RECURSO DE APELACIÓN – Contra la decisión adoptada en audiencia inicial de declarar probada la excepción de caducidad y dar por terminado el proceso / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Caducidad. Cómputo / SOLICITUD DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL – Suspende el término de caducidad hasta por tres meses / SUSPENSIÓN DEL TERMINO DE CADUCIDAD – Límite temporal máximo: Tres meses contados a partir de la presentación de la solicitud de conciliación / REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD – Se tiene por cumplido cuando el trámite de conciliación prejudicial no se puede completar dentro de los tres meses / CONSTANCIA – La fecha de su entrega solo debe tenerse en cuenta siempre que no hayan transcurrido los tres meses para agotar el trámite de la conciliación prejudicial / LEY 640 DE 2001 – Alcance de la frase “lo que ocurra primero” consagrada en la parte final del artículo 21 / CADUCIDAD – Configuración / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL Es evidente que la suspensión del término de caducidad originada en el trámite de conciliación prejudicial no puede prorrogarse más allá de los tres meses siguientes a la presentación de la solicitud ante la Procuraduría General de la Nación y es el interesado en acudir a la Administración de Justicia, quien debe estar atento al vencimiento de dicho plazo a fin de evitar instaurar demandas por fuera de los términos legalmente establecidos. En el presente caso, la actora solicitó la conciliación prejudicial el día 17 de octubre de 2014 y lo primero que ocurrió no fue la expedición del acta de que trata el artículo 2º de la Ley 640 de 2001, sino el transcurso de los 3 meses referidos, por lo tanto el computo del término de la caducidad, al cual solo le faltaba cuatro (4) días, se reanudó el 18 de enero de 2015 y venció el 21 de ese mismo mes y año, pero la demanda se instauró solo hasta el 26 de ese mismo mes y año, lo que demuestra que lo fue por fuera de los cuatro (4) meses establecidos en el literal d, numeral 2 del artículo 164 del C.P.A.C.A. Ahora bien, el a quo adujo que la constancia de que trata el artículo 2º de la Ley 640 de 2001, solo fue entregada hasta el 21 de enero de 2015, por lo tanto el término de caducidad se debía reanudar a partir del día siguiente a esa fecha; sin embargo, dicha situación no es relevante para el caso, pues como ya se dijo, lo primero que ocurrió fue el vencimiento del plazo máximo para realizar el trámite conciliatorio. La fecha de entrega de la constancia invocada por la actora debe ser tenida en cuenta siempre y cuando no hayan transcurrido los 3 meses a que se refiere el artículo 21 ibídem. Cabe resaltar que el hecho de que la actora no tuviera en su poder la constancia referida no la imposibilitaba para acceder a la Administración de Justicia, ya que la Ley le permite tener por cumplido el requisito de procedibilidad cuando el trámite de la conciliación prejudicial no se puede completar dentro de los tres meses establecidos en el ordenamiento jurídico, ya sea porque no se logró celebrar la audiencia de conciliación en dicho lapso o porque la Procuraduría no expidió las constancias en tiempo. La frase “lo que ocurra primero” consagrada en la parte final del artículo 21 de la Ley 640 de 2001, precisamente se estableció para ponerle un límite temporal a la suspensión del término de caducidad originada en la conciliación prejudicial y para evitar que el acceso a la Administración de Justicia se viera afectado eventualmente por la tardanza en el trámite de dicho requisito de procedibilidad ante la Procuraduría General de la Nación, por ello, cumplidos los tres meses a que se refiere la norma en comento, reinicia el computo del término de caducidad sin importar si está pendiente la celebración de la audiencia o la expedición de las constancias de no conciliación y el solicitante queda habilitado para instaurar la demanda correspondiente. NOTA DE RELATORIA: Ver providencia Consejo de Estado, Sección Primera, de 16 de abril de 2016, Radicación 2014-00263-01, C.P. María Elizabeth García González
