Universidad de Chile Facultad de Ciencias Físicas Y Matemáticas Departamento de Ingeniería Industrial
“Política Pública de Protección Social:
Un desafío de Coordinación Intersectorial y de articulación de la demanda social”
Tesis para Optar al título de Magíster en Gestión y Políticas Públicas
MÓNICA BEATRIZ SOTOMAYOR FAJARDO
PROFESOR GUIA M. IIGNACIA FERNANDEZ. GATICA
MIEMBROS DE LA COMISION
JUAN CARLOS FERES NAZARALA GABRIELA RUBILAR DONOSO
SANTIAGO DE CHILE
2008
RESUMEN DE LA TESIS PARA OPTAR AL GRADO DE MAGISTER EN GESTION Y POLITICAS PUBLICAS POR: MONICA BEATRIZ SOTOMAYOR FAJARDO FECHA DE EXAMEN: 17 de junio de 2008 PROF. GUIA: SRA. MARIA IGNACIA FERNANDEZ
Política Pública de Protección Social: Un desafío de Coordinación Intersectorial y de articulación de la
demanda social El presente estudio de caso, analiza a nivel local cómo se implementa el Sistema de Protección Social
a través de la Ficha de Protección Social (FPS), instrumento de focalización, que se utiliza desde el año 2007 para la entrega de beneficios económicos a la población vulnerable. La metodología utilizada en la realización de esta investigación fue cualitativa, pues se centra en la visión de profesionales y técnicos responsables de la aplicación de este instrumento, en dos comunas del país (Se realizaron 9 entrevistas semiestructuradas en la municipalidad de San Miguel y 4 en El Quisco) Cada una de estas comunas se configura como un caso de estudio al presentar características disímiles de complejidad (cantidad de servicios y población atendida). Para efectos analíticos, los principales resultados obtenidos en este estudio se dividieron en dos dimensiones, una conceptual, que indaga sobre la penetración en los municipios del Enfoque de Protección Social y otra de tipo práctica, orientada hacia la Aplicación de dicho enfoque a través de la FPS.
En cuanto a la dimensión de Enfoque, se observa que no existe una adecuada internalización del
paradigma que sustenta el Sistema de Protección Social en los funcionarios municipales, lo que se traduce en incomprensión del concepto de vulnerabilidad y en la mantención de una visión de trabajo insular.
En cuanto a la dimensión de Aplicación, aparece como relevante la falta de coordinación (integración,
coherencia y gestión) entre los encargados de programas y de éstos con el nivel central, tanto por falta de capacitación presencial entregada desde MIDEPLAN a los jefes de programas sociales, como por dificultades organizacionales e institucionales.
El trabajo de campo indica además, que se pueden producir errores de inclusión o de exclusión de
beneficiarios por falta de mecanismos de validación aleatoria del registro de datos de las FPS, así como por la dificultad que involucra detallar, en algunos casos, los ingresos generados.
Finalmente, consideramos que los municipios no han logrado hacer valer su conocimiento de la realidad local, en post de hacer coincidir sus necesidades de ayuda con la otorgada a nivel central. Dado lo anterior, se recomienda:
• Mayor capacitación desde MIDEPLAN para funcionarios municipales, en lo relativo al enfoque del Sistema de Protección Social y uso del Sistema Integral de Información Social (SIIS) (Integración)
• Realizar en los Municipios una supervisión aleatoria de los datos registrados en las FPS. • Generar instancias de articulación que posibiliten a los beneficiarios acceder a través de una red a
toda la información y oferta programática del sistema de protección social (Gestión) • Establecer instancias de información desde los municipios hacia MIDEPLAN, que posibiliten realizar
mejoras sectoriales para el uso de la FPS (Coherencia).
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AGRADECIMIENTOS Agradezco el apoyo financiero de Oxfam y del Programa Multidisciplinario para el Diálogo Social. Colaboración oportuna y generosa que posibilitó el término exitoso de esta investigación Quisiera incorporar además en estos agradecimientos a los encargados de Programas Sociales de las Municipalidades de San Miguel y de El Quisco, que colaboraron con esta investigación. Y a mi familia, quienes siempre me entregaron la fuerza y energía para concluir esta tarea.
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INDICE Introducción....................................................................................Página 4 Capítulo I. Diseño de la investigación .........................................Página 8 Objetivo General Página 08 Objetivos específicos Página 09 Capítulo II: Marco de referencia....................................................Página 15 a) Pobreza: Una construcción Social Página 15 b) Protección Social Un enfoque del manejo del riesgo Página 25 y las vulnerabilidades c) Visión de Protección Social Ficha CAS II versus Ficha Página 33 de Protección Social . Capítulo III Resultados...................................................................Página 41 a) Rol y Funciones Municipales Página 41 b) Descripción y Análisis de la aplicación de la Ficha Protección Social: El caso en San Miguel. Página 49 c) Exposición de Resultados de entrevistas según dimensiones y variables: Página 56 Enfoque: FPS y diferencia CAS II Página 56 Visión de los pobres Superación de la pobreza, vulnerabilidad y riesgo Enfoque de protección Relación Municipio – Mideplan Aplicación: Proceso de Ingreso al programa Página 64 Aplicación de FPS Coordinación Municipal Organización Municipal Rol del Municipio en el Sistema de Protección Social Dificultades y facilitadotes para la coordinación Capítulo IV........................ ...............................................................Página 72 Conclusiones y Recomendaciones Página 72 Enfoque Página 72 Aplicación Página 75 Recomendaciones Página 82 Bibliografía........................................................................................ Página 85 Anexos ..............................................................................................Página 90
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Introducción
El presente Estudio de Caso busca conocer cómo se ha capturado en
la unidad territorial local, el nuevo paradigma del Sistema de Protección
Social, el Manejo Social del Riesgo. Ya que las concepciones teóricas,
político - ideológicas que las naciones establezcan de pobreza y los
instrumentos utilizados para definir el nivel de necesidades de las familias,
determinaran el tipo de Políticas Públicas que se realicen en cada país.
En Chile, la estrategia para enfrentar la pobreza es a través de la
focalización, herramienta mediante la cual el Estado define quienes son las
personas que recibirán recursos públicos, como subsidios directos e
indirectos para sortear los mencionados problemas. Y cómo se gestionará la
entrega de ellos.
Esta investigación de carácter analítico – descriptiva, la desarrollamos
a partir de las concepciones y experiencias de los funcionarios municipales
encargados de aplicar el Sistema de Protección Social a través de la
instalación de un nuevo instrumento de focalización comunal, la Ficha de
Protección Social.
Esto porque nos parece importante conocer la incidencia teórico
práctica que puede tener la modificación del enfoque de pobreza y uno de
sus instrumentos básicos (la Ficha Cas II utilizada desde la década de los
´80). Para indagar cómo estos cambios pueden afectar a la población
receptora de las políticas públicas y a quienes son los encargados de su
gestión.
La realidad dista muchas veces del diseño, lo relevante para realizar
los arreglos indicados es saber porqué. Y en esta investigación la forma de
gestión municipal, las dificultades de diseño del instrumento utilizado y la
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falta de comunicación unitaria desde lo nacional a lo local de un enfoque
que debe ser aplicado en las comunas, nos dan algunas de las respuestas
que buscábamos.
Con el propósito de brindar al lector de éste estudio una estructura
coherente y dinámica de su presentación, hemos configurado el presente
texto en 4 capítulos para presentar nuestros resultados.
El capítulo 1 corresponde al Diseño Metodológico, en el que
encontrarán las directrices orientadoras de la investigación, sus objetivos y
los criterios de selección de los entrevistados. Posteriormente, a través del
capítulo 2, Marco de Referencia, obtendrán el contexto teórico sobre qué
entendemos por pobreza, cómo se mide, qué modelos económicos se han
utilizado para superarla. Conocerán el Enfoque de Protección Social, basado
en el Manejo Social del Riesgo: que significa, cómo se ha aplicado en Chile
y las posturas que critican este modelo. Para finalmente en est e capítulo,
comparar los dos instrumentos de focalización, la Ficha Cas II con la actual
Ficha de Protección Social FPS.
En el tercer capítulo, expondremos un análisis de los resultados
obtenidos en la investigación divididos en dos grandes dimensiones, cada
una de ellas con sus respectivas variables, uno de Enfoque y otro de
Aplicación.
Consideramos que estos resultados serán apreciados de mejor
manera, si comenzamos su presentación conociendo en forma sucinta, qué
entenderemos cuando hablamos del nivel local, cuales son las atribuciones
de los municipios, qué características tienen las comunas investigadas y
cómo es la aplicación de la Ficha de Protección Social en una de esas
comunas.
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Como última sección, en el capítulo cuarto, sintetizamos l os
resultados obtenidos con una interpretación a modo de conclusiones. Para
luego entregar algunas recomendaciones.
.
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CAPITULO I
DISEÑO METODOLOGICO
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CAPITULO I DISEÑO METODOLOGICO
Este Estudio de Caso se propuso indagar en la Política de Protección
Social que se está implementando en Chile desde el año 2006. Buscando
ser un conocimiento de tipo aplicado que permita descubrir cuánto del
enfoque de protección social es posible reconstruir desde la experiencia de
quienes son los encargados de ejecutarla en el nivel local.
Indagar si se ha internalizado su nuevo enfoque y reconocer en qué
medida el instrumento de medición de la vulnerabilidad familiar, herramienta
técnica básica que utilizan los encargados de los programas sociales en las
municipalidades, coadyuva a que se logre una mayor Coordinación del
Sistema de Protección Social en el nivel local.
La principal directriz que nos orienta en esta investigación se plasma
en el siguiente cuestionamiento:
¿La Ficha de Protección Social como herramienta de medición de
vulnerabilidad, facilita la articulación del sistema de protección en búsqueda
de disminuir la pobreza en Chile?
Cómo forma de contestar a esta interrogante en el trazado de esta
investigación, hemos unido a la pregunta orientadora los objetivos que la
iluminan a nivel general y específicos:
Objetivo General:
“Analizar la implementación del sistema de protección social, desde la
nueva ficha de protección en el nivel municipal”
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Específicamente se propuso:
“Exponer las oportunidades y dificultades que el sistema de protección
social experimenta para su coordinación a nivel local”
“Conocer de quienes implementan el nuevo enfoque de protección social a
través de la ficha de protección, el significad o e incidencia que le atribuyen
en la superación de la pobreza”
Para el logro de estos propósitos, nuestra investigación debe
adentrarse en temáticas poco exploradas, mediante un estudio analítico
descriptivo.
La estructuración de esta investigación se dividió en las siguientes
etapas metodológicas: Recolección de información de primer y segundo
orden. Análisis de la Información y Conclusiones.
La construcción de un marco de referencia, nos permitió enmarcar las
visiones sobre qué es lo que entenderem os cuando hablemos de conceptos
como los de Pobreza y de Protección Social. Construcciones teóricas que
nos develarán el paradigma que envuelve a la política de protección actual.
En esta primera etapa la revisión bibliográfica de prensa, textos y revi stas
fue fundamental.
Inicialmente conversamos con un informante clave de la División
Social del Ministerio de Planificación MIDEPLAN, quien trabajó en el equipo
del diseño de la Ficha de Protección Social. Esto nos brindó los
antecedentes atingentes al enfoque que hay detrás de la Ficha.
Luego entrevistamos en el mismo Ministerio a una de las personas
encargadas de la implementación a nivel municipal de la ficha de protección.
A esa persona le efectuamos una entrevista abierta para capturar la mayor
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cantidad de información posible sobre cómo debieran funcionar los
municipios bajo el nuevo enfoque de protección, cómo se articula el sistema
y cuál es la oferta pública existente.
Para el trabajo de campo escogimos a uno de los Municipios de la
región Metropolitana, la Municipalidad de San Miguel que se caracteriza por
un alto grado de complejidad, es decir, una comuna que en términos de
servicios replica la estructura nacional (gran cantidad de ministerios y de
servicios asociados) y uno de la quinta región, la Municipalidad de El Quisco
caracterizada, por ser de baja complejidad (pocos servicios y programas a
nivel local).
Esta distinción se efectuó para conocer si es posible corroborar la
siguiente hipótesis: que en el tipo de estructura municip al de baja
complejidad debiera lograrse una mayor coordinación en la gestión, pero
menor internalización del enfoque de protección. En forma inversa en la
municipalidad de mayor complejidad debiera ser más difícil la coordinación
en la gestión, pero obtenerse en mayor medida la incorporación del enfoque
de protección. Dado que existe mayor cercanía con los niveles centrales
que difunden este marco teórico.
Utilizamos como técnicas de recolección de información entrevistas
semi-estructuradas aplicadas a stakeholders (informantes claves) jefes y
técnicos de los servicios sociales de DIDECO (Dirección de Desarrollo
Comunitario) encargados de los Programas de Subsidios y Pensiones,
Vivienda, Programa Puente, Chile Solidario y otros, que requieran como
insumo indispensable para el ingreso de sus beneficiarios a sus programas
la aplicación de la Ficha de Protección Social. (También conocida con las
siglas FPS).
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La razón de este sesgo (que sean sólo programas que utilicen la
FPS) se debe a que el nuevo instrumento focaliza la entrega de beneficios
a la población vulnerable, principal modificación que inserta el Manejo Social
del Riesgo en el Sistema de Protección Social.
Estos encargados de programas nos proporcionaron desde el nivel
local las visiones predominantes relacionadas a los temas antes detallados
(cuál es la significación que le atribuyen a la Política de Protección quienes
la implementan, cómo se estructura su oferta actual, la incidencia de la Ficha
de Protección en la articulación del modelo general y los desafíos de su
implementación a nivel local).
Estas técnicas de recolección de información cualitativas (entrevistas)
se efectuaron entre los meses de Octubre y Diciembre 2007. Para luego
analizarlas bajo un esquema que divide los di scursos recolectados en dos
dimensiones. Uno que hace alusión al Enfoque de Protección y otro que se
preocupa de su Aplicación. A su vez, cada uno de las mencionadas
dimensiones, las hemos subdividido en variables, las que nos proporcionan
de forma más detallada la concepción de los encuestados.
Dimensión Enfoque : Se refiere a la visión de tipo teórica que manejan los
entrevistados.
Variables: Agrupan las temáticas relacionadas al enfoque.
FPS y diferencia CAS II: Se explicitan las características de cada uno de
los instrumentos y sus beneficios.
Visión de los pobres : Se refiere a la visión de los entrevistados sobre los
beneficiarios de los programas sociales.
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Superación de la pobreza, vulnerabilidad y riesgo: Se exponen las
concepciones sobre qué es la pobreza y quienes son vulnerables.
Enfoque de protección : Se registra el conocimiento teórico que tienen los
entrevistados sobre manejo social del riesgo y el enfoque de protección.
Dimensión de Apli cación : Se refiere a las experiencias que han vivido los
entrevistados en la implementación del sistema de protección.
Variables: Agrupan temáticas relacionadas a la implementación.
Relación Municipio – MIDEPLAN: Se plantea cómo se comunican los
encargados de programas con el nivel central.
