D O C U M E N T O D E T R A B A J O
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TESIS DE GRADO MAGISTER EN ECONOMIA
Julio 2008
PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DE CHILE INSTITUTO DE ECONOMIA MAGISTER EN ECONOMIA
La Incidencia de Factores Políticos sobre el Gasto Fiscal en América Latina: 1990-2004
Luis Andrés Herskovic Maida
Comisión Sr. Juan Eduardo Coeymans
Sr. Diego Saravia
Julio 2008
La Incidencia de Factores Políticos sobre el Gasto Fiscal en América Latina: 1990-2004∗
ABSTRACT
Durante los años noventa y en los primeros años de la década siguiente, los países de
América Latina han presentado comportamientos fiscales diversos. Esto es en parte
explicadoporvariableseconómicasydemográficas.Peroexisteunáreadelaliteraturaen
laqueseproponequepartedelaexplicacióndeestasdiferenciasobservadasresidiríaen
factorespolíticos.
En esta investigación se elabora un panel de datos de 18 países latinoamericanos entre
1990y2004,paraexaminar larelevanciadevariablespropuestasenestudiosanteriores
que utilizan paneles reducidos y para plantear la relevancia de ciertas variables no
consideradaspreviamenteenlaliteratura.
Estimandounmodelode efectos fijosparadatosdepanel, este estudiodeterminaque –
entrelasvariablespolíticas–elgastofiscalesafectadoporlacomposiciónpartidistadelos
gabinetesministerialesypor la ideologíade losgabinetes.Estoes, losgabinetesconuna
mayorproporcióndeministrospertenecientesapartidospolíticos,ymásaladerechadel
espectropolítico,generanunmenorgastofiscal.
Estoseexplicaríadeacuerdoalateoríaporelefectoestabilizadorquetienenlosministros
pertenecientes a partidos políticos sobre los gabinetes, en contraste con el efecto
desestabilizador de losministros independientes. Y junto a lo anterior, un gabinetemás
establetendríaunamayorfacilidadparacontrolarlaexpansióndelgastofiscal.
∗Agradezco las revisiones y los comentarios realizados por los Profesores Juan Eduardo Coeymans y Diego Saravia. De la misma manera, estoy agradecido especialmente de la ayuda constante del Profesor David Altman. Además aprecio el apoyo de mi familia, y de María Paz Ardito, cuya ayuda, consejos y apoyo fueron siempre esenciales. Los errores son de mi exclusiva responsabilidad. E-mail: [email protected].
Índice
Introducción......................................................................................................................................................1
Literaturarelacionada...................................................................................................................................3
Metodología.......................................................................................................................................................6
Modelo.................................................................................................................................................................7
Variabledependiente.....................................................................................................................................7
Variableseconómicasydemográficas .....................................................................................................8
Variablespolíticas........................................................................................................................................10
Datos .................................................................................................................................................................15
Resultados.......................................................................................................................................................16
Conclusiones ..................................................................................................................................................23
Referencias .....................................................................................................................................................24
Apéndice ..........................................................................................................................................................27
1
Introducción
A lo largo de diversos períodos de su historia, los países de América Latina han
debido enfrentar una serie de problemas políticos y también económicos. Dentro de los
temasrelevantesquehansurgidoenlaliteraturadurantelosúltimosaños,seencuentrala
importanciaquetieneelgastofiscalquedecideefectuarelgobiernodecadapaís.
El gasto público refleja, en ciertamedida, los objetivos de un gobierno. Es por esto que
resulta relevante comprender los determinantes del gasto fiscal. Así, “los aumentos y
disminuciones[delgasto]son,confrecuencia,observadoscomoindicadoresdeliberalismo
oconservadurismofiscalyseconviertenenseñalesdelcompromiso[delgobierno]conel
desarrollo”(Ames,1977,p.150).
Dentro del contexto institucional actual de América Latina, se generan procesos de
negociación entre los distintos actores políticos y esto incide, entre otras cosas, sobre la
magnituddelgastopúblico.Esporestoqueademásdeconsiderarelimpactosobreelgasto
fiscal que tienen ciertas variables económicas más frecuentemente estudiadas, también
resultaimportanteincluirenelanálisisalgunosfactorespolíticosquepodríaninfluirsobre
ladeterminacióndelgastofiscal.
LarelaciónentrelapolíticayelgastopúblicohasidoestudiadaprincipalmenteenEuropay
EstadosUnidos.Perolodistintoqueresultaserelsistemapolíticoexistenteenlospaíses
deAméricaLatinageneramuchasdificultadespara intentarextender lasconclusionesde
esosestudiosanterioresyhacenecesario realizarestudiosenfocadosdirectamenteen la
región.
Elvacíoexistenteenestaáreadelaliteraturaseexplicaríaenparteporelhechodequelos
investigadoreshan centrado su interés enotras áreasde estudioquehanparecidoenel
momentodemayorimportanciaparaLatinoamérica(GavinyPerotti,1997).
Elobjetivodeestainvestigaciónescontribuirallenarpartedeesevacío,especialmenteen
loqueserefierealainteracciónentrelosgabinetesministerialesyelgastofiscal.Deesta
manera, resulta relevante investigar cuáles son los factores económicos, demográficos y
políticosquehanincididosobrelamagnituddelgastofiscalefectuadoenAméricaLatina.
2
Gráfico1–Gastopúblico(%PIB)enpaísesseleccionados
Fuente:EstadísticasdeCEPAL,2008.
Losestudiosmásrecientessobreestetemaenpaíseslatinoamericanosseconcentranenel
mismo período de tiempo y en un número reducido de países. Además, omiten algunas
variablespolíticasqueteóricamentepodríanresultarrelevantes.
Esporesto–y considerando la importanciaque tiene comprender losdeterminantesdel
gasto fiscal– que este estudio intenta contribuir al desarrollo de ésta área de estudios.
Específicamente, es posible profundizar aún más en la composición de los gabinetes
ministerialesysusefectossobreelgastofiscal.
Considerando lo anterior, este trabajo intenta contribuir a la literatura existente
principalmente de dos maneras. Primero, incluye más países y años más recientes que
cualquierotrainvestigacióndisponiblesobreestetema.Así,alcontarconunpaneldedatos
más completo y actualizado es posible contrastar algunos de los resultados que fueron
propuestospreviamenteenlaliteraturautilizandomuestrasmásreducidasqueladeeste
estudio.
