Una agenda vigente: la participación ciudadana en la construcción de pazReflexiones, balance y perspectivas
Notas Estratégicas 15
Notas Estratégicas
15
Bogotá, Noviembre 2019
Una agenda vigente: la participación ciudadana en la
construcción de paz
Reflexiones, balance y perspectivas
Notas Estratégicas No. 15 / Noviembre 2019
Una agenda vigente: la participación ciudadana en la construcción de paz
María Victoria LlorenteDirectora Ejecutiva de la FIP
Autores: Paulo TovarAna María AmayaDaniel Dueñas
Edición y corrección de estilo:Martín Franco Vélez
Créditos fotografías de portadaRevista Semana Mintransporte Renovación del territorioProsperidad social
Diseño y diagramaciónLadoamable ltdawww.ladoamable.com
ISBN978-958-5517-41-7
Fundación Ideas para la Paz Calle 100 No. 8A - 37 Torre A. Of. 305. BogotáTel. (57-1) 747 0273www.ideaspaz.org / e-mail: [email protected]
Reflexiones, balance y perspectivas
6
10
29
27
20
¿POR QUÉ HABLAR DE PARTICIPACIÓN ENUN ESCENARIO DE CONSTRUCCIÓN DE PAZ?
INSTANCIAS DE PARTICIPACIÓN: EJERCICIOS MÁS FORMALES QUE TRANSFORMADORES
HACIA UN SISTEMA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA: RACIONALIZACIÓN EN CLAVEDE CONSTRUCCIÓN DE PAZ
BIBLIOGRAFÍA
ANEXO. LISTADO DETALLADO DEINSTANCIAS OBSERVADAS
Contenido
El presente documento recoge los aportes del “IV encuentro de la Red Sirirí”, en el participaron las siguientes organizaciones:
Hacen parte de la Red Sirirí (además de las organizaciones ya mencionadas):
Este documento ha sido posible gracias al Apoyo de Ford Foundation. Los contenidos del texto son responsabilidad exclusiva de la FIP
5Una agenda vigente: la participación ciudadana en la construcción de paz / Noviembre 2019
Presentación
Desde 2014, en la Fundación Ideas para la Paz (FIP) venimos preguntán-
donos por las relaciones entre participación ciudadana y construcción de paz,
entendiendo esta última como el conjunto de procesos que tienden a transfor-
mar las condiciones que dan origen a la confrontación armada y la reproducen.
Nuestro principio orientador es que vincular a la ciudadanía en la gestión de
lo público puede dar soporte y legitimidad a los cambios que se necesitan para
construir paz, siempre y cuando se anime una reflexión activa y permanente
sobre el funcionamiento y el impacto de los ejercicios participativos concretos.
Esta reflexión, a su vez, favorece su ajuste progresivo.
Con esto en mente —y gracias al apoyo de la Fundación FORD y aportes de
la GIZ—, desarrollamos “El Sirirí”, una metodología para medir, a través de una
red de aliados territoriales, la calidad y la eficacia de los ejercicios formales de
participación, y formular recomendaciones al respecto.
Este informe recoge buena parte de los hallazgos de esta agenda de inves-
tigación. El primer capítulo desarrolla el vínculo entre participación y cons-
trucción de paz; el segundo, contiene los resultados de aplicar “El Sirirí” en más
de 80 ejercicios participativos; y el tercero, identifica una oportunidad clave
de ajuste de la institucionalidad participativa mediante la racionalización de
instancias, y propone una ruta para llevar a la práctica dicha racionalización.
Con este documento esperamos contribuir al debate público sobre partici-
pación y paz, y orientar a las autoridades responsables de dichos asuntos. Sin
duda alguna, la agenda está vigente.
01
¿POR QUÉ HABLAR DE PARTICIPACIÓN EN UN
ESCENARIO DE CONSTRUCCIÓN DE PAZ?
7Una agenda vigente: la participación ciudadana en la construcción de paz / Noviembre 2019
1. ¿Por qué hablar de participación en un escenario de construcción de paz?
Después de un periodo de conflicto armado, cons-
truir la paz es un esfuerzo complejo y de largo aliento
cuyo principal reto es evitar el regreso de la violencia
y la confrontación. Para ello, tanto desde la literatu-
ra sobre construcción de paz como desde la práctica
misma, se han identificado, a grandes rasgos, dos ti-
pos de tareas.
El primer tipo, que se engloba en las nociones
como paz negativa o peacekeeping, tiene que ver con
la finalización del conflicto armado y con las accio-
nes orientadas a restablecer los derechos de las par-
tes en confrontación o las poblaciones directamente
afectadas por la misma (Galtung, 1985; UN Peace-
keepking, 2019). Para cumplir con estos propósitos,
se han desarrollado herramientas específicas como
las jurisdicciones penales especiales, las comisiones
de esclarecimiento histórico y los mecanismos de re-
paración, instrumentos orientados a resarcir los da-
ños causados en el conflicto y contribuir a la impor-
tante tarea de seguir adelante.
El segundo tipo de tareas, propio de las nocio-
nes de paz positiva o peacebuilding, reconoce que
una paz duradera también requiere transformar las
condiciones estructurales que generaron la violencia
(Galtung 1985; Sánchez, 2017). Se trata de una agen-
da que no sólo vincula a las partes del conflicto sino a
la población en general, y su ámbito de acción puede
llegar a ser tan amplio como lo sean las estructuras
asociadas a la confrontación. Estas transformacio-
nes pueden abarcar desde la provisión de bienes pú-
blicos hasta la modificación de concepciones profun-
damente arraigadas en una cultura, como el racismo,
la misoginia o la homofobia.
No se trata de labores excluyentes. Por el contra-
rio, se suele considerar que deben llevarse a cabo de
manera escalonada, entendiendo que al finalizar la
confrontación un primer paso es resarcir el daño, y el
siguiente —de más largo horizonte—, lograr trasfor-
maciones profundas.
La participación de la ciudadanía, en este esce-
nario, puede incorporarse en los mecanismos del
primer tipo de tareas para darles, por ejemplo, mayor
trasparencia o cobertura. Pero, fundamentalmente,
se enmarca en el segundo tipo de tareas como una
apuesta para generar la legitimidad y el soporte de
aquellas transformaciones.
En ese sentido, surtidos los pasos para la termi-
nación formal de un conflicto armado, la construc-
ción de una paz sostenible pasa por la formulación
e implementación participativa de políticas públicas
que impacten las situaciones subyacentes al conflicto
y que contribuyan, por esta vía, a la legitimación del
Estado y a la reconstrucción de la confianza ciudada-
na en la institucionalidad pública.
Para que esta tarea sea efectiva, la perspectiva de
este documento es que la participación no debe inter-
pretarse como una carta que, a manera de comodín,
adopte siempre el valor adecuado. Por el contrario, en
cada contexto o ejercicio de política pública debe de-
finirse su propósito y alcance1, monitorearse su fun-
cionamiento y proponer los ajustes correspondientes.
1.1. Apuntes para el caso colombiano
En Colombia la apuesta por la participación en la
construcción de paz tomó una expresión concreta
en el acuerdo firmado en noviembre de 2016 entre el
Gobierno Nacional y las FARC-EP. Sin embargo, exis-
te un trasfondo mucho más profundo de esta apuesta
en la Constitución Política de 1991: allí, la participa-
ción ciudadana está en el corazón de un proyecto
amplio de profundización de la democracia.
1 Unabordajesignificativosobreeltipodealcancesquepuedetenerlapartici-paciónseencuentraenNabatchi(2012,p10-12).Allíseseñalaquelosejer-ciciosparticipativospuedenserparainformar,consultar,colaborarodecidir.
8Una agenda vigente: la participación ciudadana en la construcción de paz / Noviembre 2019
El sentido profundo de la participación en el Acuerdo de Paz
El país tiene una amplia trayectoria en procesos
de paz: desde 1989 se han llevado a cabo al menos 10
procesos con distintos grupos que han conducido a
desmovilizaciones. El más reciente, entre el Gobier-
no nacional y las FARC-EP, es un ejemplo concreto
de las tareas descritas en la sección anterior, en la
medida en que contiene un importante esfuerzo por
asegurar derechos civiles y políticos de los comba-
tientes y las víctimas (Puntos 3 y 5 del acuerdo), pero
también establece disposiciones encaminadas a la
transformación de las causas profundas del conflicto
armado (Puntos 1, 2 y 4).
El proceso de negociación de La Habana partió de
reconocer que la confrontación armada en Colombia
ha estado asociada a territorios con altos niveles de
pobreza, escasas o inexistentes oportunidades eco-
nómicas y una profunda debilidad institucional (Jara-
millo, 2018, p164). Por ello se entendió que, de manera
conjunta con la reincorporación de los excombatien-
tes y la reparación de las víctimas, la construcción de
paz requeriría un esfuerzo de inversión sostenido en
el tiempo para transformar estas condiciones. Reco-
giendo la experiencia de procesos anteriores, en este
caso se identificó la oportunidad reemplazar un enfo-
que tradicional del país en las políticas de construc-
ción de paz, correspondiente a llevar el Estado a las
regiones (López, 2016), por el impulso a “un diálogo
en los territorios para discutir entre todos cómo desa-
rrollar y poner en práctica lo que se ha acordado en La
Habana.” (Jaramillo, 2018, p169).