SÍNTESIS DEL CASO: La I.P.S. Clínica Porvenir, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró demanda ante el Tribunal Administrativo del Atlántico, contra el Ministerio de Salud, la Superintendencia de Salud y la E.P.S.-S. SELVASALUD, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución núm. 0587 de 6 de junio de 2014, expedida por el Agente Especial Liquidador de la referida entidad promotora de salud, por medio de la cual se resolvió un recurso de reposición contra la decisión administrativa que contenía la calificación y graduación de las acreencias presentadas en el proceso liquidatario de la mencionada entidad promotora de salud. El Tribunal con proveído de 25 de noviembre de 2015, proferido dentro de la audiencia inicial contemplada en el artículo 180 del C.P.A.C.A., decidió declarar, entre otras, cosas, no probadas las excepciones previas de caducidad y falta de legitimación en la causa por pasiva. La Sala, al desatar el recurso de apelación interpuesto por la Superintendencia Nacional de Salud, revocó la decisión del a quo y, en su lugar, declaró probada la excepción previa de caducidad del medio de control instaurado y dio por terminado el proceso. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL D / LEY 640 DE 2001 – ARTÍCULO 2 / LEY 640 DE 2001 – ARTÍCULO 20 / LEY 640 DE 2001 – ARTÍCULO 21
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ Bogotá, D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 08001-23-33-000-2015-00028-01 Actor: CLÍNICA PORVENIR S.A Demandado: MINISTERIO DE SALUD, LA SUPERINTENDENCIA DE SALUD Y LA E.P.S.-S. SELVASALUD TESIS: SE REVOCA PROVEÍDO QUE DECLARÓ NO PROBADA EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD. CUANDO EL TRAMITE DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL NO SE PUEDE COMPLETAR DENTRO DEL TÉRMINO DE 3 MESES A QUE ALUDE LA LEY, EL ACTOR ESTA POSIBILITADO PARA ACCEDER A LA JURISDICCIÓN, SIN QUE DICHO PLAZO SE EXTIENDA A LA FECHA DE ENTREGA DE LA CONSTANCIA RESPECTIVA. Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la apoderada de
la Superintendencia Nacional de Salud contra el proveído de 25 de noviembre de
20151, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, dentro de la audiencia
inicial contemplada en el artículo 180 del C.P.A.C.A., celebrada en la misma fecha,
por medio del cual, entre otras cosas, decidió declarar no probadas las
excepciones previas de caducidad y falta de legitimación en la causa por pasiva
respecto de la entidad recurrente.
I-. ANTECEDENTES.
La I.P.S. CLÍNICA PORVENIR, a través de apoderado, en ejercicio del medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138
del C.P.A.C.A., instauró demanda ante el Tribunal Administrativo del Atlántico,
contra el Ministerio de Salud, la Superintendencia de Salud y la E.P.S.-S.
SELVASALUD, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución
núm. 0587 de 6 de junio de 2014, expedida por el Agente Especial Liquidador de
la referida entidad promotora de salud, por medio de la cual se resolvió un recurso
de reposición contra la decisión administrativa que contenía la calificación y
graduación de las acreencias presentadas en el proceso liquidatario de la
mencionada entidad promotora de salud.
A título de restablecimiento del derecho pretende que se ordene a las entidades
demandadas que le reconozcan y paguen dentro del proceso de liquidación de la
E.P.S.S. SELVASALUD, la suma referida anteriormente por concepto de los
servicios médicos que debidamente le prestó a la referida entidad y que fueron
oportunamente facturados.
II-. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA.
Mediante auto de 25 de noviembre de 2015, proferido dentro de la audiencia
inicial contemplada en el artículo 180 del C.P.A.C.A., celebrada en la misma fecha,
el a quo, entre otras cosas, declaró no probadas las excepciones de caducidad y
falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la Superintendencia
Nacional de Salud.
Para sustentar dicha decisión, el Tribunal Administrativo del Atlántico indicó que el
acto que puso fin a la actuación administrativa, esto es, la Resolución núm. 0587
de 6 de junio de 2014, fue notificada personalmente el día 20 de junio de 2014, por
1 Al despacho para resolver recurso el 11 de abril de 2016.
lo tanto los cuatro meses con los que contaba la actora para instaurar el medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho, vencían el 21 de octubre de
2014; sin embargo, el día 17 de ese mismo mes y año, radicó la solicitud de
conciliación prejudicial ante la Procuraduría 118 Judicial II para Asuntos
Administrativos, con lo cual se suspendió el término de caducidad cuando aún
faltaban cuatro (4) días para su vencimiento.