3
Ysegundo, incorporaalmodeloparaexplicarelgastofiscal laposibleinfluenciadelnivel
departidismopolíticoexistenteenelgabineteministerial.Estavariablenohasidoincluida
antesenlaliteraturaempírica,yalmenosenteoría,podríainfluirsobreelgastofiscalen
AméricaLatina.
Literaturarelacionada
Elefectode factorespolíticos sobreelgasto fiscalesunáreadeestudiosqueaún
presentapocodesarrolloenAméricaLatina.Lamayoríadelasinvestigacionesenestetema
se han centrado en los países desarrollados. Dentro de este grupo, las principales
contribucionescorrespondenaRoubiniySachs,yaAlesinayPerotti.
Estasinvestigacionessonrelevantesporqueintroducenalgunasvariablesexplicativasque
también serán consideradas en este estudio. Específicamente, incluyen variables
relacionadasalimpactodelaestabilidaddelosgobiernosydelascoalicionesdegobierno
sobreelgastopúblicodelgobierno.
Roubini y Sachs (1988), estudian el período posterior a 1973 observando la lenta
reducción del déficit por parte de países de la OECD. Para explicar este hecho, utilizan
factoreseconómicosypolíticosyconcluyenquelosgobiernosinestablesylascoaliciones
conmuchospartidospolíticosgenerandéficitsmayores.
Alesina y Perotti (1995a) investigan, entre otros temas, el efecto de las coaliciones de
gobierno sobre el balance fiscal, para países de la OECD. La evidencia que encuentran
muestra que los gobiernos de coalición tienen problemas para realizar disminuciones
exitosas del gasto fiscal. Las diferencias entre los sistemas políticos de los países de la
OECD y América Latina, generan la oportunidad de comprobar si esta conclusión es
extendibledirectamentehaciaAméricaLatina.
Losmismos autores (1995b) en “The Political Economy of Budget Deficits” estudian los
déficitsfiscales,nuevamenteenpaísesdelaOECD.Estavezincluyenenelanálisismodelos
que incorporan los efectos de las instituciones presupuestarias sobre los déficits.
4
Concluyen que para mejorar las políticas económicas es necesario intervenir a nivel
institucional.
La literatura que se ha concentrado en América Latina se basa principalmente en los
trabajosdeAmes,GavinyPerotti,Alesinaetal.,CoppedgeyMejíaAcosta,yAmorim,Blanco
yBorsani.
Ames(1977)estudialosefectosdedistintasvariables,incluidasalgunaspolíticas,sobreel
gasto fiscal enAméricaLatina.Aunqueel contextopolíticodeLatinoaméricadurante los
años que contempla la investigación de Ames (1948‐1970) es radicalmente distinto al
actual, de todas formas entrega ciertas nociones sobre el comportamiento esperado de
algunasvariablesrespectoalgastofiscalquesontambiénconsideradasenesteestudio.
Gavin y Perotti (1997) analizan las diferencias en la política fiscal de los países
latinoamericanosrespectoalospaísesindustrializados.Seenfocanparticularmenteenlos
aspectos cíclicos del comportamiento fiscal en América Latina, en el cual encuentran un
claro contraste frente al gasto contra‐cíclico observado en los países desarrollados. Esta
investigacióndeGavinyPerottiprestaespecialatenciónalosgobiernoslocales,dejandoen
partedeladoalpoderejecutivodelgobiernocentral.
Además es importante revisar un trabajo de Alesina et al. (1999) quienes clasifican las
instituciones presupuestarias de América Latina y observan sus efectos sobre el
comportamiento fiscaldurante los añosochentayprincipiosde losnoventa. Losautores
concluyen que las instituciones presupuestarias mejor organizadas y con mayor
transparenciahanresultadoenmayordisciplinafiscal.
Coppedge y Mejía Acosta (2001) intentaron unificar la literatura sobre instituciones
políticasyeconomíapolítica,estudiando losdeterminantespolíticosdelcomportamiento
fiscal,paraelperíodo1979‐1998enAméricaLatina.
Las principales conclusiones que obtienen son que: los poderes del presidente sobre los
partidosafectanalgastopúblico, las institucionespresupuestariasno tienenun impacto
claro sobre el gasto, los efectos de las instituciones políticas sobre el gasto no son
5
separables y dependen del apoyo y de las intenciones del presidente, y por último,
concluyenquelosgobiernostiendenaproducirdéficitsenañoselectorales.
Amorim et al. (2001) estudian los determinantes políticos de los déficits públicos en
AméricaLatina,paraelperíodo1980‐1998.Paralosautores,elresultadofiscaldeunpaís
depende de la motivación y los recursos de los gobernantes. Así, concluyen que los
menores déficits son producto de: políticas centralizadas, gobiernos mayoritarios y
estables, gabinetes reducidos, años no‐electorales y presidentes ideológicamente de
derecha.
Enunestudioposterior,AmorimyBorsani (2003), vuelvena estudiar elmismoperíodo
centrándoseendeterminarlosfactorespolíticosqueafectanelgastofiscal.Enestecaso,los
autores concluyen que el gasto público es afectado por la interacción entre el respaldo
legislativodelpresidente,laideologíaylaestabilidaddelgobierno.Estosmismosfactores
afectanpositivamenteelbalancefiscal.
Junto con lo anterior, es importante revisar la literatura teórica, que explica las posibles
formas en que los factores políticos pueden operar sobre el gasto fiscal. Para esto, un
documento importante es el Informe de Progreso Económico y Social (IPES) del Banco
InteramericanodeDesarrollo(BID),“Lapolíticadelaspolíticaspúblicas”(2006).
En este documento del BID se desarrolla la relación entre las características de los
gabinetesministeriales y la formulación de políticas. Así, se analiza la importancia de la
estabilidad de los gabinetes, su formación y su coordinación. Además se discute la
relevanciadelaconformacióndeungabineteconcriteriostécnicosoconcriteriospolíticos
y se propone que los partidos políticos son capaces de adquirir control sobre el
presupuestoatravésdelosgabinetes.
