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TESINA
BARCELONA ESPAA
2013
LA TCNICA DE REPARCELACIN EN ESPAA Y SU
TRASCENDENCIA EN PER: LA IMPLEMENTACIN
DEL REAJUSTE DE TIERRAS EN HUANCAYO
PRESENTADA POR:
ARMANDO SAID GRANADOS FLORES
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LA TCNICA DE REPARCELACIN EN ESPAA Y SU TRASCENDENCIA EN PER: LA IMPLEMENTACIN DEL
REAJUSTE DE TIERRAS EN HUANCAYO
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AGRADECIMIENTO
Expreso mi agradecimiento al Dr. Arquitecto
Carles Llop Torn, Director del Mster: Desarrollo
Urbano y Territorial, por su valiosa orientacin y
sus importantes alcances, que coadyuvaron a la
materializacin del presente trabajo.
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RESUMEN
A travs de la presente investigacin se aportan criterios e instrumentos para la
solucin de algunos de los problemas ms gravitantes por los que atraviesan las
ciudades peruanas, entre ellas Huancayo, cuales son, la inadecuada
conformacin del patrn urbanstico, el dficit de la red de espacios pblicos, la
asimtrica distribucin de los beneficios y cargas urbansticas, entre otros. En
esta medida, y asimilando los rasgos ms importantes que caracterizan la tcnica
de reparcelacin en Espaa, en tanto instrumento que hace posible la
superacin de los problemas enunciados, se proponen criterios e instrumentos
para la implementacin del reajuste de suelos, un mecanismo recientemente
instituido en Per, que vislumbra una tenue aproximacin a la reparcelacin.
Palabras clave: Reparcelacin, reajuste de suelos, gestin urbanstica.
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INDICE
CARATULA
PORTADA
AGRADECIMIENTO
RESUMEN
INDICE
INTRODUCCION
CAPTULO I
LA PROBLEMTICA URBANSTICA EN PER
I.1 Generalidades ............................................................................................................ 11
I.1.1 El contexto de la ciudad de Huancayo: el valle del Mantaro ............................... 12
I.1.2 La ciudad de Huancayo ...................................................................................... 13
I.2 El problema ............................................................................................................... 18
CAPTULO II
HIPTESIS, OBJETIVOS Y METODOLOGA
II.1 Hiptesis .................................................................................................................. 27
II.2 Objetivos .................................................................................................................. 27
II.2.1 Objetivo general ................................................................................................. 27
II.2.2 Objetivos especficos ......................................................................................... 28
CAPTULO III
MARCO TERICO
II.3 Metodologa ............................................................................................................. 28
III.1 La tcnica de la reparcelacin en Espaa ............................................................... 30
III.1.1 Antecedentes. Su origen ................................................................................... 30
III.1.1.1 Ildefonso Cerd y las primeras prcticas de reparcelacin: la mancomunidad
de reparto ....................................................................................................... 31
III.1.1.2 El proyecto de ensanche y su potencial afrenta a los derechos de propiedad .
........................................................................................................................ 35
III.1.1.3 La propuesta de Cerd y los primeros intentos para impregnar de equidad a
la obra urbanizadora ...................................................................................... 38
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III.1.1.4 La primera tentativa para establecer el soporte normativo de las prcticas
elementales de la reparcelacin del suelo: el Proyecto de ley de Posada
Herrera ........................................................................................................... 41
III.1.2 La institucin de la reparcelacin. Su regulacin .............................................. 44
III.1.2.1 A nivel de Estado ....................................................................................... 45
III.1.2.2 A nivel de la Comunidad Autnoma de Catalua ...................................... 111
CAPTULO IV
LA REPARCELACIN COMO INSTRUMENTO DE GESTIN URBANSTICA.
SNTESIS COMPARATIVA
IV.1 Los sistemas de gestin urbanstica como marco de la reparcelacin .................. 128
IV.1.1 La reparcelacin. Concepto ............................................................................ 130
IV.1.2 Los objetivos de la reparcelacin .................................................................... 133
IV.1.3 Las formas de reparcelacin ........................................................................... 135
IV.1.4 El mbito de la reparcelacin .......................................................................... 141
IV.1.5 Los criterios de reparcelacin ......................................................................... 146
IV.1.6 La valoracin en la reparcelacin ................................................................... 154
IV.1.7 La subrogacin real en la reparcelacin ......................................................... 159
CAPTULO V
LA TCNICA DEL REAJUSTE DE SUELOS EN PER
V.1 La regulacin del desarrollo del suelo. Antecedentes ............................................. 163
V.1.1 La normativa tradicional, propulsora del modelo de lotera urbana y de la
urbanizacin lote por lote o predio por predio ...................................................... 164
V.1.2 El Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano del ao
2003: La recepcin en Per del principio de equidistribucin de beneficios y cargas
urbansticas, y la institucin de nuevos instrumentos de planificacin y gestin ....... 169
V.2 Marco regulatorio del desarrollo del suelo. La normatividad vigente ...................... 171
V.2.1 El Reglamento Nacional de Edificaciones del ao 2006. La mantencin del statu
quo ........................................................................................................................... 172
V.2.2 La Ley N 29090, regulatoria de los procesos de habilitacin urbana y de
edificaciones. Su desarticulacin con la normativa que prev la gestin asociada del
suelo ......................................................................................................................... 173
V.2.3 El Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano del ao 2011:
La institucin del reajuste de suelos ......................................................................... 174
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V.3 El reajuste de suelos .............................................................................................. 175
V.3.1 El reajuste de suelos. Concepto ...................................................................... 175
V.3.2 Objetivos del reajuste de suelos ...................................................................... 177
V.3.3 Instituciones conexas al reajuste de suelos: El Plan Especfico, la Unidad de
Gestin Urbanstica, la integracin predial, y la subrogacin real ............................. 178
V.3.4 Alcances del reajuste de suelos ....................................................................... 183
V.3.5 Limitaciones del reajuste de suelos ................................................................. 184
V.3.6 Estado de la cuestin ...................................................................................... 185
CAPTULO VI
LA REGULACIN DE LA URBANIZACIN EN HUANCAYO, PER
VI.1 La normativa que rige el desarrollo del suelo. Antecedentes ................................. 186
VI.2 La normativa urbanstica local vigente: el Plan de Desarrollo Urbano 2006-2011 . 190
CAPTULO VII
DISCUSIN
VII.1 La implementacin del reajuste de suelos con los criterios de la reparcelacin
instituida en Espaa ..................................................................................................... 192
VII.2 Determinacin del rgano gubernamental competente para la implementacin del
reajuste de suelos ........................................................................................................ 196
VII.3 Fijacin de la norma a travs de la cual se canalice la implementacin del reajuste
de suelos ..................................................................................................................... 197
CAPTULO VIII
GENERALIZACIN
VIII.1 Propuesta de criterios ......................................................................................... 199
VIII.2 Propuesta de instrumentos tcnicos ................................................................... 200
CAPTULO IX
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
IX.1 Conclusiones ...................................................................................................... 204
IX.2 Recomendaciones ................................................................................................ 206
BIBLIOGRAFA Y REFERENCIAS
ANEXOS
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INTRODUCCIN
El presente trabajo ha sido motivado por la realidad urbanstica que experimenta
Huancayo una de las principales ciudades de Per, ubicada en su centro
geogrfico, al extenderse horizontalmente. Si bien es cierto que sobre el suelo
urbano se expresan problemas como el deterioro fsico e insuficiencia de
infraestructura, tugurizacin, hacinamiento, congestin vehicular, contaminacin
atmosfrica, entre otros; es sobre el mbito de expansin urbana donde se
presentan problemas de igual o mayor trascendencia: uso irracional del suelo,
patrn urbanstico catico, insuficiencia o caresta de los llamados servicios
pblicos domiciliarios (redes de agua, alcantarillado, energa elctrica, entre otros)
y servicios pblicos complementarios (infraestructura recreativa, educativa, de
salud, etc.); todos ellos actuando sinrgicamente, y creando graves disfunciones
ambientales. Sobre este mbito se centra nuestra atencin.
Frente a esta realidad, caben dos opciones; aceptar la realidad descrita, aun
cuando sta tiende a agravarse; o atenuar o revertir dicha situacin. Habiendo
optado por esta ltima, surge la necesidad de identificar el porqu de esta
realidad; causas las hay muchas como es obvio; sin embargo, una sustantiva,
tiene sus races en el excesiva fragmentacin del suelo esto es, el minifundio
imperante, en la periferia; y aunado a ello, el desarrollo del suelo conocido
como predio por predio, teniendo, precisamente, como base la propiedad predial
aislada; y tambin, en la asimtrica distribucin de beneficios y cargas que fluyen
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de la ordenacin, en los trminos que se exponen al tratar sobre la problemtica
de la ciudad de Huancayo.
Bajo esta premisa, si de revertir la problemtica escuetamente mencionada se
trata, la alternativa ms conveniente es la de propiciar el desarrollo integrado del
suelo, en perspectiva a la concrecin de una ciudad funcional, eficiente, saludable
y equitativa. A este respecto, a la fecha asoma un significativo avance, al haberse
instituido jurdicamente el reajuste de suelos, incluso con alcance nacional; mas
esta figura urbano/jurdica no se encuentra debidamente implementada, por lo
cual actualmente reposa en la esfera del discurso.
A fin de superar esta falencia, surge la necesidad de aproximarse a realidades en
las que opera la urbanizacin integrada del suelo para, de este modo, alimentar la
implementacin del reajuste de suelos con experiencias ya acontecidas. Al
respecto, Espaa cuenta con una rica y extraordinaria experiencia digna de
ponderarse, y que muy bien puede inspirar tcnicas vinculadas a la gestin
urbanstica, obviamente adecuadas a la realidad de Huancayo, y que, va
implementacin del reajuste de suelos, se constituiran en herramientas eficaces
para canalizar adecuadamente el desarrollo urbanstico de Huancayo.