Proceso de Ingreso al programa: En términos generales, se comenta cómo
un beneficiario puede acceder a los subsidios.
Aplicación de FPS : Se detallan los problemas prácticos que han vivido los
encuestados en la aplicación de la ficha en terreno.
Coordinación Municipal: Se relata la existencia o no de coordinación (según
la propia definición de los entrevistados) en la gestión municipal.
Dificultades y facilitadotes para la coordinación: Los entrevistados plantean
las causas que posibilitan o impiden la coordinación.
Organización Municipal: Según la información entregada por los Encargados
de programas se explica el tipo de estructura organizacional de cada
municipio.
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Rol del Municipio en el Sistema de Protección Social: Los jefes de
programas exponen cómo según ellos, se engrana la labor del municipio
dentro del sistema de protección social.
Finalmente los resultados de las entrevistas ya sistematizados dan pie
a una interpretación concluyente del estudi o de caso. Y a algunas
recomendaciones generales con las que se cierra esta investigación.
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CAPITULO II
MARCO DE REFERENCIA
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CAPITULO II MARCO DE REFERENCIA
Tal como lo señalábamos, en ésta sección encontrarán los elementos
teóricos que les permitirán elaborar juicios respecto de qué es la pobreza y
cómo se relaciona con la protección social. Ambos conceptos son
fundamentales en este estudio y posibilitarán contextualizar los posteriores
análisis.
POBREZA: Una Construcción Social
Los diversos conceptos de pobreza que conocemos, son
construcciones sociales que encierran visiones ideológico – políticas,
prismas disciplinarios como la economía o la sociología e indudablemente,
valoraciones éticas.
Todos estos puntos de vista y la preponderancia histórica que han
alcanzado unos en desmedro de otros, terminan generando a nivel social
ciertos consensos que nos permiten identificar qué es la pobreza.
Un elemento de consenso general, se refiere a la evita bilidad de la
pobreza. Durante el siglo XVIII nace una importante preocupación. ¿Será
posible que la capacidad económica mundial logre satisfacer el aumento
creciente de la población? el británico Thomas Malthus en su publicación
del año 1798 planteaba que no.
“La tierra no podría proveer la subsistencia del hombre en este nuevo
escenario, y si lo lograba las epidemias, la pestilencia y las plagas terminarían con la
humanidad. Si aún la misión estaba incompleta las hambrunas devastarían a la
población nivelándola con el alimento disponible”. (Sachs J, Larraín F 1994, p
543). 3
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La historia ha demostrado que estaba equivocado y que ha sido
posible experimentar en forma sostenida crecimiento económico y aumento
poblacional durante estos dos últimos siglos . A nivel individual los países
han aumentado el producto agregado de sus economías. El crecimiento
medido por el Producto Nacional Bruto (PNB total) y el Producto Nacional
Bruto per cápita para la mayor parte de las economías del mundo ha
presentado una tendencia positiva.
En esta misma línea de reflexión, (pobreza = falta de alimento)
encontramos que al concepto de pobreza se le asocia directamente el de
necesidad o de bienestar insuficiente. En este ámbito surgen divergencias
tales cómo las que significan definir bienestar o necesidad.
En un intento por “objetivar” estos conceptos surgen visiones que
pretenden establecer parámetros cuantificables de estas necesidades. Ya
que finalmente son sus características materiales las que han permitido el
estudio de la pobreza y de su extensión territorial (desde los estudios de
Booth en el año 1892 en adelante).
Dos son los enfoques prioritarios, uno que menciona la pobreza como
absoluta, en términos de que se trata de una situación que revela carenc ias
en forma independiente de las demás personas. No satisfacer una
necesidad de estas generará pobreza en cualquier contexto. Amartya Sen
se refiere a ellas en su texto Pobreza y Hambruna del 1981, como un
“núcleo irreductible” de pobreza absoluta, ejemplo inanición.
Para algunos las carencias o necesidades se refieren a un continum
dentro de una escala multidimensional (Maslow, Max Neef, Nusman,
Ramsey y otros), donde se establecen las dimensiones esenciales de la vida
de todo ser humano que deben ser satisfechas, no sólo a nivel material sino
que también desde el área social, (ej: vida, salud corporal, integración,
emoción, capacidad de asociación etc).
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En esta dirección, la visión de las capacidades que expone Amartya
Sen plantea que ”si bien los objetos proveen la base para una contribución al
estándar de vida, no son en sí mismos una parte constituyente de ese estándar” (Sen
A. 1984, p 334). Desde este punto inicial, Max Neef señaló la existencia de
la distinción entre necesidades iguales en todas las culturas y períodos
históricos y por tanto absolutas y los tipos de satisfactores posibles para esa
necesidad, según los recursos y cultura. Ejemplo para la necesidad de
alimentación de un niño, el satisfactor podrá cambiar según las costumbres y
el nivel de crecimiento. Antiguamente quizá el único satisfactor utilizado
habría sido la leche, hoy en día se puede utilizar también un yogurt.
Para las visiones que incorporan el bienestar o el estándar de vida, el
tema cultural geográfico influye decisivamente en la mirada de la pobreza.
Estas concepciones se denominan de pobreza relativa, puesto que su punto
de referencia no es una necesidad insatisfecha en particular, sino que el
nivel de necesidad generado en comparación con el nivel de desarrollo que
experimenta la sociedad. Para este enfoque la pobreza se vincula
directamente con la desigualdad del ingreso. Una persona con un
determinado ingreso puede no sentirse pobre si vive en una sociedad de
pocos recursos, pero sentirse muy pobre si vive rodeado de opulencia.
Para Townsend y otros autores esta pobreza se asocia con el
concepto de “privación relativa”. La pobreza depende de la riqueza general y
no es estable en el tiempo “De esta forma, la medición de la pobreza siempre
tomará en cuenta los nuevos bienes y actividades necesarios para participar
adecuadamente en la sociedad, a medida que crece el nivel general de vida ” (Feres
J.C 2007, p 11).
Considerando que la pobreza es, por tanto, una condición dinámica
critican el uso de la línea de la pobreza “absoluta” que no incorpora los
niveles de crecimiento de las sociedades.
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En nuestro país, como en gran parte de Latino América se optó por
trabajar con el método de la Línea de la Pobreza que considera sólo la
pobreza absoluta. Esto porque el ingreso establecido en éste parámetro no
corresponde a un nivel de vida definido como deseado por la sociedad,
según nuestro nivel de desarrollo.
El método indicado, consiste en evaluar la generación en los
hogares de un ingreso mínimo nec esario para adquirir una canasta
alimenticia, (en el caso de la línea de indigencia). A esta canasta básica se
le agregan aquellos montos necesarios para satisfacer necesidades no
alimentarías a fin de calcular el valor total de la pobreza (según un nivel
mínimo de calidad de vida).
Esta medición indirecta considera que las familias son pobres si no
logran un determinado estándar. Es decir, evalúa la pobreza en relación a la
posibilidad de consumo.
Según la Encuesta Casen 2006. La línea de pobreza urbana tiene
como corte un nivel de ingresos per cápita de $47.099 mensuales y la rural
de $31.756. En la indigencia urbana el corte es de $23.549 y la rural de
$18.146 mensuales.
A pesar de que este método presenta muchas falencias. Es
cuestionable por ejemplo, que se defina un consumo homogéneo para los
hogares. Esta canasta intenta incorporar, sin embargo, la cultura en el tipo
de consumo más frecuente que realizan los hogares para el caso de la línea
de pobreza.
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Por otro lado, permite cuantificar la magnitud y analizar cómo se ha
disminuido la prevalencia de la pobreza a través del tiempo. Los resultados
permiten efectuar un seguimiento de su disminución o aumento en términos
reales.
A nivel nacional se aplica una encues ta de caracterización
socioeconómica (CASEN). Esta medición cruzada con la información de los
Censos permite definir geográficamente los niveles de pobreza, el impacto
del gasto social y conocer cómo se están comportando los dos elementos
de que depende la pobreza: los ingresos por persona y la distribución de
estos ingresos entre la población.
En los últimos resultados de la CASEN en nuestro país la pobreza
total disminuyó de 18.7% en el 2003 (Pobres e indigentes) a 13,2% en el
2006.
Lo que significa que unas 700 mil personas abandonaron su situación
de pobreza o indigencia. Los pobres no indigentes disminuyeron de 14,0%
(2003) a 10,5% (2006) y los indigentes bajaron de de 4.7% a 3,2% durante
los mismos períodos.
De acuerdo a estos antecedentes, Chile ya ha cumplido antes del
tiempo la meta del Milenio fijada en la Cumbre Internacional de Desarrollo
Social del año 2000 en Ginebra, a través de la Declaración del Milenio que
estableció que cada país disminuirá a la mitad su nivel de pobreza para el
año 2015.
Según las cifras en Chile en el período en que se suscribió el
compromiso, los niveles de pobreza correspondían a 20,6% y los de
indigencia a 5,7 respectivamente.
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A pesar de estas alentadoras cifras de disminución de la pobreza
empero, continúa siendo un imperativo trabajar no sólo por disminuir la
indigencia sino por incorporar más exigentes estándares de vida (pobreza
relativa) a las mediciones. Aún más, desarrollar esfuerzos serios y
progresivos para disminuir la enorme brecha de desigualdad en la
distribución de los ingresos.
Este ha sido un tema relevante en la discusión sobre pobreza
establecida a partir de los escritos del economista indio Amartya Sen
Premio Nóbel de Economía en 1998 (con artículos como Pobreza: u n
Enfoque de Medición Ordinal de 1976) quien incorpora como uno de los
elementos fundamentales en la medición de la pobreza de las sociedades la
distribución del ingreso.
Según el coeficiente de Gini para el año 2005, entregado por
CEPAL en Panoram a Social 2006, nuestro país se encuentra en el valor de
0.550 considerado alto (rango alto 0,520 – 0,579).
A pesar que en la encuesta CASEN 2006 este índice ha sufrido una
variación hacia la baja, continúa siendo alto ya que “entre el 20% más pobre y
el 20% más rico hay 13 veces de diferencia. Si a esto le sumas transferencias que el
Estado realiza por subsidios monetarios, por educación y por salud, esas 13 veces se
reducen a 7” ( Hardy C, 2007).
El Rol del Estado frente a la Pobreza
Desde el punto de vista ético la noción general de igualdad nos
permite generar consensos frente a esta situación como aspiración
permanente para la sociedad, sin embargo, los criterios sobre igualdad -
justicia nos sitúan en la problemática más de orden ideológ ico - político de
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optar por una visión que plasme en la vida colectiva este ideario. Igualdad
entre quienes e igualdad en qué.
Nuestra concepción sobre la igualdad, definirá el tipo de relaciones
sociales que consideramos adecuado. Los criterios de jus ticia analizados
más comúnmente establecerán cómo se distribuirán los bienes y servicios
generados por el crecimiento antes comentado.
En general podemos encontrar en la filosofía política dos grandes
posturas frente al tema de cuando sé es justo en la distribución de bienes.
Los libertarios (principal exponente es Rober Nozick) quien plantea como
esencial la libertad individual, por sobre todo. Cada persona podrá definir
cómo y a cuánto vende su trabajo o cobra por los medios de producción que
posee. Aquí se encuentran los principios de libertad de apropiación, cada
uno se apropia de lo que logre con su esfuerzo. Y el principio de libertad de
intercambio. Todos son libres de negociar con quienes quieren y cómo
quieren trabajar.
Por otro lado, las visiones de los comunitaristas (principal exponente
es Michael I Sandel) quien critica a los Libertarios por no considerar la
influencia de la cultura y la comunidad en la asignación y distribución de los
bienes. Ellos plantean que el hombre no es ne utro en sus decisiones e
intereses, como lo esgrimen los libertarios. Indican que la comunidad no es
un medio, sino que es el fundamento de las decisiones humanas.
Sintetizando los antecedentes desarrollados hasta este punto,
podemos establecer para nuestro análisis que la realidad nos muestra que
existen los medios económicos necesarios para satisfacer las necesidades
materiales y sociales de la humanidad (y de nuestro país por supuesto) que
se reconocen las consecuencias devastadoras para quienes sufren la
pobreza (especialmente para quienes la analizan desde la óptica absoluta
como desde el punto de vista relativo). Y que según los criterios de justicia
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definidos ideológicamente por el modelo económico predominante de
mercado, los bienes se distribuirán según el aporte productivo de cada
individuo.
En este contexto, es que encontramos a un Estado que además
incorpora la llamada Regla de Justicia, que plantea que se debe tratar igual
a los iguales y de forma distinta a los no iguales. (Al grupo de personas
pobres, por consiguiente se les debe tratar de forma distinta a los no
pobres). Lo anterior nos permitiría entender por tanto, la tarea que se ha
dado El Estado, identificando a los pobres para posteriormente brindarles
una atención distinta a aquellas personas que logran en base a sus
capacidades individuales acceder a los bienes que distribuye el mercado.
A pesar de lo complejo que resulta entregar sólo una definición dado
las múltiples aristas que influyen en las concepciones de pobreza,
trabajaremos por razones operativas con la entregada por el Comisión
Económica para América Latina y el Caribe CEPAL, quienes nos brindan
como marco para el presente estudio de caso esta definición:
Pobreza es el “Síndrome situacional en el que se asoc ian el
infraconsumo, la desnutrición, las precarias condiciones sanitarias, una
inserción inestable en el aparato productivo o dentro de los estratos
primitivos del mismo, actitudes de desaliento y anomia, poca participación en
los mecanismos de integración social y quizá la adscripción a una escala
particular de valores diferenciada en alguna medida de la del resto de la
sociedad”.
Como antecedentes históricos, es importante plantear que la
estrategia de crecimiento económico ha marcado fuertemente la v isión
estatal de nuestros países latinoamericanos, en relación a la forma de
enfrentar la pobreza.
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En la década de los sesenta como señalan Dagmar Raczynski y
Claudia Serrano (Mayo 2003) las políticas de superación de la pobreza se
dan bajo un enfoque tradicional que se ocupa de áreas como la previsión
social, la educación, la salud y la vivienda. Con un fuerte énfasis en la
provisión centralizada y en la entrega gratuita y general de los beneficios.
Todo esto enmarcado por permanentes presiones gremiales y sectoriales.
Estas entidades organizadas logran recibir un nivel de beneficios mayor que
el destinado a sectores pobres.
El aumento del gasto estatal en servicios y prestaciones sociales
generó toda una institucionalidad encargada de gestionar la política social
a través de ministerios y servicios públicos como forma de enfrentar la
problemática social.
El Estado juega un rol integrador, que acoge las demandas sociales.
Si bien no logra superar la pobreza ni las desigualdades, “pero en el context o
social y cultural que se fue construyendo instaló nociones de solidaridad,
compromisos colectivos y proyectos compartidos, todo ello en el marco de un clima
y sentimiento de amparo estatal.” (Racynski D 2005, p 4)
En los años ochenta las difi cultades producidas por las ineficiencias
del aparato estatal, los problemas de financiamiento, la incapacidad de
enfrentar las vicisitudes económicas, la deuda externa, problemas
inflacionarios etc. resquebrajan este modelo desarrollista volcado hacia
adentro (industrialización sustitutiva de importaciones).
