la firma de unacuerdo de libre comercio con el continente.

Si se analizan los términos comerciales entreambos en 2006 el comercio bilateral entre Chi-na y África fue de 55.500 millones de dólares,cifra cinco veces y media superior a la de 2001y dieciocho veces superior a la de 1995. Seestima que esta cifra alcanzará los 100.000millones de dólares en 201011.

China también apuesta a África por motivacio-nes políticas siendo la principal la promociónen el continente africano del principio de unasola China. El gobierno de Beijing mantienerelaciones diplomáticas con 47 de los 54 paí-ses de África. Existen sólo 5 países africanosque mantienen relaciones diplomáticas conTaiwán, a saber: Burkina Faso, Gambia, Mala-wi, Swazilandia y Santo Tomé y Príncipe.

España, por su parte, ha comenzado a fortale-cer su relación con África. “El gobierno espa-ñol... tiene el deber moral, además de la deci-dida voluntad política, de prestar una mayoratención a África Subsahariana”. Así se argu-menta en el documento “Plan África 2006 -2008” elaborado por el Ministerio de AsuntosExteriores y de Cooperación de España12.

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En cuanto a Francia, como antigua potenciacolonial en África, despliega una política exte-rior muy activa en un continente con el cualmantiene fuertes intereses políticos y econó-micos. Además de las relaciones bilateralescon cada uno de los países africanos, desde1973 Francia ha institucionalizado una rela-ción a través de cumbres franco africanas.

Por último, en relación con EEUU, la Adminis-tración Bush ha privilegiado, en su relaciona-miento externo con cualquier continente, lacuestión de la seguridad, para luego llevar ade-lante sus intereses económicos y comerciales.

VIII. La Política Exterior del Uruguay hacia África.

La política exterior del Uruguay hacia el conti-nente africano no exhibe rasgos de permanen-cia o continuidad, ni siquiera de ruptura. A lolargo del tiempo, sencillamente no se conside-ró al África en su conjunto, privilegiándose sólola relación con dos países, Egipto y Sudáfrica,éste útimo desde la abolición del régimen delapartheid en 1994. Es absolutamente innega-ble -y hasta si se quiere entendible- que ennumerosas ocasiones la aproximación a Áfri-ca por el motivo que fuere (político, económi-co, energético, geoestratégico o por solidari-dad), debió sortear varios inconvenientes -su-cumbiéndose la mayoría de las veces en ellos-que relegaron a un segundo plano el impulsoinicial de mayor proximidad hacia dicho conti-nente.

La debilidad de las instituciones, la ausenciade interlocutores válidos, la existencia de terri-torios que escapan al control del Estado o enlos que su autoridad es escasa o contestada,la corrupción, la disputa por el poder político yeconómico fuera de cauces reglados y demo-cráticos, fueron y son características definito-rias de algunos Estados de África, lo cual, endiversas oportunidades desestimó y anestesióvarios de los intentos de mayor relaciona-miento o de tener una presencia más activa enel continente africano.

Pero sin dejar de tener en cuenta esta preci-sión -por demás comprensible- lo cierto es queel continente africano nunca fue concebido porUruguay como un actor importante de las rela-ciones internacionales que mereciese mayoratención en la política exterior de nuestro país.Una honrosa excepción a ello lo constituye sinlugar a dudas la activa participación y cons-tante presencia -fundamentalmente desde ladécada de los 90- de fuerzas uruguayas enmisiones de paz en el continente africano.

Desde los años 90, y específicamente en Áfri-ca, nuestro país viene construyendo y consoli-dando una política de permanente participa-ción en misiones de paz organizadas bajo elmandato de Naciones Unidas (y también fueradel sistema onusiano como en el caso delSinaí). A lo largo de todos esos años, efectivosdel Ejército uruguayo, de la Armada Nacionaly de la Fuerza Aérea uruguaya, han contribui-do de manera significativa a la reconstrucción,mantenimiento y consolidación de la paz envarios países africanos. Uruguay estuvo pre-sente en 5 misiones de paz en África cuyo man-

dato ya ha finalizado, a saber: en Rwanda, Li-beria, Mozambique, Angola y Sierra Leona. Enla actualidad, efectivos uruguayos están pre-sentes en misiones de paz en la RepúblicaDemocrática del Congo, Eritrea y Etiopía, Sa-hara Occidental, Costa de Marfil y en el Sinai.Abordada la dimensión militar ingresemosahora en la cuestión comercial. Según datosdel Instituto Uruguay XXI, en el año 2006 nues-tro país exportó casi 200 millones de dólaresal continente africano, representado sólo Sudá-frica unos 53 millones de dólares, o sea, másdel 25% de las exportaciones uruguayas ha-cia África. En cuanto a las importaciones pro-venientes de dicho continente las mismas sesituaron en el mismo año en unos 162 millo-nes de dólares. Sólo Guinea Ecuatorial y Nige-ria significaron unos 131 millones dólares, estoes, más del 80% de las mismas.

En el terreno político diplomático Uruguay estápresente en Africa con dos Embajadas residen-tes: una en Egipto y la restante en Sudáfrica.Anteriormente nuestro país tuvo Embajadas enArgelia, Nigeria, Gabón y Cote d’ Ivoire. Otraarista de la dimensión político diplomática loconstituye el establecimiento de relaciones di-plomáticas con los países africanos. Uruguayhasta el presente por diferentes circunstanciashabía entablado relaciones diplomáticas conmuy pocos países de Africa. A principios deeste año, de los 54 países que integran el con-tinente africano nuestro país sólo había esta-blecido relaciones diplomáticas con 23 Esta-dos, esto es, con menos de la mitad del conti-nente africano.

Fue a partir del presente año que el gobiernouruguayo inició pasos concretos para estable-cer relaciones diplomáticas con varios paísesde Africa y en lo que va del 2007 se firmaronrelaciones diplomáticas con Botswana, BurkinaFaso, Liberia, Gambia, Guinea, Togo y Djibouti.En diciembre de 2005 se establecieron rela-ciones diplomáticas con la República ArabeSaharauí.

De conformidad a lo anteriormente analizado,cómo podríamos calificar la política exterior delUruguay hacia el continente africano? Para en-sayar una respuesta optemos antes por una de-finición de política exterior. Utilizaremos aque-lla que concibe a la política exterior como un“área particular de la acción política guberna-mental que abarca tres dimensiones analítica-mente separables: la político-diplomática, lamilitar-estratégica y la económico-comercial, lascuales se proyectan al ámbito externo frente auna amplia gama de actores e institucionesgubernamentales y no gubernamentales, tantoen el plano bilateral como multilateral13. En basea esta definición, podemos afirmar que nuestropaís -con relación a Africa- ha desarrollado unapolítica exterior minimalista desde el punto devista político diplomático, una política exteriorque ha privilegiado la dimensión militar estraté-gica y que no ha desarrollado la dimensión eco-nómico comercial en todo su potencial.

IX. Las potencialidades deuna mayor y mejor relación.

Incremento de la cooperación económica,fortalecimiento del diálogo político, experien-

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cia en misiones de paz, acceso al agua pota-ble, intercambio cultural, desarrollo de la co-operación Sur-Sur, formación de recursos hu-manos, intensificación del comercio, son sóloalgunas de las áreas en donde se advierteninteresantes potencialidades de mayorrelacionamiento.

El acceso al agua potable, constituye una delas áreas en las que nuestro país se posicionacomo socio fundamental para los países africa-nos. Las Unidades Potabilizadoras Autónomas(UPAS) emergen como una modalidad de co-operación interesante con los países africanos.

La cooperación Sur-Sur representa asimismootra de las potencialidades de la relación conÁfrica. Algunas de las siguientes áreas podríanincluirse en la Cooperación Sur-Sur, a saber:la experiencia uruguaya en materia de controlde armas pequeñas y ligeras, lucha contra elnarcotráfico, pesca sustentable, pesca ilegal,no regulada y no documentada, uso sosteni-ble de los recursos genéticos marinos más alláde las áreas de jurisdicción nacional, divulga-ción de la cultura afro descendiente, el relacio-namiento de las diásporas, proyectos de im-pacto directo en creación de capacidades hu-manas y productivas, intercambio de mejoresprácticas en las esferas de la salud, educa-ción, medio ambiente, agricultura, ciencia y tec-nología, inversiones, energía, transporte.

Las misiones de paz en África también segui-rán siendo una opción. Existe un hecho concre-to, una constatación empírica de la realidad:las operaciones de mantenimiento de la pazseguirán desarrollándose mayoritariamente enÁfrica. Pese a la disminución en los últimosquince años del número de conflictos arma-dos en el mundo, la mayor cantidad de los ac-tuales conflictos y de las situaciones de ten-sión con riesgo de guerra se encuentran en elcontinente africano.

En este contexto, Uruguay como uno de losmayores contribuyentes de tropas en misionesde paz, y con una larga presencia en misionesde paz en África, puede seguir cumpliendo unrol importante en varios países africanos quenecesiten una mayor estabilidad en su situa-ción interna.

X. Conclusiones.Algunas sugerencias.

Nuestro país ha iniciado un proceso de acer-camiento concreto con el continente africano.Como se desprende de lo anteriormente ex-puesto el potencial de cooperación con Áfricaes tan certero como posible. Sin dejar de reco-nocer las limitantes económicas de una Can-cillería que representa apenas el 1% del pre-supuesto nacional, a largo plazo y de maneraprogresiva sería oportuno que nuestro país pu-diera iniciar pasos adicionales en su relacio-namiento con África.

I) Un primer paso podría materializarse con laapertura progresiva de Embajadas en algunosde los siguientes países o subregiones delcontinente africano.

ETIOPÍA. Es la sede de la UA, estando repre-

sentados en Addis Abeba los 53 Estados miem-bros de esta organización regional. Una medi-da adicional necesaria -ante el eventual esta-blecimiento de una Embajada residente delUruguay en Addis Abeba- lo constituye la soli-citud para que Uruguay sea Observador antela UA14. Cinco países latinoamericanos cuen-tan con el estatus de observadores ante la UA,a saber: Venezuela, México, Brasil, Perú y Cu-ba15. ¿Cuál podría ser el beneficio de ser obser-vador en la UA? Además de fortalecer la pro-yección internacional del país, se podría asis-tir de manera directa a los interesantes proce-sos de integración y consolidación democráti-ca que vienen desarrollándose en África mer-ced a la labor de la UA, participar de las princi-pales reuniones de la organización, tener undiálogo político directo con las autoridades delos países africanos en los que se están desa-rrollando misiones de paz que cuentan con im-portantes contingentes nacionales uruguayos,gestionar apoyos a candidaturas uruguayas enel sistema de Naciones Unidas u otras candi-daturas importantes, y otros beneficios que po-drán lograrse en la medida en que nuestro paísse proyecte y posicione en la principal organi-zación política regional africana.

KENYA. Una eventual Embajada en Nairobi,además de gestionar la relación bilateral conéste país le permitiría a Uruguay contar conuna representación permanente ante el Pro-grama de las Naciones Unidas para el MedioAmbiente (PNUMA) y el Programa de las Na-ciones Unidas para los Asentamientos Huma-nos (HABITAT). La posibilidad de participar yhacer el seguimiento directo desde Nairobi auna agenda multilateral medioambiental queno cesa de crecer y en la cual nuestro país seha posicionado de manera muy fuerte, justificapor demás esta presencia.

MAGREB. En esta subregión tres son las posi-bilidades de apertura diplomáticas sugeridas:Marruecos, Argelia o Túnez. El reciente estable-cimiento de relaciones diplomáticas entre Uru-guay y la República Árabe Saharaui podría de-jar de lado, por el momento, la apertura de unaEmbajada en Rabat y gestionar las relacionesde estos tres países desde Argel o Túnez.

La subregión del Magreb (comprendida porArgelia, Marruecos, República Árabe SaharauiDemocrática, Mauritania y Libia) importó des-de Uruguay en 2006, mercaderías por valor deunos 65 millones de dólares, representandosólo Argelia el 70 % de las ventas uruguayas aesa región, con más de 45 millones de dóla-res. La estrategia de diversificar mercados deexportación llevada actualmente adelante porUruguay podría encontrar en la región del Mag-reb buenas oportunidades de colocación debienes primarios, servicios o posicionar a algu-nas empresas del Estado uruguayo que pue-dan competir en algunos sectores de la eco-nomía de estos países, todo lo cual exige efec-tivo apoyo diplomático en el terreno.

NIGERIA. Es el país clave en el África negra.Se trata del país de mayor población en el con-tinente africano (150 millones de habitantes) yes la segunda economía africana detrás de Su-dáfrica. El rápido incremento de sus ingresosdel petróleo unido a su escaso aparato indus-

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trial le convierte en un importador de primerorden mundial. En el 2006 Uruguay importóde Nigeria unos 60 millones de dólares (esen-cialmente petróleo). Las importaciones prove-nientes de Nigeria en términos de cantidadsuperaron a las de países como España, Tai-wán, Japón, Corea del Sur, Reino Unido, Ru-sia e India, por citar sólo algunos ejemplos. Asu vez, Uruguay exportó a Nigeria unos 24 mi-llones de dólares, esto es, casi el doble de loque Uruguay exporta a Egipto y Senegal o eltriple de lo que se exporta a Angola.

ANGOLA. Es un país muy cercano a Uruguay.Nuestro país tuvo una participación muy impor-tante en el proceso de reconstrucción políticade Angola habiendo estado presente durantela guerra civil con más de 2500 efectivos milita-res en las sucesivas misiones de paz que Na-ciones Unidas lideró en el terreno. Si bien An-gola posee pobres indicadores en materia dedesarrollo humano, su potencial económico esexcepcional, con abundante dotación de recur-sos naturales entre los que destaca el petróleoy diamantes (cuarto productor mundial). En di-ciembre de 2006 Angola se convirtió en el dé-cimo segundo miembro de la Organización dePaíses Exportadores de Petróleo (OPEP).

Uruguay y Angola, que durante el 2007 conme-moraron el trigésimo aniversario del estableci-miento de relaciones diplomáticas, ya han ini-ciado un camino concreto de fortalecimiento dela relación bilateral entre ambos países en elárea económica y política produciéndose visitasde alto nivel en ambos países. Debe recordarseasimismo que Angola importa aproxima-damente unos 8 mil millones de dólares anua-les de alimentos por lo que las posibilidades decolocación de nuestros productos sonincuestionables. En el 2006 Uruguay exportó aAngola bienes por un valor de 8 millones 200mil dólares y las perspectivas de incremento delas ventas a dicho país son muy positivas.