En esta medida, se propone implementar el reajuste de suelo, bajo los cnones
de la tcnica de reparcelacin y del aprovechamiento tipo, que rige en
Espaa; para lo cual, en trminos generales, se pretende establecer un conjunto
de criterios e instrumentos, de orden conceptual y tcnico que seran asimilados
en la prctica urbanstica local.
El trabajo se estructura en nueve captulos. En el primero, se aborda lo
concerniente a la problemtica urbanstica local, incidiendo en la que acontece en
la periferia. A continuacin, en el segundo, se desarrollan aspectos generales de
la investigacin, como son, la hiptesis y los objetivos. En el tercer captulo, y en
el contexto del marco terico, se trata sobre la tcnica de reparcelacin, desde
una perspectiva diacrnica desde los primeros atisbos de reparcelacin con
Cerd, a mediados del siglo decimonnico, hasta la fecha, en la cual adquiere
protagonismo la legislacin comunitaria, incidiendo en la rige en Catalua, y con
el soporte del marco legislativo pertinente. En la cuarta parte, y con el propsito
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de aprehender ms cabalmente el funcionamiento de la tcnica de reparcelacin,
se presenta una sntesis comparativa de los principales componentes que la
conforman, teniendo como referente el marco legislativo. Luego, en el quinto
apartado temtico se desarrolla lo relativo al reajuste de suelos peruano,
intentando precisar, entre otros aspectos sus alcances y limitaciones. En el
siguiente captulo, se enfoca, de modo muy particular, la regulacin de la
urbanizacin en Huancayo. Acto seguido, en el stimo, se procede a la discusin;
bsicamente para dilucidar si en el contexto peruano, particularmente en
Huancayo, se cuentan con los presupuestos bsicos necesarios para consolidar
un sistema de gestin asociada del suelo, inspirado en la tcnica de reparcelacin
y el aprovechamiento tipo, instaurados en Espaa. En el octavo captulo, luego de
haberse escudriado lo caracterstico de la tcnica de reparcelacin, y del
reajuste de suelos, se da pi a la formulacin de los criterios e instrumentos que
permitiran implementar adecuadamente el novsimo mecanismo instituido en
Per. Finalmente, se arriban a las conclusiones pertinentes.
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CAPTULO I
LA PROBLEMTICA URBANSTICA EN PER
I.1 Generalidades
Per, es un pas situado en la parte central y occidental de Sudamrica. Se
encuentra conformado por 195 provincias y 1834 distritos, que abarcan una
extensin superficial de 1285.215,6 kilmetros cuadrados, y albergan de
acuerdo con los resultados del ltimo censo realizado en el ao 2007, una
poblacin de 28220,764 habitantes. De acuerdo con el Plan Nacional de
Desarrollo Urbano, el sistema urbano peruano est constituido por 539 centros
urbanos, distribuidos en distintas escalas territoriales, agrupados en ciudades
metrpolis nacionales/ macroregionales/ regionales, ciudades intermedias y
ciudades menores. Los cuatro centros de mayor importancia son: Lima-Callao,
que tiene el rango de metrpoli nacional, y Arequipa, Trujillo y Huancayo, a los
cuales se les ha asignado el rango de metrpolis macroregionales1. Huancayo
que, en trminos generales, se comporta como una ciudad intermedia, se
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constituye en la ciudad ms importante del centro del Per, despus de Lima; as
como lo es, Trujillo en el norte y Arequipa en el sur.
I.1.1 El contexto de la ciudad de Huancayo: el valle del Mantaro
El contexto inmediato de la ciudad de Huancayo est constituido por el valle del
Mantaro, mbito espacial situado en la regin central andina, Regin Junn, a una
altura cuyo punto medio puede fijarse por los 3,200 metros sobre el nivel del mar.
El valle se extiende en sentido norte-sur, de forma tal que su longitud es paralela
a la cordillera y al ro Mantaro, curso fluvial, este ltimo, que se constituye como el
elemento medular del sistema hidrogrfico de la regin, al cual afluyen otros ros
de menor caudal.
Espacialmente, el valle del Mantaro configura una unidad, con caractersticas
fsicas y geomorfolgicas homogneas. El lmite piso de este mbito se extiende
sobre 53,282.75 hectreas; con una longitud de 60 kilmetros, desde Acolla
(Jauja) en el sur, hasta Pucar (Huancayo) en el norte y; con una seccin
transversal que oscila entre 2 y 14 kilmetros. La ciudad de Huancayo se
encuentra ubicada en la seccin ms amplia.
Fotografa N 01: El valle del Mantaro, mbito en el cual se inscribe la ciudad
de Huancayo.
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El valle del Mantaro presenta gran variedad de recursos naturales vinculados a la
agricultura, ganadera, forestacin y minera; potencial que genera posibilidades
para implementar proyectos de carcter turstico, agroindustrial y, otros vinculados
a la industria de la construccin, basados en la transformacin de minerales no
metlicos, tales como el caoln, el slice, la arcilla refractaria, entre otros.
La agricultura es la actividad econmica ms importante del valle, caracterizada
actualmente por el minifundio y la produccin de papa, maz, cebada,
principalmente.
Este valle interandino ha albergado, al interior de un proceso histrico cuyos
orgenes datan del perodo Preinca, a diversos ncleos poblacionales dedicados a
la agricultura, actividad desarrollada en correspondencia al valor agrolgico de
sus tierras y que, dicho sea de paso, en la actualidad se ven menguadas por la
vorgine de la urbanizacin que avanza en forma desmedida.
I.1.2 La ciudad de Huancayo
La ciudad de Huancayo, como se seal, se encuentra situada en la provincia de
Huancayo, Regin Junn, en la parte ms extensa del valle del Mantaro por el cual
se extiende la cuenca hidrogrfica del ro Mantaro, a 3,250 m.s.n.m. Sus
coordenadas geogrficas son las siguientes: latitud sur 120348 y longitud oeste
751228. Su clima es templado fro y seco, con temperatura variante entre el da
y la noche, y variable en los diferentes meses del ao, con un mximo de 18C y
un mnimo de 6 C bajo cero.
Los orgenes de la ciudad se remontan al periodo Preinca, poca en la cual, en
las inmediaciones de la hoy denominada Plaza Huamanmarca exista un
adoratorio, consistente en una piedra de gran tamao a la que se llamaba
Huancayok. Se seala que este trmino es el que dio origen al nombre de la
ciudad.
A inicios del siglo XV, el valle del Mantaro fue incorporado al imperio Inca. En esta
poca se construye el llamado camino real, desde Cusco hasta Quito, trayecto
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sobre el cual, a la fecha, se ha consolidado la va ms importante de la ciudad: la
calle Real.
En palabras del historiador Varallanos, el espacio que hoy ocupa la ciudad con
anterioridad a su fundacin se hallaba deshabitado y cruzado por el camino
imperial de los incas () salvo el promontorio de la orilla derecha del rio Shullcas
() sobre el que se levantaba un pequeo depsito o tampu, exigido por la
administracin incaica, adaptado despus por la colonial, para el abastecimiento
de los ejrcitos en campaa y el cobijo de los viajeros2.
De acuerdo con el historiador Waldemar Espinoza, Huancayo fue fundado en el
ao 1572, por Jernimo de Silva, quien
con la ayuda de los Curacas traz la Plaza Mayor en el sitio de
Huamanmarca sealando una pequea parcela para la casa del Cabildo.
No fue necesario adjudicarle un solar entero porque la pequeez del
vecindario no lo exiga, pues apenas cobijaba a unos 300 tributarios. En los
contornos de la Plaza Mayor se sealaron estrechos lotes de terreno para
los Curacas y para los dems que componan la rancia nobleza de
Huancayo. Con cordeles en la mano Silva traz las manzanas y calles
rectas, repartiendo pequeos lotes a cada tributario, en vez de solares3.
Transcurridos tres siglos despus de su fundacin, Huancayo no haba crecido
mucho, segua siendo un pequeo pueblo sin mayor relevancia. No sera hasta
1876 cuando se constat que Huancayo haba incrementado su poblacin. El
censo nacional de aqul ao dio cuenta que por entonces su poblacin era de
4,053 habitantes; sustantivamente mayor al de sus orgenes.
Es a inicios del siglo XX cuando se hace notorio su desarrollo. Por entonces, la
demanda internacional de minerales origin la necesidad de crear infraestructura
vial, es as que en 1908 llega el ferrocarril de Lima a Huancayo, con esta obra se
dinamiza el comercio en la ciudad. De este modo, Huancayo modifica las bases
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tradicionales de su economa; no obstante, este hecho no repercuti en la
expansin de la ciudad sino hasta dcadas posteriores.
En los aos siguientes, al impulso generado con la construccin del ferrocarril a
Lima, se suma el originado con la puesta en funcionamiento del ferrocarril a
Huancavelica en el ao 1926, y la construccin de la carretera a Huancavelica y
Ayacucho en el ao 1935. La conexin con Ayacucho y Huancavelica hace que
masas de inmigrantes provenientes del sur del pas se afinquen en Huancayo
buscando mejores oportunidades de vida.
Por entonces, Huancayo se configura como el centro comercial ms importante
de la sierra central, como consecuencia de su ubicacin estratgica, que hace de
la ciudad una especie de puerto terrestre4, y de las obras de infraestructura vial
ejecutadas por aquellos aos. Muestra de la importancia que adquiere Huancayo
en dicha poca, puntualmente en el ao 1931, es su nominacin como capital del
departamento de Junn.
