R-DCA-370-2013 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. División de Contratación
Administrativa. San José, a las nueve horas del veinticuatro de junio del dos mil trece. -------
Recurso de apelación interpuesto por el Consorcio integrado por PAGOS ELECTRÓNICOS
PEL, S.A. Y BD CONSULTORES DESARROLLO EMPRESARIAL, S.A., en contra del
acto de adjudicación de la Licitación Pública 2012LN-000011-01, promovida por el
BANCO DE COSTA RICA, para la “Adquisición e implementación de una plataforma de
conectividades para la recaudación por concepto de pagos de servicios públicos y privados”,
acto recaído a favor de GBSYS, S.A., por un monto de un millón quinientos cuarenta y ocho
mil colones (US$ 1.548.000,00).--------------------------------------------------------------------------
RESULTANDO
I. Que el Consorcio integrado por PAGOS ELECTRÓNICOS PEL, S.A. Y BD
CONSULTORES DESARROLLO EMPRESARIAL, S.A. (en adelante el Consorcio)
presentó en fecha seis de marzo de dos mil trece, recurso de apelación en contra del acto de
adjudicación.-------------------------------------------------------------------------------------------------
II. Que mediante auto de las ocho horas del diez de marzo de dos mil trece, este órgano contralor
procedió a solicitar al BANCO DE COSTA RICA, la presentación del expediente administrativo del
concurso, el cual fue remitido oportunamente por la Administración mediante el oficio OCP-43-2013
de fecha ocho de marzo de dos mil trece.--------------------------------------------------------------------------
III. Que mediante auto de las diez horas del diecinueve de marzo de dos mil trece se confirió
audiencia inicial a la Administración y a la adjudicataria, para que se refirieran a los
argumentos expuestos por el Consorcio recurrente, quienes contestaron mediante escritos
agregados al expediente de apelación.--------------------------------------------------------------------
IV. Que mediante auto de las once horas del diecinueve de abril de dos mil trece se confirió
audiencia especial a la apelante para que se refiriera a los argumentos expuestos en contra de
su oferta al momento de atender las audiencias iniciales, la cual contestó mediante escritos
agregados al expediente de apelación.--------------------------------------------------------------------
V. Que mediante auto de las ocho horas del dieciséis de mayo de dos mil trece se confirió
audiencia especial a la Administración para que se refiriera a lo argumentado por la
Adjudicataria en sus escrito de respuesta a la audiencia inicial, la cual contestó mediante
escrito agregado al expediente de apelación.------------------------------------------------------------
VI. Que mediante auto de las ocho horas del veintiuno de mayo de dos mil trece se confirió
audiencia especial al Consorcio Apelante y a la Adjudicataria, para que se refiriera a lo
2
argumentado por la Administración en su escrito de respuesta a la audiencia especial
conferida mediante auto de las ocho horas del dieciséis de mayo de dos mil trece, la cual fue
atendida mediante escritos agregados al expediente de apelación.-----------------------------------
VII. Que mediante auto de las ocho horas del veintiuno de mayo de dos mil trece se confirió
audiencia especial al Consorcio Apelante para que remitiera la documentación que acreditara
que al menos uno de los módulos de la Suite de Servicios PEL®ms implementados en las
entidades financieras a que se refieren las cartas de referencia aportadas equivale a uno de los
módulos del Concentrador de Pagos PEL®cp ofertado, la cual fue atendida mediante escrito
agregado al expediente de apelación.---------------------------------------------------------------------
VIII. Que mediante auto de las ocho horas con quince minutos del veintitrés de mayo de dos
mil trece se prorrogó el plazo para resolver el presente asunto hasta por el plazo de veinte días
hábiles adicionales, contados a partir del vencimiento del plazo de cuarenta días hábiles luego
de admitido para conocimiento el recurso incoado. Lo anterior considerando la información
requerida tanto a la Administración como a la empresa apelante, así como el nivel de
complejidad técnico de los argumentos expuestos por las partes y que se encuentran en debate
para su respectiva resolución por parte de este órgano contralor.------------------------------------
IX. Que mediante auto de las ocho horas del cinco de mayo de dos mil trece se confirió
audiencia especial a la Administración y a la Adjudicataria para que se refirieran a lo
argumentado por el Consorcio Apelante en su escrito de respuesta a la audiencia especial
conferida por este Despacho mediante auto de las ocho horas del veintiuno de mayo de dos
mil trece, la cual fue atendida mediante escritos agregados al expediente de apelación.----------
X. Que en el procedimiento se han observado las prescripciones constitucionales, legales y
reglamentarias.-----------------------------------------------------------------------------------------------
CONSIDERANDO
I. Hechos probados: Para la resolución del presente asunto, se tienen por demostrados los
siguientes hechos de interés: 1) Que en el Anexo 7 “Detalle de los Componentes Ofertados” de la
oferta del Consorcio apelante se establece en el punto 5 Descripción general de la arquitectura que:
“…La arquitectura general de PEL®cp se compone de tres bloques de servicios, cada uno con una
función particular y vital para dar forma al sistema como un todo. La figura que se muestra a
continuación muestra estos tres bloques de servicios, los cuales serán descritos con más detalle
posteriormente.
3
5.1 Servicios de cara al usuario… 5.2 Servicios de lógica del negocio del Concentrador de Pagos Este
bloque de servicios es el componente más importante del sistema, pues modela e implementa todos los
flujos y reglas del negocio con que opera el PEL®cp. Las figuras que se muestran a continuación,
presentan –respectivamente- el diseño general y ampliado de las verticales que componen el bloque
de servicios del PEL®cp.
A continuación se hará una breve descripción de cada uno de los componentes del bloque de servicios
de PEL®cp. 5.2.3 Gateway de Pagos y Cobros Este componente permite al PEL®cp interactuar con
múltiples Sistemas de Pago sin tener que administrar como parte de su lógica de repositorios las
particularidades de estos sistemas. El Gateway de pagos y cobros es el encargado de abstraer toda la
4
complejidad y particularidades de los estándares y reglas que definen un Sistema de Pagos particular,
de modo que, el PEL®cp se centra en enviar instrucciones de cobro o pago estandarizadas para que
las mismas sean traducidas –por este componente- al Sistema de Pagos particular siguiendo sus
reglas particulares. Todo el mapeo de estados, codificaciones de entidades, tipos de movimientos,
mensajería y demás elementos vitales para interactuar con un Sistema de Pagos particular estará
implementado y configurado en este componente. De esta forma, el PEL®cp podrá manejar sus
instrucciones de cobro y pago siempre igual, sin agregar elementos que compliquen el modelo o lo
encuadren a un Sistema de Pagos particular. En este componente del Concentrador de Pagos
PEL®cp, se encuentra la Suite Modular de Servicios PEL®cp, que incorpora los servicios de
interacción con el SINPE y Gobierno Digital.” (ver folios 354 a 362 del Tomo I del expediente
administrativo). 2) Que en el Anexo No. 1 del recurso de apelación se adjunta el documento
denominado “Informe Técnico referente a la arquitectura modular del Concentrador de Pagos PEL®”
que tiene como objetivo explicar la arquitectura del Concentrador de Pagos de PEL (PEL®cp), de
modo que se comprenda la capacidad que tiene de ser implementado parcial o totalmente para
potenciar diversos negocios relacionados con el cobro o pago de diferentes servicios. En el punto 2.1
Descripción general del Concentrador de Pagos se indica que el mismo tiene tres grandes bloques: “1.