II) Continuar con el establecimiento de rela-ciones diplomáticas con los países africanos.Se considera oportuno establecer, en la medi-da de lo posible y progresivamente, relacio-nes diplomáticas con: Benin, Burundi, Came-rún, Comoras, Chad, Guinea Bissau, Eritrea,Etiopía, Madagascar, Malawi, Malí, Mauricio,Níger, Rwanda, Sierra Leona, Somalia, Sudan,Swazilandia, Uganda, Vanuatu y Zambia.

Muchas veces el establecimiento de relacio-nes diplomáticas es el inicio de una relaciónpolítica que puede llegar a desembocar en ac-ciones concretas en varias áreas (económica,comercial, cultural, apoyos a candidaturas uru-guayas en el sistema multilateral de las Na-ciones Unidas, etc). Una política exterior univer-salista como la que está implementando el Es-tado uruguayo requiere de estos instrumentosdel derecho diplomático para su efectiva con-sagración.

tarse las visitas políticas y comerciales a África,mantener encuentros con las autoridades de laUnión Africana, celebrar Acuerdos Marco de Co-operación, establecer otros mecanismos de con-sultas políticas de carácter formal, potenciar re-uniones con dirigentes africanos, a diferentesniveles, aprovechando la reunión de la Asam-blea General de Naciones Unidas y otras con-ferencias multilaterales.

Otro de los mecanismos efectivos que podríanser tenidos en cuenta es la invitación a las au-toridades africanas para visitar oficialmentenuestro país. De esta manera se derribaría esabarrera de desconocimiento sobre el Uruguayy se podría tener una visión in situ de las posi-bilidades de cooperación política y económicaque nuestro país podría desarrollar con África.

IV) La Zona de Paz y Cooperación en el Atlánti-co Sur (ZPCAS) como mecanismo catalizadorde la cooperación Sur-Sur16. En los últimos añosUruguay ha comenzado a involucrarse con másdecisión y protagonismo en esta iniciativa quefuera pionera, en el momento de su creación(1986), como mecanismo de cooperación Sur-Sur. La ZPCAS tiene una población cercana alos 500 millones de habitantes y en su área seencuentran los principales exportadores delmundo de petróleo, uranio, manganeso y otrosminerales, están los países que más exportanalimentos y productos básicos, se encuentra unade las principales reservas mundiales de aguapotable del mundo (el Acuífero Guaraní) a lavez que se advierte un creciente y sostenidodesarrollo de la industria pesquera.

Desde el punto de vista político la ZPCAS hadesempeñado un papel clave en la época de laguerra fría, caracterizada por una creciente ca-rrera armamentista y nuclear y por el procesode descolonización del continente africano. Asíla Zona emergió como un ámbito genuino deconcertación política y cooperación en el cualsus Estados miembros pusieron en práctica susesfuerzos solidarios para buscar solucionescolectivas a los problemas de la Zona.

Uruguay puede jugar un papel importante den-tro de esta Iniciativa. El hecho de que en mar-zo de 2009 nuestro país haya sido electo comola sede de la Séptima Conferencia Ministerialde la Zona, constituye una excelente oportuni-dad para el gobierno uruguayo de poder con-tinuar fortaleciendo la relación con África y conaquellos países africanos que forman parte deesta Iniciativa.

1 Informe y Memoria Anual del Ministerio deRelaciones Exteriores (año 2005).

2 La Freedom House califica a los países del mun-do en “libres”, “parcialmente libres” y “no li-bres” sobre la base de una escala de derechospolíticos y otra de libertades civiles. Ambas es-calas varían en un rango entre 1 y 7, en donde7 es el grado más “autoritario.” La escala dederechos políticos evalúa 11 ítems vinculados ala transparencia electoral, la pluralidad de par-tidos, la proporcionalidad del sistema electoral,la ausencia de presión militar, la alternancia enel poder, entre otros. La escala de libertadesciviles refleja libertad de prensa y asociación,ausencia de terrorismo, libertad de sindicaliza-ción, libertad religiosa, etc. En este caso, lasuma de ambas escalas permite evaluar el gra-do de libertad del régimen político.

III) En el relanzamiento de la relación con Áfricatambién debería estar presente el fortalecimientodel diálogo político con los países africanos. Elestablecimiento de Comisiones Mixtas, comola que funciona a nivel de Viceministros conEgipto, tendría un efecto catalizador que podríamejor monitorear la relación bilateral con lospaíses africanos. Asimismo deberían incremen-

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3 La primera mujer que tuvo responsabilidadesde Primera Ministra en la historia de África fueElisabeth Domitien. Ocupó dicho cargo en laRepública Centroafricana entre 1975 y 1976.Tras el golpe de Estado de Jean-Bédel Bokassa,en 1966, éste le dio entrada en su gobierno, yen enero de 1975 le nombró Primera Ministra.

4 “Informe sobre las Inversiones en el mundo2006. La inversión extranjera directa de los paí-ses en desarrollo y las economías en transición,consecuencias para el desarrollo”, UNCTAD,página 13.

5 África ha jugado un papel muy importante en lapropia formación y construcción de la sociedadbrasileña, lo que se advierte en los hábitos, cos-tumbres, artes y en muchas otras áreas. En paí-ses africanos de la costa occidental del Atlánti-co, la proximidad cultural se refuerza con lapresencia de descendientes de ciudadanos afri-canos que en el pasado regresaron de Brasil,conservando prácticas, tradiciones y hasta ape-llidos de origen brasileño.

6 Conferencia del Presidente Lula en la LondonSchool of Economics (Londres), 14/07/2003.

7 Samuel Pinheiro. Secretario General de Rela-ciones Exteriores (Itamaraty). “Los tres añosdel Gobierno del Presidente de Brasil Luiz Iná-cio Lula Da Silva”.

8 El comercio global de Brasil con África aumen-tó progresivamente a lo largo de ese periodo,pasando de US$ 5 mil millones en 2002 a US$6 mil millones en 2003, US$ 10.4 mil millonesen 2004 y US$ 12.6 mil millones en 2005.

9 Ver Documento Naciones Unidas A/61/PV.28,página 29

10 El Presidente Chávez ha realizado visitas ofi-ciales al continente africano participando en2006 de la Cumbre de la UA en Banjul, Gambia(2006). Asimismo ha realizado visitas oficiales aLibia, Argelia, Malí y Benin. Además, Venezuelaserá sede de la Segunda Cumbre de Jefes deEstado América del Sur / África.

11 FMI, Direction of Trade Stadistics. Yearbook2006.

12 España cuenta con 17 Embajadas en África Sub-sahariana, varias de ellas en régimen de acredi-tación múltiple.

13 Roberto Russell, (1990) “Política exterior ytoma de decisiones en América Latina: aspec-tos comparativos y consideraciones teóricas”en Roberto Russell y otros, Política exterior ytoma de decisiones en América Latina. página255. Programa RIAL; Buenos Aires).

14 Esta organización regional aprobó en marzo de2005, una reglamentación por la cual naciones noafricanas pueden integrarse a este organismo encarácter de observador. Así, ONGs, organismosregionales y subregionales, y Estados pueden ob-tener el estatus de observador ante la UA.

15 Hasta el momento se han incorporado 20 paí-ses en calidad de observadores: China; India;Francia; Gran Bretaña; Italia; Portugal; Cana-dá; Alemania; Dinamarca; Austria; España; Cuba,Irán, Grecia; Bélgica; Qatar, Japón, Brasil, Perú,México y Venezuela. EEUU, por su parte, de-signó recientemente un mensajero especial antela UA y ha otorgado estatuto diplomático alEmbajador de la UA en Washington. La UniónEuropea está preparándose para designar unrepresentante especial en Addis Abeba.

16 La ZPCAS está integrada por los 24 países:Angola, Argentina, Benin, Brasil, Camerún, CaboVerde, Congo (Brazaville), Congo (Kinshasa),Costa de Marfil, Guinea Ecuatorial, Gambia,Gabón, Ghana, Guinea, Guinea Bissau, Liberia,Namibia, Sao Tome y Príncipe, Senegal, SierraLeona, Sudáfrica, Togo y Uruguay.

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por Secretario Melissa Rosano Alvarez

Títulos: Doctora en Derecho y Ciencias Sociales, Procuradora.Cargo en el Servicio Exterior: Tercer Secretario.2005- Ingreso al Servicio Exterior por concurso de oposición y méritos.Cargos y Funciones: 2005 - 2006 Dirección de Protocolo y Ceremonial de Estado./ 2006-2007 Dirección General para Asuntos de Integración y MERCOSUR.

IntroducciónLa Unión Aduanera supone, entre otras cosas,la aplicación de un régimen arancelario co-mún y un territorio aduanero único. De estaúltima condición se desprende la necesidadde normas comunes que regulen la libre circu-lación de bienes, servicios y personas y evitenel eventual desvío de comercio en la región.

Para economías menores como la nuestra, losesfuerzos en favor de la libre circulación nosolamente apuntan a dinamizar el tráfico co-mercial interregional sino que tienden a ope-rar como motor en la negociación externa, cre-ando el marco adecuado para facilitar la inver-sión en factores productivos con interés en elmercado ampliado. Todo esto incide directa-mente en un mayor crecimiento relativo de losEstados Parte de menor tamaño económico.

Como es sabido, se ha dispuesto la aproba-ción de un Código Aduanero en el MERCOSURpara fines del corriente año.

La importancia de contar a la brevedad conuna norma común en materia aduanera, asícomo las marchas y contramarchas de una la-bor de redacción extendida a lo largo de casitrece años, motivan la presentación de estetrabajo que pretende reseñar brevemente loshechos que han signado la negociación delproyecto desde Ouro Preto hasta la fecha.

AntecedentesUno de los avances más significativos en laconstrucción de la Unión Aduanera como es-quema de integración, ha sido el acuerdo parala eliminación del doble cobro del AEC y distri-bución de la renta aduanera, recogido en laDecisión CMC 54/04. Por acción de esta nor-ma, los bienes provenientes de terceros paí-ses que cumplan con la política arancelariacomún (PAC) se consideran originarios a losefectos de su circulación dentro del bloque,como en su incorporación en procesos pro-ductivos. Ello representa una motivación sus-tancial para la radicación de inversiones en laregión que favorece, como consecuencia, elcrecimiento de las economías menores.

La implementación de este régimen se previóen dos etapas, la primera de las cuales con-cluyó a fines de 2005 con la aprobación de laDecisión CMC 37/05 y abarca a los bienes queingresan a zona con 100 % de preferencia aran-celaria o AEC al 0 %, mientras que la exten-sión de esta práctica a todos los bienes deextrazona, sin exclusiones, está condicionadaa la aprobación y puesta en vigor, no más alládel año 2008, del Código Aduanero del MER-COSUR; la interconexión en línea de los siste-mas informáticos de gestión aduanera; y laefectiva adopción de un mecanismo para ladistribución de la renta aduanera.

El primer Código Aduanero del MERCOSURfue aprobado en Ouro Preto en diciembre de1994. Para entrar en vigor, requería la ratifica-ción parlamentaria en al menos tres de losEstados Partes pero dificultades motivadas fun-damentalmente por la celeridad en su elabora-ción y el escaso tiempo otorgado a las consul-tas internas impidieron su incorporación a losordenamientos jurídicos nacionales y, en defi-nitiva, su adopción en el MERCOSUR.

Ello motivó que en el año 1997, la Comisión deComercio (CCM) instruyera al Comité Técnicoencargado de los Asuntos Aduaneros en elMERCOSUR (CT Nº 2) la revisión del proyectoy elaboración de un Protocolo Adicional queenmendara el texto en base a las observacio-nes de cada país. Las tareas del Grupo Ad Hocculminaron tres años después con la redacciónde un proyecto nuevo, sustitutivo del anterior.

Tras ser sometido a consultas internas en losEstados Partes, el nuevo proyecto fue elevado

Hacia la Unión Aduanera:

el Código Aduanero del MERCOSUR

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a la CCM -en mayo de 2002-, junto con uninforme especial donde se señalaba la impo-sibilidad de alcanzar el consenso en el trata-miento de algunos temas, no sólo porque tras-cendían la materia estrictamente aduanera,sino también por las profundas asimetrías delegislación existentes entre los países que im-posibilitaban avanzar en la redacción. Entrelos aspectos identificados por el Comité Técni-co se señalaron: el ámbito de aplicación de lalegislación aduanera, la definición de Territo-rio aduanero y Zonas francas, el alcance y he-cho generador de la Obligación TributariaAduanera, las infracciones aduaneras y laprescripción de la acción para exigir el pagodel crédito tributario.

La falta de definiciones claras en los aspectosconceptuales básicos indicados en esa opor-tunidad continúa siendo aún hoy causa de lasprincipales dificultades a la hora de arribar aun consenso en la negociación.

En diciembre de 2004, tras la aprobación de laDecisión CMC 54/04, las delegaciones de loscuatro Estados Partes del MERCOSUR deci-den conformar un grupo especial integrado porCoordinadores Nacionales de la CCM o Alter-nos del GMC y autoridades responsables delas políticas aduaneras de la región, con el ob-jetivo de identificar y precisar conceptualmentelos institutos antes referidos y permitir la pro-secución de los trabajos técnicos.

Las tareas del Grupo de Trabajo creado a ta-les efectos (GTCAM) concluyeron con la adop-ción -en junio de 2006- de los lineamientos ydefiniciones de base que deben seguirse parala elaboración del proyecto de CAM (Resolu-ción GMC 40/06). En este marco, se crea unnuevo foro que tiene por cometido la redac-ción del Código Aduanero del MERCOSUR: elGAHCAM, cuyas tareas, como se mencionóanteriormente, deberán culminar a fines delpresente año, previa presentación del proyec-

to al primer GMC del semestre en curso (Deci-siones CMC 25/06 y 15/07).

Desarrollo de las tareas delGrupo Ad Hoc de redaccióndel CAM (GAHCAM)Dos aspectos a tener en cuenta antes de en-trar en el análisis de las tareas encomendadasal Grupo: en primer lugar, el objetivo final quemotiva la redacción del actual proyecto de CAMy que consiste en alcanzar un marco normati-vo común aplicable a un Territorio aduaneroúnico, el territorio del MERCOSUR.

Por otra parte, la etapa de integración en que seencuentra actualmente el MERCOSUR; ante lacual un código con ambiciones como las quemencionaron precedentemente resultaría total-mente inaplicable si se perdiera de vista quehasta que no se llegue a la Unión Aduanerahabrán de regularse las etapas intermedias delproceso. Para ello, en sus disposiciones se de-berán contemplar las situaciones transitorias,como también aquellas que reflejan aspectosya consolidados en la región, a través de nor-mas hoy vigentes en el MERCOSUR.