Al iniciarse los aos 40, se intensifica el proceso de urbanizacin en las
principales ciudades del Per, Huancayo ciudad no era ajena a esta realidad, tal
es as que para el ao 1961, la poblacin crece aproximadamente dos veces y
medio con relacin a la que exista en el ao 1940.
Hacia el ao 1944 Huancayo quiebra, aunque tmidamente, los lmites que,
prcticamente, por muchas dcadas se mantuvieron inalterables, aunque s con
un proceso de densificacin al interior, aseveracin sta, que se explica con el
casi inexistente crecimiento de de superficie urbana, a pesar del incremento
poblacional.
En el ao 1963, Huancayo ocupaba 475 hectreas, con una poblacin de 72,514
habitantes, estimada en funcin del censo de 1961. La densidad poblacional
producida era de 152,60 habitantes/hectrea. Desde inicios de la dcada de los
aos 60 hasta el ao 1972, la tasa de crecimiento media anual se increment
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sustancialmente, llegando al 6.39%. Este hecho gener preocupacin para el
Estado; el Ministerio de Vivienda con referencia a la dcada 1966-1976
comentaba que el acelerado proceso de urbanizacin dio lugar a un
crecimiento incontrolado e innecesario que sobrepasa ampliamente la demanda
del suelo urbano de acuerdo a los requerimientos que marca el crecimiento
poblacional5.
Para dicha Entidad, adems del fenmeno migratorio que tiende a intensificarse,
una de las causas de este crecimiento se debe a las solicitudes de urbanizacin
como efecto de la Reforma Agraria, al interior del proceso de afectacin de
terrenos no urbanos. Acota: Paralelamente se inici la ocupacin de tierras
comunales con fines residenciales por parte de los mismos comuneros o de
inmigrantes que fijaban su residencia en ellas para que posteriormente, por
intermedio de organizaciones comunales pudiesen autodenominarse Pueblos
jvenes y as poder conseguir la habilitacin de estos terrenos con los servicios e
infraestructura proporcionada por SINAMOS [Sistema Nacional de Movilizacin
Social]6.El mismo estudio refiere, con relacin a la densificacin edilicia, que la
construccin del centro cvico en el ao 1967 marca el inicio de la edificacin en
altura y que desde entonces es comn observar construcciones de 3 a ms pisos.
Un fenmeno importante que ha configurado la ciudad de Huancayo en la dcada
de los aos 80, fueron las denominadas invasiones. Estas formaciones,
consideradas como un fenmeno socio econmico se generan a partir del ao
1983 como consecuencia del dficit de viviendas que al ao de 1985 eran de
9562 unidades. Estas invasiones se producen en terrenos urbanos, pre urbanos
y en zonas agrcolas. Los asentamientos humanos, originados mediante toma de
tierras, en aquel perodo, llegaron al nmero de diecinueve, ubicndose en la
generalidad de casos en zonas perifricas de la ciudad. De este modo, se
incrementa sustancialmente el consumo de suelo.
En la dcada 1986-1996, se evidencia una fuerte corriente migratoria a raz de la
violencia que remeci al pas. Masas de inmigrantes provenientes de los
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MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL
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departamentos de Huancavelica y Ayacucho, y en menor cantidad de Pasco, se
trasladaron a Huancayo para residir7, incrementando aun ms la superficie
urbana.
Como consecuencia de la pacificacin, la relativa estabilidad y crecimiento
econmico, las polticas de vivienda implementadas y los efectos de la
globalizacin a escala de la ciudad, acontecidos en la ltima dcada, el
desarrollo inmobiliario se ha intensificado, los emprendimientos han rebasado los
lmites de expansin establecidos por el Plan de Desarrollo Urbano; se
materializan nuevas urbanizaciones.
Actualmente se atraviesa por una especie de boom inmobiliario. Se estima que a
la fecha se tienen comprometidas para usos urbanos 4430 hectreas, sobre las
cuales residen 357,279 habitantes, generando una densidad de 80.64
habitantes/hectrea. A este respecto, cabe aclarar que nicamente se ha
considerado la ciudad tradicional conformada por 3 distritos: Huancayo, El Tambo
y Chilca, aun cuando la conurbacin actual existente comprende otros distritos y
hasta otra provincia. A raz de esta situacin, el prximo Plan de Desarrollo
Urbano de la ciudad abarcar el rea conurbada total a nivel de distritos.
Finalmente, se precisa que no obstante este aparente progreso, y aun cuando
Huancayo ha sido elegido como Ciudad Emergente y Sostenible por el Banco
Interamericano de Desarrollo, en fecha reciente, la obra urbanizadora trae
consigo una serie de problemas, de diversa ndole; aquellos que inciden en lo
urbanstico son materia de desarrollo en el acpite que sigue.
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TABLA N 01: LA POBLACIN, SUPERFICIE OCUPADA Y DENSIDAD
POBLACIONAL EN HUANCAYO A TRAVS DEL TIEMPO
AO POBLACIN SUPERFICIE
(Ha)
DENSIDAD POBLACIONAL
(Hab./Ha)
1944 28,910 197 146,75
1951 31,583 350 90,24
1963 72,514 475 152,66
1979 155,574 1,378 112,90
1991 239,517 2,160 111,08
1996 269,605 2,504 107,67
2002 293,927 3,075 95,59
2005 306,954 3,558 86,27
2007 315,920 3,920 80,59
2013 357,279 4,430 80,64
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de los censos de poblacin y diversas fuentes grficas, entre ellos, los diferentes planes urbanos.
I.2 El problema
Las ciudades peruanas en general, y Huancayo en particular, experimentan una
serie de problemas de carcter urbanstico8 que, en gran medida, se desprenden
de dos de los ms notorios rasgos que caracterizan el proceso de conformacin
de las ciudades peruanas: por un lado, el proceso de urbanizacin que se
concreta sobre la base de la propiedad individual dicho de otro modo, aquel que
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supone el desarrollo del suelo predio por predio o, incluso, lote por lote y; por
otro, la asignacin inequitativa del aprovechamiento urbanstico producido por los
planes urbanos al fijar los usos y, de ser el caso, las correspondientes
intensidades configurando, de este modo, el denominado modelo de lotera
urbana y que; conjugados ambos rasgos, generan una especie de fuerza
sinrgica adversa a un orden urbanstico ideal, al producir una serie de
disfunciones, en los trminos que a continuacin se explican.
Respecto del primer rasgo, el desenvolvimiento de la urbanizacin en el contexto
peruano, desde sus albores, ha girado en torno de la propiedad individual; desde
antao las ciudades se vienen extendiendo paulatinamente, a medida que cada
unidad parcelaria se urbaniza. Este tipo de actuacin que ha sido alimentado
sustantivamente por la mentalidad forjada por el civilismo tradicionalcuyos
orgenes se remontan a tiempos de Roma y que, luego, se consolida en el
contexto del naciente liberalismo producto de la Revolucin Francesa, se
expresa en el ejercicio del derecho de propiedad de un modo tal que tiende a
mostrarse absoluto e individualista. Bajo esta concepcin, en gran medida, cada
quien y como mejor conviene, dispone de los bienes de su pertenencia; en
nuestro caso, de sus terrenos, ya sea urbanizndolos y/o edificndolos, con una u
otra caracterstica o, sencillamente, dejndolos intiles o improductivos.
Ms en particular, el mencionado modelo trae consigo mltiples problemas en
aspectos varios. Urbansticamente, el patrn que se genera es, por decir lo
menos, catico; esto, debido a que los lmites de las propiedades tienden a
conformarse como ejes viales, de modo tal que los terrenos de ambos lados sean
afectados por el trazo vial con cierta equidad. Sin embargo, en estos casos, al
conformarse el tejido urbano sobre la base de la estructura de la propiedad, se
genera una malla laberntica, irracional e ilgica que responde a la traza de la
propiedad parcelaria primigenia, caracterizada por el minifundio (Ver Plano N 01
Anexo 1).
Lo que es ms, en no pocos casos, los propietarios aspiran por obtener mayor
cantidad de lotes y/o mayor superficie en cada uno de ellos; es decir, ms
extensin de rea neta o privada, en detrimento de la superficie destinada a la
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MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL
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vialidad, y dems espacios pblicos. Para ello, recurren a propuestas, en
circunstancias vedadas, tales como la de proyectar el trazo de una vapara
dotar de acceso a sus lotes, sobre la propiedad contigua; o, la de plantear la
reduccin de la seccin transversal de las vas a dimensiones que no guardan
proporcin adecuada con su longitud y/o con las alturas de edificacin
correspondientes.
Este tipo de actuacin ocasiona un tejido urbano amorfo y una red vial
desarticulada y funcionalmente inapropiada; por lo general, conformada por vas
sin continuidad y/o con secciones transversales reducidas y diversas que impiden
su debida funcionalidad en orden de la ciudad (Ver Plano N 02 Anexo 2).
De otro lado, el desarrollo del suelo que se desenvuelve sobre la base de la
propiedad individual, tambin incide negativamente en la formacin de los
denominados aportes reglamentarios producto de los procesos de habilitacin
urbana. Este revs se manifiesta en dos situaciones.