Así, en el Acuerdo se concibió “un modelo que
combina la implementación de programas naciona-
les de reconstrucción en los territorios con la mo-
vilización ciudadana en espacios de discusión y en
procesos de planeación participativa, para acortar la
distancia entre el Estado y las comunidades en zonas
de conflicto, y entre los miembros de esa misma so-
ciedad.” (Lederach, 2016, pág. 16)
La envergadura de la tarea es gigantesca: se tra-
ta de transformar las lógicas de intervención de un
Estado que ha sido históricamente centralista e in-
eficiente en las regiones, por uno capaz de prestar
servicios a todos sus ciudadanos de manera efectiva,
que construya sus políticas desde abajo y le dé auto-
nomía a las comunidades e instituciones locales para
definir los cambios que permitirían construir una paz
acorde a cada territorio.
Este documento no pretende hacer un balance
sobre la actual implementación del Acuerdo y el rol
de la participación en ella; se trata, más bien, de rati-
ficar su apuesta participativa, recordar que propone
una agenda de trasformación a 15 años, e insistir en
la importancia de mantener componentes participa-
tivos a lo largo de este lapso. Todo esto bajo la lógica
de definir el propósito y alcance de los ejercicios de
participación en cada caso, monitorearlos y hacer los
ajustes correspondientes.
El proceso de negociación de La Habana partió de reconocer que la
confrontación armada en Colombia ha estado
asociada a territorios con altos niveles de pobreza,
escasas o inexistentes oportunidades económicas y una profunda debilidad
institucional
9Una agenda vigente: la participación ciudadana en la construcción de paz / Noviembre 2019
La apuesta constitucional: reconocer y articular las distintas expresiones del derecho a participar
Al Acuerdo de Paz le antecede un trasfondo par-
ticipativo profundo y transversal a la vida del país: la
apuesta de la Constitución Política de 1991 por vincu-
lar a la ciudadanía en la gestión de lo público.
La Constitución del 91 fue la respuesta a una serie
de conflictos que afectaban al país —que se fueron in-
tensificando en la década de 1980—, y a los que el di-
seño institucional de la Constitución Política de 1886,
con sus reformas, ya no podía atender. La baja inclu-
sión política, heredada del Frente Nacional, el contexto
de liberalización económica y la guerra que se libraba
contra las guerrillas y los carteles de la droga acrecen-
taron una percepción generalizada de crisis y de ne-
cesidad urgente de transformación (Lamaitre, 2017).
La Constitución de 1991 fue diseñada para hacerle
frente a estos fenómenos. Dentro de los cambios pro-
puestos, se repensó el lugar que debía tener la partici-
pación ciudadana: la Constitución la asumió como una
herramienta transformadora que le daba un rol pre-
ponderante a la ciudadanía en los procesos de gestión
pública con el fin de mejorar la prestación de servicios
por parte del Estado, elevando su legitimidad y gene-
rando así una condición favorable para el desarrollo2.
Todo eso se materializó en un ordenamiento
constitucional que asimila la participación como
un derecho, y combina sus expresiones represen-
tativas y directas. Las expresiones representativas
de la participación, asociadas a las elecciones y los
partidos políticos, fueron mantenidas en el nuevo or-
denamiento, si bien se incluyeron garantías para que
un mayor espectro político tuviera acceso al poder
público. Las expresiones directas de la participación,
por su parte, se adoptaron de manera decidida reco-
nociendo tanto sus expresiones orgánicas3 e induci-
das4 o formales. Estos asuntos han sido desarrollados
en leyes como la 134 de 1994, o la 1757 de 2015, y la
jurisprudencia ha afirmado que cualquier expresión
de participación ciudadana, sea directa o represen-
tativa, debe ser respetada, acatada y alentada por las
instituciones del Estado, sin que una prime sobre las
demás5.
Una agenda vigenteEl rol de la ciudanía en el Acuerdo de Paz, y la
apuesta constitucional por vincularla a la gestión pú-
blica, hacen de la participación una agenda vigente
para la construcción de paz y la profundización de-
mocrática en Colombia. Sin embargo, como no se
trata de un comodín, hay que preguntarse por su fun-
cionamiento e impacto en la práctica e ir proponien-
do los ajustes necesarios.
Para contribuir a este propósito, el segundo capí-
tulo contiene un balance de la calidad y eficacia de
más de 80 ejercicios de participación formal (algu-
nos del Acuerdo de Paz y otros creados en desarrollo
de distintas leyes). Y finalmente, en el capítulo tres,
identificamos una oportunidad de política pública
clave para mejorarlas y desarrollamos una propuesta
concreta al respecto.
2 Estasideasserecogenenlaliteraturaespecializada,bajolaideaquelaparti-cipaciónciudadanatieneunvalorinstrumentalyotrointrínseco.SegúnMan-suriyRao(2013)laparticipacióntiene,primero,unvalorinstrumentalquepartedelaideadeque“silaciudadaníasevinculadirectamentealatomadedecisionespúblicas,lagestióndelEstadoserámásafínalasnecesidadesdelagenteyestarámenosexpuestaa lacapturaporpartede interesespar-ticulares” (FIP,2017a,pág.8). Estevalor suponeque incluir lasdemandasciudadanasen lagestiónpúblicapermiteconstruirpolíticasmásprecisasyefectivas.Porotraparte,el valor intrínsecose conecta con la ideadequelaparticipacióncontribuyealageneracióndeconfianza,porqueacercaalasautoridadesyalaciudadanía,consusdistintasvisiones,paradeliberarsobreasuntosdeinteréspúblico.
3 Estanociónserefierealasformasespontáneasdeasociaciónymovilizaciónciudadanaquesemanifiestanenexpresionescomolosparoscívicos,lasmar-chas,lasmingas,lasprotestasolasconcentracionespopulares(Guarín,2016,pág.65).
4 Escenariosfomentadosporlainstitucionalidadpública,enlosqueseconvocaalasociedadcivilparadebatir,concertaryhacerseguimientoaasuntosdeinterésgeneral,incluyendopolíticas,planes,programasyproyectos.Incluyenlosmecanismosdeparticipaciónylasinstanciasquehanvenidosiendoincor-poradaspordistintasleyesenelpaís.
5 Ver:SentenciaC-089de1994,MPCifuentes,Eduardo;SentenciaC-150de2015,MP.González,Mauricio.
02
INSTANCIAS DE PARTICIPACIÓN:
EJERCICIOS MÁS FORMALES QUE
TRANSFORMADORES
11Una agenda vigente: la participación ciudadana en la construcción de paz / Noviembre 2019
2. Instancias de participación: ejercicios más formales que transformadores
Desde el 2014, la Fundación Ideas para la Paz
(FIP) viene desarrollando una línea de investigación
sobre participación ciudadana y construcción de paz.
En ella se han construido las reflexiones planteadas
en el capítulo previo de este documento y se ha ade-
lantado un esfuerzo por analizar en detalle el funcio-
namiento y el impacto de ejercicios participativos re-
lacionados con la construcción de paz en Colombia.
De igual manera, se han identificado sus fortalezas y
debilidades, y se han propuesto recomendaciones al
respecto.
En el presente capítulo, presentamos el balance
general de resultados de ese análisis, realizado me-
diante la metodología “El Sirirí”6, en 84 ejercicios de
participación de 38 municipios y ciudades del país.
2.1. Metodología y cobertura
La metodología “El Sirirí” permite construir una
radiografía precisa sobre los ejercicios de participa-
ción formal a través de la medición de 28 indicadores
de calidad y eficacia7. Cuenta, además, con una pla-
taforma para la difusión de los resultados agregados
y un curso virtual gratuito, disponible para las orga-
nizaciones interesadas en aplicarla8.
Se trata de una medición in situ, en la que se asis-
te a una sesión de un ejercicio participativo (unidad
de análisis de la metodología) para recoger la infor-
mación respectiva. Los 28 indicadores mencionados
se presentan en una escala 0-100, con los siguientes
rangos interpretativos: menos de 40 es “crítico”; de
40 a 59 es “insuficiente”; de 60 a 79, “aceptable”, y
más de 80, “favorable”.
Esta metodología se aplica mediante una red de
aliados regionales de la FIP que participan en la se-
lección de los espacios a medir, así como en la apli-
cación de sus instrumentos y en la interpretación de
resultados9. Actualmente la Red Sirirí está conforma-
da por seis organizaciones de la sociedad civil (todas
vinculadas a la Redprodepaz) y tres universidades
regionales, detalladas en la siguiente tabla:
Este documento recoge los resultados de 84 apli-
caciones de la metodología. Aunque no se trata de
una muestra estadísticamente representativa de
la participación formal en el país, sí es una valiosa
observación sistemática —es decir, bajo los mismos
criterios—, de una serie de ejercicios participativos
concretos.