De conformidad con estas premisas, las dis-posiciones recogidas en el proyecto de Códi-go pretenden establecer condiciones jurídicasde igualdad entre los Estados Parte y cumplircon el objetivo de atenuar, cuando no sea po-sible restringir o eliminar, la aplicación de me-canismos existentes en las diferentes legisla-ciones que puedan ocasionar un desvío de trá-fico comercial entre nuestros países.

Como se ha expresado anteriormente, las ta-reas de redacción desarrolladas por el GrupoAd Hoc siguen los lineamientos de base reco-gidos en la Resolución GMC 40/06.

En ese sentido, se ha acordado la elaboraciónde un texto jurídico con características de códi-

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go “marco”, compuesto por definiciones bási-cas y principios generales, y suspender el aná-lisis de la materia procedimental hasta la eta-pa correspondiente a la reglamentación. Noobstante, ello no impide incluir en el proyectoprincipios fundamentales de esta materia quepuedan servir de guía a una futura armoniza-ción de procedimientos administrativos porparte de las Aduanas del MERCOSUR.

Del mismo modo, y teniendo en cuenta las in-quietudes manifestadas por los Estados Par-tes a lo largo de estos años de trabajo, se haentendido conveniente dejar librados a la le-gislación interna de cada Estado Parte todoslos aspectos que hacen relación al régimeninfraccional y sancionatorio en materia adua-nera y, en particular, a la aplicación de sancio-nes derivadas del incumplimiento de la obliga-ción tributaria o de la comisión de ilícitos adua-neros. En este sentido, el Código Aduanerodel MERCOSUR no regulará el instituto de laprescripción de la acción para exigir el pagode tributos como tampoco la responsabilidaddisciplinaria de los operadores de comercioexterior, las que quedarán, conforme lo conve-nido, supeditadas al ordenamiento jurídico in-terno de cada país.

Por otra parte, aunque la Resolución GMC re-sulte limitada por insuficiente en su contenido,ella incursiona en la determinación del ámbitode aplicación del Código y ensaya una defini-ción económica de Territorio Aduanero. Caberecordar que la imposibilidad de acordar unadefinición sobre este punto en su momento sig-nificó un obstáculo fundamental para el pro-greso de las negociaciones y continúa siendohoy un tema de extrema sensibilidad en elámbito del Grupo Ad Hoc.

La definición adoptada recoge el enfoque dadopor el artículo XXIV del GATT de 1994 para lasZonas de Libre Comercio y Uniones Aduane-ras y establece que “El territorio aduanero delMERCOSUR comprende la parte del territorionacional de los Estados Partes en la que seaplica un mismo régimen arancelario y restric-ciones de carácter económico a las importa-ciones y a las exportaciones”, de lo que resultaque se excluyan, a priori, las partes del territo-rio donde no se aplica el mismo régimen aran-celario. Pero la norma establece además queno forman parte del territorio aduanero delMERCOSUR “Los exclaves, las zonas francasy los espacios aéreos correspondientes a ta-les ámbitos”, sin mencionar qué ocurre conotras áreas, de similares características, queno se excluyen en forma expresa.

En ocasión de la I Reunión del GAHCAM rea-lizada en Brasilia en noviembre de 2006, laDelegación de Uruguay presentó un documen-to en el que propone adoptar la definición de

territorio aduanero del Convenio de Kyoto, porla cual “Territorio aduanero es el territorio en elcual es aplicable la legislación aduanera”, esdecir el territorio de cada uno de los EstadosParte, y regular por separado todos aquellosregímenes cuya especialidad deriva de la noaplicación de un mismo régimen arancelario.Esta posición, acompañada y reimpulsada ac-tualmente por Brasil, se mantiene en consultaen el ámbito del GMC.

Por otra parte y más allá de su ámbito de apli-cación, el proyecto de CAM contiene un glosa-rio de definiciones y disposiciones generalesen materia de Sujetos -sus atribuciones, obliga-ciones y competencias-; Ingreso y Egreso deMercaderías hacia y desde el territorio adua-nero -dentro de lo que se incluyen los Desti-nos y los Regímenes Aduaneros-; TributosAduaneros y regímenes de franquicias o sus-pensión del pago de tributos aduaneros y Regí-menes Aduaneros Especiales, entre otras; asícomo Disposiciones transitorias y finales quedeberán ser definidas en próximas reuniones.

En el pasado mes de setiembre, el Grupo pre-sentó por primera vez al GMC el texto del pro-yecto redactado junto con un informe que acre-dita los avances y diferencias acaecidos en eltranscurso de las tareas. Las dificultades cons-tatadas y presentadas en dicho informe estánsiendo discutidas en el marco del referido ór-gano decisorio. La conclusión a la que se arri-be sobre este análisis motivará la presenta-ción del proyecto final al Consejo del MercadoComún, de conformidad con lo dispuesto porla Decisión CMC No 15/07.

Ciertamente surgirán a partir de dicha presen-tación nuevas cuestiones de acuerdo y/o di-senso que este Grupo o el foro que correspon-da deberá procesar y tomar en consideraciónpara el avance de los trabajos que le han sidoencomendados.

Consideraciones finalesComo se ha dicho antes, la viabilidad de laUnión Aduanera exige la pronta aprobación deuna norma aduanera común a nivel del MER-COSUR. El proceso de integración no podrácompletarse de persistir legislaciones diferen-tes con gravámenes de contenido disímil enrelación a una misma operación aduanera, de-pendiendo del país por el cual ingrese la mer-cadería o del lugar de dónde ésta provenga.

Las tareas encomendadas al Grupo Ad Hocredactor del CAM se encuentran en su etapafinal y las dificultades técnicas parecen poderresolverse en el corto plazo. Resta dar paso ala voluntad política de los Estados, en el marcode un proceso que no admite más demoras.

POLITICA EXTERIOR DEL PRESENTE • Diciembre de 2007 • 25

por Secretario Fernando Lugris

Título: Licenciado en Relaciones Internacionales.Cargo en el Servicio Exterior: Primer Secretario.1997 - Ingreso al Servicio Exterior por concurso de oposición y méritosCargos y Funciones: 1998 - 2000: Dirección Regional Asia, África y Oceanía yDirección General para Asuntos Políticos. / 2000 - 2005: Misión Permanente delUruguay ante ONU y OMC en Ginebra. / 2005: Punto Focal Político ante el GEF,Subdirector de Derechos Humanos y Derecho 2006 a la fecha: Jefe de Secretaría dela Subsecretaría.

El desafío de las Negociaciones

Ambientales Internacionales-Apuntes sobre la participación de Uruguay-

La protección del medio ambiente y el logro deun desarrollo sostenible, constituyen uno delos grandes núcleos temáticos sobre los quese desarrolla, actualmente la agenda inter-nacional de las negociaciones multilaterales.Estas cuestiones llegaron hace ya algunas dé-cadas a la escena internacional, y se instala-ron en las agendas de los diversos actores in-ternacionales, para quedarse.

Las Conferencias Mundialesde Estocolmo 72, Río 92y Johannesburgo 2002De forma muy esquemática, se pueden seña-lar como momentos clave en la evolución deeste proceso, a las Conferencias Mundialesde Naciones Unidas, que vinieron a coronardécadas de intensos trabajos y negociaciones.

En ese contexto, la Conferencia de Estocolmodio centralidad al tema de la protección delmedio ambiente, y es, entonces, a partir de ellaque se dará inicio a los trabajos colectivos quela Comunidad Internacional emprenderá, a tra-vés del Programa de las Naciones Unidas parael Medio Ambiente (PNUMA), desde su sedeen Nairobi, Kenia, única sede de la Organiza-ción en un país en desarrollo.

Por su parte, la Conferencia de Río, supusootro paso trascendental en la evolución de lasnegociaciones ambientales globales, al apro-barse en ella, entre otros, -una Declaración queaglutina los principios rectores del DerechoAmbiental Internacional; -un Programa de Ac-ción (Agenda 21) y, sobre todo, -un conjuntode Acuerdos Multilaterales jurídicamente vincu-lantes sobre diferentes áreas, en especial, Bio-diversidad y Cambio Climático.

Más recientemente, la Conferencia de Johan-nesburgo consagró universalmente el concep-to de Desarrollo Sostenible, marcando la ne-cesidad de insertar transversalmente a la pro-tección del Medio Ambiente en todos los pla-nes de Desarrollo, tanto sea a nivel local, nacio-nal, regional o global. Asimismo, esta últimaConferencia Mundial aprobó un Plan de Ac-ción y dejó en evidencia la necesidad de pro-fundizar en la reflexión sobre la necesidad de

mejorar la “gobernanza” ambiental internacio-nal, y sobre las relaciones existentes entre lasnegociaciones comerciales y las estrictamen-te ambientales, entre otros.

Uruguay se hizo presente en cada una de esasConferencias Mundiales. Participó activamen-te de sus trabajos preparatorios y en sus instan-cias decisivas, y adoptó sus conclusiones, in-ternalizando gradualmente los avances que sefueron produciendo a nivel internacional, me-diante la ratificación de los diferentes Conve-nios, la creación de un Ministerio del ramo(MVOTMA) y mediante la promulgación de le-gislación nacional cada vez más específica yabarcadora.

Uruguay, asimismo, es miembro del FondoMundial Medioambiental (GEF) el que fueracreado previo a la Conferencia de Río, siguien-do las reglas (y en la misma sede) del BancoMundial, para servir como “mecanismo finan-ciero” que pueda dar viabilidad (y sustento fi-nanciero) a los compromisos crecientes quelos países en desarrollo vienen asumiendo enmateria ambiental.

Sin pretender ser exhaustivos (y siempre sim-plificando) conviene destacar que Uruguaycumplió un rol también muy destacado en lasConferencias Mundiales que aprobaron las“Metas del Milenio” y, sobre todo, en el lanza-miento de la “Ronda Doha” de negociacionescomerciales de la OMC. En particular, en loacordado en Doha, se subrayó la centralidad

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del concepto de Desarrollo Sostenible y se lan-zaron negociaciones en materia de comercioy medio ambiente, especialmente buscándo-se detectar las relaciones entre las normativasde carácter comercial contenidas en los diver-sos AMUMAS y las del régimen jurídico propiode la OMC.

Pero tal vez sea gracias al “Programa de Mon-tevideo de Derecho Internacional Ambiental”que Uruguay sea más recordado en los forosambientales internacionales.

El “Programa de Montevideo”En los pasados treinta años, el PNUMA ha cum-plido un rol pionero apoyando la adopción porparte de las Naciones Unidas de instrumentoslegalmente vinculantes, denominados corrien-temente por su sigla, como los “AMUMAs”(Acuerdos Multilaterales Medio Ambientales).Asimismo, el PNUMA ha promovido y promue-ve el desarrollo de instrumentos no vinculantes,que en su carácter de “soft law”, urgen a dife-rentes actores -públicos y privados- a actuar afavor de la protección del medio ambiente si-guiendo sus lineamientos. Para apoyar estatarea, el PNUMA cuenta con un Programa es-pecífico denominado “Programa de Montevi-deo” que se encarga del Desarrollo y la revi-sión periódica del Derecho Ambiental Interna-cional. En su fase inicial, este programa vino amarcar cuales eran las áreas donde la Comu-nidad Internacional debía priorizar sus traba-jos legislativos.

En ese sentido, se puede considerar que lasConvenciones aprobadas en Río, y las que vi-nieron a aprobarse a posteriori, deben muchode su existencia a este foro de expertos enDerecho Ambiental Internacional, que se re-uniera por primera vez en Uruguay.

Los programas de Montevideo se desarrollannormalmente por décadas, encontrándonos enla actualidad en el Programa Montevideo III, elque continúa sus labores buscando completarlagunas en la normativa internacional vigente,así como promover nuevos desarrollos tantode “hard” como de “soft law” y presta asisten-

cia técnica, legal y consultoría institucional alos Gobiernos a fin de que puedan profundizary mejorar sus marcos institucionales y norma-tivos internos.

LOS “CLUSTERS”

QUÍMICOS Y DESECHOSENERGÍA

BIODIVERSIDAD Y BOSQUES

POSTCONFLICTO Y DESASTRE AIRE

AGUA

Las diferentes áreas de que se ocupan las ne-gociaciones ambientales internacionales pue-den ser agrupadas de muy diversas formas,según variados criterios. En este sentido, exis-ten acercamientos que son utilizados por dife-rentes países u organizaciones en la elabora-ción de estos “clusters” temáticos.

Uno de los enfoques más utilizados, por sucarácter didáctico y simplicidad de presenta-ción, es el de los “6 colores del Medio Ambien-te” que presenta a las siguientes áreas comocírculos de colores que se entrelazan confor-mando un círculo mayor: -el Azul responde alos temas relacionados con el Agua, las aguasinternacionales, ecosistemas marinos, etc.; -el

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Verde, alude a la biodiversidad, la bioseguri-dad, el manejo de bosques, etc.; -el color Grisresponde a los temas de calidad ambiental,polución del aire, etc.; -el Amarillo correspon-de a la energía, como tema que excede lo am-biental, pero que es central para el DesarrolloSostenible y -el Marrón, por su parte, correspon-de al capítulo de productos químicos y dese-chos. Dada la importancia que para el trabajode las Naciones Unidas revisten las situacio-nes de post conflicto y desastres sean natura-les o no, algunos analistas ubican otro círculoRojo para estos temas.Uruguay participa acti-vamente en los Foros existentes en los dife-rentes “clusters”, así como en los debates másamplios que están en curso sobre el futuro dela “gobernanza ambiental internacional”, laimportancia de revisar la estructura del siste-ma de protección ambiental global en el con-texto de la reforma de la ONU (eventual crea-ción de una Organización Ambiental Mundial,reformulación del PNUMA, etc.) y en las cen-trales deliberaciones de su Comisión de De-sarrollo Sostenible. Sin embargo, tal vez seaen el capítulo o “cluster” de “Químicos y Dese-chos” donde la diplomacia ambiental urugua-ya ha dejado marcas más visibles.

El capítulo de Químicosy DesechosEl denominado círculo marrón, es sin dudasmenos atractivo que el verde (que incluye lapreservación de los bosques tropicales y laconservación de especies emblemáticas comolos cetáceos). También es mucho menos me-diático que el amarillo (siempre presente porlas cuestiones referidas a los precios del pe-tróleo, las sensibilidades del uso de la energíanuclear, la emergencia de nuevas fuentes deenergía renovables, etc.).