La crisis del Estado de Bienestar europeo, el decaimiento de los
regímenes socialistas y la irrupción del enfoque neoliberal llevan al Estado a
su expresión mínima, como ente regulador subsidiario de las fallas del
mercado. El rol estatal debe centrarse en focalizar la pobreza y apoyar sólo
a quienes no pueden acceder a los beneficios que genera el crecimiento.
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Para esto se crean mapas de pobreza e instrumentos de medición de
las necesidades insatisfechas de los hogares, como la Ficha CAS, que dan
cuenta de la pobreza “absoluta” (incapacidad de satisfacer las necesidades
mínimas alimenticias para la subsistencia como de aquellas necesidades
básicas no alimenticias).
La prioridad macroeconómica de estabilización de las arcas fiscales
contrae el gasto en términos de políticas públicas, la focalización da pie a la
entrega de subsidios y transferencias monetarias. Se propugna el desarrollo
económico como la fórmula que nos llevará a convertirnos en países
desarrollados.
Se aplicaron medidas tecnocráticas como la descentralización y la
privatización de los servicios (ej: municipalización de la educación y la
salud). Los estratos medios y altos fueron incitados a satisfacer sus
necesidades de servicios en el área privada. (clínicas, escuelas, AFP, etc).
El brusco cambio de ajuste económico agravó la pobreza, la exclusión
social y la concentración de los ingresos.
En la década de los noventa surge como central, el trabajo de
políticas orientadas a igualar las condiciones de oportunidades, se generan
nuevas metodologías de focalización y se integran actores a esta labor
(Ongs, Agencias internacionales, voluntarios, entidades filantrópicas) que se
preocupan de la pobreza. Se acentúa el trabajo de desar rollo local con
énfasis en la participación de los beneficiarios y se ensayan nuevas fórmulas
para traspasar la acción Estatal desde lo asistencial a programas de tipo
promocional, en los que se busca instalar capacidades y entregar
herramientas para la autogestión de los sectores pobres. Todas estas
Iniciativas marcadas por metodologías de intervención de tipo cualitativo
más que cuantitativo.
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Se retoman temas clásicos en el área social como la educación, el
acceso a la justicia y la salud. La nueva tendencia es a operar mediante
proyectos y programas, esto dentro de la lógica de la modernización del
Estado y la gerencia pública.
El marcado acento económico que continúa operando desde la
década de los ochenta ha debilitado la fuerza de la política soc ial, las
descoordinaciones entre programas y superposición de políticas sectoriales
y de actores sociales unido a una escasa participación social y ciudadana
han significado que los problemas de pobreza, falta de acceso y amparo
estatal no han sido resueltos todavía.
Con el cambio de siglo (desde el 2000 en adelante) se han generado
nuevos enfoques para hacer frente a los problemas ya descritos de pobreza
y exclusión. El principal enfoque utilizado es el Manejo Social del Riesgo,
cuyas principales características explicitaremos a continuación.
PROTECCION SOCIAL : Un enfoque de manejo del riesgo y las
vulnerabilidades
El enfoque actual de Protección Social que impera en América Latina
y en Chile, corresponde al difundido por el Banco Mundial (desde fines de la
década de los noventa). A través del modelo del manejo social del riesgo, se
pretende enfrentar la incertidumbre que afecta a gran cantidad de la
población.
El nuevo escenario que se genera con la apertura hacia la economía
mundial, el repliegue del Estado en materias sociales, la preeminencia del
área privada en la prestación de servicios elementales como la salud, la
educación o la administración de los fondos para la vejez, la irrupción del
mercado como medio regulador de todo tipo de relaciones, el debilitamiento
26
organizacional gremial y la extensión de las comunicaciones han hecho
transitar a la población hacia la incertidumbre y la inestabilidad o
vulnerabilidad, “que es la probabilidad de resultar perjudicado por sucesos
inesperados o susceptibilidad a impactos exógenos” (Lipton y Ravallion 1995, p
7).
Como bien lo describe Roberto Pizarro, los nuevos patrones de
desarrollo han puesto el acento en nuevas problemáticas. A los grupos de
población en pobreza y desigualdad se le suman com o principal
características de estos tiempos la vulnerabilidad “al depender
predominantemente de los ingresos provenientes del empleo y verse enfrentados a
los desafíos de las nuevas instituciones y reglas del juego del patrón de desarrollo
vigente, se encuentran más expuestos a la vulnerabilidad social aún cuando no
siempre estén bajo la línea de pobreza ” (Pizarro R 2001, p 8.).
La declaración del Ministerio de Planificación MIDEPLAN, es en este
punto totalmente coincidente. “Las Políticas Sociales tendrán como objetivo no
sólo superar la pobreza, sino también las discriminaciones que están en la base de
los riesgos sociales que afectan familias y personas, la pérdida del empleo, el trabajo
precario, los bajos ingresos, la enfermedad, la falta de educación, amenazan a niños,
mujeres, adultos mayores o personas con discapacidad” (MIDEPLAN 2007, p 1).
Reconociendo que la vulnerabilidad afecta a toda la sociedad es, sin
embargo, a los grupos pobres que afecta con mayor fuerza. Dado que no
pueden resistirse al impacto ocasionado, al no tener acceso a las
herramientas que ofrece el mercado para asegurarse y porque la gravedad
del impacto que les provoca es mayor.
En este contexto el Riesgo es definido como “todas aquellas
modificaciones del entorno, predecibles o impredecibles, que pueden tener efectos
negativos en el bienestar individual y social.” “..y en especial el riesgo del ingreso”
(Holzmann R y Jorgensen S 2000, p 4).
27
El modelo propuesto propugna por una Protección Social: “Cómo
intervenciones públicas para asistir a personas, hogares y comunidades a mejorar su
manejo del riesgo y proporcionar apoyo a quienes se encuentran en la extrema
pobreza” (Holzmann R y Jorgensen S 2000, p 3) mediante la creación de
Redes Integrales de protección qu e operan articulando tres estrategias:
Cuadro sobre estrategias de protección social
Prevención Pueden evitar que se produzcan los
efectos adversos del riesgo ej:
campañas de salud.
Mitigación Pueden disminuir los efectos una vez
ocurridos los eventos, se aplican
antes de que ocurran ej: seguro de
desempleo.
Superación Utilizada para aliviar las
consecuencias generadas por el
riesgo ej: transferencias monetarias.
Estas estrategias son aplicadas por los diversos actores sociales,
tanto públicos como privados que interactúan de acuerdo a la situación
requerida, los individuos - hogares, las comunidades, Ongs, instituciones
de mercado, organismos internacionales y el Gobierno.
28
Dichos actores disponen a su vez de Sistemas para manejar el
Riesgo:
Sistemas Informales Acciones personales o familiares
orientadas a enfrentar los riesgos
Sistemas de Mercado Como ahorros, inversiones, etc
Sistemas Públicos Específicamente los programas
estatales
El trabajo mancomunado de todas estas estrategias, actores y
sistemas posibilitarán superar la pobreza y brindar un entorno de seguridad.
No sólo por un precepto ético, sino que también por la necesidad de
mantener la estabilidad política, que potencie el desarrollo de las
capacidades humanas en pro del crecimiento.
Los prismas tradicionales de enfrentar la pobreza se reducen a
enfrentar los síntomas (como la falta de alimentos o de ingresos) y no sus
causas. El manejo social del riesgo enfatiza políticas para actuar antes que
ocurran las situaciones de riesgo descritas.
Considera que una de las causas de la pobreza es la incapacidad de
estos grupos de asumir proyectos riesgosos. Por esta razón la política debe
brindar las oportunidades para que estos grupos puedan acceder a
actividades más riesgosas, pero que son a su vez más productivas y
estables en el tiempo, transformándose así en una real salida de esta
situación. Por ejemplo: la educación es un riesgo para ellos, porque puede
que no terminen exitosamente sus estudios o de hacerlo, quizá no
encuentren trabajo en el área en que se capacitaron. Dada esta situación y
frente a dificultades económicas, las familias optan por retirar a sus hijos del
colegio y enviarlos a trabajar en cualquier actividad que genere recursos en
forma inmedi ata.
29
La pobreza es en su estructura dinámica, se origina en riesgos. Los
grupos vulnerables no son sólo los indigentes sino también los no pobres.
Quienes se encuentran ubicados en el límite de la pobreza, entran y salen
frecuentemente de esta situación por diversos períodos de tiempo. Los
riesgos afectan directamente su situación económica (especialmente en la
inestabilidad laboral).
Clarisa Hardy (Septiembre 2006) mientras se desempeñaba como
Ministra de Mideplan (hasta Enero 2008) enumeró así, los nuevos riegos a
los que nos vemos enfrentados como país.
1) Una alta rotación de la pobreza. (Datos del panel de Casen 1996
– 2001 advierte que el 46.6% de los pobres en 2001 no lo eran 5 años atrás,
así como casi el 60% de los pobres en 19 96 habían dejado de serlo 5 años
después). Salir de la pobreza en un período no es garantía de que se
transforme ésta salida en una situación permanente.
2) Impacto de cambios en los roles de género, por aumento de la
participación laboral (cercana al 40% de la participación total. En grupos
jóvenes esta tasa de inclusión se encuentra sobre el 50% como resultado de
la mayor escolaridad). Dicha situación altera los roles adscritos de cuidado
de niños y ancianos. Además existe un pequeño aumento de la
participación política (a pesar de ser aún muy baja en relación a la
participación masculina).
3) La evidencia de transformaciones en la organización familiar y la
coexistencia de una diversidad de tipos de familias (biparentales, jefaturas
femeninas, unipersonales).
30
4) Cambios demográficos con un progresivo envejecimiento de la
población (aumento de la esperanza de vida a 74 años en promedio, por
reducción de tasas de mortalidad y disminución de las tasas de natalidad).
5) Fenómeno migratorio nuevo en Chile, la presencia cada vez mayor
de inmigrantes de países vecinos.
Desde distintas palestras el diagnóstico respecto de la vulnerabilidad
es aceptado, sin embargo, aparecen posturas disidentes frente a cómo
encarar estos riesgos. La principal crítica a la fórmula de aseguramiento
planteado por las políticas de protección social actual proviene de Ana Sojo
(desde CEPAL), quien entiende que el aseguramiento de los riesgos debe
fundarse en la solidaridad y universalidad de las políticas.
El Estado debe participar en el aseguramiento social, no sólo ante
fallas de mercado o cuando las familias no respondan, sino que debe velar
siempre en términos de política pública ante estas situaciones que se
producen en forma intrínseca a los mercados de aseguramiento (salud,
vejez, accidentes y otros). La crítica se dirige al marcado énfasis de este
modelo hacia el aseguramiento individual y al restringido campo del Estado
que debe actuar sólo ante las fallas del mercado y focalizado hacia los más
pobres.
Los prestadores de seguros temen al riesgo moral (conductas
arriesgadas que toman las personas al saberse protegidas, esto por
consiguiente y en escala aumenta el valor de las primas) y a la selección
adversa (ingreso preferentemente de personas al mercado de seguros de
aquellos que poseen o tienen mayores posibilidades de sufrir el evento por el
cual se aseguran). Lo que termina dejando sin protección a las personas de
menores recursos o las que más lo necesitan, finalmente por los altos
costos en que terminan este tipo de prestaciones.
31
Para evitar las desigualdades y costos que produce una política
social que no esta fundada en la solidaridad sino en el aseguramiento
individual, y que no regula la selección adversa, Ana Sojo propugna la
necesidad de un financiamiento de las redes de protección social, mediante
mecanismos obligatorios y regulaciones. Pudiendo ser con cargo a
impuestos o presupuesto fiscal.
Otra crítica importante que realiza es en base a la realidad de los
sistemas de protección que operan en América latina, la llamada red social
es en verdad un aglutinamiento de programas aislados, que operan sólo
ante la ocurrencia de los eventos riesgosos mencionados (programas de
emergencia) en apoyo a grupos focalizados de po breza, dejando de lado al
resto de los ciudadanos.
En nuestro país la apuesta es a buscar el crecimiento para incluir a
todos, y generar a través de esta inclusión mayor desarrollo. “Instalar un
Sistema de Protección Social es, por sobre un arreglo institucional, un acuerdo
político al que concurre la sociedad para establecer las bases sobre las cuales quiere
construir y regular su convivencia: determina qué derechos son para todos, cómo se
garantizan y cómo se viabilizan”. (Hardy C 2006, p 65).
Esta discusión es un eje central para definir si nuestra visión de país
es consolidar un modelo de focalización según la cual, la Protección Social
es sólo “el conjunto de intervenciones pública dirigidas a apoyar a las personas,
hogares y comunidades a mejorar su manejo del riesgo, particularmente a quienes se
encuentran en extrema pobreza.” (Raczisnky D 2005, p 35).
O bien intencionamos como sociedad los esfuerzos hacia un futuro en
búsqueda de la universalización de los derechos, reconociendo que los
riesgos atañen a toda la sociedad y que debiera ser la ciudadanía un
elemento que defina el acceso a estos derechos por ejemplo.
32
A través de la literatura, podemos encontrar también que en los
modelos de bienestar tanto liberales, socialdemócratas o conser vadores
existen modelos de solidaridad que se relacionan en la actualidad con
formas distintas de gestionar el riesgo.
Esping Andersen, al desarrollar tipificaciones de estos modelos de
bienestar y su correspondiente modelo de solidaridad describe al régimen
socialdemócrata (países nórdicos, como Suecia) en contraposición a
aquellos modelos residuales que juegan un rol sólo en dirección a aquel
grupo humano incapaz de obtener beneficios en forma autónoma y nos
indica que “la socialización global de los riesgos remite a la idea de que los
derechos se vinculan a los individuos y se basan en la ciudadanía, antes que en una
necesidad demostrada o una relación laboral. Este régimen realiza un esfuerzo activo
y explícito por desmercantilizar el bienestar” (Fernández I Mayo, 2005 p 9).
Los beneficios de esta última opción las podemos visualizar en las
reflexiones de Bauman quien nos señala que las políticas de focalización
han ocasionado a lo largo de su historia mayor exclusión que integración,
reforzando la estratificación de una clientela estigmatizada en contraposición
al resto de la sociedad que refleja el individualismo autosuficiente. Por otro
lado indica el mismo autor, son este tipo de políticas las causantes del
desinterés de la ciudada nía por la política.
Con el paso del tiempo podremos comprobar cuál ha sido el rumbo
cierto que ha tomado el país sobre este tipo de decisiones de acuerdo al
pacto social generado y cómo esto ha impactado en la sociedad, por ahora
es alentador quedarnos con la promesa de “que estamos trabajando en estos
cuatro años para avanzar en un Estado moderno, de bienestar, que consolide un
sistema de protección social desde la infancia hasta la vejez” (Bachelet M 2006, p
50).
33
Con el propósito de continuar este marco conceptual sobre pobreza y
protección social consideramos adecuado conocer ahora, un poco más de
los instrumentos utilizados para focalizar y priorizar la acción estatal.