REd SIRIRí (núMERo dE obSERvAcIonES)
tAbLA 1
6 “El SIRIRÍ” es una metodología desarrollada por la Fundación Ideas para laPazgraciasalafinanciacióndelaFundaciónFord,yconlosaportestécnicosdelaUniversidadTecnológicadeBolívar,LaUniversidadICESI,lacorporaciónVallenpazylaFundaciónPro-CartagenaFUNCICAR.
7 Mayores detalles sobre la metodología se encuentran disponibles en FIP(2017b)
8 Ver:http://elsiriri.ideaspaz.org/9 Comopartedelejerciciodetrabajoenredsehanrealizadocuatroinformes
conmiradasalaparticipaciónregionaldisponiblesenlaplataforma.
oRgAnIzAcIonES dE LA SocIEdAd cIvIL
UnIvERSIdAdES REgIonALES
Cordepaz (9)
FIp (7)
HuIpaz (5)
pdp Cesar (3)
prodepaz (3)
Vallenpaz (12)
Universidad Francisco de Paula Santander Ocaña (8)
Universidad ICESI (20)
Universidad Tecnológica de Bolívar (17)
12Una agenda vigente: la participación ciudadana en la construcción de paz / Noviembre 2019
PRocESoS dE PARtIcIPAcIón obSERvAdoS PoR MUnIcIPIo
MAPA 1
ECUADOR
BRASÍL
VENEZUELA
PANAMÁ
PERÚ
META
AMAZONAS
GUAINIA
VICHADA
CASANARE
SANTAFE DEBOGOTÁ D.C
ARAUCA
CUNDINAMARCA
VALLE DELCAUCA
CAUCA
CAQUETÁ
GUAVIARE
VAUPÉS
NARIÑO
TOLIMA
NORTE DESANTANDER
LA GUAJIRA
CESAR
MAGDALENA
SANTANDER
BOYACÁ
ANTIOQUIA
CHOCÓ
CALDAS
RISARALDA
QUINDÍO
CORDOBABOLIVAR
SUCRE
ATLANTICO
PUTUMAYO
HUILA
LÍMITEDEPARTAMENTAL
LÍMITEMUNICIPAL
ESCALA
5 - 10
CONVENCIONES MAPA CANTIDAD DE INSTANCIAS OBSERVADAS
3 - 41 - 2
CARTAGENA
MARIA LA BAJA
SAN JACINTO
HACARI
BRICEÑO
BOGOTÁ DC
LA CEJABUENAVENTURA
PRADERAFLORIDAMIRANDAPADILLACALOTO
EL TAMBO
POPAYÁN
MAHATES LA PAZ
TEORAMA
CÚCUTA
YOPAL
RESTREPO
CORINTO
EL CARMEN
SAN VICENTE
LA UNIÓN
VILLAVICENCIO
EL CASTILLO
PUERTO RICO
VISTA HERMOSA
CALDONO
BARAYA - TELLO - NEIVA
BUENOS AIRES
EL TARRA
ZAMBRANO
13Una agenda vigente: la participación ciudadana en la construcción de paz / Noviembre 2019
Estas observaciones fueron realizadas entre me-
diados del 2016 y mediados del 2019. El proceso de
selección de espacios fue siempre objeto de un diálo-
go entre la FIP y los Aliados Regionales.
Un reto transversal de la medición fue la irregula-
ridad de los ejercicios participativos y la incertidum-
bre sobre su realización. En muchos casos, hubo es-
fuerzos por hacer más observaciones; sin embargo,
la ausencia de cronogramas que permitieran identi-
ficar sus fechas de realización y la constante cance-
lación, incluso horas antes del inicio programado, se
constituyó en un obstáculo.
Para facilitar la presentación de resultados, los 84 es-
pacios observados fueron clasificados en 10 categorías
temáticas (ver gráfica 2) que, a su vez, constituyen dos
grandes grupos. En todos los casos se trata de espacios
en los que convergen la institucionalidad pública y la
ciudadanía. La mayoría de ellos están definidos por ley
y la iniciativa para realizarlos es de la institucionalidad;
la única excepción es la categoría “Diálogo social”10, en la
que se encuentran ejercicios cuya iniciativa inicial fue de
organizaciones sociales o comunitarias, pero a los que
asiste también la institucionalidad pública.
Los dos grupos mencionados corresponden a “ins-
tancias” y “procesos”. Los primeros (en su mayoría Co-
mités o Consejos) tienen por lo general un reglamento,
una composición definida y funcionan con regulari-
dad. Los segundos, en cambio, son ejercicios partici-
pativos que se organizan alrededor de una finalidad
—como construir un plan o rendir cuentas—, y nor-
malmente finalizan cuando ese objetivo se alcanza.
Es importante reiterar que cada observación co-
rresponde a una sesión de una instancia o un proce-
so. Por ejemplo, en el caso de los “encuentros ciuda-
danos”, este informe recoge cinco observaciones de
ese mismo proceso en la localidad de Sumapaz de
Bogotá, cuyo propósito era recoger insumos para el
plan de desarrollo de la localidad 2016-2019.
Año dE LAS obSERvAcIonES (n:84)
gRáfIcA 1
tIPoS dE ESPAcIoS obSERvAdoS11
gRáfIcA 2
0
10
20
30
40
50
2016 2017 2018 2019
10 Incluye:laMesadeInterlocuciónyConcertacióndelosMontesdeMaría–MIC;laMesadeInterlocuciónyAcuerdosdelCatatumbo–MIA;laMesaparaeldiá-logoMineroEnergéticodelDepartamentodelMeta;laMesaDeArticulaciónconConsejosComunitariosenCartagena,yunaAsambleadeseguimientoConsultaPreviatambiénenCartagena.
11 Comoanexoseincluyeellistadodetalladodelosejerciciosobservados.Lascate-goríasestablecidasseirándescribiendoamedidaquesemencionaneneltexto.
2
4
6
8
10
12
14
16
INSTANCIAS PROCESOS
16 1614
11
6 65
43 3
0
RECONCIL
IACIÓN
Y PAZ
VÍCTIMAS
DESARROLLO
RURAL
DIÁLOGO SO
CIAL
SUSTI
TUCIÓ
N DE
CULTI
VOS
POLÍT
ICA SO
CIAL
SEGURIDAD
CONTR
UCCIÓN
PATR
(PDET)
ENCU
ENTR
OS
CIUDADANOS
CONTR
OL SOCIA
L
Fuente: Elaboración propia
14Una agenda vigente: la participación ciudadana en la construcción de paz / Noviembre 2019
2.2. Radiografía de los ejercicios participativos
En este documento hemos reiterado la necesidad
de monitorear el funcionamiento y el impacto de los
ejercicios de participación. “El Sirirí” fue pensado
como una contribución a ello, y por eso contempla
las dimensiones de calidad (que aborda los asuntos
del funcionamiento), y eficacia (que aborda los de
impacto), observables en la realización del ejercicio
de participación.
Desde la FIP consideramos que un ejercicio de
participación es de calidad cuando sus preparativos
y realización son sensibles al contexto, involucran
a los principales interesados, los recursos con que
cuenta le permiten cumplir sus objetivos, transcurre
con independencia y los participantes saben cuál es
el alcance del espacio. Por su parte, es eficaz si cum-
ple su objetivo, se realiza oportunamente, sus resul-
tados se pueden consultar, se percibe como valioso,
tiene efectos positivos en el relacionamiento entre las
comunidades y la institucionalidad, y en él se esta-
blecen pactos sustantivos que se cumplen.
Las siguientes gráficas muestran el comporta-
miento de los indicadores de calidad y eficacia del
conjunto de observaciones12:
cALIdAd dE LoS ESPAcIoS obSERvAdoS
gRáfIcA 3
EfIcAcIA dE LoS ESPAcIoS obSERvAdoS
gRáfIcA 4
12 Enlareflexiónsobrelametodologíasedecidiónoconstruiruníndicecompuestoso-brecalidadnisobreeficaciadelaparticipaciónymásbienpresentarelconjuntodeindicadoresparailustrarladiversidaddeaspectosdelosescenariosparticipativos.