TambiéndelBID,elIPESde1997,resultarelevanteporsuenfoquecentradoenlasituación
fiscaldeAméricaLatinaylosefectosquehatenidolademocraciasobrelosdéficits.Eneste
documento se realizan consideraciones teóricas respecto a los efectos de variables
institucionales sobre el rendimiento fiscal y se concluye que éste es afectado por la
6
existencia de instituciones presupuestarias que pueden imponer una mayor disciplina
fiscal.
Complementando las explicaciones teóricas, Persson y Tabellini, en Political Economics:
explainingeconomicpolicy(2000)planteanmodelosquepermitenestudiarlosefectosdela
inestabilidadpolíticasobreelgastofiscal.Estopuedeserrelevanteparaentenderenforma
teóricalamaneraenquelosincentivosdelosgobiernosafectansucomportamientosobre
elgastofiscaldeunpaís.
Entérminosgenerales,losestudiosanterioresincluyenamuypocospaísesysecentranen
añosen losquepartesdeAméricaLatinaaúnnoerandemocráticas.Estosindudaafecta
losresultadossiloqueinteresaestudiarsonlosfactorespolíticosquedeterminanelgasto
fiscal.
Estas investigaciones constituyen un valioso paso inicial, pero es necesario extender el
estudiodeeste temaal restodeAméricaLatina, considerandociertasvariablesomitidas
porlosautoresmencionados.
Detodas formas, lasconclusionesypropuestasrealizadaspreviamenteporotrosautores
sonimportantesyasísonentendidasenestetrabajocomounabasesobrelacualseintenta
produciravancesquecontribuyanalprogresodeestaáreadeconocimiento.
Metodología
Elanálisisdelosdatosserealizamedianteunmodeloparadatosdepaneldeefectos
fijos,utilizandolosdatoscorrespondientesa18paísesdeAméricaLatina,paraelperiodo
1990‐2004.
Lospaísesincluidosenelestudioson:Argentina,Bolivia,Brasil,Chile,Colombia,CostaRica,
República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua,
Panamá,Paraguay,Perú,UruguayyVenezuela.
Juntoconloanterior,seintroduciránvariablesrelacionadasalacomposiciónpartidistade
losgabinetesministeriales,lacantidaddeministeriosexistentescadaaño,lafragmentación
7
de lacoalicióndegobiernoy laorientación ideológicade losgabinetesministerialesyde
lospresidentes,deacuerdoalaliteratura.Estasvariablessonpartedeunabasededatos
elaboradaparaesteestudioporelautor.
Modelo
Para analizar la relación entre el gasto fiscal y las variablespolíticas, se estimael
siguientemodelo:
Este modelo tiene como base las contribuciones a la literatura de Alesina et al. (1999)
quien sugiere algunas de las variables de control utilizadas, Amorim et al. (2001) y
Amorim y Borsani (2003) quienes proponen algunas de las variables políticas y
demográficasintroducidasenesteestudio.Lasvariablesquecomponenestemodeloysus
efectosesperadossobreelgastopúblicosonexplicadasacontinuación.
Variabledependiente
Lavariabledependientedeesteestudioeselgastofiscaldelgobiernocentralcomo
porcentaje del PIB. El concepto de gobierno central se refiere a “las agencias
gubernamentales y administrativas a nivel nacional” (Larraín y Sachs, 2002, p. 514). De
esta manera, no se consideran los gobiernos regionales ni las instituciones
descentralizadasdentrodelavariableutilizada.
Ladecisióndeutilizardatoscorrespondientesalgobiernocentralynoalgobiernogeneral
se tomó porque el interés principal de este estudio es analizar los efectos de las
característicasdelpoderejecutivosobreelgasto.
Dentro del gasto fiscal se consideran los gastos corrientes y los gastos de capital. En la
primera categoría se encuentran gastos como salarios, subsidios y compras de bienes y
servicios.Alasegundacategoríapertenecengastoscomolastransferenciasdecapital.
8
Variableseconómicasydemográficas
En los estudios anteriores que se han realizado para América Latina sobre este
tema,almomentodeseleccionarvariablesdecontrolsehaoptadopordiferentesopciones,
aunqueengeneralestasvariableshanseguidoenmenoromayorgradolopropuestopor
Alesinaetal.(1999).
Siguiendolaliteratura,enestetrabajosedecidiócontrolarporlassiguientesvariables:el
gastopúblicorezagadoenunperíodo,elcrecimientorealdelproducto,elporcentajedela
poblaciónbajolos15añosysobrelos65años,elgradodeaperturacomercial,elgradode
urbanización,elcicloelectoralyladeudaexterna.
Se incluyeunrezagodelgastopúblicoenelmodelo, considerandoque losprogramasde
gobierno en general tienen horizontes de duración prolongados por lo que es esperable
que exista cierta persistencia en el gasto. Como propone Ames, “Los presupuestos
latinoamericanos son al menos tan controlables como los de Estados Unidos. Menos
institucionalidad y mayor vulnerabilidad ante fluctuaciones de los recursos deberían
disminuir el impacto del gasto anterior, pero aún así un efecto positivo significativo es
esperado;estoes,elgastoenunañodebeestarpositivaysignificativamenterelacionado
conelgastodelañoanterior”(Ames,1977,p.160).
Tambiénseincorporaelcrecimientorealdelproductoalmodelo.Elefectoesperadoenla
literatura de esta variable es positivo. Es decir, un aumento del crecimiento se vería
acompañadodeunaumentodelgastopúblico:“Enlaseconomíasindustrialeselgastototal
está aproximadamente no correlacionado con las fluctuaciones de producto, con el
levemente pro‐cíclico consumo del gobierno siendo opacado por el comportamiento
contra‐cíclico de los subsidios y transferencias gubernamentales. En América Latina, sin
embargo, el gasto total y sus componentes son altamente pro‐cíclicos” (Gavin y Perotti,
1997,p.33).
El porcentajedepoblaciónmenor a15 años (Pop15) se introduce comounavariablede
controlbajolalógicadequelacantidaddepersonasmenoresa15añosinfluiráencuánto
9
debegastarelgobiernoeneducaciónparaestegrupodemográfico(Alesinaetal.,1999,p.