No obstante ello, el crecimiento de las ciuda-des y fundamentalmente un uso más intensivode la agricultura y la expansión de la industriatraen consigo una utilización cada vez mayorde plaguicidas, pesticidas y productos quími-cos de todo tipo, los que tarde o temprano, ter-minan siendo desechos, muchas veces de altapeligrosidad para la salud humana y el medioambiente.

Salvo que se opere un contundente cambio enlos patrones de consumo a nivel global, es pre-visible que la acumulación de desechos

-tanto domésticos, municipales, como los in-dustriales y de alta peligrosidad- pueda trans-formarse en una situación de alta preocupa-ción en el futuro próximo en un mundo quecontinúa creciendo en población, produccióny consumo.

La utilización cada vez más creciente de pro-ductos químicos, tanto en usos agrícolas comoindustriales, nos expone a una forma de con-taminación, a veces aparentemente “invisible”,pero que, en muchos casos, presenta un altoriesgo para la salud humana y el medio am-biente.

Existe un consenso en la comunidad interna-cional respecto a la importancia que revistenestas cuestiones y a la necesidad de aplicar elconcepto de “ciclo de vida” del producto quími-co para atenderlo de una forma medioambien-talmente adecuada en todas las fases de suexistencia.

Es dable destacar que la peligrosidad de es-tos químicos esta dada por razones intrínse-cas al producto, pero también por factores quehacen a la capacidad que tienen las socieda-des para manipular esos productos. Existensociedades preparadas para manipular y dis-poner de ciertas sustancias con normas queaseguran su seguridad desde las etapas ini-ciales hasta la disposición final del producto.En los países en desarrollo la situación es di-ferente. Una pila o una batería que terminaninadecuadamente en un basurero municipal,un juguete cuya pintura contiene altos nivelesde plomo que se ofrece a la venta en la góndo-la de un supermercado, un terreno en un asen-tamiento que fue rellenado con residuos deuna metalúrgica, un conjunto de plaguicidasvencidos en un galpón de un establecimientorural, hasta el caso más agravado de un con-junto de desechos hospitalarios mal dispues-tos, pueden, a manera de ejemplo, constituir-se en muy serios problemas ambientales y pa-ra la salud humana.

Las acciones de las NacionesUnidas en materia de QuímicosUnas veces a raíz de las alertas que las ONGsambientales bien saben dar, otras, como con-secuencia de efectos muy adversos registra-dos en países en desarrollo víctimas del tráficoilegal, por ejemplo, de desechos peligrosos del

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Norte, e incluso, por la aparición de síntomasde contaminación altamente preocupantes enalgunas sociedades consideradas “muy avan-zadas”, han llevado a la Comunidad Interna-cional a desplegar una serie de acciones co-lectivas al respecto.

Entre las acciones más concretas y firmes, seencuentran los tres Convenios de Químicos delPNUMA, los que constituyen un importante cuer-po normativo vinculante y en vigor. Entre éstos,el primer acuerdo en entrar en vigor fue el Con-venio de Basilea que regula el movimientotransfronterizo de los desechos peligrosos y sudisposición. Seguidamente y con el esfuerzoconjunto de la FAO y el PNUMA, entró en vigorel Convenio de Rotterdam que prevé un siste-ma de Consentimiento Informado Previo parael comercio de plaguicidas, pesticidas y otrosproductos químicos que son objeto de comer-cio internacional de los países desarrollados alos en desarrollo. Por último, se adoptó y entróen vigor el Convenio de Estocolmo sobre losContaminantes Orgánicos Persistentes (POPs),que son sustancias que una vez utilizadas, aveces con fines loables, como en el caso delDDT (para eliminar mosquitos transmisores dela malaria) se desplazan a través del agua pordistancias muy importantes, se concentran enzonas de aguas frías, y se bioacumulan a tra-vés de diferentes formas en los seres humanos(por ejemplo transmitiéndose a través de la lac-tancia) causando serias afecciones a la saludhumana y al medio ambiente.No obstante laexistencia de estos importantes tres Convenios,no todo en materia de químicos está regulado,es por ello que la Unidad de Químicos delPNUMA continúa realizando importantes traba-jos, sobre todo en materia de ContaminantesInorgánicos Persistentes, tales como los meta-les pesados (plomo, mercurio, cadmio, etc.)cuya peligrosidad está científicamente compro-bada. Asimismo, se trabaja buscando promo-ver las mejores prácticas y el uso de las tecno-logías más ambientalmente consistentes dispo-nibles en la actualidad para que los Gobiernospuedan incorporarlas y hacerlas exigibles alsector privado.Es dable destacar que existetambién un muy importante Foro con alta parti-cipación de ONGs, y de sectores gubernamen-tales provenientes de diversos Ministerios (deIndustria y Energía, Salud Pública, Trabajo,Medio Ambiente, etc.), así como de la poderosaindustria química, el que se denominó IFCS(Foro de Seguridad Química).

Asimismo, y para buscar una mayor coheren-cia en este bloque temático y evitar duplicacio-nes innecesarias de esfuerzos y coordinar ac-ciones conjuntas, implicando a todos los acto-res, tanto públicos como privados, sean éstosONGs o Industria Química, el PNUMA auspicióun proceso negociador que concluyó con laDeclaración de Dubai que adopta un EnfoqueIntegrado Integral para el manejo de las sus-tancias químicas. Este proceso se denominóSAICM.

Rol de UruguayUruguay ha ratificado los 3 Convenios existen-tes y ha desplegado una participación activaen las negociaciones de todos ellos. Una vezentrados en vigor, los Convenios Internaciona-les son administrados por la Conferencias delas Partes (COPs), que son el foro encargadode asegurar la debida implementación de losacuerdos a nivel global. El singularmente acti-vo papel de Uruguay en estas negociacionesse ve reflejado en el hecho que Pirlápolis hayasido la sede la Primera Conferencia de lasPartes del Convenio de Basilea (COP1 de1992) y que un Ministro uruguayo haya vueltoa Presidir la COP8 de esa Convención recien-temente.

Asimismo, se subraya que Uruguay es sededel Centro Coordinador Regional del Conve-nio de Basilea para la implementación del mis-mo en los países de América Latina y el Cari-be. Este Centro de capacitación y transferen-cia de tecnologías se encuentra ubicado en lasede del LATU y recibe el apoyo concreto dela institución huésped, así como del MVOTMAy MRREE, para todas sus actividades.Desdesu establecimiento, el Centro ha servido nosólo al Convenio de Basilea, sino a los otrosConvenios de Químicos y a las demás activi-dades del PNUMA en esta materia, desarro-llando actividades para toda la región en elmarco del capítulo de químicos. Uruguay, asi-mismo, fue sede de la Primera Conferencia delas Partes (COP1 de POPs) del Convenio deEstocolmo, en mayo de 2005 en Punta del Este,y desde esa instancia -en la que se contaracon la participación del Presidente de la Re-pública y de los Ministros de Relaciones Exte-riores, Medio Ambiente y Salud Pública-, haocupado la Vice Presidencia de la Conven-ción en el lugar que le corresponde a los paí-ses de América Latina y el Caribe.

Asimismo, Uruguay lideró el Grupo de Trabajodel PNUMA que realizó los trabajos sobreMercurio Global, y, a nivel Ministerial, presidióla Conferencia de Dubai de 2006, que aproba-ra el Enfoque Integrado sobre Productos Quí-micos (SAICM).

Metas ambientales globalesEn la actualidad Uruguay, junto a Suiza y ungrupo importante de otros países, impulsan lainiciativa de establecer claramente metasglobales ambientales en todas las áreas te-máticas, mediante un trabajo de recopilaciónque debería iniciar el PNUMA. En este senti-do, los Ministros de Medio Ambiente de Suizay Uruguay han solicitado conjuntamente al Di-rector Ejecutivo del PNUMA (Achim Steiner)que convoque próximamente a un Grupo deTrabajo de Composición Abierta para estudiareste tema.

POLITICA EXTERIOR DEL PRESENTE • Diciembre de 2007 • 29

Seminario Desafíos de la Mujer

en el Servicio ExteriorEl miércoles 27 de junio de 2007 se llevó acabo en el Anfiteatro Artigas de la Cancilleríael Seminario Desafíos de la Mujer en el Servi-cio Exterior organizado por AFUSEU, con laparticipación de representantes diplomáticasnacionales y extranjeras.

La intención de la Asociación fue poner sobrela mesa la realidad que está viviendo la Canci-llería uruguaya en los últimos años: el ingresode un número cada vez mayor de mujeres a lacarrera diplomática y en consecuencia, alertara las autoridades y público en general sobre lanecesidad de encarar los desafíos que implicaesta nueva realidad.

De las exposiciones de las Embajadoras ex-tranjeras (Canadá, México y Portugal) sobrelas diversas experiencias en cada uno de esospaíses, quedó claro que la necesidad de cam-bios en la reglamentación que rige al ServicioExterior de la República es indispensable paraasegurar la igualdad de condiciones entrehombres y mujeres.

Asimismo, y a nivel nacional, la Representan-te Nacional Nora Castro (primera Presidentade la Cámara de Diputados) y la Presidentadel Instituto Nacional de la Mujer, Lic. CarmenBeramendi, destacaron el carácter profesionalde la carrera diplomática en nuestro país y lasoportunidades que le brinda a las mujeres.Señalaron asimismo que aún tomando en con-sideración las características especiales quetiene esta carrera, los reclamos, desafíos y des-igualdades existentes no difieren en gran me-dida a la situación que vive la población feme-nina en el campo laboral en general.

Finalmente cabe destacar el entusiasmo conque las Embajadoras Diana Espino y ZulmaGuelman, y la Primer Secretario María del Huer-to Arcaus transmitieron sus experiencias per-sonales. La sinceridad con que estas colegascompartieron los avatares de sus carreras di-plomáticas –y de sus vidas- también es dignode destacar y agradecer. Las tres expositorasdejaron claro que las encrucijadas y los desa-fíos que debieron enfrentar siguen vigentes yson aplicables a las nuevas generaciones. Ensíntesis, se trata de la realidad que viven lasmujeres en general y que tal como lo resumióel Presidente de AFUSEU: “el esfuerzo quedeben hacer las colegas para además de li-diar con estos desafíos de la profesión, aten-der a la vez todas las demás cosas que nues-tra sociedad o su propio instinto asumen comode su responsabilidad”, es el desafío que en-frenta toda mujer desde hace varias décadas.

Para visualizar la distribución por género den-tro de la carrera, se presentan los siguientescuadros y gráficas:

Desde el año 2000a la fecha haningresado al servicioexterior del Uruguay56 personas, delas cuáles 39 (70%)son mujeres.

CARGOS OCUPADOS

Cargo spresup. TOTAL HOMBRE MUJERES PorcentajeMujeres

Embajador 21 20 1 5 %Ministro 34 28 6 18 %Ministro Cons. 48 35 13 27 %Consejero 60 38 22 37 %1er. Sec. 42 26 16 38 %2do. Sec. 37 23 14 38 %3er. Sec. 40 8 32 80 %TOTAL 282 178 104 36,5 %

EVOLUCIÓN DEL INGRESO AL SERVICIOEXTERIOR DESDE 1995 A LA FECHA.

En los ultimos 10 concursos 44 mujeres (56%)y 35 hombres (44%) (79 en total).

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Entre el 28 y 30 de octubre se llevó a cabo enSantiago de Chile, la II Reunión de Asociacio-nes de Servicios Exteriores de Iberoamérica,constituidos en la FIDASE (Federación Ibero-americana de Asociaciones de los ServiciosExteriores), con la finalidad de continuar inter-cambiando información sobre las distintas rea-lidades en las que se encuentran los ServiciosExteriores de la región y buscar denominado-res comunes al accionar de esta entidad, deacuerdo a lo establecido en la I Reunión cele-brada en Quito en 2006.

En esta reunión participaron representantes delas Asociaciones de Argentina, Bolivia, Brasil,Colombia, Chile, Ecuador, Paraguay, Perú yUruguay, quienes además de intercambiar ex-periencias sobre la situación y particularida-des de cada uno de sus servicios, presentaronsus visiones sobre los principales desafíospara la carrera diplomática en el marco del pro-ceso de globalización.

De esta reunión se concluyó sobre dos aspec-tos principales que enmarcarán el accionarfuturo de esta entidad:• La existencia de situaciones funcionales y

estructurales sumamente diversas entre las

II Reunión de Asociaciones de

Servicios Exteriores de Iberoamérica

distintas Asociaciones de funcionarios re-presentadas.

• La coincidencia de que el común denomi-nador de todos los presentes era la perma-nente búsqueda por una mayor profesio-nalización de los Servicios Exteriores.

En base a esto y reconociendo las dificultadesque tanta diversidad implica para el armadode una agenda común, los participantes secomprometieron a llevar adelante una serie depropuestas que tienen como objetivo final, quela FIDASE sirva para apoyar los procesos deprofesionalización en las Cancillerías, hacien-do ver lo positivo que puede resultar para lainserción internacional exitosa de un país enel marco de globalización, contar con un cuer-po de profesionales de la diplomacia que de-sarrollen sus carreras con reglas transparen-tes y objetivas, centradas en el mérito.

La información referente a las Actas de laReunión donde se describen los principalesresultados de la misma, se encuentra disponible en la página web de la Asociación:www.afuseu.org.uy.

POLITICA EXTERIOR DEL PRESENTE • Diciembre de 2007 • 31

La República Oriental del Uruguay y la Repú-blica Federativa del Brasil comparten una franjade frontera terrestre de 1,068 Km. de exten-sión, desde el Arroyo Chuy hasta la desembo-cadura del Río Cuareim en el Río Uruguay. Deese total, 310 Km. constituyen frontera seca.Las comunidades que viven en esta fronteraconstituyen una población estimada en850.000 personas -700.000 brasileños y150.00 uruguayos-, instaladas en una franjade 20 Km. de cada lado de la línea fronteriza.La frontera Brasil-Uruguay es una de las másvivas en América del Sur, donde las personastransitan con mucha naturalidad. Es una zonade convivencia y de contactos permanentesque se manifiestan en la vida cotidiana de laspersonas. En los puntos de mayor proximidadfísica de los agrupamientos urbanos tales comolos conurbanos de Rivera-Livramento y Chuy-Chui, la integración de las poblaciones ha sidoejemplar.

La promoción de la cooperación y el desarrollofronterizos constituye uno de los principalesvectores para fortalecer la relación bilateral uru-guayo brasileña, lo cual pone de manifiesto lareiterada disposición de ambos países de bus-car soluciones para los problemas que afectanla vida diaria de los habitantes de la región deambos lados de la frontera común.