Los módulos que implementan las interfaces de comunicación y de usuario, que permiten la
interacción de las personas y otros sistemas con PEL®cp. 2. Los módulos de reglas de operación y de
negocio, que implementan la funcionalidad medular del sistema de cara al manejo de las
transacciones de comunicación, cobro, pago, compensación y liquidación. 3. Los módulos de acceso a
los datos, que permiten la persistencia y recuperación de los datos que transporta el sistema.
Gráficamente, estos componentes se relacionan de la siguiente forma:
5
En cuanto a los Módulos de negocio de PEL®cp se señala: “Los módulos de negocio PEL®cp son un
conglomerado de componentes de software que cumplen tareas específicas y únicas, pero que su
agrupación permite dar vida a los diferentes módulos que conforman el núcleo base y las distintas
verticales de negocio que puede implementar el sistema. Los módulos de negocio se dividen en los
siguientes servicios: - Módulos de infraestructura: Implementan las funciones base que permiten que
el sistema pueda hacer un manejo adecuado de los errores, envío de correos, transformación de
estructuras de datos, transporte de datos, funciones de calendarización (para ser realizadas de forma
automática) y registro de eventos para análisis “post mortem” a través de bitácoras. – Módulos de
apoyo: Implementan las funciones de configuración o parametrización del sistema, seguridad y
administración de los ciclos de vida de los diferentes negocios que administra el sistema. –
Concentrador de pagos y cobros: Implementa las funciones de comunicación con los diversos
Sistemas de Pagos que pueden ser contactados por el sistema para gestionar el débito o acreditación
de fondos resultante de la operativa de cobro/pago. – Concentrador de conectividades: Implementa
todas las funciones de comunicación y transformación de datos de cara a la conexión con los
diferentes facturadotes y recaudadores que se agreguen al sistema.
2.2.1 Módulos de infraestructura Los módulos de infraestructura de PEL®cp son fundamentales para
que (sic) sistema –como un todo- funciones de forma correcta, pues en esencia son bloques con
responsabilidades muy específicas, atómicas y de bajo nivel que potencian ser utilizados en los
diferentes verticales de negocio de PEL®cp. De este modo, en cualquier implementación de PEL®cp,
sea parcial o total, requiere que esta base de componentes esté instalada para garantizar el adecuado
funcionamiento del sistema. (…) 2.2.2 Módulos de apoyo (…) Al igual que los módulos de
infraestructura, en cualquier implementación de PEL®cp, sea parcial o total, esta base de
componentes de (sic) estar instalada para poder gestionar estas tres aristas de funcionamiento del
sistema, las cuales son vitales para la correcta operación del sistema. (…) 2.2.3 Concentrador de
6
pagos y cobros (…) Un aspecto que es de vital importancia en este informe técnico, es aclarar que
este módulo –por la naturaleza de su diseño- ya ha sido implementado en múltiples Entidades
Financieras del país, en las cuales se le ha dado mayoritariamente un uso para el procesamiento de
movimientos de fondos sobre su “Core Bancario” y SINPE (Sistema Nacional de Pagos Electrónicos
de Costa Rica), funciones que por su uso tan particular conformaron un subsistema dentro de
PEL®cp llamado PEL ms (Suite Modular de Servicios). PEL®ms utiliza a su vez los módulos de
infraestructura y soporte de PEL®cp para tener vida propia, pero con el único fin de abstraer en el
Concentrador de Pagos y Cobros la conectividad, reglas y gestión de movimientos de fondos hacia
SINPE y el Core Bancario que cualquier entidad financiera. La siguiente figura, ilustra cómo está
empaquetado PEL®ms dentro del Concentrador de Pagos y Cobros de PEL®cp.” (…) 3
Conclusiones del informe (…) 4. PEL®ms es una parte de la solución Concentrador de pagos y
cobros, pues es quien abstrae la gestión de transacciones de cobro y pago a través de SINPE y el
Core Bancario de una Entidad Financiera, aspecto que demuestra como parte del módulo
Concentrador de pagos y cobro puede ser implementado parcialmente y ejecutarse con
independencia, pues está especializado en gestionar movimientos de fondos usando estos medios de
pago. Sin embargo, al ser PEL®ms parte del Concentrador de Pagos y Cobros, requiere que los
Módulos de infraestructura estén debidamente instalados y configurados pues son utilizados como
núcleo base.” 3) Que en atención a la audiencia especial concedida por este Despacho al Consorcio
para que remitiera la documentación que acreditara que al menos uno de los módulos de la Suite de
Servicios PEL®ms implementados en las entidades financieras a que se refieren las cartas de
referencia aportadas equivale a uno de los módulos del Concentrador de Pagos PEL®cp ofertado, el
Consorcio aportó copia de la del oficio sin número de fecha 06 de diciembre de 2012 presentada al
Banco de Costa Rica en la cual se incluyen como anexo dos cartas de referencia de los Bancos Cathay
y BANSOL. Asimismo, se adjunta certificación del fabricante de la Empresa Pagos Electrónicos PEL,
S.A., que se indica que es el fabricante, titular e implementar de las soluciones Concentrador de Pagos
PEL®cp y de la Suite Modular de Servicios PEL®ms que es parte del primero. (ver folios 225 al 235
del expediente de apelación). 4) Que en la oferta del Consorcio apelante se incluyeron las siguientes
cartas de referencia: A) Oficio sin número del 14 de noviembre de 2012, suscrito por Alexander
Saborío Oviedo Gerente Senior de Desarrollo y Soporte de Sistemas de Scotiabank de Costa
Rica, S.A., por medio de la cual se hace constar que la empresa Pagos Electrónicos PEL, S.A.