15).Así,unmayorvalordeestavariabledeberíaestarasociadoaunaumentoenlavariable
dependiente.
Lamisma lógica tiene incluir el porcentaje de poblaciónmayor a 65 años (Pop65) en el
modelo.Yelefectoesperadodeestavariable tambiénespositivo,yaqueenestecasoes
esperablequeelgobiernodebagastarmásenelsistemadesaludypensiones(Alesinaet
al.,1999,p.15).
La apertura comercial, medida como la suma de importaciones y exportaciones como
porcentajedelPIBseincluyeenelmodelo,ysuefectoesperadoespositivo.Deacuerdoala
literatura,laaperturacomercialaumentaelriesgoanteshocksexternosdelpaís,yelmayor
gastodelgobiernoseproduciríacomounaespeciedesegurosocialanteestemayorriesgo
(Rodrik,1998).
UnavariabledecontrolincluidaenAmorimetal.(2001)eselporcentajedepoblaciónque
vive en zonas urbanas. Aunque no hay algún efecto específico esperado a priori, esta
variable en teoría serviría en América Latina para controlar por la heterogeneidad del
desarrollo socioeconómico (Amorim et al., 2001, p. 11), por lo que se incluye en este
estudio.
LadeudaexternacomoporcentajedelPIBespartedelmodeloyaqueen la literaturase
proponequealexistirunmayorniveldedeuda,elgobiernodeberáreducirsugastopara
podercumplirconsuscompromisos(Alesinaetal.,1999,p.15).Porlotanto,estavariable
tendríaunefectonegativosobreelgasto.Perotambiéndebetenerseencuentaqueen la
definición del gasto fiscal utilizada en este estudio, debido a la falta de datos más
específicos,seincluyenlosinteresesdeladeuda,loquealteraelefectodeestavariable.
El ciclo electoral se incluye en la estimación para controlar por la suposición que los
gobiernosaumentanelgastoamedidaqueseacercaunaelección.Paraestoseutilizauna
variablequecrecedesde0enelañoqueasumeunnuevopresidente,hasta1enelañoen
quehayeleccionespresidenciales(AmorimyBorsani,2003).Deestamanera,seesperaun
efectopositivodeestavariable.
10
Variablespolíticas
Los 18 países latinoamericanos incluidos en este estudio se caracterizan por ser todos
democracias presidencialistas (BID, 1997, p. 128). Este hecho permite concentrar la
búsquedadevariablesexplicativasenelinteriordelpoderejecutivo.
1)Partidismoenelgabineteministerial(DCP)
LavariableDCP (degreeof cabinetpartisanship) se refierealniveldepartidismopolítico
que existe en el gabineteministerial. Específicamente, es el porcentaje deministros del
gabineteejecutivoqueperteneceaalgúnpartidopolítico.
La fórmulautilizadapara calcular estavariable es la siguiente: donde
MIeselnúmerodeministros independientesenelgabinete i ,yMeselnúmerototalde
ministrosenelgabinetei.
Esta variable, entonces, toma valores entre 0 y 1, en los que0 representa a un gabinete
compuestosóloporministrosindependientesy1serefiereaungabineteenelquetodos
losministrospertenecenaalgúnpartidopolítico.
Gráfico2–Gradodepartidismodelgabinete(DCP)enpaísesseleccionados
Fuente:Cálculosdelautor
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La formaen laqueestavariable incidiríasobreelgasto fiscalesqueenprimer lugar,un
gabinete compuesto pormásministros independientes (un valor bajo de DCP), sería un
gabinetemás inestable. Esta idea es propuesta y examinada empíricamente por Altman
(2008b), quien encuentra una relación negativa entre DCP y la inestabilidad de los
gabinetesministerialesenAméricaLatina.
Luego, esta inestabilidad de los gabinetes sería la que influiría sobre el gasto público
creandoproblemasdecoordinacióneincentivosentreprincipalyagente.Estarelaciónes
propuestateóricamenteporHuber:
“Huber(1998),porejemplo,usadatosdelosesfuerzosde18democraciasparlamentarias
por contener el gasto en salud, para probar hipótesis sobre cómo la inestabilidadde los
gabinetes afecta la delegación. Encuentra que incrementos de corto plazo en la
inestabilidad de los gabinetes dentro de un país, hacen más difícil contener los costos”
(Huber,2001,p.19).
Porlotanto,elDCPtendríaunefectonegativosobreelgastopúblico.Estoes,ungabinete
conunamayorproporcióndeministrospolíticostendríacomoefectounadisminucióndel
gastofiscal.
Este variable no ha sido medida previamente en estudios sobre el gasto fiscal. Una
aproximación que da respaldo al efecto que podría tener el grado partidista de los
gabinetes,eslarealizadaenAmorimyBorsani(2003),queencuentraunarelaciónnegativa
entrelosdíasqueunministropermaneceensucargoyelgastofiscal.
2)IdeologíadelgabineteydelPresidente
Otra variable política incluida en el modelo es la orientación ideológica del gabinete
ministerial.Paraesto, lospartidospolíticosdeAméricaLatina fueron clasificadosdentro
del espectro izquierda‐derecha, siguiendo la clasificación de Coppedge (1997),
ampliamente usada en la literatura. Para identificar ideológicamente a algunos partidos
políticosquenoestánpresentesenesaclasificación, seutilizóunasimilarelaboradapor
Alcántara (2005), también usada con frecuencia en la literatura. Para un número muy
reducidodepartidospolíticosquenoestápresenteenningunadeestasclasificacionesse
12
recurrióaotrasfuentesdeinformación.
Así, los partidos fueron clasificados en un rango de 0 a 1, en el que 0 representa a la
izquierday1aladerecha,mientrasque0.5correspondealospartidosdecentro.Luegose
promedió la orientación ideológica de cada gabinete, obteniendo así la orientación
ideológicadelgabinetedecadapaís,paracadaaño.
Un posible cuestionamiento a esta metodología, es el hecho que se le da la misma
importanciaacadaministerio,cuandoesposibleargumentarqueporejemploelMinisterio
de Hacienda de un país podría tener mayor influencia que el Ministerio de Bienes
Nacionalesentérminosdegastofiscal.