1. CONTEXTO2. ALCANCE3. DISEÑO METODOLÓGICO4. REPRESENTATIVIDAD5. PROCEDIMIENTOS DE CONVOCATORIA6. ASISTENCIA7. INCLUSIÓN DE LAS MUJERES8. FACILITACIÓN9. TIEMPO10. LOGÍSTICA11. DESARROLLO METODOLÓGICO12. INFORMACIÓN RELEVANTE13. PERCEPCIÓN DE LIBERTAD14. IMPARCIALIDAD
63.5%65.2%70.3%76.0%69.5%44.4%33.5%69.2%59.1%68.4%62.2%32.6%70.5%59.6%
VALOR (%)
INDICADORES
1
2
3
4
6
8
9
10
11
12
13
14
7
5
Fuente: Elaboración propia
15. TRAZABILIDAD16. DISPONIBILIDAD17. VISIBILIDAD18. VALIDEZ19. OPORTUNIDAD20. REALIZACIÓN DEL OBJETIVO21. INCLUSIÓN EFECTIVA22. PERCEPCIÓN DE UTILIDAD23. DELIBERACIÓN24. RELACIÓN INSTITUCIONALIDAD / COMUNIDAD25. FINANCIACIÓN26. COSTO / BENEFICIO27. FORTALEZA DE LOS PACTOS28. EJECUCIÓN
48.5%25.1%22.1%74.5%76.2%67.1%46.2%76.5%25.1%64.5%57.2%58.9%40.7%N/A
VALOR (%)
INDICADORES
15
16
17
18
20
22
23
24
25
26
27
21
19
15Una agenda vigente: la participación ciudadana en la construcción de paz / Noviembre 2019
En primer lugar, se observa que ningún indicador
está en el rango de favorabilidad. Aunque al entrar
en el detalle de cada observación se encuentran re-
sultados más altos, el panorama agregado de las 84
observaciones muestra que hay un camino significa-
tivo por recorrer.
En segundo lugar —y teniendo en cuenta el punto
anterior—, las gráficas 3 y 4 muestran que los resulta-
dos son mejores en términos de calidad que de efica-
cia. Así, nueve de los catorce indicadores de calidad
tienden a estar en un rango aceptable; tres en insu-
ficiente, y dos críticos. Mientras que, en términos de
eficacia, cinco indicadores son aceptables; cinco más
insuficientes, y tres críticos13. Esta situación engloba
el mensaje central del capítulo: los ejercicios de parti-
cipación tienden a ser más formales que transforma-
dores. En otras palabras, el esfuerzo de la institucio-
nalidad responsable de estos ejercicios, se concentra
más en su funcionamiento que en su impacto (lo cual
es necesario pero insuficiente).
Para profundizar en este diagnóstico, propone-
mos cuatro ejes que combinan indicadores de cali-
dad y de eficacia para entender mejor lo que sucede
—y lo que no— en los ejercicios de participación.
Eje 1: oportunidad de los ejercicios y su planeación
Como se mencionó, los indicadores agregados de
los 84 ejercicios no superan el rango de aceptabili-
dad. Dentro de este margen, los mejores resultados se
encuentran en los asuntos relacionados con la opor-
tunidad de los ejercicios, su validez y planeación.
Respecto a lo primero, con “El Sirirí” encontramos
que, normalmente, los ejercicios de participación se
realizan en un momento en el que sus resultados pue-
den ser tenidos en cuenta en el marco del proceso de
política en el que se inscriben (indicador Oportuni-
dad: 76,2). Los encuentros ciudadanos en el Suma-
paz fueron sobresalientes en este sentido (91,0).
Encontramos también que los ejercicios parti-
cipativos suelen cumplir con las disposiciones nor-
mativas y cuentan con la presencia de funcionarios
que, posteriormente, deberían ser responsables de
los compromisos alcanzados (Validez: 74,5). La ins-
titucionalidad del nivel municipal terminó haciendo
mayor presencia en los ejercicios observados, prin-
cipalmente porque el 65% de estos fueron del nivel
municipal (24% subregional y 11% Departamental) y,
en estos casos, las secretarías técnicas son ejercidas
por las distintas dependencias de las alcaldías, de
acuerdo a sus misiones temáticas14. Sin embargo, hay
que señalar que la institucionalidad municipal no sólo
estuvo presente en los ejercicios de su competencia,
sino en el 75% del total ejercicios observados.
Por otra parte, los datos muestran que, normal-
mente, hay un esfuerzo de la institucionalidad por
planear el ejercicio de participación. Este esfuerzo se
refiere a, primero, diseñar la metodología del ejerci-
cio con anterioridad, previendo sus distintas activi-
dades y necesidades (indicador “Diseño metodológi-
co”: 70,3), aspecto en el que sobresalen las instancias
de la categoría “Política social”15 (88,5); segundo,
tener en cuenta las condiciones socio económicas,
demográficas y de seguridad del territorio (indicador
de “Contexto”: 63,5). Y tercero, comunicar con clari-
dad para qué es la reunión y lo que se hará con sus
resultados (Alcance: 65,2). La excepción en ese sen-
tido fueron los ejercicios de la categoría Desarrollo
Rural16, donde el alcance fue crítico (29,7).
13 Sobreelindicadordeejecuciónnoseobtuvosuficienteinformaciónyporellosedecidiónoincluirloenelanálisis.
14 PorejemplolasSecretaríasdeGobiernoodePazsonlasencargadasdelosConsejosdePaz;lassecretaríasdeDesarrolloRural,AgriculturaoUMATAdelosConsejosdeDesarrolloRural;ylosEnlacesoSecretariosdevíctimasdelosComitésdeJusticiaTransicional
15 SetratadeConsejosMunicipalesdeDesarrolloSocial,realizadosenRestrepo(Meta),LaCejaylaUnión(Antioquia).
16 EstacategoríareúneConsejosMunicipalesdeDesarrolloRuraldelsurdelValledelCauca,elnortedelCaucayunespaciodeencuentrodemujeresruralesenelHuila.
16Una agenda vigente: la participación ciudadana en la construcción de paz / Noviembre 2019
A pesar de lo anterior, las fuentes de financiación
que hacen que el ejercicio de participación sea sos-
tenible no siempre están disponibles (Financiación:
57,2). Este asunto, sin embargo, agrupa casos extre-
mos, como lo son los Encuentros ciudadanos (99,0)
y los ejercicios de la categoría Control social17 (6,5).
Eje 2: convocatoria y asistenciaLas personas —o grupos de personas— direc-
tamente afectadas por el ejercicio de participación
tienden a ser identificadas por la institucionalidad
pública y convocados (Representatividad: 76,2; Pro-
cedimientos de convocatoria 69,5). Sin embargo, no
hay mayores esfuerzos por diferenciar a las mujeres
entre estos grupos, ni tampoco por garantizar su
asistencia (Inclusión de las mujeres: 33,5).
Lo anterior contrasta, paradójicamente, con la
asistencia efectiva. Por una parte, o el número de
asistentes termina siendo considerablemente más
bajo que el de convocados, o los invitados sienten que
“hizo falta alguien” (Asistencia: 44,4); por otra parte,
el porcentaje de mujeres que asistió a los ejercicios
observados ronda el 43%, cifra para nada despre-
ciable (más adelante se señala, en todo caso, que el
tiempo de las intervenciones de las mujeres es menor
al de los hombres).
De forma complementaria a los indicadores, la
metodología “El Sirirí” permite contar con informa-
ción sobre los asistentes a los ejercicios de partici-
pación. Para este análisis encontramos que en los
ejercicios tipo “instancia” participaron en promedio
33 personas, mientras que en los de “proceso” este
promedio subió a 78. Eso es consistente con la com-
posición y objetivos de estos dos grupos de ejercicios:
las instancias privilegian, por norma, la asistencia de
representantes de sectores sociales organizados,
mientras que los “procesos” pretenden ser masivos y
vincular a la ciudadanía de forma directa y no en ca-
lidad de representantes.
Con los datos disponibles18, además, se estableció
que el 59% de los asistentes a los ejercicios de par-
ticipación pertenecen a alguna organización, princi-
palmente Juntas de Acción Comunal (29%) y orga-
nizaciones étnicas (14%), como cabildos y consejos
comunitarios.
Finalmente, encontramos que, aunque el rango de
edad de los asistentes es amplio (desde 13 hasta 82
años), las mayorías están entre los 30 a los 50 años,
como lo muestra la siguiente gráfica.
17 EstacategoríareúneAudienciasPúblicasdelConcejodeCartagena,yejerci-ciosderendicióndecuentasenelnortedelCauca.
18 Lametodolgíaincluyelaaplicacióndeunaencuestaalosasistentes,sereali-zaronentotal1.224deellas.
EdAdES dE LoS ASIStEntES
gRáfIcA 5
5
10
15
20
25
30
35
40
45
010 20 30 40 50 60 60 80 90
Fuente: Elaboración propia
17Una agenda vigente: la participación ciudadana en la construcción de paz / Noviembre 2019
Eje 3: desarrollo del ejercicioEn general, la logística dispuesta para el de-
sarrollo del ejercicio tiende a facilitar el acceso, la
permanencia y la comodidad de los participantes
(Logística: 68,4). De esta forma, constatamos que la
participación se realiza en espacios donde las personas
se pueden ubicar cómodamente, así como escuchar
las intervenciones y contar con el material de apoyo
suficiente. En este aspecto, sobresalen los ejercicios
de la categoría Diálogo social (84,7).
El personal encargado de la facilitación, por otra
parte, no irrespeta el orden de intervenciones, ni la
agenda, y facilita el uso de la palabra otorgando
turnos (Facilitación: 69,2). Sin embargo, en algu-
nos espacios se privilegiaron intervenciones de la
institucionalidad pública en los momentos en que
habría tenido que darse la palabra a la ciudadanía
(Imparcialidad: 59,6).