Visión de Protección Social: Ficha CAS II versus Ficha de
Protección Social
La Ficha CAS II, implementada desde 1987 en nuestro país, es la
sucesora de la primera Ficha CAS (solicitada por los Comités de Asistencia
Social C.A.S, entidades encargadas de implementar las políticas sociales en
las comunas desde 1980).
Este instrumento técnico a nivel local, permitía clasificar, ordenar y
priorizar (según un puntaje mínimo de 350 a un tope de 750 puntos) los
niveles de carencia entre los sectores más pobres, para la entrega de
beneficios sociales, especialmente subsidi os o transferencias monetarias.
Se aplicaba en todas las comunas del país y su vigencia era de dos
años. Permitía conocer ex ante la demanda de beneficios y la situación de
las familias identificando sólo el Rut , el nombre y/o domicilio de algún
integrante de las familias.
De acuerdo a lo señalado anteriormente, en la década de los
ochenta el rol de Estado se restringe al de apoyar solamente a los sectores
más pobres, es decir, trabajar bajo un enfoque de focalización. Unido a
esto, la disminución del gasto social como estrategia de hacer frente a la
crisis económica, obliga a discriminar entre quienes podrán recibir los
beneficios, dado que estos no alcanzan para todos. Aún cuando las familias
se encuentren entre los rangos definidos de pobrez a.
34
La posibilidad de homogeneizar y “objetivizar” la situación social de
las familias. Mediante la recolección de información de los hogares a través
de 13 variables divididas en 4 factores: (vivienda, educación, ocupación e
ingreso / patrimonio) llevó de apoco a que este instrumento fuese utilizado
como referencia para la entrega de beneficios tanto nacionales como
locales. Su correcta aplicación se encontraba vigilada por MIDEPLAN y la
Subsecretaría de Desarrollo Regional SUBDERE. Con comisiones a nivel
nacional, regional, comunal y en algunas regiones también a nivel provincial.
La relevancia de la Ficha CAS II como herramienta de Política
Pública se ha extendido hasta nuestros días y lo podemos visualizar en el
siguiente cuadro.
Instituciones y beneficios focalizados a través de la Información FICHA CAS
II AÑO 2004.
Institución Programa/beneficio Información Utilizada
Ministerio de
Planificación,
FOSIS SISTEMA CHILE SOLIDARIO
Puntaje CAS como mecanismo de
selección, de las familias.
Subsidio Familiar (SUF)
• Al menor
• A la madre
• A la mujer embarazada
• De invalidez
Puntaje CAS como herramienta base
para la selección Ministerio del
Trabajo y Previsión
Social Pensiones Asistenciales (PASIS)
• De vejez
• De invalidez
• De deficiencia mental
Focalización y asignación por puntaje
CAS.
Ministerio de
Vivienda y
Urbanismo, SERVIU
• Vivienda Progresiva
• Vivienda Rural
• Vivienda Básica
Uso de Puntaje CAS como un elemento
más para la determinación de
asignación.
Ministerio del
Interior
SUBDERE
Mejoramiento de Barrios
Se focaliza a través de Puntaje CAS
35
Institución Programa/beneficio Información Utilizada
MINVU, SERVIU Programa Chile Barrio
Información general de las familia s que
se utiliza como línea base para la
asignación de viviendas.
Ministerio de
Educación,
JUNAEB
Programa de Alimentación Escolar,
PAE
El puntaje CAS, es una de las variables
para la focalización
Ministerio de
Bienes Nacionales
• Regularización de bienes
raíces
• Regularización de
propiedad fiscal
• Regularización de títulos de
dominios gratuitos.
Se focaliza a través deL Puntaje CAS y
otras variables complementarias
INDAP Bono de Producción Agrícola
Familiar
Se focaliza a través de Puntaje CAS y
Categoría Oc upacional
Fondo Nacional de
Salud, FONASA
Credencial de indigencia para
gratuidad en Salud
Se focaliza a través de distinta
información incluyendo algunas variables
de la Ficha.
CONADI
• Fondo de Desarrollo
Indígena
• Fondo de Tierras y Aguas
Identificación de familias y Puntaje CAS
Municipalidades
Programas especiales propios de los
municipios:
• Becas de estudios
• Canasta de alimentos
• Mediaguas
• Otros
En muchos de estos programas los
beneficiarios se seleccionan a través de
puntaje CAS
Fundación
INTEGRA
Atención Centros Abiertos Selección de menores a través de
puntaje CAS.
Junta Nacional de
Jardines Infantiles,
JUNJI
Selección de menores pobres para
centros parvularios JUNJI
Información de puntaje como línea de
apoyo para la selección de beneficiarios.
Fundación la
Familia
Elaboración de diagnósticos para la
fundamentación de proyectos
Fundación Children
Internacional
Children
Apadrinamiento menores hasta 18
años de escasos recursos, becas e
intercambios experiencias
educacionales con otros países.
Se focaliza a través de distintas variables
de la Ficha CAS, ingresos, escolaridad
etc.
36
Institución Programa/beneficio Información Utilizada
Gráfico Tabla 2 en FICHA FAMILIA Más y mejor focalización en una nueva etapa del
desarrollo social del país MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN MIDEPLAN
División Social Septiembre 2004
La Ficha CAS II principalmente registraba elementos en relación a
las carencias materiales, no daba cuenta de los patrones de cambio
culturales ni de consumo de los hogares. Tal como se mencionó priorizaba
necesidades.
A partir del año 2002 se inicia el proceso de modificación de la Ficha
CAS II. En una primera etapa se le conoce con el nombre de Ficha de
Familia, que termina finalmente siendo la actual Ficha de Protección Social.
El enfoque que está detrás del diseño de este instrumento es el del manejo
social del riesgo.
Considerando los cambios socioculturales descritos (la era de la
globalización, la incertidumbre y los nuevos riesgos asociados a la pobreza),
se evaluó como pertinente desarrollar para la FPS un Sistema Integral de
Información Social (digital) que se transforme en la puerta de acceso de las
familias al Sistema de Protección Social.
La comparación de ambas Fichas, a través del cuadro brindado por
MIDEPLAN en Apuntes de Protección Social, nos permitirá conocer que
elementos han sido modificados o incorporados bajo esta nueva visión.
37
CUADRO COMPARATIVO FICHA CAS II Y FICHA PROTECCIÓN SOCIAL (MIDEPLAN
2007)
FICHA CAS II FICHA DE PROTECCIÓN SOCIAL
No hay definición estandarizada de la familia
como Unidad de análisis
En la nueva ficha se define a la familia como “una
o más personas que residen en la misma vivienda
y comparten un presupuesto de alimentación
común”
No se consideran aspectos de salud de la
población
La nueva ficha captura información sobre grados
de dificultad para ejercer funciones básicas.
Se identifica embarazo, enfermedades crónicas,
consumo problemático de alcohol y drogas y
trastornos psiquiátricos severos
Considera en el cálculo del puntaje la tenencia de
ciertos bienes como lavadoras, refrigeradores,
calefón
El nuevo instrumento no incluye ningún bien
durable, ni equipamiento del hogar.
Considera la educación como un elemento aislado
La nueva ficha concibe la educación como parte
de un conjunto de variables relevantes que
permiten caracterizar la capacidad generadora de
ingresos
No distingue a los allegados internos de cada
vivienda ni considera hacinamiento
La nueva herramienta distingue distintas familias
en la vivienda, lo que permite detectar la
condición de allegamiento.
El hacinamiento es calculado considerando el
número y uso de habitaciones de la vivienda
respecto del número de personas.
No incorpora preguntas que informen sobre las
formas de precariedad del empleo.
La nueva Ficha contempla preguntas que indagan
sobre la calidad del empleo de las personas
Tiene enfoque regional asociado sólo a
materialidad de la vivienda
La nueva Ficha considera diferencias regionales y
por zona urbana / rural en cuanto al componente
de ingresos.
No se incluye la pert enencia a pueblos originarios Esta ficha incluye a las personas indígenas
No se incluye la pregunta por personas en
situación de calle
En la nueva ficha se incluyen a las personas en
situación de calle.
Incluye materialidad de la vivienda La nueva ficha no recoge información respecto a
las condiciones y materialidad de la vivienda, sólo
la tenencia de ésta.
38
La Ficha de Protección Social FPS, sigue siendo una herramienta
que focaliza la entrega de beneficios y traspasos monetarios, sin embargo,
ya no prioriza por la presencia de carencias materiales, sino que mide los
niveles de vulnerabilidad de los hogares. Específicamente la imposibilidad
de generar ingresos propios. Considerando como causas relevantes las
incapacidades generadas por edad avanzada, discapacidad física y/o
mental, dependencia de alcohol y drogas, falta de educación, necesidad de
cuidar de los niños o ancianos.
El concepto de vulnerabilidad que hay detrás es el del riesgo de caer
en la pobreza o el de encontrarse en ella producto de variables externas a
las personas y familias. Se concibe por tanto, a la pobreza como una
situación dinámica que afecta a algunos integrantes de la familia con mayor
fuerza, porque son más frágiles. (ancianos, niños, mujeres jefas de hogar).
“el concepto de vulnerabilidad....entrega una mejor caracterización de la
pobreza dura de aquellos hogares que sistemáticamente mantienen niveles de ingreso
por debajo de la línea de la pobreza ” (MIDEPLAN 2006).
La Ficha de Protección Social prioriza e ide ntifica según las
siguientes variables: Recursos Económicos, Necesidades Familiares y
Riesgos de la Familia. Recursos económicos Ingresos efectivos y capacidad de generarlos,
mediante competencias laborales de los
ocupados. (incluye a inactivos y desocupad os).
Se incluye sólo saneamiento de vivienda. En
cuanto a su relación con la postulación a
subsidios de vivienda incorpora tenencia de sitio,
y de vivienda, hacinamiento, y allegamiento.
Necesidades familiares Estructura de la familia (edades de sus
integrantes, que generan necesidades distintas),
composición familiar relaciones entre generadores
de ingresos e integrantes (niños, adultos,
discapacitados etc),
39
Riesgos de la familia 1)Individuales: factores de salud, dependencias,
precariedad laboral.
2) territorio: rural-urbano, desempleo regional
“La Ficha de Protección Social, se estructura como cuestionario y considera
preguntas que aplican a cada una de las personas que componen el grupo familiar,
definiendo en su desarrollo, interrogantes que son pertinentes a la totalidad o a un
subconjunto de los miembros de la familia.” (MIDEPLAN 2006).
Las consultas de la encuesta se organizan en los siguientes módulos
Temáticos (MIDEPLAN 2006).
?Localización Territorial
Identificación del Grupo Familia r
Salud
Educación
Situación Ocupacional
Ingresos Laborales
Vivienda
40
CAPITULO III
RESULTADOS
41
CAPITULO III RESULTADOS DE LAS ENTREVISTAS
Un pequeño marco de referencia de tipo más práctico, con algunos
antecedentes preliminares posibilitará comprender cabalmente los
resultados encontrados en esta investigación de forma mucho más sencilla y
clarificadora.
En forma breve, comentaremos las características del trabajo que se
realiza en un municipio, lo que nos permitirá contextualizar a esta unidad
territorial y política a nivel país. Continuaremos este sucinto marco de
referencia conociendo cuáles son las peculiaridades de las comunas en que
se ha desarrollado este estudio. Para terminar describiendo cómo se aplica
la Ficha de Protección Social en un municipio en particular.
Todo este recorrido para analizar las posturas vertidas en las
comunas de San Miguel y El Quisco respectivamente, sobre las distintas
temáticas discutidas con los encargados de programas.
Rol y Funciones Municipales
No es posible entender qué es una comuna o que atribuciones tiene,
si no conocemos de qué forma ésta unidad territorial responde a un
ordenamiento administrativo y presupuestario mayor, que comienza en el
año 1974 con un “Reordenamiento espacial que busca la articulación económico-
social-geopolítica y administrativa en ámbitos territoriales determinados, todo ello
con la finalidad de alcanzar el desarrollo auto sostenido de grandes unidades
territoriales ” (CONARA 1974).
Nuestro país por tanto, se configuró como unitario políticamente y
desconcentrado administrativamente con 13 regiones y 51 provincias. En
forma sostenida a partir de esa fecha, a través de distintos instrumentos
42
legislativos (decretos ley, Ley Orgánicas) se refuerza el proceso
descentralizador en todo el país.
En esta estructura, las Municipalidades, son definidas según La Ley
Orgánica Constitucional de Municipalidades Ley 18.695 (1986) Como:
“corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y
patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local
y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de las
respectivas comunas ” (LOCM).
Los Municipios son de acuerdo a esta definición, las entidades
encargadas de la ejecución de servicios, promoción económica y social de
las comunas y su población. Para el logro de estos objetivos se les atribuyen
funciones privativas y otras compartidas con el resto del aparato estatal.
En el año 1979 se genera el Fondo Común Municipal que pretende
compensar las desigualdades de ingresos que las comunas perciben, dada
las actividades productivas y recursos de sus habitantes. O por el pago de
subvenciones recibidas por las prestaciones que br indan, en la atención
primaria de salud como en la administración de los establecimientos de
educación pública, delegadas a estas entidades partir del año 1980.
El tema presupuestario será como analizaremos más adelante un
factor clave en el tamaño y forma de gestión de cada Municipio.
De acuerdo a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades
LOCM, vemos las siguientes especificidades de funciones Municipales:
43
CUADRO COMPARATIVO DE FUNCIONES MUNICIPALES LOCM
En este contexto, las Municipalidades han desarrollado históricamente
los Programas del área Social que hoy en día son parte del Sistema de
Protección Social. Específicamente para este estudio de caso hemos
considerado los Subsidios (traspasos de beneficios monetarios directos o
indirectos) para ayudar a superar - disminuir el impacto - de los efectos
adversos de la vejez, la invalidez o el desempleo.
Funciones privativas
Aplicar disposiciones sobre transporte y tránsito público Aplicar disposiciones sobre construcción y urbanización Planificación y regulación urbana de la comuna y elaboración del Plan regulador Aseo y ornato Promoción del desarrollo comunitario Elaborar, aprobar y modificar el PLADECO
Funciones compartidas
Asistencia social Salud pública Educación y cultura Capacitación y promoción del empleo Deporte y recreación Turismo Transporte público Vialidad urbana y rural Urbanización Constr. de viviendas sociales e infraestructura sanitaria Prestación de auxilio en situaciones de emergencia Actividades de interés común en el ámbito local
44
Los principales programas de subsidios que entregan los municipios
son: Pensión Asistencial (Pasis) de Vejez o Invalidez: Esta pensión está regulada
en el D.L Nº 869 de 1975 y su reglamento contenido en el Decreto Supremo
nº 369 de 1987. Es una pensión no contributiva otorgada a personas
mayores de 65 años o inválidos declaras por la comisión de medici na
preventiva e invalidez COMPIN, o en su defecto discapacitados mentales de
cualquier edad.