Advirtió que la constancia de que trata el artículo 2º de la Ley 640 de 2001, fue
expedida el 21 de enero de 2015 y la demanda se instauró el 26 de ese mismo
mes y año, situación que demuestra que no había operado el fenómeno jurídico de
la caducidad y por lo tanto no procedía la excepción propuesta en ese sentido.
Por otra parte, sostuvo que la Superintendencia Nacional de Salud fue la que
ordenó la toma de posesión de bienes, haberes y negocios de la E.P.S.-S
SELVASALUD; ordenó su intervención forzosa y designó a su liquidador, en
consecuencia, no se le podía desvincular del proceso por falta de legitimación en
la causa por pasiva.
III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO.
La apoderada de la Superintendencia Nacional de Salud apeló la decisión del a
quo, ya que, a su juicio, la demanda sí se encontraba caducada y era evidente su
falta de legitimación en la causa por pasiva.
Argumentó que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en
principio, caducaba el día 20 de octubre de 2014, toda vez que el acto
administrativo demandado fue notificado el 20 de junio de esa misma anualidad.
Empero, el día 17 de octubre de 2014, la actora presentó solicitud de conciliación
prejudicial, lo que suspendió el término de caducidad a falta de tres (3) días para
su vencimiento.
Recordó que la audiencia de conciliación se llevó a cabo el 15 de enero de 2015,
por lo tanto la actora tenía hasta el 18 de ese mismo mes y año para incoar la
demanda, pero como ese día era inhábil el vencimiento del término de caducidad
se corrió hasta el 19 de enero de 2015.
Adujo que la actora solo instauró la demanda contentiva del medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho hasta el 26 de enero de 2015, es decir, 7
días después de haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad.
Igualmente, reiteró que no estaba legitimada en la causa por pasiva, ya que el
acto administrativo atacado fue expedido por el Agente Especial Interventor y
representante legal de la E.P.S.-S SELVASALUD, con el que no tiene relación
alguna pues no es su funcionario, contratista, delegado o empleado.
Señaló que únicamente se limitó a nombrar al referido Agente Interventor como se
lo ordena la Ley, pero éste actuó con total independencia y autonomía en el
ejercicio de las funciones que la normativa aplicable a los procesos de liquidación
le atribuye.
IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA:
En el caso objeto de estudio, la apoderada de la Superintendencia Nacional de
Salud, apeló la decisión de primera instancia en lo que respecta a la denegación
de las excepciones previas de caducidad y falta de legitimación en la causa por
pasiva.
Así las cosas, la Sala considera pertinente, en primer lugar, verificar si la demanda
se presentó dentro del término establecido en la normativa procedimental aplicable
al caso.
Al respecto, se tiene en cuenta lo siguiente:
El literal d), numeral 2° del artículo 164 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo preceptúa:
“ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA
DEMANDA. La demanda deberá ser presentada:
(…)
2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad:
(…)
d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho,
la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4)
meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación,
notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según
el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones
legales;”
A través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la actora
pretende la nulidad de la Resolución núm. 0587 de 6 de junio de 20142, expedida
por el Agente Especial Liquidador de la E.P.S.-S SELVASALUD, por medio de la
cual se resolvió un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución núm.
0176 de 28 de marzo de 2014, que contenía la calificación y graduación de las
acreencias presentadas en el proceso liquidatario de la mencionada entidad
promotora de salud. La decisión referida puso fin a la actuación administrativa y
fue notificada personalmente a la accionante el día 20 de junio de 2014, de
conformidad con la constancia vista a folio 392 del cuaderno principal, por lo tanto,
el término de caducidad de cuatro meses, de que trata el literal d), numeral 2° del
artículo 164 del C.P.A.C.A., en principio, vencía el 21 de octubre de 2014.
No obstante, el día 17 de octubre de 2014 la actora presentó solicitud de
conciliación prejudicial ante la Procuraduría 118 Judicial II para Asuntos
Administrativos, es decir, faltando cuatro (4) días para el vencimiento del término
de caducidad.
Teniendo en cuenta los documentos obrantes en el expediente, el día 21 de enero
de 2015, la Procuraduría 118 Judicial II para Asuntos Administrativos expidió y
entregó la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad a la actora,
razón por la cual, en principio, se podría inferir, como lo hizo el a quo, que a partir
del día siguiente, esto es, el 22 de enero de 2015, se reanudaba el término de
caducidad al que le faltaba solamente cuatro días para completarse y como la
demanda se instauró el 26 de ese mismo mes y año, teniendo en cuenta que el
día 25 de enero de 2015 era inhábil, habría que concluir que estuvo dentro de los
2 Folios 393 a 402 Cuaderno principal.
4 meses consagrados en el literal d, numeral 2 del artículo 164 del C.P.A.C.A.,
como lo adujo el a quo.