La metodología diseñada para el espacio se lle-
va a la práctica con algunas dificultades (Desarrollo
metodológico: 62,2). En los espacios observados se
constató, normalmente, la existencia de los siguien-
tes momentos: un encuadre o apertura; una o varias
exposiciones sobre los temas a tratar; alguna diná-
mica de trabajo entre los participantes, por ejemplo
mesas de trabajo; y una plenaria de cierre. Los even-
tos más “completos” se ubican en la categoría de re-
conciliación y paz19.
El uso del tiempo se encuentra en el límite de lo
insuficiente y lo aceptable (tiempo: 59,1). Se debe
señalar que, si bien la duración de los ejercicios tipo
proceso tiende a ser mayor que la de las instan-
cias, en ningún caso se trata de ejercicios cortos
(gráfica 6), por lo que hay que revisar cuánto se está
destinando a los momentos de instalación y exposi-
ciones en detrimento de los intercambios y la concer-
tación de conclusiones.
El asunto más complicado de esta puesta en esce-
na, finalmente, es que los participantes no contaron
con información oportuna y relevante para el desa-
rrollo del ejercicio (Información relevante: 32,6). En
todas las categorías, los valores de este indicador son
bajos o muy bajos.
Fuente: Elaboración propia
Eje 4. Logros y su difusiónLos asistentes consideraron que los espacios fue-
ron útiles (Percepción de utilidad: 76,5), sobresalien-
do los ejercicios de la categoría Seguridad20 (99,0).
También, consideraron que en ellos pudieron expre-
sar sus opiniones libremente (percepción de libertad:
70,5) y que, como resultado del ejercicio de participa-
dURAcIón dE LoS EJERcIcIoS
gRáfIcA 6
5
10
15
20
25
30
35
40
INSTANCIAS PROCESOS
0HASTA DOS
HORASENTRE DOS Y
CUATRO HORASCUATRO O
MÁS HORAS
19 IncluyeprincipalmenteConsejosdePaz,ReconciliaciónyConvivenciadelCau-ca,NortedeSantander,Meta,AntioquiayHuila.
20 SondosConsejosComunitariosdeseguridadenCartagenayunejerciciodevalida-cióndelPlanIntegraldeSeguridadyConvivenciaCiudadanaenElTambo(Cauca)
18Una agenda vigente: la participación ciudadana en la construcción de paz / Noviembre 2019
ción, la relación entre la institucionalidad pública y la
comunidad se modificó de manera positiva (Relación
institucionalidad / comunidad: 64,5).
Los ejercicios observados tenían un propósito u
objetivo definido por sus organizadores que tiende a
alcanzarse (realización del objetivo: 67,1); sin embar-
go, los recursos invertidos en convocar y desarrollar
estos ejercicios, apenas se compensan con sus resul-
tados (Costo beneficio: 58,9). No se suelen tener en
cuenta asuntos de los sectores históricamente subre-
presentados (Inclusión efectiva: 46,2). Son escasos
los ejercicios que cierran con pactos relevantes a los
que se asignan tiempos de cumplimiento, respon-
sables y recursos que permitan su realización (For-
taleza de los pactos: 40,7). Y, de forma crítica, estos
ejercicios adolecen de deliberación (25,1), entendida
como la presentación de argumentos contrastan-
tes, el cambio de posiciones entre los asistentes y la
construcción de consensos. En estos asuntos están
los principales obstáculos para que los ejercicios de
participación aporten de manera más decidida a la
construcción de paz, en particular la deliberación y la
fortaleza de los pactos, que son asuntos sustanciales
para la generación de confianza y legitimidad.
Como información complementaria, “El Sirirí”
permite registrar las intervenciones de los parti-
cipantes y su duración. Así, se registraron cerca de
5.700 intervenciones (de las cuales alrededor del
50%, tanto en número como en tiempo, correspon-
dieron a la comunidad).
Este asunto —que es significativo y favorable—,
debe matizarse señalando que siguen siendo los
hombres quienes más asumen la vocería en estos
ejercicios y que, como se mencionó, las intervencio-
nes no reflejan mayor deliberación ni permiten llegar
a pactos fuertes.
Finalmente, la posibilidad de hacer seguimiento a
los resultados del espacio y la difusión de lo que su-
tIEMPo dE IntERvEncIonES SEgún tIPo dE ActoR
gRáfIcA 7
Fuente: Elaboración propia
COMUNIDAD
INSTITUCIONALIDAD
OTROS
SIN INFORMACIÓN
MUJER
HOMBRE
41%
51%
64%
31%
1% 5%7%
19Una agenda vigente: la participación ciudadana en la construcción de paz / Noviembre 2019
cedió en ellos es el asunto más débil de los espacios
de participación. Se tiende a no contar con un regis-
tro del ejercicio que refleje de manera fiel los temas
tratados, las intervenciones o los acuerdos alcanza-
dos (Trazabilidad: 48,5)21. En los casos en los que se
elabora ese registro, resulta muy poco claro donde
estará la información disponible y cómo consultar-
la (disponibilidad: 25,1). Tampoco hay claridad, por
parte de los organizadores, de dónde se hará visible
esta información (visibilidad: 22,1).
En síntesis, los espacios observados logran cum-
plir con los asuntos de forma (como diseño, oportuni-
dad, facilitación y logística), pero tienen debilidades
en su capacidad de ser escenarios transformadores,
en particular porque no son deliberativos y los pactos
que allí se alcanzan —si los hay—, no son robustos.
Hasta cierto punto, los ejercicios podrían funcio-
nar mejor si quienes los organizan hacen mejor su
tarea: preparando la información previa, facilitando
el uso de la palabra por parte de las mujeres o defi-
niendo los canales de comunicación para socializar
los resultados de los ejercicios y, efectivamente, so-
cializarlos.
Sin embargo, para una transformación realmente
efectiva se requieren cambios en el marco institu-
cional de los ejercicios participativos. En el siguien-
te capítulo exploramos una posibilidad concreta al
respecto.
21 LasinstanciasdelascategoríaVictimasfuerondelasperopunteadasenesteindicador(26,8).EnestacategoríaseencuentranprincipalmenteComitésTe-rritorialesdeJusticiaTransicional.
03
HACIA UN SISTEMA DE PARTICIPACIÓN
CIUDADANA: RACIONALIZACIÓN
EN CLAVE DE CONSTRUCCIÓN
DE PAZ
21Una agenda vigente: la participación ciudadana en la construcción de paz / Noviembre 2019
3. Hacia un sistema de participación ciudadana: racionalización en clave de construcción de paz
Como señalamos en el primer capítulo, la parti-
cipación ciudadana juega un rol fundamental en un
contexto de transición del conflicto hacia la paz, pues
le da soporte y legitimidad a las transformaciones
que esta requiere. Además, la participación también
puede estar en el corazón de un proyecto amplio de
profundización de la democracia, que, en el caso de
Colombia, se remonta a la apuesta constitucional de
1991 y se viene materializando través de la creación y
puesta en marcha de distintos procesos e instancias
formales de participación.
El análisis de estos ejercicios —cuyos detalles se
presentaron en el capítulo 2—, muestra que su alcan-
ce ha sido más formal que transformador. Los ejer-
cicios de participación tienen un diseño metodológi-
co adecuado y se realizan en momentos oportunos,
pero la deliberación en su interior es escasa, pocas
veces se establecen pactos fuertes, y resulta muy di-
fícil hacerles seguimiento. Esto juega en contra de su
capacidad para generar legitimidad y contribuir a la
reconstrucción de la confianza de los ciudadanos en
la institucionalidad pública.
Superar estos obstáculos no sólo está en las manos
de los funcionarios que los impulsan, sino que requie-
ren de ajustes al marco institucional en el que operan
los ejercicios participativos. Dentro de esos ajustes, la
economía o racionalización de instancias y procesos
participativos es uno de los asuntos clave identificado
no sólo por el Estado colombiano sino también por va-
rios sectores sociales y por otras organizaciones de la
sociedad civil, incluida la FIP (2017a).
En efecto, se ha identificado que la oferta institu-
cional de instancias de participación excede las ca-
pacidades de la institucionalidad pública (especial-
mente las de los municipios) y disminuye las de los
ciudadanos de involucrarse de manera efectiva en el
ciclo de política pública, pues la multiplicidad de es-
pacios y canales de interlocución dispersa excesiva-
mente la participación.
Frente lo anterior, en este capítulo identificamos
un marco de oportunidad para la racionalización de
ejercicios participativos y proponemos una ruta con-
creta para llevarla a la práctica.
De entrada se resalta que, para la FIP, la raciona-
lización no debe entenderse como la reducción o res-
tricción de la oferta participativa, sino como un arre-
glo territorial que permita transitar desde los aspectos
formales de la participación hacia lo transformativo.
