POLÍTICAS TERRITORIALES Y TENDENCIAS EN LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL AGUA
POLÍTICAS TERRITORIALES Y TENDENCIAS EN LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL AGUA
Coordinadores:
Jul ián Mora Aliseda
Fernando dos Reis Condesso
Betina Cavaco de São Pedro
Pol ít icas territoriales y tendencias en la administración pública del agua
Design Gráfico
Maquetização:
Bet ina Cavaco de São Pedro
ISBN:
Referencia: CGL2009-05875-EBTE
Depósi to Legal :
Imprime:
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página v i
ÍN D I C E
Pr ó lo go .................................................................................................................................................................... 9
L os R e c u rs os Hí d r i c os d e l a Re dE G ua ra n i /S e r r a Ge ra l : La Co n s tru c c i ón d e un Pr o ye c to
p a ra e l D es arr o l lo Es t ra te g i c o pa ra e l Con o S u r
Marcos Wachowicz ; Mar ia de Fá t ima Schumacher Wolkmer; Lu i z Fernando Sche ibe &
Luc iano Augus to Henn ing .............................................................................................................................. 12
Fu n c i on a l i dad d e l a s C ue n c as e n Esc e n a r i os d e C a mb i o C l i má t i co : In d i cad o r es d e
S e g u i mi e n to
Noel ia Gua i ta; Luc ía Landa & Ju l ia Mar t ínez ..................................................................................... 35
L a Ge s t i ó n Te r r i tor i a l y l o s R e c u rs os Híd r i c os e n E s pa ña
San t iago Rosado Pacheco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
R e fu n d a me n ta ç ão do D i r e i to A mb i e n ta l c o mo C a mi n h o p a ra Ga ran t i a d a A d mi n i s t ra çã o
d a J u s t i ç a
Harrysson Luiz da S i l va; Ivana Luc ia Franco Ce i & Luc iana R ibe iro Lepr i ........................... 90
E n vi r on me n ta l F l ow s a s One o f th e S te p s fo r A t ta in i ng a M o ra S us ta i na b l e M ana g en t fo r
S ão Fr a nc i s co R i v e r , B ra z i l
Lafaye t te Dantas da Luz & Fernando Genz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
I n u n da çõ e s em M e i o U r ban o . A s Di f i c u ld a d es d e I mp l e me n ta ç ão da L e g i s la çã o Vi g e n te
Ven tura , José E . ; Roxo , Mar ia José . ; Agre la , João . & Es teves , Leonor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
L a A d mi n i s t ra c ió n Pú b l i ca d e l A g ua e n E s pa ña e n e l R é g i me n V i g e n te . R e fer en c i a : L a
C u e n c a Hid r og r á f i ca d e l Ta jo
Mª Fernanda de l Hoyo A lves . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
E vo l u c i ón y Te n d e n c ia s e n l a So s t en i b i l id a d : S u Ap l i ca c ió n a l Ca so E s pa ño l
Juan Franc isco Or t i z Ca lderón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
E x pl o ra ção d e Pe tró l eo e m Á g u a s I n te r na c i o na i s e m Fa c e d o D e se nv o l v i me n to
S u s te n tá ve l : A T u te la C ons t i tu c io na l do M e io A mb i e n te e a Co n tr i bu i ç ão Br as i l e i r a
Pedro Lucas de Moura Soares; Pa tr íc ia Borba V i l la r Gu imarães & Yanko Marc ius
A lencar Xav ier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199
L í n ea s de T ra ba jo pa ra la M e jo ra d e l a E f i c i en c ia e n e l U so d e l A gu a d e r i e go en
A n d a lu c ía . Pro g ra ma d e Eva l ua c ió n d e In s ta l a c i o ne s d e R i eg o
Rafae l Baeza; Ben i to Sa lva t i e r ra ; José Gabr ie l López & Pedro Gav i lán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página v i i
C a mb i o s d e Oc u p a c i ó n e n la s S up e r f i c i e s d e A g ua e n la R aya C e n tra l Ib é r i ca
Ju l ían Mora A l i seda; Franc isco Jav ier Jara í z Caban i l la s & José An ton io Gut ié r rez
Ga l lego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
Pl a n Es p e c i a l d e l A l to Gu ad i a na
Enr ique -J . Cal le ja Hur tad o . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277
E va l ua c ió n de l a R e cu r so s Hí d r i c os : U n M o de l o E co nómi c o d e E v a lu a c ió n
Mª Teresa Pas tor -Gosá lbez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286
A U t i l i za çã o R a c io na l dos R e c u r so s Hí dr i c os e a I n d ús tr ia S u c roa lc o o l e i ra : U ma A n á l i s e à
L u z d o Pr i n c íp i o do D es e nvo lv i me n to S u s te n táv e l
Lí l ian Gabr ie le de Fre i tas Araú jo & Pa tr íc ia Borba Vi lar Gu imarães . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300
Gestão Integrada de Recursos Hídr icos na A va l iação de Po l í t i cas Públ icas
Ambienta i s : Uma Abordagem de Caso Bras i l e iro
Patr íc ia Borba V i lar Gu imarães & Márc ia Mar ia R ios R ibe i r o . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321
L a M e tod o l og í a de Ge o - C iu d a d es A p l i ca da a l Ma n e jo y Ge s t ió n In te g ra l de C ue n c a B a jo
u n E n fo q u e Pa r t i c i p a t i vo
Anton io Romero F . & Esmeya Díaz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340
R i e sg os y Cu an t i f i c ac ió n d e D a ño s po r Inu n d a c i ón
Alex Grac ia ; L lu í s Godé; Eva Crego; Migue l A . Arraba l ; V íc tor Gu irado; Gu i l l e rmo
Garc ía ; Cr i s t ina Lobera; Sonso les Gonzá lez & E lena Mar t ínez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353
C o mp l e j i d a d d e l Ma r co N o r ma t i v o de l R e c u rs o Hí d r i c o en un Pa í s Fed e ra l . Á mb i to
I n te r na c io na l e I n te r ju r i s d i c c io n a l
Adr iana N. Mar t ínez ; A l ic ia N . Ig le s ias & Adr iana Rosen fe ld . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379
U t i l i za c ió n de Fa c to r es A s o c i a dos a C u e n c as Hí d r ic a s e n la I n fr a e s tr u c tu ra d e D a tos
E s pa c ia l e s OT A L E X
J o s é C ab e zas Fe r ná nd e z ; L u í s Fe r nán de z Po zo ; Ma r i án g e l e s Ro dr í gu e z Go nz á l ez ; T e r e sa
Ba t i s ta & C a r l o s P i n t o . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411
C l av e s pa ra la P la n i f i ca c ión Hi d r á u l i ca , e n M e d ios I nsu l a r es y V o l cá n i co s
Juan Car los San tamar ta Cereza l & Jes ica Rodr íguez Mar t ín . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 434
Ob te n c i ó n d e I n d i ca do r es de M an e jo d e l A g ua d e Ri e go a t r av és d e S e mi n a r i o s Co n t i n uos
d e A s e so ra mi e n to a l R eg ante
Sa lva t ier ra Be l l ido , B . & Carrera Mar t ínez , T . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 458
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Prólogo
Si como señala la Car ta Europea de Torremolinos, la Ordenación del
Terr i tor io es " la expresión espacial de la pol í t ica económica, social , cul tural y
ecológica de toda sociedad", con mult i tud de f ines, entre e l los e l desarrol lo
socioeconómico y equil ibrado de las regiones, la mejora de la cal idad de vida,
la gest ión responsable de los recursos naturales , la conservación ambiental y e l
uso racional del ter r i tor io. Por e l lo , para abordar todo este abanico de
objet ivos se convier te al mismo t iempo en una discip l ina cient íf ica (Geograf ía ,
Ingenier ía , Economía, e tc .) , en una técnica adminis trat iva (marco jur íd ico) y
en una pol í t ica concebida como un enfoque in terdiscipl inar io y global, cuyo
objet ivo es un desarrol lo equi l ibrado de las regiones y la organización f í s ica
del espacio según un principio rector .
Ahora bien, no cabe duda que a lo largo de la h is tor ia los asentamientos
humanos han es tado determinados por las proximidades a las grandes
infraestructuras naturales, o sea, los val les y las cuencas f luviales de los r íos
más importantes. Donde no hay presencia abundante de agua las c iv i l izaciones
no alcanzaron un desarrol lo s ignif icat ivo.
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 10
En es tos momentos la mayoría de las grandes ciudades se ubican en el
entorno de los grandes r íos o lagos, o cuando su creci miento se ha debido a
cr i ter ios pol í t icos se ha necesi tado de grandes obras de canal izaciones para
l levar agua para e l uso urbano.
Por consiguiente , son los cursos f luviales y la d isponibi l idad de recursos
hídr icos quienes condicionan el desarrol lo de los terr i tor ios y los d iferentes
usos consuntivos (aquel en el que por caracter ís t icas del proceso exis ten
pérdidas volumétr icas de agua) y no consuntivos (es aquel en el que no exis te
pérdida de agua, ya que la cant idad que entra es la misma o aproximadament e
la misma que termina con el proceso) del agua.
En este evento se anal iza la s i tuación de los d is t in tos procesos
(planeamiento, gest ión y normativa) y en los d iferentes países de Iberoamérica,
y desde múlt ip les perspect ivas (ambiental , económica, social , jur íd ica y
terr i tor ia l) , por lo que es ta obra servirá a los invest igadores y a las
ins t i tuciones como base para la ref lexión y el debate, colocando el d iagnóst ico
en el n ivel de referencia más actual izado.
Para f inalizar queremos mostrar nuestros más s in ceros agradecimientos a
las ins t i tuciones f inanciadoras y colaboradoras para que es te Congreso haya
s ido una real idad:
Minis ter io de Ciencia e Innovación (CGL2010 -09281-E (subprograma
BTE), Inst i tu to Super ior de Ciências Sociais e Pol i t icas da Univers idad e
Técnica de Lisboa, Fundicotex ( www.ceditex.org) , Planestrategias, Liga
Mundial de Abogados Ambiental is tas (LIMAA), ATINA, Observator io para la
Sostenibi l idad de España (OSE), Inst i tu to para a Conservaçao da Natureza e
Biodivers iade, Revis ta de Indu str ia e Ambiente, y la Revis ta Planeamento
Los Coordinadores
Jul ián Mora Aliseda
Fernando dos Reis Condesso
Betina Cavaco de São Pedro
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 12
LOS RECURSOS HÍDRICOS DE LA REDE GUARANI/SERRA G ERAL : LA
CONSTRUCCIÓN DE UN PROYECTO PARA EL DESARROLLO
ESTRATÉGICO PARA EL CONO SUR
MA R C OS WA C HOW I C Z
Asesor jur íd ico de l proyec to Rede Guarani /Serra Geral . Profesor permanente en e l
Curso de Postgrado Maestrado/Doc torado en Derecho de la Univers idade Federal de
Santa Catarina (UFSC). Doctor en Derecho por la Univers idade Federa l do Paraná
(UFPR). Maes t ro en Derecho por la Univers idade Cláss ica de L i sboa - Por tugal .
marcosw@ccj .u fsc .br
MA RI A D E FÁ T I M A SC HU M A C HE R WOL KM E R
Coordinadora genera l de l Proyecto Rede Guarani /Serra Geral .
LU I Z FE R N A N D O SC HEI B E
Coordinador t écn ico , en Santa Catarina , de l Proyecto Rede Guarani /Serra Geral ,
pro fesor de la Univers idade Federa l de Santa Catar ina (UFSC).
sche ibe2@gmai l . com
LU C I A N O AU GU S T O HEN N I N G
Maestrando en Geograf ía en la UFSC.
ÍNDICE: 1. INTRODUCCIÓN. 2. UNA ECOLOGÍA DE SABE RES. 3. BREVE
HISTÓRICO DEL PROYECTO. 3.1 Fomento. 3 .1.1 ANA y FAPESC 3.1.2
Enmienda Par lamentar ia . 3 .2 Aparcer ías. 3 .2 .1 FUNJAB y FAPESC. 3.2 .2 Las
Univers idades Involucradas. 4 . LA COMUNIDAD ACADÉMICO -CIENTÍFICA
COMPROMETIDA CON LA BÚSQUEDA DE SOLUCIONES. 4.1 Aspectos
Jur íd icos. 4 .2 Educación Ambiental . 5 . DESAFÍOS PARA LA CONTINUIDAD
DE LA INVESTIGACIÓN. 6. REFERENCIAS.
M A R C O S W A C H O W I C ; M A R I A D E F Á T I M A S C H U M A C H E R W O L K M E R ; L U I Z F E R N A N D O S C H E I B &
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RESUMEN
La nomenclatura Acuífero Guaraní fue creada recientemente por
invest igadores de diversas univers idades de países del Cono Sur
la t inoamericano (Brasil , Argentina y Uruguay) para unif icar la denominación
del s is tema acuífero que permea el subsuelo de sus terr i tor ios const i tuyéndose
en el mayor manantia l de agua dulce transfronter izo del mundo. La importancia
geopolí t ica del Acuífero Guaraní representa un agente in tegrador de los países
del Mercosur que merece un tra tamiento y cuidado específ icos, que sobrepasan
las cuest iones pol í t icas, económicas y diplomáticas de los países
geográf icamente involucrados. El presente e s tudio relata la creación de una red
de univers idades transfronter izas en la región, as í como el desarrollo de las
act iv idades real izadas para construir a mediano y largo plazo las bases de
conocimiento técnico que puedan apoyar pol í t icas públicas transfro nter izas
para un desarrol lo sostenible .
PALABRAS CLAVE: Recursos hídr icos . Acuífero Guaraní . Desarrollo
sostenible .
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1 INTRODUCCIÓN
El término Acuífero Guaraní fue propuesto hace algunos años, en una
reunión de invest igadores de varias univers idades de países del Cono Sur
(Brasi l , Argentina, Paraguay y Uruguay), como una forma de unif icar la
nomenclatura de un s is tema acuífero común a todos el los, y en homenaje a la
nación de los indios guaraní que habi taban el área de su abrangencia.
Anter iormente, es te acuífero era conocido en Brasi l por el nombre de Botucatu,
por e l hecho de que la pr incipal capa de roca que lo compone es un areni to de
or igen eól ico, reconocido y descrip to por primera vez en el municipio de
Botucatu, Estado de São Paulo .
Se considera e l Acuífero Guaraní e l mayor manantia l de agua dulce
subterránea t ransfronterizo del mundo, local izado en la región centro -este de la
América del Sur, entre 12º y 35º de la t i tud sur y 47º y 65º de longitud oeste.
Ocupa un área de 1,2 mil lones de km², extendiéndose por Brasi l (840.000 km²) ,
Paraguay (58.500 km²) , Uruguay (58.500 km²) y Argentina (255.000 km²) .
Su mayor ocurrencia es en te rr i tor io brasi leño (dos tercios del área total) ,
incluyendo los es tados de Goiás , Mato Grosso do Sul, Minas Gerais , São
Paulo, Paraná, Santa Catar ina y Rio Grande do Sul.
Ese depósi to de proporciones gigantescas de agua subterránea es tá formado
por derramamientos de basal to ocurr idos en los per íodos Tr iás ico, Jurásico y
Cretácico Infer ior (entre 200 y 132 mil lones de años) . Está const i tuido por los
sedimentos arenosos de la formación Piramboia en la base (Formación Buena
Vista en Argentina y Uruguay) y ar eni tos Botucatu en la cumbre (Misiones en
Paraguay, Tacuarembo en Uruguay y en Argentina) .
La espesura to tal del acuífero var ía de valores super iores a 800 metros
hasta la ausencia completa de espesura en áreas in ternas de la cuenca.
Considerando una espesura mediana acuífera de 250 metros y porosidad
efect iva de 15%, se es t ima que las reservas permanentes del acuífero (agua
acumulada a lo largo del t iempo) sean de l orden de 45.000 km³.
El Acuífero Guaraní const i tuye una importante reserva estratégica para e l
abastecimiento de la población, para e l desarrol lo de las act iv idades
económicas y del ocio. Su recarga natural anual (pr incipalmente por las
l luvias) es de 160 km³/año, s iendo que de es ta 40 km³/año const i tuye el
potencial explotable sin r iesgos para e l s is tema acuífero. Las aguas en general
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 15
son de buena cal idad para e l abastecimiento público y otros usos, s iendo que
en su porción conf inada, los pozos t ienen ce rca de 1.500m de profundidad y
pueden producir f lujos super iores a 700 m³/h .
La importancia geopolí t ica del Acuífero Guaraní representa un verdadero
agente in tegrador de los países del Mercosur, pues, más al lá de cuest iones
pol í t icas, económicas y diplomát icas, es te manantia l une geográf icamente
Argentina, Brasi l , Paraguay y Uruguay.
Su es tudio requiere un debido levantamiento para que su conocimiento
pueda construir pol í t icas transfronter izas de mediano y largo plazo, que
posibi l i ten la concepción de un de sarrol lo sostenible , lo que es s in duda una de
las cuest iones más importantes de los países que forman par te de la comunidad
del Atlánt ico Sur.
2 UNA ECOLOGÍA DE SABERES1
Ante la d imensón de la cr is is ambiental , se p lantea hoy como cuest ión
central una revis ión profunda de nuestra concepción de desarrol lo sostenible .
El avanzo cient íf ico , sobordinado a los in tereses del capi ta l ismo y promovido
por la ideología del progreso, nos hizo creer que los recursos ambientales
ser ían inf in itos y que los benef icio s de es te modelo podr ían ser general izados a
toda la humanidad. En ese sent ido,
a cr i se ambien ta l é a c r i se de um modelo econômico, de um mode lo
c iv i l i za tór io que degrada o meio ambien te , sub -valor iza a d ive rs idade
cul tu ra l e desconhece o Out ro (o indígena , o pobre , a mulher , o negro , o
Sul ) , ao mesmo tempo em que pr iv i legia um modo de produção e um est i lo
de v ida que não pode benef ic ia r a todos , d iante dos l imi tes da na tureza e das
mudanças c l imát icas provocadas pe la sua mat r iz energét ica , ameaçando a
cont inuidade da v ida no nosso p lane ta . (MANIFIESTO POR LA VIDA,
2002:16) .
Todos los problemas que al teran la cal idad del medio ambiente afectan en
pr imer lugar e l agua. Las reservas de agua dulce del p laneta es tán amenazadas
no sólo por las mudanzas en el c l im a global , s ino también por e l aumento de la
demanda con el crecimiento económico (más que el demográf ico) , por e l
1 Expresión usada por Boaventura de Souza Santos en el artículo “Para além do pensamento abissal: das
linhas globais a uma ecologia de saberes” (SANTOS, 2007).
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proceso de degradación cual i ta t iva (asoreamiento de los r íos, contaminación
por a lcantar i l lado domést ico, industr ia l , pest ic idas, fenoles, e tc .) , redes de
abastecimiento con pérdidas s ignif icat ivas y técnicas de i rr igación abusivas.
La salud humana se fragi l iza por los efectos acumulat ivos de las cadenas
al imentar ias y de la contaminación del agua, problema que se ref leja en los
a l tos índices de mortalidad infant i l por d iarrea, para c i tar sólo una de las
consecuencias que más nos sensibi l izan, imponiendo una sol idar iedad act iva.
¿Es posible promover una transición del modelo de desarrol lo predator io
que adoptamos a un modelo que resolva la contradicción entre economía y
ecología?
A visão de um mundo jus to é tão essencia l pa ra a nossa sobrevivência como
a de um mundo produt ivo e o de um meio ambiente saudáve l . Discu t i r qual
do t rês é mais impor tante é não entender que não se t ra ta de a l te rna t ivas , e
s im de ob je tos a r t iculados , onde consegui r o avanço de um em det r imento
dos out ros não cons t i tu i avanço, e s im recuo para todos (DOWBOR,
1998:16) .
El desaf ío es crear condiciones de mudanza, dentro de una vis ión centrada
en el pr incipio de la v ida. Así , la reconstrucción de la economía empieza a ser
también un proceso de s ignif icación de la vida y de la exis tencia humana
(LEFF, 2006).
Es imprescindible transponer e l c írculo de las c iencias contenidas en el
l ímite de la racional idad moderna, abr iéndo se “até un campo s is têmico que
inclua e favoreça o f lorescimento de diferentes formas cul turais de
conhecimento” (MANIFIESTO POR LA VIDA, 2002:20). Aún dentro de las
l íneas del mismo manif ies to, se exige implementar una ecología de saberes que
sea el resul tado de un diálogo hor izontal in ter e in tracul tural , y también de una
vis ión ecosis témica e in terdiscipl inar ia , fundamentada en una nueva
cosmovis ión de la c iencia .
Elaborar propuestas que at iendan a una nueva ética ecológica es
potencial izar un abordaje complejo, que par ta del reconocimiento de los
benef icios de la racional idad instrumental y también de sus l ímites , superando
el conocimiento fraccionado en una vis ión ecosis témica. “A educação para a
sustentabi l idade deve entender -se neste contexto como uma pedagogia baseada
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 17
no diálogo de saberes, e or ientada até a construção de uma racional idade
ambiental” (MANIFIESTO POR LA VIDA, 2002:21).
En esa perspect iva, e l proyecto Rede Guarani/Serra Geral (RGSG) el ige la
gest ión in tegrada de las aguas (superf ic ia l y subterránea) como eje temático y
catal izador de la investigación en red, incluyendo diversos saberes c ient íf icos
y promoviendo amplia ar t iculación de invest igadores de univers idades,
ins t i tuciones de invest igación, fundaciones, para favorecer e l f lujo de
informaciones y la social ización de ese conocimiento, para un amplio debate
centrado en los problemas de gest ión de aguas con la toma de decis iones y
acciones necesar ias a l desarrol lo socialmente sostenible .
3 BREVE HISTÓRICO DEL PROYECTO
El h i to del proyecto Rede Guarani/Serra Geral 2 fue la preocupación
expresa en la Car ta de Foz del Iguaçu 3, e l 15 de octubre de 2004, en cuanto al
uso sostenible del agua subterránea almacenada en el Sis tema Acuífero Guaraní
(SAG), comprobadamente uno de los mayores s is temas acuíferos del mundo. A
par t ir de la par t ic ipación en aquel Seminar io Internacional , e l diputado federal
Edison Andrino, miembro de la Comisión de Relaciones Exter iores del
Congreso Nacional, se ha convencido de la necesidad del es tablecimiento, en
Santa Catar ina, de invest igaciones que consol idaran l íneas de invest igación, en
el ámbito académico, para or ientar d icho uso en el Estado.
Con el incent ivo del par lamentar io, e l paso siguiente fue ident if icar en la
Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) y en la Universidade do
Planalto Catarinense (UNIPLAC) los posibles invest igadores , y re lacionar los
actores es taduales y nacionales involucrados en la temática. En el mismo
per íodo, se e laboraba el h i to lógico del Programa para e l Desarrol lo Sosteni ble
de la Cuenca Hidrográf ica del Río Uruguay (Pro -Río Uruguay - Acuífero
Guaraní) , que contó con la par t ic ipación de los mismos invest igadores, con la
in tención de una ejecución in tegrada – tanto es as í que en el Decreto n. º 4 .870,
de 17 de noviembre de 2006, que ha regulamentado aquel proyecto , las
2 El Aquífero Serra Geral fue incluido posteriormente.
3 Resultado de las discusiones ocurridas durante el Seminario Internacional “Aquífero Guarani, gestão e
controle social”, realizado en Foz do Iguaçu, los días 14 y 15 de octubre.
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respect ivas inst i tuciones fueron incluidas en su Consejo Director 4. En marzo
de 2005, e l proyecto de la RGSG contó con la adesión de la Fundação de Apoio
à Invest igação Cient í f ica e Tecnológica do Estado de San ta Catarina
(FAPESC), lo que fue decis ivo a toda la es tructuración del proyecto. En un
pr imer momento, la in tención era envolver todos los es tados de ocurrencia del
SAG (Goiás , Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais , Paraná, Rio
Grande do Sul , São Paulo y Santa Catar ina) . Sin embargo, tras e l “Encuentro
de la Unidad Nacional de Ejecución del Proyecto (UNEP) del Proyecto para la
Protección Ambiental y Desarrol lo Sostenible del Sis tema Acuífero Guaraní
(PSAG)”, el 07 de abri l de 2005 en la c iudad de Cu r i t iba, se ha optado por
incluir , en el proyecto, sólo el Estado de Santa Catar ina.
A par t i r de entonces, se han buscado fuentes de fomento y nuevas
aparcer ías cient íf icas:
3.1 Fomento
Los recursos captados a n ivel del gobierno federal para la real ización del
proyecto fueron fundamentales a la construcción de la Rede Aquífero
Guarani/Serra Geral , resul tado de dos acciones concominantes junto a los
órganos públicos federales y es taduales.
3.1 .1 Agência Nacional de Águas (ANA) y Fundação de Apoio à Pesquisa
Científ ica e Tecnológica do Estado de Santa Catarina (FAPESC)
La Conferencia Regional Sur de Ciencia , Tecnología e Inovación, real izada
en agosto de 2005, ha incluido por sugerencia de la Presidencia de la FAPESC
en sus deliberaciones la propuesta de es tudio in tegrado de C&T sobre
ut i l ización sostenible del Acuífero Guaraní , entre los tres es tados del sur , con
el apoyo de las respect ivas fundaciones de apoyo a la invest igación. Se ha
abier to as í una de las vías de recursos.
Para plei tear recursos junto a la ANA era necesar ia la elaboración de un
preproyecto. Fue hecha una reunión en Lages, con la presencia de la FAPESC y
representantes pol í t icos catar inenses , para la presentación de una propuesta de
4 Crea el programa para el Desarrollo Sostenible de la Cuenca Hidrográfica del Río Uruguay – PRO-
RÍO URUGUAY – ACUÍFERO GUARANÍ, define la estructura institucional para su implementación y
establece otras providencias.
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invest igación, e laborada con la par t ic ipación de la coordinación de
invest igación de la UNIPLAC, visando concurr ir a un edi ta l lanzado por el
Minis ter io del Medio Ambiente 5. También han par t ic ipado de esa reunión otros
in tegrantes del Programa Pro-Río Uruguay e invest igadores de la Universidade
do Oeste de Santa Catarina (UNOESC). El preproyecto fue in t i tu lado “Una
Propuesta para Santa Catar ina: Agua y Calidad de Vida en la Región de
Recarga del Acuífero Guaraní”, y contemplaba pr incipalmente la cuenca del r ío
Canoas, en Urubici y en el sal to del r ío Caveiras , en el municipio de Lages,
además de las cuestiones referentes a l derecho apl icable a l Acuífero Guaraní y
a la educación ambiental . El preproyecto ha s ido entregado a la ANA en agosto
de 2005 por e l presidente de la FAPESC y por e l d iputado federal Edison
Andrino.
El in icio del año 2006 fue marcado por las ar t iculaciones con los dos
es tados. Con el apoyo f inanciero de la FUNJAB, fue posible traer
invest igadores a Flor ianópolis : de la Universidade Federal do Paraná (UFPR)
y del Centro Universi tário do Vale do Tacuari (UNIVATES/RS). El proyecto
entonces elaborado, int i tu lado “Zoneamiento Hidrogeológico y Propuesta
Jur ídica para e l Uso y Conservación del Acuífero Guaraní , con vis tas a l
Desarrol lo Sostenible en los Tres Estados del Sur de Brasi l”, tuvo amplia
cober tura local y nacional de la prensa. En el mes de marzo fue obtenida la
Car ta Compromiso de la contrapart ida de cada Estado, f i rmada por los tres
gobernadores . Así , cuando los té cnicos de la ANA sugir ieron la conf iguración
del proyecto en red de los tres es tados del sur , surgió la denominación REDE
GUARANI/SERRA GERAL (RGSG).
Los meses s iguientes fueron de in tensas reuniones dir ig idas a la
e laboración del Término de Referencia den tro de las exigencias de la ANA, así
5 El preproyecto intitulado “Una Propuesta para Santa Catarina: Agua y Calidad de Vida en la Región
de Recarga del Acuífero Guaraní”, y coordinado por la profesora doctora Maria de Fátima S. Wolkmer,
estaba dividido en cuatro subproyectos:
- Subproyecto 1: Agua y calidad de vida en el área de recarga/descarga del SAG en la cuenca del río
Canoas en Urubici (coord. prof. M. Sc. Luciane Costa de Oliveira);
- Subproyecto 2: Agua y Calidad de vida en el área de recarga del SAG en salto del río Caveiras, en el
municipio de Lages (coord. prof. M. Sc. Lucia Helena Baggio Martins);
- Subproyecto 3: Derecho aplicable al Acuífero Guaraní (coord. prof. M. Sc. Daniela de Abreu Santos);
- Subproyecto 4: Portal Acuífero Guaraní – Conocimiento integrado del Acuífero Guaraní (coord.
indicada por la FAPESC).
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como con el CNPq (que también exigió formatación específ ica para aprobación
del proyecto) en todo el proceso. Los recursos obtenidos junto a la ANA, a
t ravés del CNPq, fueron repar t idos entre los t res es tados y su l iber ación sólo
ocurr ió en los ú l t imos días del año 2007/inicio de 2008. A estos se ha sumado,
en Santa Catar ina, una sustancial contrapar t ida de la FAPESC, t ras la
formatación f inal del proyecto atendiendo también a las especif icaciones y
or ientaciones de es ta agencia de fomento. Esos recursos const i tuyen, en su
pr imera fase, e l montante to tal de la suma para costear e l proyecto .
3.1 .2 Enmienda parlamentaria
Otro importante para la obtención de los recursos fue la sol ic i tación, en
2005, a l Foro Par lamentar io Catar inense, de una enmienda colectiva, en el
valor de R$ 12.000.000,00. La enmienda fue aprobada por la unanimidad de los
par lamentarios catar inenses y colocada en el Presupuesto General de la Unión
para e l año 2006, con el valor de R$ 8 .000.000,00.
Durante todo el año de 2006 ha proseguido el trabajo para la l iberación de
esos recursos, cuya pr incipal f inal idad era dotar las univers idades con
laborator ios, equipamientos, l ibros, es tructura para e jecución de la
invest igación visando a su continuidad y , pr incipalmente, formación de
competencias locales vinculadas a las univers idades, const i tuyendo una nueva
generación de invest igadores actuando en red, en una vis ión in terdiscipl inar ia
e in ter inst i tucional sobre los usos del agua.
En la concepción general del proyecto referente a la enmienda colect iva,
REDE GUARANI/SERRA GERAL – Santa Catar ina: Infraestructura,
Capaci tación e In tervención (RGSG -SC:ICI) , e l valor f inal de R$ 4.250.000,00
fue repasado a la Caixa Econômica Federal (CEF), en el año 2006 par a
apl icación vía FAPESC, exigiendo la pronta in termediación del presidente de
la misma junto al gobernador del Estado. En enero de 2007 ocurr ió la pr imera
reunión con el equipo de la CEF y la presentación de los invest igadores y
propuesta de trabajo para r eal ización de las l ic i taciones, un in tr incado proceso
que en junio de 2010 aún se encontraba en marcha – y nuevamente suspenso
debido a restr icciones en los per íodos electorales.
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3.2 Aparcerías
El proyecto solamente fue posible con el es tablecimiento de un plan
es tratégico que incluir ía desde su in icio la creación de aparcer ías .
3.2 .1 FUNJAB y FAPESC
La Fundação José Arthur Boiteux (FUNJAB) ha quedado responsable por la
e jecución del proyecto, prestando apoyo f inanciero en las e tapas in iciales, y
logís t ico hasta mediados del año 2009, cuando se ha desl igado del proyecto;
o tra aparcer ía fundamental fue de la FAPESC, que tra jo legi t imidad para
adesión de las FAPs de Rio Grande do Sul y Paraná y respect ivos gobiernos
es taduales, as í como en la v iabi l iza ción de los recursos de los órganos
federales involucrados.
3 .2 .2 Las universidades involucradas
Fue esencial también la conf ianza de los rectores de la Universidade
Federal de Santa Catarina (UFSC) y de la Universidade do Planalto
Catarinense (UNIPLAC), cuyos profesores par t ic iparon desde el inicio del
proceso de inst i tución de la Red, y de los d ir igentes de las demás inst i tuciones
catar inenses, como la Universidade do Oeste Catarinense (UNOESC), e l
Centro de Agricul tura e Veterinária da Unive rsidade do Estado de Santa
Catarina (CAV/UDESC), la Empresa de Invest igação e Extensão Agropecuária
de Santa Catarina (EPAGRI) y, más recientemente, la Fundação Universidade
Regional de Blumenau (FURB) y la Universidade de Chapecó
(UNOCHAPECO). 6
6 Los principales investigadores relacionados al proyecto, en cada una de esas entidades, fueron o son
la prof. dra. Maria de Fátima Schumacher Wolkmer (idealizadora y coordinadora general), y los/las
prof. Edgar Galilhete, Eloi Ampessan Filho, Lucia Helena Baggio Martins, Luciane Costa de Oliveira,
Valdeci Israel y Lucia Ceccatto, de la UNIPLAC; los prof. drs. Luiz Fernando Scheibe (coordinador
técnico), Rogério Portanova, Carlos Henrique Lemos Soares, Joel Pellerin, Luiz Carlos Pittol Martini,
Orides Mezzaroba y Luiz Antonio Paulino, de la UFSC; los/las profs. Anderson Guzzi, Eduarda M.
D. Frinhani, José Carlos Azzolini, Márcia Bundchen, Máira Dallavéquia, Fabiano Alexandre Nienow,
dr. Joviles Trevisol, de la UNOESC; los/las prof. dra. Mari Inês C. Boff, dr. Silvio Luis Rafaeli
(CAV/UDESC); los inv. dr. Pedro Boff, dr. Tássio D. Rech, Vilmar F. Zardo (EPAGRI/Lages); y,
posteriormente, prof. Leonel Piovesan (UNOCHAPECO) y profa. dra. Noemia Bohn (FURB),
además de los profs. drs. João Alberto A. Amorim, de São Paulo, y Alvaro Sanchez Bravo, de la
Universidad de Sevilla.
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4 LA COMUNIDAD ACADÉMICO-CIENTÍFICA COMPROMETIDA CON
LA BÚSQUEDA DE SOLUCIONES
El modelo de “gest ión de recursos hídr icos” con base en la ofer ta es tá en
cr is is , aún en países como Brasi l , donde la d isponibi l idad de agua no
const i tuye, a pr imera vis ta, un problema. Ocurre que la d is tr ibución de las
aguas en el ter r i tor io brasi leño no es uniforme, y a lgunas regiones enfrentan
ser ios problemas de abastecimiento: “em algumas metrópoles, como São Paulo,
Recife e o Distr i to Federal , a fa l ta de planejamento, a l iada à conta minação dos
recursos hídr icos , conver te o abastecimento em uma delicada questão social”
(IRIGARAY, 2003:49).
En 2005, cuando ha in iciado el proyecto RGSG, la región oeste del Estado
de Santa Catar ina ya era cast igada había cuatro años por sucesivos per ío dos de
fal ta de l luvia, afectando no sólo la agr icul tura y la economía, como los
recursos ambientales, especialmente em cuanto al equi l ibr io de los
ecosis temas acuát icos . La repet ic ión de esos “est iajes” ha apuntado la
necesidad no sólo de buscar respuest as a los problemas más urgentes, s ino
también de promover un debate centrado en las cuest iones que caracter izan el
uso y la gest ión in tegrada de las aguas. En ese contexto , las aguas subterráneas
son es tratégicas, por su cal idad y fáci l accesibi l idad, exig iendo invers iones
menores que el agua superf ic ia l .
Sin embargo, como ha subrayado la ex -minis tra del medio ambiente ,
Marina Si lva (2007) ,
para que possamos a t r ibu i r à s águas subter râneas seu devido va lor como
recurso es t ra tég ico e impor tante fon te de abas tec imento , são necessár ias
ações no sent ido de ampl iar os conhec imentos t écn icos , implan ta r uma rede
e fe t iva de moni toramento , implementa r a ges tão in tegrada das águas
sub te r râneas e super f ic ia is , bem como a capac i tação de t écn icos , ges tores e
da soc iedade em gera l . (SILVA, M. , 2007:05) .
Desarrol lar un modelo de uso sostenible de las aguas, pasando de los
enfoques convencionales de gestión de recursos hídricos a un enfoque
ecosis témico de uso in tegrado del agua, exige que se empiece a ver la cal idad
del agua a part i r de la cal idad del medio ambiente. Eso ha hecho que se
sumaran esfuerzos de la comunidad cient íf ica de Santa Catar ina, con
invest igadores de diferentes áreas de univers idades y fundaciones, para
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desarrol lar d iecis ie te componentes de un proye cto objet ivando un modelo de
gest ión in terdiscipl inar ia , teniendo el conocimiento cient íf ico y la educación
ambiental como factores fundamentales a una mudanza cul tural y la adesión de
la población, s in las cuales n inguna pol í t ica pública obt iene el resul t ado
esperado.
La ident if icación de algunas pr ior idades ha fundamentado la e laboración de
las metas y e tapas del proyecto: en pr imer lugar , e l forta lecimiento de las
univers idades y fundaciones para la implementación del proyecto RGSG, así
como el desarrol lo de capacidad es regionales como un elemento esencial en la
def in ición e implementación de pol í t icas públicas. Para que la Red pudiera
a lcanzar sus objet ivos de uso in tegrado de las aguas superf ic ia les y
subterráneas , fue identif icada la necesidad de equipar las ins t i tu ciones con la
infraestructura imprescindible a la ejecución de las invest igaciones , lo que se
hace desde 2008, a través de la adquis ic ión de equipamientos y mater ia l
permanente para var ios laborator ios, con los recursos obtenidos por la
aprobación y l iberación de la Enmienda Colectiva de la Bancada Parlamentar ia
Catar inense.
Esa infraestructura, además del objet ivo de dar sustentación a las
invest igaciones previs tas en var ias de las metas de la Red, visa también dar
sopor te a aquel las que se seguirán desa rrollando tras e l término de es te
proyecto , así como la permanente cual i f icación de actores locales a t ravés de la
educación formal e informal sobre medio ambiente, desarrol ladas en las
univers idades y en proyectos de extensión.
El agua está local izada te rr i tor ia lmente y debe de ser adminis trada
localmente par t iendo del reconocimiento de la exis tencia de los l ími tes f ís icos
mater ia les a l desarrol lo. Todas las mudanzas deben ser precedidas por un
diagnóst ico y por la es tructuración/disponibi l ización de una base de datos
c ient íf icos que fundamenten polí t icas públicas in tegradas para e l uso del agua
y el uso de la t ierra. Ocurre que el Estado de Santa Catar ina, a l contrar io de
sus vecinos, prácticamente no contaba con equipos permanentes de
invest igación en el sector de recursos hídr icos, careciendo, por lo tanto, de una
base sól ida de datos que permit ieran construir soluciones para la gest ión y
recuperación de los ecosis temas acuát icos, y a l ternat ivas a los problemas de
contaminación y sobre -explotación de acuíferos , a la reducción de la
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biodivers idad, entre o tros. Se destacan as í e l valor del conocimiento y acciones
locales como un factor determinante de pol í t icas ef icaces . Las propuestas
necesi tan tener como base diagnóst icos interdiscipl inar ios , la innovaci ón
tecnológica y también el rescate de la sabidur ía local que enseña maneras,
sedimentadas por la práct ica, de reproducir la v ida. In tensif icar e l in tercambio
de exper iencias exi tosas y divulgar sus práct icas forman par te de un proceso
que busca desarrol la r un modelo de gobernabil idad que propicie e l trabajo en
red entre los segmentos sociales comprometidos con la é t ica ecológica.
De esta forma, e l proyecto fue formulado como una in iciat iva
in ter inst i tucional, basada en la invest igación -acción, intercambio
(conocimiento compart ido) , empoderamiento local a t ravés de la educación e
ins trumental ización de las univers idades como inductoras de la mudanza de los
enfoques tradicionales, de gest ión de agua como recurso, para nuevos enfoques
de gest ión ecosis témica, como un hi to regulator io basado en el “bien vivir”
expreso en el neoconst i tucional ismo.
Para la formación de competencias locales, se ha optado por la creación de
un núcleo de es tudios avanzados de gest ión de aguas, asegurando a través de
una es tructura central una plataforma de diálogo, formación, capaci tación e
i rradiación de conocimiento. Esta sede ser ía compuesta por una bibl io teca,
infraestructura para el funcionamiento de dos programas de maestrado
(Derecho y Medio Ambiente y Salud), con aula para e nseñanza a d is tancia , y
aulas receptoras que funcionar ían de forma i t inerante en los municipios de la
región.
En segundo lugar , para e l funcionamiento en red de la RGSG, es
fundamental e l f lujo de informaciones, teniendo en vis ta la conf iguración de un
conocimiento in terdiscipl inar io. La metodología in terdiscipl inar ia a par t ir de
la racional idad ecosis témica no sólo produce un conocimiento complejo y
objet ivo, s ino también for ta lece a t ravés de la educación “novas s ignif icações
sociais , novas fórmulas de subjet iv idades e posicionamentos pol í t icos d iante
do mundo” (LEFF, 2006:52).
En el abordaje del agua no podemos olvidar que su ciclo in teractúa con el
medio ambiente y es insust i tu ible para la manutención de la v ida en nuestro
planeta. Recurr ir a l agua no es una cuest ión de elección, pues como apunta
Ricardo Petrel la (2002),
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a água é sem dúvida o e lemento v i ta l e ssencia l e insubs t i tu íve l para a v ida
de todas as espéc ies . Durante mi lhões de anos , os se res humanos puderam
v iver sem pet ró leo , sem car ro , sem e le t r ic idade e , inc lus ive sem o Euro . . .
Porém nenhum se r humano pode v iver no passado, nem poderá v iver no
fu turo , sem água . (PETRELLA, 2002)
Así, por su relevancia , por ser la base de la v ida, es imprescindible abordar
e l tema de forma in tegral , apor tando conocimientos de diferentes áreas: el
diálogo de saberes promoverá una vis ión in terdiscipl inar ia /s is témica del área
seleccionada para invest igación, buscando no sólo la in tegral idad del medio
ambiente, pero también la in terdependencia de los saberes económico, social ,
ambiental y cul tural , en la búsqueda de la sustentabi l idad.
Se tra ta de una nueva racional idad,
que in tegra o pensamento e os va lores , a razão e o sent ido , e s tá aber ta à
d i ferença e à d ivers idade , busca cons t i tu i r uma economia g lobal , in tegrada
por economias loca i s baseadas na espec i f ic idade da re lação do mate r ia l e do
s imból ico , da cu l tura e da na tureza .” ( LEFF, 2009:01)
La divers idad es un elemento central en el d iseño de la invest igación, de
ahí e l abordaje complejo con desafíos tanto del campo conceptual como de la
acción práct ica . La formatación en red fue una contingencia (determinada por
las fuentes de recursos del proyec to) , pero fue el factor que ha promovido una
mudanza de foco, creando nuevas posibil idades metodológicas y expandiendo
la escala del campo de actuación.
El concepto de red propuesto es un s is tema de información con
complementar iedad tecnológica, ident idad social y cultural , y aprendizaje
colect ivo. Las propiedades in ternas de esa infraestructura t ienen f lexibi l idad
in terorganizacional y la e levada capacidad de integrar competencias.
Actuar en red trae innúmeras ventajas, pero al mismo t iempo presenta
desaf íos complejos en su gestión técnico -adminis tra t iva, especialmente
envolviendo proyectos interunivers i tar ios, lo que demanda constante
evaluación y ajustes en los procedimientos operator ios . Especial is tas apuntan
como valores imprescindibles en el funcion amiento de un proyecto organizado
en red: la hor izontalidad, objetivo común, exper imentación, conf ianza,
par t ic ipación y f lujo de información (FUNJAB, 2008).
Potencial izar y v iabi l izar un enfoque in terdiscipl inar io entre
invest igadores de diferentes área s e ins t i tuciones const i tuye el mayor desaf ío
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del proyecto, exigiendo una ser ie de herramientas que favorezcan el d iálogo y
el cambio de exper iencias/cooperación. La red RGSG t iene como “nudos” los
invest igadores de las univers idades y fundaciones con área de actuación directa
en las cuencas hidrográf icas del imitadas para es tudio. In tegrar a los
invest igadores e ins t i tuciones, en diferentes áreas, de forma igual i tar ia
a lrededor del objet ivo común, exige un f lujo de información que const i tuye el
mayor desafío de la red . Así, la gestión de la información es fundamental en un
proyecto en red.
Las herramientas previstas en el proyecto para dar sopor te y d inamicidad a
la c irculación, a la comunicación, fueron el ambiente v ir tual , o websi te ; los
seminar ios, congresos y otros eventos temáticos; e in tercambio constante entre
los invest igadores y la sede. La coordinación general y técnica, asesorada por
técnicos y becar ios, asumir ía e l papel de mediación, ya que son el los los que
deberán servir de puente a la co municación entre los miembros de la red, para
que t rabajen de forma cooperat iva y puedan enseñar su trabajo al exter ior de la
red.
Otro elemento in tegrador serán las aulas de te leconferencias , para
reuniones temáticas con ocurrencia per iódica entre invest igadores, con cambio
de exper iencias, creándose una necesar ia cul tura de par t icipación, además de
ampliar las posibi l idades de soluciones innovadoras para la invest igación.
La consol idación de la par t ic ipación en red forma par te de un proceso de
mudanza cultural , que envuelve “aprovei tar a heterogeneidade dos membros da
rede e mudar a cul tura da competi t ividade para a cooperação”
(GIANNECCHINI , 2005:01). En esa búsqueda, es tán previs tas char las de
especial is tas en es tudios in terdiscipl inar ios , aprovechando la infraestructura
instalada de te leconferencias.
Crear la ident idad de la red también for ta lece la par t ic ipación, as í como un
regis tro de la memoria de la red . “A trajetór ia da rede, a forma como ela fo i
cr iada, devem estar d isponíveis para que cada um que queira entrar na rede
saiba como ela se desenvolveu.” ( GIANNECCHINI , 2005:01) Así, la red se
presenta como una solución para e l enfrentamiento de problemas complejos
como los del agua, que exigen nuevos paradigmas que incorporen la
t ransdisciplinar idad y transcul turalidad, exigiendo diferentes conocimientos y
un trabajo cooperat ivo. Sin embargo, la comunicación y circulación de la
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información que es fructo de la invest igación es imprescindible tanto in terna
como externamente. Visando a la d ifusión de la s informaciones fue creado un
websi te (www.rgsg.org.br) y es tá s iendo elaborado un banco de datos e
imágenes, además de la promoción de seminar ios y reuniones temáticas,
par t ic ipación en eventos , cursos, congresos y publicaciones.
En ese contexto, se dest aca el proyecto de educación ambiental y la
par t ic ipación en audiencias públicas para discut ir la re levancia de pol í t icas que
at iendan la preservación, la conservación y el uso in tegrado y sostenible de las
aguas, incluso la subterránea.
4.1 Aspectos Jur ídicos
Para una vis ión ecosis témica el agua debe de ser aprehendida
jur íd icamente, s iendo atendidas , en la formalización de derechos, todas sus
funciones.