En este contexto, la «Nueva Agenda de Coope-ración y Desarrollo Fronterizo Uruguay-Brasil»,instituida en abril de 2002, se presenta comoun instrumento privilegiado para la soluciónde los problemas de las comunidades fronteri-zas de ambos países. Gracias al enfoque prag-mático y al objetivo de establecer una agenda«positiva» de relación fronteriza, las reunio-nes ya realizadas lograron identificar los as-pectos más preeminentes y pasibles de serabordados sin mayores inconvenientes de or-den material, administrativo o legal. Sobre labase de esa evaluación, fueron elaborados pla-nes de acción y constituidas comisiones en-cargadas de ejecutarlos. Ha sido fundamentalel buen flujo de trabajo y el proceso de tomade decisiones entre las diversas instancias ofi-ciales, pasando del ámbito de los grupos detrabajo y llegando hasta la Reunión de AltoNivel, de la cual participan los Vicecancillereso Secretarios Generales de los Ministerios deRelaciones Exteriores de ambos países.1Como se puede apreciar, ambos Gobiernos apartir de abril de 2002 dieron particular relevan-cia a la temática fronteriza, destacándola delresto de los asuntos de la agenda bilateral,con una nueva terminología, que perdura has-ta la fecha. Enmarcaron los temas habitualesde la frontera común y agregaron nuevas ma-terias bajo un instrumento bilateral denomina-do “Nueva Agenda de Cooperación y Desarro-

Nueva Agenda de Cooperación y

Desarrollo Fronterizo Uruguay-Brasil

por Consejero Pablo Ernesto Scheiner Correa

Títulos: Escribano Público, Doctor en Derecho y Ciencias Sociales. / Posgrado enNegociaciones, Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales (UCES), BuenosAires.1987 - Ingreso al Servicio Exterior por concurso de oposición y méritos.Cargo en el Servicio Exterior: Consejero.Cargos y funciones: 1991 a 1996: Embajada del Uruguay en la Federación deRusia. / 1996 a 1998: Dirección General para Asuntos de Integración y MERCOSUR./ 1999 a 2004: Embajada del Uruguay en la República del Perú. / 2004 a setiembre2006 Jefe de Secretaría de la Dirección General de Secretaría. / Octubre 2006 a lafecha: Cónsul General del Uruguay en Rio Grande do Sul, Brasil

llo Fronterizo Uruguay-Brasil”.

Tradicionalmente ha existido una excelenterelación de amistad y cooperación, pacífica yconstructiva, en la zona fronteriza entre ambospaíses. Sin embargo, en el marco de las rela-ciones bilaterales, se percibió la necesidad dedar una atención especial a la problemáticaparticular de la frontera, reconociendo que lasfronteras que unen los dos países constituyenelementos de integración entre sus poblacio-nes. Por ello, se hizo necesario acordar solucio-nes comunes con miras al fortalecimiento delproceso de integración mediante instrumen-tos jurídicos de cooperación en áreas de inte-rés común, como la circulación de personas yel control migratorio.

Se trata de mantener una frontera modelo don-de haya una convivencia fraterna y amistosa.Para ello en el marco de la nueva agenda, exis-ten cuatro grupos de trabajo procurando solu-ciones prácticas para la población que vive enesa zona: educación, salud, medio ambiente-saneamiento y seguridad pública.

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El régimen jurídico aplicable a esa realidadestá compuesto por múltiples tratados que abar-can temas como ser límites, caracterización ydemarcación, comercio, navegación, vías férre-as, puentes, aprovechamiento de recursos na-turales compartidos, la implementación de pro-yectos de infraestructura y desarrollo sosteni-ble (interconexión eléctrica Rivera-Livramen-to, desarrollo de las cuencas de la Laguna Me-rín y del Río Cuareim, construcción de un se-gundo puente sobre el Río Yaguarón y refor-ma del puente Mauá, proyectos de Talavera yCenturión), etc. Todos esos instrumentos jurí-dicos conforman un estatuto de frontera (si bienno organizado en un texto ordenado), el cualestá en permanente evolución por la labor cons-tante de ambos Gobiernos, fundamentalmen-te a través de sus Ministerios de RelacionesExteriores en el marco de la nueva agenda,con el fin de atender y contemplar los intere-ses de las comunidades fronterizas, particu-larmente en los programas de integración fron-teriza, de significativa relevancia para los pobla-dores de ambos lados de la zona limítrofe co-mún.

En una región relativamente menos desarrolla-da, todas las iniciativas a desarrollar acarreanun inmediato impacto positivo en las economí-as y en la calidad de vida de las dos localida-des. Con el fin de obtener fuentes externas definanciamiento para acelerar la concreción delas obras, ambos Gobiernos cursaron NotasConjuntas al Instituto para la Integración deAmérica Latina (INTAL/BID) y a la CorporaciónAndina de Fomento (CAF), solicitando un pedi-do preliminar de examen referido a la posibili-dad de que dichos Organismos puedan brin-dar cooperación técnica y asistencia financie-ra para el financiamiento de diversos proyec-tos a implementar en el marco de la «NuevaAgenda de Cooperación y Desarrollo Fronteri-zo».

Hasta la IV Reunión de Alto Nivel (Porto Ale-gre, 23-24/11/2004)2 las reuniones de alto ni-vel se sucedieron con regularidad y si bienalgunos de los grupos de trabajo, comités defrontera, comités de intendentes y prefectoscontinuaron reuniéndose periódicamente, lasiguiente RAN no se realiza sino hasta el pre-sente año (V RAN, Montevideo, 23-24/07/2007)aprovechando un período particularmente pro-lífico e intenso del relacionamiento bilateral,que hizo posible reunir nuevamente a las altasautoridades para discutir la temática fronteri-za.

A continuación se realiza un breve resumende los asuntos tratados.

Comité binacional deintendentes y prefectos

Este comité se ideó en julio de 2003 y se insta-ló en Yaguarón el 14 de abril de 2004, cele-brando varias reuniones hasta la fecha. En estaoportunidad, se celebró una nueva reunión delcomité, en paralelo a la V RAN, en la cual seaprobó su reglamento interno.

Estatuto de fronteraPara Uruguay y Brasil resulta relevante que lafrontera común sea percibida como un espa-

cio de integración y que se brinde una solu-ción a los problemas específicos de los ciuda-danos fronterizos.

La compleja situación y los problemas cotidia-nos que enfrentan los ciudadanos que vivenen la frontera, requiere un marco jurídico quehabilite a las instituciones, que allí se encuen-tran, a actuar con garantías y seguridad en unazona donde coexisten fenómenos, que trans-curren a ambos lados de la línea fronteriza. Elaccionar de las instituciones públicas en la fron-tera ha sido posible hasta el presente graciasa la excelente predisposición de las autorida-des y de los ciudadanos para la cooperaciónen aras de solucionar acuciantes problemascomunes a uruguayos y brasileños.

Si bien, como ya se mencionó ut supra, existeun entramado inorgánico de normativas de di-ferentes niveles, el cual constituye un estatutode frontera, se percibe la falta de normativasque regulen actividades cotidianas de las ins-tituciones públicas en las localidades fronteri-zas, como ser la intervención de los cuerposde bomberos, el acceso a los servicios de sa-lud, etc. Ello es necesario para que los funcio-narios cumplan sus funciones con la seguri-dad que su accionar no sea reputado ilegal ypasible de sanciones.

En tal sentido, la delegación de Brasil a la VRAN propuso estudiar estos asuntos, para locual encaminará unos lineamientos prelimina-res para consideración de la parte uruguaya yulterior tratamiento en las próximas instancias.

Grupo de Trabajo de EducaciónAcuerdo para la creación de escuelas y/oinstitutos binacionales fronterizos profesio-nales o técnicos para la habilitación de cur-sos binacionales técnicos fronterizos: sus-crito en Brasilia, el 1º de abril de 2005, aproba-do por Uruguay por la Ley 18.158 promulgadael 20/07/20073, “…entrará en vigor en la fechade recibo de la segunda notificación en queuna de las partes comunique el cumplimientode sus respectivos requisitos internos de apro-bación y tendrá vigencia por tiempo indetermi-nado” (art. XIV).

Cooperación universitaria binacional: se acor-dó avanzar en la cooperación universitaria bi-lateral entre la Universidad de la República(UDELAR) y la Universidad de Pelotas(UFPEL), sin perjuicio de otras institucionesfederales brasileñas, a fin de crear un espaciobilateral de cooperación para la implemen-tación de actividades de enseñanza, investi-gación y extensión. Por su parte la Administra-ción Nacional de Educación Pública (ANEP)solicitó incorporarse a ese proceso. LaUDELAR y la UFPEL se reunieron en Yagua-rón, el 23 y 24 de agosto pasado para definirlos principales puntos del programa de “Desa-rrollo territorial sustentable fronterizo” a sersometido a los respectivos Ministerios de Re-laciones Exteriores.

Enseñanza del portugués y del español en lazona fronteriza: A fin de continuar con el fo-mento de la enseñanza de ambos idiomas,Brasil tiene previsto brindar cursos de portu-gués para profesores universitarios uruguayos

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con apoyo de las universidades federales deSanta María, Pelotas y Unipampa. Brasil solicitóla colaboración de la UDELAR y de la ANEPen el área de formación de docentes de idio-ma español, de los cuales carece de suficien-tes profesionales.

Asimismo, se convino continuar los cursos deportugués instrumental para agentes de Poli-cía Caminera en la Universidad de Santa Ma-ría y extenderlos a funcionarios de migración,aduanas y policía de turismo.

Finalmente, UFPEL formulará una propuestapara establecer un proyecto de educación adistancia en la frontera, con actividades semi-presenciales, con énfasis en la educacióncontínua.

Escuelas de frontera: Brasil propuso y Uru-guay aceptó replicar el proyecto que el prime-ro realiza con Argentina de escuelas de fronte-ra de nivel primario, acordando iniciar la expe-riencia en Rivera-Livramento y Río Branco-Ya-guarón, para lo cual Uruguay ya seleccionó laescuela Nº 8 “República Argentina” de Rivera.

Universidad del Trabajo del Uruguay (UTU) -Universidad Federal de Pelotas (UFPEL): vistoel éxito alcanzado en el marco del acta de en-tendimiento entre ambas instituciones, se acor-dó ampliar y profundizar las áreas de trabajocon miras a la suscripción de un convenio.

Universidad del Trabajo del Uruguay (UTU) -Ministerio de Educación del Brasil: es un pro-grama financiado por la Agencia Brasileña deCooperación (ABC), el cual se ha desarrolla-do exitosamente en las áreas de medio am-biente, energía e industria, proyectándose ex-tenderlo a otras áreas temáticas.

Capacitación en áreas específicas: a suge-rencia del Ministerio de Desarrollo Social (MI-DES) se planteó la necesidad de capacitacióny mejoramiento de recursos humanos en áreasdirectamente vinculadas a las necesidades yrealidades de frontera. Se ensayará un forma-to flexible de cursos itinerantes en las áreas deturismo para la región del Chuy y de medioambiente, recursos naturales, forestación enRivera-Livramento.

Ambas partes concordaron que la profundiza-ción y el desarrollo de los temas tratados enesta ocasión requieren un compromiso de todala comunidad y deben estar vinculados al sis-tema educativo formal a efectos de darle conti-nuidad.

Grupo de Trabajo deCooperación Policial y JudicialCOOPERACIÓN JUDICIALAcuerdo sobre cooperación policial en la in-vestigación, prevención y control de hechosdelictivos: instrumento que habilita el inter-cambio de informaciones y la cooperación en-tre las Policías de los dos países, permitiendouna acción ágil y coordinada en la prevencióny represión de delitos en la zona fronteriza,suscrito en Río Branco el 14/04/2004, aproba-do por Uruguay por la Ley 18.157 promulgadael 20/07/20074, “…entrará en vigor sesenta días

después de la fecha en que las Partes inter-cambien los respectivos instrumentos de ratifi-cación” (art. 19).

La asistencia judicial en materia civil, penal ycomercial en la frontera uruguayo-brasileña haaumentado notoriamente gracias a los instru-mentos internacionales vigentes, tramitándoseprincipalmente por vía diplomática o consulara través de exhorto o por vía autoridades cen-trales sin necesidad de legalización (Protoco-lo de Las Leñas, Dec. CMC 05/92).En cuanto a la comunicación directa entre jue-ces de zonas de frontera y visto que la Conven-ción Interamericana sobre Exhortos de 1975,vigente entre Uruguay y Brasil, habilita estacomunicación en materia civil, de familia, co-mercial y laboral, ambas partes hallaron conve-niente iniciar los estudios para celebrar un con-venio bilateral que habilite dicha comunicaciónen materia penal, así como la exención de tra-ducción de los documentos y comunicacionesentre los juzgados de frontera.

COOPERACIÓN POLICIALAbigeato: se señalaron ineficiencias en elcombate conjunto al abigeato en la zona deChuy, donde la presencia policial debe ser in-crementada, el personal estar debidamenteinstruido acerca de la normativa jurídica a apli-car y designado un oficial de enlace de cadapaís para coordinar acciones simultáneas.También se destacó que es necesario un ma-yor control del lado brasileño en la zona deChui para verificar el origen de la carne en losexpendios y así evitar la comercialización deganado faenado en Uruguay sin los debidoscontroles.

Cooperación de los cuerpos de bomberos:Uruguay señaló la necesidad de contar con unprotocolo de actuación que permita operacio-nes conjuntas brindando las garantías nece-sarias para resguardar la responsabilidad delos efectivos participantes. Se sometieron aconsideración los aspectos a contemplar, a locual Brasil manifestó que no ve inconvenien-tes para alcanzar un acuerdo.

Grupo de Trabajo sobre Me-dio Ambiente y Saneamiento

Proyecto piloto de gestión del Acuífero Gua-raní (AG): se propuso: a) generar acciones deprotección de las áreas de recarga del AG enlas ciudades de Rivera y Livramento; b) elabo-rar un protocolo de acciones a implementarpor los gobiernos locales y agencias naciona-les y federales en el corto y mediano plazo, enparticular un plan conjunto de saneamiento conmetas quinquenales de disminución de la po-blación sin conexión al sistema integrado; y c)obtener fuentes de financiamiento para el pro-yecto.

Reglamentación común de actividades depesca: se entendió necesario fortalecer la ins-titucionalidad existente, privilegiando un fun-cionamiento más activo de las comisiones dela laguna Merín y del río Cuareim, para queconvoquen grupos de trabajo binacionales querealicen un nuevo relevamiento de los recur-sos pesqueros, con un enfoque biológico, am-biental y socioeconómico, lo cual permitirá

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1 Exposición de Motivos a ser presentada porlos Gobiernos de la República Oriental delUruguay y de la República Federativa delBrasil con el objetivo de solicitar Coopera-ción Técnica y Asistencia Financiera a Or-ganismos Internacionales para la «NuevaAgenda de Cooperación y Desarrollo Fron-terizo Uruguay-Brasil», Río Branco, 14 deabril de 2004.