Ser beneficiarios de PASIS les otorga además, la posibilidad de
recibir asignación familiar por los descendientes que vivan a sus expensas,
tener derecho a asistencia médica gratuita (Fonasa A) y derecho a
asignación por muerte equivalente a 3 ingresos mínimos.
Subsidio Único Familiar (SUF): Este es un subsidio que está regulado en la
ley nº 18.020 de 1981, que definió régimen de Subsidio Familiar, para
quienes no acceden a través del sistema previsional por no ser trabajadores
dependientes. El subsidio se otorga por tres años, con posibilidades de
extenderlo si continúan las condiciones que le dieron origen.
Son causantes de SUF los hijos menores de 18 años, inválidos de
cualquier edad. Los niños mayores de 6 años deben acreditar que son
alumnos regulares de enseñanza básica, media, o superior en
establecimientos del Estado o reconocidos por éste a menos que sean
inválidos. La madre beneficiaria de SUF por sus hijos, la mujer embarazada
y los deficientes mentales que no reciban PASIS.
Ser beneficiarios de SUF les otorga además, el derecho a
asistencia médica gratuita (Fonasa A).
45
Subsidio Maternal: Se otorga por las mismas características del SUF,
a partir del quinto mes de embarazo.
Subsidio al Agua Potable y Alcantarillado: Subsidio para familias de escasos
recursos, regulada en la ley 18.778 de 1989. El beneficio tradicional consiste
en un subsidio del 50% del costo del consumo de agua potable con un tope
de 15 m3. Las familias del Programa Chile Solidario acceden al 100% del
pago de su consumo con tope de 15 m3.
Para solicitar el beneficio las viviendas deben encontrarse con
conexión al sistema de agua potable y tener la cuenta al día.
Bono de Protección Familiar : Transferencia monetaria que se les entrega a
las familias pertenecientes al Programa Puente durante 24 meses. Según El
Artículo N° 2 de la Ley N ° 19.949 y el Artículo N° 41 de su reglamento.
Son beneficiarias: Las madres de los hijos causantes de SUF, La mujer sea
jefa de hogar o pareja del jefe de hogar, o dueña de casa mayor de 18
años. Sólo cuando no existan en la familia una mujer puede ser asignado a
un adulto de sexo masculino.
Bono de Egreso: Transferencia monetaria que se les entrega a las familias
luego de cumplir 24 meses en el Programa Puente. Este bono es de un
monto fijo, “equivalente a un Subsidio Familiar $ 4.126 (moneda al mes de julio
2006” (MIDEPLAN) se entrega por un período de 36 meses, en forma
independiente de la cantidad de personas que integren una familia.
Los requisitos para acceder a este bono son haber cumplido con el
compromiso de participación del programa, a través del trabajo conjunto
durante dos años con el apoyo familiar. Y haber recibido 24 cuotas del Bono
de Protección.
46
Fondo Solidario de Vivienda: Consiste en la postulación de las familias a un
subsidio de Vivienda través de EGIS (entidades de gestión inmobiliaria) que
se encargan de elaborar y presentar los proyectos habitacionales al
Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU). Se postula en grupos de
mínimo 10 familias a construcciones nuevas o re-edificación en los terrenos
en que ya vivían.
El Ahorro exigido a las familias es de 10 UF y el Subsidio del Estado
es de 280 UF y 470 UF, según comuna y tipo de proyecto
Cómo hemos especificado antes, las Municipalidades se encargan de
aplicar la Ficha de Protección Social, instrumento que les permite focalizar
a los grupos de la población que recibirán los mencionados beneficios.
Ahora que conocemos las características generales sobre el rol de un
Municipio, expondremos algunos antecedentes de las comunas que nos
encontramos analizando.
Comuna de San Miguel:
De acuerdo al nivel socioeconómico de los integrantes de la comuna,
se podría clasificar a sus habitantes como de “clase media” dado los bajos
niveles de pobreza que explicita la Subsecretaría de Desarrollo Regional
SUBDERE (en el SINIM año 2006) sobre la comuna y la existencia de un
100% de población urbana.
El total de la población de la comuna es de 75.422 personas, de las
cuales 810 de ellas corresponden a personas pobres no indigentes. Lo que
significa un 1,07% del total comunal y un 0,05% del total nacional.
La población indigente de la comuna de San Miguel es de 97 3
personas, lo que significa un 1,29% del total comunal y un 0,18% del total
nacional.
47
Según datos de la encuesta de caracterización socioeconómica
CASEN 2006 la composición a nivel de hogares nos muestra que existe un
97,5% de hogares no pobres y un 2,5% de hogares pobres, que incluyen a
pobres no indigentes y a indigentes.
Sobre la estructura municipal, la SUBDERE (año 2006) nos muestra
que en ésta municipalidad son mayoritariamente funcionarios de planta, con
243 plazas. Y continúan en cantidad los funcionarios a honorarios
destinados a programas con un total de 48 personas.
El nivel de profesionalización del personal definido por ésta
Subsecretaría de Desarrollo es de 20,16.
En cuanto al financiamiento El Municipio de San Miguel, recibió un
ingreso total de $7.440.583 en el año 2006. De los cuáles $684.708
corresponden a recursos percibidos por el fondo común municipal.
Comuna de EL Quisco:
En el caso de la comuna del El Quisco, de acuerdo también con los
datos entregados por la SUBDERE (año 2006) esta comuna presenta
mayores niveles de pobreza y una mayor dispersión de su población.
Presenta un 6,05% de población rural y un 93,95% de población urbana.
El total poblacional de la comuna es de 12.410 personas, de las
cuales 1.017 de ellas son población pobre no indigente, lo que representa un
8,19% del total comunal y un 0,06% del total nacional.
El total de personas clasificadas en la comuna como indigentes es de
324 individuos, lo que significa un 2,61% del total comunal y un 0,06% d el
total nacional.
48
De acuerdo a los datos de la encuesta CASEN 2006, el porcentaje de
hogares no pobres de El Quisco es de 89,2% y el de hogares pobres, entre
los que se incluyen pobres no indigentes e indigentes un 10,8%.
En tanto, la estructura municipal que presenta la SUBDERE para el
año 2006, nos da cuenta de un municipio bastante distinto al anterior. Con
un total de 45 funcionarios de planta y un total de 66 funcionarios a
honorarios destinados a programas. Además presenta 15 funcionarios en
condiciones contractuales a contrata. (renovación anual)
El nivel de profesionalización del personal, de esta comuna
corresponde a 23,33
En lo que respecta a las arcas Municipales, se informa también por la
Subsecretaría de Desarrollo Regional para el año 2006. Un total de ingresos
percibidos de $2.128.255, de los cuales $789.442 corresponden a ingresos
percibidos por el fondo común municipal.
Según el estudio Tipologías: Herramientas bases para el
reconocimiento de la diversidad comunal –municipal de la División de
Estudios de la SUBDERE (año 2005). Esta comuna corresponde a una
tipología de tipo 2, esto quiere decir, que presenta una alta dependencia del
fondo común municipal (en promedio las comunas de esta tipología
dependen un 76% del Fondo Común Municipal FCM) y presentan
porcentajes bajos de población. Dentro de las que un porcentaje bastante
alto corresponden a población rural (el promedio para las 56 comunas de
esta tipología es de 52%).
En cambio la comuna de San Miguel, corresponde a una tipología de
tipo 6, lo que significa que se encuentra dentro de los municipios que no
dependen fuertemente del FCM (promedio de dependencia de las comunas
de éste grupo es de 42%) y presentan altas densidades de población.
49
Siendo muy bajos los niveles de población rural (el promedio de población
rural para las 50 comunas de ésta tipología es de 6%).
En cuanto al área productiva, ambas comunas comparten como
categoría principal el nivel terciario. Dedicación de sus habitantes a servicios
y comercio.
Descripción y Análisis de la Aplicación de la Ficha de
Protección Social: El Caso de San Miguel.
En el marco de esta revisión de antecedentes de tipo práctico,
consideramos relevante exponer cómo es el proceso de Aplicación de la
Ficha de Protección Social.
El análisis del caso de una comuna, nos permitirá involucrarnos en
aquellas situaciones atingentes a la implementación del nuevo instrumento
de focalización del sistema de protección. Por ende, conocer las
problemáticas que se generan en su gestión.
En la comuna de San Miguel la Aplicación de la Ficha de Protección
Social es ejecutada por la Municipalidad. Para esta labor cuentan con un
equipo de 7 personas distribuidas en las siguientes funciones: Una
encargada Comunal de la Aplicación de la Ficha, que cumple también
labores como Asistente Social de la Dirección de Desarrollo Comunitario
DIDECO. 3 encuestadores de dedicación exclusiva, 1 digitadora que también
cumple labores de revisora, 1 revisora que también cumple labores de
digitadora y 1 supervisora de terreno.
Durante el período de instalación de la nueva Ficha que reemplaza a
la antigua CAS II, se contrataron a 3 personas como encuestadores
adicionales, con el propósito de cumplir con las metas de la marcha blanca
fijado por MIDEPLAN (esto con recursos adicionales entregados por el nivel
50
central aprox. $ 5.720.000) que significaban para la comuna aplicar la nueva
encuesta a 3.860 familias entre los períodos de Noviembre 2006 a Abril 2007
(En la realidad este proceso fue realizado en alrededor de tres meses).
Desde esa fecha se aplica la nueva ficha de protección a todos los
hogares que la solicitan, de forma de eliminar de a poco la base de datos
que existía con la encuesta CAS II.
Durante el mes de Diciembre 2007, en la comuna se debió aplicar
nuevamente un “barrido” de hogares con aplicación de fichas de protección,
según criterios de MIDEPLAN para 181 hogares (el nivel central
desembolsaría para ello un monto de $350.000).
Los antecedentes comunales indican que es una comuna con
niveles bajos de pobreza, por lo que el nivel de demanda por aplicación de
Fichas de Protección Social también es bajo. Considerando que su
aplicación se origina de la solicitud de hogares y/o personas que requieren
algún tipo de apoyo socioeconómico (indigentes y pobres no indigentes).
Como antecedente podemos citar que según los indicadores del
Sistema Nacional de Indicadores Comunales (SINIM) de SUBDERE 2006,
San Miguel presentó un porcentaje de cobertura pobl acional de aplicación de
Fichas CAS II de sólo un 34,25% de la población. (relación entre nº de
fichas vigentes y total poblacional).
Desde la fecha de solicitud de algún beneficio municipal o nacional
(subsidio de vivienda, pensión asistencial, subs idio de agua, apoyo
medicamentos u otros, acogido por las Asistentes Sociales o algún
departamento municipal) por un habitante de la comuna, se le indica que
dentro de los 10 días hábiles siguientes se le efectuará una visita domiciliaria
para constatar en terreno su situación socioeconómica y poder definir la
aprobación o no del apoyo que pide.
51
La ruta de visitas para aplicación de fichas se planifica en el
Departamento de Estratificación Social, por unidad vecinal según demanda
(requiere de un mínimo de 10 solicitudes). Cuando no se cumple ese
número se prioriza por un sector que cumpla al menos con un número
cercano de peticiones.
Cada encuestador sale a terreno diariamente con una plantilla de 20
encuestas que debiera realizar idealmente cómo máximo en 30 minutos por
hogar. En la práctica los 3 encuestadores realizan 40 fichas diarias en
promedio. Esto significa un total cercano mensual de 800 fichas. Las
restantes fichas que no se aplican tienen como principal causa: Que no se
encuentra a los habitantes de la vivienda, o de encontrarse alguien no es un
adulto autorizado para responder la encuesta a nombre del jefe de familia o
a que el tiempo involucrado en cada ficha supera los 30 minutos. Lo que por
tanto, genera una lista de espera.
De no haberse aplicado la encuesta en la visita, es posible efectuar
hasta dos intentos más con el objeto de aplicar la ficha. Para estos casos el
tiempo de 10 días iniciales se posterga y se considerará su incorporación
nuevamente a las rutas, según prio ridad de sectores con mayor demanda.
Una vez aplicada la ficha de protección social, ésta debe ser foliada
(según número designado por el Sistema Integral de Información Social
(MIDEPLAN) por la Encargada Comunal de la Ficha. Quien realiza esta
tarea dentro del día de aplicación a más tardar al día siguiente o la delega
en la Unidad de Estratificación Social.
Luego en el Departamento de Estratificación Social la digitadora
ingresa los datos de la ficha al sistema dentro de los 7 días siguientes a su
recepción. En este lapso de tiempo se efectúa además la revisión del
correcto ingreso de datos.
52
MIDEPLAN asignará un puntaje (desde los 2.000 a los 20.000) al
folio de ficha de protección digitado en el sistema. En un período aproximado
de 5 días. Con esta información en el Sistema Integral de Información
Social, la Asistente Social a cargo del caso o departamento que acogió la
petición indicará a la familia si puede acceder a la ayuda municipal o al
subsidio en cuestión de acuerdo al puntaje de corte definido para cada
prestación social, sin contar con mayores referencias a las variables que le
arrojan esa puntuación.
En el caso de no obtener un puntaje adecuado para acceder a la
ayuda, o dado que ha cambiado su situación socioeconómica (por
fallecimiento de algún integrante, cesantía, etc), el afectado o la
Municipalidad puede solicitar una reevaluación de su ficha de protección
social (municipio trabaja en línea con el registro civil, con INP lo que entrega
alarmas de situaciones que requieren nueva inspección). La única restricción
es que no sea antes de 6 meses de vigencia de la primera encuesta
realizada.
Estas reevaluaciones son efectuadas por la supervisora de terreno,
quien reinicia parte del proceso con la entrega de una nueva ficha.
Como herramienta metodológica para un mejor análisis expondremos
a través de un diagrama (de elaboración propia) el proceso detallado
anteriormente.
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DESCRIPCION DEL PROCESO APLICACIÓN DE FICHA DE PROTECCION SOCIAL.
Inicio Solicitud pensión pensio
Asigna nuevo folio
Acoge solicitud
Ficha inscripción
2 visita no
Depto. Subsidios
si
no No se realiza 3 visita
Planifica Rutas de terreno
Visita a domicilio
Aplica ficha de protección social
si
Asigna folio a ficha
Encargada Comunal Ficha Protección Depto . Estratificación
Social
Si no
Digitadora ingresa datos Sistema
Revisora controla ingreso datos
Mideplan por medio de su sistema informático otorga puntaje
Otorga pensión
Solicita reevaluación por cambio socioeconómico
Supervisora evalúa en terreno
modificaciones Nueva ficha
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En este contexto, entonces podremos evaluar los siguientes atributos.
Tiempo: De acuerdo a los tiempos declarados por los entrevistados de las
diversas áreas involucradas, el proceso se lleva a cabo en promedio en 22
días, a esto le debemos agregar gener almente una semana más. Es decir,
se cerraría el ciclo luego de un mes.
Esta semana adicional corresponde al tiempo que se puede demorar
el interesado en concurrir a la municipalidad para consultar los resultados
obtenidos en su encuesta y saber si obtuvo o no el beneficio que solicitara.
(retroalimentación).