En este sentido, como bien señala Pedro Arrojo Agudo (2006),
mesmo sendo a água , do ponto de v i s ta f í s ico qu ímico, um e lemento
perfe i tamente de f in ido, suas funções são d iversas e os va lores ge rados pe las
múl t ip las funções são de na tureza d iversa , exig indo aprec iações de va lor
d i ferenciadas , ou se ja :
a . A água em função da v ida , o que a conecta com di re i tos humanos (v ida
no sen t ido amplo: na tureza , homem, an imais , e tc . ) ;
b . A água em função do se rviço públ ico e do in teresse gera l , o que a
conecta com d i re i tos soc ia i s ;
c . A água em função de negócios leg í t imos , o que a conecta com d i re i tos
individuai s , me lhorando o n íve l de r iqueza e o bem esta r ;
d . A água em função de negóc ios i legí t imos , que devem se r combat idos por
l e i (exemplo: sobre explotação de aqüí fe ros) (AGUDO, 2006:143) .
En el proyecto, e l agua es asumida como derecho humano expreso en la
función de “agua-vida”. Agua -vida como derecho humano debe atender a las
necesidades básicas de sobrevivencia de los seres humanos. El derecho humano
al agua otorga a todos el acceso fáci l a la cant idad de agua suf ic iente , con
cal idad aceptable para usos personales y domést icos (GARCÍA, 2008).
Pero el sent ido que se a tr ibuye al agua -vida va más all lá del derecho
humano al agua, extendiéndose al derecho a la desedentación de animales y a
las necesidades ambientales.
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La perspectiva adoptada en la invest igación jur íd ic a no es la de la mera
inst i tucional ización de derechos. En la ecología de saberes , la construcción de
derechos es más par t ic ipat iva y se suma al proceso de educación ambiental :
Esse ponto de v i s ta obr iga a recordar um pr inc íp io c láss ico f reqüentemente
esquecido, aquele segundo o qual , a lém das mediações ju r íd icas , a ga rant ia
ú l t ima dos d i re i tos res ide nas ações que , em sua conquis ta e de fesa , se jam
capazes de empreender seus própr ios des t ina tá r ios (GARCÍA, 2008:16)
En cuanto a la invest igación jur íd ica, e specíf icamente, dos dimensiones de
incidencia del h i to jur ídico se h icieron necesar ias.
El Sis tema Acuífero Guaraní ocurre en los cuatro países del Mercosur y, en
Brasi l , en ocho estados de la Federación, exigiendo así consideración desde la
escala local hasta la in ternacional. La escala local es la más importante , por la
in tegración de la gest ión de aguas con el p laneamiento del uso de la t ierra y,
aún, del suelo urbano:
a proteção das águas subter râneas es tá in tensamente l igada com a ges tão do
uso e ocupação do solo por par te do munic íp io . A ins ta lação de a t iv idades
inadequadas e a fa l ta de um s i s tema de saneamento bás ico podem pre judicar
a qual idade das águas e o processo de urbanização , com um a l to índice de
impermeabi l ização do solo , p re judica o c ic l o h idro lógico , impedindo a
reca rga dos aqüí feros , bem com cont r ibui pa ra ocor rência das enchentes
(VILLAR, 2007:573) .
En otras palabras, en las pol í t icas urbanas de gest ión de terr i tor io con sus
usos preferenciales se puede abr ir un espacio para presentac ión de un
indicat ivo que at ienda a las necesidades específ icas del agua subterránea,
amparado en los datos técnicos disponibi l izados en la investigación.
La escala internacional hoy no t iene la misma relevancia que tenía cuando
ha in iciado el Proyecto par a la Protección Ambiental y Desarrol lo Sostenible
del Sis tema Acuífero Guaraní (PSAG), desarrol lado en Argentina, Brasil ,
Paraguay y Uruguay por equipos de consul tores in ternacionales, en el per íodo
de 2003 a 2009. Las invest igaciones, que consideraron esp ecíf icamente ese
acuífero , mostraron que la escala local es la más adecuada a la gest ión y
preservación.
Sin embargo, en la perspect iva del proyecto REDE GUARANI/SERRA
GERAL , la gest ión in tegrada de las aguas subterráneas y superf ic ia les es más
consecuente con la racional idad ecológica, ya que posibi l i ta es tablecer
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ins trumentos de control en el desarrol lo de la cuenca hidrográf ica y aún del
municipio (a t ravés de un Plan Director Municipal de Recursos Hídr icos) , que
pueda evi tar la degradación de la cal id ad de las aguas y permit i r su mejor
aprovechamiento.
Las pol í t icas públicas deben atender , en las áreas más sensibles a la
contaminación, las necesidades de gest ión sostenible del agua subterránea,
desarrol lando la capacidad de planeamiento, a tenta a las especif icidades y
caracter ís t icas de cada acuífero . En el caso del SAG, especialmente en las
áreas de recarga directa, la acción debe de ser preventiva, con la manutención
de la permeabil idad del suelo, para permit i r la inf i l tración de las aguas de la
l luvia, pero con estr ic to control de la contaminación, o sea, d iscipl inando el
uso de la t ierra de modo a proteger y preservar tanto la cant idad como la
cal idad de las aguas .
Es fundamental que determinadas áreas sean protegidas , evi tándose la
deforestación, los usos inadecuados de la t ierra y la ins talación de act iv idades
potencialmente contaminadoras.
4.2 Educación Ambiental
Finalmente, cabe considerar la educación como estratégica para e l éxi to de
cualquier mudanza que se pretenda, a través de las d iversas pol í t icas públicas
– la educación transversal en las acciones in ternas a la red y como propulsora
de la metodología in terdiscipl inar ia fundamentada en la racional idad
ambiental . Entre los objet ivos anhelados se puede ci tar :
Educação e capaci tação para governabi l idade e a ges tão in tegra l da água ,
que leve em conta as d imensões: ambien ta l , soc ioeconômica , pol í t ica e
cul tu ra l . Revisão de va lores , concei tos e enfoques que pres idem a educação e
os l ivros de texto em matér ia de águas e ecoss i s temas h ídr icos . Inovação das
prá t icas de aprendizagem, in t roduzindo novos enfoques , v ivênc ias no meio
na tura l e d inâmicas lúd icas or ientadas à p romoção de pr inc íp ios de uma nova
cul tu ra de água . ( ENCONTRO POR UMA NOV A CULTURA DA ÁGUA NA
AMÉRICA LATINA, 2005 ) .
Exis te un consenso de que para enfrentar los desaf íos que se presentan a la
gest ión de aguas en los d iferentes niveles ( in ternacional, nacional y local) hay
la necesidad de una mudanza sustancial en la forma como los seres humanos se
re lacionan con el agua . En este sent ido, un diálogo hor izontal de cul turas
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puede apuntar cosmovis iones más hol ís t icas que posibi l i ten reconocer
responsabi l idades diferenciadas y compart idas en la búsqueda de la
sustentabi l idad. Las es tra tegias incluyen:
Descubrir conjuntamente qué es importante , verdadero y justo para un
“bien vivir”;
Mejoría de la gest ión a t ravés de hi tos regulator ios y capaci tación de
actores con la u t i l ización de conocimientos locales y técnico -
cient íf icos;
Un diálogo de saberes or ientado hacia la construcc ión de una
racional idad ambiental ajustado con los requerimientos culturales.
La racional idad ambiental cambia la percepción del mundo con base en un
pensamiento único y unidimensional , que se encuentra en la ra iz de la cr is is
ambiental , para un pensamien to de la complej idad. Superar las l imitaciones no
s ignif ica anular las d iferencias , s ino trasciende el pensamiento analí t ico, no
como una s ín tes is que reúna los resul tados de anál is is , s ino como un
pensamiento hol ís t ico. Nuevas formas de producción sosteni bles pueden
propiciar la apl icación de ecotecnologías más apropiadas a cada región y
ecosis tema, rompiendo las racionalidades económicas homogeneizantes.
Es necesar io, pues, seguir desarrol lando esfuerzos de convergencia entre
los movimientos sociales y l a comunidad técnico-cient íf ica , para ident if icar
a l ternat ivas ef ic ientes , equi ta t ivas y sostenibles .
5 DESAFÍOS PARA LA CONTINUIDAD DE LA INVESTIGACIÓN
La exper iencia adquir ida en la implantación y consol idación de la red
RGSG permite e l examen de las pr incipales d if icul tades subyacentes a l
gerenciamiento de un proyecto in terdiscipl inar io, in ter inst i tucional e
in tercul tural .
Sin duda el mayor desaf ío de la invest igación es ar t icular las d iferentes
áreas en un todo coerente, en un espacio de diálogo que ul trapase el mero
regis tro , donde los conocimientos sean potencial izados mutuamente en la
búsqueda de soluciones. Por o tro lado, es necesar io enfrentar e l impacto de las
innúmeras exigencias de las ins ti tuciones de fomento, en el r i tmo de la
invest igación: conci l iar e l p laneamiento y el control de las act iv idades y metas
s in que el control se convier ta en un f in en s í mismo tal vez sea el mayor
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desaf ío a la consol idación de la red. Cuando se necesi tan procesos para
gerenciar procesos , es d if íc i l saber donde el trabajo real , la invest igación, se
hace. Como dice Ladislau Dowbor “de ninguén se exige a c lar iv idência de
todas as respostas” (DOWBOR 1998:10). Pero de todos se exige el
comprometimiento personal y é t ico por la mudanza.
Ante la cr is is ambiental , es necesar io construir un espacio de encuentro,
en donde el d iálogo in tercul tural posibi l i te reconocer los valores comunes,
para pasar de un enfoque de gest ión de aguas como recurso a nuevos enfoques
de gest ión ecosis témica, que garant icen la equidad in tra e intergeneracional.
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FUNCIONALIDAD DE LAS CUENCAS EN ESCENARIOS DE CAMBIO
CLIMÁTICO: INDICADORES DE SEGUIMIENTO
NOE LI A GUA I T A
Observatorio de la Sostenibi l idad en España
noel ia .gua i [email protected]
LU C Í A LA ND A
Observatorio de la Sostenibi l idad en España
luc ia . l [email protected]
JU LI A MA RT Í N E Z
Univers idad de Murcia
ju l [email protected]
Resumen
En España, y más concretamente en las cuencas del Sur y las
mediterráneas, e l agua disponible presenta una var iabi l idad natural a cor to y
largo plazo que se traducen en f luctuaciones in teranuales muy in tensas que se
agravarán bajo los escenar ios de cambio cl imático. Este t rabajo plantea, para
la p lanif icación ante es tos escenar ios , es tablecer y desarrol lar una ser ie de
indicadores c lasif icados en niveles FPEIR (Factor determinante, Presión,
Estado, Impacto , Respuesta) , basado en la metodología de la Agencia Europea
de Medio Ambiente, apl icándolos a n ivel de cuenca, con el objetivo de que la
información arrojada por cada uno de es tos n iveles de indicadores permitan
act ivar un conjunto de medidas preestablecidas de carácter es tra tégico, táct ico
o de emergencia. Este t rabajo desarrol la un anál is is metodológico de
exploración en un caso pi lo to de apl icación operat iva del concepto de
funcional idad para una cuenca: la cuenca del r ío Segura (con problemas de
sobreexplotación) . Los resul tados se tra tan en clave de sostenibi l idad.
Palabras clave: cambio cl imático, cuencas hidrográf icas, indi cadores,
p lanif icación, funcionalidad.
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( i) Introducción
En la ú l t ima década, han sido muchas las invest igaciones sobre cómo el
cambio cl imático inf luye en los dis t in tos aspectos del c ic lo del agua
(precipi tación, evapotranspiración, e tc …) (Kundzewickz y Somlyódy, 1997;
Kracauer Har t ig e t a l . , 1997; Arnell , 1998 y 2004; Bouraoui e t a l . , 2004; entre
o tros) . Este t rabajo pretende presentar una metodología basada en indicadores
que muestre e l grado de sostenibi l idad del uso del agua en las d is t intas cuencas
donde se apl iquen y sean capaces de mostrar los cambios en la funcional idad
de las cuencas por e l impacto del cambio cl imático. Los resul tados de estos
indicadores son de especial re levancia en España donde se prevé un incremento
de las temperaturas y una reducción de las precipi taciones (IPCC, 2008).
Además, e l uso del agua en la agr icul tura es muy in tensivo en España (80% del
consumo total con un VAB del 3%), sobre todo en las cuencas del sur y
mediterráneas donde la d isponibi l idad no se corresponde con la demanda, sobre
todo para usos agrar ios. Los ecosistemas asociados a los recursos hídr icos ya
es tán en r iesgo por la sobreexplotación de los mismos, pero s i no se d ispone de
una bater ía de indicadores que muestren cómo y en qué medida están s iendo
afectados los recursos y los ecosis temas asociados, no podrán tomarse las
medidas adecuadas. Este paper presenta la apl icación de dichos indicadores
para mantener las múlt ip les funcional idades del agua, gest ionando los recursos
respetando los f lujos naturales del a gua. Los impactos del cambio cl imático se
agravarán dependiendo de los usos que se efectúe del recurso agua a medida
que los apor tes de agua vayan disminuyendo. Se apl ica los indicadores a la
cuenca del r ío Segura un terr i tor io naturalmente escaso en recur sos hídr icos y
con una fuer te demanda creciente.
( i i) Métodos
El enfoque metodológico ut i l izado para evaluar e l uso sostenible de la
gest ión del agua en un marco de cambio cl imático se ha real izado a par t ir del
esquema FPEIR (Fuerzas motr ices -Presión-Estado-Impacto-Respuesta)
propuesto por la Agencia Europea de Medio Ambiente . Para una pr imera
evaluación general de la s i tuación y perspect ivas se propone el uso de
indicadores de aguas superf ic ia les y subterráneas. La metodología específ ica
para agrupar los indicadores superf ic ia les seleccionados s igue el esquema
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FPEIR adaptado por la Dirección General del Agua del Minis ter io de Medio
Ambiente y Medio Rural y Marino (MARM), d ivididos entre los indicadores
que hacen referencia a factores naturales y antrópicos. Los indicadores de
aguas subterráneas han s ido extraídos de l a Direct iva Marco del Agua (DMA).
A par t ir de es ta pr imera vis ión se ha hecho un ejercicio metodológico de
extracción de los indicadores adecuados tomando como referencia e l paradigma
de la sostenibi l idad en un escenar io de cambio cl imático.
Finalmente, es te anál is is general se completa con los pr incipales resul tados
de un es tudio pi lo to apl icado a la cuenca del r ío Segura, donde se apl icó el
concepto de funcional idad de las cuencas como un elemento operat ivo para
evaluar la sostenibi l idad. Estos resul tado s son un resumen del es tudio
contenido en el Informe del Observator io de la Sostenibi l idad en España (OSE)
“Agua y Sostenibi l idad: Funcional idad de las Cuencas”.
( i i i) Resultados y discusión
En los ú l t imos 20 años los r íos y otras fuentes de agua superf i c ia les han
perdido el 5% de su caudal respecto a la media regis trada entre 1940/1942 y
2005/06 (Figura 1) . Para e l hor izonte de 2030, s imulaciones con aumentos de
temperatura de 1ºC y disminuciones medias de precipi tación de un 5%
ocasionar ían reducciones medias de apor taciones hídr icas en régimen natural
de entre un 5 y un 14%. En los ú l t imos años (1931 -2006) las precipi taciones se
han reducido un 8% en España y las tendencias apuntan a una menor
precipi tación acumulada anual , con una mayor reducción de la precipi tación
(Figura 2) .
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 38
Figura 1 . Indicador de es tado: Recursos
h ídricos
F igura 2 . Indicador de fac tor
determinante natural : Precipi tac ión
Fuente f iguras 1 y 2: Cent ro de Es tudios y Exper imentac ión de Obras Públ icas
(CEDEX) , 2009.
Hay un desequil ibr io entre las apor taciones naturales y las extracciones de
las cuencas, lo que apunta que és tas tendrán una menor capacidad para
abastecer a la población y a los ecosis temas. Por sectores, e l consumo
mayori tar io de agua se debe a los usos agrar ios por su ut i l ización en regadío
(90% del agua to tal suminis trada) . La población crece y por tanto la demanda
de agua para abastecimiento también (Figuras 3 y 4) . El volumen to tal de agua
dis tr ibuida para abastecimiento urbano to tal en 2007 alcanzó l os 4 .969 hm 3 . De
es ta cant idad 3 .778 Hm 3 , es decir , un 76% se regis tró y dis tr ibuyó para e l
consumo de los hogares (2 .544 Hm 3 ) . El res to se dest ino a los d iversos
sectores económicos (852 Hm 3 ) , as í como para los consumos municipales y
o tros (382 Hm 3 ) (Figura 4) . Las pérdidas de agua en las redes públicas de
abastecimiento urbano por fugas, ro turas y aver ías en la red alcanzaron los 790
Hm3 , es decir e l 15,9% del agua to tal suminis trada a d ichas redes , lo que
supone una reducción del 0 ,7% respecto a 200 6.
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Figura 3 . Indicador factor
determinante antrópico: Dens idad de
población
Figura 4 . Indicador de pres ión: Agua
dis tr ibuida por usuar ios
Fuente f iguras 3 y 4: Ins t i tu to Naciona l de Estad í s t ica , 2009.
La cal idad de las aguas ha mejorado, sobre todo por la d isminución de
or igen orgánico. Sin embargo los avances se es tancaron a par t ir de 2005 y en
2008 se produjo un l igero empeoramiento de la DBO 5 , reduciéndose el
porcentaje de los puntos de control con c ontaminación orgánica más baja,
a lcanzando valores del 80%, mientras aumentaron los porcentajes de los puntos
de mayores concentraciones de mater ia orgánica. En los próximos años se
espera que la cal idad del agua s iga aumentando a medida que se arreglan la s
actuales carencias en mater ia de saneamiento y depuración y ejecutando el
nuevo Plan de Calidad de las Aguas 2007 -2015.
La concentración de ni tra tos es uno de los parámetros esenciales para
determinar la cal idad de las masas de agua subterráneas . Para e l control de la
cal idad de dichas aguas, las d irect ivas europeas es tablecen una ser ie de
indicadores entre los que se encuentran la concentración de ni tra tos expresada
en mg/l . Con las c ifras d isponibles en 2008, las cuencas hidrográf icas
presentan valores muy var iables según este indicador , que va n desde el 26,5%
de es taciones que superan los 50mg/l (Demarcación Hidrográf ica del Guadiana)
hasta e l 0% de es taciones que supera dicho umbral (Cuencas in ternas del País
Vasco y Demarcación Miño-Limia) .
Como ind icadores de respuesta se puede destacar e l indicador de volumen
de agua reut i l izada, e l cual se ha duplicado en nueve años, superando los 1,2
mil lones de m 3 d iar ios en el 2005, aunque el 80% de toda el agua reut i l izada se
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 40
dest ina al r iego agr ícola . Según e l Minis ter io de Medio Ambiente y Medio
Rural y Marino se aprovecha entre 400 hm 3 y 450 hm3 de los 3.400 hm 3 de las
aguas que se depuran. Los resul tados muestran que, pese a que se ha avanzado,
la reut i l ización de las aguas res iduales depuradas todavía es e scasa. Para e l
año 2015, fecha en la que se l legará a reut i l izar 1.200 hm 3 , se espera que la
cant idad de agua reut i l izada se tr ip lique.
Otro indicador de respuesta re levante es e l precio del agua. A pesar del
incremento de precios de los servicios domést icos e industr ia les de agua
exper imentado en España, los precios actuales es tán todavía muy alejados de
los de los países del entorno ( la media en Europa para este indicador se s i túa
en 3,5 euros/m 3 f rente a l 1 ,29 euros/m 3 de España) y e l gasto en agua ha
perdido par t ic ipación en los gastos to tales por los suminis tros a la v ivienda.
El hecho de que los costes ambientales no se hayan in ternal izado
suf ic ientemente hasta ahora puede ser o tra de las razones por las que la
u t i l ización del agua sea usada de forma menos sostenible .
Si b ien los indicadores e laborados muestran que la u t i l ización y gest ión del
agua s igue s iendo un desaf ío para la sostenibi l idad en España, las
incer t idumbres aumentan ante e l fu turo próximo determinad o por e l cambio
cl imático y su posible impacto negat ivo sobre los recursos hídr icos (Cuculeanu
et a l . , 2004; Wilby et al . , 2006; Burns et a l . , 2007; Hagg et a l . , 2007; Ruth et
a l . , 2007). Este hecho unido al aumento de la población y la d ispersión urbana,
as í como a la in tensif icación de la construcción en el l i toral y e l aumento del
tur ismo hacen que la gest ión sobre es te recurso es tratégico deba ser
especialmente in tel igente .
Aplicación a la cuenca del r ío Segura: En los ú l t imos 25 años la apor tación
media según la ser ie completa de 66 años (1940/41 a 2005/06) arroja valores
sobreest imados en un 24% con respecto al valor obtenido ut i l izando los
ú l t imos 25 años. Las reducciones es t imadas serán mayores en el tercio sur
peninsular , donde se s i túa la cuenca d el Segura, con reducciones super iores al
30% en el escenar io de emisiones al tas y en torno al 20% en el escenar io de
emisiones bajas. El regadío consume cerca del 90% del agua to tal u ti l izada en
la cuenca. La población ha exper imentado un aumento notable , destacando el
incremento en más de 157.000 viviendas secundar ias en las zonas costeras de
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 41
Murcia y Alicante. El Indice de Consumo (proporción de agua captada para
usos consuntivos) según los datos del PHCS se eleva a un 187%. La Agencia
Europea de Medio Ambiente considera para e l Índice de Explotación Hídrica
que valores super iores al 20% indican es trés y super iores al 40% estrés severo.
Un Índice de Consumo del 187% const i tuye un valor insostenible y una presión
dif íc i lmente asumible por los s is temas natur ales. El 46% de las masas de agua
subterránea presenta unas extracciones que superan las surgencias en régimen
natural , lo que impide atender las funciones ambientales de ta les masas . El
44% de todas las aguas res iduales depuradas de la Demarcación no vuel ve a los
cauces y se reut i l iza de forma directa para regadío y algún campo de golf , una
proporción que puede seguir aumentando. La reut i l ización directa para r iego
del agua depurada, s in ser devuelta previamente a los r íos, imposibi l i ta que
es tos volúmenes retornen a los cauces naturales y contr ibuyan a mantener los
n iveles adecuados de cant idad y cal idad de sus aguas y por tanto su buen
estado ecológico. Los nuevos regadíos se ubican en áreas ajenas a las vegas
f luviales y por tanto con peores condiciones de disponibi l idad de recursos
hídr icos , suelo fér t i l y condiciones topográf icas adecuadas. El 75% del regadío
to tal de la cuenca se encuentra fuera de áreas con f luvisol dominante. Esta
t ras lación geográf ica del regadío const i tuye una desubicación ecológic a del
mismo que se traduce en un doble proceso: por un lado, e l incremento de f lujos
de agua más dulce en ecosis temas hipersal inos de al to valor c ient íf ico, que
conlleva una banal ización de es tos s ingulares s is temas, y por o tro lado, la
sal in ización de las aguas y suelos por e l r iego de depósi tos margosos y
saladares y por e l uso directo de aguas muy mineral izadas. En las aguas se ha
duplicado el valor medio de sal in idad y conduct iv idad entre 1982 -83 y 1998,
pasando de 3 g/ l a 6 ,4 g/ l , lo que const i tuye un problema para e l r iego, sobre
todo en la Vega Baja, donde los a l tos valores de conduct iv idad del agua
condicionan negat ivamente muchos cul t ivos. El VAB p m por metro cúbico de
agua en el regadío es 0,77 €/m 3 , lo que supone un valor un 88% super ior a la
media en España. No obstante, hay que considerar que la mayor rentabi l idad
del regadío en la cuenca del Segura no compensa el hecho de que se u t i l ice una
proporción mayor de agua que en el res to de España para la act iv idad agrar ia,
un sector que contr ibuye al v alor añadido bruto de forma muy modesta . En la
Región de Murcia , con datos de 2001 la product iv idad media global
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 42
(considerando todos los usos) del agua se si tuaba en unos 18,5 €/m 3 de VAB p m ,
un 33% infer ior a la media en España, de 27,5 €/m 3 . En la Demarcación del
Segura la recuperación de costes para los usos urbano e industr ia l en 2002 se
s i tuaba en un 88% (mayor que la media en España) . En el caso de los usos
agrar ios la recuperación de costes en 2001 fue en torno al 92%, un valor medio
respecto a l conjunto de demarcaciones. En 2005 este valor descendió
l igeramente, hasta e l 87%, lo que implica un porcentaje de subvención pública
de un 13%. Estas c ifras indican que la agr icul tura de la cuenca del Segura
t iene un al to porcentaje de recuperación de c ostes y una proporción
relat ivamente pequeña de subvención pública , dada la general e levada
product iv idad y ef ic iencia del regadío respecto al exis tente en otras cuencas . A
este proceso de insostenibi l idad creciente en los ú l t imos años es tá
contr ibuyendo e l incremento de los usos urbanos y tur ís t icos. La escasa
contención de las fuerzas motr ices ( regadío y usos urbanos y tur ís t icos) juega
un papel fundamental en el aumento de presión sobre los s is temas naturales, lo
que ha redundado en una reducción de la f uncional idad ambiental del agua
agravada por la d isminución de apor taciones medias del agua. Esta reducción
const i tuye un cambio de tendencia que con toda probabil idad se mantendrá a
cor to y largo plazo por la reducción de los coef ic ientes de escorrent ía e n
cabecera por e l aumento de las masas forestales, la probable reducción de las
apor taciones subterráneas por efecto de una mayor explotación de los acuíferos
de cabecera y por e l cambio cl imático, que mantendrá o acentuará la tendencia
a la reducción de l as apor taciones en la mitad sur de la península.
Conclusiones
La evolución de los indicadores muestra que el agua ha sufr ido la
expansión poco ordenada de usos agr ícolas y desarrol los in tensivos de r iego,
incluyendo la frecuente local ización de act iv ida des al tamente consumidoras en
zonas con escasa disponibi l idad. El lo ha conducido a una s i tuación con mayor
r iesgo de insostenibi l idad que, en determinadas circunstancias excepcionales ,
como sequías, puede provocar colapsos respecto a es te recurso renovable ,
sobre todo en nuevos escenar ios de cambio cl imático.
Puesto que la gest ión y uso sostenible del agua cada vez es tará
presumiblemente más res tr ingido y condicionado por e l cambio cl imático,
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resul ta necesar io adaptar la gest ión de los recursos hídr icos a los impactos
esperados en el fu turo, a lgo en lo que ya se t rabaja a escala europea. Los
impactos del cambio cl imático sobre los ecosis temas terres tres en España
durante e l próximo s iglo provocarán la “mediterranización” del nor te
peninsular y la “ar id ización” del sur , como resul ta a l calentamiento y la
reducción de los recursos hídr icos . El incremento de las temperaturas y la
d isminución de las precipi taciones y de los caudales de agua de los r íos, hecho
que ya vienen señalando los indicadores, serán alguna s de las consecuencias
más inmediatas.
La s i tuación de insostenibi l idad del uso del agua en las cuencas del sur y
mediterráneas entronca con un proceso his tór ico de considerable inercia
impulsado por e l crecimiento del regadío por las expectat ivas de nue vos
recursos hídr icos a través de dis t in tos proyectos h idrául icos. Las reducciones
es t imadas serán mayores en el tercio sur peninsular , donde se s i túa la cuenca
del Segura, con reducciones superiores a l 30% en el escenar io de emisiones
al tas y en torno al 20% en el escenar io de emisiones bajas. Esto const i tuye
también un s igno claro de la paulatina desconexión entre la gest ión del agua y
la gest ión del r ío Segura y res to de cauces naturales de la cuenca, lo que en
úl t ima instancia se t raduce en una pérdida de funcional idad ambiental . Todo
el lo requiere medidas de adaptación relacionadas tanto con las demandas
(contención de las fuerzas motr ices del consumo de agua, en par t icular el
regadío y los desarrol los urbano - turís t icos) como con los recursos (a través del
impulso de los recursos no convencionales como la reut i l ización de aguas
res iduales y la desalación marina) y con el es tablecimiento de planes y
herramientas específ icas , como los p lanes frente a la sequía .
Los resul tados de los indicadores permit i rán act ivar un conjunto de
medidas preestablecidas de carácter es tra tégico, táct ico o de emergencia . Por
tanto, se ha de seguir insis t iendo en var ias consideraciones conceptuales que
f inalmente permitan apl icar s is temas de uso y gest ión más racionales y
perdurables con cr i ter ios de ef iciencia y equidad ante e l re to del cambio
cl imático, para asegurar la sostenibi l idad e in tegr idad de los ecosis temas
naturales propios de cada cuenca hidrográfica . Es el desaf ío his tór ico de
cambiar no sólo las bases legales sino el enfoque de la gest ión tradicional del
agua, apl icando indicadores de seguimiento y medidas -respuesta concibiendo la
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 44
cuenca hidrográf ica , como una unidad de gest ión ecosis témica que reclama
tanto una perspect iva par t ic ipat iva para reforzar la complicida d del conjunto
social , como una nueva gobernanza desde una nueva cul tura del agua. La
par t ic ipación social es un buen instrumento de planif icación hidrológica y de
ordenación terr i tor ia l que permite recuperar y fomentar la o lvidada conciencia
de per tenencia a l propio terr i tor io y a la propia cuenca. De ahí la t rascendencia
de relacionar , “agua y sostenibil idad”, pero sobe todo abundando en la
“funcional idad de las cuencas” como concepto indispensable para la
supervivencia , e l b ienestar y e l desarrol lo soste nible.
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LA GESTIÓN TERRITORIAL Y LOS RECURSOS HIDRÍCOS EN ESPAÑA
PR OF . DR . SA N TI A GO ROS A D O PAC HE C O
Profesor T i tu lar de Derecho Adminis t ra t i vo
Univers idad Rey Juan Car los
j e sg1@te le fon ica .ne t
SUMARIO
I . Introducción
II . Referencia a l Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático
III . El objet ivo de la EEDS en mater ia de recursos hídr icos
IV. El programa Global de actuaciones para la gest ión y ut i l ización del
agua (Programa A.G.U.A.)
V. Las actuaciones
A) La reforma de las Confederaciones Hidrográf icas
B) La creación de un “Banco Público del Agua”
C) El es tablecimiento de tar ifas de agua acordes con los costes
D) Actuaciones de la mejora de la gest ión y del suminis tro de agua
de cal idad
VI . Otros aspectos destacados de las EEDS
A) El abastecimiento a la población
B) El reglamento de Planif icación Hidrológica
VII . Conclusiones
VIII . Bibliograf ía
RESUMEN:
El presente t rabajo aborda el es tudio de la Estrategia Española de
Desarrol lo Sostenible (2007) e laborado por la autor idades nacionales en
relación con la d imensión medioambiental y , dentro de el la , de los recursos
hídr icos , e lemento transversal de otros sectores como la biodivers idad, los
usos del suelo y la ocupación del terr i tor io , teniendo en cuenta las posiciones y
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principios europeos sobre cambio cl imático y desarrollo sostenible , en el
ámbito de la Direct iva Marco Comunita r ia sobre el agua (DMA 2000/60/CE).
El objet ivo esencial de la EEDS es e l ahorro y la ef ic iencia en el uso de los
recursos, por lo que se hace un balance de las medidas adoptadas en el
Programa A.G.U.A, as í como una valoración de las actuaciones que se han
l levado a efecto , con una referencia expresa al problema del abastecimiento de
agua a poblaciones y al nuevo Reglamento de Planif icación Hidrológica.
También se t ra ta e l tema de los usos y demandas del agua, as í como el s is tema
de explotación (normas más infraestructuras) como clave para entender e l paso
del modelo de ofer ta al de demanda y, por f in , a l de sostenibi l idad.
PALABRAS CLAVE : sostenibi l idad, agua, cambio cl imático, confederaciones
hidrográf icas , banco de agua, tar ifas, p lanif icación, regadío, abastecimiento a
poblaciones.
ABSTRACT
This ar t ic le concerns the s tudy of the “Estrategia Española de Desarrollo
Sostenible (2007)”carr ied out by the nat ional author it ies re la ted to the
environmental d imension and within the hydr ic resources, t ransversal e lement
of o ther sect ions such as b iodivers i ty , terr i tory uses and terr i tor ia l occupat ion,
bear ing in mind the European posi t ions and pr inciples on cl imatic change and
sustainable development , in the framework of the DMA 2000/60/CE on water .
The EEDS essent ia l a im is the save and the eff ic iency in the use of the
resources , th is is why a checking balance is carr ied out concerning the
measures taken in the A.G.U.A. Programme, and an assessment on act ions
under taken as well , with a reference on the water supp ly problem to urban s i tes
and the new “Reglamento de Planif icación Hidrológica”. We also refer to the
water uses and requests and to the exploi ta t ion system (rules p lus
infras tructures) as a key to unders tand the change from an offer model to one
of demand and las t to a model of sustainabi l i ty.
KEY WORDS: sustainabi l i ty, water , c l imatic change, hydrographic
associat ions, bank of water , ra tes, p lanning, ir r igat ions , supply to urban s i tes .
L A G E S T I Ó N T E R R I T O R I A L Y L O S R E C U R S O S H Í D R I C O S E N E S P A Ñ A
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I. INTRODUCCIÓN
Es suf ic ientemente conocido que el pr incipio de desarrol lo sostenible 1 d io
lugar a la “Estrategia de Desarrol lo Sostenible de la Unión Europea” (2001) 2
que, en realidad, pretendió, como instrumento operat ivo (¿?) , dar respuesta a
los compromisos adquir idos sobre cambio cl imático en las cumbres de Río de
Janeiro y Johannesburgo. Un punto clave de la “Estrategia” consis t ía en que
1 Es bien conocido que el “principio de desarrollo sostenible” tiene su fundamento en el “Informe
Brundtland” presentado en las Naciones Unidas en 1987 con el título “Nuestro Futuro Común” en el
que se trata de definirlo como “el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en
peligro la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”. Por otro
lado, nuestro derecho nacional sitúa este principio en el artículo 45 de la Constitución de 1978
(encuadrado en el Capítulo Tercero del Título I de la CE principios rectores de la política social y
económica”) de acuerdo con el FJ Cuarto de la STC 102/1995, de 26 de junio. A partir de aquí la
bibliografía es desbordante, pero es de justicia citar a PIÑAR MAÑAS, J.L. (Director):”Desarrollo
sostenible y protección del medio ambiente”, Madrid 2002; LOPERENA ROTA, D.: “Desarrollo
sostenible y globalización”, Aranzadi 2003; LÓPEZ RAMÓN, F.: “”Derechos Fundamentales,
subjetivos y colectivos al medio ambiente”, REDA nº115(1988); JORDANO FRAGA, L.: “La tensión
medio ambiente-desarrollo en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional”, Revista Andaluza de
Administración Pública” nº 17 (1994); EMBID IRUJO, A. (Director): “El derecho a un Medio
Ambiente Adecuado” Madrid 2008.
2 Esta estrategia fue adoptada por el Consejo Europeo de Gotemburgo el 15 de mayo de 2001 y ha sido
revisada en 2003, 2004,2005 y 2006. la Estrategia de Desarrollo Sostenible de la Unión Europea de
Gotemburgo (2001) fija áreas prioritarias con la obligación de obtención de resultados que vinculan las
estrategias de cada Estado miembro de la Unión Europea. El instrumento trata tres grandes temas: a)
unos criterios de reflexión (severidad, dimensión temporal e irreversibilidad, dimensión europea); b)
temas seleccionados (limitar el cambio climático, energía limpia, salud pública, gestión responsable de
recursos naturales, mejora de sistemas de transporte y gestión del territorio-usos del suelo); c) una
nueva orientación de políticas (disociando crecimiento económico del uso de recursos, precios justos –
internalización de costes, consulta de nuevas propuestas con interesados y público en general,
evaluación de sostenibilidad).
El Consejo Europeo de Bruselas de 23 de marzo de 2005, reactiva “la Agenda Socio-Económica de
Lisboa” con fundamento en una serie de ejes, de entre los cuales interesa destacar “la contribución del
medio ambiente” considerado como contribuyente neto al propio logro del crecimiento, del empleo y la
productividad a través de las nociones de “eco-eficiencia” y la “eco-innovación”.
Esta orientación se consolida en el Consejo Europeo de 16 y 17 de junio de 2005, con la “Declaración
de principios rectores para el desarrollo sostenible” y dentro de sus cuatro objetivos clave (equidad
social, cohesión, prosperidad económica, cumplimiento de las responsabilidades internacionales)
destaca la protección ambiental en el sentido de establecer como base la “ruptura del vínculo entre
crecimiento económico y degradación ambiental y del uso de recursos”, es decir, se establece la
cláusula “HACER MÁS CON MENOS” que incluye los conocidos principios rectores del desarrollo
sostenible, de uso del mejor conocimiento disponible, el principio de precaución, quién contamina paga
y quién usa los recursos paga;
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los Estados Nacionales de la Unión Europea dispusieran de su Instrumento de
Estrategia Nacional antes de 2005, def in iendo áreas pr ior i tar ias con sus
objet ivos y pr incipios transve rsales sobre aspectos de “sostenibi l idad
ambiental” 3 (ya que los económicos y sociales fueron objeto de la Agenda
socio-económica de Lisboa “Agenda para e l cambio”) . La Estrategia Española
de Desarrol lo Sostenible (EEDS) 4 se enmarca dentro de la Estrategi a de
Desarrol lo Sostenible de la UE (EDS), que fue renovada en el Consejo de
Bruselas de 2006 bajo una f i losof ía de pr incipios que se concreta en
“determinar y e laborar medidas que permitan mejorar cont inuamente la
cal idad de vida para las actuales y fu tur as generaciones mediante la creación
de comunidades sostenibles capaces de gest ionar y u t i l izar los recursos de
forma ef ic iente, para aprovechar el potencial de innovación ecológica y social
que ofrece la economía, garantizando la prosperidad, la protecció n del medio
ambiente y la cohesión social ”.
Esta f i losofía de la Unión Europea se repar te entre s ie te grandes áreas:
-cambio cl imático y energías l impias;
- transpor te sostenible;
-producción y consumo sostenibles ;
- re tos de la salud pública;
-gest ión de los recursos naturales ;
- inclusión social , demograf ía y migración;
- lucha contra la pobreza mundial .
La Estrategia Española (EEDS) se centra en la d imensión medioambiental ,
social y g lobal de la sostenibi l idad. Dentro del campo de la sostenibi l idad
medioambiental se organiza en tres campos in terrelacionados:
3 En el documento del Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático, dentro de 2. OBJETIVOS, se
manifiesta expresamente que el mismo: “…cumple el objetivo fundamental de dar cumplimiento y
desarrollar –a nivel de Estado español- los compromisos que nuestro país ha adquirido en el contexto
internacional de la CMNUCC y de la Unión Europea.”
4 Este documento ha sido elaborado por el Grupo interministerial para la Revisión de la Estrategia de
Desarrollo Sostenible de la Unión Europea y la preparación de la Estrategia Española de desarrollo
Sostenible, bajo la coordinación de la Oficina Económica del Presidente del Gobierno español. El
Grupo, que cuenta con representantes de la mayor parte de los Ministerios, está presidido por la
Secretaría de Estado de Economía y la Subsecretaría del Ministerio de Medioambiente se constituye
como la secretaría del mismo. El documento recibió el visto bueno del Consejo de Ministros de 23 de
noviembre de 2007.
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a) producción y consumo que analiza la ef ic iencia en el uso de los
recursos, la producción y el consumo responsable y la movil idad y el
tur ismo sostenibles ;
b) anál is is de la de las in iciat ivas para mit igar e l cambio cl imático en
mater ia de energía l impia, sectores d ifusos y sumideros, as í como los
ins trumentos de mercado y la adaptación al cambio cl imático;
c) aborda los recursos hídr icos , la biodivers idad, los usos del suelo y la
ocupación del terr i tor io.
En def ini t iva, la Estrategia Española (EEDS) viene a p lantear de forma
paralela a l Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC) una
ser ie de medidas con una gran incidencia en la pol í t ica de gest ión y uso del
agua. Así , dentro del marco de la ef ic iencia en el uso de los recursos , y
s iguiendo el pr incipio europeo de desarrol lo sostenible “hacer más con menos”,
su objet ivo pr incipal es “aumentar e l ahorro y la ef ic iencia en el uso de los
recursos en todos los sectores”, s in embargo, dentro de el los , destaca de forma
específ ica el caso de los recursos hídr icos , de manera además, que se cumplan
los grandes objet ivos medioambientales de la Direct iva Marco del Agua.
Esta referencia a l Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático
(PNACC) obl iga, aunque sea desde los pr incipios , a anotar a lgunos aspectos
del mismo.
I . REFERENCIA AL PLAN NACIONAL DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO
CLIMÁTICO (PNACC)
Quizás la caracter ís t ica más destacada del Plan Nacional consis te en que se
t ra ta de un instrumento técnico de na turaleza abier ta y d inámica. El propio
documento en sus Objet ivos declara que: “ El Plan se concibe como un proceso
continuo y acumulat ivo de generación de conocimientos y de creación y
for talecimiento de capacidades para apl icarlos. En conjunto const i tuye una
herramienta para los responsables de tomar decis iones relacionadas con la
adaptación al cambio cl imático” . Este detalle supone un cier to obstáculo para
la labor del jur is ta , acostumbrado a un trabajo dogmático sobre la norma, sobre
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 52
el precepto jur íd ico 5, como instrumento cerrado sobre el que se resuelven
problemas o se real izan propuestas. Se puede af irmar que el Plan Nacional es
un documento de general idades o de directr ices que deberá irse re l lenando a
t ravés de los d iferentes “Programas de Trabajo” q ue, a su vez, producen otros
ins trumentos (como para el Pr imer Programa: Generación de Escenarios
Climáticos Regionales o Evaluación del Impacto Climático en los Recursos
Hídr icos) .
Esas Directr ices (formuladas de forma genér ica) a que nos refer imos
const i tuyen el marco del Plan Nacional y son las act iv idades de evaluación de
impactos , vulnerabi l idad y adaptación al cambio cl imático y, a su vez,
conforman la es tructura global para e l anál is is de los d iferentes sectores,
s is temas 6 y regiones. Además, se ut i l iza con frecuencia en el texto del Plan
Nacional la expresión “estrategia” o “marco es tratégico”, probablemente por
efecto del fenómeno denominado “gl issement”, es decir , un fenómeno de
desl izamiento del Derecho comunitar io a los Derechos nacionales que e s tá
colocando conceptos, ins t i tuciones y categor ías extrañas en los ordenamientos
jur íd icos nacionales 7. Sin embargo, en mi opinión, y a pesar de la inf luencia de
5 Por establecer un punto de partida convencional, se puede afirmar que es Savigny, con su obra
“System des heutigen römischen Rechts” (1840 y 1849), el que plantea en toda su dimensión lo que se
conoce como “el método jurídico” entendido como un sistema jurídico dogmático, con las siguientes
características: a) desvincula el estudio del Derecho de cualquier tipo de consideración moral, filosófica
o ideológica; 2) trata de construir un sistema ideal, totalizador y cerrado, con resonancias del idealismo
alemán; 3) considera que “el dogma” en el Derecho viene constituido por la norma, el precepto jurídico
(positivismo jurídico), que establece los límites del propio pensar dogmático, estando prohibido salirse
de ellos; 4) utiliza la inferencia deductiva, es decir, aplica operaciones lógico-deductivas de la norma a
la realidad, para dar respuesta a los problemas.
6 De acuerdo con el propio contexto del documento del Plan Nacional los conceptos de sectores y
sistemas se utilizan de forma sinónima y son:
Biodiversidad Zonas de montaña Industria y Energía
Recursos Hídricos Suelo Turismo
Bosques Pesca y ecosistemas marinos Finanzas-Seguros
Sector agrícola Transporte Urbanismo
Zonas costeras Salud humana Construcción
Caza y pesca continental
7 Por ejemplo, para este sector medio ambiental hemos hecho referencia a la “Estrategia de Desarrollo
Sostenible de la Unión Europea de Gotemburgo (2001)” que ha dado lugar a la “Estrategia Española de
Desarrollo Sostenible” que fue aprobada por el Consejo de Ministros de 23 de noviembre de 2007,
aunque el término “estrategia” apareció en el art. 40 del Texto Refundido 1/2001, en la redacción dada
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los textos jur íd icos , e l término “estrategia” usado en el texto del Plan Nacional
s ignif ica lo que expresa el Diccionar io de la Real Academia en su segunda
acepción, es decir , “ar te, traza para dir ig ir un asunto” 8.
También el Plan Nacional propone un método de aproximación para
abordar es te proceso dinámico de adaptación al cambio cl imático: a) l a
denominada “aproximación de arr iba -abajo” ( top-down approach ) 9; y b) la
denominada “aproximación de abajo -arr iba (bottom-up approach ) 10, pero
combinando ambas técnicas. El documento, precisamente, u t i l iza como ejemplo
el “sector de los recursos hídr icos” en la aproximación “bottom -up”,
subrayando su importancia para impulsar medidas de reut i l ización, reciclado,
prevención de la contaminac ión, ahorro de agua, gest ión de sequías,
zonif icación de áreas inundables que, en real idad, const i tuyen medidas de
adaptación 11.
por la Ley 62/2003, por su art. 129.18. Como es sabido además de los instrumentos jurídicos
consolidados por los Tratados de la Comunidad Europea como formas jurídicas (Reglamentos,
Directivas, Decisiones, etc. Ex artículo 249 TCE), se dan en la práctica de la Unión Europea numerosas
manifestaciones de otras formas jurídica informales para asegurar una flexibilización del propio
Derecho comunitario, y para las que el Tribunal Europeo sólo exige la intención de vincular o la
intención de producir efectos jurídicos, así existen “orientaciones”, “programas-marco”, “decisiones
generales de ejecución” (Durchführungsbeschluss),, “estrategias” entre otras muchas. Véase por todos
GUY ISSAC y MARC BLANQUET: “Droit communautaire général”Paris 8ª ed. (2001) pags. 156 yss.
8 Así parece respaldarlo el propio Plan (pág. 11) “…se trata de ir formulando una estrategia de
adaptación, en respuesta a los resultados que se deriven de los anteriores componentes. La toma de
decisiones normalmente vendrá condicionada –entre otros factores- por la valoración de los costes y
beneficios (no solo económicos) que implican las diferentes opciones de adaptación frente al cambio
climático…”.
9 Que plantea las dos siguientes cuestiones fundamentales: ¿Cuáles son los impactos clave del cambio
climático a largo plazo? Y ¿Hasta qué punto la adaptación puede reducir los efectos negativos del
cambio climático?
10 Que plantea las dos siguientes preguntas fundamentales: ¿Qué puede hacer un país o comunidad para
adaptarse al cambio climático? Y ¿Cómo pueden desarrollarse y aplicarse mejor las políticas de
adaptación?
11 Según el Plan esta metodología permite constatar que:
-se parte de un enfoque descentralizado y ascendente, de lo particular a lo general;
-está basado en la identificación de la vulnerabilidad;
-combina la evaluación de la vulnerabilidad actual y futura a factores climáticos con factores no
climáticos, involucrando de forma intensiva a actores clave;
-como puntos fuertes se encuentran la mejor representación de las opciones locales, idóneo para
horizontes a corto-medio plazo;
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 54
El Plan mantiene que en la construcción de modelos conceptuales para el
anál is is de impactos y evaluación de la vulnerabi l idad , “el sector de los
recursos hídr icos” dispone de mult i tud de herramientas para real izar
evaluaciones detal ladas a d is t in tos hor izontes del Siglo XXI, de forma
cuanti ta t iva y cual i ta t iva, de lo que resul tan dos cosas:
-es un sector de al to in terés e importancia es tra tégica para la p lanif icación
hidrológica;
-es un sector de al to in terés por su papel d irector en muchos otros sectores
y s is temas.