implementó en ese banco la Suite Modular PEL©ms, que es parte del Concentrador de Pagos
PEL®cp, la cual fue puesta en marcha en el tiempo pactado, en el mes de agosto de 2011. (ver folio
463 del Tomo 1 del expediente administrativo). B) Oficio sin número del 14 de noviembre de 2012,
suscrito por Luis Gerardo Gutiérrez, Director de Tecnología de BANSOL Banco de Soluciones,
por medio del cual se hace constar que la empresa Pagos Electrónicos PEL, S.A. implementó en ese
7
banco la Suite Modular PEL©ms, que es parte del Concentrador de Pagos PEL®cp, la cual fue puesta
en marcha en el tiempo pactado, en el mes de febrero de 2010. (ver folio 462 del Tomo 1 del
expediente administrativo). C) Oficio sin número del 14 de noviembre de 2012, suscrito por
Johnny Robles, Director de Tecnología de Información del Banco Lafise, por medio de la
cual se hace constar que la empresa Pagos Electrónicos PEL, S.A. implementó en ese banco la
Suite Modular PEL©ms, que es parte del Concentrador de Pagos PEL®cp, la cual fue puesta en
marcha en el tiempo pactado, en el mes de octubre de 2012. (ver folio 461 del Tomo 1 del expediente
administrativo). D) Oficio sin número del 19 de noviembre de 2012, suscrito por Jonathan
Fernández Martín, Gerente de Tecnología e Información del Banco CATHAY, por medio del
cual se hace constar que la empresa Pagos Electrónicos PEL, S.A. implementó en ese banco la Suite
Modular PEL©ms, que es parte del Concentrador de Pagos PEL®cp, la cual fue puesta en marcha en
el tiempo pactado, en el mes de noviembre de 2012. (ver folio 460 del Tomo 1 del expediente
administrativo). E) Oficio sin número del 20 de noviembre de 2012, suscrito por Natalio Muñoz,
Gerente de Operaciones del Banco General, por medio del cual se hace constar que la empresa
Pagos Electrónicos PEL, S.A. implementó en ese banco algunos servicios de la Suite Modular
PEL©ms, que es parte del Concentrador de Pagos PEL®cp, la cual fue puesta en marcha en el tiempo
pactado, en el mes de diciembre de 2011. (ver folio 459 del Tomo 1 del expediente administrativo). 5)
Que mediante oficio sin número del 04 de diciembre de 2012, suscrito por Claudio Breckenridge Lobo
Gerente de Soporte Administrativo de TI del Banco de Costa Rica, se solicita al Consorcio aclarar cuál
de la funcionalidad solicitada a nivel modular en el cartel satisface la Suite Modular PEL©ms, a la que
se hace mención en las distintas cartas de referencia presentadas en su oferta, indicándoles que se
debía adjuntar la evidencia necesaria que sustentara la respuesta. (ver folios 1393 y 1392 del Tomo 2
del expediente administrativo). 6) Que mediante oficio sin número del 06 de diciembre de 2012 el
Consorcio atiende la aclaración solicitada por la entidad licitante señalando en lo que interesa que: “1.
La Suite de Servicios PEL®ms, es parte del Concentrador de Pagos PEL®cp. De esta Suite, se
utilizan en nuestra propuesta, la mayoría de sus MÓDULOS, los cuales se detallan a continuación: a.
Seguridad. Se incluyen en este módulo, entre otras, las funcionalidades indicadas en los puntos 1.1.3
(Administración de la Seguridad). b. Bitácoras. Este módulo es vital para la operación de la solución,
pues es el encargado de almacenar el rastro de todos los eventos de interés que se generan al
procesar una transacción particular… Un ejemplo de la utilización de este servicio, es lo solicitado en
el 1.1.2.3 del Anexo # 1 del cartel, relacionado con el registro de los usuarios que intervienen en los
diferentes procesos: quién y cuándo registra, quién y cuándo autoriza. c. Historial de Eventos. Este
módulo, guarda puntos clave del flujo de procesamiento de la transacción, los cuales están
normalmente vinculados con los cambios de estado que experimenta una transacción durante su ciclo
de vida. Un ejemplo de su uso, es lo solicitado en el punto 1.1.10 Transacciones no completadas, del
8
Anexo # 1 del Cartel. d. Parámetros. PEL®ms tiene un módulo genérico para poder administrar los
siguientes tipos de parámetros: i. Parámetros de Sistema ii. Parámetros de Operación iii. Parámetros
de Negocio. Se incluyen entre otras las funcionalidades indicadas en el apartado 1.1.4 (Administrador
de Parámetros). E. Gateway de pagos y cobros. i. Integración con Medios de Pago. Esta plataforma
incluye, entre otras, las funcionalidades indicadas en los puntos 1.1.4.12.1 y 1.1.11.1. Adicionalmente,
durante toda la relación de negocio a nivel transaccional, se encuentra implícita la utilización de los
diferentes medios de pago…Así las cosas, todos los complementos transaccionales para establecer los
cobros y pagos (servicios detallados a lo largo de los puntos detallados en el apartado 1.1
Especificaciones Funcionales, del Anexo # 1 del cartel), a las cuentas de los clientes, recaudadores y
facturadotes, se realiza a través de este Gateway. 1. Integración con los servicios SINPE. Este módulo
brinda el acceso y control para integrarse con el SINPE del BCCR, o con el servicio proporcionado
por el Banco, que provee dicha funcionalidad… Ejemplo: Cargo Automático de recibos detallado en
el punto 1.1.11 del Anexo #1 del cartel. ii. Integración con el o los Cores Bancarios. 1. Integración
con Cuentas de Captación. … f. Coordinación con el módulo de compensación y liquidación. ...” (ver
folios 1526 al 1439 del Tomo II del expediente administrativo). 7) Que en el Anexo 4 del oficio sin
número del 06 de diciembre de 2012 por medio del cual el Consorcio atiende la aclaración solicitada
por la entidad licitante, se adjuntan las siguientes cartas de clientes detallando varios de los módulos
implementados en la Suite PEL®ms, que se utilizarán para satisfacer la funcionalidad solicitada a
nivel modular en el cartel: A. Oficio sin número del 14 de noviembre de 2012, suscrito por Luis
Gerardo Gutiérrez Director de Tecnología de BANSOL Banco de Soluciones, por medio del cual
se hace constar que Pagos Electrónicos PEL S.A. implementó en ese banco la Suite Modular PEL®ms
que es parte del Concentrador de Pagos PEL®cp, la cual fue puesta en marcha en el mes de febrero de
2010, e indican que dicha Suite proporciona dentro de otros, los siguientes servicios: “–Manejo de
Bitácoras e historial de eventos. –Módulo de seguridad para la administración de roles y usuarios,
con integración al Active Directory. –Componente genérico para la administración de parámetros,
tanto de Sistema de Operación como de Negocio. –Módulo de integración con el Core Bancario. –
Módulos de integración con los servicios SINPE, tanto de débito como de crédito. –Módulo de
compensación y liquidación sobre las cuentas locales…”. (ver folio 1440 del Tomo II del expediente
administrativo). B. Oficio sin número del 19 de noviembre de 2012, suscrito por Jonathan
Fernández Martín Gerente de Tecnología e Información del Banco CATHAY, por medio del cual
se hace constar que Pagos Electrónicos PEL S.A. implementó en ese banco la Suite Modular PEL®ms
que es parte del Concentrador de Pagos PEL®cp, la cual fue puesta en marcha en el mes de noviembre
de 2012, e indican que dicha Suite proporciona dentro de otros, los siguientes servicios: “–Manejo de
Bitácoras e historial de eventos. –Módulo de seguridad para la administración de roles y usuarios,
con integración al Active Directory. –Componente genérico para la administración de parámetros,