La primera, al interior del proceso regular o cannico de la urbanizacin, en el
cual, no es posible entregar materialmente los aportes reglamentarios que
suponen un determinado porcentaje de la extensin total del emprendimiento, y
cuya finalidad es la de equiparlo, debido a la reducida extensin del predio
materia de habilitacin urbana. Para este caso, la normativa traducida en el
Reglamento Nacional de Edificaciones , ha previsto sustituir la obligacin de la
entrega de los terrenos en calidad de aporte a favor de la Administracin por un
pago en dinero, en los siguientes trminos: Cuando el clculo de rea de aporte
sea menor al rea mnima requerida, podr ser redimido en dinero9. A raz de lo
sealado, los predios individualizados, cuyos propietarios, al no encontrarse
impelidos a integrarse o asociarse a efectos de acumular o fusionar sus predios, y
as lograr dimensiones aparentes, propician la conformacin de un patrn
urbanstico deficitario o carente de equipamiento urbano.
La segunda, como parte de los procesos de regularizacin de las denominadas
habilitaciones urbanas ejecutadas; es decir, cuando de por medio se manifiestan
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formaciones urbansticas ilegales cuya consolidacin material no ha previsto
reas destinadas a equipamiento urbano; en particular, para el establecimiento de
los mencionados aportes reglamentarios. Para este supuesto, la Ley N 29090
prescribe lo siguiente: Si en el procedimiento de regularizacin de habilitaciones
urbanas ejecutadas se comprueba la inexistencia de reas para aportes
reglamentarios, se proceder al pago de una redencin de dinero en efectivo a
favor de las entidades pblicas a las que corresponde cada aporte10.
En este caso, las habilitaciones urbanas ejecutadas de facto son favorecidas en
su concrecin por la lgica de la urbanizacin individual; pues, cada propietario
concibiendo el derecho de propiedad como uno de carcter individual y absoluto
por excelencia, no encuentra restriccin alguna para disponer de lo que es suyo. A
un grueso sector de propietarios le es ms propicio recurrir a la ilegalidad a travs
de una de las prcticas proscritas ms recurrentes: lotizar sobre el papel el
ntegro del terreno de su pertenencia obviando las reas de aporte
reglamentario y enajenar cada uno de los lotes tericamente resultantes, sin
antes haber realizado obra alguna de urbanizacin. En este tipo de actuacin, los
adquirentes de cada unidad bsica de habitacin (lote), reunidos en su conjunto o
en una apreciable mayora, proceden a la ejecucin de las obras de habilitacin
urbana11 por lo menos, las bsicas: tendido de redes de agua potable,
alcantarillado y energa elctrica, para luego acogerse a la regularizacin
administrativa de la habilitacin urbana ejecutada, por lo general bajo el molde
procedimental lote por lote; es decir, cada adquirente propicia el saneamiento
del predio de su pertenencia, no existiendo posibilidad de llevar adelante la
habilitacin urbana en consideracin al terreno matriz, puesto que no hay forma
de acreditar el derecho de propiedad respecto de los terrenos destinados a la
vialidad e inscritos en el predio matriz primigenio. Por lo general, el propietario
primigenio enajena los lotes resultantes de la distribucin contenida en un plano
no oficial, cede o mejor dicho, abandonalos terrenos destinados para viales, y
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se desentiende del proceso de habilitacin urbana una vez enajenado el ltimo
lote.
Es en este momento cuando el antes citado artculo opera; tal y conforme se
seal, como ya es materialmente imposible realizar la entrega de los aportes
reglamentarios a favor de la Administracin, la norma prev la sustitucin de esta
obligacin por un pago en dinero en efectivo.
En suma, cuando se trata de habilitaciones urbanas sometidas al proceso regular;
pero que, por la extensin superficial mnima con que cuentan, no es posible
considerar las reas de los aportes reglamentarios y; en los casos de
regularizaciones de habilitaciones urbanas ejecutadas, en los cuales la
consolidacin fsica existente no permite considerar dichas reas de aporte; opera
la redencin en dinero.
Ahora bien, de acuerdo con lo dispuesto por el Reglamento Nacional de
Edificaciones, la referida redencin se calcula en funcin del valor de tasacin
arancelaria del metro cuadrado del terreno urbano12, que supone un monto muy
por debajo de los precios reales de mercado. Es por ello que muchos propietarios
optan en primera instancia por mantener sus terrenos no haciendo entrega de los
mismos a la Administracin, y sustituyendo esta exigencia con la sealada
redencin pecuniaria y; en un segundo momento, edificar sobre ellos o
enajenarlos a precios mucho mayores al monto que aplica la redencin,
obteniendo de este modo mayor utilidad o beneficio, en cierto modo ilegtimo. Por
el contrario, si la Administracin decidiese adquirir terrenos con el monto captado
a travs de la redencin en dinero, esta pretensin sera inviable por lo exiguo del
importe.
Es ms, aun cuando la Administracinms en particular, una determinada
municipalidad provincial, aportase dineros para adquirir terrenos, o elevase el
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monto que importa la redencin en dinero sobre la base del estatus de suelo
rstico ms el plus originado por su virtual incorporacin al mbito urbano y por el
potencial uso urbano especfico, es decir, con las expectativas que genera el uso
asignado y el ndice de edificabilidad correspondiente, para equipar el
correspondiente emprendimiento, en uso de su facultad discrecional13, no podra
adquirirlos por los motivos que impiden su cesin: uno, por lo reducido del rea de
la urbanizacin en el caso de habilitaciones regulares o convencionales y, dos,
debido a la imposibilidad material cuando se trata de regularizar habilitaciones
urbanas, consolidadas al margen de los dispositivos que rigen el proceso de
urbanizacin.
Si se tratara de adquirir suelo al exterior del emprendimiento, se desvirtuara la
lgica de urbanizacin imperante de donde fluye la funcin de los aportes
reglamentarios, cual es, la de equipar la habilitacin urbana o urbanizacin
considerndola como una unidad de tratamiento en la cual se inscriben. As lo
establece el Reglamento Nacional de Edificaciones14.
Incluso, aun cuando se forzase la figura, es decir, si de todos modos la
Municipalidad tratase de adquirir un predio aun con dimensiones mnimas
(antirreglamentarias) y/o con edificaciones, no siempre supondra la ubicacin
ideal; por otro lado, recurrir a la expropiacin, que constituira otra alternativa,
supondra un procedimiento lato y costoso, no viable para la generalidad o una
parte sustancial de los procesos de urbanizacin. Cabe recordar que de
conformidad con la Ley General de Expropiaciones N 27117, debe ser
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autorizada nicamente por ley expresa del Congreso (Art. 2) y, el valor del bien
debe ser determinado mediante tasacin comercial actualizada (Art. 16).
Con relacin al segundo rasgo, la prctica urbanstica que se desarrolla a nivel del
pas, y puntualmente en Huancayo, tiende a consolidar un reparto inequitativo de
beneficios y cargas generados por el planeamiento. El caso ms relevante es
aquel producido por el Plan de Desarrollo Urbano al fijar un haz de usos sobre el
total de la ciudad, de modo tal que sobre determinados predios establece usos
lucrativos (comercial, residencial, industrial, etc.), mientras que sobre otros fija
usos que generan minusvalas (recreativo, vial, el destinado a otros usos, etc.)
en menoscabo del patrimonio inmobiliario de no pocos propietarios. Como quiera
que no existen mecanismos y/o instrumentos viables que posibiliten dotar de
equidad a la gestin del suelo a travs de la gestin integrada, cada quien
asume el beneficio o perjuicio que recae sobre el bien de su pertenencia,
individualmente.
Como puede advertirse, el problema se presenta para aquellos cuyos terrenos
son desvalorizados como consecuencia de la fijacin de los usos del suelo. En
estos casos surgen dos alternativas para los propietarios perjudicados. Una, muy
usual, solicitar a la Administracin el cambio de uso o, ms propiamente, la
modificacin de la zonificacin. En el supuesto que el rgano gubernamental
acceda a la peticin, quien se perjudica es la ciudad, al no concretarse el uso
previsto. De no accederse a la solicitud, quien mantiene la situacin de
menoscabo es el propietario.
La otra alternativa, es transferir el predio a favor de la Administracin a ttulo
oneroso, ya sea a travs del trato directo figura establecida para la adquisicin
de terrenos afectados por viales15y que, por lo general y en esencia, se traduce en
un contrato de compra venta; u otra modalidad establecida por la legislacin
que rige las adquisiciones; o en todo caso, esperar ser privado de la propiedad
mediante la expropiacin.
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Podr argumentarse que, en definitiva el propietario no se perjudica puesto que
ser retribuido; no obstante, si escudriamos ms al respecto, el propietario, de
todos modos, pierde el capital sobre el cual se producira el aprovechamiento
urbanstico, que s es captado por otros propietarios en forma asimtrica. Es
ms, aun cuando la legislacin al respecto establece la retribucin sobre la base
del precio comercial y actualizado, ste est referido al de un terreno destinado a
un uso no rentable, por lo tanto con un precio disminuido, Se dir que se le estara
pagando lo justo en funcin de su condicin de rstico; sin embargo, esto no
es as, toda vez que esta situacin no se traslada al resto de propietarios, que si
son beneficiados de la ordenacin.
De otro lado, muchas veces la Administracin no cuenta con los recursos
suficientes para acometer una compra o un proceso expropiatorio, segn
corresponda; por lo que, en no pocas oportunidades, muchos terrenos se
encuentran congelados, en una situacin incierta e improductiva; hecho que
tambin perjudica a sus propietarios. Existe aun un agravante, cual es, el destinar
el predio afectado a un uso distinto al previsto, situacin que muchas veces es
amparada por la legislacin civil, misma que, en el contexto peruano, prevalece
sobre la urbanstica.
De mantenerse la situacin descrita, se consolidar la conformacin urbanstica
que caracteriza actualmente la extensin de la ciudad: amorfa, laberntica,
disfuncional, costosa, inequitativa e insostenible. Es en esta medida que surge la
necesidad de revertir esta situacin a travs de la asimilacin de la prctica
urbanstica que se desarrolla en Espaa obviamente, adecuada a la realidad
nuestra, en particular, la vinculada a la tradicional tcnica de reparcelacin, que,
en opinin nuestra, contribuira sustancialmente a superar la problemtica
planteada.