De esta manera, e l sector de los recursos hidrológicos se convier te en un
elemento “transversal” de impact o del cambio cl imático para los sectores de
tur ismo, agr icul tura y biodivers idad (entre otros) cuyo desarrol lo y gest ión
es tán condicionados por las opciones de adaptación posible en es tos escenar ios
h idrológicos o en lo que se ref iere a los impactos del cambio cl imático en la
salud humana, e l ocio y el confor t en diferentes áreas, como zonas urbanas y
rurales, tur ismo costero e in ter ior , e tc .
Cuando el Plan habla de sectores y s is temas 12 (a l parecer de manera
s inónima) deja b ien claro que no son “depar tam entos es tancos”, de manera que,
por ejemplo, la salud humana, la agr icul tura o e l sector forestal son
dependientes de la d isponibi l idad de recursos hídr icos 13; y , en defin i t iva, deben
in tegrarse en los d is t intos ámbitos geográf icos ( regionales o subregional es)
con el objeto de proporcionar una información relevante para or ientar las
es tra tegias de uso, p lanif icación y gest ión del terr i tor io .
Al refer irse concretamente el Plan al “sector de los recursos hídricos”
par te de dos premisas que se dan por seguras:
-como punto débil se constata la carencia de datos.
12 No se debe perder de vista que existe una caracterización normativa de los “sistemas de explotación”,
así el art. 19 del Reglamento de Planificación Hidrográfica dispone que: “Cada sistema de explotación
de recursos está constituido por masas de agua superficial y subterránea, obras e instalaciones de
infraestructura hidráulica, normas de utilización del agua derivadas de las características de las
demandas y reglas de explotación que, aprovechando los recursos hídricos naturales, y de acuerdo con
su calidad, permiten establecer los suministros de agua que configuran la oferta de recursos
sostenibles del sistema de explotación, cumpliendo los objetivos medio ambientales”.
13 Aquí habría que añadir que el horizonte temporal del “sector de recursos hídricos” se estima, referida
a la adaptación tanto autónoma como planificada, entre 10-100 años.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 55
a) los recursos hídr icos sufr irán en España disminuciones importantes como
consecuencia del cambio cl imático 14;
b) tanto el s is tema de recursos hídr icos disponible, como la forma de
gest ionar lo, es un factor determinante de la suf ic iencia o escasez de agua
frente a la demanda de la sociedad 15;
c) por úl t imo, e l Plan señala las act iv idades y l íneas de t rabajo para la
evaluación de impactos , la vulnerabi l idad y adaptación (es trategia) a los
recursos hídr icos , as í :
-Desarrol lo de modelos regionales acoplados, c l ima -hidrología que
permitan obtener escenar ios f iables de todos los términos y procesos del
c ic lo hidrológico, incluidos eventos extremos;
-Desarrol lo de modelos de la calidad ecológica de las masas de agua,
compatible con el esquema de apl icación de la Direct iva Marco del Agua;
-Aplicación de los escenar ios h idrológicos generados para e l Siglo XXI a
o tros sectores a l tamente dependientes de los recursos hídr icos (energía ,
agr icul tura, bosques, tur ismo, urbanismo, e tc.) ;
-Evaluación de las posibi l idades del s is tema de gest ión hidrológica bajo los
escenar ios hidrológicos generados para e l Siglo XXI;
-Desarrol lo de directr ices para incorporar en los procesos de “evaluación
de impacto ambiental” y de “evaluación ambiental es tra tégica” las
14
También el Informe “El Cambio Climático en España. Estado de Situación”, noviembre de 2007,
elaborado para el Presidente del Gobierno, tras la Conferencia de Presidentes autonómicos, celebrada el
11 de enero de 2007, señala que: “…A nivel global, los modelos de clima predicen una disminución
drástica de escorrentía en la cuenca Mediterránea…En España se han realizado múltiples
simulaciones…para estimar el impacto del cambio climático en los recursos hídricos…todos coinciden
cualitativamente en pronosticar una disminución muy significativa de las aportaciones, siendo el efecto
especialmente acusado en las cuencas de la mitad sur peninsular”.
15 El mencionado Informe, de noviembre de 2007, para el Presidente de Gobierno, hace especial
referencia a que los sistemas de explotación (infraestructura hidráulica y reglas de gestión) son
dependientes de los impactos del cambio climático sobre las aportaciones en régimen natural que, a la
vez, se trasladan a los usos del agua; asimismo, destacan el papel de los recursos hídricos como factor
director que condiciona otros sectores y sistemas en España, recomendando la adopción de políticas
específicas en gestión de estos recursos en un marco general de planificación territorial, con
concienciación pública de los problemas asociados al cambio climático, y la flexibilización y
diversificación del marco legal y normativo de la gestión hidrológica, potenciando las instituciones
públicas de gestión y aplicando el principio de precaución.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 56
consideraciones relat ivas a los impactos del cambio cl imático para los
p lanes y proyectos del sector h idrológico.
II. EL OBJETIVO DE LA EEDS EN MATERIA DE RECURSOS HÍDRICOS
El objet ivo de la EEDS consis te en asegurar la sostenibi l idad ambiental y
la calidad del recurso hídr ico, garant izando el abastecimiento a la población y
el uso product ivo sostenible del mismo dentro del ámbito de la Direct iva
Marco del Agua (DMA).
Además, la EEDS par te de la concepción de que se t ra ta de un “derecho al
acceso de agua en cantidad suf ic iente y cal idad adecuada”, de acuerdo con el
reconocimiento de la Organización de Naciones Unidas 16 y , por el lo , un
derecho que las Adminis traciones públicas deben garant izar .
Aunque la EEDS no hace referencia a lguna al contexto europeo, conviene
señalar que exis te una Recomendación del Comité de Minis tros a los Estados
Miembros sobre la Carta Europea de los Recursos Hídr icos (2001) en la que
f igura el “Derecho al Agua” 17 y una Resolución del Par lamento Europeo (2006)
en la que textualmente se af irma que “ el acceso al agua para todos, s in
d iscriminación, es un derecho ”18. Tampoco se debe olvidar que la DMA
caracter iza e l abastecimiento de agua como un servicio de in terés general , en
16
La Asamblea General de Naciones Unidas de 2000 declaró solemnemente que “El derecho al agua
pura es un derecho fundamental del ser humano” A/RES/54/175 (15/2/2000 “The Right to
development”: “reafirma que, para la realización plena del derecho al desarrollo entre otros: a) los
derechos a la alimentación y al agua limpia son derechos humanos fundamentales y su promoción
constituye un imperativo moral tanto para los Gobiernos como para la Comunidad Internacional”.
Pero hay que señalar que en 2002, el Comité de derechos económicos, sociales y culturales de las
Naciones Unidas, encargado de hacer el seguimiento del cumplimiento del Pacto Internacional de los
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC 1996), adoptó una observación general, la
número 15 titulada “el derecho al agua”, que admite este derecho al agua (que afecta a 150 Estados que
ratificaron el pacto que incluye a todos los de la OCDE, menos Estados Unidos) de modo implícito en
el Pacto, aunque desde un punto estrictamente jurídico la observación general no es vinculante. Sobre
este punto puede verse LOPERENA ROTA, D: “El agua como derecho humano”, en “Nuevo Derecho
de Aguas” GONZALEZ-VARAS IBAÑEZ (Coord.), Cizur- Mayor (Navarra) 2007, págs. 81 y ss,
EMBID IRUJO, A.: “El derecho al agua en el marco de la evolución del derecho de aguas” en “Derecho
al Agua” (EMBID Dir.), Cizur Menor (Navarra) 2006, págs. 15-56, y SMETS, H.: “Por un derecho
efectivo al agua potable”, Bogotá 2006, in totum.
17Consejo de Europa Rec (2001) 14, 17 de octubre de 2001.
18 COM (2002)132, 4 de septiembre de 2003.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 57
los términos de la Comunicación de la Comisión Europea sobre “los servicios
de in te rés general en Europa” 19, aunque excluido expresamente por e l ar t ículo
17 de la Direct iva 2006/18CE (Denominada Direct iva Bolkenstein) de la
apl icación del régimen de l ibre prestación de servicios contenido en el ar t ículo
16 de la misma Direct iva 20.
Para cuant if icar la consecución del objet ivo de la Estrategia Española
(EEDS) se u t i l izarán como indicadores e l grado de conformidad con la
Direct iva 91/271/CEE, el índice de la cal idad general de las aguas y los índices
de l lenado de los acuíferos y de r iesgo d e sequía por cuencas hidrográficas.
III. EL PROGRAMA GLOBAL DE ACTUACIONES PARA LA GESTIÓN Y
UTILIZACIÓN DEL AGUA (PROGRAMA A.G.U.A)
Como consecuencia de que el objetivo de la EEDS de 2007 consis te , entre
otros, en “asegurar la sostenibi l idad ambiental y la cal idad del recurso hídr ico,
garant izando el abastecimiento a la población y el uso product ivo sostenible”
dentro del ámbito de la Direct iva Marco del Agua, aquél la hace una referencia
expresa al Programa A.G.U.A. , documento adoptado en el año 2004 por e l
entonces Minis ter io de Medio Ambiente , con proyección al per íodo 2004 -2008.
Este documento, como ya va s iendo una caracter ís t ica usual , es un documento
de carácter técnico o, s i se quiere de in tenciones, s in valor jur íd ico vinculante,
aunque poster iormente suele incorporarse paulat inamente a d iferentes
ins trumentos jur íd icos , como ocurre en el presente caso, donde exis te una gran
pr imera norma que recoge, importantes pronunciamientos sobre el contenido
del Programa, és ta norma es e l Real Decreto - ley 2/2004, de 18 de junio, por e l
19
C1996/281/03, que ha ido evolucionando con la Comunicación 2001/C17/04, el libro verde de 2003
y el libro blanco de 2004. Se trata de servicios mencionados en el artículo 90 del Tratado y designan las
actividades de servicio comercial que cumplan misiones de interés general y, por ello, están sometidos ,
por parte de los Estados miembros, a obligaciones específicas de servicio público (seguridad del
abastecimiento, protección del medio ambiente, solidaridad económica y social, ordenación del
territorio, fomento de los intereses de los consumidores), en definitiva como expresa el punto I. A. 7 de
la Comunicación de la Comisión de 1996 sobre “servicios de interés general”: “Derivan de ahí algunos
principios esenciales de funcionamiento: continuidad, igualdad de acceso, universalidad y
transparencia”.
20 Art. 17, 1) d): “El artículo 16 no se aplicará: 1) a los servicios de interés económico general que se
presten en otro Estado miembro, a saber, entre otros: d) los servicios de distribución y suministro de
agua y los servicios de aguas residuales”.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 58
que se modif ica la Ley 10/2001, de 5 de ju l io , del Plan hidrológico Nacional y
la poster ior Ley 11/2005 21.
El Programa A.G.U.A t iene por objeto cuatro grandes temas:
a) La reforma de las Confederaciones Hidrográf icas, incorporando a las
Comunidades Autónomas al proceso de toma de decis iones y el control
público del uso del agua y de su cal idad, fomentando la par t ic ipación de
todos los c iudadanos en la gest ión del agua;
b) La creación de un “Banco Público del Agua” para reasignar los
derechos his tór icos al agua con cr i ter ios de equidad, ef ic iencia y
sostenibi l idad;
c) El es tablecimiento de “tar ifas de agua” acordes con los costes reales de
obtención y de tra tamiento del agua, moduladas en función del
benef icio económico generado por la u t i l iz ación del agua, según
exigencia de la DMA;
d) Se acometen actuaciones de mejora de la gest ión y del suminis tro de
agua de calidad, en part icular , “ la opt imización de las infraestructuras
de almacenamiento y dis tr ibución (regadío y abastecimiento) , “ la
depurac ión y reut i l ización del agua”, y “ la desalación”.
Este Programa, aunque t iene vocación para su implantación en todo el
terr i tor io nacional, es de apl icación inmediata a los ter r i tor ios asociados al
l i toral mediterráneo (Cuencas Hidrográf icas del Sur, Seg ura, Júcar , Ebro y
Cuencas Internas de Cataluña) y, además, se real izará mediante “módulos”, es
decir , de forma independiente según las necesidades o pr ior idades de cada
cuenca.
IV. LAS ACTUACIONES
A) La Reforma de las Confederaciones Hidrográf icas
Es necesar io dejar sentado que la pr imera previsión de la es trategia
española , es decir , la reforma de las Confederaciones Hidrográf icas, no ha s ido
cumplida. No obstante, conviene hacer referencia a los problemas en que se
fundamenta esa previs ión, que se pueden cat alogar en:
21
Véase, con ocasión de la supresión de las transferencias de recursos hídricos, las consideraciones
sobre esta norma MENÉNDEZ REXACH: A.: “Transferencias de recursos hídricos” en “Diccionario de
Derecho de Aguas”, Madrid 2007, pág. 924.
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1) La fal ta de f lexibi l idad de su régimen jur ídico (el de los OOAA de la
LOFAGE), sobre todo para afrontar sus funciones en construcción de obras
y explotación de aprovechamientos, lo que explica la prol iferación de
“sociedades es tatales” en las dis t in tas cuencas;
2) la fa l ta de medios mater ia les y personales para abordar las funciones
atr ibuidas a las Confederaciones Hidrográf icas . No se puede olvidar que la
Ley 29/1985 de Aguas in trodujo un cambio sustancial en el régimen
concesional a l in tegrar la s aguas subterráneas en el dominio público
hidrául ico . Este dato supuso un incremento espectacular de los
procedimientos administra t ivos y una cier ta quiebra de la inclusión de los
aprovechamientos de agua y sus caracter ís t icas en el Regis tro de Aguas.
Teniendo en cuenta que como af irma el Libro Blanco del Agua en España
(2000) 22 los Regis tros de Aguas son una herramienta esencial de protección
y buena gest ión del dominio público hidrául ico ya que “favorecen la
segur idad jur íd ica, const i tuyen medio de prueba y dispensan protección a
los aprovechamientos en el los inscr i tos”. Asimismo, e l ar t ículo 192 del
Reglamento Del Dominio Público Hidrául ico de 2003 establece que “El
Registro de Aguas es tará compuesto por una es tructura informática de datos
y su transcr ipc ión en papel que se denomina Libro de Inscr ipciones”. Al
mismo t iempo, la Disposición Transi tor ia Sexta del Texto Refundido de
Aguas de 2001 ordenó que “… los Organismos de cuenca revisarán las
caracterís t icas de los aprovechamientos actualmente inscri tos e n el
Regis tro de Aprovechamientos de Aguas Públicas, previamente al traslado
de sus asientos a l regis tro de Aguas del Organismo de cuenca
correspondiente”23.
Ante es tos hechos el Minis ter io de Medio Ambiente ha desarrol lado el
programa ALBERCA cuyo objet i vo fundamental es actual izar y completar la
información relat iva a los aprovechamientos de agua de los d iferentes
22
Ministerio de Medio Ambiente (2000).
23 A lo que habría que añadir lo que dispuso el artículo 17. 3, ya derogado por la Ley 11/2005, de 22 de
junio, del Plan Hidrológico Nacional “para acceder al uso de las aguas trasvasadas los usuarios
deberán disponer de las concesiones o de cualquier otro título suficiente que acredite el derecho a la
utilización privativa de las aguas, debidamente inscritos en el Registro de Aguas de la cuenca
receptora”.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 60
Organismos de Cuenca in tercomunitar ios , de forma coordenada y part iendo de
la información contenida tanto en el Registro de Aguas como en otra s
complementar ias y. además, se pretende la homogeneización de los
procedimientos a través del sopor te informático (una herramienta informática
para la matr iculación, tramitación car tograf ía e inscr ipción de los expedientes
en el Regis tro de Aguas en for mato digi tal) . En def ini t iva, e l programa
ALBERCA es la herramienta para e l conocimiento de los usos y derechos del
agua, aspecto central en la p lanif icación y gest ión, con el objet ivo de
solucionar problemas técnico -adminis tra t ivos relat ivos a la gest ión de los
recursos hídr icos y, as í , res tablecer la ef icacia adminis trat iva.
3) La dualidad de órganos de gobierno de las confederaciones , con un
“Presidencia” orgánicamente muy compleja (Comisar ía de Aguas, la
Dirección Técnica, la Secretar ía General , la Oficin a de Planif icación, la
In tervención Delegada y la Asesoría Jur íd ica, servicios que además dan el
sopor te a l Comité de Autor idades Competentes) 24 y a l tamente burocrat izada
para funciones ejecut ivas 25 y, por o tro lado, la “Junta de Gobierno” con un
importante panel de funciones (ar t . 28 del texto Refundido y ar t . 31 del
Reglamento de la Adminis tración Pública del Agua, R.D. 927/1988) 26
4) La insat isfactor ia incorporación de las Comunidades Autónomas . No parece
suf ic iente la previs ión del ar t . 25. 1 del Texto Refund ido, en relación con
el ar t . 27, d) del mismo, de incorporación de las CCAA a la Junta de
Gobierno de las Confederaciones Hidrográf icas 27. La reforma de las
24
Real Decreto 984/1989.
25 Estas funciones siguen la estela de lo ordenado por el artículo 24 del Texto Refundido: “en la
determinación de la estructura de los Organismos de cuenca se tendrá en cuenta el criterio de
separación entre funciones de administración del dominio público hidráulico y las demás”, y art. 33.2
del Reglamento
26 Como ordena el art. 29.2 del Real decreto 927/1988, RAPA, En los Reales Decretos constitutivos de
los organismos de cuenca se determinará la composición de sus Juntas de Gobierno.
27 En la del Júcar: CA de Aragón 1 representante; CA Castilla la Mancha 3 representantes; CA Cataluña
1 representante; CA Valencia 5 representantes (RD 924/1989). En la del Segura: CA de Andalucía 1
representante; CA de Castilla-La Mancha 2 representantes; CA de Murcia 6 representantes; CA de
Valencia 2 representantes (RD 925/1989). En la del Guadalquivir: CA de Andalucía 5 representantes;
CA de Castilla-La Mancha: 1 representante; CA de Extremadura: 1 representante; CA de Murcia 1
representante (RD 926/1989). En la del Tajo: CA de Aragón 1 representante; CA de Castilla-La Mancha
3 representantes; CA de Castilla León 1 representante; CA de Extremadura 3 representantes; CA de
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confederaciones hidrográf icas t iene como objet ivo dar mayor par t ic ipación
a las comunidades autónomas y a la sociedad, as í como incrementar e l
control del dominio público hidrául ico . La forma en que ejerzan sus
competencias las comunidades autónomas tendrá gran importancia en la
gest ión futura del agua y, puede ser que aumenten los conf l ic tos sob re
competencias entre las comunidades autónomas de la misma cuenca, sobre
todo s i , como es previs ib le, e l per iodo de sequía se prolonga. Desde otro
punto de vista , la nueva s i tuación es tatutar ia española cuest iona el papel de
la cuenca hidrográf ica como un idad indivis ib le de gest ión (s ingularmente
los Estatutos de Andalucía y Cast i l la -León) 28.
5) Los propios objet ivos del Derecho Europeo de Aguas de medio ambiente ,
de planif icación, la incorporación de la demarcación hidrológica, la
recuperación de costes e tc .
B) La creación de un “Banco Público del Agua”
Se potencian decididamente los Centros de Intercambio de los Derechos del
Agua conocidos, también, como los fu turos “Bancos Públicos” de agua (que
previs ib lemente se ampliarán a los in tercambios in tercuencas) , es decir , un
mercado del agua bajo el control público . Esta práct ica se regula t ras la
modif icación real izada por e l Real Decreto 606/2003, en el Reglamento de
Dominio Público Hidrául ico al in troducir un nuevo Título VI dedicado al
contrato de cesión de derechos del agua y los Centro de Inr tercambio ( en
desarrol lo de los ar ts 76 y ss del TRLA), y con el Real Decreto -Ley 15/2005,
Madrid 3 representantes (RD 927/1989). En la del Guadiana: CA de Andalucía 1 representante; CA de
Castilla La Mancha 3 representantes; CA de Extremadura 3 representantes (RD 928/1989). En la del
Duero: CA de Cantabria 1 representante; CA de Castilla León 7 representantes; CA de Galicia 1
representante; CA de la Rioja 1 representante (RD 929/1989). En la del Ebro: CA de Aragón 6
representantes; CA de Cantabria 1 representante; CA de Castilla y león 1 representante; CA de Cataluña
3 representantes; CA de la Rioja 2 representantes; C Foral de Navarra 2 representantes; CA del País
Vasco 1 representante; CA de Valencia 1 representante (RD 931/1989). En la de Miño-Sil. CA de
Galicia 6 representantes; CA de Castilla y León 2 representantes; CA de Asturias 1 representante (RD
266/2008). En la del Cantábrico: CA de Cantabria 3 representantes; CA del País Vasco 2
representantes; CA de Galicia 1 representante; C Foral de Navarra 1 representante; CA de Castilla y
león 1 representante (RD 266/2008).
28 También EMBID, A.: “Agua y Territorio. Nuevas Reflexiones Jurídicas”, en XVII Congreso Italo-
Español de Profesores de Derecho Administrativo “Libro de Ponencias y Comunicaciones”, Zaragoza
2008, pág. 36.
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de 16 de diciembre, de medidas urgentes para la regulación de las
t ransacciones de derechos y aprovechamientos, con una expresa autor ización
para e l uso de las infraestructuras de conexión in tercuencas (previo
otorgamiento de la autor ización por e l Organismo de cuenca y otra de la
Dirección General del Agua cuando hay uso de infraestructuras in tercuencas) .
Aunque la práct ica se permit ió hasta noviembre de 2006, ha s ido prorrogad a
pr imero, por e l Real Decreto -Ley 9/2006, de 15 de sept iembre 29, hasta
noviembre de 2007, y, después, por e l Real Decreto -Ley 8/2008, de 24 de
noviembre 30, hasta e l 30 de noviembre de 2009, que como rei tera su Exposición
de Motivos, las adversas condiciones cl imáticas “…aconsejan la prórroga del
Real Decreto-Ley 15/2005, de 16 de diciembre…ya que se ha revelado como un
ins trumento út i l para la reasignación voluntaria de derechos del agua ”; y,
¿cómo no? , en el Real Decreto -Ley 14/2009, de 4 de diciembre 31. Este aspecto,
como se ha dicho ya “cabe conjeturar que no va a ser una normativa
coyuntural , s ino que se puede ir consol idando por v ía de prórrogas sucesivas o ,
frontalmente, mediante modif icación del TRLA” 32.
29
El Real Decreto-Ley 9/2006, de 15 de septiembre, en su Disposición Final Tercera establece: “Los
Centros de intercambio de derechos del uso del agua de las cuencas quedan autorizados para realizar
ofertas públicas de adquisición, temporal o definitiva, de derechos de uso del agua con el fin de
destinar los recursos adquiridos a: La consecución del buen estado de las masas de agua subterránea o
a constituir reservas con finalidad puramente ambiental, tanto de manera temporal como definitiva. La
cesión a las Comunidades Autónomas, previo convenio que regule la finalidad de la cesión y posterior
utilización de las aguas. La cesión deberá inscribirse en el Registro de Aguas de la cuenca”.
30 Convalidado por Resolución del Congreso de 20 de noviembre de 2008.
31 Su Exposición de Motivos declara que: “En los últimos años se han puesto en marcha experiencias
muy positivas para paliar los daños de la sequía mediante la autorización, por una norma con rango
legal, del intercambio de derechos de agua entre usuarios de diferentes cuencas, de manera que las
cuencas excedentarias pueden aportar recursos adicionales a las zonas deficitarias, con la
consiguiente compensación económica a los cedentes. Las experiencias obtenidas en los últimos años
acreditan el efecto beneficioso de estos intercambios para las dos partes sin que se hayan manifestado
efectos adversos”.
32 En MENÉNDEZ REXACH, A.; “Transferencias de Recursos Hidráulicos”, en Diccionario de
derecho de Aguas”, (Embid Director), Madrid 2007, pág. 935, véanse las consideraciones de este autor
sobre estas transferencias voluntarias en virtud de contratos de cesión de derechos de uso del agua,
enfrentadas a la restricción de las establecidas por el Plan Hidrológico Nacional.
L A G E S T I Ó N T E R R I T O R I A L Y L O S R E C U R S O S H Í D R I C O S E N E S P A Ñ A
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 63
C) El establecimiento de “tarifas de agua” acord es con los costes reales de
obtención y de tratamiento del agua con el horizonte de diciembre de 2010
Exis te un consenso general , tanto desde el punto de vis ta de las
ins t i tuciones como de los d is t intos exper tos , sobre la importancia de la
“tar ifación” de l agua como instrumento básico para a lcanzar un uso sostenible
de la misma.
Desde luego la norma rectora en es ta materia es la Direct iva Marco del
Agua (D. 2000/60/CE) 33 y su trasposición al Derecho español (ar t . 129. 36 de la
Ley 62/2003, de 30 de diciemb re, y su poster ior modif icación por la
Disposición Final 1ª . 12 y 13 de la Ley 11/2005, de 22 de junio) 34. Este nuevo
Derecho europeo del agua inaugura un determinado modelo económico -
f inanciero del agua, en mi cr i ter io deudor de la Declaración de Dublín (1 992)
33
Su artículo 9 hace referencia al “principio de recuperación de costes de los servicios relacionados
con el agua” y a que “Los Estados miembros garantizarán a más tardar en 2010: que la política de
precios del agua proporcione incentivos adecuados para que los usuarios utilicen de forma eficiente
los recursos los recursos hídricos… y, por tanto, contribuyan a los objetivos medioambientales de la
presente Directiva”, y, además, que esa contribución de la recuperación de costes adecuada de los
diversos usos del agua, deben desglosarse, al menos, en industria, hogares y agricultura, teniendo en
cuenta el principio de que quien contamina paga. También se contempla la posibilidad de que “Los
Estados miembros podrán tener en cuenta los efectos sociales, medioambientales y económicos de las
recuperación y las condiciones geográficas y climáticas de la región o regiones afectadas”.
34 Desde el punto de vista de los principios, es adecuado tener en cuenta “la caracterización económica
del agua” que realiza el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC 2006) de los
“recursos hídricos” como elemento transversal en otros sistemas y sectores. También el Informe “El
Cambio Climático en España. Estado de Situación”, noviembre de 2007, elaborado para el Presidente
del Gobierno, tras la Conferencia de Presidentes autonómicos, celebrada el 11 de enero de 2007, señala
que: “…A nivel global, los modelos de clima predicen una disminución drástica de escorrentía en la
cuenca Mediterránea…En España se han realizado múltiples simulaciones…para estimar el impacto
del cambio climático en los recursos hídricos…todos coinciden cualitativamente en pronosticar una
disminución muy significativa de las aportaciones, siendo el efecto especialmente acusado en las
cuencas de la mitad sur peninsular”. El mencionado Informe, de noviembre de 2007, para el Presidente
de Gobierno, hace especial referencia a que los sistemas de explotación (infraestructura hidráulica y
reglas de gestión) son dependientes de los impactos del cambio climático sobre las aportaciones en
régimen natural que, a la vez, se trasladan a los usos del agua; asimismo, destacan el papel de los
recursos hídricos como factor director que condiciona otros sectores y sistemas en España,
recomendando la adopción de políticas específicas en gestión de estos recursos en un marco general de
planificación territorial, con concienciación pública de los problemas asociados al cambio climático, y
la flexibilización y diversificación del marco legal y normativo de la gestión hidrológica, potenciando
las instituciones públicas de gestión y aplicando el principio de precaución.
S A N T I A G O R O S A D O P A C H E C O
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 64
sobre “el agua y el desarrol lo sostenible”, consis tente en entender que el
concepto de sostenibi l idad hídr ica debe incluir :
-La dimensión ecológica (consideración del agua como un recurso f ini to y
vulnerable) ;
- la d imensión social ( la consideración de la accesibi l idad al agua como una
necesidad social indispensable; incluyendo la perspect iva democrát ica y
par t ic ipat iva en la pol í t ica del agua) ;
- la d imensión económica ( la consideración del agua como un bien
económico que debe ser as ignado de forma e fic iente, bajo el pr incipio de que
“quien contamina paga”) .
Estas tres d imensiones del agua t ienen una respuesta y un tra tamiento
diferenciado desde la economía, así :
a) En relación con la d imensión económica del agua la as ignación
ef ic iente de la misma se v iene resolviendo en el marco de la economía
neoclásica por la “ tar ifación” al coste marginal individual que, en un
mercado perfecto, permite la as ignación ef ic iente de los recursos 35 y ,
aquí, la adopción del pr incipio “quien contamina paga” requiere que
cada consumidor de recursos hídr icos” (como recursos económicamente
val iosos) compense a la sociedad por e l hecho de pr ivar de dichos
recursos a otros usos y benef icios presentes y fut uros 36.
b) En relación con la d imensión ecológica se considera el agua como
“capi ta l natural cr í t ico” que ha de ser conservado, pero el uso
sostenible del agua no puede ser evaluado a una escala g lobal, s ino
local (de acuerdo con el s is tema de infraestructuras h idrául icas
construidas , sometiendo el coste a l repar to equita t ivo entre
generaciones) , donde las funciones medioambientales re levantes deben
preservarse y e l uso del agua mantenerse por debajo de la recarga
natural de los recursos 37.
35
Es decir, garantiza que cada cantidad de agua adicional genera el mismo valor en todos los usos
alternativos, y el bienestar común no aumentaría si se sustrajese una cierta cantidad de un uso para
asignarlo a otro, véase MASSARUTTO, A.: “El precio del agua: ¿herramienta básica para una política
sostenible del agua?”, Revista Ingeniería del Agua vol. 10, nº 3 (septiembre 2003) pág. 294.
36 Ibidem, pág. 294.
37 Ibidem, pág. 303.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 65
c) En relación con la d imensión social o , también denominada, “de
equidad” se considera necesar ia la social ización del coste de las
grandes instalaciones para permit i r a cada usuar io la sat isfacción de
sus necesidades básicas 38, a l margen de su local ización geográf ica.
Estos usos socialmente re levantes deben ser accesibles a todo el
mundo, s in a tender a sus n iveles de ingreso o condición social .
Este parece ser e l modelo económico -f inanciero europeo de la tar ifación,
pero la EEDS habla de “tar i fas acordes con los costes reales de obtención y de
t ra tamiento del agua”, lo que implica la necesidad de plantearse la def in ición
económica usual del “coste” que es tá basada en el concepto de “coste de
opor tunidad”, es decir , se considera e l valor económico del sacr if ic io que hay
que real izar para producir d icho bien.
La pr imera dimensión relevante del “coste” es e l denominado “coste
industr ia l” o “coste f inanciero”, es decir , e l coste de los servicios e
infraestructuras que son necesar ios para l levar e l agua a los usuar ios. Pero, en
seguida, los economistas medioambientales 39 mantienen que cuando se t ra ta de
capi ta l natural (e l agua es un recurso natural) el “coste” viene in tegrado por e l
coste industr ia l (es decir , e l coste de opor tunidad del t rabajo y capi ta l
empleados para hacer posible l a disponibi l idad del agua) y por e l “coste
externo” que viene const i tu ido por e l coste de oportunidad del recurso
económico considerado en s í mismo 40.
38
Esta es la tradición española, desde la Ley General de Obras Públicas de 1877, con influencia del
pensamiento regeneracionista, véase GALLEGO ANABITARTE, MENÉNDEZ REXACH, DIÁZ
LEMA: “El Derecho de Aguas En España”, MOPU 1986, pags. 488 a 500. Y, por ello, el fundamento
de una cierta preservación del modelo de oferta en los recursos hídricos para este dimensión social,
véase sobre el modelo de oferta AGUDO GONZÁLEZ; J.: “La Directiva Marco, la nueva cultura del
agua y el imperativo de evolución de la política hidráulica española hacia un modelo de gestión
sostenible”, en “Nuevo Derecho de Aguas” (González-Varas, Coordinador), Cizur Menor 2007 Pág.133
y ss.
39 Por ejemplo, PEARSE, D. Y TURNER, R.: “Economics of natural resources and the enviroment”,
Harvester-Weatsheaf, Londres 1989.
40 En estos “costes externos” se deben incluir: a) el coste asociado a la escasez, esto es, el valor de
oportunidad del agua en otros usos económicos, b) las externalidades económicas, es decir, los efectos
positivos o negativos para otros actores económicos que no son tenidos en cuenta por los usuarios, c)
las externalidades medioambientales, es decir, funciones medioambientales del agua que no pertenecen
a la esfera económica. Véase MASSARUTTO, A.: “Ob. Cit.”, pág. 296.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 66
Naturalmente el concepto de coste requiere enfrentar lo a l concepto de
precio , entendido como “la cant idad de d inero que el usuar io paga a cambio del
servicio del agua y/o el derecho de su ut i l ización”, además el precio requiere
una transacción entre e l suminis trador y e l usuar io . El pr incipio europeo de
“recuperación de costes” s i se instrumenta mediante e l p recio podr ía es t imarse
comparando cuanto pagan los usuar ios por e l agua con respecto al coste to tal
de la misma (coste f inanciero más coste externo), pero es to en la práct ica
resul ta muy dif íc i l y muy complejo. Desde luego se pueden ensayar a lgunos de
es tos extremos:
a) La pr imera dif icul tad proviene de la par t ic ipación de todas las
Adminis traciones Públicas ter r i tor ia les en el cic lo in tegral del agua (ar t .
111 bis del TRLA: “Las Adminis traciones públicas competentes tendrán en
cuenta el pr incipio de recupe ración de los costes…”) , lo que impone la
necesidad de tener en cuenta la pol í t ica f iscal de cada una de el las 41, El
marco que es tablece el TRLA se fundamenta en tres f iguras tr ibutar ias 42:
-e l canon por la ocupación del dominio público hidrául ico (que no
t iene la consideración de recurso hídr ico) ;
-e l canon de ver t idos;
-e l canon de regulación y tar ifa de ut i l ización del agua (que en
real idad son dos f iguras d is t in tas , como aclara e l Reglamento de
Dominio Público Hidrául ico) .
Estos cánones es tatales recaen sobre dis tr ibuidores mayoris tas del agua o
sobre focos emisores de vert ido y que luego serán repercut idos en el recibo del
agua a los usuar ios (domést icos e industr ia les) a través del recibo del agua 43.
b) Un segundo problema viene const i tu ido por las pecu liar idades del uso
agr ícola del agua, en el que la economía de la act iv idad, de naturaleza
autogest ionar ia 44, se a le ja del régimen general , por ejemplo se puede
41 En el mismo sentido JIMÉNEZ COMPAIRED: “Régimen Económico-Financiero del Agua”, pág.
828, en EMBID (Dir.) “Diccionario de Derecho de Aguas”, Madrid 2007.
42 Hay que tener en cuenta que en el supuesto de cuencas intracomunitarias, las CCAA pueden
modificar el esquema económico-financiero del TRLA.
43 De modo parecido se verá el usuario agrícola por el reparto que efectúe la organización de usuarios a
la que pertenece.
44 En el mismo sentido JIMÉNEZ COMPAIRED: “Ob. cit.” Pág. 839.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 67
comprobar cómo la prohibición de exención de la tar ifa de ut i l ización del
agua para r iego impues ta por e l ar t . 114 del TRLA es levantada, por
razones de sequía, por e l Real Decreto -Ley 8/2008, de 24 de octubre, para
e l ejercicio 2008.
c) Un tercer problema es la variedad de regímenes sobre la tar ifa de
aducción y la de prestación de servicios, con un a r ica jur isprudencia de los
Tr ibunales Super iores de just ic ia 45, la necesidad de incorporar e l volumen
de consumo al importe de la prestación (no siempre incorporados) y
establecimiento de tramos, general ización de bonif icación por “ahorro del
consumo”, etc.
d) Otro problema es la d ivers idad de opciones de incorporación de cr i ter ios
sociales a la cuant if icación del consumo y tra tamiento del agua ( tramos,
t ip if icación de la v ivienda, gasto suntuar io , d ivers if icación en consumo
domést ico e industr ia l , categor ía de las cal les, e tc .) .
Por ú l t imo, quizás haciendo honor a la pr imacía de la d imensión ecológica
y sostenible del coste del agua que ha de ser evaluada localmente, se puede
decir que el concepto de precio del agua t iene diferentes s ignif icados en
diferentes lugares y, como se ha dicho ya 46, hasta c ier to punto resul ta s implis ta
abordar la recuperación de costes comparando s implemente el precio f inal del
agua con el coste medio de los servicios del agua. Parece claro que lo que
debiera evaluarse es l a es tructura general económico -f inanciera del c iclo
in tegral del agua.
45 Ibidem, págs. 842 a 845
46 MASSARUTTO, A.: “Ob. Cit.” pág. 300.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 68
D) actuaciones de mejora de la gest ión y del suministro de agua de
cal idad, en part icular, “ la optimización de las infraestructuras de
almacenamiento y distribución (regadío y abas tecimiento) , “ la depuración
y reuti l ización del agua”, y “ la desalación”
Aquí destacan un grupo de actuaciones que se pueden ordenar de la
s iguiente forma:
a) En el uso agr ícola
A pesar de la exis tencia del Plan Nacional de Regadíos 47 con el hor izonte de
2008 y como consecuencia de la sequía que afectó a los años hidrológicos
2004-2005 y 2005-2006, se d ictó el Real Decreto 287/2006, de 10 de marzo,
sobre “obras urgentes de mejora y consol idación de regadíos, con objeto de
obtener un adecuado ahorro del agua” 48, los objet ivos de es ta norma son
ambiciosos ya que de manera urgente y con un al to presupuesto 49 se abordan:
- la mejora , consol idación y modernización de los regadíos , con objeto de
conseguir una reducción de los consumos uni tar ios o ahorro de agua del
s is tema de regadío , tanto para la red en al ta , como la red en baja;
- también tra ta de incorporar recursos no convencionales a l s is tema de
r iego, como son las aguas procedentes de desalación y de depuración de
aguas res iduales de núcleos urbanos (especialmente en CCAA de Canar ias
e Is las Baleares) ;
-La incorporación de los regantes a la sociedad de la información, a t ravés
de la implantación de tecnologías de comunicación para a lcanzar una
mayor ef ic iencia del s is tema de r iego.
No obstante ha s ido necesar io dictar un nuevo Real Decreto, e l 1725/2007,
de 21 de diciembre, para f inal izar las previs iones del Plan Nacional de
Regadíos hor izonte 2008, aprovechando, el Fondo Europeo Agrícola de
47
El Plan nacional de Regadíos Horizonte 2005, fue aprobado por acuerdo del Consejo de Ministros de
9 de febrero de 1996, y publicado por Orden del Ministerio de Agricultura Pesca y Alimentación de 14
de mayo de 1996. En el año 2002, ante la necesidad de actualizar los contenidos y las inversiones, se
aprueba el real decreto 329/2002, de 5 de abril, ampliando la vigencia del plan al año 2008.
48 En realidad este Real Decreto tiene como objetivo no sólo la obtención de un ahorro del agua, sino
que también trata de incorporar recursos no convencionales al sistema de riego, como son las aguas
procedentes de la desalación y de la depuración de aguas residuales de núcleos urbanos.
49 Con la cobertura de los recursos financieros del Plan Nacional de Regadíos y del Plan Hidrológico
Nacional, además de los recursos disponibles de TRGSA
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 69
Desarrol lo Rural (FEADER). Aún así , se ha di ctado el Real Decreto -Ley
8/2008, de 24 de octubre, sobre la sequía que vuelve a redundar en las pérdidas
de agua en determinados regadíos , reedi tado en el Real Decreto - ley 14/2009,
de 4 de diciembre, que reconoce l i teralmente que “ el mayor potencial de
ahorro de agua está en conseguir d isminuir la cant idad necesaria para el
r iego” para lo que prevé en sus Anexos II y I II importantes obras de
modernización de los regadíos.
Aquí es necesar io poner de manif ies to una cier ta paradoja que se ha
producido tras e l importante esfuerzo en que ha consis t ido el Plan nacional de
Regadíos. Me ref iero a que, t ras la modernización, e l agr icul tor d ispone de más
agua en su parcela 50 y , de hecho, se ha producido un aumento de la superf ic ie
regada o un cambio de cul t ivos con mayores dependencias h ídr icas, por lo que
el regadío sigue consumiendo cantidades s imilares de agua. El motivo esencial
es que, tras la modernización, e l organismo de cuenca no l leva a cabo una
revis ión a la baja de las concesiones de agua benef iciadas por e l Plan 51 a que
autor iza e l ar t ículo 65 del TRLA. Hasta tal punto es to ha s ido as í que la
Comisión Europea se ha vis to obl igada a v incular la cof inanciación de la
medida de “modernización de los regadíos” del FEADER al es tablecimiento de
condiciones y de indicadores para medir e l efect ivo ahorro global de agua y la
d isminución de la demanda de agua en las explotaciones benef iciadas por la
medida.
b) en cuanto a la gest ión ef icaz de los abastecimientos urbanos, “ la
Estrategia” hace suyas las previs iones conteni das en el ar t ículo 30 de la
Ley 10/2001, de 5 de ju l io, que aprueba el Plan Hidrológico Nacional , es
decir , mejorar e l rendimiento hidrául ico de los s is temas, real izar dobles
50
Actualmente la gran mayoría de los regantes paga por el agua en función de la superficie regada y no
según el volumen de recurso consumido, lo que va en contra de la DMA (gestión racional y sostenible
del agua).
51 En los últimos 10 años no se ha revisado ninguna concesión de agua en las cuencas del Norte, Duero,
Tajo, Guadiana, Guadalquivir, Júcar y Segura, y en el resto las revisiones han sido mínimas
(Contestación del Gobierno a la pregunta parlamentaria formulada por el Diputado D. Joan Herrera –
IU-ICV- de 24 de septiembre de 2007. En este sentido, también, DELGADO PIQUERAS, F.: “La
irrupción del cambio climático en el Derecho Europeo de Aguas”, XVII Congreso Italo-Español de
Profesores de Derecho Administrativo, cuaderno de ponencias y comunicaciones, Zaragoza 2008, pág.
69.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 70
redes de distr ibución de aguas, l imitar la p lantación de especies vegetales
fuer temente demandantes de agua y fomentar e l uso de aguas recicladas,
especialmente para usos depor t ivos, lúdicos o recreat ivos;
Lo cier to es que las medidas sobre los rendimientos hidrául icos de los
s is temas se real izan a t ravés de “los Planes Especiales de Sequía”, previs tos y
enmarcados en las bases reguladas en el ar t ículo 27 (gest ión de las sequías) de
la Ley 10/2001, de 5 de ju lio del Plan Hidrológico Nacional 52, que
frecuentemente se centran en la incorporación de recursos mediante obras
e jecutadas bajo la amenaza de la escasez, en la reducción temporal de la
demanda 53, y la incorporación de nuevos recursos hídr icos. Sin embargo, es ta
forma de actuar no suele servir para e laborar una pol í t ica es tra tégica en el uso
ef ic iente de los recursos hídr icos a larg o plazo 54. Este dato puede ser un
fundamento, entre o tros, de la Comunicación de la Comisión Europea, de 18 de
ju l io de 2007 t i tu lada “Afrontar e l desaf ío de la escasez de agua y la sequía en
la Unión Europea 55, en la que se propone es tablecer una diferencia ción
esencial , ya que la sequía propiamente dicha consis te en un déf ic i t
p luviométr ico (por e l lo , inser ta en la adaptación al cambio cl imático)
const i tuyendo un fenómeno coyuntural , mientras que la escasez implica que las
necesidades son superiores a los r ecursos hídr icos explotables y pone de
manif ies to un problema estructural , por lo que las medidas apl icables a una u
52
Orden MAM/698/2007, de 21 de marzo, por la que se aprueban los planes especiales de actuación en
situaciones de alerta y eventual sequía en los ámbitos hidrológicos de cuencas intercomunitarias (BOE
nº 71 de 23 de marzo.
53 Aquí han de tenerse en cuenta, también, las consideraciones unidas al PNACC sobre los problemas
planteados en relación a la gestión de las centrales hidroeléctricas cuando los embalses se sitúan por
debajo del 45% de su capacidad. Véase ARIÑO Y ASOCIADOS: “Energía en España y desafío
europeo”, Granada 2006, págs. 65 y ss.
54 Aquí ha de tenerse en cuenta la Orden ARM/2444/2008, de 12 de agosto, por la que se aprueba el
Programa de Acción Nacional de Lucha contra la Desertificación en cumplimiento de la Convención de
Naciones Unidas de lucha contra la Desertificación, que está elaborado teniendo en cuenta la EEDS, al
PNACC y la EECUSDB, y utiliza la sequía y la sobreexplotación de acuíferos como indicadores de la
desertificación en nuestro territorio
55 COM (2007) 4141 final, no publicada en el DOCE. Dentro del abanico de propuestas que plantea esta
Comunicación destaca la referencia a que las nuevas infraestructuras para abastecimiento de agua, por
ejemplo las captaciones, los trasvases y la desalación, solo se lleven a efecto tras la aplicación de todas
las medidas preventivas, de ahorro y de uso deficiente conocidas, que son ya muchas.
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otra han de ser obligadamente dis t in tas. En este punto también destaca el Real
Decreto 1620/2007, de 7 de diciembre, que es tablece el régim en jur ídico de la
reut i l ización de las aguas depuradas, donde se def ine el concepto de
reut i l ización y se in troduce la denominación de aguas regeneradas , derogando
expresamente los ar t ículos 272 y 273 del reglamento de Dominio Público
Hidrául ico . Además, e s te Reglamento de reut i l ización t iene carácter básico
sobre sanidad y medio ambiente y sobre contratos y concesiones
adminis tra t ivas (Disposición Final Primera) .
c) también, con el objeto de asegurar los abastecimientos para los nuevos
desarrol los urbanís t icos, “ la Estrategia” hace referencia a lo ordenado por
e l ar t ículo 15.3 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo: “ En la fase de
consul tas sobre los instrumentos de ordenación deberán recabarse al
menos los siguientes informes, cuando sean precept ivos y no hubieran s ido
ya emit idos e incorporados al expediente ni deban emit irse en fase
poster ior del procedimiento de conformidad con su legis lación reguladora:
a) El de la Adminis tración Hidrográf ica sobre la exis tencia de recursos
hídricos necesarios para sat is facer las nuevas demandas y sobre la
protección de dominio público hidráulico ” (hoy en el ar t . 15 . 3 de Real
Decreto Legis la t ivo 2/2008, de 20 de junio, Texto Refundido de la Ley del
Suelo) ;
Quizás, una de las caracter ís t icas más innovadora de esta Ley de Suelo
consis ta en formular un modelo de régimen jur íd ico del suelo basado en el
pr incipio de desarrol lo sostenible 56, con referencias expresas a l campo
medioambiental , lo que le permite remit i rse , de forma genér ica a la legis lación
medioambiental es ta tal y a las posibi l idades de in tervención de la
Adminis tración General del Estado con cober tura en el ar t ículo 149. 1, 23ª de
la CE, a l menos, en mater ia de Aguas, C ostas e Infraestructuras para las
actuaciones de urbanización 57. Es precisamente el ar t ículo 15.3 , le tra a) e l que
56
Así de manera expresa en la Exposición de Motivos (IV) y el propio artículo 2 de la Ley, titulado
“principio de desarrollo territorial y urbano sostenible”.