3.1. Marco de oportunidad: lineamientos de la política pública de participación y Ley 1757 de 2015
La racionalización de las instancias es un propó-
sito del actual Gobierno Nacional y sus lineamientos
sobre política pública de participación, contenidos en
las Bases de Plan Nacional de Desarrollo. Desde la
perspectiva de este documento, esta tarea también
tiene un orientador muy importante en la noción de
“Sistema Nacional de Participación”, contenida en la
ley 1757 de 2015.
La participación ciudadana juega un rol fundamental
en un contexto de transición del conflicto hacia la paz, pues le da
soporte y legitimidad a las transformaciones que
esta requiere
22Una agenda vigente: la participación ciudadana en la construcción de paz / Noviembre 2019
Las “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018
-2022: Pacto por Colombia – Pacto por la Equidad”,
en el primero de sus tres Pactos Estructurales, llama-
do “Pacto por la legalidad”, contempla la formulación
de una “Política Nacional de inclusión y Participación
Democrática”, cuyo objetivo es “Promover una par-
ticipación inclusiva, responsable y constructiva, que
fortalezca la democracia y los mecanismos de diálo-
go social” (DNP, 2019, p92).
Para cumplir este objetivo, se proponen una serie
de estrategias22 que, en síntesis, tienen la intención de
promover —a nivel nacional y local—, el aumento de
la efectividad de los espacios participativos mediante
una estrategia de racionalización que debe estar an-
tecedida por una evaluación del funcionamiento de
las instancias que ya existen.
No se trata de un propósito nuevo: los plantea-
mientos sobre racionalización cuentan con un ante-
cedente importante en la ley estatutaria 1757 de 2015.
Esta ley, “Por la cual se dictan disposiciones en ma-
teria de promoción y protección del derecho a la par-
ticipación democrática”, abordó la racionalización de
instancias al proponer la creación del Consejo Nacio-
nal de Participación (CNP) e introducir la noción de
“Sistema Nacional de Participación”.
La Ley creó el CNP como un órgano asesor del
Gobierno Nacional “para la definición, promoción, di-
seño, seguimiento y evaluación de la política pública
de participación ciudadana” (art. 77), y le asignó, en-
tre sus funciones, la de “Promover la economía de es-
pacios de participación y la articulación institucional
como herramientas prioritarias para materializar la
política pública de participación ciudadana” (art. 80).
Sin embargo, hoy en día aún no se conocen —al me-
nos de manera oficial—, avances en esta tarea23.
También es importante resaltar que, ante la dis-
persión de la participación formal, la Ley 1757 de
2015 concibió el Sistema de Participación (art. 80),
como un dispositivo para la articulación de instan-
cias, recursos, instrumentos, sujetos y acciones de
participación en los niveles nacional, departamen-
tal, municipal, distrital y local. Aunque la ley no los
desarrolla de forma específica, ni tampoco han sido
llevados a la práctica de manera decidida, estos plan-
teamientos son altamente pertinentes.
22 Setratade:1.Analizarloscanales,espacios,instanciasymecanismosdepar-ticipación,evaluandolaefectividaddelacervonormativoydelfuncionamien-todelosespacios.2.Efectuarunaracionalizacióndelosespacios,instanciasy mecanismos de participación, con el fin de tener un sistema coherente,práctico,articuladoyquecuenteconmecanismosefectivos.Y3.Establecerunmarcodeorientaciónnacionaly localparamejorar laefectividadde losespaciosdeparticipaciónciudadana.
23 LaactividadmásnotoriadelConsejoNacionaldeParticipaciónestuvorelacio-nadaconlaimplementacióndelpunto2delAcuerdodePazconlasFARC,enelcualseplantealaformulacióndeunproyectodeLeyEstatutariadeGarantíaspara lapromociónde laparticipación.En2017,yporencargodelGobiernoNacional,elCNPlideró,juntoavariasorganizacionesdelasociedadcivil,laconstrucción de este proyecto de ley. Sin embargo, cabe resaltar que esteproyectodeleyestatutariaseconcentrabamenosenlasinstanciasformalesdeparticipaciónymásenlosderechosylasgarantíasdelasorganizacionesymovimientosdelasociedadcivilalamovilizaciónylaprotesta.Adicional-mente,elresultadodeesteesfuerzonologróserpresentadoalcongresome-dianteelmecanismolegislativoparafacilitarlaimplementacióndelAcuerdodePaz(FastTrack)nitampocoenlassesionesordinariasenelCongreso,porloque,finalmente,nosetransformóenleydelaRepública.Ver:VivalaCiu-dadanía(2018).
La oferta institucional de instancias de participación excede las capacidades de
la institucionalidad pública (especialmente las de los municipios) y disminuye las de los ciudadanos de involucrarse de manera efectiva en el ciclo de
política pública, pues la multiplicidad de espacios y canales de interlocución dispersa excesivamente la
participación
23Una agenda vigente: la participación ciudadana en la construcción de paz / Noviembre 2019
3.2. Aportes a la noción de Sistema
Este documento reconoce como un acierto abor-
dar la economía de ejercicios de participación a tra-
vés de la noción de sistema. Sin embargo, hace falta
establecer de manera más precisa su significado, así
como sus implicaciones.
Con miras a contribuir a ello, esta propuesta se en-
marca en la corriente de pensamiento conocida como
“enfoque de sistemas”24 y resalta dos asuntos funda-
mentales (Meadows, 2012). Primero, que comprender
un conjunto de factores o elementos como un “sistema”
no se limita a reunir unas partes que, si fuera el caso,
podrían existir aisladamente. Al contrario: un sistema
debe entenderse como un universo configurado por
elementos interconectados vitalmente, que se organi-
zan de un modo específico porque están orientados a
conseguir un propósito. Segundo, que un sistema no
se comporta de manera vertical o lineal sino circular
y cíclica, y las interconexiones entre sus elementos
son siempre de ida y vuelta. Así pues, las conexiones a
través de las cuales se relacionan los elementos de un
sistema son canales que permiten que estos se afecten
bidireccionalmente los unos a los otros mediante un
flujo constante de retroalimentación.
Estos dos principios son orientadores fundamen-
tales en esta propuesta de racionalización.
3.3. Resultado esperado y etapas para su consecución
Siguiendo lo dispuesto en la Ley 1757, en esta pro-
puesta se ratifica que la racionalización de instancias
debe ser una tarea impulsada por el Consejo Nacional
de Participación, con un rol destacado del Departa-
mento Nacional de Planeación (DNP) —su secretaría
técnica—, y vinculando de manera amplia a diversos
actores territoriales.
Proponemos que el resultado de esta tarea no sea
un listado de instancias racionalizadas, sino un siste-
ma que permita identificar y poner en funcionamien-
to distintos subconjuntos de instancias priorizadas
a nivel territorial. Para alcanzarlo, sugerimos las si-
guientes tres etapas: i) Balance de la oferta existente;
ii) Priorización flexible de instancias desde el nivel
municipal; y iii) Puesta en funcionamiento.
La propuesta no termina con la priorización de las
instancias participativas, sino que continúa con ideas
para su puesta en funcionamiento. Esto es así porque,
atendiendo al principio sistémico de funcionamien-
to circular y retroalimentación, resulta fundamental
que, a partir de la misma operación de los sistemas,
se puedan identificar ajustes e, incluso, volver a bara-
jar las instancias priorizadas.
balance de la oferta existente Para iniciar el ejercicio de racionalización, es preci-
so hacer un balance o barrido de la oferta de espacios
participativos existentes. Esta actividad está contem-
plada en los lineamientos de la política de participa-
ción con una dimensión normativa y otra funcional.
La primera —que viene siendo ejecutada por el DNP—,
corresponde a la revisión de las leyes que definen los
espacios participativos para contrastar sus objetivos,
integrantes y funciones. La segunda, requiere algún
tipo de evaluación del funcionamiento de los espacios
participativos (el capítulo dos de este documento bus-
ca constituir un aporte en este sentido).
24 Desdeel2017, laFIP,comoorganización,vieneapropiando,enelmarcodeunaalianza internacional conHumanityUnited,unametodologíaqueaplicaelenfoquesistémicoalacomprensióndelosproblemasrelacionadosconlaconstruccióndepaz.Estaherramientahasidovaliosaalahoradeidentifi-carestrategiasdeincidenciayoportunidadesdecambio.Losaportesquesehacendesdeesteenfoquevienendelconocimientoquesehaidoadquiriendoenlamedidaenque,comoorganización,profundizamosyampliamoslacom-prensióndelenfoquesistémico.Esteenfoquebuscaentendersistémicamenteelcomportamientodeciertosfenómenos,quepuedenirdesdelofísicoylobiológicohastalosmáscomplejosfenómenossociales,conelobjetivodefa-cilitarlaidentificacióndeestrategiasdeimpactoquepromuevanelcambio.