9
tanto de Sistema de Operación como de Negocio. –Módulo de integración con el Core Bancario. –
Módulos de integración con los servicios SINPE, tanto de débito como de crédito. –Módulo de
compensación y liquidación sobre las cuentas locales…”. (ver folio 1439 del Tomo II del expediente
administrativo). 8) Que mediante correo electrónico enviado por Natalio Muñoz del Banco General, el
día 12 de diciembre de 2012, al señor Marlon Arias Nuñez del Banco de Costa Rica, atiende las
preguntas formuladas por el último de la siguiente manera: “…¿si nos puede comentar a grandes
rasgos el alcance de las funcionalidades de esa solución? Implementamos el módulo GARANTIAS DE
PARTICIPACION Y DE CUMPLIMIENTO. Sus funcionalidades son crear y actualizar garantías de
participación. Estas viajan de forma automática al mercado en línea ó digital (MERLINK) para su
validación y confirmación. Una vez que el oferente es validado y confirmado, es convertido previa
instrucciones (sic) del mercado digital en Garantías de cumplimiento. El módulo entre otras cosas
también ejecuta penalidades de forma automática.” (ver folio 1629 del Tomo II del expediente
administrativo). 9) Que mediante correo electrónico enviado por Luis Gerardo Gutiérrez Guevara del
Banco BANSOL Banco de Soluciones, el día 05 de diciembre de 2012, al señor Marlon Arias Nuñez
del Banco de Costa Rica, atiende las preguntas formuladas por el último de la siguiente manera:
“…¿si nos puede comentar a grandes rasgos el alcance de las funcionalidades de esa solución? R./
Tenemos toda la Suite PEL, MONEX, TEF, DTR, CTR, Cámara entrante/Saliente de Ck’s, ADA, y
otros valores, todos trabajando a satisfacción del usuario como a nivel técnico.” (ver folio 1627 del
Tomo II del expediente administrativo). 10) Que mediante correo electrónico enviado por Johnny
Robles del Banco LAFISE, el día 04 de diciembre de 2012, al señor Marlon Arias Nuñez del Banco
de Costa Rica, atiende las preguntas formuladas por el último de la siguiente manera: “…¿si nos
puede comentar a grandes rasgos el alcance de las funcionalidades de esa solución? ...El alcance de
la funcionalidad de la solución es el de servir como interface con SINPE. Nosotros estamos usando
todos los módulos que la aplicación ofrece. Cámaras de compensación, débitos y créditos directos,
transferencias en tiempo real y demás. Básicamente se encarga de todo lo necesario para estar
conectados con SINPE.” (ver folios 1625 y 1624 del Tomo II del expediente administrativo). 11) Que
mediante oficio sin número del 12 de diciembre de 2012, suscrito por Carlos Marín M. Gerente de
Control y Seguimiento de Proyectos de la División de Tecnología de Información, se remite el informe
de recomendación de adjudicación emitido por Carlos Porras, Gerente de la División de Medios
Electrónicos, Manuel Méndez, Gerente de la División de Producción, y William Gómez, Gerente de la
División BCR-Digital, en el cual se indica en el Anexo No. 1 Cuadro Comparativo de Ofertas, con
respecto a la carta suscrita por Scotiabank sobre la implementación de la Suite Modular PEL©ms que:
“Se hace mención a la implementación de la Suite Modular PEL©ms y se indica que ésta forma parte
de la solución ofertada. Sin embargo, en la oferta original, no se especifica cuál de la funcionalidad
solicitada a nivel modular en el cartel satisface dicha Suite. Posteriormente, ante consulta realizada
10
por el Banco al oferente, se dice que la misma abarca en forma general los módulos de seguridad y
parámetros solicitados en el cartel. No obstante, en el anexo de documentación técnica aportada por
el oferente, se observa que la funcionalidad que provee dicha Suite corresponde a los servicios SINPE
y no al objeto contractual del cartel”. 12) Que mediante oficio sin número del 12 de diciembre de
2012, suscrito por Carlos Marín M. Gerente de Control y Seguimiento de Proyectos de la División de
Tecnología de Información, se remite el informe de recomendación de adjudicación emitido por
Carlos Porras, Gerente de la División de Medios Electrónicos, Manuel Méndez, Gerente de la División
de Producción, y William Gómez, Gerente de la División BCR-Digital, en el cual se indica en el
Anexo No. 1 Cuadro Comparativo de Ofertas, con respecto a la carta suscrita por Banco de Soluciones
BANSOL, S.A. sobre la implementación de la Suite Modular PEL©ms que: “Se hace mención a la
implementación de la Suite Modular PEL©ms y se indica que ésta forma parte de la solución
ofertada. Sin embargo, en la oferta original, no se especifica cuál de la funcionalidad solicitada a
nivel modular en el cartel satisface dicha Suite. Posteriormente, ante consulta realizada por el Banco
al oferente, se dice que la misma abarca en forma general los módulos de seguridad y parámetros
solicitados en el cartel. No obstante, en el anexo de documentación técnica aportada por el oferente,
se observa que la funcionalidad que provee dicha Suite corresponde a los servicios SINPE y no al
objeto contractual del cartel, lo cual concuerda con lo indicado por BANSOL ante las consultas
realizadas por el Banco.” 13) Que mediante oficio sin número del 12 de diciembre de 2012, suscrito
por Carlos Marín M. Gerente de Control y Seguimiento de Proyectos de la División de Tecnología de
Información, se remite el informe de recomendación de adjudicación emitido por Carlos Porras,
Gerente de la División de Medios Electrónicos, Manuel Méndez, Gerente de la División de
Producción, y William Gómez, Gerente de la División BCR-Digital, en el cual se indica en el Anexo
No. 1 Cuadro Comparativo de Ofertas, con respecto a la carta suscrita por Banco Lafise sobre la
implementación de la Suite Modular PEL©ms que: “Se hace mención a la implementación de la Suite
Modular PEL©ms y se indica que ésta forma parte de la solución ofertada. Sin embargo, en la oferta
original, no se especifica cuál de la funcionalidad solicitada a nivel modular en el cartel satisface
dicha Suite. Posteriormente, ante consulta realizada por el Banco al oferente, se dice que la misma
abarca en forma general los módulos de seguridad y parámetros solicitados en el cartel. No obstante,
en el anexo de documentación técnica aportada por el oferente, se observa que la funcionalidad que
provee dicha Suite corresponde a los servicios SINPE y no al objeto contractual del cartel, lo cual
concuerda con lo indicado por BANCO LAFISE ante las consultas realizadas por el Banco.” 14) Que
mediante oficio sin número del 12 de diciembre de 2012, suscrito por Carlos Marín M. Gerente de
Control y Seguimiento de Proyectos de la División de Tecnología de Información, se remite el informe
de recomendación de adjudicación emitido por Carlos Porras, Gerente de la División de Medios
Electrónicos, Manuel Méndez, Gerente de la División de Producción, y William Gómez, Gerente de la
11
División BCR-Digital, en el cual se indica en el Anexo No. 1 Cuadro Comparativo de Ofertas, con
respecto a la carta suscrita por Banco de Soluciones BANSOL, S.A. sobre la implementación de la
Suite Modular PEL©ms que: “Se hace mención a la implementación de la Suite Modular PEL©ms y
se indica que ésta forma parte de la solución ofertada. Sin embargo, en la oferta original, no se
especifica cuál de la funcionalidad solicitada a nivel modular en el cartel satisface dicha Suite.