57 Como advierte DIAZ LEMA, J.M.: “Nuevo Derecho del Suelo”, Madrid 2008, pág. 130, “las normas
contenidas en el art. 15…se refieren no al conjunto de las actuaciones de transformación urbanística
previstas en el art. 14, sino únicamente a las actuaciones de urbanización, esto es, a la nueva
urbanización y a la reforma e innovación integral previstas en el art. 14. 1, a)”. Tampoco se debe
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 72
impone esta necesidad a t ravés de la técnica de los informes emit idos por la
Adminis tración hidrológica y que, en una pr imera aproximación, de acuerdo
con lo regulado por e l ar t ículo 12 de la Ley 9/2006, sobre evaluación de los
efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, parecen
tener un valor jur íd ico “ cuasi v inculante” (ya que los informes, que deben ser
incorporados a la memoria medioambiental , serán determinantes para e l
contenido de la misma, “que sólo podrá disentir de e l los de forma
expresamente motivada”) . Sin embargo, por obra de lo d ispuesto en el ar t ículo
43. 3, del TRLA y del ar t . 91.3 del Reglamento de Planif ica ción Hidrográf ica
(Real Decreto 907/2007), con expreso respaldo de la Jur isprudencia
Const i tucional 58, es te informe de la Adminis tración hidrológica sobre la
exis tencia de recursos hídr icos para sat isfacer las nuevas demandas ha de ser
“respetado” por la p lanif icación terr i tor ia l y urbanís t ica , c laro que respetado
no es igual que vinculante 59, de manera que lo cier to es su valor precept ivo y,
de momento, const i tuye un elemento de in tegración ambiental en la pol í t ica
urbanís t ica 60.
olvidar que, en virtud de la Disposición Adicional Tercera de la Ley 9/2006, se mantiene la evaluación
estratégica de los “proyectos” públicos o privados de realización de obras, instalaciones o cualesquiera
otras actividades del Decreto Legislativo 1302/1986. Véase, también, el autor citado pág. 134 y 135.
58 La STC 227/1988 asumió la constitucionalidad del entonces art. 41.3 de la Ley de Aguas (hoy art.
43.3 del TRLA: “Las previsiones de los Planes Hidrológicos a que se refieren los apartados anteriores
deberán ser respetadas en los diferentes instrumentos de ordenación urbanística del territorio”) que en
su FJ 20 declaró: “…de cuanto antecede se deduce que las prescripciones de los planes hidrológicos
que, de acuerdo con su contenido necesario (art. 40) o facultativo (art. 41. 1 y 2), se adopten en los
términos referidos, no suponen invasión de las competencias de las Comunidades Autónomas en
materia de ordenación del territorio o en otras materias conexas. Por ello, en la medida en que la
planificación hidrológica estatal se ajuste a esos estrictos términos, es lícita la opción del legislador
que obliga a respetar aquellas prescripciones en los diferentes instrumentos de ordenación del
territorio (art. 41. 3 de la Ley”. Véase sobre este extremo muy bien expuesto en DÍAZ LEMA:
“Ob.Cit.”, pág. 138 y ss.
59 Ya existen posiciones doctrinales en relación con este extremo, puede verse sobre su valor preceptivo
y no vinculante DELAGADO PIQUERAS y CARRILLO MORENTE: “Informe de las
Confederaciones Hidrológicas en la tramitación de planes y programas de actuación urbanística”, en
Práctica Administrativa nº 55 (diciembre de 2006), pág. 13 y ss.
60 Existen algunas resoluciones judiciales sobre la falta de carácter vinculante del informe que ha de
emitir el Organismo de Cuenca sobre la existencia de recursos hídricos para satisfacer las nuevas
demandas, Autos, de 15 de enero de 2007 y 1 de marzo de 2007, del Tribunal Superior de la Comunidad
de Valencia (tomo este dato de CANTÓ LÓPEZ, Mª. T.: “Claves sobre el alcance de la falta de
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 73
d) desde la óptica de los ver t i dos , La EEDS hace referencia a la necesidad de
disponer de la “Autor ización Ambiental In tegrada” y la inscr ipción en el
correspondiente regis tro de las instalaciones que emitan contaminación al
agua (Ley 16/2002, de 18 de ju l io y Real Decreto 508/2007, de 20 de
abr i l) ;
De es te punto cabe destacar que el ar t ículo 11.1, b) de la Ley 16/2002, de
prevención y control integrados de la contaminación, acoge la autor ización de
ver t idos en la autor ización ambiental in tegrada (ver t idos de aguas
cont inentales , incluidos los ver t idos al s is tema in tegral de saneamiento)
t ransformando la misma en el correspondiente informe vinculante de los
organismos de cuenca sobre la autor ización ambiental in tegrada que
corresponde al órgano competente de la Comunidad Autónoma 61. Esta aparente
ampli tud de la in tegración de la autor ización de ver t idos queda desmentida por
e l propio tenor del nuevo ar t ículo 101. 2 del TRLA ( incorporado mediante e l
Real Decreto Ley 4/2007, de 13 de abr i l 62) , es decir , no se in tegran las
autor izaciones de ver t idos que son de competencia autonómica o local 63, como
se ha dicho ya, por razones competenciales , por lo que el tema queda
desplazado a lo que es tablezca la legis lación autonómica 64.
acreditación de disponibilidad de recursos hídricos en los Planes urbanísticos: La interpretación de la
Jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Valencia”, XVII Congreso Italo-
Español de Profesores e Derecho Administrativo, pág. 14.
61 Sobre la naturaleza del informe vinculante como sustituto de la autorización de vertido existe muchas
posiciones, pero aquí se sigue a BASSOLS COMA: “Régimen jurídico de la impugnación de los
informes vinculantes en el procedimiento de las autorizaciones ambientales integradas”, revista de
Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, nº 200 (2003), pág. 32 y 33.
62 Este Real Decreto-Ley tiene su fundamento en la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de octubre
de 2006, que anuló el inciso del art. 245.2 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, conteniendo el
Reglamento de Dominio Público Hidráulico, por el que se establecía que la autorización de vertidos
indirectos correspondía al órgano autonómico o local competente, ya que son los que gestionan tales
vertidos desde las redes de aguas residuales, por lo que se viola la LBRL (arts. 2.2 y 25.3), ya que sólo
por norma con rango de ley se pueden determinar las competencias locales. Este es el motivo que
justifica el mencionado Real Decreto-Ley 4/2007.
63 Este extremo fue puesto correctamente de manifiesto por FANLO LORAS: “Autorización ambiental
integrada y autorizaciones de vertido”, en VVAA (Ed. GARCIA URETA): “Régimen de prevención y
control integrados de la contaminación” Zaragoza 2004, pág. 246.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 74
Por o tro lado, se ins trumentó el Plan de Tolerancia cero de Vert idos qu e
persiguió el objet ivo estratégico de que “ningún ef luente de municipios de más
de 2000 habi tantes l legara a l curso de un r ío o a l propio mar s in depurar” . Para
el lo, durante los años 2005 y 2006, se pusieron a d isposición de las
Confederaciones Hidrográf icas los medios necesar ios para la revis ión de las
autor izaciones de vert idos de manera ordenada, as ignando pr ior idades en
función de la pel igrosidad del ver t ido y del volumen del mismo, lo que todavía
es tá en marcha.
V. OTROS ASPECTOS DESTACADOS DE LA EEDS
A) El abastecimiento a la población
Otro de los objet ivos diferenciado por la Estrategia es “asegurar la
sostenibi l idad ambiental y la calidad del recurso hídr ico, garant izando el
abastecimiento a la población y el uso productivo sostenible del mismo dentro
del ámbito de la Direct iva Marco del Agua”. Dentro de es te objet ivo, la
Estrategia se ref iere, una vez más, a l Programa Agua que, en real idad, es e l
contenido del Real Decreto -Ley 2/2004, de 18 de junio, que sust i tuye el
t rasvase del Ebro, y que ha de s i t uarse en el estr ic to ámbito de la
p lanif icación, destacando las actuaciones de depuración de aguas res iduales, de
regeneración y reut i l ización de las aguas, mejora del abastecimiento y de
r iego, y la construcción de plantas desaladoras.
Sin embargo, la propia Estrategia destaca la preocupación por el
incumplimiento de España, de la Direct iva 91/272/CEE, sobre tra tamiento de
aguas res iduales urbanas 65 que dio lugar a l Plan Nacional de Saneamiento y
64
Por ejemplo, el art. 44 del Decreto catalán 136/1999, prevé en el procedimiento de otorgamiento de la
licencia ambiental un informe autonómico respecto de los vertidos de aguas residuales en las cuencas
internas de Cataluña.
65 Cuya transposición al Derecho español se efectuó mediante el Real Decreto Ley 11/1995 y el Real
Decreto 509/1996. Realmente el incumplimiento por parte de España se refiere a la fase que finalizó el
31 de diciembre de 2005, para que se dispusiera de sistemas colectores y de un tratamiento secundario o
proceso equivalente para las aglomeraciones que alcancen entre 10.000 y 15.000 habitantes, así como
las que cuenten con una población entre 2.000 y 10.000 habitantes y viertan en aguas continentales y
estuarios. Las que tengan menos de 2000 y viertan en aguas continentales y estuarios, o menos de
10.000 y viertan en aguas marítimas, dispondrán de un tratamiento adecuado para sus aguas residuales.
Por lo demás, el propio documento de la EEDS reconoce que “la mejora del estado de calidad de
nuestras aguas sigue siendo una asignatura pendiente” Pág. 82, último párrafo.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 75
Depuración 1995-2005. De entre d iversas causas , parece que hay que
mencionar e l problema ambiental que, de hecho, produce el tra tamiento de
aguas res iduales urbanas, como consecuencia de la generación de lodos de
depuradora que, a su vez, requieren el correspondiente tra tamiento . Tras la
apl icación del Plan Nacion al de Lodos de Depuradoras de Aguas Residuales
2001-2006, se pudo comprobar la exis tencia de diversas d if icul tades en el
t ra tamiento de es te tema, fundamentalmente, la gran heterogeneidad de
actuaciones en las CCAA (unas disponen de planes específ icos, o tr as apl ican
normas sobre gest ión de res iduos o las incluyen en los p lanes de res iduos
urbanos, o tras apl ican el Real Decreto 1310/ 1990, sobre ut i l ización de lodos
en la agr icul tura) 66. Todo el lo, ha dado el fundamento del nuevo II Plan
Nacional de Lodos de Depuradoras de Aguas Residuales 2007 -2015, con el
objeto de corregir las d isfunciones del pr imer Plan.
Por o tra par te, e l Minis ter io de Medio Ambiente, en colaboración con las
Comunidades Autónomas, redactó el “Plan Nacional de Calidad de las Aguas:
Saneamiento y depuración 2007–2015”, que in tenta dar respuesta a los
incumplimientos del Plan anter ior , para e l cumplimiento de los objet ivos
medioambientales de la Direct iva Marco del Agua (con su hor izonte de 2015 -
buen estado ecológico -) as í como las previs iones del Programa A.G.U.A. Este
Plan Nacional de Calidad de las Aguas, que recibió el v is to bueno del Consejo
de Minis tros e l 8 de junio de 2007, es def in ido en su propio contenido como
“documento de coordinación y colaboración entre Administraciones
competentes en el campo del saneamiento y la depuración”.
66
Se han puesto de manifiesto los siguientes problemas:
a) No se dispone de información cuantitativa suficiente sobro los tratamiento de los lodos, sólo
hay información cualitativa;
b) Todavía hay muchas depuradoras, en su mayoría pequeñas, en las que los lodos se someten a
un almacenamiento prolongado como forma de tratamiento, en lugar de enviarlos a plantas
más grandes para su tratamiento conjunto con otros lodos;
c) Es posible mejorar de manera significativa la eficacia de los tratamientos introduciendo
pequeñas modificaciones;
d) Es necesario minimizar el consumo de energía procedente de fuentes no renovables y producir
energía a partir del metano;
e) Falta de capacidad de almacenamiento de las depuradoras;
f) Es necesario mejorar el control de las aplicaciones agrícolas de los lodos.
Fuente: Plan Nacional Integral de Residuos (PNIR) 2007-2015, ANEXO 5 (Lodos).
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 76
El documento es tá inspirado en los pr incipios de cooperación, colaboración
y as is tencia y sol idar idad terr i tor ia l . El plan se enfoca a través de la
par t ic ipación act iva de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones
Locales 67, por ser los responsables del cumplimiento de la Direct iva
91/272/CEE. Sin embargo, se incluyen los Organismos de Cuenca (por su
competencia en el control de ver t idos de las Estaciones Depuradoras de Aguas
Residuales Urbanas a los cauces públicos de cuencas in tercomunitar ias) y los
agentes sociales. Además, la e jecución del Plan Nacional de Calidad de las
Aguas es tá concebido para l levarse a cabo a través del Programa de Medidas
(de los Planes Hidrológicos) en las d iferentes De marcaciones Hidrográf icas.
Desde el punto de vista f inanciero (f inanciación y ejecución de todas las
invers iones pendientes) , la solución se reedita como en el p lan anter ior , es
decir , a través de Convenios Bilaterales entre la Adminis tración General del
Estado y las o tras Adminis traciones competentes, con el objeto de es tablecer
las condiciones para mater ia l izar las apor taciones y los compromisos de cada
par te y, sobre todo, lograr la repercusión de los costes de los servicios del
agua.
B) El Reglamento de P lanif icación Hidrológica
Por ú l t imo, La EEDS declara que los objet ivos sobre disponibi l idad de los
recursos hídr icos “sólo pueden ser defin idos y enfocados ní t ida y
ajustadamente mediante una ref lexionada, sol idar ia y par t ic ipat iva
planif icación ambiental de la gest ión del agua” 68, con es to se da entrada a todo
el tema de la Planif icación hidrológica, sobre la que cabe hacer a continuación
algunas importantes puntual izaciones .
Es bien conocido que el Real Decreto 907/2007, de 6 de ju lio, por e l que se
aprueba el Reglamento de Planif icación Hidrológica se d icta como
consecuencia de las modif icaciones in troducidas en el Texto Refundido de la
Ley de Aguas y , sobre todo, por aquel l os aspectos de la Direct iva 2000/60/CE
(DMA) relacionados con la p lanif icación hidrológica que, por su excesivo
67
Ya que como recuerda el propio documento, en relación con el saneamiento de las aguas residuales
urbanas y, en concreto, “el alcantarillado”, “los colectores”, “el tratamiento y la depuración” son
competencias de las Corporaciones Locales reguladas en la Ley de Bases de Régimen Local.
68 Documento EEDS pag. 17.
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detal le, no fueron incorporados en la transposición a que dio lugar e l ar t ículo
129 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas f iscales,
adminis tra t ivas y del orden social .
La mencionada trasposición al Derecho nacional de la DMA, supuso el
es tablecimiento de una nueva def inición de la cuenca hidrográf ica (ar t . 16
Texto Refundido 1/2001) 69, y la incorporación del nuevo concepto de
demarcación hidrográf ica (ar t . 16 bis del mismo Texto Refundido) 70, que como
declara la Exposición de Motivos del Real Decreto 125/2007, de 2 de febrero,
“En el caso de España, ese concepto no puede operar sobre el presupuesto de
un hipotét ico vacío previo, s ino al contrario , sobre una estructura de cuencas
hidrográf icas más que consol idada y a justada en l íneas generales a la
es tructura organizat iva y de divis ión competencial entre e l Estado y las
comunidades autónomas”. Pero lo que parece concluyente y hay que rete ner ,
desde el punto de vis ta de la gest ión del agua, son los s iguientes aspectos:
- la exis tencia de unos principios generales de la gest ión de las aguas para e l
Estado y Las CCAA (art . 14 del Texto Refundido 1/2001) , es decir :
-unidad de gest ión, -unidad de la cuenca
hidrográf ica,
-compatibi l idad de gestión
- tra tamiento in tegral ,
-unidad de sis temas
hidrául icos,
- públ ica del agua con:
-economía del agua, -unidad del c ic lo
hidrológico;
-ordenación del terr i tor io
-desconcentración,
-conservación
-descentral ización, -protección del medioamb.
-coordinación, - res tauración de naturaleza;
-ef icacia ,
-par t ic ipación de los usuar ios;
69
Como consecuencia de la modificación efectuada por el art. 129.6 de la Ley 62/2003:”…se entiende
por cuenca hidrográfica la superficie de terreno cuya escorrentía superficial fluye en su totalidad a
través de una serie de corrientes, ríos y eventualmente lagos hacia el mar por una única
desembocadura, estuario o delta. La cuenca hidrográfica como unidad de gestión del recurso se
considera indivisible”.
70 Como consecuencia de la modificación efectuada por el art. 129. 7 de la Ley 62/2003:”…Se entiende
por demarcación hidrográfica la zona terrestre y marina compuesta por una o varias cuencas
hidrográficas vecinas y las aguas de transición, subterráneas y costeras asociadas a dichas cuencas”.
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Este catálogo de pr incipios sobre “gest ión de aguas” ver t ido al Derecho
posi t ivo español, es e l fundamento que nos permite mantener que el modelo de
“gest ión integral del agua” 71 seguido por nuestras normas responde al
denominado como “Gest ión de la Demanda”, en el sent ido, ya establecido, de
reducir la demanda de agua (ahorro, programas de concienciación ciudadana,
mejora de las redes de abastecimiento y dis tr ibución, e tc .) , de u t i l izar recursos
al ternat ivos (reut i l ización y desalación), de mejora de los re tornos del agua
(depuración), a lo que hay que unir la expresa referencia a la “Ordenación del
Terr i tor io”, aspecto es te o lvidado por la Direct iva Marco del Agua, que parece
imponer e l anál is is de la re lación entre la Planif icación Terr i tor ia l y los
componentes del s is tema hídr ico: “Infraestructuras h idrául icas”, “Usos del
agua” y “Medio f ís ico” 72
a) la “cuenca hidrográf ica” es la unidad de gest ión indivis ible del agua (ar t .
16 T.R 1 /2001);
b) la “demarcación hidrográf ica” es la pr incipal unidad a efectos de la gest ión
de cuencas , y const i tuye el ámbito espacial a l que se apl ican las normas de
protección de las aguas. A la vez, se crea para e l supuesto de las
demarcaciones hidrográf icas con cuencas intercomunitar ias, e l “Comité de
Autor idades Competentes” (Art . 36, b is del Texto Refundido 1/2001, y Real
Decreto 126/2007, de 2 de febrero) , como órgano de cooperación entre la
Adminis tración del Estado, de la CCAA y de los Entes Locales 73;
71
Se debe recordar que no existe una definición acuñada, ni en el derecho, ni en la doctrina científica,
sobre “la Gestión Integrada del Agua”, ya que depende de una gran cantidad de variables (organización
institucional, clases y cantidad de recursos hídricos, usos, cultura del agua, etc. No obstante, como
referencia común se suele utilizar la propuesta en 2004 por la organización internacional “Global
Water Partnership” (fundada en 1996, por el Banco Mundial, el Programa de Desarrollo de Naciones
Unidas y la Agencia de Cooperación Internacional al Desarrollo de Suecia): “La Gestión Integrada de
los recursos hídricos es un proceso que favorece el desarrollo de los territorios, maximizando de forma
sostenible el bienestar económico y social y respetando el medio ambiente”.
72 Debe verse “in totum” la tesis doctoral de la Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos RODRIGUEZ
ROJAS, M.I.: “Planificación territorial del Agua en la Región del Guadalfeo”, Universidad de Granada,
2008.
73 Sus funciones son: a) el fomento de la cooperación en el ejercicio de las competencias relacionadas
con la protección de las aguas; b) Impulsar la adopción de medidas de protección; c) Proporcionar a la
Unión Europea la información relativa a la demarcación hidrográfica.
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c) La planif icación se realizará mediante los p lanes hidrológicos de cuenca y
el Plan Hidrológico Nacional. El ámbito terr i tor ia l de cada plan hidrológico
de cuenca será coincidente con el de la demarcación hidrológica
correspondiente (ar t . 2 .1 del Reglamento d e Planif icación 74) , permit iéndose
mediante es ta técnica terr i tor ia l izar e l Derecho de aguas general ,
adecuándose a las par t icular idades de cada Demarcación Hidrográf ica 75.
Desde otro punto de vis ta e l ar t ículo 1.1 del Reglamento es tablece los
objet ivos generales de la p lanif icación y, aunque la redacción l i teral del mismo
es en mi opinión algo redundante, se puede mantener que és tos son, en pr imer
lugar , de clara naturaleza medioambiental (conseguir e l buen estado y la
adecuada protección del dominio público hidrául ico y las aguas) , en segundo
lugar , “sat isfacer las demandas de agua” (es to es gest ión de los usos del agua)
y, por ú l t imo, s iguiendo el enfoque transversal en la nueva consideración de
los recursos hídr icos , la gest ión planif icadora del agua ha de sat isfacer e l
equi l ibr io y armonización del desarrol lo regional y sector ial .
Para obtener los reseñados objet ivos generales de la planif icación
hidrológica, e l Reglamento ensaya en su ar t ículo 1.2 un conjunto de cr i ter ios,
deudores del pr incipio de soste nibil idad en el uso del agua, que se posi t ivan de
la manera s iguiente:
a) gest ión in tegrada;
b) protección de los recursos a largo plazo;
c) prevención del deter ioro del agua;
d) protección y mejora del medio acuát ico;
e) reducción de la contaminación;
74
Esta innovación ya se realizó mediante la modificación del art. 2 del Real Decreto 650/1987, de 8 de
mayo, por la Disposición Final Primera del Real decreto 125/2007, de 2 de febrero, por la que se fija el
ámbito territorial de las Demarcaciones Hidrográficas al establecer que: “Los ámbitos territoriales de
los planes hidrológicos coincidirán con los ámbitos territoriales de las demarcaciones que se fijan en el
Real Decreto 125/07, de 2 de febrero…”.
75 En el mismo sentido, FANLO LORAS, A.: “Las Confederaciones Hidrográficas”, en “Diccionario de
Derecho de Agua”, (EMBID IRUJO, Director), Madrid 1997, pág. 435.
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y , en real idad, todos el los son el contenido de la denominada (en el propio
Reglamento) “pol í t ica del agua” que es tá a l servicio de las ¿estrategias? 76 y
p lanes sector ia les sobre los usos del agua que es tablezcan las d is t intas
Adminis traciones públicas y que condicionará t oda autor ización, concesión o
infraestructura futura que se sol ic i te .
Todo este marco planif icador, es s in duda, una in tegración de los aspectos
c lás icos de la p lanif icación hidrológica del agua y los nuevos planteamientos,
v inculados a la Direct iva Marco del Agua, de protección de las aguas. Pero,
junto a las novedades que es tablece el Reglamento en relación con los
procedimientos para la e laboración y aprobación de los p lanes y los
mecanismos de par t ic ipación pública 77, los aspectos d irectos que destacan en su
nueva regulación, desde la ópt ica de los efectos del cambio climático, pueden
ser consignados de la s iguiente manera:
a) La regulación contenida en su ar t ículo 11. 4 (Inventar io de recursos
hídr icos naturales) : “El plan hidrológico evaluará el posible e fecto del
cambio cl imático sobre los recursos hídricos naturales de la demarcación.
Para el lo es t imará los recursos que corresponderían a los escenarios
c l imáticos previs tos por el Minis ter io de Medio Ambiente , que se tendrán
en cuenta en el horizonte temp oral indicado en el ar tículo 21.4 ” (año
2027).
Es decir , al hacer e l Inventar io de recursos hídr icos naturales de la
demarcación hidrográfica es obl igado tener en cuenta el efecto del cambio
cl imático que, de acuerdo con la regulación de la Instrucción de planif icación
76
Aquí de nuevo aparecen las dudas sobre el concepto jurídico que se encuentra detrás de la expresión
“estrategia” utilizada por el Reglamento.
77 Como consecuencia de los apercibimientos de la Comisión Europea que ha recibido España por la
demora en el proceso de planificación, se ha dictado el Real Decreto 1161/2010, de 17 de septiembre,
por el que se añade una Disposición Transitoria Única al Reglamento de Planificación de 2007,
habilitando, como medida “de carácter totalmente excepcional”, a los Consejos del Agua de cuenca y,
en su defecto, a la Junta de Gobierno del organismo de cuenca, con conformidad del Comité de
Autoridades Competentes, para emitir el informe competencia del Consejo del Agua de las
Demarcaciones (toda vez que, como consecuencia de la complejidad de la articulación competencial en
materia de aguas, no se prevé, por el momento, la constitución de éstos Consejos del Agua de la
Demarcaciones correspondientes).
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 81
hidrológica 78, permite la d ivis ión de la demarcación hidrográf ica en zonas y
subzonas (atendiendo a cr i ter ios hidrográf icos , adminis tra t ivos ,
socioeconómicos, medioambientales u o tros) , mediante modelos de s imulación
hidrológica 79, para los hor izontes temporales de 2015 y 2027, y en tanto las
evaluaciones correspondientes a los correspondientes escenar ios no se
encuentren disponibles se apl icarán los porcentajes de reducción global de las
apor taciones naturales de referencia en la tabla s igu iente:
Demarcación hidrográf ica Porcentaje de disminución
Miño-Sil………………………………………………..3
Cantábr ico……………………………………………...2
Duero…………………………………………………...6
Tajo……………………………………………………..7
Guadiana……………………………………………….11
Guadalquivi r……………………………………………8
Segura…………………………………………………..11
Júcar…………………………………………………….9
Ebro……………………………………………………..5
78
Recientemente aprobada por Orden del Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino
2656/2008, de 10 de septiembre (BOE 22 de septiembre 2008). Esta instrucción viene a sustituir la
Orden de 24 de septiembre de 1992, del Ministerio de Obras Públicas Y Transportes, aprobatoria de las
instrucciones y recomendaciones técnicas para la elaboración de los planes, las cuales, en realidad son
adaptadas al nuevo Reglamento de Planificación, por un lado, y el desarrollo de las instrucciones con un
mayor detalle, por otro. Por último, va dirigida, aunque con cierto retraso, a la actual elaboración de los
nuevos planes hidrológicos.
79 Este régimen de simulación también viene regulado por la Instrucción de Planificación que
sintéticamente contiene como elementos: a) sobre los recursos hídricos superficiales, la indicación de
los puntos de la red fluvial de incorporación de las aportaciones del inventario. Las aportaciones de
otros sistemas y de la desalación. La reutilización; b) sobre recursos subterráneos, la especificación de
las masas, las posibilidades de extracción y las relaciones río-acuífero; c) Sobre unidades de demanda,
nudo de toma, volumen anual y coeficiente mensual de reparto; d) caudales ecológicos de los ríos y
aguas de transición y los requerimientos hídricos de los lagos y zonas húmedas; e) Caudales mínimos
en relación con las cuencas hispano-portuguesas; f) embalses de regulación, indicando superficie
inundada, volumen almacenado, tasas de evaporación, sedimentos, etc.; g conducciones de transporte
principales y volumen máximo mensual de circulación; (epígrafe 3.5.1.2.).
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 82
b) La regulación contenida en su ar t ículo 21. 4 (Balances, asignación y
reserva de recursos) : “…Con objeto de evaluar las tendencias a largo
plazo, para el horizonte temporal del año 2027 el p lan hidrológico
es t imará el balance o balances entre los recursos previs ib lemente
disponibles y las demandas previs ib les correspondientes a los d i ferentes
usos. Para la real ización de es te balance se tendrá en cuenta el posible
e fecto del cambio cl imático sobre los recursos hídricos naturales de la
demarcación de acuerdo con lo es tablecido en el ar t ículo 11. El c i tado
horizonte se incrementará en seis años en las sucesivas actual izaciones de
los p lanes”.
La Instrucción de Planeamiento Hidrológico, obl iga a la real ización de
es tos balances para cada uno de los s is temas de explotación def inidos en el
p lan hidrológico (de acuerdo con su caracter ización jur íd ica es tablecida por e l
ar t . 19 del Reglamento) , con las s iguien tes caracter ís t icas: a) teniendo en
cuenta que los caudales ecológicos se considerarán como una res tr icción que se
impone con carácter general a los s is temas, salvo la supremacía del uso para
abastecimiento de poblaciones; b) sat isfacción de las demandas s egún los
cr i ter ios es tablecidos por e l p lan, según la perspect iva de sostenibi l idad en el
uso del agua; c) se toma como punto de part ida las “demandas consol idadas”
( las es tablecidas en condiciones normales en los ú l t imos años) ; d) se real izarán
con el hor izonte temporal del año 2015 (Instrucción, epígrafe 3.5 .2) ; y e) habrá
de tenerse en cuenta el efecto del cambio cl imático (de acuerdo con la tabla
que se ha incluido más arr iba) .
Se ha de af irmar que “el balance” que debe incorporar cada Plan
Hidrológico se convier te en una pieza decis iva a par t i r de los resul tados del
año 2015, ya que el Plan establecerá la as ignación y reserva de los recursos
disponibles para las demandas previs ib les en dicho hor izonte temporal , a los
efectos del ar t ículo 91 del Reglame nto de Dominio Público 80.
80
El Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, aprobando el Reglamento de Dominio Público Hidráulico,
ordena en si artículo 91: “1. La asignación de recursos establecidos en los planes hidrológicos de
cuenca determinará los caudales públicos que se adscriben a los aprovechamientos actuales y futuros.
2. Las concesiones existen deberán ser revisadas cuando lo exija su adecuación a las asignaciones
formuladas por los planes hidrológicos de cuenca. La revisión de la concesión dará lugar a
indemnización cuando, como consecuencia de la misma, se irrogue un daño efectivo al patrimonio del
concesionario, en los términos previstos en el artículo 158”.
L A G E S T I Ó N T E R R I T O R I A L Y L O S R E C U R S O S H Í D R I C O S E N E S P A Ñ A
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 83
Se puede af irmar que con esta previs ión sobre “Balances” se consuma el
paso del “modelo de ofer ta” en la gest ión del agua 81, no ya al “modelo de
gest ión de la demanda” 82, s ino al modelo de la sostenibi l idad de la gestión del
agua, entendida desde las posiciones de la “Declaración de Dublín” sobre “El
Agua y el Desarrol lo Sostenible” 83. Según esta Declaración el concepto de
sostenibi l idad deber ía incluir la d imensión ecológica (el agua como un recurso
f in i to y vulnerable) , la d imensión social (accesibi l idad al agua como una
necesidad social indispensable; perspect iva democrát ica y par t ic ipat iva en las
decis iones sobre pol í t ica del agua) y la económica (el agua como un bien
económico que debe ser as ignado de forma ef ic iente) . De esta for ma “Los
Balances” (ar t . 21. 4 del Reglamento de Planif icación) son una pieza del
concepto de sostenibi l idad para dar respuesta a uno de los t res p i lares en que
se basa el concepto, es decir , la consideración de la conservación del agua
como capi tal natural cuyas funciones relevantes deben ser l levadas a cabo sin
perju icio de la in tegr idad del mismo 84.
81
Este ha sido el modelo español desde la Ley General de Obras Públicas de 1877, influido con claridad
por el pensamiento regeneracionista, véase a este respecto GALLEGO ANABITARTE, MENÉNDEZ
REXACH, DIAZ LEMA: “El derecho e aguas en España”, MOPU 1986, págs. 488 a 500.
82 En el “modelo de oferta”, el agua no se considera un bien escaso, poniéndose a disposición, por parte
del Estado, de quien vaya a generar riqueza, modelo clásico español desde el siglo XIX, mientras el
“modelo de demanda” considera el agua como un bien escaso y, por ello, un bien económico. Véase
AGUDO GONZÁLEZ, J.: “La Directiva Marco, la nueva cultura del agua y el imperativo de evolución
de la política hidráulica española hacia un modelo de gestión sostenible”, en “Nuevo Derecho de
Aguas” (Gónzalez-Varas, Coordinador), Cizur Menor 2007, pags. 133 y ss, y bibliografía citada en las
notas 23 y 24. Como afirma este autor: “La evolución hacia un modelo sostenible implica una
ordenación de fases de transición progresiva en los que el control de demandas ha de ser una cuestión
previa determinante…Es más, se ha de afirmar que el modelo sostenible presume la previa
implantación efectiva de un modelo de demanda, hasta el punto de que aquél no es alcanzable sin éste”
(pág 143).
83 Declaración que se adoptó en la sesión de clausura de la Conferencia Internacional sobre Agua y
Medio Ambiente celebrada en Dublín los días 26 al 31 de enero de 1992.
84 Los economistas lo denominan “capital crítico natural”, manifestando que el uso sostenible del agua
no puede ser evaluado a una escala global, sino local, donde las funciones medioambientales relevantes
deberían preservarse y el uso del agua mantenerse por debajo de la recarga natural de los recursos,
véase en EKINS, P.: “Economic growth and environmental sustainability”, Routledge, Londres 2000.
S A N T I A G O R O S A D O P A C H E C O
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 84
VI. CONCLUSIONES
1) La EEDS no es técnicamente una norma jur ídica, ya que no es tá contenida
en ninguna forma jur íd ica (Ley y/o Reglamento) , ni aprobado por
Autor idades con potestad normativa –sólo exis te un vis to bueno del
Consejo de Minis tros de 23 de noviembre de 2007 - , ni publicada con e l
régimen y solemnidades de las normas jur íd icas. Es por el lo , que la EEDS
consis te en un instrumento técnico (no jur íd ic o) de in tenciones y objet ivos
que puede ser o servir como fundamento de poster iores normas o decisiones
jur íd icas.
2) La EEDS se enmarca dentro de la más genér ica Estrategia de Desarrollo
Sostenible de la Unión Europea, renovada en Bruselas 2006, es tableciend o
objet ivos concretos en relación con los “recursos hídr icos”: sostenibil idad
y cal idad de los mismos, abastecimiento a la población y uso productivo
sostenible , todo el lo dentro del ámbito de la Direct iva Marco del Agua.
3) La EEDS toma como estructura otro documento de carácter técnico (no
jur íd ico) que es e l Programa A.G.U.A (2004 -2008) que, s in embargo, se
vuelca en importantes normas jur íd icas como fue el Real Decreto -Ley
2/2004, de 18 de junio, modif icando el Plan Hidrológico Nacional
(poster ior Ley 11/2005). Los objet ivos esenciales del Programa son: la
reforma de las Confederaciones Hidrográf icas, la creación de los “bancos
Públicos del Agua”, es tablecimiento de tar ifas acordes con los costes reales
de obtención y tra tamiento del agua.
4) El objet ivo del Programa A.G.U.A. sobre reforma de las Confederaciones
Hidrográf icas es tá aún pendiente, sobre todo la sat isfactor ia inclusión de
las CCAA en las mismas.
5) La creación de los “bancos públicos del agua” (o , más técnicamente, los
Centros de Intercambio de los Derechos del Agua) se es tá real izando a
t ravés del camino excepcional que supone el recurso a los d iferentes Reales
Decretos- ley sobre sequía.
6) El es tablecimiento de “tar i fas de agua” acordes con los costes reales de
obtención y t ra tamiento del agua (hor iz onte de diciembre de 2010)
responde, en real idad, a l modelo extraído de la Declaración de Dublín
(1992) sobre “el agua y desarrol lo sostenible”, y responde a t res
dimensiones def in idas: a) la ecológica (consideración del agua como
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 85
recurso f in ito y vulnerab le) ; b) la social (e l derecho a la accesibi l idad al
agua) , y c) la económica ( la consideración del agua como bien económico).
No obstante , se han puesto de manif ies to a lgunas dif icul tades como la
par t ic ipación de todas las Adminis traciones públicas terr i to r ia les en el
c ic lo integral del agua (ar t . 111 bis TRLA).
7) A pesar de la v igencia del Plan Nacional de Regadíos (hor izonte 2008) y
del denominado “Plan de Choque” (RD 287/2007), no se ha conseguido
reducir e l consumo de agua en es te ámbito, lo que ha propi ciado un nuevo
Plan (RD 1725/2007) y medidas res tr ic t ivas de cof inanciación de la
Comisión Europea.
8) Se han adoptado un grupo de medidas jur íd icas de importante calado en
relación con la reut i l ización de aguas depuradas, la necesidad de adoptar
informes precept ivos de la Adminis tración Hidrológica sobre la existencia
de recursos hídr icos para nuevos desarrol los urbanís t icos (hoy regulado en
el Real Decreto -Legislat ivo 2/2008), de 20 de junio, ar t . 15.3) , la necesidad
de la autorización ambiental in tegrada, a unque con algunas dif icultades,
por razones competenciales, en las autor izaciones de ver t idos.
9) Se ha adoptado, aunque no como instrumento jur íd ico vinculante, e l Plan
Nacional de Calidad de las Aguas 2007 -2015, que in tenta dar respuesta a l
incumplimiento del anter ior 2001-2006.
10) Quizás, e l ins trumento más sól ido y, es ta vez con toda su vir tual idad
jur íd ica, es la entrada en vigor del Reglamento de Planif icación
Hidrológica (RD 907/2007, de 6 de ju l io, y la Instrucción de Planif icación
contenida en la Orden del MAMRM 2656/2008, de 20 de sept iembre) ,
donde ya se incorporan técnicas de valoración de los efectos del cambio
cl imático en los ins trumentos de planif icación ( los Inventar ios de los
Recursos Hídr icos y los Balances) , as í como el paso en la gest ión de la s
aguas del “modelo de la ofer ta” a l “modelo de gest ión de la demanda”.
S A N T I A G O R O S A D O P A C H E C O
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 86
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 90
REFUNDAMENTAÇÃO DO DIREITO AMBIENTAL COMO CAMINHO
PARA GARANTIA DA ADMINISTRAÇÃO DA JUSTIÇA
HA R R Y S S ON LU I Z D A S I L V A
Pos-Doutor em Ergonomia Cogni t iva , Pro fessor Associado I da Univers idade Federa l
de Santa Catar ina , Florianópol i s , Brasi l .
harrysson@uol .com.br
IV A N A LU C IA FR A N C O CEI
Mestre em Pol í t icas Públ icas , Promotora de Just iça no Minis tér io Públ ico do Estado
do Amapá, Bras i l , ivana_ce i@uol . com.br
LU C I A N A R IB E I R O LE PR I
Mestre em Engenharia de Produção, Promotora de Just iça no Minis tér i o Públ ico do
Es tado do Paraná, Bras i l ,
luc ianalepri@gmai l .com
RESUMO: Este ar t igo tem por objet ivos lançar h ipóteses para discussão, a
par t ir de pesquisas dos autores desse ar t igo, de que a busca pela resolução dos
conf l i tos ambientais , a par t i r do Direi to Ambiental se fundamenta no mesmo
pr incípio que deu or igem a sua es truturação, enquanto prát ica jur isdicional,
impedindo o efet ivo cumprimento da adminis tração da just iça . A busca pela
ef ic iência , ef icácia e efet iv idade do Direi to Ambiental , tem colocado em r isco
a gestão in ternacional dos conf l i tos, tornando urgente a busca de um modelo de
gestão de conf l i tos ambientais . Nessa perspect iva, a gestão in ternacional dos
conf l i tos ambientais só se tornará possível , a par t ir de uma compreensão de
que a saída, não é pela v ia adminis tra t iva, como preconiza o Banco Mundial em
seu programa de “Reforma do Poder Judiciár io”. A saída apontada dá -se pela
passagem da compreensão dos “objet os de tu tela ambiental” , para “fenômenos
legais ambientais” , no âmbito da gestão in ternacional dos conf l i tos ambientais ,
dentre e les, os recursos hídr icos, e seus respect ivos marcos normativos e
ins t i tucionais , a par t ir de uma refundamentação ontológica da antropologia que
fundamenta as re lações: homem e meio ambiente .
Palavras – Chave : Direi to Ambiental , Confl i tos Ambientais , Adminis tração da
Just iça
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Introdução
A implementação do Direito Ambiental como garant ia de Direito
fundamental à sadia qual idade de vida no planeta , vem sendo objeto de debates
entre seus es tudiosos, os quais buscam, incessantemente, uma saída para
a lcançar a efet iv idade (capacidade de produzir uma diferença posit iva num
dado contexto de forma permanente) , a ef ic iência (capacidade de uti l izar os
recursos adequadamente de forma racional e econômica, e a ef icácia
(capacidade de produzir o efei to desejado, o resul tado previs to) em sua
apl icação. “As diferentes formas de compreensão das normas e necessidades do
cumprimento da legis lação ambiental entre os d iferentes países , como também,
a u t i l ização de fundamentos que não permitem a adminis tração da just iça, a
par t ir dos seus modelos inst i tucionais e formas de operação do direi to,
promovem a necessidade de uma revisão nos modelos de gest ão dos conf l i tos a
par t ir do Direi to Ambiental , tanto nacionais , quanto in ternacionais” (SILVA E
LEPRI, 2007). Este tema susci ta grande polêmica, à medida que propõe a
necessidade de revisão dos fundamentos do Direi to, e , em especial do Direi to
Ambiental , sobre outras bases, que não jur íd icas. A despei to de outras
compreensões passadas e presentes, terem tentado da r ao Direi to uma
compreensão mais próxima da real idade, a inef icácia da adminis tração da
Just iça Ambiental a inda não foi superada, como por exemplo, a aplicação do
Termo de Ajustamento de Conduta pelo Minis tér io Público. Até o presente,
momento o problema da adminis tração da just iça , a inda se coloca como tema
de discussão, pois a produção teórica exis tente acerca do assunto, a inda não foi
suf ic iente, para abarcar a compreensão do refer ido fenômeno, bem como, o
efei to pretendido. A hipótese que colocamos pa ra discussão é a seguinte: A
saída para a administração da just iça relat ivamente à gestão internacional
dos confl itos ambientais precisaria part ir de uma ontologia cient íf ica, que
tornasse possível uma antropologia e uma ação jurisdicional concreta entre
o homem e o meio ambiente.
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O Direito Ambiental como Direito Fundamental.
Direi tos fundamentais são vinculações, mandados, objet ivos referentes a
aspirações, necessi dades e in teresses humanos, que se inscrevem ora como
ní t idos disposi t ivos de direi to s subjet ivos, ora como enunciados de pr incípios e
tarefas es ta ta is (e às vezes individuais e sociais) de hierarquia const i tucional ,
expressados ou acompanhados de comandos objet ivos direcionados ao Estado,
com vis tas a uma obr igação de fazer . O Direi to a s adia qual idade de vida,
assegurado pelo Direi to Ambiental , com todas as suas possíveis derivações ,
encontra-se posi t ivado, de forma direta ou indireta, em quase todas as
Const i tu ições Federais modernas, autor izando o pressuposto de que, numa
dimensão objet iva, sedimenta a aspiração colet iva cr iando, em contrapar t ida,
um dever colet ivo de cuidado e respei to, a lém de um ônus individual
indisponível . Donde se conclui que o ambiente é const i tucionalmente protegido
como elemento determinante da sadia qualidade d e vida, não podendo ser
desconectado de todas as demais prescr ições const i tucionais , as quais não
prescindem de in terpretação balizada conforme os direi tos fundamentais
assegurados. In teressa -nos aqui, tão somente es tabelecer uma relação, mesmo
que indireta, entre d irei to fundamental , d ire i to subjet ivo e tu tela jur isdicional ,
a f im de evidenciar a or igem dos pressupostos fundamentais da tu tela do
ambiente const i tucional e infraconst i tucionalmente tra tada. O fundamento para
o reconhecimento do direi to a uma sadia qual idade de vida como direi to
fundamental , vem do pressuposto de que a d ignidade humana é o substrato de
todo o s is tema de direitos fundamentais o que, por v ias indiretas, assegura ao
Direi to Ambiental um status de direi to fundamental . A dignidade se s i tua no
âmbito da antropologia e da sociologia que são concomitantemente der ivadas
de vár ias ontologias, dentre e las, a ontologia c ient if ica . A fundamentação da
dignidade humana se es trutura num perf i l “antropocentr is ta” da norma
const i tucional , da qual der ivam todas as outras . Dessa consideração, par te a
necessidade de algumas digressões, em especial , a que nos leva a re lacionar a
fa l ta de efet iv idade, ef ic iência e ef icácia da apl icação de normas ambientais ,
as quais ref le tem, diretamente, na adminis t ração da Just iça Ambiental . Antes
de considerar o perf i l antropocentr is ta, como demarcação didát ica do
conhecimento é necessár ia considerar que exis tem diferentes antropologias,
que por s i só, no plano da aplicação prática redundar iam em diferentes
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 93
perspect ivas do Direi to Ambiental , resul tando na fal ta de sustentação da
adminis tração da just iça . Entretanto, no Direi to Ambiental , mesmo numa escala
in ternacional essa compreensão de resolução da adminis tração da just iça es tá
longe de ser efet ivada, considerand o que em termos de conf l i tos ambientais
in ternacionais , a inda teremos que nos haver com os problemas de competência
comum (adminis tração da just iça) , e de competência concorrente
(fundamentação do Direi to ambiental dos países por d iferentes pr incípios
ambientais) .
Direito Ambiental: um Direito Humano?
O ambiente e o homem são dois objetos d is t in tos que es tão em relação,
donde surgem os conf l i tos ambientais . Os conf l i tos são o resul tado dos
problemas decorrentes do conjunto das ocorrências objet ivas transcendentes a
prát ica jur isdicional dos operadores do Direi to re la t ivo à gestão dos conf l i tos
ambientais , ta is como: aspectos ambientais (fa tos geradores) , impactos (fatos
resul tantes) , passivos (custos das reparações) , danos (níveis de infr ingência
legal) , e os conf l i tos ambientais (par tes envolvidas) . A perspect iva
antropocêntr ica que fundamenta o Direi to Ambiental par te de uma compreensão
a pr ior i de homem, sem a ver if icação objetiva dos diferentes fundamentos
ontológicos exis tentes. Desta fe i ta , o Di rei to Ambiental dever ia tra tar do
conf l i to que na verdade é o fenômeno em questão e objeto da ação
jur isdicional , já que o mesmo dever ia ser pactuado no Termo de Ajustamento
de Conduta , que será f irmado entre o Minis tér io Público e as par tes envolvidas
no conf l i to ambiental . Um Direi to Ambiental objet ivo não par te de pr incípios
morais , e le par t ir ia da ver if icação das ocorrências objet ivas, da forma como se
apresentam. A Justiça , nesse caso, surgir ia para garant ir as diferentes
possibi l idades e formas de or ganização dos homens em suas diversas re lações
com o ambiente nas d iferentes culturas. No entanto, o que acontece é
exatamente o contrár io : todos têm que se encaixar dentro uma lógica a pr ior i ,
que passa a ser legi t imada pelo Direi to, o mesmo acontecendo c om o Direi to
Ambiental . A prevenção vir ia da possibi l idade do legis lador tomar a
compreensão da fundamentação ontológica do ambiente como fundamento
jur isdicional para promoção do acesso à Just iça . Vejamos, o concei to de “área
de preservação permanente” é um concei to def in ido a pr ior i , dentro de uma
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A D M I N I S T R A Ç Ã O D A J U S T I Ç A
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lógica de controle ambiental , onde ninguém poder ia ocupar cer tas áreas, pois
apresentam l imites e res tr ições de uso e ocupação definidos tecnicamente.