No obstante, lo que se omite en el análisis de primera instancia es que el día en
que se expidió la referida constancia, esto es, el 21 de enero de 2015, era el
último que tenía la actora para instaurar la demanda, pues la caducidad solo
puede suspenderse hasta por 3 meses posteriores a la presentación de la solicitud
de conciliación.
En efecto, los artículos 20 y 21 de la Ley 640 de 2001 y el artículo 3º del Decreto
1716 de 2009, expresamente señalan:
“ARTICULO 20. AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN
DERECHO. Si de conformidad con la ley el asunto es conciliable, la
audiencia de conciliación extrajudicial en derecho deberá intentarse en el
menor tiempo posible y, en todo caso, tendrá que surtirse dentro de
los tres (3) meses siguientes a la presentación de la solicitud. Las
partes por mutuo acuerdo podrán prolongar este término.
La citación a la audiencia deberá comunicarse a las partes por el medio
que el conciliador considere más expedito y eficaz, indicando
sucintamente el objeto de la conciliación e incluyendo la mención a las
consecuencias jurídicas de la no comparecencia.
PARAGRAFO. Las autoridades de policía prestarán toda su colaboración
para hacer efectiva la comunicación de la citación a la audiencia de
conciliación.
ARTICULO 21. SUSPENSIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN O DE LA
CADUCIDAD. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial
en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de
caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o
hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que
este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias
a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el
término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que
ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será
improrrogable.”
“Artículo 3°. Suspensión del término de caducidad de la acción. La
presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes
del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de
caducidad, según el caso, hasta:
a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o
b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640
de 2001, o
c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la
presentación de la solicitud; lo que ocurra primero.
En caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o
magistrado, el término de caducidad suspendido con la presentación de la
solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al de
la ejecutoria de la providencia correspondiente.
La improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada.”
(Negrillas fuera del texto original)
En atención a lo establecido en la norma transcrita, es evidente que la suspensión
del término de caducidad originada en el trámite de conciliación prejudicial no
puede prorrogarse más allá de los tres meses siguientes a la presentación de la
solicitud ante la Procuraduría General de la Nación y es el interesado en acudir a
la Administración de Justicia, quien debe estar atento al vencimiento de dicho
plazo a fin de evitar instaurar demandas por fuera de los términos legalmente
establecidos.
En el presente caso, la actora solicitó la conciliación prejudicial el día 17 de
octubre de 2014 y lo primero que ocurrió no fue la expedición del acta de que trata
el artículo 2º de la Ley 640 de 2001, sino el transcurso de los 3 meses referidos,
por lo tanto el computo del término de la caducidad, al cual solo le faltaba cuatro
(4) días, se reanudó el 18 de enero de 2015 y venció el 21 de ese mismo mes y
año, pero la demanda se instauró solo hasta el 26 de ese mismo mes y año, lo
que demuestra que lo fue por fuera de los cuatro (4) meses establecidos en el
literal d, numeral 2 del artículo 164 del C.P.A.C.A.
Ahora bien, el a quo adujo que la constancia de que trata el artículo 2º de la Ley
640 de 2001, solo fue entregada hasta el 21 de enero de 2015, por lo tanto el
término de caducidad se debía reanudar a partir del día siguiente a esa fecha; sin
embargo, dicha situación no es relevante para el caso, pues como ya se dijo, lo
primero que ocurrió fue el vencimiento del plazo máximo para realizar el trámite
conciliatorio. La fecha de entrega de la constancia invocada por la actora debe ser
tenida en cuenta siempre y cuando no hayan transcurrido los 3 meses a que se
refiere el artículo 21 ibídem.
Cabe resaltar que el hecho de que la actora no tuviera en su poder la constancia
referida no la imposibilitaba para acceder a la Administración de Justicia, ya que la
Ley le permite tener por cumplido el requisito de procedibilidad cuando el trámite
de la conciliación prejudicial no se puede completar dentro de los tres meses
establecidos en el ordenamiento jurídico, ya sea porque no se logró celebrar la
audiencia de conciliación en dicho lapso o porque la Procuraduría no expidió las
constancias en tiempo.