Pese a esto, en la práctica resultaría demasiado complejo ponderar la ideología de cada
ministerio de acuerdo a su influencia, por lo que en este trabajo se optó por seguir lo
propuesto en otros estudios para variables similares; esto es, asignar la misma
ponderaciónacadaministerio.
Elmismoprocedimientoantesdescritosesiguióparadeterminarlaorientaciónideológica
de los presidentes de América Latina. Por último, las variables fueron transformadas en
variablesdummy,paraasícapturarelimpactoexistenteenelgastofiscaldepasardetener
ungobiernodeizquierdaaunodecentroodederecha.
Lainfluenciadelaideologíadelospresidentessobreelgastopúblicohasidoestudiadaen
laliteratura.Losgobiernosdederechaestaríanrelacionadosaunmenorgastofiscal,porlo
que se espera que ésta variable tenga un efecto negativo sobre el gasto. Como plantean
Roubini et al., “países conunamayor proporciónde gobiernos a la izquierdadel centro,
muestranunmayor gastode gobierno comoporcentajedelPIB” (Roubini et al., 1989,p.
118).
Aunquelaideologíadelosgabinetesnohasidotanestudiadacomoladelospresidentesy
losparlamentos, esesperablequeel efectodeestavariable tambiénseanegativo.Por lo
tanto,mientrasmásdederechaseaungabinete,menosgastaríaelgobierno.Amorimetal.
(2003)encuentraqueestecoeficienteporsisolonoessignificativo,aunqueinteractuando
conotrasvariablessucoeficientesíesnegativoysignificativo.
13
3)Númerototaldeministerios
Enelmodelotambiénseestudiaelefectodelnúmerototaldeministeriosquefuncionaen
cada año en cada país. No existe una teoría que explique el comportamiento de esta
variable,perolaintuiciónindicaqueunmayornúmerodeministeriosdeberíaproducirun
aumentoenelgastofiscal.
Elnúmerodeministeriosdentrodeunpaíspuedecambiarconsiderablementedeunañoa
otro. Observando los datos es frecuente ver que muchos presidentes crean nuevos
ministerios al asumir su cargo, cierran otros y a lo largo de su gestión también realizan
fusionesentreministeriosyaexistentes.
Un mayor número de ministerios en cierta manera podría representar un tamaño de
gobiernomayor,enelquecadaministeriodefenderíasupresupuesto,porloqueseespera
queelcoeficientedeestavariableseapositivo.
Gráfico3–Númerototaldeministeriosenpaísesseleccionados
Fuente:Cálculosdelautor
14
4)Coalicionesejecutivas
Por último, se incluye una variable para examinar el posible efecto que puede tener la
existenciadeunacoalicióndegobiernosobreelgastofiscal.Estavariablehasidoanalizada
en estudios centrados en países europeos, pero las diferencias en los sistemas políticos
entreAméricaLatinayEuropahacenqueseadifícilpredecirelresultado.
Esta variablemide la fragmentación de la coalición que compone el gabineteministerial
(ENPC).Para esto seutiliza el índicequemide el númeroefectivodepartidos (Laaksoy
Taagepera,1979),siguiendolapropuestadeAltman(2008a)sobrelaformadeutilizareste
indicadorengabinetes.
Estavariablesecalculaconlasiguientefórmula:
dondeCPi es la fraccióndeministrosdel i‐ésimopartidoenelgabinete.Eneste caso,un
gobiernoenelquetodoslosministrosdelgabinetepertenecenaunmismopartido,tendrá
unvalorde1enlavariabledecoaliciones.Unnúmeromayorimplicaqueelgabinetetiene
unamayor fragmentación y entonces está repartido en unamayor cantidad de partidos
políticos.
EnelestudiodeRoubinietal.mencionadoanteriormente,sesugiereunamaneraenlaque
lascoalicionespodríanincidirsobreelgasto.Segúnlosautores,seproduciríanproblemas
decooperaciónqueharíandifícilunadisminucióndelgastopúblico.
“Posiblementehabráundilemadelprisionerofundamentalrespectoalasreduccionesde
presupuesto: todos losmiembros de la coalición pueden preferir reducir el presupuesto
global(…)perocadasociodelacoaliciónpuedetenerincentivosparaprotegersupropia
partedelpresupuesto(…)”(Roubinietal.,1989,p.24).
Seesperaentoncesqueunaumentoen la fragmentaciónde la coalicióndegobiernoque
conformaelgabineteestéasociadoaunaumentodelgastofiscal.
15
Datos
Los datos sobre el gasto fiscal necesarios para realizar este estudio están
disponiblesenbasesestadísticasdelaComisiónEconómicaparaAméricaLatina(CEPAL).
El resto de las variables económicas y demográficas incluidas en el estudio fueron
obtenidasdelabasededatosWorldDevelopmentIndicators2007,elaboradaporelBanco
Mundial.
Labasededatospolíticosfueelaboradaapartirdedatosobtenidosdediversasfuentesde
informaciónpolítica.
En particular, los datos sobre el nivel de partidismo existente en los gabinetes (DCP) y
sobre la ideologíade losgabinetes, correspondena informaciónrecolectadaporelautor,
quecomprendetodos losministeriosde18paísesdeAméricaLatinaconsusrespectivos
ministrosypartidospolíticos,desde1990hastaelaño2004.
La elaboración de esta base de datos se hizo a través de la revisión de información
disponibleenInternet,entrevistasconembajadoresycomunicacionesconex‐ministrosde
cada país incluido en el estudio. En los años en los que hubomás de unministro en el
mismo cargo, se consideró el partido del ministro que estuvo más tiempo en el cargo
duranteeseaño.