Como evaluación general, podríamos en primer término plantear que
el mencionado período del proceso se cumple en los casos en que se
encuentra al jefe de familia en la primera visita. Caso contrari o la secuencia
de pasos puede desplazarse unos 15 o 20 días más.
Según directrices de MIDEPLAN se requiere que la encuesta se
efectúe sin previo aviso para constatar en forma más fidedigna la realidad
familiar. Considerando este tipo de dificultades y los plazos utilizados,
pensamos que los problemas del proceso se centran más en otro tipo de
atributos que en los plazos.
Calidad: Reconociendo la relevancia que tiene para la vida de los
beneficiarios el puntaje obtenido en las encuestas (acceden o no a los
beneficios) la real correspondencia de la información capturada por los
encuestadores de la situación socioeconómica es fundamental. En este
punto encontramos una falencia importante, no existe en terreno una
fiscalización aleatoria que permita corroborar la fidelidad de los antecedentes
entregados.
55
Por otro lado, también es necesario reconocer que existe entre la
población una tendencia a intentar manejar los datos de forma que le
“ayuden “a obtener el menor puntaje posible. Muestra de el lo es la constante
solicitud de revisiones por cambios de situaciones que se presentan una vez
que se les informa a las personas que no obtuvieron algún beneficio. Lo que
no ocurre cuando si lo obtienen.
En esta misma dirección de cuidar la calidad, una queja constante que
reciben los encuestadores cuando aplican las fichas a los jefes de familia,
tiene que ver con los datos que se deben incorporar en relación a los
ingresos que obtuvieron mensualmente el último año.
Cuando las familias no tienen ingresos fijos o estos son irregulares,
finalmente terminan entregando datos que no son fidedignos (fundados en la
memoria o en cálculos aproximados de los gastos que debiesen haber
efectuado para la manutención de su hogar).
Flexibilidad: Este proceso puede ser catalogado como de baja flexibilidad,
pues utiliza recursos especializados y genera una cantidad estable de
prestaciones.
Al interior de este punto consideramos que una debilidad en el
proceso se da en la relación Municipio - Ministerio de Planificación. El
personal municipal declara que toda la capacitación recibida fue realizada a
través del sistema integral de información social, sin contacto directo para
dudas. Lo que genera casos especiales que deben ser consultados a nivel
central, porque no cuentan con información completa, desde su punto de
vista.
A nivel central se requiere que el área social sea el articulador de
la protección social. Para lo que deben transformarse en agentes que
medien en la relación entre las instituciones y los usuarios. En MIDEPLAN
56
se detecta falta de competencias en los agentes municipales para trabajar
bajo este enfoque (como teoría podría establecerse una pequeña relación
inversa entre la edad de los integrantes de los equipos municipales y su
flexibilidad para adaptarse).
Por otro lado, dadas las características secuenciales del proceso no es
posible efectuarlas en forma paralela o mediante rutas alternativas.
Costo: El valor asignado por MIDEPLAN a la aplicación de las encuestas es
de $1.933 (según relación a los montos que envía para la aplicación de
fichas de protección adicionales).
A nivel Municipal, dado que este proceso es parte de sus funciones
no han definido un costo unitario propio (que involucre horas/hombre,
folletería, transporte).
En lo que respecta al número de funcionarios necesarios para
ejecutar las tareas necesarias, la visión de los involucrados es que la
dotación de personal es adecuada y permite brindar una buena prestación
Exposición de Resultados de Entrevistas según Dimensiones
y Variables:
DIMENSION ENFOQUE:
Variable FPS diferencia con CAS II:
De acuerdo a lo explicitado por los entrevistados, ambas fichas no se
pueden comparar. Sin embargo, declaran como contradictorio que las
personas que en la encuesta CAS II calificaban para acceder a los distintos
57
beneficios que ofrece el Municipio, cuando se les aplica la FPS su puntaje
final resulta tan elevado que les impide postular a los programas.
Esta situación se hace patente en el caso de las personas que están
en el Programa Puente, si no tuvieran garantizado sus derechos a los
subsidios monetarios como SUF, PASIS, subsidio de agua potable etc, con
el actual puntaje no podrían postular.
La Ficha Cas II consideraba los elementos materiales en su
evaluación, para el nuevo instrumento lo relevante es el ingreso que
declaran los jefes de familia.
Según lo plantean, la nueva ficha reordenó a la gente de otra forma, lo
que genera mucha inquietud sobre todo en la comuna de El Quisco. En esta
comuna, señalan que conocen las necesidades de las familias con las que
trabajan, y esta información les impide entender que dichas familias con
necesidades visibles no califiquen para los subsidios o apoyos estatales.
En esta ficha indican, se focaliza demasiado en los adultos mayores
personas que viven bien, pero sin ingresos, por lo que no serían pobres
señalan en El Quisco. Reciben actualmente en forma sustantiva un aumento
de todos los beneficios. Especialmente se visualiza esta situación en la
cantidad de Pensiones Asistenciales otorgadas en la comuna de San
Miguel, que ha aumentado en un 100%, según señaló la encargada.
La Ficha Cas II era igual para todos y no diferenciaba particularidades
como enfermedades o discapacidad indican. Ahora la FPS evalúa la
vulnerabilidad. Lo que amplia la mirada y beneficia a un número mayor de
personas.
58
En San Miguel la pobreza está disfrazada, mucha gente se ha ido
empobreciendo y esta situación no la consideraba la Ficha Cas II, que les
arrojaba puntaj es muy altos por vivir en departamentos. Dada esta realidad
la comuna elevó una solicitud de reasignación de puntajes para postular a
los beneficios, desde 530 puntos y no desde 503 como estaba definido a
nivel nacional con el antiguo instrumento. En la ac tualidad no saben, si será
necesario solicitar con el nuevo sistema, modificaciones según las
características de su comuna.
Como elemento positivo, pero que requiere ajustes, indican en ambas
comunas el tema de los validadores de información, el cruce d e
antecedentes en línea con otras reparticiones como INP, SII, Registro Civil,
posibilita actualizar constantemente la situación familiar e incluir omisiones,
pero genera a su vez problemas en el ingreso a los programas, ya que en un
momento pueden ingres ar y luego ya no califican.
El Programa de Vivienda Solidaria es el más perjudicado señalan, con
la nueva forma de evaluación, ya que ésta no tiene como unidad de análisis
la vivienda (que si lo tenía la ficha CAS II). Han debido realizar muchos
ajustes e incluso instrumentos propios, que les permitan disminuir puntaje a
las familias. Hasta hace poco tiempo los jóvenes no podían postular, porque
su puntaje era demasiado alto al no ser considerados vulnerables por su
condición de generadores de ingresos. Para este programa la Ficha Cas II
era más útil. Indicaba una entrevistada.
Variable Visión de los Pobres:
Se explicita en las comunas un alto nivel de dependencia del apoyo
asistencial. Las personas se transforman en “clientes habituales” que
comienzan a conocer el nuevo sistema e intentan manejarlo, modificando la
información que les entregan a los encargados. De esta forma el ingreso o
salida de integrantes de la familia es una forma de modificar el puntaje.
59
El interés de las personas es conocer su puntaje y porqué no pueden
postular. No comprenden las variables que inciden en su puntaje.
En la comuna de El Quisco, los reclamos de personas que no pueden
postular a los subsidios por puntajes demasiado altos, se hacen llegar
muchas veces al Alcalde, quien solicita que se evalúe nuevamente.
Por otro lado, se señala como necesario atender bien a todas las
personas independientemente si pueden o no acceder a los beneficios,
entregarles herramientas y que se empoderen de derechos, ayudarles a
generar redes.
Como una inquietud se plantea la necesidad de diferenciar las ayudas
según estratos socioeconómicos. Las personas de “clase media” señala una
encargada de programa, piden ayuda con mucha vergüenza. En San Miguel
se ha empobrecido la “clase media”, por lo que se propone de alguna
manera una atención diferente en la ayuda y la forma de gestionarla.
Variable Superación de pobreza, vulnerabilidad y riesgo
Los programas asistenciales no logran superar la pobreza, permiten
sólo ayudar a mantener mat erialmente a la gente. Por esta razón es bueno
aumentar la cantidad de subsidios entregados, dice una encargada de
programa. Para otros, empero estos subsidios generan demasiada
dependencia de la municipalidad.
En la comuna de San Miguel exclaman qu e es una lástima que los
subsidios dependan de cupos comunales.
60
En cuanto a la superación de la pobreza se nos indica que el
programa Puente pretende sacar a las personas de la indigencia y que
cuando egresan al Chile Solidario siguen siendo pobres. Se les entregan
sólo condiciones mínimas. Las mismas que son evaluadas estadísticamente
para determinar el éxito del programa. Pero no se considera que las
familias no saben donde acudir luego que se va el apoyo familiar, les falta el
desarrollo de redes, y si las tienen éstas son dificultosas.
En cuanto a la pobreza y la Ficha Cas II, para algunos ésta medía
una pobreza de los años ´90 que era vivir mal, sin casa. Para otros
encargados, la Ficha CAS II tampoco era un instrumento que midiera la
pobreza.
Las estrategias declaradas para superar la pobreza son variadas:
mediante la combinación de las oportunidades que se les otorga a las
personas unido a las capacidades y habilidades que ellos tienen. A través
del ejercicio de los derechos. O de una mejor distribución de los ingresos.
Aquí se incorpora además como una necesidad para los Municipios, mejorar
la distribución de los ingresos, ya que cuentan con disímiles capacidades
técnicas y profesionales para desarrollar su trabajo.
En lo que si existe cierto consenso entre los entrevistados, es que la
pobreza actual es cíclica.
En San Miguel una encargada de programa, realiza una distinción
entre las personas vulnerables y los carenciados. Los primeros serían
aquellas personas que tienen difi cultades para generar ingresos y malas
condiciones de trabajo y los carenciados serían quienes requieren de
satisfacer necesidades básicas como alimentación, o un lugar donde dormir.
61
Esta misma distinción pero declarada como preocupación la
transmiten en la comuna de El Quisco. Las personas vulnerables son
quienes están a punto de desestabilizarse económicamente, pero ¿qué pasa
con las personas que se supone pueden generar ingresos, pero en la
práctica están disminuidos, o presentan un estilo de vida marcado por la
pobreza? Apuntan a que todavía queda mucha pobreza dura por resolver.
En otro ámbito, en los dos municipios consideran que la educación
es fundamental. Cómo ejemplo: el caso del Programa de Vivienda que está
a punto de concretarse en El Quisco, explican que a los beneficiarios del
programa se les debe enseñar a vivir en comunidad, desarrollar el concepto
de copropiedad y cuidado de áreas comunes como el de una quebrada que
se encuentra cerca de los departamentos que se construirían pront amente.
Este trabajo con temas de interés para la gente, se ha vuelto un requisito
actual del programa.
El concepto de vulnerabilidad a través de la ficha, es visto como una
ampliación de los grupos de atención, que incorpora a discapacitados,
enfermos, especialmente a adultos mayores y a la “clase media”. Para este
grupo socioeconómico se propone por un entrevistado de San Miguel
realizar ayudas diferenciadas.
En el Quisco se cuestiona de alguna manera la información de
adultos mayores, personas sin ingresos declarados, que sin embargo,
pueden mantener en buenas condiciones las casas donde residen. En el
caso de los jóvenes, sólo por su condición etárea no son considerados
vulnerables y hasta hace poco no podían postular por su puntaje a los
programas de vivienda.
62
La vulnerabilidad es vista como un instrumento técnico teórico-
metodológico que no es posible traspasárselo a la gente. Entrega para el
trabajo que se desarrolla en estos programas una mejor focalización,
además de brindar una radiografía instantánea de la realidad.
Los funcionarios Municipales, expone una entrevistada en el Quisco.
Deben transformar su mirada de la pobreza para entender y utilizar estos
nuevos conceptos (vulnerabilidad).
Todos los cambios (en relación al nuevo tipo de focalización) tendrían
su origen en las peticiones realizadas desde los municipios al nivel central,
según lo conversado con una jefa de programa.
Variable Enfoque de Protección
De los entrevistados sólo algunos señalan una opinión en relación al
enfoque de protección, ya sea porque se encuentran trabajando hace poco
tiempo en el Municipio o porque no han tenido tiempo de dedicarse a
conocerlo más. Por el poco tiempo de implementación de éste, se
encuentran conociendo recién de que forma impacta rá en la gente y en los
programas.
Un cambio visible para los funcionarios ha sido hasta ahora, la
incorporación de nuevos grupos de atención, pobrezas de otro tipo, como lo
detallaron. Además de la existencia de derechos especialmente en las
personas del programa Puente y Chile Solidario.
A pesar de esto, en las dos comunas en que se ha realizado este
estudio coinciden en que no existe un cambio en la acción de los gobiernos
locales. No se ha incorporado una visión de integralidad, ni de tra bajo en
red. Un claro ejemplo de esto, es que indican que las personas que no
63
trabajan con la FPS directamente, no saben nada de este instrumento, aún
trabajando en el mismo Municipio.
Los departamentos realizan su quehacer en forma insular, es decir, en
forma especializada sin involucrar a las otras áreas de esta entidad mayor
que es un Municipio. Con el consiguiente cruce de tareas, de esfuerzos y de
recursos que se dan cuando se superponen proyectos u objetivos al interior
de una organización que bus ca cumplir con una misma misión.
Se reconoce que a nivel central el discurso apunta hacia un trabajo
más coordinado, pero éste no ha bajado más que en circulares en algunas
ocasiones. Se comenta que falta una política emanada desde el Gobiern o
central, hacia lo local en esa dirección.
Para que sea efectivo un trabajo en red, debería incorporar a todas
las dependencias municipales, pues una persona que requiere orientación o
ayuda, puede necesitarla desde el área de patentes como del área social
para un subsidio. Aunque todos los beneficios pasen por la Ficha de
Protección Social, analiza un jefe de programa.
En los departamentos de atención social (que es donde se acogen
las solicitudes de los subsidios) de los Municipios explica una encuestada
en San Miguel, se trabaja con la urgencia, con la atención de choque. Al no
existir continuidad en las atenciones, dice es muy difícil implementar un
enfoque de vulnerabilidad.
Esta concepción del enfoque de vulnerabilidad nos demuestra la fal ta
de conocimiento certero sobre el real significado del concepto de
vulnerabilidad y de cómo este se aplica en la atención de público.
Por otro lado, nos señalan que dado que las postulaciones a los
programas son en línea, se les puede mostrar el proceso a las personas.
64
Pueden conocer los pasos que siguen en el proceso de postulación.
Explicarles cual es la oferta programática.
Además explicitan, en relación a otro tema, que en el caso del
Programa Puente no se postula. Su ingreso depende exclusi vamente del
puntaje por su situación social.
DIMENSION DE APLICACIÓN
Variable Relación Municipio MIDEPLAN
Todos los entrevistados señalan que las capacitaciones realizadas ya
sean, tanto para el manejo de la FPS como para conocer modificaciones a
los programas de los cuales son encargados se realizaron vía e -learning.
Para varios encargados de programas, esta fórmula virtual no ha sido
la más adecuada, puesto que imposibilitó la realización de consultas y
mayores análisis de casos.