Porém, qual é a área que é defin ida que dá margem para ocupa ção sem
problemas e de modo democrát ico? Não exis te. Temos aqui, então, um
verdadeiro paradoxo na busca da compreensão de um Direi to Ambiental como
direi to fundamental . Como direi to fundamental , o Direi to Ambiental baseia -se,
como di to anter iormente, no pr essuposto de que a d ignidade humana é o
substrato de todo o s is tema de direi tos fundamentais , sua busca pela
preservação de áreas intocadas , empurram os menos afor tunados, para a lógica
do mercado na busca por áreas d isponíveis . No entanto, considerando qu e as
áreas d isponíveis es tão dentro da lógica do mercado, as mesmas possuem um
preço a ser pago muito além das possibi l idades de grande parcela da
população. Assim, quem não tem acesso a essas áreas vai para as áreas
indisponíveis , as quais o Direi to Ambie ntal e lege como de preservação
permanente. Desta forma, quer nos parecer contradi tór ia a busca da
implementação de um Direi to Ambiental como direi to fundamental , na medida
em que desconsiderando a d ignidade humana, substrato do s is tema de direi tos
fundamentais , o Direi to Ambiental jamais a lcançará o s ta tus de direi to
fundamental , pois a fundamentação ontológica que sustenta a antropologia que
def ine o Direi to Ambiental , mais precisamente da relação do homem com o
meio ambiente, não torna possível a ef ic iênc ia , ef icácia e efet iv idade do
Direi to Ambiental , como um direi to fundamental . Entretanto, não será nosso
objeto nessa comunicação discut ir a fundamentação ontológica que tornar ia
possível a gestão in ternacional dos conf l i tos ambientais . O Direi to Ambiental
es tar ia nesses casos, a serviço da dignidade humana ou da lógica do mercado?
Pois , para se v iabi l izar in ternacionalmente, a lógica de mercado press iona
países e comunidades a harmonizarem suas legis lações, para que não ocorram
impedimentos com relação à adminis tração da just iça em ambientes
t ransfronteir iços , como vem acontecendo em alguns programas de reforma do
poder judiciár io em diversos países. A forma de proteção dos espaços
protegidos só leva em consideração a lógica do mercado, pois esses espaços
não são para serem ocupados e , por não serem ocupados press ionam todos para
o mercado. Como nem todos tem acesso aos bens de mercado surge os conf l i tos
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de uso e ocupação do solo e , por conseqüência, grandes problemas ambientais
de ocupação de áreas de conservação e de preservação permanente.
A Administração da Just iça e os Confl i tos Ambientais: interesses e objetos.
Muito embora os const i tucional is tas def inam a adminis tração da Just iça
v isando, tão somente seu aspecto mater ia l . Quando nos refer imos, à
adminis tração da Just iça , fa lamos das suas implicações e conseqüências mais
amplas, incluindo não só a prestação jur isdicional com todos os seus efei tos,
como também suas implicações no sent ido de se fazer a verdadeira Just iça.
Podemos entender a adminis tração da Just iça como aquela a t iv idade que,
reconhecendo as d iversas formas de associação e organização humana,
legi t imasse jur id icamente in teresses, demandas e necessidades, com vis tas a
impedir danos morais patr imoniais e extra patr imoniais , sejam eles em s ua
dimensão individual ou coletiva. Essa tomada de decisão permit i r ia que se
v iabi l izasse a d ignidade humana de construção de uma sociedade sob novas
bases de contratos e relações . Nesse sent ido, a adminis tração da Just iça , e do
Direi to Ambiental deve es t ar in t imamente relacionada à gestão de conf l i tos
ambientais . Pois , nesta ó t ica, a adminis tração da Just iça nada mais é do que
uma forma de ger ir os conf l i tos ambientais decorrentes da in terface da relação
Homem-ambiente , que são apresentados aos Poderes co nst i tu ídos para
apreciação, incluindo a apreciação Jur isdicional do Poder Judiciár io,
Minis tér io Público, Advogados e, eventualmente, ONG`s, e de toda a sociedade
em geral . O mundo em que vivemos se t ransforma todo dia . Muitas dessas
t ransformações são resul tantes dos processos que ocorrem pela própr ia
d inâmica da natureza, ta is como: chuvas, neve, granizo, maremotos,
terremotos , vendavais , secas , marés , e tc.
Por outro lado, exis tem outras transformações que são promovidas por nós
seres humanos (queimadas, u t i l ização de defensivos agr ícolas, ocupação de
encostas, desmatamento, res íduos sól idos, esgotos, e gases tóxicos) , que
promovem impactos ambientais . Os im pactos ambientais promovem a al teração
da qualidade da água, da vida humana, do solo, do subsolo, da fauna, da f lora,
dos mares , e das áreas urbanas e rurais onde nós habi tamos. Quando os
impactos ambientais desenvolvidos por a lgumas pessoas , começam a in t erfer ir
na vida das outras pessoas , em diferentes par tes do planeta (comunidades,
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bairros , regiões, municípios, Estados e países) , resul tam em conf l i tos
ambientais . Para se fazer gestão dos conf l i tos ambientais é preciso considerar :
o que provocou o impacto ambiental , qual o impacto ambiental resul tante,
quais pessoas es tavam envolvidas, quem foi at ingido, quais recursos naturais
foram destruídos. Para que os conf l i tos ambientais sejam objeto de gestão é
preciso que as pessoas, os governos e as empresas se juntem para encontrar
uma saída comum para os impactos ambientais . Esse processo é chamado de
gestão de conf l i tos ambientais . Para que se possa fazer gestão dos conf l i tos
ambientais é preciso, pr imeiramente, d iferenciar os objetos (o que
efet ivamente provocou os conf l i tos) dos in teresses em conf l i to (o que as par tes
buscam no conf l i to) . O conf l i to ambiental não se dá somente numa única
perspect iva, mais é o resul tado de um conjunto de var iáveis que se implicam:
quem impacta , quem sofreu o impacto, o aspec to ambiental promotor do
impacto, e o impacto ambiental , a lém dos passivos, danos patr imoniais e extra
patr imoniais . Para que a adminis tração da just iça promova a gestão dos
conf l i tos ambientais é preciso que qualquer proposta de in tervenção seja
resul tan te de es tudos e pesquisas . Isso implicará num reaparelhamento dos
setores l igados a adminis tração da just iça não somente no plano de sua
prestação jur isdicional, quanto também pericial , pr incipalmente na área
cr iminal. Para isso é necessár io pr imeiro ident if icar a es trutura do conf l i to
ambiental e suas respect ivas in terfaces que remetem aos diferentes campos de
conhecimento de relação dos conf l i tos (ambiental , empresar ia l , educacional ,
pol í t ico- terr i tor ia l , econômico -f inanceiro, ps icopatológico, produção de
conhecimento e propr iedade in telectual , e tc.) , para possibil i tar a promoção da
just iça. Convém ressaltar que as in terfaces devem ser ident if icadas a cada
momento, e não previamente caracter izadas como padrões de ocorrência que
servem para qualquer s i tuação. Para a gestão dos conf l i tos ambientais , é
preciso considerar que os objetos de conf l i to se in tegram ao conjunto da
mult ip l ic idade de inst i tu ições e organizações que es tarão envolvidas nas
d iferentes escalas de intervenção desde a local a té a in ternacio nal, em termos
de competências legais e adminis tra t ivas e de implicações sociais . E, que para
cada objeto de conf li to haverá desdobramentos para as outras áreas de
conhecimento e seus respect ivos objet ivos de conf l i to . Tanto a re lação dos
campos de conhecimentos , quantos dos objetos de conf l i tos podem mudar em
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cada s i tuação, dependendo das in terfaces ident if icadas em cada caso, para o
mesmo fenômeno nos diferentes locais de sua ocorrência. Não podemos
esquecer que os confl i tos ambientais se sustentam em dif erentes t ipos de
conhecimentos construídos his toricamente pelas d iferentes cul turas, que
fundamentam as mesmas áreas de conhecimento.
A Promoção da Administração da Just iça.
A adminis tração da Just iça não consegue se real izar , pois inexis te
ins t i tucional ização da mesma junto à comunidade. No entanto, ao
considerarmos que o problema de implementação da Just iça é de estrutura,
e do Direito Ambiental de fundamentação, é preciso , primeiramente
revis itar as bases das estruturas do Direito Ambiental , para que a promoção
da Just iça aconteça a par t ir de um processo que chamamos de “alfabet ização
jur íd ica”, que s ignif ica cr iar uma cul tura de mudança de concei tos que terão
implicações sobre a es trutura da adminis tração da just iça, promovendo a gestão
dos conf l i tos ambientais . É preciso ter c lara qual a v is ib i l idade que a
sociedade tem da Just iça , não do Poder Judiciár io ou Minis tér io Público e
demais ins ti tu ições que a mater ia l izam. E, o que é “Just iça” e “acesso a
Just iça”, uma vez que o ambiente é uma "mercadoria" que possui valor de uso
(Área de Preservação Permanente - APP) e de t roca (matér ias -pr imas) . Para
tornar possível a gestão dos conf l i tos ambientais da forma como eles se
apresentam, com vis tas à implementação da Just iça Ambiental , a saída a ser
buscada é a compreensão da realidade onde acontecem os conf l i tos como
fundamento para a es truturação das possíveis soluções . Esse é o caminho, que
possibi l i ta apreender os conf l i tos ambientais da forma como se conf iguram
espaço- temporalmente, de acordo com as manife stações da cul tura dos grupos
em conf l i to . E, ass im, podemos concluir que o problema do Direi to Ambiental
ou da Adminis tração da Just iça Ambiental não es tá no meio ambiente . O
Direi to é a forma encontrada para legit imar esse t ipo de controle e, por isso,
podemos concluir que não exis te Just iça num mundo em que a exis tência
humana não é o pr incípio nor teador do Direito. O verdadeiro Direi to ser ia
aquele que s is tematizasse os projetos, desejos e formas de organização
humana, em pr incípios que se tornassem pos sível uma nova moral .
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Considerações Finais
Vár ios ins trumentos (Termos de Ajustamento de Conduta, Ações Civis
Públicas, Inquér i tos Adminis tra t ivos) , bem como legis lações (Crime
Ambiental , Resoluções CONAMA, Lei da Ação Civi l Pública) , têm sido cr iados
para tornar possíveis os conf l i tos re la t ivos à ocupação e uso de áreas
consideradas tecnicamente com restr ições ambientais , como sendo
indisponíveis . Como ressal tar que a indisponibi l idade não é uma ocorrência
objet iva dos ambientes naturais , mais uma atr ibuição dada ao mesmo pelo
operador do Direi to, v isando a sua proteção. Nessa perspect iva ocorre um
choque entre os conceitos de conservação, preservação, e manejo de recursos
naturais que precisar ia também ser revis to, para tornar possível a gestão dos
conf l i tos ambientais . Entretanto, todas as saídas apontadas se c ircunscrevem
no plano adminis tra t ivo, de procedimentos operacionais , e de controles
es ta t ís t icos da adminis tração da just iça como caminho para a gestão dos
conf l i tos ambientais , tanto na esfera do Minis tér io Público, quanto do Poder
Judiciár io. Preconizamos dessa maneira, a par t ir das pesquisas que viemos
real izando, que não adianta par t ir de uma determinada concepção antropológica
que fundamenta o Direi to Ambiental se sua ef icácia não apresenta resul tados
passíveis de serem mensurados. Antes mesmo da antropologia, exis te a
ontologia que a sustenta . Ser ia a través de uma ontologia c ient if ica que se
tornar ia possível a gestão dos conf l i tos ambientais , a reparação do dano
ambiental , bem como, a manutenção da tão propalada dignidade humana, que
dever ia garant ir que o Direi to Ambiental se tornasse um Direi to Fundamental .
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Joinvi l le-SC. 2004. 216p. Mestrado em Engenhar ia de Produção, Cnetro
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adminis tra t ivas der ivadas de condutas e a t iv idades les ivas ao meio ambiente , e
dá outras providências .
______. Decreto nº 3.179/99. Dispõe sobre a especif icação das sanções
apl icáveis às condutas e a t iv idades les ivas ao meio ambiente, e dá outras
providências .
______. Lei nº 6 .839/81. Dispõe sobre a Pol í t ica Nacional do Meio Ambiente,
seus f ins e mecanismos de formulação e apl icação, e dá outras providências.
_______. Resolução nº 01/86. CONAMA. Inst i tu i e regulamentao– Estudo de
Impacto Ambiental e Relatór io de Impacto Ambiental (EIA/RIMA), como
instrumentos da Polí t ica Nacional do Meio Ambiente. Estabelece, no ar t . 2º , as
a t iv idades que são obr igadas a apresentar perante o órgão ambiental
competente, os devidos EIA/RIMA.
______. Decreto Federal nº 99.274/90. Regulamenta as Leis Federais nos
6.902/81 e 6 .938/81, ins t i tu indo a es trutura do Sis tema Nacional do Meio
Ambiente (SISNAMA), cr ia o Conselho Nacional do Meio Ambiente
(CONAMA) e es tabelece a ob r igator iedade do l icenciamento ambiental e
apresentação de EIA/RIMA, quando necessár io. Em sua 2ª par te, ins t i tu i os
procedimentos para implantação das Estações Ecológicas e das Áreas de
Proteção Ambiental (APAES)
DE MIO, G. P. ; FERREIRA FILHO, Edward. ; CA MPOS, José Rober to. O
Minis tér io Público e a sociedade civi l construindo consenso para resolução de
conf l i tos ambientais . In : Âmbito Jur íd ico, Rio Grande, 51, 31/03/2008
Disponívelem:<http: / /www.ambitojur id ico.com.br /s i te / index.php
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LEPRI MOREIRA, Luciana Ribeiro. As Promotorias de Just iça do Estado do
Paraná numa Perspect iva Ambienta l . Disser tação (Mestrado em Engenhar ia
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SILVA, Harrysson Luiz da. Réseau International de Gestion de Confl i ts
Environnementaux. Symposium Internat ional
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ENVIRONMENTAL FLOWS AS ONE OF THE STEPS FOR ATTAINING A
MORE SUSTAINABLE MANAGENT FOR SÃO FRANCISCO RIVER,
BRAZIL
LA FA Y E T TE DA N TA S D A LU Z
Professor a t Federal Univers i ty o f Bahia (UFBA). Sa lvador, BRAZIL.
l luz@ufba .br
FE R N A N D O GE N Z
Post -doctoral researcher a t Federa l Univers i ty o f Bahia (UFBA). Sa lvador, BRAZIL.
r a jendra .br@gmai l .com
ABSTRACT
The 631,133 km 2 basin of São Francisco River (SFR) covers 7 .4% of the
Brazi l ian terr i tory, with enormous differences in i ts c l imatic and bio -physical
character is t ics . Rainfall ranges f rom 350 to 1,900mm over i ts area in normal
years, the mean annual “natural” f low should be 2,850m 3 /s , and f lows at the
mouth of SFR used to be greater than or equal to 854m 3 /s in 95% of the t ime.
SRF has been fragmented by dams planned to generate e lectr ic i ty , most ly,
and also for f lood control , i r r igat ion and water supply. A lthough some
undeniable benef i ts exis t , considerable environmental degradat ion and
ecological losses have resul ted. The hydrological dynamics in i ts lower reach
was extremely al tered. Art if ic ia l d ikes and r iver embankments prevent r iver -
f loodplain in teract ions, with shar p consequences on organic matter and
nutr ient f luxes and reproduct ion of the aquat ic fauna as well . Navigat ion is
now par t icular ly res tr icted. Formation and immobil izat ion of sandbanks have
been not iced. The sediment budget a t i ts mouth is now total ly unba lanced,
t ransforming r iver -ocean relat ionship. Tradi t ional f ishery act iv i t ies have been
l imited by s tocks deplet ion, result ing in impover ishment of local populat ions
with consequent social ruptures . Even af ter a l l th is , in ter -basin divers ion
works are under way in order SFR to export addi t ional f lows.
The SFR Basin Management Plan refers to the benef i ts of "ar t i f ic ia l
f looding" in i ts lower reach, th is way expect ing to recuperate some ecological
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funct ions and to improve f ishery. This exposes the need of implementing
"environmental f lows", what s t i l l sounds as an "unnecessary luxury" to some,
s ince land and water use confl ic ts and lack of access to water s t i l l remain.
However , i t must to be address ed as a v i ta l approach, given the imperat ive
need of pursuing sustainabi l i ty in the use of natural resources, indeed
resolving those mentioned problems.
A mult id iscipl inary research team has been deal ing with the challenge of
analyzing and proposing f i rs t s teps for an eco -hydrological approach for SFR.
Firs t ins ights about the possibi l i t ies of prescr ibing environmental f lows for the
lower reach of SFR were del ineated. However, enormous obstacles s t i l l have to
be faced: (a) technical issues re la ted to hydraul ic s t ructures of the dams; (b)
the s t rong and unbalanced inf luence of the hydropower sector over o ther
s takeholders ; (c) unders tanding of the problem a nd pol i t ical issues concerned
to water managers ; (d) d if f icul t ies for agreement on trade -offs and
compromises among s takeholders ; (e) uncer taint ies about water avai labi l i ty to
meet the requirements of environmental f lows due to current and potent ial
water uses , besides the perspect ives re la ted to c l imate change.
KEY WORDS: environmental f lows, mult id isciplinary approach, São
Francisco River
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INTRODUCTION
This ar t ic le presents aspects rela ted to the chal lenge of pursuing a more
sustainable water management for a large and highly impacted Brazi l ian r iver .
São Francisco River (SFR) was one of the most important paths for Por tuguese
colonizers get in to the American continent. More than 500 years have passed
s ince those days and t ransformations in that r iver basin has been s ignif icant in
terms of land use, deforestat ion and, more recent ly, in las t century,
construct ion of large dams. All these in tervent ions have caused several
negat ive environmental and socio -economical impacts , a lso resul t ing in
s ignif icant loss of b iodivers i ty .
The SFR used to be cal led “r iver of nat ional in tegration” due to i ts
potent ia l for navigat ion along more than 2,800 ki lometers . Nowadays
navigat ion is l imited to smaller boats and along shor ter reaches due to over
exploi ta t ion of water , s i l ta t ion and damming. Besides , controvers ial project for
water d ivers ion to another r iver basins have raised heated discussions. Even
with a massive opposi t ion by the society to that project , construct ion works are
current ly being carr ied out. On the other hand, sectors have claimed recover ing
the qual i ty of the r iver and i ts basin. Some spread and dissociated ini t ia t ives
have been taken by governmental and non -governmental ins t i tu t ions seeking
revi ta l izat ion of the r iver , th is way exposing the fuzzy and confused
unders tanding about reclaiming a r iver basin, a l though some of those
in i t iat ives are valuable and necessary. Prescr ibing environmental f lows should
be par t of any in i t ia t ive to recover and revi ta l ize the r iver . However i t has not
been assumed by the public administra t ion as a pr ior i ty issu e.
The SFR Basin Management Plan refers to the benef i ts of "ar t i f ic ia l
f looding" in i ts lower reach, th is way expect ing to recuperate some ecological
funct ions and to improve f ishery. Implementing environmental f lows s t i l l
sounds as an "unnecessary luxur y" to some, s ince land and water use conf l ic ts
and lack of access to water s t i l l remain. This point of v iew indicates the lack
of sound unders tanding about managing water in a d ifferent way than i t has
been done, indeed consider ing environment and ecologic al issues as important
as supplying water for economic purposes.
Our unders tanding is that environmental f lows must to be addressed as a
v i ta l and in tegrat ive approach. I t is imperat ive to pursuing sustainabi l i ty in the
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use of natural resources , which me ans resolving the problems concerned to
land and water access and their ra t ional use, socio -economic improvement but
maintaining and recover ing ecological processes as well .
According to O'Keeffe (2006) , an environmental f lows regime comprises
pat terns of s t reamflows with adequate quanti ty, qual i ty and t iming for the local
ecosystem, yet consider ing the mult ip le uses of water . This means that to
def ine instream f lows in a r iver , mult id iscipl inary s tudies have to be conducted
aiming the object ive of meet ing the diverse uses of water in qual i tat ive and
quanti ta t ive terms, however consider ing the environmental demands as a
pr ior i ty necessi ty.
Placement of dams causes longitudinal d iscontinui ty in r ivers , forming an
upstream lent ic environment and a mod if ied lo t ic environment downstream
with al teration on f lows var iabi l i ty . The ar t if ic ia l control of the hydrological
dynamics changes the magnitudes and frequencies of longitudinal , ver t ical and
la teral f lows, affect ing the ent ire r iver system, both in the r iverbed i tself and
in f loodplains and oxbow lagoons (Henry, 1999).
The frequency and durat ion of the pulses of f lood and of recession curves
of low-f lows are associated with a number of ecological funct ions (Richter et
a l 1996, 1997, The Nature Conservan cy, 2007): f requency and magnitude of
soi l mois ture for p lants , as well as the s tresses under anaerobic condit ions;
avai labi l i ty of habi ta ts in f loodplains for aquat ic organisms; exchange of
nutr ients and organic matter between the r iver and the f loodplain s; minerals
avai labi l i ty in the soi l ; avai labi l i ty of feeding, res t ing and breeding areas for
b irds; inf luence on sediment t ranspor t , on par t ic les s ize in channel substrate
and on destabi l izat ion of the substrate (dur ing f lood pulses) .
The most expressive impacts by the dams on the hydrology of the lower
reach of SFR are presented in th is paper . Based on these elements and on
addit ional ones observed by researchers in o ther f ie lds of knowledge, a
d iscussion is done about the main benef i ts , feasibi l i ty and chal lenges of
adopting environmental f lows for the lower reach of RSF in the context of
basin revi tal izat ion.
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CASE STUDY
The 631,133 km 2 basin of São Francisco River (SFR) covers 7 .4% of the
Brazi l ian terr i tory. The range from i ts headwaters up to i ts mouth at the
Atlant ic Ocean is located between the paral lels 21 o e 7 o S , what resul ts in
enormous differences in i ts c l imatic and bio -physical character is t ics . The
basin has 13 mil l ion people dis tr ibuted in 464 municipal i t ies .
(ANA/GEF/PNUMA/OEA, 2004).
Rainfal l ranges f rom 350 to 1,900mm over i ts area in normal years. The
long- term mean annual “natural” f low, i .e . not taking in to account
abstract ions, should be 2 ,850m 3 /s . These mean annual f lows var ied between
1,461 m3 /s and 4 ,999 m 3 /s , f rom 1931 to 2001. Mean monthly f lows can vary
between 1,077 m 3 /s and 5,290 m 3 /s through the year . Flows at the mouth of
SFR used to be greater than or equ al to 854m 3 /s in 95% of the t ime. The f lood
per iod before regular izat ion used to happen in March and the low -f lows used to
occur in September -October .
The SFR has a remarkable long period of s t reamflows hydrograph recession
(5 to 6 months) af ter the f lood ing per iod. The magnitudes of low f lows depend
on the contr ibut ion f rom aquifers in tr ibutary catchments of the upper main
course and catchments of the lef t margin. Besides, the low f lows recession
usual ly has very l i t t le var ia t ion.
SRF has been fragmented by dams planned to generate e lectr ic i ty , most ly,
and also for f lood control , i r r igat ion and water supply. Cross -sect ional
fragmentat ion also happened, mostly by dikes designed to prevent areas from
f looding and al lowing their in tensive use for agr icul tur e. Several cr i t ical areas
have been repor ted that inadequate land use and the lack of enforcement have
conducted to pol lu t ion and water qual i ty degradat ion (Ribeiro et a l , 2009a).
The SFR has important hydropower plants in t r ibutar ies and along i ts main
course. In i ts lower reach are ins tal led the hydropower plants of the
Hydroelectr ic Company of São Francisco (CHESF), which is the largest
hydropower complex in Brazi l ( to tal power = 10,618.33 MW; accumulation
volume of 49.82 bi l l ion m³) . In total , f ive dams and eight power plants have
been constructed in the named “sub -medium” and “lower” reaches of the r iver ,
s trongly affect ing the r iver in th is region and downstream (Figure 1) . The re is
another large hydropower plant located in the upper SFR, the Três Marias (15
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bil l ion m³) operated by the Companhia Energét ica de Minas Gerais (CEMIG),
but that has not very s trong effects on the hydrology of the case s tudy region
(Figure 1) . Informat ion about the hydropower plants of the CHESF system are
presented in Table 1 .
Ta b l e 1 – H ydro po w e r p l an t s ’ c h a r ac t e r i s t i c s – “ Su b - Med iu m” a n d “ low e r” r e a c he s o f S F R .
Power plant Posi t ion
( s tate*)
Insta l led
capaci ty
(MW)
Reservoir
vo lume
(106 m
3)
Construct ion
beginning
Operat ion
beginning
Sobradinho Ba 1 ,050 34 1973 1979
I tapar ica Pe /Ba 1 ,500 11 1979 1988
Moxotó Ba/Al 400 1 1971 1975
Paulo Afonso
complex Ba 3 ,885 0 .1
I - 1948; I I -1955;
I I I -1967; IV-1972
I - 1955; I I -
1961; I I I -
1971; IV-1979
Xingó Al /Se 3 ,000 1 1987 1994
* Note : Ba = Bahia ; Pe = Pernambuco; Al = Alagoas ; Se = Sergipe s ta te
Since the r iver basin has a very large terr i tory, local character ist ics ,
conservat ion s tatus and degradat ion condit ions vary in tensively. There are
h ighly impacted areas, most of them resul t ing from urbanizat ion and lack of
infras tructure, deforestat ion an d poor land use pract ices , and in tensive water
use above al l for i r r igat ion. In contras t , i t is s t i l l possible to f ind some
somehow preserved spots that should be pr ior i ty for conservat ion programs.
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Figure 1 –São Franci sco River bas in and hydropower p lant s (> 30MW)
Fonte : ANA/GEF/PNUMA/OEA (2004)
I t has to be addressed the long - term intent ion of d iver t ing water f rom SFR
to another r iver basins , that have been expressed in d if ferent design projects
that usual ly have been considered as unfeasible technical ly and economical ly.
The idea was once again brought to the federal adminis trat ion agenda and i t is
current ly under construct ion, with a capaci ty of d iver t ing up to 127 m 3 /s to
watersheds of the nor thern regions of the Brazi l ian nor theast . Most of this
water wil l be used for i rr igat ion, industr ia l and aquicul ture, despi te promises
of solving the lack of access to dr inkable water for the pop ulat ion. This is one
of the reasons in addit ion to the high costs of th is project that led to great
opposi t ion by the society. As compensat ion to th is project a revi ta l ization
program of the r iver basin was created. However the act ions resul t ing from this
program have been so far spread and not in tegrated.
A water resources management f ramework has a lready been del ineated for
th is important r iver basin. There is a River Basin Committee in tegrated by
representat ives of the public adminis tra t ion, users and communities, with the
Study area for
environmental
flows
Hydropower plant
Water divide
Streams
States limits
LABELS
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purpose of deal ing with the prob lems related to the water resources of the SFR.
I t has been an advance in terms of put t ing together conf l ict ing sectors of the
society and creat ing a forum for d iscussion and agreements . One of the duties
of the River Basin Committee is to d iscuss and appr ove the River Management
Plan, a l though the Committee is not an execut ive organizat ion . Executive
act ions in the r iver have to be carr ied out by the National Water Agency
(ANA) i tself or in ar t iculat ion with s ta tes and municipal adminis trat ions.
In the above br iefed context of the SFR basin that has been conducted
in i t iat ives for recover ing the quali ty of th is important s t ream. This was the
motivat ion for funding and carrying on the project concerned to environmental
f lows and addressed in th is ar t ic le
METHODOLOGY
I t has to be emphasized that there a few and very in it ia l exper iences
re la ted to environmental f lows in Brazi l . There is no real case of
implementation of such procedure. Addit ionally, in ternat ional exper iences on
th is theme have been frequentl y concerned to r ivers and basins much smaller
than the SFR.
Management of water bodies involves deal ing with a broad set of issues
that require exper ts from dif ferent f ie lds of knowledge. A mult id iscipl inary
research network was formed with the purpose o f s tar t ing s tudies for
prescr ib ing environmental f lows for the lower reach of the São Francisco River
(SFR), funded by the National Counci l of Scient if ic Development (CNPQ).
The research network was comprised by nine projects in three sub -networks:
(1) hydrological aspects ; (2) l imnological and ecological aspects ; and (3)
socio-economic aspects .
Hydrological sub-network was in tegrated by three projects deal ing with:
hydrology, hydrodynamics and geomorphology issues.
Biological /ecological sub -network was comprised by four projects deal ing
with: r iverine ichthyofauna and benthonic organisms, r ipar ian wetland
benthonic organisms, r ipar ian wetland ichthyofauna, and l imnology of r ipar ian
wetlands.
Socio-economic sub-network had two projects , one deal ing with economic
product ive chains and the other deal ing with social par t ic ipat ion.
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Each project had i ts specif ic object ives , however a l l of them were
supposed to deal with specif ic issues having in m ind the global object ive of
analyzing the ways, the gain/ losses and the feasibi l i ty of prescrib ing and
implementing environmental f lows.
Most of the projects had to generate a l l their pr imary data s ince there is a
great l imita t ion of available information that could fulf i l l the requirements for
the in tended s tudies. Innumerable non -governmental organizat ions and
governmental sectors and companies were contacted for data mining.
Information, whenever i t exis ts , is in general very l imited and not easi ly
avai lable .
Several jo int f ie ld tr ips were carr ied on by the projects’ teams,
const i tu t ing r ich moments for trans -discipl inary exper iences. However, each
project had i ts own schedule and pace.
By the end of the s tudies, in i t ia l essent ia ls for a proper metho dology to be
applied to SFR were expected to be del ineated. As much as the s tudies were
able to progress, an ini t ia l proposi t ion of environmental f lows was expected to
be indicated as well . The process carr ied out by the research team ended up
ass imilat ing and applying much of the framework establ ished by the Building
Block Methodology (Tharme e King, 1998) , s ince i t is f lexible to make
adjustments and to consider par t icular i t ies of the case s tudy.
In th is ar t icle , emphasis is g iven to the resul ts obtaine d by the hydrology
project . This project basical ly dealt with hydrological records of precipi ta t ion,
s t reamflows and s tages, applying s ta t is t ical analysis for invest igat ing
hydrological a l terat ions and for ident ifying a reference regime. A reference
regime is necessary to guide environmental f lows analyses and prescr ip t ion,
and i t was unders tood as the hydrological behavior of the r iver previously to
dams’ construct ion (pre - impact) . The IHA (Indicators of Hydrological
Alterat ion) s ta t is t ical system proposed by Richter e t a l . (1996, 1999) was
ut i l ized for the analyses of more than 30 hydrological parameters . Addit ionally
a procedure for d iscr iminat ing data (Genz and Luz, 2010; submit ted) according
to c l imatic condit ions in the basin was applied. Such procedur e aims to avoid
confusion between causes of hydrological var iabi l i ty, e i ther due to regulation
by dams or due to c l imatic character is t ics of the year .
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RESULTS
Hydrological a lterat ions
Some br ief resul ts of the hydrological analyses are presented in order to
permit to the reader an overview about some al terat ions of the s treamflows
regime in São Francisco River .
The average annual inf lows to the Sobradinho reservoir and the t iming of
ins tal la t ion of the hydropower plants in sub -medium and lower reaches of São
Franci sco River (SFR) a re shown in Figure 2 .
F igure 2 - Average annual inf lows to Sobradinho reservoi r and t iming of dep loy ment
o f hydropower p lant s ( ind ica ted by ar rows)
The Figure 3, below, depicts the discharge t ime ser ies of a ga uging sta t ion
(Traipu) p laced downstream to the system of hydropower plants . As i t can be
observed there is an evident change in the behavior of the s t reamflows s tar t ing
by the end of the 1970’s . This occasion is re la ted to the beginning of operation
of Sobradinho dam, the most s ignif icant reservoir in terms of r iver
regular izat ion. Afterwards two addit ional dams were bui l t : I tapar ica and Xingó
(Figure 2) . Colors in the graph shows dif ferent f low condit ions ( low -f lows,
cr i t ical low-f lows, small f loods, large f loods and peak f lows) of environmental
and ecological importance.
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Dis
ch
arg
e (
m³/
s)
SFR
PA-I PA-II PA-III
Sobradinho
PA-IV
Itaparica
Xingó
Moxotó
Três Marias
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Figure 3 – Records of average da i ly d ischarges downst ream the hydropower p lant s
(Tra ipu gauging s ta t ion)
The graph in Figure 3 expresses not only regular izat ion effects by the
reservoirs but c l imatic condit ions as well . This way, in order of not confusing
regular izat ion with cl imatic effects , analyses were carr ied out performing a
separat ion of the discharge records according to hydrological condit ions of the
basin due to c l imatic c ircumstances. This cr i ter ion was applied to the analyses
of several hydrological parameters . In Figure 4 the graphs are separated
according to th is cr i ter ion, showing comparison bet ween pre and post - impact
for dry, medium, wet and very wet condit ions of the basin. Sobradinho dam
deployment (1979) was assumed as the s tar t ing moment that major impact was
inf l ic ted to the hydrologic regime.
I f a c lose at tent ion is g iven to the graphs in Figure 4, somehow i t is
possible to not ice that besides the changes in magnitude of low and high f lows,
the t iming in which the most cr i t ical events occur a lso changed. Other
parameters not presented in th is paper a lso conf irm the change in the t iming o f
the extreme events in addi t ion to o ther character is t ics such as : ra te of
hydrographs’ ascension and recession, number of reversals in hydrographs,
number and durat ion of small f loods, and durat ion of the low f lows. In wet and
very wet years the f luvial r egime gets c loser to pre - impact condit ion, s ince
reservoirs get fu l l capaci ty, water abstract ions are smaller and just routing
most ly causes effects in s treamflows. All these hydrological aspects have
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affected environmental mechanisms and processes: erosio n and sedimentat ion,
f loodplains inundat ion, f luxes of organic matter and organisms, provis ion of
nursery, shel ter and feeding habi ta ts for f ish, among others.
Environmental impacts
Although some undeniable societal benefi ts have exis ted, considerable
environmental degradat ion and ecological losses have resul ted from the
s tructures bui l t in the r iver and their operat ion.
( a ) Dry years
(b ) Average years
( c ) Wet years
(d ) Very wet years
Figure 4 – Month ly averaged d i scharges – Pre and pos t - impact fo r d i f fe ren t c l imat ic -
hydro logica l condi t ion of the r ive r bas in
Addit ionally to hydrological changes, p lacement of d ikes a long the
margins of the r iver has prevented r iver -f loodplain in teract ions, accentuat ing
problems related to organic matter and nutr ient transpor t and movements by
the aquatic fauna. As an aggravatio n, r ipar ian vegetation has been removed
long ago. Cal l is to e t a l . (2009) and Gomes et a l . (2009) present resul ts that
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confirm that the r ipar ian lagoons of São Francisco River are important
ecological refugee for the aquat ic b iota, and emphasize that bentho nic macro
inver tebrates should be par t of the cr i ter ia for environmental f lows def ini t ion .
Gomes et a l . (2009) a lso emphasizes the economic importance of those lagoons
consider ing f ish product ion and f isher ies act iv i t ies by local populat ion. Peso
and Zanata (2010) communicated a synthesis of resul ts for f ish , presented in
Table 1.
Table 1 – Pas t and current condi t ion of the ich thyofauna of the lower reach of São
Franci sco River (Peso and Zana ta , 2010)
Aspect Past condi t ion Current condi t ion
1. Number of spec ies Presumably , about 90 About 50 (most ra re ly
captured)
2 . Trophic s t ruc ture
Diverse : ca rnivores ,
he rb ivores , omnivores ,
i l iophagous, p lanktophagous ,
e tc
Rest r i c ted: omnivores ,
i l iophagous
3 . Reproduc t ion
Reproduc t ive cycle re la ted to
f looding and r ipar ian
water logging; s ign i f icant
p resence of f ry and juveni les .
Imposs ib le or d i f f i cu l t
fo r most spec ies ;
absence of f ry and
juveni les .
4 . Quant i ty /d ivers i ty
o f habi ta t s
Wide d ivers i ty : r ipa r ian
refuges , holes in the
subs t ra te , e tc .
Low divers i ty :
sedimenta t ion and
r ipar ian vegeta t ion
removal resul t ing in no
she l te r s .
5 . Sa l in i ty
T ida l in f luence res t r ic ted to
a reas in the es tua ry and near
to mouth; mar ine spec ies
res t r ic ted to the ve ry lower
reaches .
T ida l in f luence
advancing ups t ream;
mar ine spec ies reach ing
ups t ream areas .
6 . Wate r color
Var iable ; muddy a t ce r ta in
t imes : idea l fo r reproduct ive
and feed ing aspec t s .
Constan t ly c lea r ,
nu t r ient -poor and
de t r imenta l to ce r ta in
spec ies of s i lu r i forms.
7 . Exot ic spec ies Absent .
About f ive in t roduced,
inc luding predatory
(Tucunaré , Apaia r i ,
Tambaqui , e tc ) .
8 . Endemic spec ies Abundant (Pi rá , Dourado,
Matr inchã , e tc ) . Endangered.
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9 . Commercia l spec ies
Severa l , wi th h igh commercia l
va lue (Dourado, Surubim,
Mandis , Mat r inchã , e tc )
Few genera l i s t s , wi th
low commercia l va lue .
Rest r i ted to Chira and
Piaus .
Since the hydrologic and sediment dynamics in the lower reach of the r iver
was extremely al tered. Dams work as sediment and nutr ient t raps, transforming
the qual i ty of the water re leased to downstream. Solid discharge data show a
decrease of about 90% of i t between the 70’s and la te 90’s (da Si lva et a l . ,
2002). Formation and immobil izat ion of sandbanks in s t reambed have been
not iced, restr ic t ing r iver s tream into narrow channels . Thus, navigat ion is now
par t icular ly res tr ic ted to very small boats . On the o ther hand, operat ions by the
hydropower plant of Xingó ( the most downstream) has been causing high
frequency osci l la t ions on water levels that have been repor ted as the cause of
increased stream bank erosion and, in consequence, augmented s i l ta t ion of
s t reambed (Fontes , 2010). The sediment budget a t the r iver mouth is now
total ly unbalanced, t ransforming r iver -ocean relat ionship. Because the f luvial
eff luent behaves effect ively as a groyne, re ta ining in the updr if t s ide sediments
t ranspor ted shorewise by the longshore currents (Dominguez, 1996), the
sediment d ischarge reduct ion (Oliveira e t a l , 2003) and f lood f low discharges
magnitude and durat ion reduct ion, lead to to tal ly unbalanced sediment budget
a t the r iver del ta. As a remarkable i l lus trat ion, the sho reline erosion at south
por t ion of the r iver del ta completely destroyed the vi l lage of Cabeço some
years ago (Si lva et a l 2002, Oliveira e t a l , 2003).
Tradi t ional f ishery act iv i t ies have been l imited by stocks deplet ion,
resul t ing in impover ishment of loc al populat ions with consequent social
ruptures . Most f ishermen had to adapt to another act iv i t ies whenever i t was
possible. The ones that d id not have such opportuni ty or even abi l i ty of
assuming new roles have in general got in to a degraded way of l iv ing.
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Environmental f lows
In the process of invest igat ion and def ining the f irs t hydrological
benchmarks associated to b iological and societal necessi t ies , i t was reinforced
that r iver dynamics plays a fundamental ro le for improving environmental and
ecological funct ions. This urges an educat ional process among technicians and
managers s ince many s t i l l th ink that minimum, f ixed -value, amount of instream
discharge is enough for environmental purposes. Such point of v iew is based
on l imited unders tanding about environmental processes. Figure 5 depicts two
very in i t ia l designs of environmental f lows in ‘average’ and ‘dry’ hydro -
c l imatic condit ions of the r iver basin.
F igure 5 – F i r s t draf t o f pa t te rns of envi ronmenta l f lows for the lower reach of São
Franci sco River – Monthly averages .
The est imates of the values of d ischarges for pat terns of environmental
f lows were def ined by a mult id iscipl inary group of members of the research
network. Each exper t used the best of h is/her understanding about r iver
condit ions (depth, s tage, f looding areas, f low veloci ty or d ischarge) to re la te
with some specif ic environmental process or condit ion. I t was not an easy task
to some part ic ipants due to d ifferent percept ions and bases of their f ie lds of
knowledge. However a basic and in i t ia l consensus resul ted in a f irs t
approximation that seek to guarantee seasonal i ty ( low and high f lows) and
discharge peaks and t iming, which could provide par t ia l r ipar ian f looding and
wash off effects . I t was def ined for d if ferent hydr i c-cl imatic condit ions (wet ,
average and dry) s ince i t would not make sense to provide environmental f lows
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too different from the f lows that natural c l imatic and hydrological var iabi l i ty
would make avai lable . Besides, th is takes in to consideration the need of having
feasible s tocks of water in reservoirs to meet goals , both for human uses as for
the “use by the nature”.
DISCUSSION AND CONCLUSION
Firs t ins ights about the possibi l i t ies of prescr ibing environmental f lows for
the lower reach of the São Francis co River (SFR) were ident if ied by the
research network. I t was learned that the systems of dams, the non -sustainable
use of water and land, lack of sanita t ion infras tructure in towns, among other
causes, have conducted the r iver to a h ighly al tered condit i on with profound
negat ive environmental and ecological consequences . Some major lessons
taken out from this process are referred below.
As mentioned before, the SFR Management Plan has ident if ied and
assumed the urgent necessi ty of “ar t if ic ia l f loods” in the lower reach of SFR.
Such f loods have, then, to be prescr ibed within a more comprehensive
guidel ine designed to provide environmental f lows, i .e . meet ing other
hydrological character is t ics of importance besides f looding and providing
water for human uses as well .
The effor ts made by the research team conducted to a very in i t ia l draf t of
environmental f lows, ref lect ing precaut ion, s ince several l imitat ions
contr ibuted to not reaching a more rel iable level of unders tanding of the
environmental and ecological processes and the related hydrological needs.
Among the mentioned l imitat ions , the lack of information and data
previous to the damming of the r iver is the most problematic issue. This makes
diff icul t to es tabl ish a reference condit ion of the r iver . This is especial ly t rue
for the composi t ion, s tructure and funct ion of the ecosystems. In terviews with
elder f ishermen were the way to get information about occurrence of f ish
species, however i t has been not iced that there are s ignif icant uncer taint ies in
such information. Hydrological records refer to the 30’s of las t century, but
they are restr ic ted to precipi ta t ion, s tages , d ischarges and a few cross -sect ions
of the s treambed. No information about water qual i ty, for ins tance, is avai lable
for the pre- impact per iod.
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Deal ing with a mult idiscipl inary team was an exci t ing chal lenge, however
exposing the inherent d iff icul t ies for an effect ive jo int research process . The
different v is ions in addi t ion with l imited famil iar i ty with eco -hydrological
issues c learly l imited the outcomes, a l though turning in to a valuable learning
exper ience. Even the language, v icious of technical and scient if ic jargons, had
to be minimally equal ized in order to improve communicat ion and
unders tanding among the par t ic ipants .
These elements presented above express some diff icult ies that exis t in
order to have a consistent prescr ip t ion of environmental f lows for the lower
SRF. However each case has to be deal t within the constraints imposed by the
real i ty . This way, def in ing an in i t ia l scheme of environmental f lows is to tal ly
v iable and should be understood as something that requires constant
improvement in an adaptat ive management process.
Environmental f lows have gained importance in the agenda of some
governmental and socie ty’s inst i tu t ions , thus represent ing a hopeful
perspect ive s ince the acceptat ion of th is issue has then s tar ted . Obviously,
there is no consensus yet about i ts actual meaning and about ways for
implementing i t . Pol i t ical issues concerned to water managers are a lso a
constraint , s ince they are f requently ass igned to their duties based on pol i t ical
cr i ter ia ins tead of technical ski l ls . Addit ionally, pol i t ic ians general ly lack long
term vis ion, what is fundamental in r iver rehabi l i ta t ion.
Ins t i tu t ional issues a lso have to be considered in th is context. The major
conf l ic t and dispute in the region, among others, are associated to the
local izat ion of the ir r igated perimeters and the hydropower plants . Domingues
(2006) points out that organiza t ions such as CODEVASF (Company for the
Development of São Francisco and Parnaíba Valleys) and CHESF that have
coordinat ion and responsibi l i ty over those water uses have acted in a way that
reveal a cer ta in inst i tu t ional iner t ia as to the adaptation to the required
changes by the present ins t i tu t ional p icture . The author a lso aff irms that
CODEVASF and CHESF not a lways act around a convergence that might
opt imize the use of the resources , a lso expressing an inst i tu t ional fragi l i ty for
the es tabl ishment of a hor izontal coordinat ion necessary to the region.
Since in tervent ions in the r iver basin and in the r iver i tself require put t ing
s takeholders together , the s trong and unbalanced inf luence of the hydropower
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sector over o ther water users generate some diff ic ul t ies for an equitable
process . Such unbalance is a lso observed in the ways in which society
representat ives can express themselves, even inside the River Basin Committee
of SFR. Economical ly s t ronger s takeholders usual ly have more powerful and
ar t iculated ways to express their in terests . These facts , besides the pr ivate
in terests , increase the diff icul t ies for agreement on trade -offs and compromises
among s takeholders. For ins tance, adoption of environmental f lows requires
changes and adaptat ion of curren t operat ional ru les of the reservoirs , in part
a l ter ing the hydropower product ion. Amorim et a l . (2009) presented s imulat ion
and analyses about compromises between environmental f lows and hydropower
product ion. The authors es t imated that losses in power ge nerat ion could reach
up to about 30% in the SRF hydropower system depending on the adopted
environmental f lows’ scheme. Addit ionally, in order to provide environmental
f lows several technical issues, besides operat ional ru les , have to be
considered. Hydrau lic s tructures of the dams may have to be adapted for
control l ing f lows proper ly and personnel must be tra ined for new multipurpose
operat ional scheme.
Among other issues that may s t i l l come into mind, there are uncer taint ies
about actual water avai labi l i ty to meet the requirements of environmental
f lows due to current and potent ia l water uses, in addi t ion to the perspect ives
re la ted to cl imate change. Ribeiro (2009b), in tending to analyze the annual
water s tocks in the system, cal l a t tent ion over the fac t of their deplet ion over
the years , what could constrain product ion of hydrographs of the prescr ibed
environmental f lows. Addit ional surveys, s tudies and more precise data about
current d ivers ions are needed for bet ter evaluat ions .
Final ly, deal ing with a large and highly impacted r iver made th is
exper ience different from several o ther cases found in the l i terature . Also the
case requires specif ic methodology and procedures for prescr ipt ion of
environmental f lows. I .e . , methods must be appropr iate to the local condit ions
and to resources avai labi l i ty. Several consis tent methods current ly appl ied for
def in ing environmental f lows are based on ecological indicators or /and
unper turbed r iver condit ions . Hence, cases involving large r ivers l ike SFR
should have a s tronger focus on macro -processes ins tead, a lso focusing on the
processes or character is t ics that are identif ied as most re levant or of major
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in terest (e.g. , carbon f lows, nutr ient cycl ing, b iot ic assemblage divers i ty ,
assur ing r ipar ian standing crop, an d f ish product iv i ty) . Also irrevers ible
impacts to the r iver have to be ident if ied and taken into considerat ion for
def in ing s tra tegies for a new improved and feasible s ta tus.
ACKNOWLEDGEMENTS
Authors acknowledge the support by the Brazi l ian National Counci l for
Scient if ic and Technological Development (CNPQ – Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cient íf ico e Tecnológico) and by the Federal Univers i ty of
Bahia (UFBA – Universidade Federal da Bah ia) .