16
Resultados
Laestimacióndelmodeloespecificadoanteriormenteentrega los resultadospresentados
enlatablaacontinuación:
Tabla1–Estimacióndedeterminantesdelgastopúblico
Coeficiente Std.Err. P>|t|
GastoPúblico(t‐1) 0.322 0.053 0.000
CrecimientoPIB ‐0.114 0.036 0.002
%Poblaciónurbana 0.274 0.133 0.040
%Población<15años
0.149 0.224 0.506
%Población>65años
1.602 0.735 0.030
Import.+Export. ‐0.018 0.150 0.243
Deudaexterna ‐1.45e‐11 2.53e‐11 0.568
Cicloelectoral 0.489 0.357 0.172
Partidismogabinete(DCP) ‐2.578 0.966 0.008
Ministerios 0.008 0.083 0.926
Coalición ‐0.257 0.306 0.402
Gabinetederecha ‐2.006 0.793 0.012
Gabinetecentro ‐1.652 0.732 0.025
Presidentederecha 0.614 0.646 0.343
Presidentecentro 0.172 0.654 0.793
Los resultados son en gran parte consistentes con el modelo teórico propuesto. Las
variables políticas, efectivamente demuestran ser importantes para explicar el gasto
públicoenAméricaLatina.Detodasformashayunaseriedevariablesqueresultannoser
significativas,peseaquelaliteraturateóricaproponesurelevancia.
17
Junto con lo anterior, sería posible especificar el modelo incluyendo otras variables
económicasdecontrolyagregandovariablespolíticasreferidasalpoderlegislativo,perola
disponibilidaddedatosparaAméricaLatinasiguesiendounalimitaciónimportanteeneste
tipodeestudio.
A continuación se examina con más detalle el resultado obtenido para cada una de las
variables;primerolasdecontrolyluegolasvariablespolíticas.
Resultados:Variableseconómicasydemográficassignificativas
Enlatablaanterioresposibleobservarquedentrodelasvariablesdecontrol,lasvariables
referidasalrezagodelgastofiscal,elcrecimientodelPIB,lapoblaciónmayora65añosyla
poblaciónurbanaresultansersignificativas.
Elgastopúblico tieneuncomponentede inercia, yaqueelgastodelañoprevio tieneun
efectopositivo y significativo sobre el gastopúblicodel año actual. Este era el resultado
esperadoaprioriyesconsistenteconloencontradoenAmes(1977)ytambiénenAmorim
y Borsani (2003), quienes estiman el coeficiente del rezago del gasto en 0.27 y 0.5
respectivamente.Deestamanera,elgastopúblicodeunañoafectapositivamentealgasto
delañosiguiente.
El crecimiento del producto resulta ser significativo y negativo, por lo que sería contra‐
cíclico.EstoescontrarioaloqueencuentranGavinyPerotti(1997)paraAméricaLatinay
coincidenteconloqueencuentranparalospaísesindustrializados,enlosque“durantelos
períodosmalos(…)mientrasmásprofundalarecesión,másaltoelgasto”(GavinyPerotti,
1997,p.34).
Ladiferenciaenestosresultadospodríaexplicarseporlosdistintosperíodosseleccionados
paracadaestudio.MientrasGavinyPerotticomienzansuestudiocondatosde1968,esta
investigación lo hace en 1990 y es posible que los gobiernos hayan adoptado distintas
políticasrespectoalgastopúblicoenambosperíodos.
EnAgénor et al. (2000), para una reducidamuestra de países en desarrollo, los autores
encuentran que el gasto es contra‐cíclico: “Así, hay evidencia bastante clara de un rol
18
contra‐cíclicoparalosgastosdelgobierno”(Agénoretal.,2000,p.263).
Junto con lo anterior, es importante considerar que las variaciones del crecimiento del
producto también tienen un efecto sobre el denominador de la variable dependiente de
este estudio. Este hecho también puede explicar en parte los resultados encontrados
respectodeestavariable.
Se consideró la posibilidad de que se produjera un problema de endogeneidad con esta
variable. Para descartar la posible existencia de este problema, se realizó un test de
endogeneidaddeDurbin,WuyHausman(DWH).Elprincipalobstáculopararealizaresta
pruebaesladisponibilidadlimitadadedatosquecomprendantodoslospaísesincluidosen
lamuestrayquepuedanutilizarsecomovariablesinstrumentales.
Utilizando rezagos de la variable potencialmente endógena para hacer el test DWH, se
rechazólaposibleexistenciadeproblemasdeendogeneidad,peroesnecesarioestablecer
claramentequeno fueposiblecontrastarestahipótesisdelmodoquesehabríadeseado,
condatosquecubrierantodalamuestraoconinstrumentossuficientementeconfiables.
Enladeterminacióndelgastofiscal,elporcentajedelapoblaciónqueesmayora65años
es estadísticamente significativo, y además el coeficiente tiene signo positivo, como se
esperaba de acuerdo a la teoría. Así, al aumentar la población de este grupo etáreo, el
gobiernodebeaumentarelgastoensaludyseguridadsocialparasatisfacerlasnecesidades
deestesegmentodelapoblación.
El efecto del porcentaje de población urbana de cada país resulta ser positivo y
estadísticamentesignificativo.Estavariableesincluidaenelmodelo,comosesugiereenla
literatura, para controlar por diferencias en el desarrollo socioeconómico de América
Latina.Deacuerdoalosresultados,unaumentoenelporcentajedepoblaciónurbanatrae
consigounaumentodelgastopúblico.
Una posible explicación del efecto de esta variable es que el gobierno gasta más en
personasquevivenenzonasurbanasqueenzonasrurales.ComoproponePowelsonetal.,
“el costo de proveer facilidades urbanas para la concentración de masas en grandes
conglomeracionesesrelativamentemáscaroqueenáreasrurales(…)Másaún,loscostos
19
de vida, niveles de consumo, construcción y provisión de servicios en grandes áreas
urbanassonusualmentemásaltos”(Powelsonetal.,1965,p.52).
Deestamaneranoresultaríaextrañoquealaumentarlaproporcióndepersonasquevive
enzonasurbanasrespectoalaszonasrurales,elgobiernoaumenteelgastoparasatisfacer
susnecesidades,loqueexplicaríaelcoeficientepositivodeestavariable.
Resultados:Variableseconómicasydemográficasnosignificativas
Elhechodequeelcicloelectoralnoresultesersignificativoparaexplicarelgastofiscales
en cierto grado sorpresivo. Era esperable que a medida que se acercara una elección
presidencial, losgobiernos fueranaumentandoelgastopúblicoenun intentodemejorar
susresultadosenlaelección.
Pero aunque el ciclo electoral resulta no ser significativo, este no es un resultado único.
CoppedgejuntoaMejíaAcostaofrecenunaexplicaciónparcial:“Estambiénposiblequeel
calendarioelectoralimporteparasuperávitsydéficitsperonoparaelgasto”(Coppedgey
MejíaAcosta,2001,p.20).