Por otro lado, plantean que se inició el proceso de aplicación de la
nueva ficha, sin que supieran mayormente de que se trataba. Sin solicitarles
su opinión.
Indican que aún hoy, sienten que no cuentan con toda la información
necesaria para atender a los habitantes de sus comunas. Una inquietud no
resuelta es por ejemplo la incidencia de las distintas variables que mide la
FPS en el puntaje total, la fórmula para el cálculo del puntaje no la conocen.
En cuanto a una relación permanente con MIDEPLAN indican que se
da con el encargado a nivel central de cada programa, mediante correos o a
través de una página interactiva en que cada uno puede ingresar con su
clave. En algunos casos la comunicación se da en forma fluida por
65
conocimiento previo de las personas, pero no por un establecimiento formal
de comunicación expedita.
En San Miguel la encargada de un programa utiliza además el foro
como herramienta de comunicación. En el caso de El Quisco nos comentan
que a veces las respuestas a consultas por esta página web, pueden
demorar demasiado tiempo o simplemente no llegar nunca.
Variable Ingreso al Programa
Cuentan los entrevistados que el ingreso a los programas, depende
del puntaje de la Ficha de Protección Social, si la persona no cuenta con
esta encuesta se le solici ta su aplicación, para determinar la posibilidad de
postular o no a los beneficios.
En el caso del programa de Vivienda existe una página (de uso
exclusivo para el MINVU) que es un extracto de la FPS, que entrega el
puntaje final para este programa, considerando todos los ajustes efectuados
para disminuir el puntaje según hacinamiento, allegamiento etc.
El ingreso del rut de la persona al sistema computacional, corroborará
si cuenta o no con esta evaluación. El ingreso es transparente, sin listas de
espera. Con garantía estatal para las personas del Programa Puente y Chile
Solidario.
Si cumplen los requisitos de puntaje los beneficios los obtendrán al
mes subsiguiente de su aprobación. Luego de ser enviados a las respectivas
Intendencias.
Cada comuna cuenta con una encargada de la FPS, quien atiende al
público y contesta las consultas relativas al puntaje obtenido o a los
elementos que se consideran en esta herramienta de focalización.
66
Como elemento distintivo, en la comuna de San Miguel nos
enteramos de que la atención de los profesionales del área social se
extiende durante toda la jornada. (8:30 a 17:30 hrs)
Variable Organización del Municipio
El Municipio de San Miguel cuenta con DIDECO (Dirección de
Desarrollo Comunitario) dentro de la cual se encuentra inserta el área social
y el de desarrollo comunitario, ésta última se encarga de la promoción de
las organizaciones territoriales y funcionales de la comuna, cómo la junta de
vecinos y los clubes de fútbol o grupos de adultos mayores.
El área social, se compone de todas las asistentes sociales y
encargados de programas. Cada profesional tiene a su cargo un programa
(de entrega de subsidios) y la atención de público en general. Cómo parte
de esta estructura, en el segundo piso se encuentra la Oficina de
Estratificación Social. Entidad encargada de aplicar la ficha de protección
social (digitar sus resultados y de revisar su aplicación en casos necesarios).
En la comuna de El Quisco, no existe DIDECO, la Trabajadora Social
Jefa del Área Social, está a cargo de todos los subsidios y de la FPS, otra
Asistente Social es encargada del programa de vivienda, una Asistente
Social atiende todas las peticiones de mercadería y mediaguas, y una
persona cumple funciones de Jefa de Turismo. Todos estos programas son
los que utilizan la FPS.
Existe una persona encargada de organizaciones comunitarias, pero
no tiene relación con el área social. En la comuna de San Miguel tampoco
existe relación entre estas unidades, sin embargo, se aglutinan en una
misma dirección.
67
Variable Aplicación de la Ficha de Protección Social
Como negativo se señala en San Miguel que la aplicación de la FPS
se realizó durante el período habitual de postulación, (caducó la Cas II en
Abril con gente encuestada en Febrero, hubo superposición de fichas)
retrasando así, la entrega de beneficios.
Como posible dificultad de aplicación, se explicita en las dos comunas
la existencia de errores en la digitación de los antecedentes de las fichas.
Por ejemplo, en el Quisco nos cuentan que para cumplir los plazos (de
aplicación de las primeras FPS, a Abril 2007) trabajaron con consultoras
externas, lo que aumenta la posibilidad señalan, que existan un mayor
número de errores.
Por diversos problemas de recursos humanos, financieros e interés,
no es posible en las comunas en estudio, realizar muestras de población y
supervisar la correcta aplicación de la ficha en terreno para validar su
información. Si se realizan reevaluaciones cuando es solicitada por dudas de
la familia y/o del encargado de algún programa.
Otro tema que apareció como importante en las comunas, fue la
declaración de ingresos de las familias. Para esto los encuestadores deben
ser capaces de capturar toda la información de gastos de servicios, o ayudas
en especies recibidas. Situación que no es completamente real (se basa en
recuerdos o valoraciones aproximadas del jefe de familia).
En muchos casos se nos contó en el Quisco, que las familias no
aceptan los resultados de sus fichas, por el aumento de ingresos que les
significa incorporar monetariamente las ayudas en especies que reciben, y
no quieren firmar las encuestas una vez aplicadas en sus domicilios.
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Variable Coordinación Municipal
Se declaran diferencias en las comunas, En San Miguel no hay un
establecimiento formal de coordinación, se realiza derivación de casos entre
las encargadas de programas según la entrevista social efectuada. Cada
encargada de programa, según sus necesidades establece relaciones con
entidades externas al Municipio como Consultorios, Hospitales, COMPIN,
Colegios etc.
Ya que el ingreso al sistema de información esta en línea, es posible
que otros encargados de programas puedan iniciar el proceso de postulación
de una persona en otros programas distintos al que tiene a cargo, pero no
puede llevarlos a la intendencia, que corresponde a una instancia de
coordinación a nivel regional.
Nos dice un jefe de programa, que en el servicio público no existe una
mirada integral, que prevalecen las agendas propias en el trabajo. Que falta
una mirada institucional. Una ventanilla única de atención para que la
persona sea el centro.
Se apunta al nivel jerárquico superior como el nivel que define las
políticas de trabajo, si no están entre ellas la coordinación, no se dará en
forma espontánea entre los funcionarios.
Según nuestra hipótesis inicial, se corrobora la imposibilidad de
generar coordinaciones en esta unidad de trabajo. Ya sea por la gran
cantidad de departamentos que debieran involucrarse, como por la alta
demanda de atención.
En la comuna de El Quisco, los encargados de programas de todo el
Municipio se reúnen una vez por semana. Y conocen lo que hace cada uno.
Todo lo relacionado con la FPS es consultado a la encargada. La causa de
69
esta situación la adjudican a la cercanía y reducido número de funcionarios.
Situación que cómo es lógico, favorece enormemente la coordinación
intersectorial.
De acuerdo también a nuestra hipótesis, en municipalidades más
pequeñas la coordinación es posible de generar. Por el reducido núm ero de
departamentos que componen el área social y el menor número de
personas residentes de la comuna que demandan atención.
Variable Dificultades y Facilitadores de la Coordinación Municipal
En San Miguel por el conocimiento que cada encargado tie ne de su
programa se indica que no sería necesario una mayor coordinación. Sumado
además a esto, la inexistencia de una política explícita desde DIDECO para
trabajar formalmente coordinados al interior de la municipalidad.
Como la principal causa consensuada entre los entrevistados, que
dificulta la coordinación, aparece la extensa jornada de atención al público
que abarca todo el día (en la mayoría de los municipios la atención de
público es sólo hasta las 13:30 hrs. en promedio).
Las tareas administrativas que se acumulan por esta razón y las
salidas a terreno impiden que puedan reunirse a conversar sobre cómo
mejorar la gestión y/o conocer el trabajo que realizan sus compañeros.
Explican que no pueden dejar de atender, dado que las personas se
acostumbran a la atención de una determinada asistente social, y luego de
las 17:30, nadie tiene posibilidades de realizar una reunión.
70
En cambio en El Quisco la coordinación es facilitada, señalan por la
relación cercana de un grupo pequeño de funcionarios, una relación indican
“doméstica” y fundamentada en una visión de trabajo de equipo. El
establecimiento de vínculos de amistad unido muchas veces a la relación
laboral potencia la comunicación.
Variable Rol del Municipio en el Sistema de Pro tección Social
Existe una visión del rol municipal unido a la solución de la necesidad
inmediata, paternalista que genera lazos muy fuertes con las personas
beneficiadas, que por lo general no cuentan con más redes de apoyo.
Al público que se atiende, se le define en la comuna de San Miguel,
como altamente demandante y a veces agresivo, además de ser una
población en constante crecimiento.
En el sistema no está definido una atención de mayor profundidad y/o
seguimiento, no existe tiempo de indagar más en la atención. Se debe
ejecutar los programas que llegan al nivel local, dentro de los plazos y
cubriendo los cupos otorgados.
Esta visión es más o menos compartida en las comunas, dado que las
funciones desarrolladas por el área social han sido históricamente y lo
continúan siendo, tareas de contención y de recepción de solicitudes de
beneficios.
71
CAPITULO IV
CONCLUSIONES Y
RECOMENDACIONES
72
CAPITULO IV CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
En consideración a los resultados encontrados nuestro análisis se
descompondrá en las dos dimensiones investigadas: un área de Enfoque y
otra de Aplicación. Relevante es esta distinción para nosotros, puesto que no
siempre es posible calzar el discurso con lo que sucede en la práctica.
ENFOQUE:
Lo primero que podemos decir del Enfoque de Protección Social, es
que éste no se ha instalado en el nivel local, es decir, en los Municipios y
específicamente en el área investigada que corresponde a la Red
Asistencial de Programas Sociales (subsidios directos e indirectos). Que
forman parte del Sistema de Protección Social.
De acuerdo a lo establecido por el enfoque del manejo social del
riesgo, el trabajo de protección debe ser en red. Sin embargo visualizamos
que continúa en los funcionarios encargados de éstos programas una forma
de operar tradicional.
Esto quiere decir, que existe un programa al cual una persona
postula, según su puntaje FPS con un encargado para dicho subsidio. No se
ha establecido desde MIDEPLAN o desde los propios Municipios la atención
vía ventanilla única. En la que la persona se transforme en sujeto de
atención simultánea y complementaria de toda la oferta programática.
En el caso de la comuna de El Quisco la forma de atención se
asemeja un poco más a esta fórmula, pero tiene que ver esencialmente con
un déficit de personal, más que con una mirada integral de la atención de
público. Esto porque un funcionario acoge y tramita varias solicitudes de
subsidios, en el mesón de recepción.
73
Por otro lado, reconocemos en los discursos de los encargados de
programas una inquietud importante en relación a los grupos en que se
focaliza la ayuda estatal. La pobreza material de las familias, sigue siendo un
elemento cotidiano con el que trabajan y ante el cual sienten que no
siempre pueden aportar, puesto que los instrumentos que definen y priorizan
acceso a los beneficios no los incluyen, por hacer prevalecer la
vulnerabilidad.
“hay que diferenciar la pobreza de la vulnerabilidad, se mide vulnerabilidad y
la pobreza ¿donde está? ... porque alguien puede no ser pobre, pero si vulnerable,
dentro de los vulnerables hay también pobres pero otros no lo son, no hay algo que
detecte éste es un pobre en sí” (Encargada de Programa de Vivienda de El
Quisco).
El concepto de vulnerabilidad y de riesgo no se encuentra
internalizado completamente. La vulnerabilidad se asocia a grupos
socioeconómicos mejor posicionados (clase media) que pueden sufrir algún
evento desafortunado económicamente, pero no a grupos “pobres” o a
personas con mayor fragilidad a los que según este modelo, los riesgos por
falta de ingresos, les golpean con mayor fuerza.
En este punto el especial énfasis en los subsidios que se otorgan a
los adultos mayores contrasta con las vivencias de otros grupos de la
población que demandan ayuda.
Continuando con esta lógica, entonces el cuestionamiento es ¿de qué
forma se les otorga oportunidades o apoyo estatal a personas que no siendo
vulnerables, no han podido salir de la pobreza material por diversas causas ?
74
Importante nos parece la declaración hecha por una entrevistada de
la necesidad de cambiar la mirada de los funcionarios para incorporar este
enfoque, modificar la forma de entender la pobreza, y el tipo de régimen de
protección que se desea construir.
“Falta que nosotros los que trabajamos en el Estado, reordenemos nuestro
esquema mental, cambiar la mirada, si nos cuesta a nosotros con mayor razón le
cuesta a la gente” (Encargada de Servicio Social de El Quisco).
Punto especial de atención es qu e entre los funcionarios, las máximas
autoridades (El Alcalde, Concejales u otros actores políticos) sean
coherentes con el trabajo técnico de sus unidades, para que las posibles
quejas que reciban por parte de los residentes de sus comunas (por no
acceder a los beneficios) no se transformen en conflictos de poder, o en
dádivas políticas. Este es un tema extensamente analizado en lo referente
al clientelismo político como estrategia de control del poder (realidad
presente fuertemente en los países de Latino América).
Estando de acuerdo con el planteamiento anterior, a largo plazo esta
nueva mirada, significará un cambio cultural importante para nuestro país.
Asumir que durante la vida podremos requerir como un derecho la ayuda
estatal para sortear dificultades tanto sociales como económicas, nos
encamina hacia un Rol del Estado más protector.
Creemos, sin embargo, que continúa siendo un problema que ésta
situación sea considerada una realidad individual o familiar ante la que cada
núcleo consanguíneo deba reaccionar. El modelo no incorpora la solidaridad
o la preocupación comunitaria. El Estado otorga apoyo sólo mitigando los
eventos cuando se han producido.
75
Volviendo al marco teórico, podemos recordar que este modelo del
manejo social del riesgo, le entrega la responsabilidad de aseguramiento al
individuo (dadas el alto costo de las primas), el Estado debe socorrer sólo a
las personas que no logran obtenerlas por si mismas, lo que lleva a separar
a los pobres de los no pobres. Sin entregarles ninguna responsabilidad a los
no pobres por la situación que viven los pobres (una misma realidad con su
reverso y anverso). En lo que respecta a una desequilibrada forma de
distribución de los bienes.
Otro punto, que se relaciona con los anteriores se encuentra en la
concepción que existe sobre quienes son los pobres, personas pasivas que
solicitan ayuda frecuentemente y que intentan manipular la información y
las situaciones para obtener el mejor provecho posible.
Se da entonces un trade off entre lo cognitivo (discurso) que
considera que se debería ayudar a muchas más personas por sus
condiciones materiales de pobreza o vulnerabilidad. Y la persona real ante
la cual se actúa, con desconfianza y desdén muchas veces por tratarse de
personas que se vuelven dependientes del sistema.
APLICACIÓN
La Ficha de Protección Social, ha sido tomada sólo como un cambio
de instrumento técnico, que no debiera significarles mayores repercusiones
en su quehacer laboral a los funcionarios municipales. A pesar de esta
visión, la práctica indica que el uso de la FPS ha introducido nuevos
elementos al quehacer municipal, como el manejo de herramientas
computacionales, página web para consultas de acceso a los puntajes en
línea, o para verificar que no se ha modificado la situación de la familia
encuestada producto de la información cruzada con otras instituciones.