L A F A Y E T T E D A N T A S D A L U Z & F E R N A N D O G E N Z
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 121
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 125
INUNDAÇÕES EM MEIO URBANO
AS DIFICULDADES DE IMPLEMENTAÇÃO DA LEGISLAÇÃO VIGENTE
VE NT U R A , JOS É E.
Professor Aux i l iar com Agregação do Departamento de Geograf ia e Planeamento
Regional (DGPR) da Faculdade de Ciências Sociais e Humanas (FCSH) da
Univers idade Nova de Li sboa, L i sboa, Portugal .
j e .ven [email protected] l .p t
ROXO , MAR I A JOS É .
Professora Associada DGPR, FCSH, Univers idade Nova de Li sboa, Li sboa, Por tugal .
mar ia . roxo@gmai l .com
AGR E LA , JOÃ O .
Aluno do 2º Cic lo de Gestão do Terr i tór io , variante Ambiente e Recursos Naturai s ,
DGPR, FCSH, Univers idade Nova de Li sboa , Li sboa , Portugal .
joao.agre la@gmai l .com
ES T E VE S , LE ON OR .
Aluna do 2º Cic lo de Gestão do Terr i tór io , variante Ambiente e Recursos Naturai s ,
DGPR, FCSH, Univers idade Nova de Li sboa , Li sboa , Portu gal
l . raquel@cl ix .p t
e-Geo – Centro de Estudos de Geograf ia e Planeamento Regional
Faculdade de Ciências Sociais e Humanas, FCSH – Univers idade Nova de
Lisboa
1069-061 Lisboa, Por tugal
Resumo
As inundações const i tuem um dos mais re levantes r iscos naturais a nível
g lobal, responsáveis por e levados danos, em especial quando at ingem áreas
povoadas. Nas úl t imas décadas à tendência de concentração de pessoas e bens
nas áreas urbanas junta -se o cenár io actual de mudança cl imática , concorrendo
V E N T U R A , J O S É E . ; R O X O , M A R I A J O S É . ; A G R E L A , J O Ã O . & E S T E V E S , L E O N O R .
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 126
ambos para o incremento das áreas vulneráveis às inundações e para o
crescimento exponencial dos prejuízos.
O agravamento das consequências humanas, económicas, sociais e
ambientais das inundações conduziu a uma crescente preocupação com a
protecção da sociedade e do ambiente em relação aos seus efei tos negat ivos.
Neste sent ido têm-se mult ip l icado, aos diversos níveis (europeu, nacional e
regional) , as in iciat ivas legis la t ivas.
Ao nível europeu, como reacção às mais de 100 cheias ocorr idas entre 1998
e 2002, que or ig inaram centenas de ví t imas, milhares de desalojados e elevados
prejuízos económicos, a Comissão das Comunidades Europeias apresentou, em
Julho de 2004, uma comunicação ao Conselho, Par lamento Europeu e Comité
das Regiões sobre “Gestão dos r iscos de inundação, protecção contra cheias e
inundações, sua prevenção e mit igação” e , em 2007, fo i publicada a Direct iva
re la t iva à aval iação e gestão do r isco de inundação.
A presente comunicação tem como object i vo uma anál ise cr í t ica da
legis lação comunitár ia e nacional em matér ia referente às inundações em áreas
urbanas no sent ido de aver iguar o grau de incorporação das Direct ivas -Quadro
europeias e de ident if icar os pr incipais problemas na sua implementação,
apresentando como caso de es tudo as inundações no Funchal , Madeira.
A conjugação, na cidade do Funchal , de caracter ís t icas b iof ís icas e
humanas específ icas tornou esta área urbana especialmente vulnerável às
inundações, cuja génese resul ta de uma conjugação de factores cl imáticos e
geomorfológicos já conhecidos pela comunidade cient íf ica , mas que o
ordenamento do terr i tór io não tem integrado de forma ef iciente por
desvalor ização destes r iscos e, também, pelo carácter recente de alguma da
legis lação que ainda não tem ef icácia nestes terr i tór ios muitos vulneráveis a
es te t ipo de fenómenos, como f icou demonstrado no episódio de 20 de
Fevereiro de 2010.
Palavras-chave: Inundações, legislação, áreas urbanas , r isco, ordenamento
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1- Introdução
A l i teratura c ient í f ica aponta as cheias e inundações como o r isco natural
responsável pelo maior número de ví t imas e os mais e levados prejuízos
mater ia is , destacando o progressivo aumento destes nas ú l t imas décadas.
Apesar desta evolução, é opor tuno sal ien tar que as cheias são fenómenos
que fazem par te do regime natural dos cursos de água e , como tal , sempre
ocorreram. Assim, é sobretudo na ocupação das áreas inundáveis das bacias
h idrográf icas pelo Homem e nas suas act iv idades que devemos procurar as
causas do incremento do impacte destes fenómenos nas comunidades humanas.
Quanto à ocupação das áreas inundáveis , ref iram -se a ancestral apetência
do Homem para se f ixar nas p lanícies a luviais 1 e a forte in tensif icação da
ocupação urbana destes terr i tór ios dur ante o século passado 2, acompanhando o
crescimento da população e a sua concentração nas c idades. Esta evolução foi
potenciada pelo desenvolvimento industr ia l a l icerçado num elevado consumo
de energia, com repercussões na composição da atmosfera e responsá vel por
a l terações no balanço energét ico da Terra e no ciclo hidrológico.
Em trabalho de 2009, Barredo, conclui que na Europa não há uma clara
evidência posi t iva dos prejuízos normalizados relat ivos aos episódios de
inundação, mas sal ienta que num cenár io sem al teração do clima estes
prejuízos cont inuar iam a aumentar em função dos factores económicos e
sociais , e refere que as previsões c l imáticas para as próximas décadas deverão
t raduzir -se num aumento das perdas .
Assim, podemos af irmar que há uma indiscu t ível in terferência humana no
aumento da vulnerabi l idade dos terr i tór ios urbanos a es te t ipo de fenómenos,
d irectamente pela ocupação de áreas de r isco e , indirectamente, de acordo com
a evolução previs ível nos próximos decénios, pelo aumento da f requência mas,
também, da magnitude dos episódios de inundação relacionados com a mudança
1 Desde as primeiras civilizações da antiguidade que o Homem se fixa nas planícies aluviais atraído
pelos solos férteis e fáceis de trabalhar, abundância de água que permite uma regularidade nas colheitas
e facilidade de circulação, em função da sua platitude e da própria navegabilidade dos cursos de água
que as cruzam.
2 A ocupação destes territórios de risco é feita, em geral, por indivíduos vindos de outras regiões, sem
conhecimento empírico do funcionamento dos sistemas físicos locais e consequentemente sem noção
dos riscos aí existentes, o que permitiu uma ocupação desregrada e, muitas vezes ilegal, de que resultam
núcleos urbanos fortemente vulneráveis às inundações.
V E N T U R A , J O S É E . ; R O X O , M A R I A J O S É . ; A G R E L A , J O Ã O . & E S T E V E S , L E O N O R .
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 128
cl imática . Na Europa, ta l como em todo o Mundo, a exposição aos r iscos de
inundação e a vulnerabi l idade a este fenómeno têm aumentado, e actualmente
quase t rês quar tos da sua população vive em áreas urbanas e suburbanas, que
representam cerca de 10% da área da União Europeia (EEA, 2005). Apesar dos
r iscos associados a es tas áreas , motivações de ordem vár ia cont inuam a atrair
populações . Chapman (1994), refere que a permanência da população resul ta
quer das vantagens desta local ização quer de pol í t icas públicas que subsidiam
a reabi l i tação das propr iedades danif icadas, reservatór ios, d iques que
encorajaram a exposição (vulnerabil idade) da população às inundações.
2-. Evolução das polít icas de gestão de recursos hídricos e inundações
Em Portugal o aumento do número de ví t imas e dos prejuízos mater ia is
resul ta, em geral , da ocupação de áreas marginais com elevado grau de r isco
natural a es te t ipo de fenómenos para uso urbano. Po r sua vez, a própr ia
urbanização contr ibui para potenciar o r isco promovendo a a l teração do uso do
solo e modif icando o funcionamento dos s is temas naturais . Esta evolução é
consequência de vár ios factores, de que se destacam a migração campo -cidade,
o desconhecimento dos condicional ismos naturais pelas populações que
ocuparam estas áreas e a incapacidade das autor idades públicas para planear e
ger ir , de modo ef icaz, a ocupação do terr i tór io. A conjugação destas
c ircunstâncias com a fal ta de instrumentos ef i cazes de f iscal ização e gestão
permit iu a expansão para áreas marginais com elevado r isco, mas de
apropr iação fáci l pelo seu baixo custo ou mesmo total abandono.
Na década de setenta
Depois da legis lação inovadora que const i tu iu o Regulamento dos Serviço s
Hidrául icos de 1892, a t radução em termos legis la t ivos das preocupações com
os efei tos das inundações teve um marco ass inalável na publicação do Decreto -
Lei nº 468/71 de Novembro, no rescaldo do evento catas tróf ico registado em
Novembro de 1967, na região de Lisboa. Este d iploma actual izou e unif icou o
regime jur íd ico dos terrenos do domínio público hídr ico e def in iu os concei tos
de le i to , margem e zona adjacente , es t ipulando, também, a sua largura e
respect ivas t i tu lar idades e servidões adminis tra t ivas e res tr ições de ut i l idade
pública .
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A S D I F I C U L D A D E S D E I M P L E M E N T A Ç Ã O D A L E G I S L A Ç Ã O V I G E N T E
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A pr incipal inovação deu -se com a cr iação das denominadas zonas
adjacentes, def in idas como “toda a área cont ígua à margem que como tal seja
c lass if icada por decreto, por se encontrar ameaçada pelo mar ou pelas cheias”
e que se es tende deste o l imite da margem até uma l inha convencional def in ida,
para cada caso, no decreto de class if icação, nos termos e para os efei tos do
presente d iploma”. Como é refer ido, o respect ivo regime só era aplicável nas
zonas class if icadas como a meaçadas pelo mar ou pelas cheias por decreto do
Minis tro das Obras Públicas, depois de ouvidas , conforme os casos, as demais
ent idades in teressadas . A sua cr iação teve como object ivo fundamental
assegurar a in tervenção dos Serviços Hidrául icos no planeame nto urbanís t ico e
no l icenciamento de edif icações , de modo que pudessem ser tomados em conta
os per igos emergentes da proximidade das águas e da probabil idade da sua
acção devastadora. Pretendia -se, ass im, que os terrenos, s i tuados para a lém da
margem, mas ameaçados pela acção do mar ou pelas cheias dos r ios, t ivessem
um regime de protecção que evi tava a sua ocupação urbana e os danos daí
resul tantes.
Na década de oitenta
Nova al teração legis la t iva nesta matér ia fo i concret izada após novo evento
de cheias que afectaram gravemente a região de Lisboa em Novembro de 1983.
Na sua sequência foi cr iado, pela Resolução do Conselho de Minis tros n. º 2 /84,
de 4 de Janeiro, um grupo de trabalho com o object ivo de proceder à anál ise
das causas e efei tos, bem como das medidas a adoptar . Este grupo procedeu ao
levantamento dos es tudos exis tentes sobre as bacias h idrográficas dos
pr incipais cursos de água afectados, e concluiu que as cheias eram devidas,
sobretudo, ao aumento das áreas impermeabil izadas e à obstrução das áreas
cont íguas aos cursos de água pela ocupação urbana sendo necessár ia quer a
real ização de obras de regularização f luvial , quer medidas para evi tar a
ocupação urbana das áreas cont íguas aos cursos de água ameaçadas pelas
cheias . Também a es te grupo se d eve o es tudo técnico exaust ivo da r ibeira da
Laje, que permit iu , pela pr imeira vez, a publicação de um decreto regulamentar
de class if icação de uma zona adjacente.
V E N T U R A , J O S É E . ; R O X O , M A R I A J O S É . ; A G R E L A , J O Ã O . & E S T E V E S , L E O N O R .
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 130
Deste modo, com a f inal idade de proteger adequadamente es tas áreas e,
nomeadamente, evi tar ocupações urbanas incorrectas, procedeu -se à revisão do
Decreto-Lei n . º 468/71, de 5 de Novembro, com a publicação Decreto-Lei n . º
89/87, de 26 de Fevereiro, que teve como object ivo, por um lado, del imitar ,
dentro das zonas adjacentes, áreas de ocupação edif icada proibida e de
ocupação edif icada condicionada e , por outro, consagrar a indispensável
in tervenção das câmaras municipais em todas as acções a real iza r nas refer idas
zonas adjacentes. Este ú l t imo Decreto -Lei veio permit i r a c lass if icação como
zona adjacente (ameaçada pelas cheias) a área cont ígua à margem de um curso
de água, que se es tende até à l inha alcançada pela maior cheia com
probabil idade de oco rrência no per íodo de um século (cheia dos 100 anos) . A
sua class if icação passou a ser fei ta por por tar ia do Minis tro do Plano e da
Adminis tração do Terr i tór io.
Na década de noventa
Extravasando a questão específ ica das inundações, a legis lação
fundamental re la t iva aos recursos hídr icos foi determinada pelo Decreto -Lei
45/94, de 22 de Fevereiro 3, que veio regular o processo de planeamento de
recursos hídr icos e a e laboração e aprovação dos planos de recursos hídr icos (o
Plano Nacional da Água (PNA) e os Planos de Bacia Hidrográf ica (PBH)),
es tabelecendo as regras gerais do processo de planeamento dos recursos
hídr icos .
Em matér ia de inundações e também a nível nacional, destaque -se nesta
década a publicação em 1998, o Decreto -Lei nº 364/98, de 21 de Novembro,
que veio es tabelecer a obr igatoriedade de elaboração da car ta de zonas
inundáveis nos municípios com aglomerados urbanos at ingidos por cheias. Este
d iploma reconhece que “os r iscos de cheia podem ser agravados em zonas
urbanas devido às a l terações induzidas nas condições de drenagem natural ,
como sejam a obstrução das áreas cont íguas aos cursos de água, a
impermeabil ização de extensas áreas e a condução de águas pluviais por redes
3 Na mesma data foram publicados os Decreto-Lei º 46/94 e 47/94, o primeiro sobre o regime de
licenciamento de utilização do domínio hídrico sob jurisdição do Instituto da Água e o segundo sobre o
regime económico e financeiro da utilização do domínio publico hídrico, sob jurisdição do Instituto da
Água.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 131
de colectores, nem sempre dimensionadas para fazer face a s i tuações de
precipi tação anormal , sendo também maior a extensão dos prejuízos humanos e
mater ia is que ocorrem naquelas zonas, motivados pela concentração de
recursos que o seu carácter urban o determina”.
De realçar , nesta matér ia , que a demarcação da Reserva Ecológica
Nacional, consagrada no Decreto -Lei nº 4517/82, de 16 de Novembro, revogado
pelo Decreto-Lei nº 196/89, de 14 Junho (REN), determina que no âmbito da
elaboração dos planos directores municipais , sejam incluídas nas suas plantas
os s is temas «lei tos dos cursos de água e zonas ameaçadas pelas cheias», que
atendia a es te t ipo de preocupações. Contudo, na general idade dos planos as
áreas urbanas foram excluídas da del imitação f inal d a REN, pelo que não havia
car tograf ia das áreas inundáveis .
Assim, o Decreto -Lei nº 364/98 veio colmatar es ta fa l ta e faci l i tar , ao
nível do planeamento, a adopção de medidas minimizadoras dos prejuízos
decorrentes das cheias , nomeadamente contr ibuindo pa ra a preparação de
medidas preventivas e de formas de actuação em caso de emergência. Contudo,
es ta car tograf ia das áreas inundáveis dentro de per ímetros urbanos foi , ta l
como a class if icação das áreas adjacentes por decreto regulamentar e depois
por por tar ia, muito escassa, não obstante o prazo de 18 meses a contar da data
de entrada em vigor do presente d iploma para as câmaras municipais
promoverem a al teração dos respect ivos Planos de Ordenamento do Terr i tór io
(PMOT).
Na primeira década do século XXI
Em 2000, o novo século in iciou -se com a presidência por tuguesa da União
Europeia, que se empenhou na discussão e negociação da Direct iva -Quadro da
Água que ser ia aprovada ainda nesse ano (Direct iva 2000/60/CE do Par lamento
Europeu e do Conselho, de 23 de Ou tubro de 2000 que veio estabelecer um
quadro de acção comunitár ia no domínio da pol í t ica da água) . Esta d irect iva
considera a água não como um produto comercial mas como um patr imónio que
deve ser protegido e tem como object ivo conservar e melhorar o ambie nte
aquát ico na Comunidade. Para a lém do object ivo da qual idade das águas,
determina que a bacia h idrográf ica é a unidade terr i tor ia l de planeamento e
gestão e as medidas preconizadas para concret izar os seus object ivos, que
V E N T U R A , J O S É E . ; R O X O , M A R I A J O S É . ; A G R E L A , J O Ã O . & E S T E V E S , L E O N O R .
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 132
seguramente, terão ref lexos pos i t ivos no funcionamento dos s is temas hídr icos
e , como tal , também na atenuação dos r iscos de inundações, embora es te não
seja um dos seus objectivos pr incipais .
Em 2002 foram aprovados o PNA e os PBH, decorrentes das determinações
do Decreto-Lei 45/94, de 22 de Fevereiro, anter iormente mencionado tendo já
em conta os pr incípios comunitár ios v igentes nesta matéria, como a Direct iva
Quadro da Água. Estes documentos “ consti tuem elementos enquadradores,
es tra tégicos e programáticos do desenvolvimento do proces so de planeamento
de recursos hídr icos para o in ício do século XXI e têm como object ivos
contr ibuir , como factor potenciador , para a reestruturação do s is tema
normativo e ins t i tucional de recursos hídr icos e, como factor ins trumental ,
para a consecução de uma pol í t ica coerente, ef icaz e consequente de recursos
hídr icos” (PNA). Em matér ia de cheias / inundações, es te diploma apenas refere
que os PBH devem conter “a ident if icação de zonas e s i tuações de r isco,
nomeadamente cheias , erosão e contaminação”; “a av al iação das s i tuações de
cheia e de seca”, e “as acções de regular ização e controlo de cheias”.
O PNA assume-se no seu ar t iculado como um instrumento de acção, que
persegue object ivos que, em matér ia de inundações “permitam ident if icar
s i tuações potenciais de r isco” (poluição, cheias, e tc .) , “es tabeleçam medidas
de prevenção e de in tervenção em si tuações de emergência” e “ contr ibuam
para o ordenamento e a f iscal ização das ocupações e dos usos do domínio
hídr ico”. Considera, também, que “é através do plane amento de recursos
hídr icos , ins trumento fundamental da gestão da água, que se podem ar t icular ,
in tegrar e racional izar os interesses dos vár ios intervenientes e determinar as
acções a desenvolver e os ins trumentos a mobil izar para a lcançar os object ivos
demarcados, const i tu indo uma act iv idade mult id iscipl inar , complexa,
t ransversal , de fe ição essencialmente informadora e in ter l igadora das grandes
opções económicas e do ordenamento do terr i tór io”.
A nível europeu, as mais de 100 cheias regis tadas entre 199 8 e 2002, que
provocaram 700 ví t imas , cerca de meio milhão de desalojados e prejuízos
económicos cober tos por seguros que ascenderam a, pelo menos, 25 mil
milhões de euros , levou, em 2004, à apresentação da Comunicação da Comissão
sobre “Gestão dos r iscos de inundação. Protecção contra as cheias e
inundações, sua prevenção e mit igação”, ao Conselho, ao Par lamento Europeu,
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ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões O texto da
comunicação refere que “os act ivos expostos aos r iscos de inundaç ões podem
ser enormes”, anal isando as causas e consequências das cheias. Assinala a
necessidade de diagnóst ico da si tuação e gestão dos r iscos. Em relação ao
diagnóst ico, especif ica a exis tência de duas tendências que apontam para o
aumento do r isco de che ias na Europa: o “aumento da ampli tude e a f requência
das cheias no futuro em resul tado de al terações cl imáticas (precipi tações mais
in tensas e subida do nível do mar) ” e o incremento do número de pessoas e de
bens económicos s i tuados em zonas de r isco de cheias .
Conclui que “os r iscos de inundação continuarão a es tar presentes na União
Europeia e poderão aumentar consideravelmente durante as próximas décadas”
e, levanta o desaf io da previsão dessas a l terações e da protecção da sociedade
e do ambiente em relação aos efei tos negat ivos das cheias. Quanto à gestão dos
r iscos, apresenta como object ivo reduzir a probabil idade e/ou o impacto das
inundações, refer indo que a exper iência demonstrou que o método mais ef icaz
consis te no es tabelecimento de programas de gestão dos r iscos de inundação
que incluam como elementos a prevenção, protecção, preparação, resposta de
emergência e recuperação e exper iência adquir ida.
A Comunicação da Comissão apresenta a inda as acções em curso, as
in iciat ivas e as perspectivas futuras ao nível Europeu e as acções empreendidas
pelos Estados-Membros e propõe um programa de acção da União Europeia
para a protecção contra as cheias . Assina la a necessidade de uma abordagem
global e concer tada ao nível da bacia h idrográf ica ou da zona costeira afectada,
e propõe que os Estados-Membros e a Comissão t rabalhem conjuntamente para
desenvolver e apl icar um programa coordenado de protecção contra as cheias,
sua prevenção e mit igação, enumera as medidas consideradas essenciais ,
apresenta propostas para que os Estados-Membros, a Comissão e outros
in teressados, trabalharem em conjunto, e assinala igualmente, os c ustos e
benef ícios esperados da acção con cer tada da União Europeia .
Em 2005, com a publicação da Lei da Água (Lei nº 58/2005, de 29 de
Dezembro) 4, t ranspôs-se para a ordem jur íd ica nacional a Direct iva nº
2000/60/CE, do Par lamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro, que f ixa
4 A Lei da Água revoga os Decretos-Lei nº 45, 46 e 47/94, de 22 de Fevereiro.
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as “bases e o quadro inst i tucional para a gestão sustentável das águas”. Nos
seus object ivos a Lei da Água estabelece o enquadramento para a gestão das
vár ias massas de água, refer indo especif icamente o object ivo de “mit igar os
efei tos das inundações e das secas”, e refe re a sua apl icação à to tal idade dos
recursos hídr icos independentemente do seu regime jur íd ico, abrangendo “além
das águas, os respect ivos le i tos e margens, bem como as zonas adjacentes…”.
No Art igo 3º sobre “pr incípios” refere -se que além dos pr incípios gerais
consignados na Lei de Bases do Ambiente, a gestão da água deve observar
normas da gestão in tegrada e da prevenção. Na secção IV (“protecção e
valor ização”) o Art igo 32º sobre “t ipos de medidas” especif ica que es tas têm
como um dos seus object ivos “a prevenção e a protecção contra r iscos de
cheias e inundações, de secas…”. Ainda nesta secção, o Art igo 33º sobre “
medidas de conservação e reabi l i tação da rede hidrográf ica e zonas
r ibeir inhas” enumera una sér ie de medidas com ref lexos no problema das
inundações de que se destacam as acções de l impeza e desobstrução das l inhas
de água, a reabi l i tação destas, a prevenção e protecção contra os efei tos da
erosão hídrica , correcção dos efei tos da erosão, prevendo -se a correcção
torrencial e o amortecimento e laminagem de caudais de cheia .
O Art igo 40º , dedicado especif icamente às “medidas de protecção contra
cheias e inundações”, def ine que as “zonas inundáveis ou ameaçadas pelas
cheias , devem ser objecto de class if icação específ ica e de medidas especiais de
prevenção e protecção, del imitando -se graf icamente as áreas em que é proibida
a edif icação e aquelas em que a edif icação é condicionada, para segurança de
pessoas e bens”. Estas , quando class if icadas , f icam sujei tas às interdições
previs tas na le i para as zonas adjacentes . A sua del imitação deve ser fe i ta no
âmbito dos instrumentos de planeamento de recursos hídr icos e de gestão
terr i tor ia l . Este ar t igo também prevê que na ausência de del imitação e
class if icação cabe aos instrumentos de gestão terr i tor ia l “ estabelecer as
res tr ições necessár ias para reduzir o r isco e os efei tos das cheias …”. Atr ibui a
competência para a cr iação de s is temas de aler ta para salvaguarda de pessoas e
bens à autor idade nacional da água, em ar t iculação com o Serviço Nacional de
Bombeiros e Protecção Civi l e a Adminis tração de região hidrográf ica (ARH)
competente.
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A Lei da Água contempla, a inda, no seu ar t igo 43º “medidas de protecção
contra a ruptura de infra -estruturas h idrául icas” que prevê programas de
segurança que incluem car t as de r isco, especif icação dos condicionamentos às
u t i l izações a jusante , de acordo com os respect ivos cenár ios de r isco, e a
del imitação e c lass if icação das zonas de r isco em que são in terdi tas ou
condicionadas as edif icações .
Na sequência da Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Par lamento
Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões
sobre “Gestão dos r iscos de inundação. Protecção contra as cheias e
inundações, sua prevenção e mit igação” em 2004, que resul tou das já refer idas
ocorrências de inundações catas tróf icas na Europa, fo i aprovada a Direct iva
2007/60/CE do Par lamento Europeu e do Conselho de 23 de Outubro de 2007
relat iva à aval iação e gestão dos r iscos de inundação. Entre outras
considerações, a d irect iva refere que “é possível e desejável reduzir o r isco de
consequências prejudiciais associadas às inundações, especialmente para a
saúde e a v ida humanas, o ambiente , o patr imónio cultural , as act iv idades
económicas e as infra -estruturas” assumindo que para serem ef icazes as
medidas de redução destes r iscos devem ser coordenadas à escala da bacia
h idrográf ica com respeito pelo princípio da par t i lha de dados e coordenação
das medidas entre Estados -Membros no caso das bacias in ternacionais .
Apresenta como object ivo “ estabelecer um quadro para a aval iação e gestão
dos r iscos de inundações, a f im de reduzir as consequências associadas às
inundações na Comunidade prejudiciais para a saúde humana, o ambiente, o
patr imónio cul tural e as act ividades económicas”. A direct iva procur a
concret izar es te object ivo através a) da “avaliação prel iminar dos r iscos de
inundações”, concret izada a par t ir da informação disponível com a f inal idade
de fornecer uma aval iação dos r iscos potenciais (a concluir a té 22 de Dezembro
de 2011); b) da elabo ração de “car tas das zonas inundáveis” (nas áreas
ident if icadas como suscept íveis de ser inundadas de acordo com cenár ios e
e lementos especif icados 5) e ”car tas de r iscos de inundações” que devem indicar
5 Os cenários considerados são: a) Fraca probabilidade de cheias ou cenários de fenómenos extremos; b)
Probabilidade média de cheias (periodicidade provável igual ou superior a 100 anos); c) Probabilidade
elevada de cheias, quando aplicável. Os elementos a indicar são: a) Amplitude da inundação; b)
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 136
as potenciais consequências prejudiciais associadas à s inundações 6 (a concluir
até 22 de Dezembro de 2013); c) da elaboração de “planos de gestão dos r iscos
de inundações” com base nas car tas refer idas em b) e coordenados a n ível da
região hidrográf ica ou da unidade de gestão. Na execução destes p lanos os
Estados-Membros es tabelecem object ivos adequados para a gestão dos r iscos
de inundação nas zonas ident if icadas concentrando esforços na redução das
potenciais consequências (a concluir a té 22 de Dezembro de 2015).
Em relação à problemática das inundações ref ira -se, por ú l t imo, a
Resolução da Assembleia da República n. º 15/2008, de 3 de Abri l , re la t iva aos
“Riscos de inundações” que faz recomendações de que se destacam: a
t ranscr ição para a legis lação nacional da dir ect iva n .º 2007/60/CE, do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro, “ re la t iva à avaliação e
gestão dos r iscos de inundações", até 26 de Novembro de 2009; a urgente
aval iação prel iminar das s i tuações de r isco de inundações nos distr i tos, e
Regiões Autónomas, tendo por base as l inhas de água com ocorrências graves
nos úl t imos 30 anos (com relatór io sobre as pr incipais s i tuações de r isco de
inundações e ident if icação das l inhas de água problemáticas) ; a e laboração de
dois em dois anos de um relatór io de actual ização das s i tuações de r isco e de
progresso da es tratégia de prevenção e, com base nesta aval iação propõe a
e laboração de um Plano Nacional de Redução do Risco de Inundações e, a inda
“a real ização de campanhas de sensibi l ização dos cidadãos para a importância
da adopção de comportamentos responsáveis na prevenção dos r iscos de
inundações, tendo presente que muitos dos problemas decorrem ou são
agravados pela acumulação de l ixo nas margens e nos le i tos dos cursos de
água”.
Profundidades de água ou nível de água, quando aplicável; c) Quando aplicável, a velocidade da
corrente ou o caudal da cheia correspondente.
6 as potenciais consequências prejudiciais associadas às inundações expressos em termos de: a) Número
indicativo de habitantes potencialmente afectados; b) Tipo de actividade económica da zona
potencialmente afectada; c) Instalações, referidas no anexo I da Directiva 96/61/CE do Conselho, de 24
de Setembro de 1996, relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (1), que possam causar
poluição acidental em caso de inundações, e zonas protegidas identificadas nos pontos i), iii) e v) da
secção 1 do anexo IV da Directiva 2000/60/CE potencialmente afectadas; d) Outras informações que os
Estados-Membros considerem úteis, como a indicação das zonas onde podem ocorrer inundações que
arrastem um elevado volume de sedimentos e detritos, e informações sobre outras fontes importantes de
poluição.
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No Quadro 1 apresenta -se , de modo esquemático a evolução ao longo das
úl t imas décadas dos pr incipais marcos legis la t ivos na evolução das pol í t icas de
gestão de recursos hídr icos e inundações.
Quadro 1
3. O caso da Madeira
Os úl t imos acontecimentos catas tróf icos ocorr idos na i lha da Madeira, são
bons exemplos para demonstrar de que forma a ocupação e uso de um
terr i tór io, pode in tensif icar fenómenos naturais re lacionados com a dinâmica
dos elementos f ís icos , sobretudo, quando o planeamento e o ordena mento do
terr i tór io, não são equacionados de uma maneira s is témica e in tegrada.
O Arquipélago da Madeira local iza -se no Atlânt ico Norte e possui
caracter ís t icas f ís icas par t iculares , resul tante dos factores de génese l igados a
um vulcanismo recente em ter mos geológicos. A i lha da Madeira possuí um
relevo acentuado que, a l iado ao regime pluviométr ico i rregular , com
ocorrência de chuvas de for te in tensidade, em par te responsáveis pela or igem
de fenómenos designados de aluviões, com consequências já conhecida s da
população.
Tendo em conta o Elucidár io Madeirense, há regis tos de episódios de
aluvião desde 1601. (Mouquet , mencionado no Elucidár io) . Desde então,
inúmeros eventos desta natureza tem assolado esta i lha, provocando sempre
elevados danos mater ia is e , em muitos deles, v i t imas mortais .
Décadas Legislação Nacional Legislação Europeia
1970-80 1971 Dec. Lei 468/71
1980-90 1982 - Regulamento dos Serviços Hidráulicos; 1983 - Dec. Lei 321/83; 1984 - Res. Do Concelho de Ministros nº 2/84; 1987 - Dec. Lei 81/87;
1990-2000 1994 - Dec. Lei 95/94; 1998 - Dec. Lei 364/98;
2000-2010 2002 - Plano Nacional da Água; Planos de Bacias Hidrográficas; 2005 - Lei da Água
2000 - Directiva 2000/60/CE do Parlamento e do Conselho (28 de Outubro de 2000); 2004 - Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento europeu, ao Comité Enonómico e Social Europeu e ao Comité das Regiões (12 de Julho de 2004) sobre Protecção contra cheias e inundações, sua prevenção e mitigação; 2004 -7 - Directiva 2007/60/CE do Parlamento Europeu (23 de Outubro de 2007); 2008 - Directiva 2008/32/Ce do Parlamento e do Conselho de 11 de Março (alterando a Directiva 2000/60/CE.
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Num contexto de evolução das formas de relevo estes fenómenos fazem
par te de uma dinâmica natural , que tem de ser entendida como tal , devendo as
populações reger -se pelo pr incípio da precaução, e os decisores zelarem p ara
que os ins trumentos de planeamento e de ordenamento do terr i tór io sejam
implementados de maneira a salvaguardar bens e pessoas. Neste sent ido, deve -
se considerar a posição específ ica da cidade do Funchal na i lha, junto ao mar
(como se pode observar na Figura 1) e na conf luência do sector terminal de
t rês bacias h idrográf icas (Ribeiras de S. João, Santa Luzia e João Gomes) .
O facto de nesta área conf luírem três bacias h idrográf icas com um desnível
de 1800 metros entre as cabeceiras e a foz, num percurso de pouco mais de 10
qui lómetros implica, desde logo, um reduzido tempo de concentração das
cheias e a rapidez com que as águ as destas a t ingem a área ocupada pela c idade
do Funchal, s is tematicamente, desde o século XVII (como já fo i mencionado) ,
Contudo, apesar de todos os acontecimentos catas tróf icos ocorr idos o
enquadramento legal não tem em conta a grande par te dos factores q ue es tão na
or igem destes fenómenos, dai resul tando s i tuações que, embora previs tas não
merecem a devida atenção em matér ias de prevenção e resposta nos
documentos de Planeamento, neste caso à escala regional .
Figura 2 - Pos ição do Funchal em re lação à I lha
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Sendo a bacia hidrográf ica uma unidade terr i tor ia l por excelência , e
por tanto a base pr iv i legiada para a e laboração de Planos, é necessár ia uma
visão s is témica do terr i tór io e ter em conta as re lações entre a Natureza e
ocupação humana, podendo, ass im, enc ontrar-se as áreas de excepção onde as
normas legais têm forçosamente que ser adaptadas às especif ic idades do
terr i tór io. No caso da Madeira, um documento normativo incontornável é o
Plano Regional da Água da Madeira (PRAM). Este documento, datado de 2003,
tem como object ivos essenciais :
Preservação e salvaguarda de valores ecológicos e ambientais ;
Reforço da capacidade de l icenciamento, f iscal ização e controlo;
Aplicação dos pr incípios de “ut i l izador - pagador” e “poluidor –
pagador”;
Adopção de medidas com vis ta à melhor ia de ef ic iência g lobal dos
s is temas.
Este Plano apresentou um orçamento, escalonado em três in tervalos
temporais que abrange o per íodo de 2003 a 2020, no valor to tal de 500 milhões
de Euros . Este encontra -se d is tr ibuído em Planos de Inve st imento ( to tal de 11
planos) de entre os quais se destaca o Plano de Invest imento 4 , “Prevenção de
r iscos naturais e induzidos pela activ idade humana”. A es te Plano foi atr ibuído
somente um ponto percentual de todo o orçamento para os 17 anos, resul tando
num invest imento to tal médio de menos de 300 mil Euros anuais (Figura 2) ,
montante esse dest inado a supr ir todas as necessidades de prevenção e redução
de r iscos decorrentes da dinâmica da rede hidrográf ica da Madeira.
Esta quantia não só não é suf ic iente , como em apenas um evento de aluvião
(20 de Fevereiro) houve prejuízos que to tal izaram o dobro de todo o orçamento
para 17 anos contemplado no (PRAM. Num outro ponto, este p lano assume dois
cenár ios socioeconómicos evolut ivos , de crescimento mediano e de crescimento
elevado, sobre os quais baseia a es tra tégia regional . Embora, o segundo
per íodo consagrado no Plano ainda não tenha chegado ao f im (2003 -2006;
2007-2012; 2013-2020) já se verif ica um cenár io socioeconómico negat ivo,
tendo em conta a dependência da Madeira do mercado Turís t ico e do recuo
geral desse sector no arquipélago em função da cr ise económica mundial e
agravado na i lha da Madeira pelo evento de Fevereiro deste ano.
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O PRAM, refere , a inda, que para o úl t imo per íodo de invest imento (2013 -
2020) não há qualquer montante previs to para prevenção de r iscos naturais ou
decorrentes da act iv idade humana. Todo o montante afecto ao Programa 4
(Prevenção de Riscos Naturais e induzidos pela act iv idade Humana) ser ia , pois ,
apl icado nos dois pr imeiros per í odos. Destaque-se, também, que de acordo com
França e Almeida (2003) o PRAM foi e laborado sobre bases de dados
incompletas.
Figura 3 - Dis t r ibuição percentua l do orçamento do PRAM: P1 – Abastec imento a
populações e ac t iv idades económicas; P2 – Protecção de águas e cont ro lo de po lu ição;
P3 - Protecção de ecoss i s temas aquát icos e s i s temas na tura i s re levantes pa ra
protecção dos recursos h í dr icos . , in FRANÇA, ALMEIDA, 6º SISLUBA
As consequências do aluvião de 20 de Fevereiro foram agravadas por tanto
por um ineficaz diagnóst ico da dinâmica das bacias h idrográf icas que terminam
na cidade do Funchal. Mesmo no PRAM as si tuações de aluvião são apenas
mencionadas, mas sem uma preocupação com as consequências traduzida na
escassa afectação de verbas para a implementação de medidas concretas.
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4. Considerações Finais
Os pr incipais aspectos a destacar da anál ise efectuada são:
O surgimento dos instrumentos legais a n ível nacional e comunitár io,
com vis ta à prevenção de r iscos de inundações, como reacção à
ocorrência de eventos catas tróf icos .
O carácter recente nas pol í t icas sobre recursos hídr icos da abordagem
pormenorizada em matér ia de r iscos de inundações – só neste século
com a publicação da Lei da Água.
O enorme déf ice de implementação da legis lação específ ica em matér ia
de r iscos de inundações (a n ível nacional) , que exis te desde a década de
setenta do século XX e que se tem ref lect ido nas consequências deste
t ipo eventos . A expansão da área urbana do Funchal é exemplo desta
s i tuação em que a diminuta a tenção dos decisores a es te t ipo de
fenómenos e à apl icação dos instrumentos legais exis tentes no âmbito
do ordenamento do terr i tór io teve co nsequências desastrosas .
A legis lação específ ica em matér ia de r iscos de inundação a n ível nacional,
que exis te desde a década de setenta , pautou -se por um enorme déf ice de
implementação que se tem ref lect ido nas consequências deste t ipo de
fenómenos nas áreas urbanas. A expansão da área urbana do Funchal é exemplo
da diminuta a tenção dos decisores a es te t ipo de fenómenos e à apl icação dos
instrumentos legais existentes no âmbito do ordenamento do terr i tór io.
V E N T U R A , J O S É E . ; R O X O , M A R I A J O S É . ; A G R E L A , J O Ã O . & E S T E V E S , L E O N O R .
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78 SÉRIE I de 21 de Abri l de 2008
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LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL AGUA EN ESPAÑA EN EL
RÉGIMEN VIGENTE. R EFERENCIA: LA CUENCA HIDROGRÁFICA DEL
TAJO
M ª FE R N AND A D E L HOY O AL VE S
Licenciada en Geograf ía e His tor ia . Master en Derecho Autonómico y Local 2008 de
Univers idad Rey Juan Car los de Madrid y Doctorando en Facul tad de Ciencias
Pol í t i cas en la Univers idad Rey Juan Carlos . Madr id (España) .
mar ia_hoyo_a lves@hotmai l .com
1 . - Planteamiento General:
La Administración pública es uno de los p i lares fundamentales de la
pol í t ica de aguas desde el ú l t imo tercio del S.XIX. El objetivo de la pol í t ica de
aguas no es asegurar e l agua a bajo costo para propiciar la act iv idad económica
s ino logar un uso ef ic iente en términos técnicos y en términos económicos en
el sent ido ut i l izado por la economía del b ienestar .
En la actualidad se han reestructurado los Minis ter ios y la organización de
la Adminis tración del agua se encuentra en el Minis ter io de Medio Ambiente,
Medio Rural y Marino que se d ivide en 4 Secretar ías de Estado. De el las la
Secretar ía General de Medio Rural y Agua t iene 2 órganos direct ivos
dependientes: la Secretar ía Genera l de Medio Rural y la Dirección General del
Agua que ha reunif icado las competencias en mater ia de Agua.
Las funciones que ejerce la Dirección General del Agua son las s iguientes:
a) elaboración, seguimiento y revis ión del Plan Hidrológico Nacional , así
como el es tablecimiento de cr i ter ios homogéneos y de s is tematización para
la revis ión de los Planes Hidrológicos de los Organismos de cuenca, bajo el
pr incipio de sostenibi l idad.
b) la coordinación con los planes sector ia les o de ámbito regional que afecten
a la p lanif icación hidrológica.
c) la e laboración de la información sobre los datos h idrológicos y de cal idad
del agua y, en general , de aquél la que permita un mejor conocimiento de
los recursos , del es tado de las infraestructuras y del dominio público
hidrául ico .
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d) la coordinación de los p lanes de emergencia y de las actuaciones que se
l levan a cabo en s i tuaciones de sequía e inundación.
e) la par t ic ipación en la representación del Minis ter io en los organismos
in ternacionales y e l seguimiento de los Convenios Internaci onales en las
mater ias de su competencia .
f ) la e laboración del proyecto de presupuesto de la Dirección General , as í
como su ejecución, control y seguimiento.
g) la tramitación y gest ión de los contratos , la revis ión y control de las
cer t i f icaciones de obra y la documentación contable inherente .
h) la programación de los proyectos f inanciables con fondos europeos, la
e laboración de la documentación necesar ia, y e l seguimiento y evaluación
de dichos proyectos.
i ) la realización, supervis ión y control de es tudios , proyec tos y obras de
explotación, control y conservación del dominio público hidrául ico y del
patr imonio de las infraestructuras h idrául icas de su competencia.
j ) la inspección y el control de la segur idad de las infraestructuras
h idrául icas; e l mantenimiento actua l izado del Inventar io de Presas
Españolas, as í como la promoción y fomento de las recomendaciones
técnicas, manuales o normas de buena práct ica en relación con la segur idad
del proyecto, construcción, explotación y mantenimiento de las presas.
k) la formulación de cr i ter ios y la real ización de es tudios, proyectos y obras
de explotación, control y conservación de los acuíferos y la v igi lancia.
l ) la v igi lancia , e l seguimiento y el control de los n iveles de cal idad de las
aguas cont inentales y de las act iv idades su scept ib les de provocar la
contaminación o degradación del dominio público hidrául ico; e l impulso y
fomento de las act iv idades de depuración orientadas a mejorar y, en su
caso, e l iminar la contaminación de las aguas cont inentales ; e l impulso y
fomento de las medidas que faci l i ten la reut i l ización de las aguas
depuradas y, en general , de todas las medidas dest inadas a favorecer e l
ahorro de agua, y la e laboración de planes y programas en es tas mater ias.
m) el seguimiento y control del buen estado de las aguas su bterráneas
renovables.
n) el o torgamiento, revis ión y cancelación de las concesiones de agua y
autor izaciones de ver t ido que sean competencia del Minis ter ios .
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ñ) la elaboración de estudios y la determinación de los cr i ter ios del régimen
económico-f inanciero de la u t i l ización del dominio público hidrául ico
Debemos hacer referencia en cuanto a la Adminis tración pública es ta ta l a
las Sociedades Estatales de Aguas (SEA) que son un nuevo instrumento de la
pol í t ica de obra hidrául ica con el propósi to de fomentar e ins trumentar la
par t ic ipación de los usuar ios en el desarrol lo y explotación de es tas
infraestructuras , faci l i tar la obtención de f inanciación pr ivada y la apl icación
de ayudas comunitar ias.
La Ley de Acompañamiento de los Presupuestos Generales del E stado de
1996 in trodujo dos nuevas f iguras con el f in de ampliar e l campo relat ivo a la
e jecución de las obras h idrául icas faci l i tando la invers ión de capi ta les
pr ivados. La pr imera f igura consis t ía en la regulación de un nuevo contrato de
“construcción, conservación y explotación de obras h idrául icas” por e l que el
concesionario t iene derecho a percibir una tar i fa como contraprestación de la
apor tación económica real izada.
La segunda f igura, complementando la anter ior , es la que permite a las
Confederaciones Hidrográf icas la const i tución de Sociedades Estatales de
Aguas con capi ta l público pero de régimen jur íd ico pr ivado, para e l mejor
cumplimiento de sus f ines re la t ivos al proyecto, construcción y explotación de
obras . Actualmente se encuentran const i tu i das las s iguientes:
- Aguas de la Cuenca del Norte, S.A.
- Aguas del Duero, S.A.
- Aguas de la Cuenca del Tajo , S .A.
- Hidroguadiana, S.A.
- Aguas de la Cuenca del Guadalquivir (AQUAVIR)
- Aguas de la Cuenca del Segura (ACSEGURA)
- Aguas del Jucar (AJSA)
- Aguas de la Cuenca del Ebro, S.A. (ACESA)
- Canal de Navarra, S.A. (CANASA)
- Depuradora del Baix Llobregat (DEPURBAIX)
- Canal Segarra-Garr igues , S.A. (CASEGA)
- Aguas de la Cuenca del Mediterráneo, S.A. (ACUAMED)
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En lo que se ref iere a la Adminis tración autonómica, (Artº . 16 de Ley de
Aguas) las CCAA t ienen transfer idas competencias en mater ia de agua de las
cuencas in tracomunitar ias de sus respect ivos ámbitos terr i tor ia les en las
Confederaciones Hidrográf icas.
2 . - La Administración “act iva” y la Administración “part icip at iva”.
Para entender con clar idad hemos dividido la Adminis tración pública del
Agua en: la Adminis tración “act iva” que comprende a las Confederaciones
Hidrográf icas, a l Consejo de Minis tros y las Comunidades de Regantes y la
Adminis tración “par t ic ipat iva ” que comprende el Consejo Nacional del Agua y
los Consejos de Aguas de las Cuencas.
2.a) La Administración “act iva” : Las Confederaciones Hidrográf icas
Sindicales (denominación in icial) han funcionando desde su nacimiento en
1926 mediante Real Decreto Ley 5 de marzo de 1926, f i rmado por e l S .M.
Alfonso XIII y e l Minis tro de Fomento D. Rafael Benjumea y Burín. Este
mismo día 5 de marzo de aprueba otro Real Decreto Ley formando la
Confederación Sindical Hidrográf ica del Ebro. Por lo tanto es tos dos Reales
Decretos instrumentan la const i tución de las Confederaciones Sindicales
Hidrográf icas, s iendo publicados el 6 de marzo en la Gaceta de Madrid, nº 65,
pag. 1241.
Las res tantes Confederaciones Sindicales Hidrográf icas se crearon en:
- C.H.S. del Segura: 23 de agosto de 1926
- C.H.S. del Duero: 22 de junio de 1927
- C.H.S. del Guadalquivir : 22 de sept iembre de 1927
- C.H.S. del Pir ineo Oriental : 15 de marzo de 1929
En el res to de las cuencas la consolidación se real izó en los años 1930 bien
bajo la fórmula de Conf ederación como la del Júcar , Guadiana, Sur de España
o bien bajo la fórmula de Servicios Hidrául icos como el de Norte de España.
Más tarde perderán el adjet ivo “Sindical” en 1933.