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IMAGEN N 01: LA PERIFERIA DE LA CIUDAD DE HUANCAYO
Fuente: Google Earth.
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CAPTULO II
HIPTESIS, OBJETIVOS Y METODOLOGA
II.1 Hiptesis
El escenario deseado, frente a la problemtica expuesta, es el de materializar una
ciudad que cuente con zonas verdes, parques y plazas adecuadas a las
necesidades de la poblacin, en su tipo, escala y ubicacin y; adems, con un
sistema vial que articule funcional y fluidamente los diferentes sectores de la
misma.
II.2 Objetivos
II.2.1 Objetivo general
Establecer un conjunto de criterios e instrumentos, de orden conceptual y tcnico
respectivamente, para la implementacin del reajuste de suelos en Huancayo,
Per, teniendo como referente la tcnica de reparcelacin instituida en Espaa;
a fin de que se constituya en un instrumento de gestin del suelo eficaz, y que
permita configurar una ciudad que cuente con una red de espacios pblicos
adecuada a las necesidades de la poblacin.
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II.2.2 Objetivos especficos
Identificar los rasgos ms importantes que configuran la tcnica de la
reparcelacin en Espaa; en los planos jurdico, econmico y urbanstico en
sentido estricto.
Fijar las particularidades de la tcnica de la reparcelacin que podran ser
materia de recreacin en Huancayo, Per, en perspectiva a conformar una
ciudad que cuente con una red de espacios pblicos adecuada.
Proponer criterios e instrumentos inspirados en la tcnica de la reparcelacin,
en va de desenvolvimiento del reajuste de suelos establecido en Per, en
aras de su dinmica.
II.3 Metodologa
El enfoque de la investigacin fue el cualitativo. Por consiguiente, fue de
aplicacin el mtodo inductivo; ms en particular la lgica inductiva, que implica
un desenvolvimiento de lo particular a lo general, y que se traduce en la obtencin
de datos o informacin para luego, previa sistematizacin y anlisis,
generalizarlos y teorizarlos. Simultneamente, ha sido de aplicacin el mtodo
analtico-sinttico; los fenmenos estudiados fueron materia de fragmentacin
para poder escudriarlos y/o estudiarlos ms a profundidad en funcin de cada
una de sus partes, para luego, fusionarlos a travs de generalizaciones.
Las tcnicas de investigacin radicaron en la observacin y el fichaje. La
observacin permiti recabar datos y/o informacin de la periferia de de
Huancayo, incidiendo en la estructura de la propiedad y en la ocupacin del suelo
por los usos urbanos, fijndose para el efecto unidades de anlisis. El fichaje fue
de aplicacin para recopilar informacin contenida en documentos, por medio de
la lectura, comprensin y crtica. Los instrumentos utilizados fueron las fichas y los
planos, estos ltimos contienen el levantamiento grfico de la periferia de
Huancayo.
Por otro lado, para la investigacin se recurri a fuentes primarias y secundarias.
Las primeras, radicaron en la observacin respecto de la periferia de Huancayo,
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incidiendo en la estructura de la propiedad y en la ocupacin del suelo por los
usos urbanos, fijndose para el efecto unidades de anlisis. Las secundarias
versaron en fuentes bibliogrficas (textos, revistas y otros documentos).
En lo concerniente al desarrollo de la investigacin, inicialmente, se recopil toda
la informacin necesaria respecto de la problemtica por la que atraviesan las
ciudades peruanas; en particular, Huancayo; adems, de lo relativo a la tcnica de
la reparcelacin y al reajuste de suelos, tcnica recientemente instituida en Per.
En seguida, se sistematiz y se proces la informacin obtenida, para luego
someterla a la contrastacin, acompaada de la discusin pertinente. Finalmente,
se estableci la generalizacin, la misma que importa la propuesta de
instrumentos y criterios, y que constituyen el objetivo de la investigacin.
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CAPTULO III
MARCO TERICO
III.1 La tcnica de la reparcelacin en Espaa
III.1.1 Antecedentes. Su origen
Casi a mediados del siglo XIX la necesidad de mayor espacio para la expansin
de las ciudades en Espaa, hasta entonces amuralladas, se evidenci de
diferentes formas. En Barcelona, a inicios de los aos cuarenta, Pedro Felipe
Monlau, abogaba por traer Abajo las murallas!!!16; pues, mantenerlas era
renunciar a un futuro promisorio: Ceir una poblacin con fuertes murallas es
querer oponerse su desarrollo fsico y su progreso en todos ramos; es
aprisionar a todos sus moradores; es querer parodiar miserablemente la fijacin
del NON PLUS ULTRA. Deca, adems, que en poca del feudalismo una
muralla, un torren, convertan en infranqueable determinado permetro; sin
embargo,
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desde la invencin de la plvora y de los adelantos hechos en el arte de
ataque y defensa, no hay plaza inexpugnable: plaza sitiada (se dice), plaza
tomada. Las guerras de armas, por otra parte, se van haciendo cada da
ms raras; el espritu de civilizacin va cundiendo, y empieza ya
predominar la mxima de que todas las guerras son guerras civiles. A
qu, pues, rodearse brbaramente de fosos y contrafosos, de estacadas y
parapetos, de murallas y cortinas baluartes, cargando con el dispendioso
coste de su levantamiento y conservacin?
En suma, los argumentos vertidos inducan al derribo de las murallas, estas ya no
tenan razn de existir. El ensanche se expresaba como una necesidad que se
haca cada da ms latente. No obstante, la concrecin de esta aspiracin no fue
sencilla, diversos sectores como el del ramo de Guerra, se oponan a la ruptura
del cascarn que impeda el ansiado progreso. En Barcelona, la destruccin de
las murallas, que supuso un proceso no continuo, fue legitimada con una Real
orden en 1854.
III.1.1.1 Ildefonso Cerd y las primeras prcticas de reparcelacin: la
mancomunidad de reparto
En cuanto concierne a Barcelona, ante la sentida necesidad de materializar el
ensanche, con el escueto Real decreto de 23 de enero de 1856, se nombr una
comisin para que examine y proponga la resolucin ms acertada en las
cuestiones de gran inters que da lugar el proyecto de ensanche de la ciudad
de Barcelona. Luego, con la Real rden de 7 de junio de 1859, llegara a
aprobarse el proyecto facultativo de ensanche estudiado por Ildefonso Cerd. Al
ao siguiente, mediante el Real decreto de 31 de mayo de 1860 se dispuso lo
siguiente: todas las construcciones que se intenten en lo sucesivo () se
verificarn con sujecin dicho proyecto, quedando desde luego los particulares
facultados para edificar en sus respectivos terrenos con arreglo al mismo y las
prescripciones vigentes de polica urbana; el sometimiento al proyecto era
vinculante. De esta manera, se plasm el ensanche de Barcelona, aspiracin
antigua y constante de sus activos industriosos moradores, y que haba
llegado ser por el rpido aumento de la poblacin y del trfico, una
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necesidad apremiante que exiga pronta y acertada satisfaccin. As
rezaba una parte de los fundamentos en funcin de los cuales se expidi el Real
decreto.
La prctica de ensanche, luego se ira extendiendo hacia otras ciudades
espaolas. Pero, volviendo al caso de Barcelona experiencia en la cual nos
centramos por revelar su condicin de forjadora de la reparcelacin, el proyecto
de ensanche aprobado no cuajaba en la realidad, lo cual era preocupante. Esta
desazn fue puesta de manifiesto en las Cuatro palabras sobre el ensanche,
opsculo publicado por Cerd en el ao 1861. Inicialmente, en el documento se
reconoca cun estril () [haba sido] para esta importante ciudad el permiso
de edificacin tan generosamente concedido por el Gobierno de S.M. para que
esta poblacin pudiese extenderse, crecer y desparramarse por el hermoso llano
que la rodea. Lneas adelante, se sealaba que esta situacin era
sumamente penosa para todos, y as es que la atencin general se fija en la
investigacin de las causas que puedan explicar tan extrao fenmeno. Esta
bsqueda origin una serie de posiciones encontradas, de tal modo que la no
edificacin sobre el mbito del ensanche era atribuida a su innecesidad, al
Gobierno, a la Autoridad superior de la provincia, al Ayuntamiento, a los
propietarios del interior de la ciudad, a los de sus afueras y, finalmente, no faltaba
quien responsabilizaba al proyectista del ensanche; y es, precisamente, Cerd,
quien a continuacin se ocupa de desvirtuar todas estas apreciaciones.
Argumentaba, que la necesidad de ensanche la est proclamando hoy como
ayer () la estrechez de nuestras calles inhbiles para la circulacin propia de
una gran ciudad mercantil industrial, la mezquindad de nuestras insalubres
habitaciones excesivamente caras por aadidura, entre otras exigencias que
evidenciaban la imperiosa necesidad de expansin.
Deca tambin que la falta de edificacin sobre el ensanche no poda ser atribuida
al Gobierno, pues ste, entre muchas otras acciones favorables al ensanche,
Decret y costeo el derribo de las murallas; adems, en la tramitacin del
expediente de reforma y ensanche y otros afines, hizo sentir muy
poderosamente una tendencia marcada y positiva acortar los trmites,
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desvanecer dificultades, destruir obstculos fin de que el ensanche llegue
ser lo ms pronto posible una realidad () Luego no es el Gobierno quien pone
obstculos la realizacin del ensanche constantemente ha promovido,
fomentado y hasta empujado.