Posteriormente, ante consulta realizada por el Banco al oferente, se dice que la misma abarca en
forma general los módulos de seguridad y parámetros solicitados en el cartel. No obstante, en el
anexo de documentación técnica aportada por el oferente, se observa que la funcionalidad que provee
dicha Suite corresponde a los servicios SINPE y no al objeto contractual del cartel, lo cual concuerda
con lo indicado por el BANCO CATHAY ante las consultas realizadas por el Banco.” -------------------
II. Corrección de error material. Que por error material en el auto citado en el Resultando
No. IX, se consignó como fecha de emisión las ocho horas del cinco de mayo de dos mil trece
debiéndose leer correctamente que éste fue emitido en la misma hora, día y año pero del mes
de junio. III. Sobre el fondo del recurso incoado. 1) Sobre la supuesta indebida
descalificación del Consorcio apelante por no cumplir con el requerimiento de la experiencia: La
apelante señala que su oferta fue descalificada bajo el único argumento de no haber cumplido con el
mínimo de dos implementaciones de la solución propuesta que exigía el cartel, en razón de que el
Banco licitante estima que la solución Concentrador de Pagos PEL®cp instalada en el Banco Cathay,
Banco Bansol, Banco General y Banco Lafise es utilizada solamente para los servicios SINPE y no
para el objeto de esta contratación. Sin embargo, considera que el cartel no establece en ninguna parte
que las implementaciones realizadas serán tomadas en cuenta si son utilizadas para los mismos fines y
con el mismo objeto previsto en el concurso, de forma que la Administración utilizó un criterio extra-
cartelario para la descalificación de su oferta, pues lo único que el cartel exige es que los oferentes
acrediten que la solución ofertada ha sido instalada total o parcialmente en al menos dos entidades
financieras bancarias, lo cual señala que su oferta cumplió. Así, el hecho de que las entidades
financieras en las cuales se ha implementado la solución únicamente utilicen dicha plataforma para los
servicios SINPE es un aspecto de modelo de negocios, pero no desvirtúa el que las implementaciones
hayan sido exitosas y que contemplen varios de los módulos incluidos en la propuesta ofertada. Aclara
que la solución propuesta es el Concentrador de Pagos PEL®cp, el cual constituye una plataforma que
incorpora una serie de módulos que son los que cumplen con las funcionalidades previstas en el cartel
de licitación, siendo que varios de esos módulos están contenidos en la Suite de Servicios PEL®ms,
que es un subsistema del Concentrador de Pagos PEL®cp. Indica que en la solución ofertada al Banco
licitante se utilizan la mayoría de los módulos de esa Suite, entre los cuales detalla los de: seguridad,
bitácoras, historial de eventos, parámetros, Gateway de pagos y cobros (integración con medios de
pago, integración con los servicios SINPE, integración con cores bancarios), Coordinación con el
12
módulo de compensación y liquidación. Agrega que todas las plataformas PEL y puntualmente PEL
®cp proveen un alto grado de modularidad, por lo que los diferentes módulos pueden orquestarse para
configurar servicios según las necesidades del cliente, de forma que los diferentes módulos del
Concentrador de Pagos PEL®cp y por supuesto de la Suite PEL®ms –que es uno de sus subsistemas–
se “acomodan” para dar la estructura funcional que el Banco desea. Señala que las cartas de BANSOL
y CATHAY de fecha 14 de noviembre de 2012 y 19 de noviembre de 2012 respectivamente, hacen
constar que varios módulos de la plataforma ofertada han sido implementados en sus organizaciones.
Indica que del informe técnico incluido en el Anexo 1 del recurso, se desprende que el Concentrador
de Pagos PEL®cp puede configurarse para ser utilizado con múltiples usos finales, apoyado en sus
diversos módulos, ya sean estos acceso a sistemas de pagos como SINPE, VISA, MASTER CARD,
SWIFT, también para recaudación de servicios públicos y privados, transacciones interbancarias
bilaterales, etc. La Administración: Manifiesta que para comprobar la experiencia en el tipo de
soluciones a contratar, se solicitó en las especificaciones mínimas requeridas, punto 3.1.2 del cartel
que el oferente debía presentar como mínimo dos cartas de referencia de clientes (entidades
financieras nacionales o internacionales) donde la plataforma tecnológica ofrecida hubiera sido
implementada total o parcialmente y que estuviera en operación a satisfacción del cliente. Así, no es
cierto que el cartel no estableciera que la experiencia debía ser con relación al objeto del concurso,
pues establecía que debía ser en ese tipo de solución tecnológica. Agrega que el producto ofertado por
el Consorcio es el Concentrador de Pagos PEL®cp, sin que al realizarse la descripción de dicha
plataforma se hiciera mención de que la Suite Modular PEL©ms fuera parte de la solución, siendo el
único lugar en que se hace referencia en el folio 354 del tomo 1, Anexo 7, punto 5.2.1 “Gateway de
Pagos y Cobros” indicando que la Suite Modular de Servicios PEL®cp es un componente del
Concentrador de Pagos PEL®cp que incorpora los servicios de interacción con el SINPE y el
Gobierno Digital y que se ofrecía como una única solución. No obstante, menciona que durante el
proceso de evaluación de ofertas, consultando la página web oficial de la empresa PEL, donde se
detalla el catálogo oficial de productos que ofrece la empresa en el que se especifican los siguientes
productos: Concentrador de Pagos PEL®cp, Suite Modular PEL®ms, Internet Banking PELrib, con lo
cual considera que se puede evidenciar que el Concentrador y la Suite se ofrecen como productos
independientes y con funcionalidades diversas, pues en el caso de la Suite es para el manejo de
transacciones SINPE y MERLINK y no la Plataforma de Conectividades para la Recaudación por
Concepto de Pagos de Servicios Públicos y Privados, la cual es el objeto de esta licitación. Asimismo,
indica que en el proceso de verificación de las cartas de referencia presentadas, se confirmó que la
Suite Modular PEL©ms les provee la funcionalidad de los servicios SINPE o MERLINK (Gobierno
Digital) y no la funcionalidad de la Plataforma de Conectividades para la Recaudación por Concepto
de Pagos de Servicios Públicos y Privados requerida. Además, menciona que el Banco cuenta con la
13
licencia de la Suite Modular PELcms desde el año 2001 que se adquirió en el proceso de Contratación
Directa 2011CD-000066-01 para la “Adquisición de una solución para la interface con el Sistema de
compras de Merlink” y que actualmente se encuentra en funcionamiento. Así, de acuerdo con el
Consorcio apelante las entidades financieras que presentan las cartas de referencia utilizan solamente
el servicio SINPE, pudiendo utilizar el resto de los módulos, sin embargo, el Banco de Costa Rica ya
ha contratado la solución Suite Modular PEL©ms y se tiene evidenciado que este módulo únicamente