La frase “lo que ocurra primero” consagrada en la parte final del artículo 21 de la
Ley 640 de 2001, precisamente se estableció para ponerle un límite temporal a la
suspensión del término de caducidad originada en la conciliación prejudicial y para
evitar que el acceso a la Administración de Justicia se viera afectado
eventualmente por la tardanza en el trámite de dicho requisito de procedibilidad
ante la Procuraduría General de la Nación, por ello, cumplidos los tres meses a
que se refiere la norma en comento, reinicia el computo del término de caducidad
sin importar si está pendiente la celebración de la audiencia o la expedición de las
constancias de no conciliación y el solicitante queda habilitado para instaurar la
demanda correspondiente.
Es menester advertir que en auto de 14 de abril de 2016, expediente 2014-00263-
013, esta Sala ya se había pronunciado en igual sentido en un asunto similar.
3 Magistrada Ponente María Elizabeth García González. Actor: Yesid Orlando Perdomo Llano.
Igualmente, la Sección Tercera de esta Corporación, sobre el particular, ha
sostenido:
“De conformidad con lo anterior y como quiera que, según la misma
certificación antes mencionada del 2 de febrero de 2011, la audiencia de
conciliación se realizó en esta última fecha y también ese día se expidió la
constancia respectiva, en el presente asunto el término de la caducidad
se extendió hasta el vencimiento de los tres meses que siguieron a la
presentación de la solicitud de conciliación, como quiera que esto
ocurrió primero.
En efecto, el hecho dañoso por cuya reparación se demanda ocurrió el 28
de octubre de 2008, de manera que, como ya se dijo, la caducidad de la
acción operaba el 29 de octubre de 2010; no obstante, como el 19 de
octubre de 2010 la parte demandante presentó solicitud de conciliación
extrajudicial, a partir de ese día se suspendió el término de caducidad, de
modo que, al reanudarse el cómputo del mismo debían contarse los 11
días calendario que faltaban.
Ahora, el 2 de febrero de 2011 se expidió la constancia según la cual
ese mismo día se declaró fallida la etapa conciliatoria y ocurre que,
para esta fecha, ya había vencido “el término de tres (3) meses
contados a partir de la presentación de la solicitud” de conciliación,
previsto en la letra c) del artículo 3 del Decreto 1716 de 2009, atrás
transcrito, pues, como aquélla se presentó el 19 de octubre de 2010,
el término de caducidad se reanudó, conforme a esa misma norma y
al no haberse dado entonces aún ninguno de los supuestos de sus
letras a) y b), el 20 de enero de 2011 y, así las cosas, los interesados
tenían hasta el 30 de enero de 2011 -computándose los 11 días
restantes- para presentar la demanda; sin embargo, como esta última
fecha coincidía con un día feriado, el plazo para instaurar la demanda se
corría hasta el primer día hábil siguiente, esto es, hasta el 31 de enero de
2011.
En consecuencia y como quiera que la demanda se presentó el 2 de
febrero de 2011, es claro que para ese momento la acción ya había
caducado.”4
Teniendo en cuenta que se encuentra demostrado que la demanda incoada por la
actora caducó y ello trae como consecuencia la terminación anticipada del
proceso, no será necesario resolver lo referente a la falta de legitimación en la
causa por pasiva propuesta por la recurrente.
Lo precedente impone a la Sala revocar el auto de 25 de noviembre de 2015,
proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico en audiencia inicial celebrada
en la misma fecha y, en su lugar, declarar probada la excepción previa de
caducidad del medio de control instaurado y dar por terminado el proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera,
R E S U E L V E:
REVÓCASE el auto apelado, conforme a lo expuesto en la parte motiva de este
proveído y, en su lugar, se declara probada la excepción previa de caducidad del
medio de control instaurado y se da por terminado el proceso.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada
en la sesión del día 27 de abril de 2016.
ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
Presidente
4 Auto de 8 de febrero de 2012. Expediente 2011-00082-01(41289). Magistrado Ponente Carlos Alberto Zambrano Barrera. Actor: Aiden Palencia Epia y Otros.
MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO GUILLERMO VARGAS AYALA