2 Véase Rosa, N.A., La NACDF, Política Ex-terior del Presente, octubre 2004, pp. 26 a 29.

3 Publicado en Diario Oficial Año CII - Nº27.288 - Montevideo, lunes 30 de julio de2007, Pág. 169-A.

4 Publicado en Diario Oficial Año CII - Nº27.287 - Montevideo, viernes 27 de julio de2007, Pág. 159-A.

adecuar la normativa a las realidades de cadacuenca.

También preocupa la pesca ilegal y furtiva y eltrasiego de pescado y pescadores. Brasil infor-mó que ya está registrado en el Ministerio deMedio Ambiente un proyecto destinado a laeducación de los pescadores y familiares so-bre buenas prácticas de pesca y conservacióna implementarse inicialmente en Yaguarón,Arroyo Grande, Curral Alto, Santa Vitória yChui.

Reciclaje de residuos sólidos: se propuso ins-trumentar una usina binacional de tratamientode residuos, reglamentando su actividad y eltransporte internacional de residuos de acuer-do con las disposiciones de los tratados inter-nacionales y teniendo en cuenta criterios desustentabilidad, tecnológicos y de afectaciónde fuentes laborales preexistentes.

Manejo de residuos y efluentes urbanos: enel marco de las Metas del Milenio, se propusodesarrollar un proyecto piloto Rivera-Livra-mento.

Control ambiental del río Cuareim: se propu-so regular la extracción de arena por particula-res y con relación al régimen del río se propusoprofundizar la regulación binacional respectoal potencial de autorizaciones de extracción deagua para no comprometer el caudal del río.

Proyecto de saneamiento Aceguá-Aceguá:Uruguay propuso la construcción de una plan-ta binacional de tratamiento de lodos de baro-métrica y el fortalecimiento de la recolección.

Abastecimiento de agua potable en Cerrilladay su entorno: Uruguay informó que OSE dispo-ne de un embalse con capacidad de abastecera la región fronteriza del lado brasileño, por loque se propuso realizar una conexión a Brasilcon un medidor de caudal y definir controles decantidad y calidad y un sistema de pagos.

Coordinación de políticas de manejo conjun-to de aguas: se propuso fortalecer las comi-siones binacionales del río Cuareim y de lalaguna Merín para asegurar un manejo sus-tentable del recurso y que las autoridades na-cionales de agua coordinen acciones con lasreferidas comisiones.

Grupo de trabajo de saludComisión Binacional Asesora de Salud: vistoque funcionó hasta noviembre de 2004, se re-solvió reactivarla ratificando sus objetivos, modode integración y metodología (reunionesrotando su sede en los diferentes puntos de fron-tera, flexibilidad para incorporar otros actoressegún la temática e intervalos no mayores a 3meses entre cada reunión). Los temas en trata-miento son: hidatidosis, vigilancia ambiental,salud del trabajador, vigilancia epidemiológicay prevención conjunta de enfermedades, asis-tencia a la salud materno-infantil.

Acuerdo complementario al Acuerdo básicode cooperación científica y técnica para laimplementación del proyecto de fortaleci-miento institucional del Ministerio de SaludPública del Uruguay en el área de vigilancia

sanitaria: en virtud de este acuerdo, suscritoal término de la V RAN, la Agencia de Vigilan-cia Sanitaria (ANVISA) de Brasil y la DirecciónGeneral de la Salud (DIGESA) del MSP de Uru-guay con el apoyo de la ABC acordaron unconjunto de actividades a desarrollar en sietemeses en base al diagnóstico de situación pre-viamente elaborado. Se abordarán las áreasde medicamentos (farmacovigilancia, farmaco-economía, inspección, registro de medicamen-tos incluyendo productos biológicos y sistemasde control de estupefacientes y psicofármacos),alimentos (rotulado nutricional, visita a labora-torios de vigilancia sanitaria) y propiedad inte-lectual (anuencia de autoridades de salud pre-via a la autorización de patentes para medica-mentos) a fin de recibir asistencia de ANVISA,intercambiar experiencias y contar con una apli-cación común de las resoluciones del MER-COSUR, evitar así eventuales asimetrías y pro-ducir un impacto positivo en el flujo de produc-tos para la salud.

Prevención contra el uso indebido de drogas:ambos países reconocieron que por su tras-cendencia amerita incluir este tema en la agen-da de trabajo de la comisión con una visiónintegradora y abordaje intersectorial, que garan-tice un adecuado equilibrio entre optimizaciónde capacidades locales e intervenciones de losniveles centrales. Para el Comité Binacional deSalud Rivera-Livramento éste tema es una desus principales actividades y está trabajando enla conformación de un centro de rehabilitacióncomún para ambos municipios.

Acceso recíproco a los servicios de saluden la frontera: es a la vez el punto más tras-cendente de la agenda y el más complejo porlas múltiples variables que involucra, por locual requiere una discusión interna en cadapaís. El objetivo es la optimización del accesoa los servicios de salud en todos los niveles enla zona de frontera, para lo cual se requiereflexibilidad en la normativa, restringir el acce-so a la faja de frontera de 20 Km. prevista en elacuerdo de residencia fronteriza. Para ello, sedeben acordar soluciones vinculadas con elejercicio profesional, el intercambio de servi-cios y el modo de financiamiento. Se acordódarle prioridad a su tratamiento, tomando encuenta experiencias como la colaboración engineco-obstetricia realizada en Rivera-Livra-mento en noviembre de 2006.

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1. El regreso de Joaquín Torres García a supaís natal en abril de 1934, luego de 43 añosde vivir en el extranjero, se concreta con eltelón de fondo de un mundo que sufría gra-ves y profundas transformaciones derivadasdel terremoto económico de 1929.

La crisis se inició con el crac de la Bolsa deNueva York, el 29 de octubre de 1929, provo-cando un derrumbe de la economía capitalistamundial que se conoce como la Gran Depre-sión, que se extendió hasta 1933, y marcó fun-damentalmente al mundo entre las dos gue-rras mundiales.

Como recuerda Eric Hobsbawm “si no se hu-biera producido la crisis económica, no habríaexistido Hitler y, casi con toda seguridad, tam-poco Roosevelt. Además, difícilmente el siste-ma soviético habría sido considerado como unantagonista económico del capitalismo mun-dial y una alternativa al mismo. Las consecuen-cias de la crisis económica en el mundo noeuropeo, o no occidental (...) fueron verdade-ramente dramáticas. Por decirlo en pocas pa-labras, el mundo de la segunda mitad del sigloXX es incomprensible sin entender el impactode esta catástrofe económica”.1

Esta enorme crisis que en los Estados Unidosde América dio origen a las políticas del “NewDeal” que fundamentaron dos décadas de pre-domino del partido demócrata y en América La-tina se reflejó en innumerables quiebres del sis-tema democrático (allí donde lo había) y el sur-gimiento de regímenes autoritarios, en Europaprovocó el auge de ideologías totalitarias quesustentaron gobiernos fascistas o marxistasbasados en el racismo, la xenofobia, el endio-samiento del Estado, el militarismo agresivo yel desconocimiento de los derechos humanosy civiles que caracterizaban al sistema liberal.

2. Torres García vivió durante esos largos 43años en cuatro países: España, el lugar don-de permaneció durante más tiempo, Fran-cia, Italia y Estados Unidos.

En 1934, España se encaminaba -caída lamonarquía y establecida la república- hacia laguerra civil, su mayor tragedia contemporánea;Francia pronto desaparecería como Estado li-bre y democrático al ser derrotada por el impe-

por Embajador Juan José Arteaga

Título: Licenciado en Historia, Doctor en Historia especialidad Historia de América(Universidad Complutense - Madrid).Cargo en el Servicio Exterior: Embajador.1976 - Ingreso al Servicio Exterior por concursoCargos y Funciones: 1991 - 1996: Embajada del Uruguay en España. / 1996 -1999: Director General para Asuntos Culturales - Ministerio de Relaciones Exteriores./ 1999 - 2004: Embajador en Venezuela. / 2004 - 2005: Director General para AsuntosPolíticos - Ministerio de Relaciones Exteriores. / 2005 - 2007: Director Académico delInstituto Artigas del Servicio Exterior - Ministerio de Relaciones Exteriores y sinperjuicio de este, su actual cargo fue designado en 2006, Presidente de la ComisiónOrganizadora de la XVI Cumbre Iberoamericana. / Novoviembre 2007 - Designado

Embajador del Uruguay en Perú.

Torres García:

El Uruguay de su retorno

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rialismo alemán e Italia vivía bajo el fascismomussoliniano que lo conduciría a la formacióndel Eje y también a la guerra.

La Unión Soviética, que para muchos intelectua-les de occidente aparecía como la gran alterna-tiva al modelo de las democracias liberales, vi-vía los peores años de la dictadura estalinistamientras que el “realismo socialista”, el nombreque se dio a la forma de expresión artística ofi-cial en los países comunistas, “lejos de implicarun acercamiento crítico a los problemas socia-les, implica un sometimiento a la línea del parti-do (único) en un estilo académico”.2

En este contexto, sólo el traslado a los EstadosUnidos era una alternativa a su regreso al Uru-guay.

3. Abandonar Paris rumbo a Madrid a finesde 1932 fue el primer paso, y tal vez el másdifícil, dado por Torres García en el caminoque le llevaría a abandonar Europa un añodespués. Se comprende. Paris era en esemomento el centro más influyente en el cam-po de las artes visuales. La ciudad en lacual se cruzaban casi diariamente los culto-res de las nuevas tendencias, lo renova-dor, las “vanguardias”, con los buscadoresde nuevas síntesis o nuevas utopías.

En el ánimo de Torres García al emprendereste nuevo y definitivo viaje se descubren dosfuerzas que le mueven. Una es la de obteneruna mayor estabilidad económica para su fa-milia. La otra es su vocación docente. Torres,ya maduro, desea trasmitir sus conocimientosy experiencias. Por eso, antes de mudarse aMadrid, realiza gestiones para que se le otor-gue una cátedra para enseñar arte moderno,en definitiva sin éxito.3

4. A pesar de este obstáculo, el año 1933 To-rres García lo vive en la capital de Españadando conferencias, escribiendo y partici-pando de exposiciones entre la que hayque destacar la primera del Grupo de ArteConstructivo, abierta en octubre de ese año,con la participación de Maruja Mallo, Ben-jamín Palencia, Julio González y EduardoDíaz Yépez, entre otros.

En febrero de 1934 realiza una visita al Con-sulado uruguayo en Madrid que será definitoriarespecto a su futuro. “Según declaraciones parael diario El Pueblo de Montevideo en junio de1934, allí conoció al poeta Armando Vasseur yal escritor Eduardo Dieste quienes no sólo ledieron referencias precisas sobre el estadocultural del país sino que directamente influye-ron en su espíritu para que volviese a Uruguay.Desde Madrid escribe a María V. de Muller,directora del Instituto de Arte y Cultura Popularde la Universidad de la República, al escritorJosé María Podestá, al arquitecto (Juan A.)Scasso, y envió Guiones a Julio Casal, poeta ydirector de la revista Alfar anunciando su próxi-ma llegada a Uruguay”.4

No es fácil evaluar en qué medida en la deci-sión de Torres de regresar a su país natal pe-saron lo supuestos atractivos del Uruguay o lasituación de la república española, cada vezmás inestable y tensa. El año 1933 fue el másconflictivo socialmente, “no sólo por el númerode huelgas, sino porque los anarquistas prota-gonizaron dos sublevaciones armadas”.5

La creciente radicalización que llevó al fraca-so de la línea moderada condujo al enfrenta-miento con la Iglesia por el tema de la educa-ción y a la ruptura del país en lo que luego sedenominaría “las dos España”. También 1933“fue asimismo testigo de las primeras activida-des significativas de pequeños partidos de tipofascistas”.6

Un clima que en definitiva haría naufragar laeclosión intelectual y cultural en la que se ha-bría basado “la República de las ilusiones” yque por lo contrario si hubiera generado unasociedad estable y tolerante, podría suponerseque habría acogido las inquietudes creativas ydocentes del maestro Torres García con ma-yor interés.

El 14 de abril de 1934, Torres García y su fami-lia se embarcan en el puerto de Cádiz, en elCabo San Antonio, con el fin de regresar a Mon-tevideo.

“Es el cuarto y último viaje trasatlántico cuaren-ta y tres años más tarde (el artista tiene ahora60 años), este viaje invierte exactamente el rum-bo de la travesía primera, hecha con su padreen 1891, para volver a emprender (como habíahecho su padre, pero precisamente en el lugarque éste había abandonado) una vida nueva”.7

7. Torres García regresa a un Uruguay muydiferente al que había abandonado hacíamás de cuatro décadas.

En 1891 el Uruguay tenía aproximadamenteunos 700.000 habitantes y Montevideo -deacuerdo al censo de 1889- 215.061 habitan-tes, de los cuales casi el 47% eran extranjeros.

Por otra parte, la crisis económica de 1890,había provocado una profunda recesión quese expresó en el empobrecimiento de los sec-tores urbanos de bajos ingresos y en el des-censo de la fuerte corriente inmigratoria, queen 1891 dio saldo negativo.

Si bien las grandes líneas de la moderniza-ción ya daban sus frutos con el alambramientode los campos, la mestización del ganado, laafirmación del derecho de propiedad, la refor-ma educativa que tendía a la universalizaciónde la enseñanza primaria a través de la gratui-dad y el crecimiento del sentimiento de seguri-dad y orden, todavía el Uruguay del caudillismoy la lucha armada se negaba a desaparecercomo lo demostrarían las dos últimas guerrasciviles de 1897 y 1904.

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8. Durante la ausencia de Torres García, elUruguay había sido testigo del triunfo delreformismo batllista y del establecimientode una sólida democracia representativacon la promulgación de la Constitución de1918 que consagraba las garantías electo-rales que la oposición y las ascendentesclases medias reclamaban.

Desde el punto de vista intelectual, los brillosde la generación del 900 trascendieron las fron-teras e iluminaron la literatura latinoamerica-na con nombres como Rodó, Herrera y Reissig,Delmira Agustini, Quiroga o Florencio Sánchez.

El censo de 1908 indicó que el país tenía1.042.686 habitantes y si bien no hubo un nue-vo censo nacional hasta 1963, cuando TorresGarcía regresó al Uruguay, la población del paísrondaba ya los dos millones de habitantes.