brinda los servicios SINPE o MERLINK, por lo que desde ese punto de vista implicaría que el Banco
podría utilizar esa misma Suite para hacer pagos de servicios públicos y privados lo cual es falso. En
similar sentido, agrega que el Banco pagó por el licenciamiento actual de dicho producto la suma de
treinta y tres mil dólares (US$33.000,00) lo cual no representa ni un 1% del monto ofertado por el
Concentrador de Pagos PEL®cp de cinco millones doscientos mil dólares (US$5.200.00,00), lo cual
deja claro que los módulos de seguridad, bitácoras y parámetros no son la esencia del producto de
Concentrador de Pagos PEL®cp ofertado. Concluye diciendo que la plataforma ofertada por el
Consorcio no ha sido implementada en ninguna entidad financiera, lo que sí han implementado es la
Suite Modular PEL©ms, que se utiliza para SINPE y MERLINK, funcionalidades que no tienen
relación con el objeto contractual del cartel en referencia. Dado lo anterior señala que para el Banco no
representa un valor agregado que las implementaciones que el Consorcio ha realizado previamente
corresponden a la interface con SINPE o con MERLINK, máxime que el mismo Banco utiliza ese
producto (Suite Modular PEL©ms) y que además no forman parte de los requerimientos técnicos del
cartel de la presente licitación pública. La adjudicataria: Indica que el cartel sí estableció en el punto
3.1.2 que las implementaciones previas tenían que haber sido relacionadas con una solución modular
que permitiera la recaudación por concepto de pago de servicios público y privados, que es el objeto
de esta licitación, y que en ningún momento se permitió que esas implementaciones estuvieran
relacionadas con transacciones del sistema SINPE, el cual nada tiene que ver con permitir pagos de
servicios públicos y privados como lo son entre otros la telefonía móvil y fija del ICE, los servicios
eléctricos del ICE, CNFL, ESPH, JASEC, los pagos de la CCSS, etc. Agrega que resulta irrazonable
pensar que el Banco iba a realizar una onerosa inversión para establecer una plataforma de este tipo
sin constatar que el oferente hubiere implementado en otras entidades financieras la plataforma que
ofrecía para realizar pagos de servicios públicos y privados, o que al menos había instalado,
configurado y puesto en producción uno de los módulos que permitiera el pago de servicios públicos y
privados, por ejemplo el de pago de servicios telefónicos del ICE, o el de pagos de agua, etc. De
manera que lo único que se pudo demostrar fue que una plataforma, que ni siquiera es la ofrecida,
había sido implementada para otro tipo de funcionalidad (SINPE), y dicen que no es la misma
plataforma pues la ofertada se denomina Concentrador de Pagos PEL®cp siendo que en las cartas de
referencia se hace mención a una plataforma llamada Suite Modular PEL®ms, respecto de la cual la
14
apelante en su recurso la conoce como Suite de Servicios PEL®ms, indicando que supuestamente esa
plataforma es parte de la ofrecida en este concurso. Sin embargo, no estima que en este momento sea
importante determinar si realmente la Suite forma parte del Concentrador o no, y si se puede decir que
ambas son la misma plataforma, lo que sí le interesa es hacer notar que lo que había que demostrarle al
Banco lo cual no hizo, era que esa Suite Modular o Suite de Servicios había sido instalada, en alguna
entidad financiera para realizar pagos de servicios públicos y privados. Manifiesta que del informe
técnico aportado por la recurrente queda claro que si bien PEL®ms podría servir para la realización de
pagos de servicios públicos y privados, dicha plataforma nunca ha sido implementada para esos
efectos en ninguna entidad financiera, o al menos eso no lo demostró el Consorcio, lo cual confirma
que éste no cuenta con la experiencia requerida en el cartel, y por ende debía ser descalificado, como
en efecto sucedió. Recalca que en la información técnica aportada se dice que supuestamente PEL®ms
sirve por ejemplo para realizar pago de suscripciones de periódicos o teléfonos, ante lo cual se
pregunta por qué entonces el Consorcio no demostró que lo ha implementado para esos efectos en
alguna entidad financiera, ya que ello sí constituiría una implementación parcial de las que solicitaba
el punto 3.1.2 del cartel. Criterio de la División: Mediante el procedimiento licitatorio de marras el
Banco de Costa Rica pretende adquirir e implementar una plataforma tecnológica que permita la
recaudación por concepto de pago de servicios públicos y privados, para ello se estableció como
requisito de cumplimiento obligatorio en el punto 3.1.2 Conocimiento técnico requerido por parte del
proveedor o contratista, doceava viñeta del cartel que: “El contratista deberá presentar como mínimo
dos cartas de referencia de clientes (entidades financieras bancarias a nivel nacional y/o
internacional), donde la plataforma tecnológica ofertada haya sido implementada total o
parcialmente y que esté operando a satisfacción del cliente.” (folio 1978 del expediente
administrativo del concurso). Ahora bien, en la treceava y catorceava viñeta se describe lo que se
entendería por implementación total y parcial, indicándose que: “Entiéndase por implementación total
de la plataforma tecnológica ofertada, el desarrollo de una solución modular que permita la
recaudación por concepto de pago de servicios públicos y privados, con la instalación, configuración
y puesta en producción de todos sus módulos operando integralmente a satisfacción del cliente.”
(folio 1978 del expediente administrativo del concurso). Y “Entiéndase por implementación parcial
de la plataforma tecnológica ofertada el desarrollo de una solución modular que permita la
recaudación por concepto de pago de servicios públicos y privados, con la instalación, configuración
y puesta en producción de al menos uno de sus módulo operando integralmente a satisfacción del
cliente.” (folios 1978 del expediente administrativo del concurso). Al respecto, el Consorcio apelante
presentó junto con su oferta cartas de referencias de diversas entidades financieras bancarias en las
cuales se hacía mención de la Suite Modular PEL©ms, la cual se indica en dichas cartas que forma
parte del Concentrador de Pagos PEL®cp (ver hecho probado No. 4), ante lo cual, la Administración
15
solicita al Consorcio aclarar cuál de la funcionalidad solicitada a nivel modular en el cartel satisface la
Suite Modular PEL©ms, a la que se hace mención en las distintas cartas de referencia presentadas en
su oferta, indicándoles que se debía adjuntar la evidencia necesaria que sustentara la respuesta. (ver
hecho probado 5). El Consorcio atiende dicha solicitud de información aclarando que la Suite de
Servicios PEL®ms, es parte del Concentrador de Pagos PEL®cp y que de esa Suite, se utilizan en su
propuesta, la mayoría de sus módulos, enumerándose dichos módulos, a saber: “a. Seguridad. …b.
Bitácoras. … c. Historial de Eventos. … d. Parámetros. … e. Gateway de pagos y cobros… f.