Otra posibilidad es que al utilizarse en esta investigación datos anuales, no se esté
capturando el efecto de un aumento en el gasto por parte del gobierno que podría
producirsepocosmesesantesdeunaelección.Esposibleentonces,queestalimitaciónde
losdatosutilizadosexpliqueelhechodequeestavariablenoseasignificativa.
Laaperturacomercialesmedidaatravésdelvolumendeexportacionese importaciones.
Estavariableresultanosersignificativa.Seesperabaquelaaperturacomercialtuvieraun
efectopositivosobreelgastodelgobierno.Aúnasí,estavariabletampocoessignificativa
enlasestimacionesrealizadasenAmorimyBorsani(2003).
El porcentaje de población menor a 15 años no es estadísticamente significativo. Este
resultado no era el esperado, especialmente considerando que el otro segmento de la
poblaciónincluidoenelmodelosítieneinfluenciasobreelgastopúblico.
El aumentodeeste segmentode lapoblaciónen teoríadebería implicarunaumentodel
20
gasto que el gobiernodestina a la educación. EnAmorimyBorsani (2003) está variable
tampoco es significativa y esto se explica señalando que “los presupuestos en los países
latinoamericanostiendenaserexcesivamenterígidosdebidoalaexistenciadeungrupode
gastosconstitucionaly/olegalmenteobligatorios”(AmorimyBorsani,2003,p.31).
Ladeudaexternadelpaís tampocoessignificativa.Aunquedeacuerdoa la literaturaera
esperablequeunaumentodeladeudacausaraunadisminucióndelgasto,posiblementees
ladefinicióndelgastopúblicoutilizadaenesteestudio–queincorporalosinteresesdela
deuda–laquecausaqueestavariablenoseasignificativa.
Resultados:Variablespolíticas
Entrelasvariablespolíticasincluidasenelmodeloparaexplicarelgastofiscal,elgradode
partidismodelgabinete(DCP)ylaorientaciónideológicadelgabinetesonsignificativas.En
cambio,elnúmerototaldeministerios,lafragmentacióndelascoalicionesylaideologíade
lospresidentesresultannosersignificativas.
1)Partidismoenelgabineteministerial(DCP)
El grado de partidismo del gabinete es significativo y tiene el signo esperado. De esta
maneraunaumentodelaproporcióndeministrospolíticosenungabineteefectivamente
llevaríaaunadisminucióndelgastopúblico.
Este resultado se produciría a través del efecto estabilizador que tienen los ministros
pertenecientesapartidospolíticos,encontrasteconelefectodeministrosindependientes
(Altman, 2008b). Los ministros independientes dependen sólo de la voluntad del
presidente yno tienenel respaldodeunpartidopolítico como sí lo tienen losministros
partidistas.
Por lo anterior, los ministros pertenecientes a partidos políticos tendrían una base de
apoyomássólidaparamantenerseensuscargos,loquedificultaríasuremociónyledaría
mayorestabilidadalgabinete.
21
A su vez, de acuerdo a la teoría, la estabilidad del gabinete contribuiría a mantener el
crecimiento de la burocracia bajo control y evitaría los problemas de incentivos para
reducir el gasto que se producen cuando los agentes dentro de un ministerio perciben
comoinciertalapermanenciadeunministroensucargo(Huber,2001).
De estamanera, la estabilidad de los gabinetes con un alto grado de partidismopolítico
impediría que los agentesministeriales escapendel control delministro y se expanda el
gasto público (Huber, 2001). En consecuencia, un aumento de DCP produciría una
disminucióndelgasto,comolosugiereelcoeficientenegativodeestavariable.
2)IdeologíadelgabineteydelPresidente
La ideologíadelgabinete, tambiénresultasersignificativaymuestraquepasardesdeun
gabinetedeizquierdaaunodecentroodederecha,llevaaunadisminucióndelgastofiscal.
Este resultado es consistente con estudios previos, que muestran que en general los
gobiernosdederechasonproclivesadisminuirelgastopúblico.
Esto confirmaría en parte lo planteado en otras investigaciones que señalan que los
partidos políticos de izquierda y de derecha se preocuparían por distintas variables
macroeconómicas. En consecuencia, los gobiernos de izquierda privilegiarían el bajo
desempleoylosdecentroyderechapreferiríanunabajainflación(Hibbs,1977).
Por otra parte, la ideología de los presidentes resulta no ser significativa. Esto podría
indicarqueenladeterminacióndelgastopúblico,laideologíapresidencialhapasadoaun
segundoplano,encontrasteconelefectoquetienelaideologíadelgabinete.
Paradescartarqueesteresultadoseaproductodelaexistenciadecolinealidad,elmodelo
fue estimado sin incluir las variables quemiden la ideología de los gabinetes y también
siguiendo otras especificaciones. En todas las pruebas, la ideología de los presidentes
resultónosersignificativa.
Es posible que en América Latina se esté produciendo un proceso similar al que han
atravesado los países desarrollados, en los que las posiciones políticas se han ido
22
acercandoy seha logradoun consenso sobre lasvariablesmacroeconómicasqueelpaís
deberesguardar,queestáporsobrelasdiferenciasideológicas(AmorimyBorsani,2003).
3)Númerototaldeministerios
El número total deministerios existente cada año no resulta significativo, por lo que no
incidiríasobreelgastofiscal.Peseaqueintuitivamenteseesperabaunefectopositivode
esta variable, no existe teoría al respecto que permita explicar más claramente este
resultado.
4)Coalicionesejecutivas
La fragmentaciónde lascoalicionesdegobiernonoesestadísticamentesignificativapara
explicar el gasto público. Los efectos de las coaliciones sobre el gasto público han sido
estudiados en países desarrollados, pero no existe evidencia clara sobre el efecto que
deberíaexistirenAméricaLatina.
Elqueestavariablenoseasignificativaimplicaríaqueelnúmerodepartidospolíticosque
forman parte del gabinete de gobierno, y las proporciones en las que se reparten los
ministerios, no afectaría al gasto fiscal. Se podría haber esperado que un gabinete
altamentefragmentado–repartidoentremuchospartidosyporlotantoconunaltovalor
deestavariable–produjeraproblemasdecooperación.