A decir de Cerd, tampoco la Autoridad superior civil de la provincia sera la
responsable de la inaccin, ms por el contrario, se haba comportado como el
protector ms decidido y acrrimo de las grandes mejoras que Barcelona apetece
y reclama. De igual modo, el Ayuntamiento, dejando de lado algunos
cuestionamientos de orden procedimental que en un inicio expres, desde cuando
se dio el anteriormente mencionado Real decreto de 1860, el Ayuntamiento
abandon por completo su actitud anterior, y ha trabajado con ahnco para que el
ensanche sea una realidad.
Con relacin a los propietarios del interior de Barcelona, sealaba Cerd que
tampoco en ellos poda caber responsabilidad alguna, puesto que conocan
perfectamente que proporcin que se agranda el crculo de accin de un
gran centro de vida, el centro de ese crculo gana en importancia, y por
consiguiente el crecimiento de Barcelona redundar en beneficio directo de los
beneficios del actual recinto que formar siempre el verdadero ncleo de esta
capital. Tampoco los propietarios de las afueras del recinto eran causantes de la
inaccin constructiva, pues un gran nmero de ellos tena en propsito de edificar;
la posibilidad de que stos generasen especulacin entendemos, con la
retencin o extraccin de los terrenos de la dinmica edificatoria, era imposible;
pues precisamente, en palabras de Cerd,
un gran nmero de ellos no se propone especular en los terrenos sino
edificarlos por su cuenta, y que las pretendidas exigencias inmoderadas
() que en algunos se suponen, no mediar otro obstculo real y efectivo,
quedaran neutralizadas y destruidas por la libre concurrencia de otros
muchos que poseyendo terrenos, no dejaran de hacerles la competencia
en el mercado. El encarecimiento excesivo y ficticio de una mercanca
puede solo verificarse cuando el privilegio, la escasez otras
circunstancias constituyan un monopolio, y en el proyecto de ensanche ni
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existe la menor sombra de privilegio, ni puede haber esa escasez donde es
tan grande y casi dir ilimitada la abundancia de terrenos que pueden
destinarse la edificacin, ni concurre la menor circunstancia que pueda
favorecer miras monopolizadoras, que por lo mismo podemos tener la
seguridad de que no existen () la verdad es que esos propietarios se
lamentan ms que nadie, y con mayor motivo, de la paralizacin que el
ensanche sufre.
La posibilidad de especulacin tambin haba sido prevista por el autor del
proyecto de ensanche. Este fenmeno que se ha extendido en realidades como la
de Per, de modo tal que, en gran medida, caracteriza la problemtica urbana
actual, ya haba sido pensado y enfrentado, mucho tiempo atrs.
Finalmente, la imputacin efectuada a Cerd, en el sentido de que l era el
responsable de la no concrecin del proyecto de ensanche, fue tambin
desbaratada por el mismo. Expresaba, Por lo que mi toca creo no debo
justificarme los ojos de ninguna persona sensata, porque comprender
cualquiera que siendo yo el autor del proyecto, toda mi gloria, todo mi () [afn]
se reduce que se levanten lo ms antes posible en los afueras de esta capital
populosa, muchos edificios destinados satisfacer las exigencias cada da
crecientes de esta poblacin.
Entonces, no existiendo responsables entre los agentes involucrados con la tarea
edificatoria, surgan las siguientes interrogantes: dnde se encuentra la causa de
la inaccin? y por qu el ensanche no da frutos? Cerd, absolvi esta cuestin
precisando que el motivo del estancamiento de la obra urbanizadora no se
encontraba en las personas, sino en las cosas. Deca, que la razn de la
paralizacin no deba buscarse en los propietarios, sino en la propiedad
misma por las condiciones especialsimas en que se encuentra con relacin a la
edificacin. La explicacin de esta aseveracin era la siguiente: el trazar las
vas de una ciudad en proyecto, y el vincular esta delineacin a la propiedad
territorial, induce a optar por una de las dos alternativas bsicas que a
continuacin se exponen. La primera, que el trazo longitudinal de las vas, y los
correspondientes alineamientos, se extiendan sujetndose estrictamente a los
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lmites perimetrales de las propiedades; en este caso, la configuracin vial en su
conjunto resultara tan anrquico, tan laberntico, tan inconveniente y absurdo
como lo es la actual subdivisin de la propiedad. La segunda, que se prescinda
de las exigencias que emanan de la forma absurda y de la diversidad de
extensiones, que caracterizan la estructura fsica de la propiedad predial y se opte
por un trazo ms coherente; es decir, atendiendo sola y exclusivamente lo
que el bien general y la sana razn aconseje. Y en este caso, sea cual fuere el
trazado, rompiendo por en medio de las mil propiedades que se oponen su
paso, divide, separa, tritura, si as cabe decirlo, esas mismas propiedades ya por
lo general muy reducidas.
Optando por la segunda alternativa, por cuanto sta es la que responda y
diramos, responde en el contexto actual nuestro, a los intereses de la ciudad;
Cerd, identifica los ms notorios problemas que probablemente se generaran al
intentar hacer realidad la trama vial propuesta sobre la futura Barcelona, y que no
haran posible la edificacin. El motivo: la colisin entre el trazo vial ortogonal
contenido en el proyecto de ensanche y que tenda a conformar un plano
reticular, con manzanas prcticamente cuadradas, y los derechos de propiedad.
III.1.1.2 El proyecto de ensanche y su potencial afrenta a los derechos de
propiedad
Son seis los problemas tipo detallados por Cerd, y que reflejaban proclividad a
enervar los derechos de propiedad. El primero de ellos, poda suceder cuando
determinada propiedad era afectada ntegramente por el trazo de una va. Ante la
ocurrencia de este supuesto, el propietario del predio se vera materialmente
impedido de llevar adelante una edificacin, y como en aquel contexto no exista
legislacin moderna que destruya los respetabilsimos derechos creados por
() [la] legislacin antigua, los invocaran con toda energa los propietarios que
en tal situacin se encontrasen, impidiendo por todos los medios que estuviesen
su alcance que sus colindantes () impusiesen su predio las servidumbres de
sol y sombra, de paso, de vistas, de estilicidio, ventilacin y todas las dems que
la edificacin trae necesariamente consigo porque le son esenciales, inseparables
y constituyen la condicin sine qua non de su existencia. Hasta entonces, la
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visin civilista del derecho de propiedad es la que expresaba vigencia. La
propiedad se encontraba ultra protegida y, en cierto sentido, poda sobreponerse
al inters general. En estas circunstancias no caba posibilidad de edificacin, ni
para el afectado por el trazo vial, ni para los colindantes.
El segundo supuesto, prevea la posible conformacin de un terreno
mediterrneo, sin accesos ni salidas, desde y hacia la va pblica
respectivamente, al quedar totalmente encerrado por fajas de terreno carentes
de fondo adecuado, que si estaran conectados con la vialidad. Ante esta
situacin, el predio envuelto demandara la imposicin de servidumbres sobre los
predios de su contorno, circunstancia a la que con justa razn podran oponerse
los propietarios afectados con esta eventual carga. Igualmente, los propietarios de
los predios del exterior no podran generar servidumbres sobre el predio interno,
por una similar oposicin, amn de no poder edificar por la falta de fondo
adecuado. En tal escenario, tampoco caba la plasmacin de la edificacin.
La tercera ocurrencia se expresara en el establecimiento de un predio cuasi
mediterrneo, similar al del caso anterior, pero con posibilidad de acceso a travs
de tres frontis de dimensin reducida, de modo tal que dicho predio, cuya forma
se aproximaba a la de un tringulo, se encontrara envuelto por otros tres,
tambin tendientes a conformar un tringulo cada uno de ellos. El problema de
esta probable configuracin radicaba en el hecho de que el predio envuelto
contara con un fondo generoso, en contraposicin a un frontis exiguo; mientras
que los predios externos, contaran con un amplsimo frontis, pero con un fondo
diminuto. Estas situaciones habran hecho imposible la edificacin, ya sea por la
falta de frontis respecto del predio encerrado; o la falta de fondo, por el lado de los
terrenos envolventes.
La cuarta situacin que podra haber acontecido, se expresa en la ocupacin, por
parte de una propiedad, del total de terreno de una manzana, abarcando,
adems, una faja de terreno alrededor de ella, que representa una pequesima
fraccin diramos inservible de la seccin transversal de cada una de las
cuatro vas que circundan la manzana, de modo tal que se desvanece la funcin
vial en ellas. En este caso, tampoco sera posible la edificacin por la falta de
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calle que es una parte constitutiva, esencial, inseparable de la casa. No cabra
otra alternativa que la de imponer servidumbres a los predios colindantes,
pretensin que sus dueos la objetaran con razonable indignacin.
Por su parte, el eventual quinto supuesto, contemplaba la perfecta coincidencia
entre determinada propiedad y la correspondiente manzana. El beneficio que
aparentemente tendra el propietario al no tener que ceder porcin alguna de
suelo para materializar la va pblica, se disipa si se tiene en cuenta que este tipo
de conformacin urgira de la imposicin de servidumbres sobre los predios
colindantes, a efectos de la formacin de los viales. Ante esta eventualidad,
surgira una natural y legtima oposicin por parte de los propietarios de los
predios afectados por el trazo vial, quienes se veran perjudicados frente al
exagerado beneficio que obtendra el dueo de la propiedad servida. Esta
situacin hara inviable la edificacin.
El sexto caso, prev la posibilidad de que cierta propiedad sera afectada por el
trazo vial, de manera que solo le quedara pequeos remanentes a ambos lados
de la va, inutilizables para edificar, precisamente por su escaso fondo. Esta
posibilidad, adems, reflejara una desproporcin muy marcada, pues a la
propiedad perjudicada se le estara imponiendo ntegramente la carga vial, de la
cual no podra beneficiarse edificando, redundando ms bien este provecho en
terceros ms favorecidos.