Coordinación con el módulo de compensación y liquidación. ...” (ver hecho probado 6). Es importante
recalcar que a pesar de que tal y como se señaló anteriormente el cartel lo que estableció fue el deber
de acreditar la experiencia requerida mediante cartas de referencia de clientes a los que el oferente les
hubiera implementado total o parcialmente la plataforma tecnológica ofertada, entendiendo por
parcialmente cuando se hubiere implementado al menos un módulo de la plataforma y total cuando se
tratara de la totalidad de los módulos, la aclaración solicitada al Consorcio se hizo en término de las
“funcionalidades” solicitadas a nivel modular del cartel. En este sentido, debe tenerse presente que en
el Anexo No. 1 de Especificaciones Técnicas del cartel se establece en el punto 1.1 las
Especificaciones Funcionales, pero sin que se relacione dicho requerimiento con el de la acreditación
de la experiencia. Es decir, el cartel no especificó cuáles requisitos o funcionalidades debía cumplir un
módulo para que pudiera tenerse por acreditada una implementación parcial. Así, si bien la plataforma
en su conjunto debe servir para satisfacer el objeto contractual consistente en permitir la recaudación
por concepto de pago de servicios públicos y privados ello se estableció para toda la solución modular
en sí misma considerada y no así para el caso de instalaciones, configuraciones y puestas en
producción de módulos que se hicieran de forma parcial. En este orden de ideas, este Despacho es del
criterio de que no resulta de recibo la lectura del cartel que hace la Adjudicataria en el sentido de que
el módulo instalado, configurado y puesto en producción en una implementación parcial debía ser
capaz por sí mismo de permitir la recaudación por concepto de pago de servicios públicos y privados,
pues nótese que dicha referencia se estableció con relación al desarrollo de la solución modular como
un todo y no así respecto a una de sus partes. Tanto es así, que la misma redacción se utiliza para el
caso de implementaciones totales como parciales. Es claro que cada solución variará respecto de la
cantidad de módulos que contenga y de la funcionalidad o funcionalidades que cada uno de estos
cumple, lo cual dependerá del propio diseño de la respectiva plataforma, por lo que bien podría
encontrarse como parte de una determinada solución tecnológica una serie de módulos si se quiere
más “generales” o encargados de funcionalidades comunes o básicas y otros más de “fondo”
encargados de los aspectos propios del negocio, es decir del fin último perseguido por dicha
plataforma. No obstante, reiteramos que el cartel no realizó distinción alguna en este sentido, pues
estimó como válida la experiencia que refiriera a una implementación –de todos o de uno solo de los
16
módulos– de una solución modular que permitiera la recaudación por concepto de pago de servicios
públicos y privados pero sin que se determinara la (las) funcionalidad (des) como mínimo a que se
debía encargar el módulo que hubiera sido instalado, configurado y puesto en producción. Así las
cosas, lleva la razón el Consorcio en cuanto a que su oferta fue excluida por un aspecto ajeno al cartel,
pues tal y como se indica en el informe técnico rendido por la Administración, se estimó que el
Consorcio incumplía dado que en el Anexo de Documentación Técnica aportado por el oferente se
observaba que la funcionalidad que provee la Suite a que hacen referencia las cartas corresponde a los
servicios SINPE y no al objeto contractual del cartel. (ver hecho probado 12). Con base en lo indicado
es que carece de interés la discusión de la funcionalidad del SINPE y si el mismo es o no un medio de
pago, pues como se señaló esto no era lo que requería el cartel. Ahora, si bien este Despacho estima
que las razones por las cuales la Administración excluyó la oferta del Consorcio no se encuentran
sustentas en el cartel, lo cierto es que no ha quedado acreditado que dicha oferta sí cumpliera con lo
que sí establecía el cartel, a saber, que se hubiera implementado al menos uno de los módulos de la
plataforma tecnológica ofertada en al menos dos entidades financieras. En cuanto a este aspecto debe
señalarse que en el informe técnico aportado como anexo del recurso de apelación se establece que el
objetivo del mismo consistía en explicar la arquitectura del Concentrador de Pagos de PEL (PEL®cp),
indicándose que el mismo tiene tres grandes bloques: 1. Los módulos que implementan las interfaces
de comunicación y de usuario, que permiten la interacción de las personas y otros sistemas con
PEL®cp. 2. Los módulos de reglas de operación y de negocio, que implementan la funcionalidad
medular del sistema de cara al manejo de las transacciones de comunicación, cobro, pago,
compensación y liquidación. 3. Los módulos de acceso a los datos, que permiten la persistencia y
recuperación de los datos que transporta el sistema. Ahora bien, según se indica en dicho informe los
módulos de negocio de PEL®cp son un conglomerado de componentes de software que cumplen
tareas específicas y únicas, pero que su agrupación permite dar vida a los diferentes módulos que
conforman el núcleo base y las distintas verticales de negocio que puede implementar el sistema. Se
indica además que los módulos de negocio se dividen en los siguientes servicios: 1. Módulos de
infraestructura, 2. Módulos de apoyo, 3. Concentrador de pagos y cobros, 4. Concentrador de
conectividades. (ver hecho probado 2). Sin embargo, las cartas de referencia hacen alusión a algunos
de los componentes que integran los distintos módulos, pero sin que se establezca en ningún caso que
se implementó un módulo completo pues dichas cartas hablan de los módulos de: 1. Bitácoras e
historial de eventos, 2. Seguridad para la administración de roles y usuarios con integración al Active
Directory, 3. Componente genérico para la administración de parámetros tanto de Sistema de
Operación como de Negocio, 4. Integración con el Core Bancario, 5. Integración con los servicios
SINPE, tanto de débito como de crédito y 6. Compensación y liquidación. Bajo ese orden de ideas, si
se contrasta el contenido de las cartas con el de la descripción de la arquitectura del Concentrador de
17
Pagos ofrecido, no es posible concluir que en dichas entidades financieras se haya implementado al
menos uno de los módulos de la plataforma tecnológica en forma completa, sino que de la misma
información proporcionada por el propio Consorcio se desprende que la implementación de la Suite
Modular conlleva la implementación de algunos componentes de los módulos del Concentrador de
Pagos y no así de al menos uno de ellos en forma total. Veamos. Según se describe en el referido
Informe Técnico aportado con el recurso, específicamente en la figura visible al folio 24 del
expediente de apelación el Módulo de Infraestructura se encuentra compuesto por: Controlador de
Excepciones, Notificador de Eventos, Transformador y Validador de Datos, Administrador de Caché,
Transporte de Datos, Comunicación, Calendarización, Auditoría y Seguimiento, sin embargo las cartas
de referencia no hacen alusión ni al módulo de infraestructura, ni tampoco a todos sus componentes
sino que únicamente se menciona algunas nomenclaturas relacionadas con algunos de éstos como
bitácoras e historial de eventos. Esto a pesar de que en el Informe Técnico se afirma en el punto 2 de
las Conclusiones que existe un grupo de módulos de infraestructura los cuales son el nivel de
abstracción más bajo y que sin éste es imposible realizar una implementación del sistema, indicándose
que: “Al igual que los módulos de infraestructura, en cualquier implementación de PEL®cp, sea
parcial o total, esta base de componentes de (sic) estar instalada para poder gestionar estas tres
aristas de funcionamiento del sistema, las cuales son vitales para la correcta operación del sistema.”