9 Desde el punto de vista político, la décadadel 30 fue el escenario de la primera crisisde la moderna democracia uruguaya. Lacelebración del centenario de la Constitu-ción de 1830 rodeó de fastos una fecha queconmemoraba la consagración legal delestado liberal y el modelo de país que afir-mó la feliz década del veinte llenando deorgullo a los uruguayos con su democraciahija de los acuerdos y transacciones, pac-tos y cercanías a los que su peculiar siste-ma constitucional semi colegiado teníaacostumbrados.

La crisis de la ideología liberal-democrática sehizo evidente en el mundo y en el Uruguay.“frente a las expectativas de la intelligentsiaestimulada por la ideología socialista, la revolu-ción soviética y la organización de las respues-tas conservadoras que se producen por enton-ces en los grandes Estados industriales de Eu-ropa.”

En el Uruguay la tendencia prosocialista seexpresó en la aparición de dos sectores en lospartidos tradicionales como lo fueron “Avan-zar”; liderado por Julio César Grauert en el bat-llismo colorado y el “radicalismo blanco” deLorenzo Carnelli en el Partido Nacional y en laempatía con que parte de la intelligentsia uru-guaya vio al régimen soviético. Como reaccióntambién apareció una corriente conservadorade marcado antiliberalismo a la que “distingui-dos miembros de la intelectualidad y aún de laintelligentsia universitaria demostraron sus sim-patías profascistas, pronazis y profranquistas”.8

En parte, el golpe de estado dado por el presi-dente de la República, Gabriel Terra, el 31 demarzo de 1933, era consecuencia de la grancrisis económica de 1929 a la que ya nos he-mos referido.

En parte también respondía a un reordena-miento constitucional y político que se expresóen la anulación del colegiado en el sistema

ejecutivo bicéfalo instalado por la Constituciónde 1918 y en la alianza acordada entre el te-rrismo colorado y el herrerismo blanco en de-trimento de los otros sectores partidarios;batllismo, hasta ahora mayoritario en el Parti-do colorado y los blancos independientes delPartido Nacional. Estos grupos serán los gran-des críticos del régimen marzista y levantandola bandera testimonial del autoinmolado Balta-sar Brum volverían al poder en 1942.9

De todos modos, cuando Torres García des-embarca en Montevideo, la aprobación de laConstitución de 1934, había ya regresado alpaís a la institucionalidad.

En esas primeras décadas del siglo XX el Uru-guay seguía siendo un país esencialmenteagropecuario. La industria frigorífica había sidoel gran aporte tecnológico y los principalesrubros de exportación eran la carne, los cue-ros y la lana pero en materia de comunicacio-nes el salto había sido notorio: se disponía delos nuevos puertos de Montevideo (1909), FrayBentos (1931) y Salto (1932): de 2.745 Kms devías férreas, de 44.564 automotores y de28.988 abonados telefónicos (1930).10

10. Desde el punto de vista cultural el cambiono había sido menos profundo.

En torno a la conmemoración del centenarioya referido se visualiza en las letras la retiradadel modernismo que da sus últimos coletazosy la aparición de las corrientes renovadorasdel futurismo, el surrealismo, el cubismo y eldadaísmo y otras tendencias de origen euro-peo, “cuyo centro -aunque no siempre su ori-gen- sigue siendo siempre París, órgano cos-mopolita mundial de convergencia y difusiónde la vida intelectual de occidente”.11

Zum Felde consigna que la primera reaccióncontra la estética modernista se pone de mani-fiesto en la revista Los Nuevos (1920) dirigidapor Ildefonso Pereda Valdez. Allí aparecen lasprimeras traducciones en el Uruguay de Apolli-naire, Max Jacob y Cocteau, entre otros poe-tas del movimiento “ultra” que en ese entoncesrevolucionaban las letras europeas.

A esta efímera publicación, le siguieron otrasque expresaron también la renovación de laintelectualidad uruguaya, como fueron La Cruzdel Sur, orientada -por el crítico Alberto Laspla-ces,Teseo dirigida por Eduardo Dieste y LaPluma dirigida por el propio Zum Felde.

De esta generación que reina en el momentodel regreso de Torres García se destacan enpoesía Juana de Ibarbourou, Emilio Oribe, Ju-les Supervielle -residente en París pero regre-sará temporalmente a raíz de la guerra-, Esterde Cáceres, Juan Cunha, Fernán Silva Valdés,Carlos Sabat Ercasty, Roberto Ibáñez, Julio J.Casal -editor de la revista Alfar de larga perma-nencia en La Coruña como Cónsul del Uruguay,

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de donde regresó en 1921-, Sarah Bollo, Je-sualdo, Ernesto Pinto, etc. Y entre los prosistasdebemos señalar a Francisco Espínola,Felisberto Hernández, Justino Zavala Muñiz,Enrique Amorín, Ernesto Herrera, José PedroBellán, Juan José Morosoli y Eduardo Dieste.

El común denominador que les anima es lasupremacía de los contenidos sicológicos so-bre el mundo de la conciencia y el orden racio-nal y la supresión de las formas anteriores -elmetro y la rima- sustituidas por el verso libre.12

En la evolución de la historia del arte, la déca-da del veinte en el Uruguay estuvo caracteri-zada por el predominio del planismo, es decirla superación del impresionismo: “...la pinturamoderna tiende a ser pintura planista, aban-donando las sugerencias del claroscuro, lasperturbadoras tinieblas de la sombra renacen-tista. Es pintura del color de la luz y no luz figu-rada. El volumen entonces se hará fantasma-górico. La pintura es mancha que se desplie-ga en el plano, es plano de color, tanto como laescultura es volumen”.13

Las figuras más representativas del planismofueron -entre otros- José Cúneo que le introdu-jo, Petrona Viera, Carmelo de Arzadun, Gui-llermo Laborde, Humberto Causa, Gilberto Bel-lini, Alfredo de Simone, César Pesce Castro yAndrés Etchebarne Bidart.

Mientras el planismo renovaba la pintura uru-guaya a principios del siglo XX, hubo otros dosgrandes artistas uruguayos que por su resi-dencia europea se relacionaron de distinta for-ma con el maestro Torres García: Pedro Figari(1861 - 1938) y Rafael Barradas (1890 - 1929).

Ambos fueron figuras excepcionales. Figari re-presenta el regionalismo y Torres le conoceen 1928 cuando ambos residen en París. Ba-rradas se ubica en las corrientes de vanguar-dia de España e Italia en las que se inspira suserie de pinturas vibracioncitas. Barradas man-tiene una relación extensa y profunda con To-rres a quien conoce en 1916 en Barcelona.14

11. El Montevideo de 1934 tenia un marcadotono europeo en su urbanismo, su arqui-tectura y su cultura.

A pesar de la crisis económica con la que seinició la década del 30, ésta es escenario deuna pléyade de iniciativas culturales que de-muestran un asombroso dinamismo y creativi-dad, tanto por parte del Estado como de la ini-ciativa privada.

En 1930 inicia su difusión cultural la radio delSODRE (Servicio Oficial de Radio DifusiónEléctrica) a cuyo frente el gobierno pone alescritor Carlos Reyles.

No hay que olvidar que el año del centenariofue el año en que Uruguay se consagra cam-

peón mundial de football y se inaugura el Es-tadio, obra del arquitecto Juan A. Scasso.

En 1931 se establece la orquesta sinfónica delSodre y se da un enorme paso en la recupera-ción del patrimonio nacional al restaurarse lafortaleza de Santa Teresa (Rocha).

Otras iniciativas estatales fueron el estableci-miento de instituciones docentes como elConservatorio Nacional de Música (1932), laEscuela de Arte Dramático del Sodre (1942),la Escuela Nacional de Bellas Artes (1943), laFacultad de Humanidades y Ciencias (1946);museos como el Blanes (1935) y el Zorrilla(1943); la creación de la Comisión Nacionalde Bellas Artes (1936), del Salón Nacional deCultura (1937) cuyo primer premio obtieneTorres García en 1944 y del Salón Municipal(1940) cuyo primer premio también obtieneTorres, en este caso, el mismo año de su crea-ción .

Por otra parte, intelectuales y artistas, anima-dos sin duda por el crecimiento de las clasesmedias, conforman una serie de asociacionesque aquilatan la vitalidad de un movimientocultural independiente que sin vivir a la som-bra del Estado funda “Amigos del Arte” (1930),“Arte y Cultura Popular”(1932), “Escuela Tallerde Artes Plásticas” (1932), “Confederación deTrabajadores Intelectuales del Uruguay”(1933),“Asociación de Arte Constructivo” (1934) -–ins-pirada ya en la presencia del maestro TorresGarcía-, “Agrupación de Intelectuales, Artistasy Escritores” (1936), etc.

No menor será la importancia de la fundación -antes de que termine la década- del semanarioMarcha (1939), por parte de Carlos Quijano, unabogado y economista proveniente del radica-lismo blanco, que finalizada la Segunda Gue-rra Mundial asumirá una posición “tercerista”,pero que sobre todo tendrá una gran influenciaen la formación de la “intelligentsia” uruguaya yde la generación del 45. Marcha dará cabida aexcelentes críticos de arte, cine y literatura quedesarrollarán ese espíritu de autocrítica e inclu-so de hipercrítica que caracteriza a la intelec-tualidad uruguaya de las décadas posteriores,a la intelectualidad de verdad y también a losque se denominan, sin ánimo despectivo denuestra parte, “intelectuales de café”, revalori-zados desde la perspectiva de principios delsiglo XXI, cuando ya Montevideo carece deaquellos cafés, como los continuadores del es-píritu de la bohemia que dio merecida fama atantos cafés de principios de siglo XX como elPolo Bamba y el Tupí Nambá.

Basta decir que Marcha acogió desde sus pá-ginas la docencia de dos uruguayos conside-rados de los mejores críticos literarios latinoa-mericanos: Emir Rodríguez Monegal y AngelRama. A ambos les tocó ser testigos del llama-do boom de la literatura latinoamericana en ladécada de los 60.15

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12. El 30 de abril de 1934, Torres García arribaal puerto de Montevideo acompañado porsu esposa Margarita Piña, sus cuatro hijosy el escultor español Eduardo Díaz Yepes.

En ese mismo puerto, cuyas escenas tantasveces pintaran el maestro y sus alumnos, lereciben entre otros, el pintor Gilberto Bellini, elpoeta Fernando Pereda el escultor José LuisZorrilla de San Martín, Milo Beretta por ámigosdel Arte, Domingo Bazurro por el Círculo deBellas Artes, Julio Casal por Alfar y la Directo-ra del Instituto de Arte y Cultura Popular, MaríaV. de Muller.

Ese mismo día Torres García visita a la viudade Rafael Barradas, fallecido el 13 de febrerode 1929, y al día siguiente -1o de mayo- dictasu primera conferencia en el Uruguay en elParaninfo de la Universidad de la Repúblicainiciando su tarea docente, una de las facetasmás destacadas de la actividad artística quedesarrollará en su país natal hasta su muerteen 1949.16

El nivel de la recepción dada al maestro y elimpacto que provocó su arribo fue significativocomo queda demostrado por el hecho de queel 3 de mayo fuese recibido por el presidentede la República, Dr. Gabriel Terra.

La década del 30 marcó una profunda inflexiónen la vida política, económica y social del Uru-guay. El quiebre del batllismo dominante y susustitución en el poder por una alianza hetero-génea que sin renunciar a ciertos principiossociales y estatistas del batllismo adquirió unaimpronta más conservadora y anticolegialistase expresó en el traumático golpe de Estadodel 31 de marzo de 1933.

También en el campo cultural se perfilaron enesos años “cambios significativos, tanto en loconcerniente a las relaciones entre intelectua-les y poder político, como en lo que tiene quever con las maneras de concebir la funciónsocial del artista y de postular sus orientacio-nes estéticas”.17

A estos cambios coadyuvaron la presencia tem-poral en Montevideo de importantes figuras dela intelectualidad española (comenzando porel propio Federico García Lorca), del muralistamexicano David Alfaro Sequeiros -amor porese entonces de la uruguaya Blanca Luz Brum-y principalmente, el regreso -este sí definitivo-de Joaquín Torres García.

La primera impresión que tuvo de Montevideo,después de 43 años de ausencia, fue deslum-brante. Torres quedó asombrado de los cam-bios operados en la capital de Uruguay: “Estoes una ciudad moderna, me dije está comple-tamente en la vibración de hoy, y excepto lamagnitud, nada tiene que envidiar a otras gran-des ciudades.

¡Imagínese mi contentamiento! Anuncios lumi-nosos, radio, centenares de lujosos automóvi-les, bellos comercios modernísimos de aspec-to, los productos que se venden, la urbaniza-ción... ¡esto es perfecto! La gente va elegante-mente vestida, su porte no es solo distinguidí-simo, sino además despierto, con agilidad degestos y de andar, como corresponde a un ni-vel culto”.18

Luego, con el tiempo, este juicio tan optimistase matizará. Cuando la prédica de Torres avan-ce no sólo encontrará esa gran resistencia alcambio que parece ser una característica de lasociedad uruguaya sino también una dura des-valorización de su propuesta artística que harádeprimir al maestro.

Sin embargo, la semilla prendió y con la pers-pectiva histórica y la distancia que impone elpaso del tiempo no existe la menor duda queel impacto del regreso de Torres García fueenorme y trascendente y que su propuesta dearte constructivo fue, no el único, pero sí unode los grandes factores de renovación del arteuruguayo en la década del 30 y 40.

1 HOBSBAWM, Eric: Historia del Siglo XX, Bue-nos Aires, Ed. Critica ; 2003, p. 93.

2 CHILVERS, OSBORNE Y FARR: Diccionariode Arte, Madrid, Alianza Editorial, 1992, p. 587.

3 BUZIO DE TORRES, Cecilia y ÁngelesJASO: Cronología, en Torres García, Catálogo,Museo Nacional Centro de Arte Reina Sofía,1991, p. 198.

4 Ibidem, p. 191.5 TUÑÓN de LARA, BALDEÓN BARUQUE

y DOMÍNGUEZ ORTIZ: Historia de Espa-ña, Barcelona, Labor, 1991, p. 533.

6 JACKSON, Gabriel: La República Española yla Guerra Civil, México, Ed. Americana, 1967,p. 106.

7 LLORENS, Tomás: Raque de la Atlántida, enTorres García, Catálogo, Museo Nacional Cen-tro de Arte Reina Sofía, 1991, p. 32.