Estos casos, eran los ms notables, los que con mayor frecuencia se hubieren
producido como obstculos para impedir la edificacin. No obstante, de no
acontecer alguno de ellos, de acuerdo con Cerd, sera puramente casual y
casi materialmente imposible que no ocurriese cuando menos, bien 1. que la
propiedad no perdiese para calle una parte mayor de lo que correspondiese su
extensin superficial, bien 2. que esa parte con dicho objeto perdida no fuese
menor. Y en estos dos casos habra de ser igualmente imposible la edificacin, ya
que en el primero resultara una iniquidad flagrante que la razn natural rechaza y
la justicia condena; y en el ltimo un privilegio odioso dispensado unos en
detrimento y mengua de otros, iniquidad tan condenable como la anterior.
Razonaba, adems, sobre qu hubiese ocurrido si de manera simultnea los
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propietarios hubiesen decidido edificar sobre el rea del ensanche, actuado cada
quien en funcin de sus intereses personales, y bajo la anuencia de la autoridad
administrativa. Pues, lo que hubiese acontecido sera una lucha tremenda,
una anarqua, un caos que adems de impedir toda edificacin perjudicara en
sumo grado los mismos propietarios, todos sin distincin y cualquiera fuese la
situacin en que el trazado de las calles dejase las fincas particulares de cada
uno de ellos.
En apariencia, la propuesta de Cerd era inviable. Prcticamente un ao despus
de haberse dispuesto la obligatoria sujecin de toda nueva construccin al
proyecto de ensanche, la obra edificatoria continuaba detenida y, por otro lado, las
transacciones mercantiles de terrenos en el mbito de ensanche eran
inexistentes. Esta situacin significaba un descredito a todo su pensamiento,
una deshonra que desmoronaba sus planteamientos revolucionarios17. Se dira
que la empresa en la que se haba enfrascado Cerd, habra sido vana.
Sin embargo, fue el mismo autor del proyecto de ensanche quien aclarara que la
solucin al problema expuesto ya estaba pensada. Deca, Si no hubiese
tenido la conviccin ntima, digo mal, la seguridad ms completa de la existencia
de medios adecuados para obviar todos estos inconvenientes, hubiera tirado el
lpiz antes de dejarlo correr sobre el plano de los alrededores de Barcelona para
grafiar mi proyecto de ensanche.
III.1.1.3 La propuesta de Cerd y los primeros intentos para impregnar de
equidad a la obra urbanizadora
Frente a la colisin producida por la antinomia propiedad/ensanche, Cerd haba
ya diseado la solucin al respecto, no sin antes dejar de lado otra posibilidad que
tericamente se traduca en la alternativa perfecta: la expropiacin de todos
los terrenos comprendidos dentro del proyecto de ensanche. Sin embargo,
sta solucin era irrealizable; el mismo Cerd, tambin al interior de las Cuatro
palabras sobre el ensanche, expresaba: No creo que nadie me juzgue tan
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estpido que suponga que voy proponer la expropiacin de todos los terrenos
comprendidos dentro del proyecto de ensanche fin de llegar confundir todas
las diversas propiedades en una sola propiedad aunando de esta manera y
condensando en una entidad nica todos los derechos y todos los intereses. Esto
es muy bello en el papel, pero esencialmente utpico irrealizable. Deca, que su
propsito era ms sencillo y ms practicable.
Para el efecto, como punto de partida, expresaba que la salida al embarazoso
problema que se traduca en la inaccin edificatoria, tena por base o principio, el
siguiente: que nadie sea perjudicado; por el contrario, que todos sean
beneficiados. Interesantsima la frmula primaria del proyectista. Precisamente, a
manera de prembulo de la que sera su propuesta en s, y al interior de la obra
que orienta el desarrollo de esta parte, argumentaba:
En el necesario supuesto de que los beneficios del ensanche no deben
repartirse entre los propietarios por el mero capricho del acaso de la
suerte como los premios de la lotera, se hace preciso que los propietarios
mismos se apresuren, cada uno por su parte, hacer que esta distribucin
sea igual y equitativa. Es decir que aquellos por causalidad se encuentren
() [ms] favorecidos han de ser los primeros en ceder una parte de sus
mayores ventajas, inmerecidas injustas, los que por esa misma
casualidad se vieren menos beneficiados. Y este deber es de todo punto
imprescindible, necesario, hijo de la misma naturaleza de las cosas, hijo de
la justicia inmutable y eterna cuyos preceptos no se infringen nunca ni por
nadie impunemente.
De este modo se dio vida al principio que inspirara el Derecho Urbanstico de
Espaa en el futuro: La justa distribucin de los beneficios y cargas entre los
propietarios. Pero, cul era el mecanismo en concreto que quebrara el estado
de pasividad en la obra urbanizadora, y simultneamente, impregnara de equidad
a la misma? La propuesta fue explicada luego por Cerd.
Para el efecto, inicialmente, establece dos extensiones superficiales diferenciadas
respecto de cada una de las manzanas: la una, limitada por los ejes de las
calles que la circuyen, constituye la superficie bruta total de la manzana; y la otra,
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determinada por el permetro de las lneas de fachada de los edificios, viene
constituir la superficie de la manzana neta utilizable para la edificacin. En
seguida, explica cmo la diferencia de superficie entre ambas extensiones, es
decir el rea de la media calle que circunda a la manzana en s, se encuentra
adscrita a sta. Establecido esto, a continuacin advierte que
la extensin superficial comprendida dentro de cada manzana
considerada en bruto, cualquiera que sea el nmero de propietarios
partcipes de terreno en dicha extensin situados, no forma mas que una
sola entidad la cual tienen derechos iguales y confundidos (pro indiviso)
todos los propietarios cuyos terrenos porciones de terreno abarque la
manzana, sin otra diferencia que la mayor menor cantidad de dichos
terrenos que cada uno de ellos haya aportado, si as cabe decirlo, este
fondo comn, cantidad que debe tenerse muy en cuenta para que
proporcionalmente ella pierda cada uno para calle ni ()[ms] ni menos
que la parte que le corresponda.
Dicho en otros trminos, sobre la manzana bruta se conforma una especie de
condominio romano, sobre el cual concurren los propietarios respectivos, con
determinadas cuotas ideales; proporcin que deba ser considerada para el
clculo del rea que cada propietario deba de ceder a los viales. Acto seguido,
Cerd propone el fraccionamiento del rea neta en tantos solares de figura
regular cuantos sean los propietarios co-partcipes comuneros tambin en justa
proporcin la cantidad de terreno por cada uno de ellos representado.
No obstante la frmula desarrollada, el proyectista advierte que eventualmente
podran presentarse dos dificultades, en cierto modo, extraordinarias; la primera,
la ubicacin de los solares fruto del fraccionamiento del terreno til, respecto
de la manzana, y; la segunda, en situaciones en las cuales los referidos solares,
resultasen de reducida extensin, de modo tal que no fueran utilizables para la
edificacin.
Estas circunstancias, que muy eventualmente podan presentarse, seran
solucionadas del siguiente modo: con relacin a la ubicacin ms beneficiosa de
algn solar, las alternativas de su entrega oscilaran entre el concierto entre las
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partes; la adjudicacin al mejor postor, va licitacin entre los interesados; o
mediante la suerte, al favorecido por sta. En los casos que exista un terreno de
reducida extensin, con una fachada que no llegara a 8.60 metros lineales, se
abrira una subasta entre los propietarios, sobre la base del importe por unidad
superficial, a efectos de que el postor que ofreciese el precio mayor, cediese el
terreno reducido, o adquiriese el faltante para conformar uno estndar.
En esencia, sta era la propuesta de Ildefonso Cerd, la misma que aos ms
tarde se expresara en la reparcelacin, y que, en palabras de Garca-Bellido,
empezara
siendo (desde 1861 a 1956), como todas las dems: un sencillo reparto
equitativo a prorrata de los costes monetarios de una obra pblica entre
todos los vecinos que van a beneficiarse ms directamente de ella (que
mejora objetivamente su calidad) () pero incluyendo adems la reduccin
o cesin proporcional de una porcin del suelo originario de cada finca
aportada, en % igual para todos, con destino a los usos y necesidades
comunes tanto de suelos de usos comn (viales, equipos), como para
financiar las obras.18
III.1.1.4 La primera tentativa para establecer el soporte normativo de las
prcticas elementales de la reparcelacin del suelo: el Proyecto de ley de
Posada Herrera
En 1861, Jos de Posada Herrera, por entonces Ministro de la Gobernacin de
Espaa, sera quien intentara generar un soporte jurdico al planteamiento de
Cerd, al someter para su aprobacin el denominado Proyecto de ley presentado
por el Gobierno de S.M. sobre reforma, saneamiento, ensanche, y otras mejoras
de las poblaciones19. Fue catalogado como una muestra de urbanismo
avanzado20, por el conjunto de tcnicas que traa consigo, y pretenda instituir.
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En efecto, a travs del Proyecto se intent sentar las bases de la que casi un siglo
ms tarde sera la reparcelacin, reconocida jurdicamente. Sobre este
particular, la propuesta de Posada Herrera, inclua dos artculos tendientes a este
propsito.