Por otra parte, en cuanto al Módulo de Apoyo en el Informe citado se indica que éste está conformado
por Control de Acceso, Coordinador de Ciclos de Vida y Configuración: Operación, Negocio y
Sistema. Al igual que lo descrito para el caso del Módulo de Infraestructura, en este supuesto en las
cartas de referencia únicamente se hace mención del Componente genérico para la administración de
parámetros tanto de sistema, de operación como de negocio. Reiteramos que de acuerdo con el
Informe Técnico este Módulo resulta necesario en una implementación parcial de la plataforma
ofrecida, y sin embargo, solo se hace referencia a algunos de sus componentes y no a todos estos. En
cuanto al Módulo de Concentrador de Pagos y Cobros, se hace alusión en las cartas únicamente a la
integración con el Core Bancario y a la integración con SINPE, indicándose en el apartado de
Conclusiones punto 4 del Informe Técnico de reiterada cita que: “PEL®ms es una parte de la solución
del Concentrador de pagos y cobros, pues es quien abstrae la gestión de transacciones de cobro y
pago a través de SINPE y el Core Bancario de una Entidad Financiera, aspecto que demuestra como
parte del módulo Concentrador de pagos y cobro puede ser implementado parcialmente y ejecutarse
con independencia, pues está especializado en gestionar movimientos de fondos usando estos medios
de pago.”(el destacado se agregó). Así, es preciso destacar que en las cartas de referencia se hace
mención únicamente de la integración con el Core Bancario y con SINPE y no de todo el Módulo de
Concentrador de Pagos y Cobros, al punto que como se indica en el Informe citado, una parte de ese
módulo puede ser implementado parcialmente –lo cual sucede en el caso de la Suite Modular según se
18
indica- pero nuevamente sin que haya quedado acreditado el requerimiento cartelario de que se
hubiera implementado al menos un módulo completo. Por último, en cuanto al Módulo de
Concentrador de Conectividades, ninguna de las cartas menciona la implementación de este Módulo
como tal. En la misma línea, es importante recalcar que los supuestos “módulos” que se mencionan en
las cartas de referencia igualmente coinciden en ciertos casos con algunos de los componentes del
bloque de servicios del Concentrador de pagos a que se hace referencia en el Anexo 7 de la Oferta del
Consorcio (ver hecho probado 1), pero sin que en ningún caso se pueda hacer una relación completa
de todos los componentes de alguno de los módulos. Así, las cartas hacen alusión de las Bitácoras,
Historial de Eventos y Administración de Parámetros de Sistemas, Operación y Negocio que se
mencionan como parte de los Módulos “comunes” ilustrados en la Oferta. Igualmente se hace
referencia al Módulo de Compensación y Liquidación, sin embargo, en la Oferta éste solamente se
menciona como uno más de los flujos que integran los Módulos de Negocio, dejando de lado el Flujo
de Pago, Flujo de Cobro, Flujo de Facturación y Flujo de Contabilización (hecho probado 1). Un
aspecto que merece destacarse es que si bien en el escrito de contestación del Consorcio a la solicitud
de aclaración planteada por la Administración se menciona como uno de los Módulos de la Suite el de
Gateway de pagos y cobros, en las cartas de referencia no se menciona que ese Módulo se haya
implementado en su totalidad, sino que solamente se hace alusión a la integración con SINPE y con el
Core Bancario, lo cual según se indica en el propio Informe Técnico implica que parte de ese Módulo
puede implementarse parcialmente y ejecutarse con independencia, sin que conste, reiteramos, que en
alguna de las entidades financieras en las que se implementó la Suite Modular se haya implementado
ese Módulo en su totalidad, sino solo parte de éste. Así las cosas, tomando en cuenta que tal y como se
señaló anteriormente la razón por la cual la Administración excluyó al Consorcio apelante residió en
un aspecto ajeno al cartel, pero no obstante ello, lo cierto es que tampoco ni en el expediente
administrativo ni en el recurso de apelación interpuesto se encontraba acreditado el cumplimiento del
requisito de la experiencia en los términos en que efectivamente sí se solicitaba en el cartel, este
Despacho concedió audiencia especial al Consorcio para que acreditara mediante la documentación
respectiva que al menos uno de los módulos de la Suite Modular de Serivios PEL®ms implementados
en las entidades financieras a que se referían las cartas aportadas equivalía al alguno de los módulos
del Concentrador de Pagos PEL®ms ofertado. Sin embargo, la documentación remitida es la misma
que en su momento se había presentado ante la Administración licitante (ver hechos probados 6 y 7) la
cual no logra acreditar lo requerido tal y como se expuso anteriormente. Por otra parte, este Despacho
estima que la certificación del fabricante de la Empresa de Pagos Electrónicos PEL, S.A. no logra
acreditar el tema bajo análisis pues lo indicado en dicha certificación contrasta con lo señalado tanto
en las cartas de referencia aportadas, como en la descripción de los componentes ofertados que se
adjunta a la oferta, así como en el informe técnico aportado junto con el recurso de apelación.
19
Adicionalmente, debe tenerse presente que si la empresa recurrente tenía reservas respecto a la forma
en que la Administración estaba solicitando la experiencia del personal, o respecto de la forma de
acreditar la misma debió haber echado mano de los remedios procesales que el ordenamiento jurídico
le pone a su disposición, como lo es el recurso de objeción, o el planteamiento de alguna solicitud de
aclaración, lo cual evidentemente debía ejercerse en el momento procesal oportuno y no en sede de
apelación. Por las razones expuestas, se declara sin lugar el recurso en este extremo. Al amparo del
artículo 183 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa se omite pronunciamiento sobre
otros extremos por carecer de interés práctico. -------------------------------------------------------------------
POR TANTO
De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto en los artículos 182, 183 y 184 de la Constitución
Política, 4, 85 y siguientes de la Ley de Contratación Administrativa, 176 y siguientes del Reglamento
a la Ley de Contratación Administrativa, se resuelve: 1) Declarar sin lugar el recurso de apelación
interpuesto por el Consorcio integrado por PAGOS ELECTRÓNICOS PEL, S.A. Y BD
CONSULTORES DESARROLLO EMPRESARIAL, S.A., en contra del acto de
adjudicación de la Licitación Pública 2012LN-000011-01, promovida por el BANCO DE
COSTA RICA, para la “Adquisición e implementación de una plataforma de conectividades
para la recaudación por concepto de pagos de servicios públicos y privados”, acto recaído a
favor de GBSYS, S.A., por un monto de un millón quinientos cuarenta y ocho mil colones
(US$ 1.548.000,00). 2) De conformidad con lo indicado en el artículo 90 de la Ley de Contratación
Administrativa, se da por agotada la vía administrativa ---------------------------------------------------------
NOTIFIQUESE ------------------------------------------------------------------------------------------------------
Licda. Marlene Chinchilla Carmiol
Gerente de División a.i
Lic. Elard Gonzalo Ortega Pérez Lic. Marco Vinicio Alvarado Quesada
Gerente Asociado Gerente Asociada
APV/chc
NN: 06228 (DCA-1436)
NI: 5747, 5948, 7995, 8047, 9889, 11432, 11779, 11780, 13199 y 13122
G: 2013000924-2