24Una agenda vigente: la participación ciudadana en la construcción de paz / Noviembre 2019
Sin embargo, de este balance de la oferta no se
debe desprender un listado único de instancias prio-
rizadas. Esta sería la versión más corta y problemáti-
ca del ejercicio de racionalización, pues la efectividad
de los espacios participativos está ligada a su alinea-
ción con las dinámicas territoriales y, como se mos-
tró en el capítulo anterior, este es uno de los asuntos
que por lo general funciona adecuadamente. Por lo
tanto, si se establece una lista de instancias prioriza-
das desde el nivel nacional, se estarían desconocien-
do las trayectorias que los ejercicios participativos
han recorrido a nivel local.
Sería, además, una aproximación contraria a la
perspectiva sistémica, ya que en un sistema deben
existir vínculos naturales entre los elementos que lo
componen y resulta muy poco probable que estos se
construyan en territorios heterogéneos a partir de
una lista homogénea de escenarios participativos.
En cambio, el balance de la oferta existente pue-
de constituir un insumo de alta utilidad y pertinencia
para la segunda etapa de la ruta.
Priorización flexible de instancias desde el nivel municipal
No se puede desconocer que, en la práctica, un
ejercicio de racionalización implicará de una u otra
forma seleccionar algún número de instancias sobre
otras. Esta propuesta así lo reconoce, pero plantea
que esa debe ser una decisión del nivel municipal de
gobierno y no del nivel nacional. Por lo tanto, propo-
nemos que cada Alcaldía, al inicio de su administra-
ción y con evaluaciones periódicas, seleccione las
instancias que van a acompañar su gestión. De esa
manera, el resultado del proceso no será una lista
única, sino una serie de subconjuntos de instancias
de participación identificados territorialmente.
La selección o priorización de instancias debe
obedecer a dos criterios. El primero es que, siguien-
do el enfoque de sistema, debe definirse un propósito
orientador. Una alternativa es que la administración
municipal pueda seleccionar y comprometerse con
el adecuado funcionamiento de las instancias que
se relacionen de manera más directa con las líneas
estratégicas de su Plan de Desarrollo y las políticas
del orden nacional más sensibles en el territorio25. De
esta manera, se contribuye a profundizar el vínculo
entre la participación y la política pública local. El
balance de la oferta participativa existente sería un
insumo clave para ayudar en esta tarea, orientando
a las administraciones locales sobre la oferta de ins-
tancias, y sus similitudes y diferencias en términos de
objetivos, composición y funciones.
El segundo criterio se refiere al número de ins-
tancias que debería priorizar cada municipio; en este
sentido, proponemos que guarde relación con el ta-
maño de la población del municipio. Exclusivamente
a manera de ejemplo, la siguiente tabla plantea unos
posibles rangos:
Fuente: Elaboración propia con datos del DANE
RAngoS tEntAtIvoS EntRE PobLAcIón y núMERo dE InStAncIAS
tAbLA 2
RAngo dE PobLAcIón (HAbItAntES)
núMERo dE InStAncIAS A SELEccIonAR
% MUnIcIPIo dEL PAíS
(cEnSo 2018)
Hasta 6.000 De 2 a 4 25,5%
de 6.000 a 12.000
De 5 a 7 26,4%
de 12.000 a 24.000
De 8 a 11 23,2%
Más de 24.000 12 o más 25,0%
25 Unejemplodeello,puedenserlosmunicipiosPDETquerequerirían,acriteriodelaFIP,deinstanciascomolosConsejosdePazparaadelantaresteproceso.
25Una agenda vigente: la participación ciudadana en la construcción de paz / Noviembre 2019
La responsabilidad de impulsar, acompañar y va-
lidar los ejercicios de priorización hechos por los mu-
nicipios sería del CNP, con el apoyo de los Consejos
Departamentales de Participación.
Un comentario adicional sobre este proceso: hay
que valorar si las instancias poblacionales se priori-
zan o si, más bien, se fortalecen los esfuerzos para
que en el conjunto de instancias priorizadas se avan-
ce favorablemente en la inclusión efectiva de las
poblaciones tradicionalmente excluidas (principal-
mente niños, jóvenes, mujeres, indígenas y afrodes-
cendientes). Como identificamos en el capítulo an-
terior, los resultados de los indicadores relacionados
con estos aspectos son insuficientes.
Puesta en funcionamientoLa priorización de instancias por municipio
—orientada por el mapeo de la oferta existente, de
acuerdo a las líneas estratégicas de los Planes de De-
sarrollo y en un número correspondiente con la po-
blación del municipio—, no es el final de la tarea. Re-
cogiendo el carácter cíclico de los sistemas, hay que
poner las instancias en funcionamiento e ir haciendo
los ajustes correspondientes. Si esto se logra, se po-
drá transitar desde una situación en la que las ins-
tancias son elementos asilados (así existan bastantes
coincidencias entre sus integrantes), hacia una ope-
ración que es más del tipo plataforma o sistema par-
ticipativo territorial.
Anticipando algunos de los retos que la puesta en
funcionamiento de las instancias priorizadas puede
acarrear, proponemos las siguientes alternativas.
En primer lugar, identificar un grupo motor entre las
dependencias de las Alcaldías que sería el responsa-
ble de la operación de las instancias participativas.
Se trata de las Secretarías de Gobierno, Planeación
y Hacienda. En la práctica, estas Secretarías están a
la cabeza o hacen parte de las instancias hoy exis-
tentes, con la diferencia de que en esta propuesta se-
rían responsables de la planeación y ejecución con-
junta de las instancias priorizadas e involucrarían a
las otras dependencias (por ejemplo, Secretarias de
Desarrollo Rural, Umatas, enlaces de víctimas, etc.),
según los asuntos a tratar.
En segundo lugar, debería crearse una unidad de
participación —que en municipios pequeños puede ser,
incluso, una persona—, encargada de elaborar la relato-
ría de cada reunión, preparar la información relevante y
difundir los resultados (asuntos que presentaron debi-
lidades en el análisis del capítulo dos). Contar con esta
unidad, adicionalmente, podría facilitar la trazabilidad
de los pactos establecidos en cada instancia.
Tercero, se podrían organizar comités temáticos
al interior de las instancias priorizadas, o entre ellas,
para darles un carácter más flexible e incorporar
asuntos que podrían verse excluidos al momento de
priorizar unas instancias sobre otras. Por ejemplo,
podría existir un comité poblacional, que no sería una
instancia aparte, sino que velaría porque este enfo-
que sea transversal en las instancias priorizadas.
De nuevo, el mapeo de la oferta participativa se-
ría de utilidad para definir el detalle de estos comités,
pues permitiría identificar tanto los sectores en co-
mún de las instancias priorizadas, como aquellos que
no están contemplados en ellas. De esta manera, si
algún asunto clave (de acuerdo a los lineamientos de
los Planes de Desarrollo) queda por fuera de la prio-
rización, se le puede vincular a través de un comité.
Finalmente, sería fundamental que los Departa-
mentos apoyen la labor de las instancias municipa-
les, lo que podría hacerse a través del fortalecimiento
técnico de las unidades de participación o del grupo
motor propuesto. La Ley 1757 establece las oficinas
de participación en el nivel departamental y este po-
dría ser su principal propósito.
26Una agenda vigente: la participación ciudadana en la construcción de paz / Noviembre 2019
Hacia adelanteEn el fondo, la propuesta de racionalización pre-
sentada debería ser un paso intermedio hacia una
reforma más amplia de la participación formal, en
la cual las instancias se reemplacen definitivamente
por una plataforma amplia en la que puedan conver-
ger todos los sectores o fuerzas vivas del territorio.
De estas plataformas locales deberían identificarse
los delegados a los espacios de participación depar-
tamentales, y de estas, a su vez, los delegados a las
nacionales. De esta forma se invertiría la lógica de
los espacios participativos que ha imperado tradicio-
nalmente, en la que se definen unas figuras (Comités,
Consejos, Mesas, etc.) de carácter nacional y se hace
un llamado a los gobiernos territoriales a crear estos
espacios a su imagen y semejanza (sin que esto obe-
dezca necesariamente a las dinámicas territoriales).
Todo lo anterior tendrá sentido si, efectivamente,
aporta a que los espacios de participación formales
sean más deliberativos, más incluyentes, con una
mejor gestión de la información (previa y de resulta-
dos) y con mejores pactos o acuerdos entre la insti-
tucionalidad pública y la ciudadanía. En la repetición
continua de ejercicios con estas características, así
como en su ajuste progresivo, está el aporte de la par-
ticipación a la construcción de paz.