El primero de ellos, aspiraba la reestructuracin o recomposicin predial, a travs
de compensaciones recprocas concepto en el cual subyace la idea de
resarcimientos mutuos y equitativos, con el propsito vinculante de la
rectificacin de los lmites que supone la variacin de la configuracin
predial, para de este modo obtener unidades bsicas de habitacin de forma
regular: Si una propiedad rstica pasa a ser edificable por consecuencia del
ensanche, mejora o reforma de una poblacin, se autoriza al Gobierno para que,
por medio de compensaciones recprocas, pueda hacer obligatoria la rectificacin
de los lmites, de manera que en todos los casos se construyan solares de figura
rectangular (Art. 10).
El segundo, pretenda establecer la cesin de terrenos a ttulo gratuito que
deberan de realizar los propietarios cuyos predios se encontrasen afectados por
el trazo de la va pblica, de modo tal que sea realizada con criterios de equidad y
proporcionalidad: ser de cuenta exclusiva de los propietarios, en el caso de
apertura de nuevas calles, la cesin gratuita del terreno necesario para la va
pblica, si sobre l no existe edificacin alguna, en proporcin la superficie que
posea cada uno de ellos; y fin de evitar que la apertura en cuestin redunde en
perjuicio de unos y ventaja de otros, los que pierdan menos terreno debern
compensar en especie los que pierdan mas, de manera que todas las fincas
vengan resultar gravadas en justa proporcin su rea (Art. 35). Lo aspirado
supona, tambin en este caso, la mutacin de la estructura predial, originada por
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las compensaciones entre los afectados, en perspectiva de una justa distribucin
de beneficios y cargas. Lo previsto por el artculo 35 del Proyecto de ley,
redondeaba la fijacin de cesin gratuita establecida en el artculo 9 del mismo.
ste sealaba:
Cuando la apertura de nuevas calles haya de verificarse en terrenos sin
edificacin, ser obligatoria para los propietarios colindantes la cesin
gratuita de los que sean necesarios para ellas; y en el caso en que los
terrenos que se destinen va pblica estn parcialmente cubiertos de
casas, los dueos de estas no tendrn derecho ser indemnizados mas
que del valor de la parte edificada, siendo igualmente obligatoria para ellos
la cesin gratuita del terreno que cubran las edificaciones en la parte que
corresponda la calle.
En suma, a travs del Proyecto de ley se propenda al establecimiento de un
soporte jurdico para la naciente reparcelacin en su modo elemental, con el
propsito de la rectificacin de lmites y, simultneamente, de equidistribucin,
fundamentalmente de las cargas urbansticas. Dicho de otro modo, subyace en la
recomposicin predial, por un lado, un propsito tpicamente urbanstico: lograr
lotes (en la terminologa peruana), regulares y aparentes para edificar, y; por
otro, en desglose desde el plano jurdico, el inters por impregnar de equidad
al tratamiento de la propiedad, en el marco que supone el proceso de
transmutacin de su condicin rstica a urbana.
Adicionalmente, el dispositivo en potencia pretenda regular una serie de
aspectos. Por un lado, tenda a establecer una serie de preceptos que incidiran
directamente en el suelo y/o en el volumen es decir, en la conformacin material
de la urbanizacin, tales como las dimensiones mnimas de las unidades
superficiales bsicas de edificacin, respecto del rea y del ancho mnimos,
fijando para el potencial efecto trescientos metros cuadrados y diez metros
lineales, respectivamente; la orientacin de la fachada, misma que debera ser
paralela al eje de la va; la relacin frente/fondo edificatoria; la seccin transversal
mnima de las vas; la altura mxima de las edificaciones; la extensin superficial
de los cruceros de las calles; la progresin en la construccin de la ciudad, de
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modo tal que todo nuevo proyecto se ceira en adelante a la seccin vial, altura
de edificacin y rea de las intersecciones viales normativas; entre otras posibles
determinaciones.
Por otro, se procuraba normar determinadas obligaciones de los propietarios,
entre ellas, las concernientes al ejercicio del derecho de propiedad; se trataba
pues, en este caso, de normas vinculadas ms directamente a la persona del
propietario. De este modo, fluiran diversas obligaciones, entre ellas la de adquirir
el terreno colindante a efectos de alcanzar el alineamiento establecido, bajo
sancin de ser privado de la totalidad de su propiedad, siendo retribuido en este
caso, con el valor que el bien tena hasta antes de la ejecucin de las obras; la de
construir bajo pena de someterse a subasta el predio, supona la extincin de la
propiedad a travs de la venta forzosa; la de obtener la previa aprobacin por
parte del Gobierno, de los proyectos de las obras de reforma, saneamiento,
ensanche y mejora; la obtencin antelada de un permiso para la apertura de
calles; y la consecucin anticipada de la correspondiente licencia para edificar.
De este modo, el Proyecto de ley que nos ocupa se constituy en el germen de
ciertas instituciones y/o regulaciones urbansticas, que luego, con el correr de los
aos, fueron calando profundamente, hasta enraizarse en la esencia de la
urbanstica que se practica en Espaa. As, por ejemplo, se pretendi sentar
jurdicamente el embrin de la que luego sera la tradicional reparcelacin, forjada
a la par del principio de equidistribucin de beneficios y cargas urbansticas. Del
mismo modo, se intent consolidar las bases de la cesin gratuita de terrenos
para conformar los viales.
No obstante su importancia, tal y conforme fluye de su texto, la asimilacin de
muchos de los preceptos insertos en el Proyecto de ley presentado por Posada
Herrera fue tarda, pues no lleg a aprobarse; fue retirado del parlamento por su
autor.
III.1.2 La institucin de la reparcelacin. Su regulacin
Hubo que esperarse aproximadamente un siglo para que las ideas bsicas de
reparcelacin aunque no con esta denominacin, formuladas por Ildelfonso
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Cerd, alcanzasen vinculancia jurdica; en un inicio, a travs de dispositivos de
nivel estatal.
Precisamente, desde cuando fue establecida la tcnica de la reparcelacin hasta
nuestros das, se identifican dos periodos claramente diferenciados yque
suponen, cada uno de ellos, el ejercicio de competencias en materia urbanstica
desenvueltopor un determinado nivel de Gobierno. As, encontramos en un primer
momento el protagonismo del gobierno estatal; pero que, no mucho despus,
sera reemplazado con el accionar de las Comunidades Autnomas, al asumir
stas competencias en temas urbansticos.
III.1.2.1 A nivel de Estado
La primera etapa de regulacin urbanstica en Espaa, estuvo caracterizada por
el accionar del Gobierno estatal. Esta instancia se constituy en una especie de
eje del cual se desprenda el conjunto de normas destinadas a regular la actividad
urbanizadora. Las leyes de ensanche que caracterizaron la normativa urbanstica
en la segunda mitad del siglo decimonnico ya vislumbraban este tipo de prctica
legislativa centralizada que,aos ms tarde, para ser exactos, en 1956, llegara a
consolidarse con la dacin de la primera Ley de suelo ycon las leyes que la
sucedieron, de las cuales se trata a continuacin.
III.1.2.1.1 El establecimiento de la reparcelacin. La Ley sobre rgimen del
suelo y ordenacin urbana, de 12 de mayo de 1956
La puesta en vigencia de la denominada Ley sobre rgimen del suelo y
ordenacin urbana, la primera en su gnero, marc todo un hito en la urbanstica
espaola y, como es obvio, tambin en el conjunto de normas y que, dicho sea
de paso, configuran el Derecho Urbanstico que la regula, el cual le es inherente
como soporte vinculante.
Pero, veamos, cul fue el contexto en el cual surgi. A inicios de la dcada de los
aos 40, periodo en el cual Europa se remeca con los efectos de la Segunda
Guerra Mundial, cobraron vida muchas leyes en materia urbanstica, entre las que
destacan la Ley de Urbanismo italiana de 1942, la Ley francesa del ao siguiente,
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la Ley belga regulatoria de los Planes de Ordenacin de Ciudades de 1946, la Ley
inglesa sobre planeamiento urbano y rural de 1947, entre otras. Por entonces, la
escasez de viviendas en Espaa, ya se constitua en uno de los ms sentidos
problemas, al que deba de darse solucin. Se aunaba a ello el caos, el desorden
y la insalubridad por los cuales atravesaban muchas de sus ciudades. Es ms, la
industrializacin que aconteci tarda en Espaa respecto de otros pases de
Europa, haba generado desequilibrios de orden social y econmico. En el
plano jurdico, se requera, entonces, de una regulacin que permitiese hacer
frente a este haz de problemas. Y as fue, en el ao 1951, durante el rgimen de
Franco, sali a luz el primer anteproyecto de la Ley de Suelo. Se evidenciaba la
necesidad de una reforma jurdica en la esfera urbanstica, cuya respuesta no
tardara en cristalizarse en la denominada Ley sobre Rgimen del Suelo y
Ordenacin Urbana del ao 1956 cuyo principal artfice fue el arquitecto Pedro
Bidagor, la misma que tuvo que hacer frente a un sbito y fortsimo proceso
de urbanizacin de la sociedad espaola a resultas de las tensiones migratorias
interiores desencadenadas por la superacin de la largusima crisis provocada por
la guerra civil21. En efecto, luego de dicha conflagracin interna, la vivienda se
tradujo en un bien escaso, elevndose su precio en forma exorbitante. Es en este
contexto cuando surge el fenmeno de la especulacin inmobiliaria, al cual, el
dispositivo del ao 1956, intent hacer frente.
Esta Ley, que signific el la verdadera acta de nacimiento del derecho
Urbanstico espaol, por fin maduro, orgnico y omnicomprensivoque intenta
responder a la vasta problemtica de los conflictos de interese privados y
colectivos que suscita la realidad del urbanismo contemporneo como han dicho
Garca de Enterra y Parejo22, gener ... la necesidad de modificar
sustancialmente el derecho de propiedad establecido en los artculos 348 y 350