76
Todos estos elementos descritos y la posibilidad de trabajar
estadísticamente con los resultados de las fichas aplicadas, en el Sistema
Integral de Información Social (SIIS) en los Municipios, está siendo
subutilizada por falta de capacitación de los encargados de programas.
En forma más específica, planteamos aquí que no existe una
adecuada Coordinación 1 de los programas sociales municipales con el
Sistema de Protección Social. En este tema nos referimos a los elementos
explicitados por Juan Carlos Lerda (2003) en su análisis sobre las causas de
las brechas entre las aspiraciones de las políticas públicas y sus resultados.
Desde nuestro punto de vista, no se ha logrado una eficiente y eficaz
integración de las directrices de la política del nivel central con los
departamentos sociales municipales, en lo que respecta a difusión de
información que posibilite compatibilizar las prestaciones históricas que
entregan y que se encuentran hoy aisladas de los marcos conceptuales y
objetivos establecidos por el enfoque analizado.
Para esto los canales de comunicación entre los sectores de una
misma entidad y entre el nivel central y el local son fundame ntales, pues
permite incorporar desde el inicio de una Política la mayor participación
posible. Según declaran los encargados de programas por ejemplo, no
fueron consultados en la forma de implementar la FPS. Y los canales
establecidos para la comunicación han sido insuficientes.
1 La Coordinación en su amplio sentido según Juan Carlos Le rda incorpora tres
vectores: la Integración: (incorporación de directrices, objetivos y restricciones de la política
general) la Coherencia (consistencia ; vinculación entre sectores, tanto en lo técnico como
en lo organizacional e institucional) y Gestió n (la racionalidad del trabajo cotidiano, en forma
cooperativa y sincronizada).
77
Dentro de esta misma línea y como uno de los vectores que inciden
en la coordinación, la falta de coherencia se presenta en la dificultad de
vincular técnicamente la entrega de distintos beneficios a través de la Ficha
de Protección Social, especialmente se ve para el caso de los subsidios de
vivienda. (choque de intereses sectoriales).
Como ya se ha planteado en otras investigaciones desde la economía
institucional con Douglas North, existen falencias también en lo relat ivo a
una infraestructura organizacional e institucional del aparato público que
concilie los incentivos de los funcionarios (metas, intereses) con el costo de
transacción que les significa promover sinergias entre departamentos o
entre su unidad y otras dependencias del aparato estatal. (diálogo y
concertación en la planificación y la acción).
Las prestaciones sociales terminan siendo muchas veces programas
(con procesos, procedimientos e instrumentos) descoordinados e
independientes de las acciones del resto del municipio en primera instancia
y del nivel central también, en tanto no incorporan como parte de su
quehacer este nuevo modelo de gestión.
La falta de coordinación (entendida estrictamente a la gestión
cotidiana) e incluso la falta de espacios informales entre los funcionarios
(según lo consultamos, en la comuna de San Miguel), atenta contra la
generación de conocimiento institucional. Como lo detallan Nonaka y
Takeuchi en su texto “La Organización creadora de conocimiento del año
1999“. Desde la socialización informal y en forma de espiral el conocimiento
se acumula hasta llegar a un intercambio formal y legitimado de una manera
de hacer las cosas. Conocimiento que debe estar idealmente en constante
cambio y adecuación.
78
En relación a otro tema, la situación de constante cambio de puntajes
puede significar para la población, estar permanentemente postulando a los
programas e ingresar cuando el puntaje se adecue a los requisitos. Lo que
resulta bastante beneficioso para ellos, y expresa el enfoque de
vulnerabilidad. A pesar de que para los funcionarios pueda ser un
entorpecimiento de un fluido sistema de protección. Por ejemplo en un
primer momento algunas familias pueden ingresar a un programa y cuando
se desea concretar el beneficio, ya no son aptos para postular (caso
detallado para el programa Puente, en San Miguel).
A partir de la FPS las personas pueden o no postular a los beneficios,
de acuerdo a la definición de corte de puntaje. Antiguamente no podían
negarle la solicitud de postulación a los residentes de cada comuna, lo que
generaba listas de espera y falsas expectativas en la población.
En lo que respecta a la Ficha de Protección Social creemos que
existen situaciones que pueden generar imprecisiones en la definición del
grupo objetivo de las políticas, ya sea por errores de exclusión o de
inclusión.
La nueva Ficha de Protección Social, no cuenta en la práctica con
mecanismos de validación aleatoria de registro de datos. Las razones de
esta situación son muy variadas y pueden ir desde restricciones financieras
y/o humanas hasta quizá falta de importancia asignada por los municipios a
esta actividad.
Por otro lado, el puntaje de la familia depende en gran medida de los
ingresos declarados. (Se solicita el d etalle mensual de ingresos de un año a
la fecha). Para los jefes de hogar con ingresos informales y variables o
personas mayores que viven con el apoyo de familiares, los antecedentes
entregados corresponderán a cifras poco reales, que se declaran basado s
en la memoria o en cálculos aproximados. Esta situación puede como es
79
lógico, subvalorar los ingresos o sobrevaluarlos. Con la dificultad que
significa verificar los datos entregados bajo estas condiciones.
Aunque no aparece en las entrevistas realizadas, es relevante
destacar la incorporación que se hace en la FPS de la gente en situación
de calle, es un gran cambio en la definición de la población en que se
focaliza la ayuda, que se concentraba habitualmente en la población “inserta
socialmente”. Este cambio posibilita que la distribución de ingresos por
subsidios pueda llegar también a los históricamente excluidos.
El rol otorgado al Municipio (en el área social) corresponde a lo
esperable. Un lugar de atención de choque, que brinda atención asi stencial.
Y que tiene al interior de sus programas uno que escapa de ese modelo y
que corresponde al Programa Puente.
Los Municipios son órganos desconcentrados y no han logrado
desarrollar políticas locales descentralizadas, tampoco se han desarrollad o
estrategias que favorezcan el empoderamiento de las personas y el uso
efectivo de mecanismos de voz con el propósito de potenciar procesos de
accountability y de control ciudadano, que modifiquen la concepción
asistencial y de beneficiarios pasivos asum ida por las personas que se
encuentran en situación de pobreza, hacia una concepción de derechos
sociales exigibles por la ciudadanía.
Por otro lado los municipios no han logrado desarrollar con fuerza
procesos innovativos de gestión de los cupos de prestaciones de que
disponen, realizando más bien como ya dijimos anteriormente, una tarea
administradora de ellos, sin atreverse, a veces por razones políticas y otras
por falta de experticia técnico y profesional, a hacer valer su conocimiento
de la realidad comunal en favor del desarrollo de programas propios
interconectados con la entrega de estos subsidios, que sean acordes con la
80
identidad local y sus procesos de desarrollo. (dentro de las restricciones
jurídicas e institucionales en que se desarrolla la labor municipal).
Como buen ejemplo a imitar y extender, en San Miguel se encuentra
el Programa de Guardadoras, (subsidios indirectos) una iniciativa que da
respuesta a las necesidades de la comuna, con fondos externos y que
puede luego de finalizar el proyecto inicial acoplarse de alguna manera a la
oferta Estatal.
El programa Chile Solidario, se presenta como una oportunidad en
este sentido, ya que de acuerdo a la ley Nº 19.949, a contar del año 2006
los municipios debían iniciar un proceso de certificación, el cual les permitirá
ejecutar el componente psicosocial del Programa Chile Solidario en forma
directa. Y a futuro, en la medida que los municipios den cumplimiento a los
indicadores establecidos por la Secretaria Ejecutiva de Chile Solidari o,
podrán ejecutar otros programas que el Sistema Protección Social genere
como oferta. (Según entendemos, parte de esta certificación la obtuvieron
las dos comunas en estudio, ya que cada una cuenta con equipos propios de
apoyos familiares que ejecutan el programa Puente).
La existencia de este tipo de subsidios engarzadas con una política de
mayor envergadura permitirán gradualmente el desarrollo de procesos de
mayor descentralización, condición que favorecerá el desarrollo de iniciativas
de carácter local y con ello el abordaje de la pobreza no sólo en términos
monetarios, sino con la multidimensionalidad que ella presenta.
La definición de vulnerabilidad por ejemplo, alude a situaciones
dinámicas y por ende de carácter transitorias. En sus inicios las Pensiones
Asistenciales PASIS fueron definidos como subsidios transitorios por tres
años, evaluables. A partir de 1999 los PASIS son vitalicios, lo que contradice
el nuevo enfoque. Se intenta a juicio nuestro hacer calzar prestaciones
históricas de los años ´80, dentro de este modelo.
81
Además, ésta característica de los subsidios vitalicios conlleva una
carga política difícil de modificar para cualquier gobierno, aunque el objetivo
final sea la re-focalización en otras personas. Asimismo la carga
presupuestaria que significa para el Estado el aumento anual de subsidios,
ha obligado entre otras razones a discutir una reforma previsional.
Sin pretender abordar en profundidad este punto, evaluamos que la
aprobación efectuada a la reforma del Sistema Previsional (Enero 2008)
traerá favorables cambios para la población beneficiaria. De acuerdo al
proyecto que se encuentra en trámites legislativos. Se modificarían las
Pensiones Asistenciales (Pasis) por Pensiones Solidarias. Y se establecería
una nueva institucionalidad para prestar estos servicios y para controlar su
eficiente entrega.
Un nuevo e inmenso desafío para los Municipios, como para
MIDEPLAN será lograr consolidar una mayor integración entre todas las
instancias que conforman el Sistema de Protección Social, a nivel de
enfoque como de implementación.
Antes de finalizar esta sección de conclusiones quisiéramos exponer
que de acuerdo a los objetivos que nos propusimos en esta investigación,
consideramos que hemos cumplido a cabalidad nuestra tarea en aras a
decomponer la implementación del sistema de Protección Social a nivel
local desde la mirada de los actores claves, que son quienes la ponen en
práctica.
82
Conociendo las oportunidades y dificultades que existen para lograr
su coordinac ión, según lo que supone este modelo en dos experiencias de
comunas de nuestro país, y las cosmovisiones que se generan en el
quehacer cotidiano para superar la pobreza.
RECOMENDACIONES
A modo de recomendaciones generales podríamos mencionar lo
siguiente:
En cuanto a la Aplicación de la Ficha de Protección Social
Como forma de sortear la dificultad que significa no encontrar a las personas
autorizadas para contestar la encuesta, creo que es una muy buena medida
(que ya se aplica) solicitarles a l os beneficiarios, que entreguen sus horarios
de trabajos y/o asistencia a controles médicos, para intentar calzarlos con
las rutas planificadas.
En lo que se refiere a la necesidad de certificar la calidad de los
antecedentes, creemos que se les podría solicitar a los beneficiarios buscar
con anticipación documentos que les permita “rehacer” mensualmente su
historial presupuestaria. Para que los ingresos declarados que son
fundamentales en la puntuación de su ficha, se acerquen más a la realidad.
E inc luir una supervisión aleatoria en terreno de la fidelidad de los datos que
expresan las fichas.
Que los Municipios soliciten a MIDEPLAN aumentar la cantidad de
capacitaciones presénciales para aclarar distintos casos. Entre la
información necesaria de solicitar, la explicación de cuáles son los criterios
utilizados para asignar puntajes. Este punto genera muchas dudas entre la
población y los funcionarios municipales, quienes no los conocen
adecuadamente.
83
Potenciar todas las áreas de trabajo di señadas por MIDEPLAN para
certificar habilidades y capacidades en los equipos municipales.
Establecer el costo unitario municipal de la aplicación de fichas de protección
social, de modo de que puedan comparar sus necesidades de recursos con
los que envía MIDEPLAN, para cumplir las cantidades de fichas solicitadas a
nivel central en la implementación del nuevo enfoque de protección social.
En cuanto al ENFOQUE
Trabajar desde MIDEPLAN con mayor énfasis los conceptos de
vulnerabilidad y riesgo entre los funcionarios Municipales. Para lograr una
mayor comprensión de éste enfoque y su posterior transmisión hacia la
población beneficiaria.
En las Municipalidades potenciar el trabajo en red, esto significa generar una
atención integral en la que el sujeto de atención obtenga la información y la
posibilidad de postular a toda la oferta programática con una sola entrevista.
Establecer una mayor coordinación (gestión) entre el área social y el área
comunitaria de forma que puedan darse las instancias necesarias para
desarrollar entre la población una actitud de ejercicio de derechos (que
supere la actitud pasiva de receptor de beneficios) y Mecanismos de voz que
permitan participación y control ciudadano.
En cuanto a la APLICACION.
MIDEPLAN como entidad encargada de entregar las directrices de
aplicación de Políticas Públicas, debería instalar un mayor nivel de
información y capacitación entre los funcionarios municipales. Dado que las
herramientas que pueden generarse a nivel de diagnósticos particulares de
84
cada comuna mediante la base de datos que genera el Sistema Integral de
Información Social (SIIS) no están siendo totalmente utilizadas.
Relevante para la aplicación del Enfoque es mejorar la coordinación
(coherencia) entre sectores y sus encargados de programas, explicitando las
dificultades que tienen en el uso de la Ficha de Protección Social para la
entrega de beneficios.
El uso de diagnósticos comunales, como fundamento para definir la
necesidad de aumentar o no cupos de subsidios debe ser utilizado ante las
definiciones de las cantidades de beneficios otorgadas a las comunas desde
las Intendencias.
85
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29) Zalaquett José, Couso Javier Marzo - Junio 2007 Dossier Curso de
Ética y Gobierno. Magíster en Gestión y Políticas
Públicas Universidad de Chile.
89
ANEXOS
90
PAUTA DE ENTREVISTA SEMI - ESTRUCTURADA
1. ¿Cómo es el proceso de ingreso de un beneficiario al sistema de
protección social?
2. ¿Cuáles han sido los principales cambios en su servicio desde la
incorporación de la Ficha de Protección Social?
3. ¿Qué opinión tiene de la información que brinda la Ficha?
4. ¿En qué consiste el enfoque de Protección Social? ¿Qué opina de él, y de
su relación con la superación de la pobreza?
5. ¿Qué es para usted la vulnerabilidad? ¿Y el riesgo?
6. ¿Existe coordinación entre los servicios de Dideco? ¿Cómo se
operacionaliza esta coordinación?
7. ¿Cuáles han sido los principales obstaculizadores y facilitadores para el
trabajo coordinado?
8. ¿Según la información que maneja, existen proyectos de cambio a la
forma de trabajar actual en Dideco?
91
FICHA DE PROTECCION SOCIAL
FICHA TIPO FPS
92
FICHA RETIRO FPS
93
PLANILLA AUXILIAR PARA CALCULAR LOS INGRESOS DE LA FAMILIA
94
TABLA DE CODIGOS FICHA TIRO FPS
TABLA DE CODIGOS FICHA RETIRO FPS
95