BIBLIOGRAFÍA
28Una agenda vigente: la participación ciudadana en la construcción de paz / Noviembre 2019
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cipacion_Ciudadana.pdf
LISTADO DETALLADO DE
INSTANCIAS OBSERVADAS
ANEXO
30Una agenda vigente: la participación ciudadana en la construcción de paz / Noviembre 2019
n. EJERcIcIo dE PARtIcIPAcIón cAtEgoRíA MUnIcIPIo Año
1 asaMblea de sustItuCIón de CultIVosSustitución de cultivos ilícitos Corinto 2016
2 audIenCIas públICas del ConCejo Control social Cartagena 2016
3 audIenCIas públICas del ConCejo Control social Cartagena 2016
4 audIenCIas públICas del ConCejo Control social Cartagena 2016
5 CoMIté departaMental de justICIa transICIonal Víctimas Cartagena 2016
6 CoMIté departaMental de justICIa transICIonal Víctimas Cartagena 2016
7 CoMIté terrItorIal de justICIa transICIonal Víctimas Padilla 2016
8 CoMIté terrItorIal de justICIa transICIonal Víctimas Caloto 2016
9 CoMIté terrItorIal de justICIa transICIonal Víctimas Buenos Aires 2016
10 CoMIté terrItorIal de justICIa transICIonal Víctimas San Jacinto 2016
11 CoMIté terrItorIal de justICIa transICIonal Víctimas María la Baja 2016
12 CoMIté terrItorIal de justICIa transICIonal Víctimas Padilla 2016
13 CoMIté terrItorIal de justICIa transICIonal Víctimas Pradera 2016
14 Consejo MunICIpal de desarrollo rural Desarrollo Rural Miranda 2016
15 Consejo MunICIpal de desarrollo rural Desarrollo Rural Florida 2016
16 Consejo MunICIpal de desarrollo rural Desarrollo Rural Florida 2016
Anexo. Listado detallado de instancias observadas
31Una agenda vigente: la participación ciudadana en la construcción de paz / Noviembre 2019
17 Consejo MunICIpal de desarrollo rural Desarrollo Rural Florida 2016
18 Consejo MunICIpal de desarrollo rural Desarrollo Rural Corinto 2016
19 Consejo MunICIpal de desarrollo rural Desarrollo Rural Corinto 2016
20 Consejo MunICIpal de desarrollo rural Desarrollo Rural Pradera 2016
21 Consejo MunICIpal de desarrollo rural Desarrollo Rural Pradera 2016
22 Consejo MunICIpal de desarrollo rural Desarrollo Rural Pradera 2016
23 Consejo MunICIpal de desarrollo rural Desarrollo Rural Padilla 2016
24 Consejo MunICIpal de paz, reConCIlIaCIón y ConVIVenCIa Reconciliación y Paz Corinto 2016
25 Consejo MunICIpal de paz, reConCIlIaCIón y ConVIVenCIa Reconciliación y Paz El Tambo 2016
26 Consejo MunICIpal de paz, reConCIlIaCIón y ConVIVenCIa Reconciliación y Paz Caldono 2016
27 Consejo MunICIpal de paz, reConCIlIaCIón y ConVIVenCIa Reconciliación y Paz Caloto 2016
28 enCuentros CIudadanos (CIerre loCalIdad)Encuentros Ciudadanos Bogotá D. C 2016
29 enCuentros CIudadanos (CorregIMIento de san juan)Encuentros Ciudadanos Bogotá D. C 2016
30 enCuentros CIudadanos (CorregIMIento de san juan)Encuentros Ciudadanos Bogotá D. C 2016
31 enCuentros CIudadanos (CuenCa rIo suMapaz)Encuentros Ciudadanos Bogotá D. C 2016
32 enCuentros CIudadanos (InstalaCIón)Encuentros Ciudadanos Bogotá D. C 2016
33Mesa de InterloCuCIón y ConCertaCIón de los Montes de María (MIC)
Diálogo social Mahates 2016
34Mesa de InterloCuCIón y ConCertaCIón de los Montes de María (MIC)
Diálogo social María la Baja 2016
32Una agenda vigente: la participación ciudadana en la construcción de paz / Noviembre 2019
35 Mesa de sustItuCIón de CultIVos IlíCItosSustitución de cultivos ilícitos Corinto 2016
36 plan Integral de segurIdad y ConVIVenCIa CIudadana Seguridad El Tambo 2016
37 rendICIón de Cuentas alCaldía Control social Miranda 2016
38 rendICIón de Cuentas alCaldía Control social Caloto 2016
39 rendICIón de Cuentas alCaldía Control social Corinto 2016
40 asaMblea - pdet PDET Miranda 2017
41 asaMblea - pdet PDET La Paz 2017
42 asaMblea - pdet PDET La Paz 2017
43 asaMblea - pdet PDET La Paz 2017
44Consejo departaMental de paz, reConCIlIaCIón y ConVIVenCIa
Reconciliación y Paz Cúcuta 2017
45 pre asaMblea - pdet PDET Zambrano 2017
46 pre asaMblea - pdet PDET Zambrano 2017
47 pre asaMblea - pdet PDET Hacarí 2017
48 pre asaMblea - pdet PDET El Carmen 2017
49 pre asaMblea - pdet PDET El Carmen 2017
50 CoMIsIón MunICIpal de planeaCIón partICIpatIVa pnIsSustitución de cultivos ilícitos Cúcuta 2018
51CoMIté de dereCHos HuManos, dereCHo InternaCIonal HuManItarIo y paz
Reconciliación y Paz Puerto Rico 2018
52CoMIté de dereCHos HuManos, dereCHo InternaCIonal HuManItarIo y paz
Reconciliación y Paz El Castillo 2018
33Una agenda vigente: la participación ciudadana en la construcción de paz / Noviembre 2019
53CoMIté de dereCHos HuManos, dereCHo InternaCIonal HuManItarIo y paz
Reconciliación y Paz Yopal 2018
54 CoMIté de IMpulso de la InspeCCIón de peñalIto Víctimas Vistahermosa 2018
55 CoMIté terrItorIal de justICIa transICIonal Víctimas San Luis de Cubarral 2018
56 CoMIté terrItorIal de justICIa transICIonal Víctimas Hacarí 2018
57 Consejo asesor terrItorIal pnIsSustitución de cultivos ilícitos Cúcuta 2018
58 Consejo de polítICa soCIal Política Social Restrepo 2018
59Consejo departaMental de paz, reConCIlIaCIón y ConVIVenCIa
Reconciliación y Paz Neiva 2018
60 Consejo MunICIpal de paz, reConCIlIaCIón y ConVIVenCIa Reconciliación y Paz Briceño 2018
61 Consejo MunICIpal de paz, reConCIlIaCIón y ConVIVenCIa Reconciliación y Paz Teorama 2018
62enCuentro departaMental de Mujeres rurales del departaMento del tolIMa Con el MInIsterIo de agrICultura
Desarrollo Rural Espinal 2018
63enCuentro InterMunICIpal de Consejeros de paz en el Corredor norte del departaMento del HuIla
Reconciliación y Paz Baraya 2018
64espaCIo de partICIpaCIón regIonal pdet - patr alto patía y norte del CauCa
PDET Popayán 2018
65espaCIo de partICIpaCIón regIonal pdet - reunIón deFInICIón VIsIón pdet subregIón alto patía y norte del CauCa
PDET Popayán 2018
66Mesa de Igualdad, no dIsCrIMInaCIón, y respeto por las IdentIdades
Reconciliación y Paz Villavicencio 2018
67Mesa de Igualdad, no dIsCrIMInaCIón, y respeto por las IdentIdades
Reconciliación y Paz Villavicencio 2018
68 Mesa de InterloCuCIón y aCuerdos del CatatuMbo Diálogo social Cúcuta 2018
69Mesa para el dIálogo MInero energétICo del departaMento del Meta
Diálogo social Villavicencio 2018
70 paCto MunICIpal pdet de CorInto PDET Corinto 2018
34Una agenda vigente: la participación ciudadana en la construcción de paz / Noviembre 2019
71 pre asaMblea – pdet PDET Corinto 2018
72 pre asaMblea – pdet PDET Corinto 2018
73 pre asaMblea – pdet PDET El Tarra 2018
74 asaMblea de seguIMIento Consulta preVIa Diálogo social Cartagena 2019
75 CoMIté terrItorIal de justICIa transICIonal Víctimas Cartagena 2019
76 ConCejo CoMunItarIo de segurIdad Seguridad Cartagena 2019
77 ConCejo CoMunItarIo de segurIdad Seguridad Cartagena 2019
78 Consejo MunICIpal de paz, reConCIlIaCIón y ConVIVenCIa Reconciliación y Paz Tello 2019
79 Consejo MunICIpal de polítICa soCIal Política Social La Ceja 2019
80 Consejo MunICIpal de polítICa soCIal Política Social La Unión 2019
81 Mesa de artICulaCIón Con Consejos CoMunItarIos Diálogo social Cartagena 2019
82 Mesa MunICIpal de VíCtIMas Víctimas San Vicente 2019
83 paCto de transForMaCIón MunICIpal buenaVentura pdet PDET Buenaventura 2019
84reunIón de eValuaCIón y seguIMIento al “enCuentro departaMental de no VIolenCIa Contra la Mujer”
Reconciliación y Paz Neiva 2019
Fundación Ideas para la Paz
Calle 100 No. 8A – 37 Torre A. Of. 305.Bogotá Tel. (57-1) 747 0273www.ideaspaz.org / e-mail: [email protected]