8 GRACERAS, Ulises: Los intelectuales y la polí-tica en el Uruguay, cuadernos de “El País”, No

3, Montevideo, pp 1970 y 88.9 ARTEAGA, Juan José: Uruguay. Breve Historia

Contemporánea, México, FCE 2000, pp 174-187.10 PARÍS DE ODDONE, Blanca, FARAONE,

Roque y ODDONE, Juan Antonio: CronologíaComparada de Historia del Uruguay (1830-1945), 2º ed., Montevideo, Universidad de laRepública, s.f., pp 113.

11 ZUM FELDE, Alberto: Proceso intelectual delUruguay, 3ra. ed., Montevideo, Ed. NuevoMundo, 1967, t. III, p. 9.

12 Ibidem, pp. 12-16.13 KALEMBERG, Ángel: Artes Visuales del Uru-

guay/ Visual Arts of Uruguay, Montevideo, Edi-ciones Galería Latína- Testoni Estudio, 2001,t.I. p. 86.

14 Ibidem, p. 188.15 GARCIA PUIG, María Jesús: Joaquín Torres

García y el Universalismo constructivo. La ense-ñanza del arte en Uruguay, Madrid, Ed. de Cul-tura Hispánica, 1990, p. 102.PELUFFO LINARI, Gabriel: Historia de laPintura Uruguaya, t. 2, Montevideo, Ed. de laBanda Oriental, 2000, pp. 51-52

16 BUZIO DE TORRES, Cecilia y AngelesJASO: op cit. p.191

17 PELUFO LINARI, op. Cit,p.18 Citado por GARCÍA PUIG: op. cit,

pp. 104 y 106

POLITICA EXTERIOR DEL PRESENTE • Diciembre de 2007 • 41

Uruguay, debido a su escasa población, nocuenta con un mercado interno que le permitarazonablemente asegurar un desarrollo menosdependiente de los mercados internacionales.

Es por ello que, su estructura productiva y suestabilidad económica, están fuertemente con-dicionadas por el acceso de sus productos alos mercados externos. Se trata de una cons-tatación bien conocida, pero necesaria de te-ner presente cada vez que se encara un análi-sis del comercio exterior.

Partiendo de esta premisa, la pregunta obliga-da es si la presencia internacional de nuestropaís a través del Ministerio de Relaciones Ex-teriores es acorde con la estructura de nuestraoferta exportable.

Como una primera aproximación, se puedefácilmente comprobar que nuestra Cancilleríaes de hecho la única institución de caráctermultinacional y de alcance global que poseeel país. Es el centro neurálgico de una ampliared de embajadas y consulados repartidos porel mundo, lo que le asegura a Uruguay unapresencia efectiva directa en 46 países, querepresentaron en 2006 en materia comercialel 81,39% de las importaciones mundiales demercancías (ver mapa anexo)2.

Sin embargo, la ciencia económica nos daotros instrumentos más sofisticados para pro-fundizar en la consistencia de esta afirmación.

Un ejemplo de esto es la construcción de indi-cadores de comercio exterior. En particular, enesta oportunidad interesa presentar el deno-minado indicador de complementariedad co-mercial (Balassa, 1965). Aunque la presenta-ción de los detalles metodológicos del mismoescapan a los objetivos de este artículo, resul-ta importante al lector retener que el indicadorde complementariedad comercial ayuda a res-ponder a la pregunta de si un mercado com-pra lo que el otro vende.3

Para construir este indicador, quien escribe,recurrió a la base de datos COMTRADE, pro-

porcionada por la UNCTAD.4 De la misma, setomaron datos de las importaciones mundia-les de todos los 175 países que proporciona-ron a la fecha información para los años 1995,2000 y 2005, de acuerdo a la nomenclaturadel sistema armonizado de codificación demercancías (SH0 - 1988/1992) a nivel de par-tida (4 dígitos).5

Es posible que para el lector parezca comple-ja la aplicación de la metodología descripta.Sin embargo, es suficiente retener que de laaplicación de la formulación matemáticadescripta, utilizando los datos sobre las expor-taciones de Uruguay al mundo y los datos so-bre las importaciones mencionados en el pá-rrafo anterior, se obtiene como resultado unnúmero por país (socio comercial). Cuanto ma-yor es ese número por encima de la unidad,más complementaria con Uruguay es la eco-nomía considerada. El resultado es evidente:podría resultar conveniente dedicar mayoresesfuerzos a la promoción de aquellos merca-dos con los que tenemos mayor complemen-tariedad comercial (en relación al mundo, com-pran más lo que nosotros más vendemos).6

En el cuadro anexo se presentan los datos paralos países en los cuales Uruguay mantiene em-bajadas residentes, presentados por orden de-creciente del índice de complementariedad co-mercial para 2005.7 Allí, por ejemplo, Egipto,Rusia y los países del Medio Oriente destacanpor su alta complementariedad. Ecuador y Aus-tralia, por su parte, presentan la menor comple-mentariedad de la lista, de lo que se deduce

El comercio exterior uruguayo y la

presencia internacional: una mirada

desde los indicadores de comercio 1

por Secretario Marcelo Esteban Gerona Morales

Título: Economista - Universidad Católica Andrés Bello, Venezuela / Magíster enEconomía Internacional y Maestro en Relaciones Internacionales de la FacultadLatinoamericana de Ciencias Sociales - Ecuador-.Cargo en el Servicio Exterior: Primer Secretario.1997 - Ingreso al Servicio Exterior por concurso de oposición y méritos.Cargos y Funciones: Destinos: Funciones en la Embajada del Uruguay en Ecuador(2001 / 2006). / Actualmente funcionario de la Dirección de Programación Comercialde la Cancillería.

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que el comercio con esos países dependeríaen forma más determinante de las solucionespolíticas y de los acuerdos bilaterales que ase-guren un desvío de comercio a favor del inter-cambio bilateral.

Algunas conclusiones generales del trabajorealizado fueron:• En el caso de nuestros principales socios

comerciales (MERCOSUR, EEUU y algunosmercados relevantes de Europa como Ale-mania, Reino Unido y Francia), resulta im-periosa la necesidad de avanzar en la con-creción de nuevos acuerdos y/o laprofundización de los acuerdos existentespara proteger las corrientes comerciales, yaque allí el comercio no se explica tanto poraspectos vinculados con la estructura del co-mercio en sí, sino más bien por el tamaño y/o cercanía de las respectivas economías. Enel caso del MERCOSUR, existen ademásevidentes razones relativas a la existenciade un bloque natural fundado en la historia,la cultura y los idiomas afines.

• La política de enviar misiones comercialesy/o incrementar la presencia permanenteen África, Medio Oriente, algunos paísesde Europa (ej. Portugal e Italia), Bolivia,Chile y Venezuela encuentra sustento en

los indicadores de comercio, debido a queson mercados que presentan en generalalta complementariedad.

• Destacan Egipto, Rusia y Grecia, países enlos que existen Embajadas residentes, ydonde los datos que se desprenden de estetrabajo indicarían que existe margen pararealizar mayores esfuerzos. En el caso deRusia, además, estos datos son consisten-tes, tanto con las tendencias comercialesmás recientes, como con acciones concre-tas de la Cancillería en cuanto a participa-ción en ferias en ese país (en particular laferia Word Food).

• Llama la atención el caso de China en losdos períodos considerados (1995 - 2000 y2000 - 2005). Allí, resulta importante seguirprofundizando las acciones en materia co-mercial, habida cuenta de la clara tenden-cia negativa de la complementariedad connuestras exportaciones, dato que ademáses consistente con el creciente déficit co-mercial de nuestro país con el gigante asiá-tico en los últimos años.

• Podría resultar interesante estudiar la aper-tura de una Misión en Vietnam, Filipinas y/o Indonesia.8 Esta conclusión se justifica enel hecho de que se trata de economías al-tamente complementarias con Uruguay, to-

POLITICA EXTERIOR DEL PRESENTE • Diciembre de 2007 • 43

das miembros del ASEAN, con mercadospotenciales significativos, fuerte crecimientoeconómico y localización geográfica estra-tégica en el sudeste asiático. En definitiva,se localizan en una de las regiones másdinámicas del planeta, la cual ha atraídoinversión extranjera y está aprovechandoexitosamente las cadenas productivas deexportación de bienes a China con fines dereexportación hacia todo el mundo. Chinase especializa cada vez más en los secto-res de alta tecnología y valor agregado yestá dejando gradualmente a los paísesvecinos mayor margen para desarrollar ac-tividades que ofrecen ventajas comparativastradicionales como la fabricación de ma-nufacturas de baja tecnología como son lostextiles y la vestimenta (Rosales y Kuwaya-ma, 2007). Una consecuencia de esta ten-dencia que favorece a Uruguay es el previsi-ble incremento de la demanda de materiasprimas y alimentos derivados del crecimien-to acelerado de las ciudades en esos países.

• Podría estudiarse la conveniencia de re-abrir misiones en Rumania y Gabón, tenien-do en cuenta razones de PIB per cápita ylocalización geográfica en regiones de es-casa presencia (ver mapa), además de lasconsideraciones de estructura del comer-cio reflejadas en este artículo (ver cuadro).

• Por el contrario, los países del Cáucaso yAsia Central, salvo excepciones como esel caso de Armenia, exhiben en general bajacomplementariedad comercial, por lo queno existirían mayores razones para incre-mentar acciones en materia comercial enesas regiones.

A modo de reflexiones finales, en el marco deuna globalización donde crecientemente lascancillerías pierden terreno ante el avance enla esfera externa de otros organismos y acto-res más especializados en el área económica(Tomassini, 1988; Messner, 2000), se requie-re una creciente preparación de los cuadrosdiplomáticos, de forma de poder fundamentaren forma convincente desde un punto de vistatécnicamente rico, las acciones puntuales depolítica, así como también incorporar nuevasherramientas de análisis.

Como muestra el presente trabajo, podemoscomprobar que estudios técnicos debidamen-te fundamentados pueden confirmar el buenrumbo de muchas de las acciones de políticaexterior en materia económico-comercial, ala vez que pueden eventualmente aportardatos útiles para la toma de decisiones cla-ves en cuanto a la inserción internacional delpaís.

La aplicación de nuevas herramientas de aná-lisis se constituye entonces en una veta quepodría explotarse en nuestra Cancillería. Peroello requiere una formación de largo aliento entemas económico-comerciales, interlocutorespreparados para aplicar nuevas herramientasy metodologías para el análisis, y cuadros su-periores abiertos a incorporarlas como insumosválidos en los procesos de toma de decisiones.

En opinión de quien escribe, la diplomacia “ge-

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neralista”, debe ser siempre un modelo a se-guir, pero ello no debe ser motivo para que laCancillería no pueda incorporar una mayor es-pecialización en materia económica y comer-cial -u otras que puedan resultar necesarias-.

Si la Cancillería no se adapta a estas tenden-cias de la realidad, otros organismos o institu-ciones podrán legítimamente llenar ese vacío,con el inconveniente resultado de, probable-mente, duplicar estructuras en el ámbito inter-nacional, lo cual puede resultar inconvenientepara un país pequeño como Uruguay, dondelos escasos recursos fiscales deben ser aplica-dos de la manera más eficiente y eficaz posibleen favor del bienestar colectivo de la Nación.

BibliografíaAnderson K. and Norheim H., 1993, “From im-perial to regional trade preferences: its effecton Europe´s Intra and Extra-Regional Trade”,Weltwirtschaftliches Archiv.Balassa B, 1965, “Trade liberalization and re-vealed comparative advantage”, The Manches-ter School of Economic and Social Studies.Messner, Dirk, 2000, “Desafíos a la globaliza-ción”, Lima, Freidrich Ebert Stiftung,Rosales O. y Kuwayama, M., 2007, “AméricaLatina y China e India: hacia una nueva alianzade comercio e inversión”, CEPAL.Terra M., 1999, “Uruguay en el Mercosur: pers-pectivas del comercio intrarregional”, CEPAL.Tomassini L., 1988, “Teoría y práctica de la polí-tica internacional”, (Santiago de Chile, Ed. Uni-versidad Católica).Vaillant M., 2001, “El impacto del alza en elcomercio intrarregional y en el comercio de lospaíses miembros de la Aladi con Estados Uni-dos y Canadá”, ALADI.

1 El presente artículo es un resumen de undocumento más exhaustivo. Por razones deespacio no se incluyen varios indicadores einstrumentos presentados originalmente,aunque las conclusiones son las del referi-do documento.

2 Elaboración propia sobre datos de la OMC.3 El índice de complementariedad comercial

(Cij) da cuenta del grado de asociación entre

los productos que exporta una economía ylos que importa la otra, mediante la compa-ración de la estructura de las ventajas com-parativas sectoriales del país i (en las expor-taciones) con las desventajas comparativasdel país j (en las importaciones).Luego, se resumen en un índice ponde-rando según la importancia en el comerciomundial de cada sector.La fórmula involucrada es:

donde:x

i

s es la participación del bien s en las expor-taciones de i (X

i

s/Xi);

mj

s es la participación del bien s en las im-portaciones del país j (M

j

s/Mj); y,

tw

s es la participación del bien s en las im-portaciones mundiales.Para mayores detalles sobre la metodologíay aplicación de estos indicadores se puedeconsultar Anderson y Norheim (1993);Terra (1999); o Vaillant (2001).

4 Se trata esta de una de las bases más com-pletas y ricas en información comercial a ni-vel global, y de acceso gratuito para organis-mos gubernamentales. La incorporación deesta herramienta de análisis en la Cancille-ría sería de suma importancia para mejorar lacalidad del análisis en materia económica ycomercial.

5 Algunos países relevantes quedaron fueradel análisis por no reflejarse sus datos parael último año de análisis (2005). Son los ca-sos, por ejemplo, de Argelia, Bangladesh,Cuba, El Salvador, Emiratos Árabes Uni-dos, Etiopía, Kenia, Líbano, Nigeria yZimbabue. Mientras que los períodos deanálisis se justifican en la necesidad de abor-dar el conjunto más amplio posible de paí-ses con datos reportados, la desagregaciónelegida se debe a las limitaciones informáticasderivadas del cálculo de los indicadores so-bre bases de datos sumamente grandes.

6 Evidentemente, esta afirmación y las con-clusiones que siguen son estrictamente decarácter técnico, y deben ser relativizadasen función de consideraciones políticas queescapan a los objetivos del presente trabajo.

7 Los datos para el resto de los países delmundo no se presentan por razones de es-pacio.

8 En este último caso, sin embargo, deberíaanalizarse el porqué de la tendencia a la caí-da en la complementariedad en el períodoanalizado (1995 - 2005). Su importancia encuanto al mercado potencial (235 millonesde habitantes), no obstante, no puede des-conocerse y es un claro elemento a tomar encuenta.