Las C.H.S. se crearon como consecuencia de la necesidad de in tegración
metódica de in tereses y act iv idades para e l mejor aprovechamiento de los
recursos hidrául icos disponibles en las cuencas hidrográf icas . En su nacimiento
la real ización de obras se basab a en in iciat ivas par t iculares, que el Estado
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recogía y auxi l iaba, lo que daba lugar a unas actuaciones no sometidas a orden
ni p lan y que en algunos casos eran incompatibles o contrar ias a la
conveniencia general . Para evi tar lo se hacía imprescindible la r edacción de un
plan de aprovechamientos , en cuya formación debían entrar los in tereses
locales a l lado de los intereses generales.
Con este objet ivo y bajo la tu tela y ayuda del Estado las C.H. funcionaron
con personal idad jur íd ica propia suf ic iente para actuar como motores de
energía la tentes, respondiendo a la real idad geográf ica y a la necesidad del
mejor aprovechamiento de sus aguas, a l mayor rendimiento de las obras , y a la
creación de r iqueza cuya base eran los recursos hidrográf icos.
Los dos pi la res fundamentales de la formula confederativa han s ido: a)
consagración de la unidad de cuenca y b) la adopción, para e l desarrol lo
h idrául ico y la gest ión del agua, de una estructura adminis tra t iva de base
democrát ica y de funcionamiento par t ic ipat ivo, qu e, en sus objet ivos f inales
(no alcanzados por razones pol í t icas) in troducía una profunda
descentral ización y un al to grado de autonomía ( incluso f inanciera) .
Las circunstancias que dieron lugar a las C.H. fueron pr incipalmente dos:
a) ordenar la ejecución d e obras
b) los r iegos.
Las cuatro ideas fundamentales del Decreto fundacional de las C.H. fueron:
1. La idea de cuenca hidrográf ica como marco geográf ico natural , superando
divis iones adminis tra t ivas ar t if ic ia les e in troduciendo la idea de región que
permite economías de escala, s in prescindir del contacto directo con los
problemas.
2 . La idea de unidad de agua, pr incipio cient íf ico que era preciso tras ladar a l
campo de la “gest ión del agua” para unif icar la gest ión de la conservación e
incremento de recursos, la coordinación de los usos del agua en la agricul tura ,
industr ia , abastecimientos urbanos, e tc…
3 . La idea de autonomía, en l ínea con la idea actual de la descentralización y
regional ización de las es tructuras adminis trat ivas.
4 . La idea de la par t ic ipac ión de los usuar ios, en el gobierno de la
Confederación, l levando a estos Organismo el a ire democrát ico que s iempre
han tenido en España los órganos más ant iguos de adminis tración de las aguas,
las Comunidades de Regantes.
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España ha sido pionera en es te tema tan importante puesto que diferentes
países de nuestra área geográf ica han adoptado soluciones s imilares a las de
nuestras Confederaciones Hidrográf icas como por ejemplo: las Agencias
Financieras francesas creadas por la Ley de Aguas francesa de 1964; las
Autor idades Hidrográf icas inglesas, creadas por la Ley inglesa de 1974 y las
Organizaciones Regionales previs tas en le Ley Federal de Aguas mexicana de
1974.
La regulación actual y la normativa apl icable: La pr incipal f igura de la
Adminis tración hidráulica son los Organismos de Cuenca que, con la
denominación de Confederaciones Hidrográficas del respect ivo r ío que da
nombre a las Confederaciones, se const i tuyen en aquel las cuencas que exceden
del ámbito terr i tor ia l de una CCAA.
Son Organismos Autónomos (según el Artº . 43.1. y 2. de la Ley 6/1997, de
14 de abr i l de Organización y Funcionamiento de la Adminis tración General
del Estado), adscr i tos adminis trat ivamente al Minis ter io de Medio Ambiente,
Medio Rural y Marino, en la Dirección General del Agua , dependiendo de la
Secretar ía de Estado del Medio Rural y Agua (Real Decreto 438/2008, de 14 de
abr i l) , con personal idad jur íd ica propia d is t inta de la del Estado.
Disponen de autonomía para regir y adminis trar por s í los in tereses que le
sean conf iados ; para adquir ir y enajenar b ienes y derechos que puedan
const i tu ir su propio patr imonio; para contratar y obl igarse y para ejercer ante
los Tr ibunales, todo género de acciones , s in más l imitaciones que las
impuestas por las leyes. Sus actos y resoluciones ponen f in a la v ía
adminis tra t iva. Los Organismos de cuenca y las CCAA podrán es tablecer una
mutua colaboración en el ejercicio de sus respect ivas competencias,
especialmente mediante la incorporación de las CCAA a la Junta de Gobierno
de dichos organismos, según determine es te TRLA.
El Organismo de Cuenca o la C.H. t iene los s iguientes e lementos: a)
concepción uni tar ia de la cuenca hidrográf ica; b) unidad adminis trat iva de base
(democrática y con funcionamiento par t ic ipat ivo) ; b) una profunda
descentral ización, un alto grado de autonomía adminis tra t iva y autonómica: c)
una implantación terr i tor ia l supraautonómica que real iza un papel in tegrador
sobre el ter r i tor io. Según el Real Decreto 125/2007, de 2 de febrero, por e l
que se f i ja el ámbito terr i tor ia l de las demarcaciones hidrográf icas: “En el caso
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específ ico de España, ese concepto no puede operar sobre el presupuesto
hipotét ico vacío previo, s ino, a l contrar io, sobre una es tructura de cuencas
hidrográf icas más que consol idada y ajustada en l íneas gen erales a la
es tructura organizat iva y de divis ión competencial entre e l Estado y las
Comunidades Autónomas. Por eso se ha optado por mantener , en la medida de
lo posible, la actual es tructura de cuencas hidrográf icas mediante la
correspondiente adición de las aguas de t ransición y las costeras según resul ta
también del contenido del Artº . 16 bis del Texto Refundido de la Ley de
Aguas”.
Tras la incorporación de las d irectr ices de la Direct iva Marco del Agua
(DMA) a nuestro ordenamiento jur íd ico y el concept o de “demarcación
hidrográf ica”, la s i tuación actual de la Adminis tración del Agua en España es
la s iguiente:
Demarcaciones Hidrográf icas Intracomunitarias :
1 .- D.H. de Galic ia -Costa
2.- D.H. de las Cuencas Internas del País Vasco
3.- D.H. de las Cuencas Internas de Cataluña
4.- D.H. de las Cuencas Atlánt icas de Andalucía
5.- D.H. de las Cuencas Mediterráneas de Andalucía
6.- D.H. de las Is las Baleares
7.- D.H. de las Is las Canar ias
Demarcaciones Hidrográf icas Intercomunitarias s ituadas en territorio
español:
1.- D.H. del Guadalquivir
2 .- D.H. del Segura
3.- D.H. del Júcar
Demarcaciones Hidrográf icas correspondientes a las cuencas hidrográf icas
compartidas con otros países .
1 . - Par te española de las Demarcaciones Hidrográf icas del Miño -Limia
2.- Par te española de las Demarcaciones Hidrográf icas del Norte
3.- Par te española de las Demarcaciones Hidrográf icas del Duero
4.- Par te española de las Demarcaciones Hidrográf icas del Tajo
5.- Par te española de las Demarcaciones Hidrográf icas del Guadiana
6.- Par te española de las Demarcaciones Hidrográf icas del Ebro
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7.- Par te española de las Demarcaciones Hidrográf icas de Ceuta
8.- Par te española de las Demarcaciones Hidrográf icas de Meli l la .
La normativa apl icable se encuentra en los s iguientes Textos Legis la t ivo s:
- Ley 20/1985, de 2 de agosto , de Aguas, modif icada por Ley 46/1999, de 13
de diciembre.
- Real Decreto 1821/1985, de 1 de agosto , por e l q ue se in tegran en las
Confederaciones Hidrográf icas las funciones de las Co misar ías de Aguas y se
modif ica su es tructu ra orgánica.
- Real Decreto 927/1988, de 29 de ju l io, por e l que se aprueba el
Reglamento de la Adminis tración Pública del Agua y de la Planif icación
Hidrológica, en desarrol lo de los Títu lo I I y I II de la Ley de Aguas.
- Real Decreto 650/1987, de 8 de mayo, p or e l que se def inen los ámbitos
terr i tor ia les los Organismos de Cuenca y de los Planes Hidrológicos .
- Reales Decretos del año 1989 por los que s e const i tuyen los Organismos de
Cuenca de las Confederaciones Hidrográf icas del Júcar , Segura, Guadalquivir ,
Tajo, Guadiana, Duero, Norte y Ebro.
- Texto Refundido Real Decreto 1/2001, de 20 de ju l io, por e l que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas.
- Ley 10/2001, de 5 de ju l io del Plan Hidrológico Nacional.
- DIRECTIVA MARCO DEL AGUA 2000/60/CE.
- Real Decreto Ley 4/2007, de Modif icaciones de 11/2005 del Texto
Refundido de la Ley de Aguas.
- Real Decreto 907/2007, de 6 de ju l io aprobando el Reglamento de
Planif icación Hidrológico.
- Real Decreto 125/2007, de 2 de febrero, por e l que se f i ja e l ámbito
terr i tor ia l de las demarcaciones hidrográf icas.
- Real Decreto 126/2007, de 2 de febrero, por e l que se regulan la
composición, funcionamiento y atr ibuciones de los comités de autor idades
competentes de las demarcaciones hidrográf icas con cuencas in tercomunitar ias.
- DIRECTIVA 2007/60/CE de Evaluación y Gest ión de los Riesgos de
Inundación.
- Real Decreto 9/2008, de 11 de enero por e l que se modif ica e l Reglamento
del Dominio Público Hidrául ico , aprobado por e l Real Decreto 849/1986, de 11
de abr i l .
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- DIRECTIVA 2008/32/CE del Par lamento Europeo y del Consejo de 11 de
marzo de 2008 que modif ica la DIRECTIVA 2000/60/CE por la que se
es tablece un marco comunitar io de actuación en el ámbito de la pol í t ica de
aguas, por lo que se ref iere a las competencias de ejecución atr ibuidas a la
Comisión.
La estructura organizat iva de las Confederaciones Hidrográf icas : Se
compone de los s iguientes órganos:
ÓRGANOS DE GOBIERNO PRESIDENCIA
JUNTA DE GOBIERNO
ASAMBLEA DE USUARIOS
ÓRGANOS DE GESTIÓN JUNTAS DE EXPLOTACIÓN
COMISIÓN DE DESEMBALSE
JUNTAS DE OBRAS
ÓRGANO DE PLANIFICACIÓN CONSEJO DE AGUA DE LA CUENCA
Organos de Gobierno:
- El Presidente: La f igura del Presidente t iene una gran relevancia como
órgano de gobierno en el entramado inst i tucional de las Confederaciones
Hidrográf icas. Su nombramiento y cese corresponde al Consejo de Minis tros.
No es , por tanto, un órgano extraído de los órganos colegiales mediante
fórmulas e lect ivas , s ino que su legi t imidad le v iene del nombramiento por e l
Gobierno de la Nación a propuesta del Minis tro de Medio Ambiente. La razón
fundamental por la que no se s igue el modelo elect ivo no es o tra que la
naturaleza del organismo autónomo estatal que corresponde a las
Confederaciones Hidrográf icas y la naturaleza adminis tra t iva de las
importantes funciones que t iene atr ibuida, funciones todas el las propias del
Estado y no de un organismo corporat ivo.
Le corresponde las s iguientes funciones específ icas:
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- La aprobación al Plan de Actuación del Organismo
- Ordenar la e jecución de los acuerdos de los órganos colegiados
- Ejercer las facul tades de contratación propias del Organismo
- La autor ización de gastos y pagos
- La jefatura de personal y servicios
- Otorgar concesiones y autor izaciones de aprovechamiento del dominio
público hidrául ico y autor izaciones de pol ic ía de cauces
- La potestad sancionadora
- Resolver los recursos presentados contra actos de la Comunidades de
Regantes y del propio Organismo
- Aplicar e l régimen f iscal en mater ia de aguas
- Autor izar y aprobar los proyectos de obras real izados con cargo a
fondos del Organismo
- Ejercer las funciones expropiator ias en mater ias de aguas
- Informar al Gobierno de los efectos sociales de los proyectos de obra
- Informar las propuestas de nombramiento y cese del Comisar io de
Aguas y del Director Técnico de la Confederación
Cuatro son las unidades adminis tra t ivas ó Servicios Técnicos del
organismo, d irectamente dependientes de la Presidencia:
1 . La Comisaría de Aguas a quien corresponde de manera general la gest ión
de dominio público hidrául ico (otorgamiento de concesiones, Regis tro de
aprovechamientos, pol ic ía de aguas) as í como las cuest iones relat ivas a l
régimen de las aguas cont inentales (aforos, h idrología y cal idad)
2. La Dirección Técnica cuyo cometido se centra en el proyecto , d irección y
explotación de las obras h idrául icas propias o encomendadas, y en general ,
las actuaciones tendentes a obtener un aprovechami ento más racional del
agua, incluyendo la apl icación del régimen f iscal correspondiente .
3 . La Secretar ía General que se ocupa de los asuntos re la t ivos a la gest ión
adminis tra t iva y de régimen in ter ior del orga nismo incluyendo los aspectos
jur íd icos y f inancieros.
4 . La Oficina de Planif icación Hidrológica, apoyo técnico para la formulación
y seguimiento del Plan.
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- La Junta de Gobierno : Es , junto con el Presidente, e l segundo de los
órganos de gobierno de la Confederación. Su composición es dis t in ta en cada
una de el las , pues depende del número de usuar ios y t ipos de
aprovechamientos, del número de CCAA, etc.
Composición:
- Seis vocales en representación del Organismo, uno de el los e l Presidente
que lo es , a su vez, de la Junta de Gobierno
- Seis vocales representantes de la Adminis tración General del Estado
- Once vocales representantes de las CCAA de la cuenca, s iendo uno de el lo
e l Vicepresidente pr imero de la Junta .
- Doce representantes de los d is t in tos usuar ios de la cuenca, c las if icados en
usos agr ícolas, de abastecimiento y aprovechamientos energét icos (No
menos del 30% del to tal de los vocales) .
Funciones:
- Proponer e l Plan de Actuación del Organismo
- Formular sus presupuestos
- Concer tar operaciones de crédi to necesar ias
- Preparar asuntos que se han de someter a l Consejo del Agua de la cuenca
- Adoptar los acuerdos relat ivos a actos de disposición del Organismo
- Declara los acuíferos sobreexplotados y determinar per ímetros de
protección.
Órganos de Gest ión:
-La Asamblea de Usuarios : La f inal idad de la Asamblea de Usuar ios es la
coordinación de la explotación de las obras h idrául icas y de los recursos de
agua en toda la cuenca. Consti tuye, pues , el gran aforo de debate y encuentro
que contempla los in tereses generales de la cuenca como unidad de
explotación.
Composición:
Está in tegrada por todos los representantes de los usuar ios que forman
par te de las Juntas de Explotación. De esta manera, queda garantizada en la
Asamblea una representación proporcional de cada una de las zonas de cuenca,
es to es, queda terr i tor ia l izada la representación de los usuar ios en un órgano
in tegrado exclusivamente por e l los . Puede incorporarse con voz pero s in voto:
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1 Representante del Minis ter io de Agricul tura y otro del Minister io de
Industr ia ; Represen tación de las Comunidades Autónomas de la Cuenca;
Representación del Organismo.
Funciones:
- Coordinar la explotación de obras y recursos s in menoscabo del régimen
concesional y derechos de usuar ios
- Propuesta de resoluciones a cuest iones entre Juntas de Explotación
- Debatir la Memoria anual de act ividades del Organismo
- Informar presupuestos anuales de Juntas de explotación
- Proponer representantes de usuar ios en Comisión de Desembalse
- Nombramiento de representantes de usuar ios en Consejo del Agua
- Nombramiento de representantes de usuar ios en la Junta de Gobierno
- Juntas de Explotación: Tienen como f inal idad coordinar la explotación de
las obras h idrául icas y de los recursos de agua de aquel conjunto de r íos, r ío ,
t ramo de r ío o unidad hidrogeológ ica cuyos aprovechamientos es tén
especialmente in terrelacionados. A diferencia de la Asamblea, (foro de debate
y encuentro de toda la cuenca) , las Juntas de Explotación lo son de s is temas
hidrául icos l imitados, es to quiere decir que se ar t iculan a par t ir d e aquel las
unidades de explotación diferenciada que forman la cuenca. De esta manera, la
explotación de los recursos hidrológicos se hace más próxima a los usuar ios de
los respectivos s is temas, puesto que en algunas ocasiones, la cuenca
hidrográf ica es ext raordinar iamente amplia y diversa, d if ici lmente suscept ib le
de una explotación global izada.
Composición: Forma par te de las Juntas de Explotación:
Los Servicios Técnicos del Organismo de Cuenca y los representantes de
los usuar ios afectados, t i tu lares de derechos inscr i tos en el Regis tro de Aguas.
Pueden incorporarse con voz pero s in voto: 1 Representante del Minis ter io de
Agricul tura y otro Representante del Minis ter io de Industr ia .
Funciones:
Coordinar la explotación de obras y recursos en cada s istema de
explotación, s in menoscabo del régimen concesional y derechos de usuar ios.
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Comisión de Desembalse : Es la encargada de del iberar y formular propuestas
a l Presidente de la Confederación Hidrográf ica sobre el régimen adecuado de
l lenado y vaciado de los embalses y acuíferos de la cuenca. En el s is tema
hidrológico español caracter izado por ser un s is tema de aguas reguladas, que
se ha conseguido a través de la construcción de una costosa y completa red de
infraestructuras h idrául icas, absolutamente necesar ia e imprescindible para
disponer del recurso, las funciones de l lenado y vaciado de los embalses y
acuíferos const i tuyen una del icada operación de la que depende la garant ía de
la ofer ta en cant idad y cal idad de los recursos hídr icos .
Por o tra parte los embalses t ienen un carácter preventivo y corrector de los
fenómenos catas tróf icos or ig inados por las avenidas, por lo que las decis iones
sobre desembalses extraordinar ios deben ser tomadas en t iempo real por un
Comité permanente de la Co misión de Desembalse.
Composición: En la Comisión es tán representado de forma mayori tar ia los
usuar ios de la cuenca, aunque forman par te como vocales a lgunas personas de
la Adminis tración Central
- Miembros del Organismo de cuenca y usuar ios afectados (Pres ide el
Presidente del Organismo)
- Representantes del Minis ter io de Agricul tura, de In dustr ia y de la “Red
Eléctr ica Española , S .A.”
- Junta de Obras : Son el cauce de par t ic ipación de los futuros usuar ios en el
proyecto y construcción de las obras h idrául ic as de las que han de
benef iciarse. Cumplen la f inal idad de que es tén informados del desarrol lo e
incidencias de la obra hidrául ica a real izar , s iendo al mismo t iempo el foro
donde pueden exponer sus sugerencias.
2.b) El Consejo de Ministros : Los antecedentes son: e l Artº . 27 de la Ley de
Aguas de 1985 nos dice que una importante act iv idad del Consejo de Minis tros
es “nombrar y cesar a los Presidentes de los Organismos de cuenca, a
propuesta del Minis tro de Medio Ambiente. Los nombramientos se ajustarán a
lo es tablecido en el ar t ículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abr i l , de
Organización y Funcionamiento de la Adminis tración General del Estado .
Funciones :
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- Aprobar los Planes Hidrológicos de las Demarcaciones y remit i r a las
Cortes Generales e l Proyecto de Ley del Plan Hidrológico Nacional
- Establecer l imitaciones al uso de las zonas inundables
- Adoptar las medidas necesar ias en s i tuaciones excepcionales *
- Acordar la const i tución de bancos públicos de agua
- Declarar e l in terés g eneral de las obras h idráulicas
- Autor izar transferencias de pequeña cuantí a en l ímites es tablecidos en el
- Plan Hidrológico Nacional
- Imponer sanciones por infracciones muy graves
- Las que se le a tr ibuyan
En relación con la función de:* “Adoptar las medidas necesarias en
s i tuaciones excepcionales” es lo que sust i tuye a la carencia de una Ley
Nacional de Trasvases que deberá desarrol larse brevemente para evi tar
s i tuaciones conf l ic t ivas entre las d iferentes CCAA como la s i tuación creada
por la sequía en el área de Barcelona. Se solucionó mediante Real Decreto -Ley
3/2008, de 21 de abr i l de medidas excepcionales y urgentes que regula la
conducción urgente de agua de Tarragona a Abrera, para abastecer de agua a
Barcelona, pero ha creado una tensión entre las CCAA por las que discurre el
r ío Ebro y otras CCAA que se s ienten discr iminadas ante es ta solución.
2 .c) Las Comunidades de Regantes : Las Comunidades de Regantes (en
adelante CCRR) t iene un incalc ulable valor h istór ico y práct ico en España. Su
f inal idad, bases legales y modo de gest ionarse as í como su enorme importancia
como corporaciones milenar ias, hoy de Derecho público, nos indican que
es tamos ante una agrupación de agr icul tores cuya f in ú l t imo es autogest ionarse
para dis tr ibuir e l agua de r iego de un modo ef icaz, ordenado y equita t ivo. Por
su carácter milenar io, su ef icacia demostrada, por ser genuinamente española y
única en el mundo, resul ta importante su conocimiento para poder exportar es te
t ipo de asociación de regantes a o tros países en desarrol lo, con el objet ivo de
que el escaso recurso del agua pueda ser dis tr ibuido con el máximo r igor y
equidad.
Las pr imeras CCRR que se inscrib ieron en la Federación Nacional de
Comunidades de Regantes fueron las que componen el Tr ibunal de las Aguas de
la Vega de Valencia, que cuenta con más de mil años de edad que incluso
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s irvió de inspiración para que los legis l adores de las Leyes de Aguas de 1866 y
1879 pudiesen con innegable acier to p lasmar el régimen que se conoce de las
Comunidades de Regantes de España, y por su inf luencia de diversos países de
América. Así pues, las CC.RR. (Comunidades de Regantes) son inst i tuciones
de larga tradición his tór ica en la buena dis tr ibución de las aguas y en la
organización propia del regadío, y se encuentran profundamente enraizadas en
la conciencia popular .
Base Legal de las CCRR: La f igura de las CC.RR. se encuentra reforzada y
promovida por la misma Adminis tración, ya que no sólo reconoce a todas las
CC.RR. ya exis tentes, s ino que obl iga a todos los fu turos usuar ios que ut i l icen
el agua en común a const i tu irse en comunidad de regantes. El marco jur íd ico
en el que se basan las comunidades de regantes es la Ley de Aguas vigente ,
donde se es tablecen los fundamentos de su es tructura , competencias y
potestades. La pr imera Ley de Aguas fue la de 3 de agosto de 1866, que fue
sust i tu ida por la muy completa y ef icaz Ley de Aguas el 13 de Junio de 1879;
que incorpora la f igura de las CC. RR. al ordenamiento jur íd ico español. Esta
Ley constaba de 258 art ículos de los que 25 tra taban de las Comunidades de
Regantes .
A los 106 años de continuar en vigor es ta Ley, e l 2 de Agosto de 1985 se
promulga la nueva y actual Ley de Aguas, que consta de 113 ar t ículos de los
que 11 t ra tan de Comunidades de Usuar ios. Precisamente se adopta e l modelo
de las CC.RR. para todo t ipo de Comunidades de Usuar ios . Recientemente, e l
13 de diciembre de 1999, ha s id o reformada es ta Ley, potenciándose, además
de los aspectos medioambientales del uso del agua, e l fomento de este t ipo de
asociaciones , tanto para los usuar ios de aguas de procedencia superf ic ia l como
de procedencia subterránea. Se t ra ta también de hacer par t íc ipes y
corresponsables a los usuar ios del agua con la Adminis tración Hidrául ica, a
efectos de gest ión, f inanciación e incluso, p lanif icación.
Las normas basadas en los usos y costumbres que dieron lugar al Derecho
Consuetudinar io, const i tuyeron un a exigencia cuyo cumplimiento, como
cualquier norma escr i ta que es tuviera contenida en las Ordenanzas , se puede
invocar ante la Adminis tración y exigir ante los Tr ibunales, quienes , una vez
just i f icada la costumbre, podrán imponer su cumplimiento. La Ley d e Aguas
anter ior , que recogía e l derecho his tór ico , l legaba a imponer a los Sindicatos
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de Riego (actuales Juntas de Gobierno) , la obl igación de respetar los derechos
adquir idos y las costumbres locales.
Caracter ís t icas de las CCRR: En 1996, los Letrados del Consejo de
Estado, García-Trevijano y Alonso han señalado que: “Las Comunidades de
Regantes son sujetos de derecho con personal idad jur íd ica propia, de base
asociat iva y no fundacional, de carácter no terr i tor ia l y de naturaleza jur íd ico
pública , pudiendo cal if icarse como verdaderas Adminis traciones Públicas con
el a lcance expuesto, tomando en consideración para e l lo e l in terés público que
pretende alcanzarse a través de su creación”, y se añade que “no const i tuyen
Adminis traciones Públicas de carácter terr i tor ia l , n i pueden cal if icarse como
Organismos autónomos”.
A modo de s ín tes is , se caracter izan por tener :
a) Personal idad jur íd ica, complementada con el carácter público del ejercicio
de sus funciones.
b) Son Corporaciones de Derecho público.
c) Tienen cal if icación de Adminis tración pública .
d) No t ienen consideración de Organismos Autónomos del Estado.
Las tres actuaciones adminis trat ivas más relevantes de las Comunidades de
Regantes , son:
- Policía .
- Fomento.
- Servicio público .
Las actas y resoluciones de las Com unidades, emit idas por sus órganos de
gest ión t ienen carácter adminis tra t ivo, sometidas a la jur isdicción contencioso -
adminis tra t iva.
La Gest ión de la Comunidad de Regantes se d ivide en:
a) Gestión directa que es la gest ión que se real iza en el régimen in ter ior de la
propia Comunidad y sus re laciones con terceros y l levan en su gestión 3
funciones; la legis la t iva, la ejecut iva y la judicial y para e l lo d ispone de 3
órganos que son: la Junta General , la Junta de Gobierno y el Jurado de
Riegos.
b) Gestión indirecta que es la gestión que se l leva a cabo en colaboración con
los órganos del Organismo de Cuenca o Confederación Hidrográf ica que
corresponda
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3) La “Administración part icipat iva” : La admin is tración hidrául ica es muy
compleja porque debe aunar en la gest ión de las aguas, las competencias
públicas y e l corporat iv ismo tradicional (cuando se a tr ibuye un importante
papel a los usuar ios) . Esta complej idad se ha vis to incrementada con las
tensiones competenciales entre e l Estado y las CCAA. Todo el lo ha dado lugar
a organismos de gest ión con estructuras de poder d ivididas entre las d iversas
Adminis traciones y sectores in teresados; por lo tanto a una difusión de la
responsabi l idad y a inef icacia en la gest ión pública del agua. Dentro de es te
apar tado tenemos el Consejo Nacional del Agua y los Consejos de Aguas de la
Cuencas .
3 .a) El Consejo Nacional del Agua se ha creado para compensar e l
desequil ibr io de información entre las d iferentes Administrac iones
par t ic ipat ivas. Es el órgano de coordinación de naturaleza consul t iva cuya
competencia pr incipal consis te en informar precept ivamente los proyectos de
P.H., las d isposiciones de carácter general y las cuest iones comunes a dos o
más Organismos de Cuenca. Se crea como órgano consult ivo super ior en la
mater ia , en el que ( junto con la Adminis tración del Estado y la
Adminis traciones de las CCAA) están representados los Entes locales a t ravés
de la asociación de ámbito es tatal con mayor implantación, los Or ganismos de
Cuenca, así como las organizaciones profesionales y económicas más
representat ivas de ámbito nacional re lacionadas con los d is t in tos usos del
agua. Está adscr i to a efectos adminis tra t ivos al Minis ter io de Medio Ambiente
y funciona en Pleno o en Comisión Permanente. El Pleno podrá acordar la
const i tución de Comisiones Especiales para e l es tudio e informe de los asuntos
que decida encomendarle .
Composición:
Se determinó en el Real Decreto 927/1988, de 29 de ju l io, por e l que se
aprueba el Reglamento de la Adminis tración Pública del Agua y de la
Planif icación Hidrológica, en desarrol lo de los Tí tu los I y III de la Ley de
Aguas, modif icado por e l Real Decreto 117/1992, de 14 de febrero.
Desarrol lado por los Reales Decretos 439/1994 y 2068 /1996.
Estructura:
- El Presidente (será e l Minis tro de Medio Ambiente) .
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- Tres Vicepresidentes (Será Vicepresidente pr i mero el Secretar io de Estado
de Aguas y Costas , Vicepresidente segundo el Secretar io General de Medio
Ambiente y Vicepresidente tercero el Secretar io General de Agricultura y
Alimentación).
- Los Vocales natos (Serán vocales natos e l Director General de Obras
Hidrául icas, e l Director General de Calidad y Evaluación Ambiental , e l
Director General de Planif icación y Desarrol lo Rural , e l Directo r
General de la Energía , e l Director General de Conservación de la
Naturaleza, e l Director General del Inst i tu to Tecnológico Geominero de
España, e l Director General de Protección Civi l y los Presidentes de las
Confederaciones Hidrográf icas.
- Los Vocales designados son: a) un representante de cada una de las CCAA;
b) dos representantes del Minis ter io de Obras Públicas, actualmente
Fomento y otros tantos del Minister io de Agricul tura, Pesca y
Alimentación, nombrados por los respect ivos Minis tros; c) un rep resentante
de cada uno de los Minis ter ios de Defensa, Economía, Hacienda, Educación
y Cultura , Industr ia y Energía , nombrados por los respect ivos Minis tros; d)
un representante de cada unas de las s iguientes Organizaciones designado
por sus correspondientes órganos colegiados: Federación Nacional de
Municipios y Provincias; Federación Nacional de Comu nidades de
Regantes; “Unidad Eléctr ica, S.A. (UNESA); Asociación Española de
Abastecimiento de Agua y Saneamiento; Consejo Super ior de Cámaras.
Funciones:
Informar precept ivamente sobre:
El proyecto de Plan Hidrológico Nacional (antes de su aprobación por el
Gobierno para su remisión a las Cortes Generales)
Los Planes Hidrológicos de Cuenca (antes de su aprobación por el
Gobierno).
Los proyectos de disposiciones de carácter general de apl icación en todo el
terr i tor io nacional re la t ivas a l DPH.
Los planes y proyectos de in terés general de ordenación agrar ia , urbana,
industr ia l y de aprovechamientos energét icos o de ordenación del terr i tor io
en tanto afecten sustancialmente a la planif icación hidrológica o a los usos
del agua.
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Las cuest iones comunes a dos o más Organismos de cuenca en relación
con el aprovechamiento de recursos hídr icos y demás bienes relat ivas al
DPH.
Las cuest iones relat ivas a l DPH que le consul ten el Gobierno o los órganos
ejecut ivos super iores de las Comunidades Autónomas .
Proponer a la Adminis tración y organismos públicos las l íneas de estudio e
invest igación en mater ia de DPH.
La Administración de la Cuenca Hidrográf ica del Taj o:
El r ío Tajo discurre desde la Sierra de Albarracín (Teruel) , donde t iene su
nacimiento, entre las provincias españolas de Cuenca y Teruel , hasta e l
es tuar io del Mar de la Paja junto a Lisboa, en Portugal. Tiene una longitud de
910 ki lómetros. Su cuenca es tá encajada entre la Cordil lera Central , a l nor te;
los Montes de Toledo y la Sierra de Montasánchez al sur y las Montañas
Ibér icas (Serranía de Cuenca) , a l es te. En relación con otras cuencas f luviales,
l imita a l nor te con las del Ebro y Duero; a l sur con la del Guadiana y al es te
con las del Ebro y el Júcar . Los r íos Erjas y Sever f i jan en el Tajo nuestra
frontera con Por tugal .
Casi tres cuar tas par te del recorr ido del Tajo transcurren por España, y e l
res to , el t ramo más caudaloso, lo l leva a cabo p or Por tugal. El i t inerario
f luvial del Tajo es el más largo de todos los trazados de los r íos de la
Península Ibér ica. Dentro del ámbito terr i tor ia l , e l Tajo se ext iende por c inco
comunidades autónomas, e inf luye en un to tal de 11 provincias. Es el r ío más
caudaloso de la submeseta Sur. El Tajo es e l r ío más largo de la península y e l
tercero tanto en superf ic ie to tal como en apor taciones , después del Ebro y del
Duero. Es también la que t iene mayor peso poblacional de España y de la
península y la más solid ar ia de acuerdo con el volumen de agua que cede a
o tras cuencas. Es la Cuenca más regulada. La superf ic ie de regadío actual en la
cuenca del Tajo asciende a 230.720 has , que suponen el 7 ,1 % del regadío
nacional. Su cuenca recoge aguas de las comunidades a utónomas de Aragón
(nacimiento) , Cast i l la y León, Cast i l la -La Mancha y Madrid (curso medio) ,
Extremadura (curso medio -bajo) y Portugal (curso bajo) .
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- La Confederación Hidrográf ica del Tajo (C.H.T.)
La C.H.T. comprende la demarcación de la par te española del r io Tajo y sus
af luentes. Incluye en el la la to tal idad de la extensión de la provincia de
Madrid; toda la extensión de las provincias de Guadalajara, Cáceres y Toledo;
en menor cuant ía las provincias de Ávila y Salamanca y, por ú l t imo, zonas m uy
reducidas de las provincias de Teruel , Badajoz, Sor ia y Ciudad Real. La
cabecera del r ío Tajo es muy montañosa; corresponde a los montes del Sis tema
Ibér ico y a los Montes Universales; o tra zona de gran apor tación de agua es la
correspondiente a la Sier ra de Gredos. La gran abundancia de la cabecera se
acusa en Bolarque, donde se afora un caudal módulo de 45 m3/sg.
Poster iormente los r íos Jarama, Alberche y Tiétar apor tan 49,28 y 64 m3/seg.
En Alcántara la reunión del r ío Alagón, que conduce 64 m3/seg. Y el r io Tajo
que l leva 223, forma un caudal, que hasta la frontera con Portugal se
incrementa hasta 323 m3/seg. con las apor taciones del r ío Salor , Erjas y
Server .
Las zonas de regadío en explotación más notables son las de Estremera,
Henares, Jarama, Aranjuez, Castrejón, Alberche, Tiétar , Valdecañas, Alagón y
Arrago, basadas todas en la regulación conseguida con los embalses de
Entrepeñas-Buendía, Pálmaces, Burguil lo , San Juan, Picadas, Castrejón,
Rosar i to , Valdecañas, Gabriel y Galán y Borbollón. Entre l os abastecimientos
destaca notablemente el de Madrid, con el complejo s is temas del Canal de
Isabel II , e l abastecimiento de Toledo con los embalses de El Torcón y
Guajaraz y el abastecimiento de Guadalajara con el embalse de Guadiloba.
La composición de l a Junta de Gobierno en la Confederación del Tajo es :
- Seis vocales en representación del Organismo, uno de el los e l Presidente
que lo es , a su vez, de la Junta de Gobierno
- Seis vocales representantes de la Adminis tración General del Estado
- Once vocales representantes de las CCAA de la cuenca, s iendo uno de el lo
e l Vicepresidente pr imero de la Junta .
- Doce representantes de los d is t in tos usuar ios de la cuenca, c las if icados en
usos agr ícolas, de abastecimiento y aprovechamientos energét icos.
La composición del Consejo del Agua de Cuenca de la C:H.T. es la s iguiente:
- Cinco representantes de la propia Confederación
- Catorce representantes de la Adminis tración General del Estado
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 165
- Veint idós representantes de las CCAA
- Veint icuatro representantes de los usuar ios, organi zaciones agrarias y
grupos ecologis tas.
La Confederación Hidrográf ica del Tajo explota en la actual idad cinco
grandes Zonas Regables en Cáceres , todas el las real izadas mediante Planes
Coordinados entre los ant iguos Minis ter ios de Obras Públicas y de Agricultura
(actualmente en el Minis ter io de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino.
Zona Regable del Ambroz : la infraestructura correspondiente a la C.H. Tajo
es tá f inal izada, y es tán regando de forma parcial , pendiente de f inal izar la
concentración parcelar ia . Se tra ta de un r iego en presión s in necesidad de gasto
de energía eléctr ica.
Zona Regable de Borbollón : con 9.000 hectáreas de superf ic ie regable, 126
km de canales, 200 km de caminos y carreteras, 32 km de acequias y 50 km de
desagües, es un s is tema de r iego por gravedad clás ico que es regulado
mediante las presas de Borbollón y R ivera de Gata . Exis ten 1 .304 usuar ios .
Zona Regable de Gabriel y Galán : con 34.000 hectáreas de superf ic ie
regada, 433 km de canales , 225 km de acequias, 629 km de caminos y
carreteras , 4 elevaciones y 93 km de desagües, es un sis tema de r iego por
gravedad clás ico, regulado mediante e l s is tema de presas de Gabriel y Galán, y
Valdeobispo, s i b ien cuenta con 4 sectores por e levación (s . XVI, XVII , XIX y
x. XXI). Exis ten 4 .718 usuar ios con 8 .416 f incas.
Zona Regable de Rosar i to : con 15.000 hectáreas de super f ic ie regadas, 193
km de canales, 99 km de acequias , 301 km de caminos y carreteras, es un
s is tema de r iego por gravedad clás ico, regulado por la presa de Rosar i to , s i
b ien en esta zona es frecuente la implantación de balsas de regulación
par t iculares. Exi s ten 1.542 usuar ios con 1.930 f incas .
Zona Regable de Valdecañas : con 6.700 hectáreas de superf ic ie regable , 24
km de canal, 72 km de caminos y carreteras, 29 km de conducción en tuber ía,
51 km de desagües y 6 elevaciones a depósi tos en torres que propor cionan la
carga precisa para e l r iego a presión y a la demanda en toda la zona. Exis ten
535 usuar ios con 801 f incas.
Como puede observarse, la superf ic ie regable de estas c inco zonas
representa e l 60% del to tal de la superf ic ie regable en zonas de t i tu lar idad
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estatal en el ámbito de la cuenca del Tajo , resal tando la importancia de los
regadíos extremeños en el uso del r iego en la C.H. Tajo.
Las Comunidades de Regantes de la Confederación Hidrográf ica del Tajo.
Son las s iguientes:
Comunidad de Regantes del Canal del Henares
Comunidad de Regantes del Plan de Riegos de Valdecañas
Comunidad de Regantes del Canal de Castrejón - Margen Izqda.
Comunidad de Regantes de la Margen Izquierda del Pantano de Rosar i to
Comunidad de Regantes de la Margen Derecha del Rio A lagón
Comunidad de Regantes del Canal de Rosar i to - Margen Derecha
Comunidad de Regantes del Borbollón
Comunidad de Regantes “Jara del Romeral”
Comunidad de Regantes de la Margen Izquierda del Rio Alagón
Comunidad General de Regantes del Canal Bajo del Alb erche
- El Plan Hidrológico de la Cuenca del Tajo.
Fue aprobado este Plan mediante Real Decreto 1664/1988 de 24 de ju l io,
habiéndose publicado sus determinaciones de contenido normativo mediante
Orden del Minis ter io de Medio Ambiente de 13 de agosto de 1999. La
propuesta del Plan fue in icialmente e laborada y aprobada por el Consejo del
Agua de la Cuenca del Tajo y t ras ser informada por e l Consejo Nacional del
Agua, fue aprobada defini t ivamente por e l Consejo de Minis tros.
Es un proceso que busca proteg er y mejorar el es tado de todas las aguas,
para evi tar su deter ioro y promover su uso sostenible . Asimismo, permit i rá
sat isfacer la demanda de agua de manera sostenible y contr ibuirá a pal iar los
efectos de las inundaciones y las sequías. Para e l lo se prop one la e laboración
de un proceso de Planif icación Hidrológica, que deberá exponer cómo cumplir
es te objet ivo de velar por la protección de todas las aguas para e l año 2015
(objet ivo f inal de la DMA 2000/60/CE). La Confederación Hidrográf ica del
Tajo (C.H.T.) , dependiente del Minis ter io de Medio Ambiente , será la
encargada de l iderar los trabajos en nuestra Demarcación.
La contaminación y creciente consumo han puesto en pel igro la
d isponibi l idad de agua a largo plazo. Este recurso es par te fundamental de lo s
ecosis temas, fuente de vida, de ahí la importancia de su protección. El agua es
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una responsabi l idad de todos, que nos obl iga a par t ic ipar en el Proceso de
Planif icación Hidrológica. Para ta l f in , crearemos un s istema de par t ic ipación
pública que garant izará la t ransparencia de la información y permit i rá crear un
Plan Hidrológico ref le jo de las d iferentes real idades y necesidades que
recorren el r ío Tajo.
Todo el lo para hacer posible su conservación y el uso sostenible del agua.
Esta nueva etapa de plani f icación hidrológica va a constar de cuatro l íneas
es tra tégicas:
a) plan hidrológico
b) programa de medidas
c) evaluación ambiental es tra tégica
d) par t ic ipación pública , que deberán alcanzar d is t in tos objet ivos en las
d iferentes etapas.
Se fomentará desde la C.H.T. la par t ic ipación act iva de las par tes
in teresadas en la e laboración, revis ión y actual ización de los p lanes
hidrológicos de cuenca, ta l y como recoge la Direct iva Marco del Agua. El
Texto Refundido de La Ley de Aguas y el Reglamento de la Planif icación
Hidrológica (RD 907/2007) recogen las exigencias de la DMA y establecen los
ins trumentos que ar t icularán la par t ic ipación pública de las demarcaciones.
El s is tema de par t ic ipación pública puesto en marcha por la C.H.T.
permit i rá real izar un Plan Hidrológic o mejor , ref lejo de las d is t in tas real idades
y necesidades. Exis ten t res n iveles de par t ic ipación es tablecidos por la DMA:
el suminis tro de información o información pública , la consulta y la
par t ic ipación act iva.
Debemos hacer mención del Acueducto Tajo -Segura (en adelante ATS)
porque es la pr imera obra de infraestructura hidrául ica en nuestro país que
respondió a la idea de superar e l desequil ibr io hídr ico entre las denominadas
Españas seca y Húmedas. Tuvo su or igen en el año 1932 a ra íz de los t rabajos
del Ingeniero D. Manuel Lorenzo Pardo, incluyéndose en el Plan Nacional de
Obras Hidrául icas del año 1933. Después de superar 3 regímenes de Estado
(República, régimen de Franco y Estado de Democracia actual) se concluyó
esta gran obra de Estado, efectuada gracias a l esfuerzo colect ivo de muchos
hombres. El año 1968 se sometió el anteproyecto del acueducto a información
pública y el d ía 2 de agosto de 1969 fue aprobado por el Minis tro de Obras
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Públicas y autor izado por Acuerdo del Consejo de Minis tro de 13 de
sept iembre de es te año. Las obras f inal izaron en 1979 cuando l legaron al
embalse del Talave en la cuenca del Segura las pr imeras aguas procedentes del
r ío Tajo.
El ATS es la pr imera pieza del Plan Hidrológico Nacional que debe
resolver los déf ic i t de r ecursos hídr icos exis tentes en nuestro país ,
especialmente en la cuenca del Segura que es la única que presenta un déf ic i t
es tructural de recursos. Esta obra genera conf l ic t iv idad a la hora de la
apl icación de las normas jur íd icas reguladoras de la mater ia porque muchas
veces han pr imado los cr i ter ios de opor tunidad pol í t ica. Pero es ta obra s irve
para e l uso del agua para regadíos y e l abastecimiento de poblaciones (110
Hm3/año) de ta l manera que unas 2/3 par tes de los recursos que s irve la
Mancomunidad de los Canales del Taibi l l la para e l abastecimiento de la
to tal idad de los municipios de Murcia , más de 30 municipios de la provincia de
Alicante, Elche, Orihuela y dos de Albacete, t ienen esa procedencia. De lo cual
se desprende que el ATS resul ta indispensa ble para e l abastecimiento en el
sureste de España.
La Ley 10/2001, de 5 de ju l io, del Plan Hidrológico Nacional, cont iene 3
preceptos que afectan directamente al trasvase Tajo -Segura: La D.A. 1ª
d ispone que los trasvases de agua entre d is t intas cuencas, aprobados antes de
la entrada en vigor de la Ley de Aguas (1 enero 1986) se seguirán r igiendo por
su t í tu lo legal v igente . La D.A. 3ª def ine los recursos excedentar ios del
t rasvase de la cabecera del Tajo, y en la Derogator ia se contempla la
posibi l idad de regular recursos del trasvase en el Embalse de Alarcón
(derogando el Artº . 2 de la Ley 21/1971 donde se preveía solo un régimen de
entrada por sal ida para dicho embalse) .
Por lo tanto el ATS es la mayor obra de ingenier ía h idrául ica de nuestro
país y su explotación permite que, s in causar e l menor perju icio a la cuenca
cedente, se u t i l icen recursos excedentar ios en una de las zonas agr ícolas más
potentes de España y a la vez el abastecimiento de poblaciones en el sureste
español.
- Entes y Sociedades Públicas en materia de agua de la cuenca del r ío Tajo.
La Sociedad Estatal que per tenece al organismo de cuenca del r ío Tajo es
Aguas de la Cuenca del Tajo, S.A . , (en adelante ACUATAJO) es una sociedad
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estatal const i tu ida el 31 de ju l io de 2001 por acuerd o de Consejo de Minis tros
de 4 de mayo de 2001. El Artº . 132 del TRLA (aprobado por Real Decreto
Legis la t ivo 1/2001, de 20 de ju l io) , autoriza a l Consejo de Minis tros a
const i tu ir una o var ias sociedades es tatales de las previs tas en el Artº . 6 .1.a)
del Texto Refundido de la Ley General Presupuestar ia aprobado por Real
Decreto Legis la t ivo 1091/1988, de 23 de sept iembre, cuyo objeto social sea la
construcción, explotación o ejecución de las obras h idrául icas que al efecto
determine el propio Consejo de Minis tros.
El objeto social de ACUATAJO es:
a) la contratación, construcción y explotación, en su caso, de toda clase de
obras h idrául icas y e l ejercicio complementario de cualesquiera act ividades
que deban considerarse par tes o e lementos del c ic lo hídr ico y es tén
relacionada con aquel las .
b) la gest ión de contratos de construcción y/o explotación de obras
h idrául icas , as í como el e jercicio de aquel las act iv idades preparator ias,
complementar ias o der ivadas de las anter iores
c) la promoción de las mencionadas obras h idráu l icas mediante la
par t ic ipación en el capi ta l de sociedades o la f inanciación mediante e l
o torgamiento de préstamos a las mismas, cuando se const i tuyan con alguno
de los f ines señalados en los apar tados anter iores.
Por su par te , e l Convenio de Gestión Dir ecta , modif icado en octubre de
2006, recoge las actuaciones encomendadas por e l Minis ter io de Medio
Ambiente a la Sociedad Estatal , as í como las fuentes de f inanciación y el
régimen de explotación de cada obra.