Deestamanera, lospartidosaunquequisieranmantenerelgastopúblicobajocontrol,no
estaríandispuestosaqueseaelministerioespecíficocontroladoporelpropiopartidoel
quereduzcasugasto(Roubinietal.,1989).
Por otra parte, es posible que la existencia de democracias presidencialistas enAmérica
Latina no permita un control tan directo de los partidos sobre el gasto, como se podría
producirenlasdemocraciasparlamentarias.Deestamanera,resultaríacomprensibleque
lafragmentacióndelgabinetenoinfluyasignificativamentesobreelgastofiscal.
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Conclusiones
AlintentarcomprenderlosdiferentesnivelesdegastofiscalobservadosenAméricaLatina,
habitualmente las explicaciones se han concentrado en variables económicas. Pero junto
con estas variables económicas, también existen factores políticos que determinan la
magnituddelgastopúblico.
Dentro de la literatura existente, este trabajo expande lo expuesto por otros autores
anteriormente, utilizando un panel de datos más amplio y actualizado, incorporando
algunas variables económicas y políticas estudiadas previamente en muestras más
reducidasyagregandovariablespolíticasrelevantesnoconsideradasconanterioridaden
estetipodeestudios.
Esta investigaciónproponequeparaexplicarelgasto fiscales importanteconsiderardos
características de los gabinetes ministeriales. Primero, es relevante la composición
partidista de los gabinetes. Así, un gabinete con una mayor proporción de ministros
pertenecientesapartidospolíticos,conduciríaaunmenorgastofiscal.
Ysegundo,ungabinetecuyaideologíatiendehaciaelcentroohacialaderecha,produciría
un menor gasto que un gabinete ideológicamente de izquierda. Este último resultado
corroboraríaelresultadoencontradoenestudiosanterioresqueseñalanquelosgobiernos
dedistintasideologíaspriorizandiferentesvariablesmacroeconómicas.
Junto con lo anterior, esta investigación concluye que el gasto público de un año influye
positivamentesobreelgastodelañosiguiente.Enunresultadomásinesperado,encuentra
queelgastoenAméricaLatinaseríacontra‐cíclico. Tambiénproponequecaracterísticas
demográficas como la población mayor a 65 años y el porcentaje de población urbana
incidenpositivamentesobreelgasto.
Esteestudiosecentraenlasrelacionesdentrodelpoderejecutivo,yexcluyelasrelaciones
existentesentrelospoderesdelEstado.Incluirvariablespertinentesalacomposicióndel
poder legislativo junto a factores relevantes dentro del poder ejecutivo sería un paso
importanteparacontinuarexpandiendolacomprensióndelosdeterminantespolíticosdel
gastofiscal.
24
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27
Apéndice
EltestdeHausmanmuestraquelorecomendableesutilizarunmodeloparadatosdepaneldeefectosfijos,enlugardeunodeefectosaleatorios.
Tabla2–TestdeHausman CoeficienteFixed(b) CoeficienteRandom(B) (b‐B) S.E.|
GastoPúblico(t‐1) 0.322 0.802 ‐0.48
0.031
CrecimientoPIB ‐0.114 ‐0.113 ‐0.00
.
%Poblaciónurbana 0.274 0.030 0.24 0.131%Población<15años 0.149 0.134 0.01 0.210%Población>65años 1.602 0.207 1.40 0.718Import.+Export. ‐0.018 0.003 ‐
0.020.013
Deudaexterna ‐1.45e‐11 ‐4.89e‐13 ‐1e11 2e‐11Cicloelectoral 0.489 1.108 ‐
0.62.
Partidismogabinete(DCP) ‐2.578 0.274 ‐2.85
0.652
Ministerios 0.008 0.081 ‐0.07
0.062
Coalición ‐0.257 0.327 ‐0.58
0.134
Gabinetederecha ‐2.006 ‐0.353 ‐1.65
.
Gabinetecentro ‐1.652 ‐0.556 ‐1.10
.
Presidentederecha 0.614 ‐0.359 0.97 .Presidentecentro 0.172 ‐0.330 0.50 .Test:H0:diferenciadecoeficientesnoessistemáticachi2(14)=107.09Prob>chi2=0.0000
Losresultadoscompletosdelaestimaciónrealizadasonlossiguientes:Tabla3–Estimacióncompletadedeterminantesdelgastopúblico
Efectosfijos(within):R‐sq:within=0.498F(15,212)=14.00Prob>F=0.0000 Coeficiente Std.Err. t P>| t| [95%intervalconf]
GastoPúblico(t‐1) 0.322 0.053 6.05 0.000 0.2170.427CrecimientoPIB ‐0.114 0.036 ‐
3.160.002 ‐0.185‐
0.043%Poblaciónurbana 0.274 0.133 2.06 0.040 0.0120.536%Población<15años 0.149 0.224 0.67 0.506 ‐0.2920.590%Población>65años 1.602 0.735 2.18 0.030 0.1533.050
28
Import.+Export. ‐0.018 0.150 ‐1.17
0.243 ‐0.047‐0.012
Deudaexterna ‐1.45e‐11 2.53e‐11 ‐0.57
0.568 ‐6.4e‐113.5e‐11
Cicloelectoral 0.489 0.357 1.37 0.172 ‐0.2141.192Partidismogabinete(DCP) ‐2.578 0.966 ‐
2.670.008 ‐4.483‐
0.673Ministerios 0.008 0.083 0.09 0.926 ‐0.1560.171Coalición ‐0.257 0.306 ‐
0.840.402 ‐0.8600.346
Gabinetederecha ‐2.006 0.793 ‐2.53
0.012 ‐3.570‐0.443
Gabinetecentro ‐1.652 0.732 ‐2.26
0.025 ‐3.096‐0.208
Presidentederecha 0.614 0.646 0.95 0.343 ‐0.6591.887Presidentecentro 0.172 0.654 0.26 0.793 ‐1.1181.462
Para descartar la posible existencia de endogeneidad se realizó el test de Durbin,Wu yHausman.Losresultadossepresentanenlatablaacontinuación.
Tabla4–TestdeDurbin,WuyHausman(DWH)gdp_res=0
F(1,209)=0.01Prob>F=0.9359