El pr incipal proyecto de es ta Sociedad Estat al es “Pr imera Fase del
Segundo ani l lo de dis tr ibución de agua potable de la Comunidad de Madrid”
que t iene como objet ivo mejorar el suminis tro de agua a los municipios de la
corona oeste -sur-es te y a todas las zonas per ifér icas de desarrol lo urbano con
mayor crecimiento previs to en los próximos años. Otra actuación es la “Arter ia
Aductora del Campo de Pozos de Guadarrama y el E.T.A.P. de Griñón” y la
“Ampliación y Mejora del Abastecimiento de Agua a Toledo”.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 170
Conclusiones:
Estamos ante una gran encruc ijada donde nos jugamos un bien preciado,
escaso y conf l ic t ivo. El Estado debe procurar tomar decis iones cuyo objet ivo
sea el b ien general porque es tas decis iones son la base del desarrol lo de
generaciones futuras y es nuestro deber hacer un buen trabajo d onde se
c imiente un desarrol lo sostenible de nuestro país . Un gran elemento unif icador
de todas las pol í t icas que descansan en la sociedad de bienestar es la
coordinación entre las Adminis traciones que deben servir a l c iudadano para
mejorar su cal idad de vida.
La unidad de gest ión es es tr ic tamente necesar ia para una ordenación
racional del agua pero hay que respetar las competencias de las d iferentes
Comunidades Autónomas en mater ia de recursos hídr icos. El tema de la
d is tr ibución de competencias entre e l Estado y las CCAA en muchas mater ias,
y , entre e l las en la de aguas, no se puede plantear como una confrontación s ino
como una colaboración o concurrencia de potestades, ta l como señala el
Preámbulo de la Ley de Aguas de 1985. La f idel idad a los pr incipio s del
Estado Autonómico se puede concretar en el logro de las tres aspiraciones
recogidas en el Artº . 2 de la CE: indisoluble unidad de la nación española ,
garant ía de derecho a la autonomía de las nacional idades y regiones que la
in tegran y la sol idar idad entre todas el las . Recordamos aquí es tos principios
porque la cuest ión competencial en mater ia de aguas sólo podía y puede
resolverse mediante e l perfeccionamiento de una organización inst i tucional del
agua, basada en el marco terr i tor ia l de la cuenca hid rográf ica , en la que España
fue pionera.
Cuando se profundiza en lo que debe ser la gest ión in tegral de un bien tan
necesar io como escaso en muchas zonas de nuestro país , como el agua, se t iene
la convicción de que no exis te a l ternat iva viable a l Organism o de Cuenca, que
conservando el nombre de Confederación Hidrográf ica , se regula en el t í tu lo 2º
de la Ley de Aguas, junto con el Consejo Nacional del Agua, creado como
órgano consul t ivo superior en la mater ia para que, es tando representadas en él
la Adminis tración del Estado y de las CCAA y las organizaciones profesionales
y económicas relacionadas con los usos del agua, informe al Gobierno y a los
órganos ejecut ivos super iores de las CCAA las cuest iones más importantes
sobre el dominio público hidrául ico , fundamentalmente en los p lanes
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hidrológicos nacional y de cuenca, en los proyectos de disposiciones de
carácter general y en las cuest iones que afecten a dos o más cuencas .
La planif icación es e l instrumento clave de la gest ión del agua y los Planes
Hidrológicos son instrumentos normativos que, a part i r del anál is is y
d iagnóst ico de las caracter ís t icas de las cuencas , ordenan la gestión y la
protección del agua como recurso natural y es tablecen el programa de
actuaciones necesar ias para a lcanzar ese objet ivo.
Puesto que la comunidad in ternacional es tá de acuerdo en la importancia de
es te problema, desde hace t iempo se ha comenzado a concluir tra tados
in ternacionales b i la terales, regionales y mult i laterales para proteger los
recursos hídr icos del p laneta L a necesidad de cooperación in ternacional en
mater ia h ídr ica se ha puesto de rel ieve con la Direct iva 2000/60/CE de Aguas
cuyo objet ivo pr incipal es e laborar una pol í t ica in tegrada en es te campo, ef icaz
y coherente, que tenga en cuenta la protección, la ges t ión ecológicamente
viable de las aguas y la necesidad de aprovis ionamiento de la población de
agua dulce.
Esta Directiva supone una innovación de la pol í t ica de aguas por su
in tención de global idad y exige introducir en la legis lación española un nuevo
concepto conocido como “demarcación hidrográf ica” que ent iende como
principal unidad a efectos de gest ión de cuencas y como ámbito espacial a l que
se han de apl icar las normas de protección de las d is t in tas aguas ya sean
superf ic ia les , costeras , subterráne as o de transición.
La DMA es un instrumento jur ídico emanado de la UE que t iene por
f inal idad armonizar e l derecho europeo y conseguir un marco común de
protección para las aguas que pertenecen al Continente europeo. La Direct iva
deja en l iber tad a los Estados miembros para que adopten las medidas precisas
dentro de su tradición y esquema jur íd ico propio que permitan alcanzar los
objet ivos f i jados. Este hecho es t ranscendental en nuestro ordenamiento
jur íd ico debido al complejo s is tema de dis tr ibución de competencias que han
es tablecido la Const i tución española de 1978 y los Estatutos de Autonomía. La
Direct iva no pretende y no puede al terar e l régimen competencial es tablecido.
En consecuencia, par t iendo del presupuesto básico de que el ejercicio de
las competencias que se der ive de la apl icación de las normas de la DMA debe
seguir real izándose por las autor idades que t ienen confer idas d ichas potestades
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según la normativa actualmente vigente , la trasposición al Derecho Español del
Artº 3 .2 ha optado por l a creación de un órgano adminis tra t ivo de cooperación
en el ejercicio de las competencias adminis tra t ivas rela t ivas a la apl icación de
la DM.
De ta l manera que los organismos de cuenca deberán seguir ejerciendo sus
competencias en materia de gest ión de do minio público hidrául ico , ta l como
vienen realizando en es tos momentos , s in ningún cambio específ ico. Este
órgano se l lama “Comité de Autor idades Competentes” cuyo contenido se
encuentra en el Artº . 36 bis del TRLA. La conclusión es que es un órgano de
coordinación entre todas las Adminis traciones Públicas competentes en
mater ias relacionadas con la protección de las aguas en el seno de cada
demarcación hidrográf ica , tanto a n ivel in terno como a efectos de t ransmit i r a
la Unión Europea, a través del Minis te r io de Medio Ambiente , la información
que la DMA requiere, o de dar cuenta a las ins t i tuciones comunitar ias del
cumplimiento de las obl igaciones que la aplicación de la nueva normativa
exige.
El agua es un recurso escaso para mil lones de ciudadanos europe os por e l lo
la DMA pretender objetivar y unif icar los cr i ter ios “regional is tas y egoís tas”
de cada Estado miembro en aras del “bien común” y es te objet ivo es lo más
importante porque estamos juntos en es ta labor y e l desarrollo de las
generaciones futuras es tá implíci to en nuestras actuaciones presentes.
El agua debe dejar de ser conf l ic t iva porque las decis iones que se tomen
están en función del “in terés general” y del “bienestar común” de todos los
ciudadanos, como declara e l Artº . 45 de la Const i tución Española . Las
autor idades deben asegurar la unidad de cr i ter ios entre todas las
Adminis traciones públicas en relación con el agua porque és tas también deben
asegurar e l equi l ibr io económico y regional y la sol idaridad entre todos los
c iudadanos tanto nacionales como europeos a t ravés de las ins ti tuciones
comunitar ias .
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EVOLUCION Y TENDENCIAS EN LA SOSTENIBILIDAD:
SU APLICACIÓN AL CASO ESPAÑOL
JU A N FR A NC I S C O ORT IZ CA L D E R ÓN
Doctorando en Desarrol lo Sos ten ib le y Ordenación de l Terr i tor io
j for t [email protected]
En la sociedad exis te una al ta preocupación por los temas
medioambientales. Sin embargo, y contradictor iamente, exis te un nivel de
concienciación con un efecto perverso: que la mayoría de los ciudadanos
perciben es tos problemas como ir resolubles y, peor aún, que in terpretan que no
es tán a su alcance la búsqueda de soluciones; es to es , t ienen una act i tud pasiva
frente a l medio ambiente .
Nada más le jos de la real idad. Sólo la t oma de conciencia del daño de las
actuaciones y act iv idades humanas sobre el medio ambiente podrá hacer
compatible una vida digna para todos los habi tantes de es te planeta y la
conservación del entorno natural .
El conjunto de toda la v ida en nuestro pla neta es la b iodivers idad: la
r iqueza de las especies, de los ecosis temas y de sus complejos procesos
ecológicos . La biodivers idad es mucho más que la suma de todas sus par tes, es
un complejo y delicado entramado de relaciones que aún desconocemos en gran
medida.
La pérdida de biodivers idad se ha acentuado en los ú l t imos años debido a
numerosas amenazas como la destrucción y degradación del hábi ta t , e l cambio
cl imático, la contaminación y la sobreexplotación de los recursos naturales. La
quema de combust ib les fósi les , la deforestación, las demandas crecientes de
agua, la u ti l ización masiva de fer t i l izantes y pest ic idas en el suelo es tán
al terando los c ic los naturales de productos esenciales para la v ida en la t ierra,
como el carbono, e l n i trógeno y el agua.
El crecimiento de la humanidad no puede basarse en una lucha continua con
su propio entorno, en la que s iempre gana el hombre y pierde la naturaleza, n i
tampoco en una lucha in terna, en la que las her idas del hombre s iguen abier tas
porque la brecha entre países desarrol lados y países no desarrol lados no acaba
de cerrarse.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 178
El hombre t iene que aprender a crecer consigo mismo y con su entorno,
juntos y a la vez. Su crecimiento t iene que buscar la igualdad inter pares y e l
respeto por su entorno, en el que t iene que seguir creciendo. Un equil ibr io entre
su crecimiento, sus igua les y su entorno, y , además, que sea duradero, porque el
hombre t iene que seguir desarrol lándose en el t iempo. Por eso, ese equi l ibr io
t iene que ser un proceso acordado entre las par tes, sostenible entre e l las . Un
desarrol lo sostenible del crecimiento basa do en el progreso económico, la
jus t ic ia social y la preservación del medio ambiente .
I . - La Sostenibi l idad como proceso: anális is de documentos
Ese equil ibr io es e l que buscaba, en los a lbores de los años 70,
precisamente el Club de Roma, pero “ Los l ím i tes del crecimiento” fue el pr imer
informe que puso de manif ies to, a t ravés de una s imulación informática creada
por los propios autores, e l desequil ibr io entre e l crecimiento de la humanidad y
los recursos naturales de la Tierra, presagiando que, de no m odif icarse las
tendencias exis tentes de crecimiento de la población, la industr ia l ización, la
contaminación, la producción de al imentos y la u t i l ización de los recursos
naturales, el p laneta no aguantar ía más de cien años. Este es e l t iempo l ímite
que impone el p laneta a l crecimiento de la humanidad. Todavía es tamos en él .
Pero, s in duda alguna, la pr imera vez que se toma conciencia colectiva a
n ivel mundial del daño de las act ividades humanas sobre el medio ambiente fue
en la Conferencia sobre el Medio Hu mano de las Naciones Unidas, celebrada en
Estocolmo en junio de 1972. Su informe, conocido como la Declaración de
Estocolmo, const i tuyó ta l baluar te en la protección del medio ambiente que con
el la arrancó el Derecho Ambiental In ternacional, y de una de su s
recomendaciones se creó, apenas seis meses después, e l Programa de las
Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente, PNUMA, la pr imera inst i tución
ambiental y de fondos para f inanciar los programas ambientales. Es la toma de
conciencia pol í t ica de in iciar un camino de no retorno hacia e l equil ibr io entre
e l Hombre y la Naturaleza.
La Conferencia de Nairobi, celebrada en 1982, conf irmó la gran inf luencia
de la Conferencia de Estocolmo en la opinión pública de la f ragi l idad del medio
ambiente. De hecho, esos di ez años transcurr idos evidenciaron un importante
avance en todo lo que se ref iere a la educación y la d ifusión ambiental , la
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promulgación en la mayoría de los países de legis lación ambiental , as í como
disposiciones para proteger e l medio ambiente a n ivel m undial : la Convención
de la UNESCO para la protección del Patr imonio Mundial Cultural y Natural ,
1972; la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas
de Fauna y Flora Si lvestres , 1973; o la Car ta Mundial de la Naturaleza, 1982,
entre o tros , como documentos más relevantes .
Pero el avance más importante , por cuanto dotó de un marco común en el
que todos es tos esfuerzos individuales y ais lados encontraron un sent ido
colect ivo, fue la apar ic ión del concepto de desarrol lo sostenible en “Nuestro
Futuro Común”, informe publicado en 1987 por la Comisión Mundial sobre el
Medio Ambiente y e l Desarrol lo (CNUMAD), y conocido como el “Informe
Brundtland”. Un nuevo modelo de crecimiento económico que preserve el medio
ambiente y busque el b ienestar de las generaciones actuales y futuras . Un
desarrol lo sostenible o duradero, entendido como un proceso armónico,
sol idar io y equi ta t ivo de cambio y t ransición hacia un modelo de sociedad que
haga compatible sus d imensiones económicas, sociales y medioambie ntales. El
desarrol lo sostenible será e l pr incipio y el f in de los objet ivos , e l fundamento
sobre el que se basará todo documento, es tra tegia o conferencia que se l leve a
cabo a par t ir de es te momento.
Sin duda alguna el h i to que marcó un antes y un desp ués en la
concienciación colect iva e individual , a n ivel mundial fue la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrol lo (CNUMAD), celebrada
en Río de Janeiro en junio de 1992, conocida como la “I Cumbre de la Tierra”,
la mayor implicación pol í t ica y social de todo el p laneta por e l desarrol lo
sostenible .
Su “Declaración de Río” def ine en 27 pr incipios los derechos y
responsabi l idades de las naciones en la búsqueda del progreso y bienestar de la
humanidad, y su “Programa Global para el Desarrol lo Sostenible del SXXI”,
“Programa 21” o “Agenda 21” es e l pr imer plan de acción, e l pr imero a escala
mundial , un plan in tegrado de desarrol lo social , económico y medioambiental
para lograr e l desarrol lo sostenible del p laneta.
Pero la Agenda 21 es a lgo más, t iene el poder de conver t ir lo g lobal en
local , de poner en práct ica los pr incipios, la mejor herramienta hasta ahora que
disponen los poderes públicos para implicar a sus c iudadanos en el desarrol lo
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 180
sostenible , d ialogando con el los , con las organizaciones civi les y las empresas
de sus c iudades para crear juntos su propia Agenda 21Local , la de su mismo
entorno en el que conviven. La Agenda 21 Local s igue s iendo el mejor ejemplo
de concienciación colect iva e individual puesto que supone la implicación de
todos los agentes proponiendo un futuro común.
Lejos de haberse solucionado los graves problemas del desarrol lo que se
denunciaban en los años 70, de haber in tentado poner les l ímites y meter los
bajo un concepto de equidad in tergeneracional , de haber logrado una toma de
conciencia pol í t ica de los mismos a nivel mundial y la d ifusión de un plan de
acción durante una década para l levar los a buen puer to, esos mismos problemas,
a lgo más de t re in ta años después, no se han solucionado, s ino que se han
sumado a e l los la agudización de los problemas sociales y e l explosivo
crecimiento de la pobreza. En este contexto , se reúne de nuevo la comunidad
in ternacional , por pr imera vez bajo el marco común de Desarrol lo Sostenible ,
en la Cumbre Mundial de Joh annesburgo, Sudáfr ica sept iembre de 2002, para
real izar una revis ión de la Cumbre de la Tierra de 1992 y relanzar e l
compromiso con el desarrol lo sostenible a l máximo nivel pol í t ico y máxima
difusión y concienciación social .
Por su par te, Europa, aunque l o h iciera con afán de protagonismo
internacional , nadie puede negar le su compromiso con el desarrol lo sostenible .
Apenas acabó la Cumbre de Río, cuando la Unión Europea hace efect ivo ese
compromiso suscr i to ante toda la comunidad in ternacional con la puest a en
marcha, en el año 1993, del V Programa, en mater ia de Medio Ambiente , con el
lema “Hacia e l Desarrol lo Sostenible”. A pesar de no cumplirse la to tal idad de
los objet ivos marcados, la Unión Europea comprobó que el desarrol lo sostenible
era e l camino, e l único para l legar a ese modelo de crecimiento sostenible . Por
este motivo, “Medio Ambiente 2010: e l fu turo es tá en nuestras manos”, fue el
lema elegido para l levar a cabo, en el año 2001, e l VI Programa de acción que
es te año f inal iza. En medio de es te Programa, en 2006, Europa renueva sus
votos con la sostenibi l idad y revisa su Estrategia de Desarrol lo Sostenible, a la
v is ta de los lentos resul tados obtenidos para impulsar y forta lecer los
compromisos de Aalborg.
Precisamente, la “Car ta de Ciudades Eur opeas hacia la sostenibi l idad” o
“Carta de Aalborg” signif icó también que los gobiernos locales se convir t ieran
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 181
en catal izadores del desarrol lo sostenible y asumieran l levar a sus c iudades
hacia la sostenibi l idad porque “ El gobierno local es tá cerca del lu gar donde se
perciben los problemas ambientales y muy cerca de los c iudadanos”.
Este compromiso local por la concienciación social del desarrol lo
sostenible , se ha venido mater ia l izando y reivindicando con la celebración de
cinco Conferencias de Ciudades Europeas Sostenibles, desde la de Aalborg en
1984 hasta es te mismo año 2010, en el marco de la Campaña de Ciudades
Europeas Sostenibles , auspiciada por la Unión Europea.
A través de Aalborg, Lisboa, Turku, Sof ía , La Haya, Hannover, Sevi l la y
Dunkerque, las autor idades locales han l iderado todo el proceso de la
Agenda21 y l levado los Compromisos de Aalborg a la práct ica con los
c iudadanos, de manera par t ic ipat iva e in tegradora.
El Desarrol lo Sostenible es tá adquir iendo, pues , una importancia capita l en
las pol í t icas europeas , a n ivel comunitar io y, por efecto de transposición, a
n ivel nacional , regional y local de cada Estado miembro de la Unión Europea.
II. - La apuesta española por la sostenibi l idad
1.- La Estrategia Española de Desarrol lo Sostenible
De este modo, la Estrategia Española de Desarrol lo Sostenible (EEDS) es la
asunción de los compromisos con el desarrollo sostenible que, como Estado
miembro de la Unión Europea, España asume y plasma en es te documento,
aprobado en noviembre de 2007, y que se enmarca, por tanto, dentro de la
Estrategia de Desarrol lo Sostenible -UE. Esta es su car ta de presentación por la
sostenibi l idad en España, en el marco de los compromisos adquir idos por la
lucha contra e l cambio cl imático.
La EEDS aspira a proporcionar una sociedad más coherente en el uso
racional de sus recursos, a ser socialmente más equita t iva y terr i tor ia lmente
más equil ibrada. Al igual que su marco es tratégico de referencia europeo, la
es tra tegia española se ar t icula en torno a s ie te grandes ejes o áreas prior i tar ias :
cambio cl imático y energías l impias; t ranspor te sostenible; consumo y
producción sostenibles ; conservación y gest ión de los recursos naturales ; re tos
de la salud pública; in tegración social , demográf ica e inmigración; y, por
ú l t imo, la lucha contra la pobreza en el mundo. Para superar es tos re tos que
ponen en pel igro la sostenibi l idad del modelo de crecimiento español, la EEDS
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 182
establece para cada uno de el los una ser ie de objet ivos que or ientan en cada
sección el t ipo de medidas que deb en l levar a cabo, y complementados en
algunos casos por un conjunto de actuaciones más específ icas que inciden en el
cor to y medio plazo.
En el ámbito social , España debe real izar un esfuerzo adicional para
garant izar un progresivo incremento del empleo d e calidad, un nivel de vida
digno de la población por debajo del umbral de la pobreza, la in tegración de los
inmigrantes y la a tención a las personas en s i tuación de dependencia . En la
d imensión ambiental , aún es necesar io hacer un uso racional y ef ic iente de los
recursos naturales ; mientras que en el ámbito global, España, como la mayoría
de los países europeos, debe destinar más recursos a los países en vías de
desarrol lo, y , a la vez, mejorar la ef icacia, coherencia y cal idad de esas ayudas.
En cuanto a la sostenibi l idad económica, contrar iamente a las d irectr ices del
Consejo Europeo en el texto de la EDS -UE que plantea las s inergias entre és ta y
la Agenda de Lisboa, la Estrategia española no ha incluido la dimensión
económica in tegrada en la propia es tra tegia y la aborda en el Programa
Nacional de Reformas (PNR). Para a lcanzar los objet ivos económicos, se deben
tener en cuenta e l anális is conjunto de las d imensiones de la sostenibi l idad y
es te PNR recoge indicadores socioeconómicos clás icos sobre empleo y
crecimiento, pero no recoge otro t ipo de indicadores económicos que amplíen y
def inan de manera completa la d imensión económica de la sostenbil idad.
En cualquier caso, es ta Estrategia Española de Desarrol lo Sostenible ha
sentado las bases del d iagnóst ico , por e l que se han def inido objet ivos y
planteado medidas y acciones a l levar a cabo en nuestro país , pero debe
potenciarse es ta es tra tegia para promover una nueva vis ión de nuestro es t i lo de
desarrol lo a largo plazo y responder in tel igentemente a los re t os de un cambio
de ciclo económico.
La Estrategia Española de Desarrol lo Sostenible es , pues, e l marco de
referencia de la sostenibi l idad en España ya que considera , entre sus objet ivos ,
a lcanzar una mayor sostenibi l idad ambiental a t ravés del desarrol lo terr i tor ia l y
urbano más sostenible y equi l ibrado, incentivando asimismo el desarrol lo
sostenible en el medio rural , teniendo en cuenta los usos del suelo y la
ocupación del terr i tor io.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 183
2.- La Estrategia Española de Sostenibi l idad Urbana y Local
Así pues , adaptada al contexto español de la Estrategia Temática Europea
de Medio Ambiente Urbano (ETEMAU), de 2006, y en coherencia , como
acabamos de ver , con la Estrategia Española de Desarrol lo Sostenible , la
Estrategia Española de Sostenibi l idad Urbana y Local (EESUL), aprobada en
diciembre de 2009, es un documento que pretende ser un marco es tratégico que
recoja pr incipios, objet ivos, d irectr ices y medidas cuya apl icación permita
avanzar en la d irección de una mayor sostenibil idad urbana y local .
Consecuentemente, es ta Estrategia g ira en torno a los cuatro temas
t ransversales de la ETEMAU: urbanismo sostenible (c iudades compactas,
patr imonio y te j idos urbanos) ; t ranspor te urbano sostenible (movil idad,
accesibi l idad y transpor te) ; gest ión urbana sostenible (gob ernanza) ;
construcción sostenible (edif icación y rehabil i tación) ; y se añade en el caso
español, por la necesidad imper iosa de reducción de emisiones de gases , un
quinto tema: e l cambio cl imático (sectores d ifusos y plan de adaptación).
La EESUL quiere ser un instrumento út i l tanto para municipios de marcado
carácter urbano como para el res to de ent idades locales , avanzando además en
la propuesta de un nuevo enfoque in tegrado, dando cumplimiento al pr incipio de
desarrol lo terr i tor ia l y urbano sostenible contemplado en las nuevas leyes
aprobadas por los RDL 2/2008, del Texto Refundido de la Ley del Suelo.
3 . - Programa de Desarrol lo Rural Sostenible
Con la puesta en marcha del Programa de Desarrol lo Rural Sostenible , que
es e l contenido y objeto de la Ley 45/2007, de 13 de Diciembre, para e l
desarrol lo sostenible del medio rural , y , a través del cual , se ejecuta y se apl ica
es ta Ley, la Estrategia Española de Desarrol lo Sostenible cierra todo el espectro
terr i tor ia l : sostenibi l idad urbana y sostenibi l idad rural , buscando como objet ivo
úl t imo la integración entre ambas.
El Programa de Desarrol lo Rural Sostenible es la materia l ización de una
pol í t ica rural propia que, s i b ien contiene implíci tos como referencias la
renovada Estrategia de Lisboa por e l empleo y la competi t iv idad, as í como la
Declaración de Goteborg para un desarrol lo sostenible, esta pol í t ica t iene que
adaptarse a las condiciones económicas, sociales y medioambientales
par t iculares del medio rural español.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 184
En es te sentido, la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, pretende el desarrol lo
y la in tegración en el terr i tor io de es tas zonas rurales, especialmente las más
atrasadas, y vuelca en el Programa de Desarrol lo Rural Sostenible todo t ipo de
acciones y medidas mult isector ia les y me dioambientales, con el objeto de
mejorar la s i tuación socioeconómica de la población rural y e l acceso de és ta a
unos servicios públicos suf ic ientes y de cal idad, apoyando, d iferenciadamente,
a l colect ivo de población de mujeres y jóvenes.
Y esta preferencia por es tos dos elementos del colect ivo social rural es
lógica, necesar ia y obl igada al ser consideradas las mujeres y los jóvenes
valores es tra tégicos por e l Programa de Desarrol lo Rural Sostenible , y
es tablecerse, en el caso de las mujeres, e l pr incipi o de la igualdad de t ra to y
opor tunidades mujeres -hombres por la fuer te mascul in ización del medio rural ,
y , en el caso de los jóvenes, por ser és tos e l re levo generacional debido al
agudo proceso de envejecimiento que viene padeciendo la población rural .
Sin la menor duda, las medidas que la Ley 45/2007, 13 de diciembre,
contempla para e l desarrol lo sostenible del medio rural const i tuyen un
verdadero plan de acción que el Programa de Desarrol lo Rural Sostenible t iene
que l levar a efecto ef icazmente. Son trece las medidas económicas , social y
medioambientalmente sostenibles , con unos objet ivos convincentes y f irmes de
incent ivar , impulsar , or ientar , potenciar , fomentar , incrementar , in tensif icar ,
mantener , propiciar y mejorar toda una ser ie de actuaciones que, por su
var iedad, abren un abanico enorme de posibi l idades al mundo rural para que se
encamine hacia e l desarrol lo sostenible . El Programa de Desarrol lo Rural
Sostenible es la hoja de ruta del medio rural para conseguir lo.
En todas es tas medidas prev alecen los pr incipios de sostenibi l idad y la
in tegración de todas sus d imensiones en la toma de decis iones; pr incipios de
atención social pr ior i tar ia a los colect ivos más desprotegidos y de igualdad de
t ra to y opor tunidades mujeres -hombres, incorporando do s pr incipios que
evidencian, aún más, e l marcado carácter social de es ta Ley: igualdad de t ra to y
opor tunidades medio rural - medio urbano, y e l pr incipio de accesibi l idad. Una
accesibi l idad de la población rural a unas infraestructuras , equipamientos y
servicios públicos básicos, suf icientes, pero de cal idad, incluyéndose como
básica también la accesibi l idad a las nuevas tecnologías de la información y de
la comunicación. Y en igualdad de condiciones que el medio urbano.
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4.- Directr ices Estratégicas Terr i t or ia les de Ordenación Rural
Son estas Directr ices las que es tablece la Ley 45/2007, a t ravés de su
ar t ículo 12, como instrumento para la ordenación de todas es tas actuaciones en
el medio rural , or ientando o condicionando la local ización terr i tor ia l de los
d is t in tos t ipos de acciones y compatibi l izando las d iferentes acciones
mult isector ia les.
Estas Directr ices se desarrol lan a lo largo de un documento que s irve de
referencia para la e laboración de las mismas, l lamado “Documento de referencia
para la e laboración de Directr ices Estratégicas Terr i tor ia les de Ordenación
Rural” , y objeto de anális is .
Este Documento es un borrador de t rabajo, de fecha 22 de abr i l de 2010,
e laborado en la Dirección General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural y
que incorpora las sugerencias real izadas por las Comunidades Autónomas en la
Reunión del Grupo de Trabajo de Directores Generales de Desarrol lo Rural del
28 de octubre de 2009, en el marco de las a tr ibuciones de competencia que en
mater ia medioambiental la Const i t ución Española conf iere a las
Adminis traciones Públicas.
Estas Directr ices conforman, pues, por ley, un elemento más de la
cooperación entre Adminis traciones Públicas , puesto que son las Comunidades
Autónomas las que t ienen que aprobar las y adoptar las. Co nsecuentemente, e l
objeto de es te Documento es e l de faci l i tar a és tas un modelo coherente de
directr ices operat ivas generales para su apl icación directa en la e laboración de
los Planes de Zona Rural . Estos Planes son el ú l t imo eslabón de la cadena de
cooperación entre Adminis traciones Públicas , los que recogen las actuaciones
que las Adminis traciones competentes en cada caso vayan a l levar a cabo en
dicha zona.
Como estos Planes son es trategias de desarrol lo rural por zonas que
conf iguran el Programa de Desarrol lo Rural Sostenible, la importancia de
consensuar unas Directr ices comunes de actuación para su elaboración entre e l
Estado y las Comunidades Autónomas se convier te en objet ivo pr ior i tar io de
es te Documento, sobre todo s i se quiere poner en marcha para e l per íodo 2010-
2014 el “I Programa de Desarrol lo Sostenible”.
Aunque la atr ibución de competencias que la Const i tución Española otorga
a las Entidades Locales se s i túa como un derecho a ordenar y gestionar los
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 186
asuntos ambientales cuyo ejercicio comi enza donde termina el espacio
competencial reservado al legis lador sectoria l , es ta ta l o autonómico, las
opiniones y las sugerencias de las Entidades Locales resul tan, en cualquier caso
y s iempre, fundamentales para la apl icación efect iva del Programa de
Desarrol lo Rural Sostenible porque son las Entidades Locales las que es tán en
contacto permanente con el medio rural y pueden ref lejar mejor que cualquier
o tra Adminis tración super ior sus pecul iar idades en la e laboración de los Planes
de Zona Rural .
En el preámbulo de la Car ta Europea, Estrasburgo 1985, se def ine la
autonomía local como “el derecho y la capacidad efect iva de las Entidades
Locales de ordenar y gest ionar una parte importante de los asuntos en el marco
de la Ley, bajo su responsabil idad y en benef ic io de sus habitantes”, y consagra
el pr incipio de subsidiar iedad o proximidad al considerar que “ el e jercicio de
las competencias públicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a
las autoridades más cercanas a los c iudadanos”.
Estas Directr ices Estratégicas de Ordenación del Terr i tor io Rural recogen
las medidas de la Ley 45/2007 y las convier ten , las desarrollan, las
complementan, las implementan en una bater ía de casos, ejemplos,
posibi l idades , exclusiones, condiciones, par t icular idades que conf iguran un
verdadero manual práct ico, más que de or ientación, de apl icación directa en la
e laboración de los Planes de Zona Rural y la puesta en marcha del Programa de
Desarrol lo Rural Sostenible.
Sin embargo, como el mismo nombre indica, no dejan de ser d irectr ices,
or ientaciones que, luego, cada Comunidad Autónoma adaptará a las
par t icular idades de sus terr i tor ios e, i r remediablemente, a las pr ior idades de sus
presupuestos .
Pero el medio rural necesi ta de la cooperación de sus Adminis traciones y
del buen entendimiento entre e l las a todos los niveles, hor izontales y ver t icales,
y de coordinación de las d is t in tas pol í t icas sector ia les para l legar a una
apl icación exi tosa del Programa de Desarrollo Rural Sostenible en el medio
rural . Del grado de par t ic ipación que las adminis traciones, especialmente las
Comunidades Autónomas por su papel preponderante en mater ia
medioambiental , o torgue a los organismos, asociaciones, colect ivos y a las
Entidades Locales dependerá la apl icación efectiva del Programa. L a
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Gobernanza, pues, se convier te en una manera de hacer pol í t ica indispensable
para e l desarrol lo sostenible del medio rural . Así , e l objet ivo de desarrol lo
sostenible marcado por e l Programa de Desarrol lo Rural se es tablece desde el
propio medio rural . De una par te , la del imitación del medio rural y su
clas if icación en zonas rurales permite l legar a l n ivel más pegado al propio
terr i tor io. A su vez, y por o tra par te , los Planes de Zona Rural recogen esas
pecul iar idades de cada zona y las tras ladan al Prog rama de Desarrollo
Sostenible Rural para que acometa las actuaciones de manera ef icaz y ef ic iente.
Y además, la par t ic ipación de organizaciones, asociaciones y colect ivos de la
zona rural , organismos que se desarrol lan y actúan sobre el mismo terr i tor io
rural , y con la par t ic ipación y presencia, obligada y necesar ia, en todos los
ámbitos de actuación de las Entidades Locales.
Dado que la mayor par te de las medidas que han de l levarse a cabo
contemplan actuaciones sector ia les, e l Programa antepone la v is i ón terr i tor ia l a
la sector ia l , y pr ior iza e l servicio de la zona en su conjunto al par t icular . Esta
v is ión de conjunto se tras lada también al ámbito de las Entidades Locales , ya
sea a través de sus actuaciones en las que el Programa da pr ior idad al enfoque
de la zona o de ámbitos supramunicipales sobre el enfoque exclusivamente
municipal , ya sea en la prestación de servicios públicos en los que también se
pr ior iza la prestación mancomunada de los mismos o cualquier cooperación
entre d is t in tos municipios.
Puesto que emana de la Ley 45/2007, el Programa de Desarrol lo Rural
Sostenible t iene que tener forzosa y consecuentemente un marcado desarrol lo
social , centrando en favorecer a los más desprotegidos del medio rural , en
cualquiera de sus ámbitos y pecul iar id ades.
Así se pr iorizan las actuaciones en las zonas rurales a revi ta l izar y dentro
de és tas, especialmente, las áreas más desprotegidas; la prestación de servicios
públicos básicos de cal idad, especialmente para las personas mayores , las
personas con discapacidad y los n iños; e l empleo para los jóvenes y las
mujeres , especialmente para las mujeres por la fuer te mascul in ización laboral;
los pr incipios sociales , por su condición y s i tuación en el medio rural , a las
mujeres , como es la igualdad de t ra to y op or tunidades mujeres -hombres, la
perspect iva de género para evi tar d iscr iminación por motivos de sexo, o b ien
temas como la lucha contra la v iolencia de género; y se incide, además, en la
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 188
in tegración de los inmigrantes en el medio rural . Pero por encima de todas es tas
pr ior idades, e l Programa de Desarrol lo Rural Sostenible es tablece, como
pr incipio único para e l medio rural , e l pr incipio de tra to e igualdad medio rural
- medio urbano, apl icable a todos los ámbitos posibles y en su expresión más
extensa posib le.
El fu turo del medio rural necesi ta un modelo de desarrol lo sostenible .
5 .- Ley de Economía Sostenible
Este proyecto de Ley forma par te de un “ amplio y ambicioso programa
modernizador” : la Estrategia de Economía Sostenible .
Esta Estrategia fue presentada por e l Gobierno de la nación a f inales del
año 2009 como un conjunto de reformas para crear empleo y desarrol lar un
nuevo modelo de crecimiento económico para España, económica, social y
medioambientalmente sostenible, que impulse la recuperació n económica de
nuestro país .
Junto con el Proyecto de Ley de Economía Sostenible , que fue aprobado por
e l Gobierno del d ía 19 de marzo de 2010 y en la actual idad en t rámite
par lamentario, es ta Estrategia de Economía Sostenible pretende l levar a cabo
un conjunto de reformas, a través de un paquete muy importante de medidas y
planes que el Gobierno i rá aprobando a lo largo de 2010 y 2011, como son: la
modernización de la jus t ic ia, la reforma de la Adminis tración, la revis ión del
s is tema f inanciero, la lucha contra e l f raude y la economí a sumergida, e l
impulso a la innovación y productiv idad, modernización sector ia l , empleo y
es tado de bienestar .
El modelo energét ico sostenible y e l transpor te forman par te también de
es te paquete de medidas y planes del conjunto de reformas, pero ya es tán
t ra tados en el Tí tu lo III , Capítu los I y III , respect ivamente, de la Ley de
Economía Sostenible. Como se tra ta de medidas y planes que se i rán aprobando
a lo largo de lo que queda de legisla tura , hemos de entender que es tas medidas
conformarán un desar rol lo más pormenorizado de alguno de los apar tados que
ya se encuentran en es ta ley.
La Estrategia para la Economía Sostenible es, pues, un conjunto de
reformas a l levar a cabo a través de es te paquete de medidas y planes, y a través
de la Ley de Economía Sostenible, cuyo pr imer ar t ículo del Tí tu lo Prel iminar
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 189
advier te del calado de es ta Ley: regular “ las reformas es tructurales necesarias”
para alcanzar un desarrol lo económico sostenible .
Un desarrollo económico sostenible basado, como establece el Art íc ulo 2
del Tí tu lo Prel iminar , en la economía sostenible, entendiéndose por ta l como
patrón, modelo de crecimiento, en el que se integran, como no podía ser de otra
manera, las t res d imensiones de la sostenibi l idad.
Así , la d imensión económica plasma los o bjet ivos marcados en la renovada
Agenda de Lisboa, por una economía productiva y competi t iva española. ; e l
empleo de cal idad, la igualdad de opor tunidades y la cohesión social , como
dimensión social ; y en cuanto a la d imensión ambiental , patrón o modelo d e
crecimiento que garant ice e l respeto ambiental y e l uso racional de los recursos
naturales. Y las t res d imensiones arropadas por la pr imera def in ición de
desarrol lo sostenible del Informe Brundtland in tergeneracional, del respeto de
las generaciones presentes por las fu turas .
De la misma manera, es tas tres d imensiones in tegradoras es tán presentes
también en los pr incipios por los que se guiarán las acciones de los poderes
públicos para impulsar la sostenibi l idad de la economía española.
Como hemos dicho , es ta Ley de Economía Sostenible forma par te de un
conjunto de reformas que es la Estrategia para la Economía Sostenible y, como
par te de es te “amplio y ambicioso programa modernizador” , es ta Ley también
puede ser objeto de reforma de cualquiera de s us ar t ículos que se considere
necesar io modernizar .
Así , todas las d imensiones de la sostenibi l idad se han vis to afectadas por
las reformas, s iendo la sostenibi l idad económica, con diez reformas, la que más
genera; la sostenibi l idad ambiental , con seis ; y cuatro reformas para la
sostenibi l idad social .
Nuestros esfuerzos se centran en el anál is is exhaust ivo de la d imensión
ambiental de es ta Ley, que desarrol la su Tí tu lo III a través de cuatro
capí tu los: Modelo energét ico sostenible , Reducción de emision es, Transpor te y
movil idad sostenible, y Rehabil i tación y Vivienda
Sin duda alguna, es tos re tos objeto de desarrol lo de este Tí tu lo III son
es tratégicos para la sostenibi l idad ambiental porque se ref ieren a sectores
c laves , como la energía, e l transpor te y la v ivienda, que t ienen, por las
emisiones que generan, una repercusión e incidencia muy importante en el
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 190
cuidado o deter ioro del medio ambiente , según se haga un uso y empleo de el los
apropiados o inapropiados.
La energía, según reconoce la es tra tegia Española sobre el Cambio
Climático y Energía Limpia (EECCyEL), es un elemento clave en el desarrol lo
económico y social , su t ransformación y consumo dan lugar a una importante
afección al medio ambiente y const i tuyen la pr incipal injerencia humana en el
s is tema cl imático, además de un consumo de recursos l imitados.
En este sentido, e l Capítu lo I propone un nuevo modelo energét ico que sea
económica, social y medioambientalmente sostenible. El ahorro y ef ic iencia
energét ica y las energías renovables , por un a par te , y la p lanif icación, por o tra,
const i tuyen la base sobre la que es tablecer ese modelo energét ico sostenible y,
por tanto , la mayoría de los ar t ículos de es te pr imer capítu lo giran en torno a
es tos dos objet ivos. Ahorro y ef ic iencia energét ica y ene rgías renovables en
I+D, en las empresas y en las Adminis traciones Públicas; p lanif icación
energét ica en la generación y redes de transpor te e infraestructuras.
A la vez, es te modelo energét ico t iene que ser sostenible también en el
marco de los compromisos in ternacionales de España en la reducción de
emisiones de los gases de efecto invernadero de nuestro país , y , de forma más
global, en la lucha contra e l cambio cl imático.
Así , todo el Capítu lo II g ira en torno al objet ivo de reducción de emisiones
de gases de efecto invernadero con el que España se ha comprometido a
contr ibuir en la lucha por e l cambio cl imático: no superar en un 15% los n iveles
1990, como año base, en el período comprendido entre 1990 y 2012. Sin
embargo, las emisiones to tales de CO2 equivalente en 2007 alcanzaron el
51,6%, según el Inventar io Nacional de Emisiones, por lo que se necesi ta
reducir un 37%. Para lograr esa reducción del 37%, el Gobierno piensa obtener
un 2% a través de los sumideros, y e l 35% restante a través de uno de l os
Mecanismos de Flexibi l idad que le permite e l Protocolo de Kyoto para la
reducción de emisiones, como es la compra de crédi tos de carbono.
El sector del t ranspor te , por su par te , t iene un papel protagonis ta en el
consumo de energía y en la emisión de g ases de efecto invernadero y
contaminantes, y es c lave, a la vez, para atender las necesidades sociales
crecientes y faci l i tar modelos de movil idad sostenible mediante su
reestructuración es tratégica. La Estrategia de Desarrol lo Sostenible de la UE
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 191
establece como objet ivo general , en materia de t ranspor tes sostenibles,
garant izar que nuestros s is temas de t ransporte respondan a las necesidades
económicas , sociales y medioambientales de la sociedad y , a l mismo t iempo,
reducir a l mínimo las repercusiones nega t ivas sobre la economía, la sociedad y
el medioambiente . Por su par te , la Estrategia Española de Desarrol lo Sostenible
es tablece como objet ivo pr incipal , en mater ia de movil idad sostenible ,
opt imizar energét ica y ambientalmente las necesidades de movil idad de las
personas y los f lujos de mercancías.
Todos los ar t ículos de es te Capítu lo III es tán comprometidos con la
sostenibi l idad del transpor te, económica, social y medioambientalmente, porque
el t ranspor te representa a lgo más de una cuar ta par te de las em isiones de gases
de efecto invernadero y su reducción es c lave para los objet ivos nacionales. El
t ranspor te por carretera es e l responsable del 85% de esas emisiones , con lo
cual debe de or ientarse hacia o tro t ipo de transpor te , tanto de mercancías como
de personas, más ef icaz como el transpor te por ferrocarr i l . La incorporación de
las nuevas tecnologías de ahorro y ef ic iencia energét ica y de energías
renovables a l sector del t ranspor te será fundamental para que sea ef ic iente y
energét icamente sostenible.
Finalmente, e l Capítulo IV, Rehabil i tación y vivienda, es motivo de
regulación normativa por formar par te del sector res idencial y per tenecer , a l
igual que el sector t ranspor te , a los sectores d ifusos en los que el control de sus
emisiones se hace más dif í c i l , a l no es tar las mismas sujetas a la Ley 1/2005,
que regula e l Régimen de Comercio de Derechos de Emisiones de Efecto
Invernadero.
Pero también es motivo de es ta regulación, porque la pol í t ica urbanís t ica
debe desarrol lar medidas para reducir las nece sidades de desplazamientos ,
abogando por la c iudad compacta f rente a los actuales d iseños urbanís t icos
dispersos . Se debe volver hacia una ciudad compacta y con mezcla de
act iv idades, que posibi l i te la movilidad al ternat iva, e l desplazamiento a p ié y e l
t ranspor te público.
A modo de conclusión, teniendo como marcos de referencia obl igada la
renovada Agenda de Lisboa, las Estrategias de Desarrol lo Sostenible de la
Unión Europea y de España, es ta Ley de Economía Sostenible, más que una ley
que apor te novedades o valor añadido en su dimensión medioambiental de la
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 192
sostenibi l idad, podr ía considerarse como un impulso normativo a es tas
es tra tegias a l dar les rango de ley, como prueba inequívoca de nuestro país por
seguir en la senda del desarrol lo sostenible
III . - Desarrol lo sostenible: utopía o real idad
El modelo de crecimiento actual , basado en la u ti l ización de los recursos
naturales de manera desproporcionada a su propia capacidad natural de
renovación, que no es capaz de lograr una igualdad social y d aña terr ib lemente
a su propio entorno ambiental , no puede ser duradero y otro modelo es posible.
Solamente, s i consiguiéramos disminuir la dependencia tan extrema de
España con respecto a los combust ib les fósi les , petróleo, gas y carbón,
tendr íamos un modelo más sostenible. Económicamente, porque rebajar íamos
nuestra factura energética; socialmente , porque habr íamos desarrol lado otras
a l ternat ivas renovables; y medioambientalmente, porque reducir íamos nuestras
emisiones de gases .
Luego una “economía sost enible” que cree “empleo verde” y respete e l
medioambiente para crecer es posible porque es una real idad, sostenible en sus
t res d imensiones.
1 .- Sostenibi l idad económica : Competi t ividad
Estamos comprobando personalmente, muy a pesar nuestro, los efectos de la
g lobal ización y su poder de destrucción de empleo en es tos dos úl t imos años de
cr is is económica mundial , sobre todo en los países desarrol lados. Sin embargo,
los efectos de la g lobalización también son posi t ivos, y en es te caso al t ra tarse
de Estados Unidos el efecto mediát ico los mult ip l ica, porque la Adminis tración
Obama s i tuó el empleo verde como motor de crecimiento de los p lanes de
recuperación económica. , dando el espaldarazo a es ta nueva economía verde,
especialmente l iderada por la ef ic iencia de la energía procedente de fuentes
renovables, la invest igación y desarrol lo de nuevas energías renovables.
Un año después de ese espaldarazo, la real idad de las energías renovables
conf irma que es posible crecer en época de cr is is , y más que el año anter ior .
Bloomberg Energy Finance, una de las f irmas anal is ta especial is ta en el
mercado de las renovables, publ icaba su informe sobre la invers ión en
renovables, en el que en base a la evolución del pr imer t r imestre de 2010,
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 193
mantiene que 2010 será un año récord para las nuevas invers iones en energías
l impias , que se s i tuarán entre 175.000 y 200.000 M$, c ifra super i or a los
162.000 M$ del año 2009. En España, la contr ibución de las energías
renovables a la sostenibi l idad y a la act iv idad económica de nuestro país es muy
s ignif icat iva, “ in crescendo” y de muy largo recorr ido en el fu turo .
Nuestras empresas española s han s ido capaces de obtener una ventaja
competi t iva de la energía , a pesar de la a l ta dependencia energét ica de España
de los combust ib les fósi les , y es ta competi t iv idad ha hecho que España sea una
referencia a n ivel mundial en energías renovables y nues tras empresas es tén en
todo el mundo. Pero es que nuestras energías renovables no sólo exportan su
tecnología al res to del mundo, s ino que también, a traen invers iones en el sector .
Así , según el informe de Ernst & Young, Energy Country At trat iveness Indic es,
España ocupa la sexta posición mundial entre los mejores países para inver t ir
en energías renovables, s iendo la energía termosolar una referencia para los
inversores, sólo por detrás de Estados Unidos.
En cuanto a c ifras de inversión, la pol í t ic a de cohesión de la Unión
Europea para e l per íodo 2007 -2013 dest ina 9.000 M€ al desarrol lo de la energía
renovable y mejora de la ef iciencia energét ica; e l Plan de Ef iciencia y ahorro
para los 333 edif ic ios de la Adminis tración General del Estado supondrá una
invers ión de 2.350 M€; el Programa de Invers iones en Infraestructura para el
Transpor te Sostenible movil izará 17.000 mil lones de euros en invers iones en
los próximos dos años; y e l Plan Integral del Vehículo Eléctr ico tendrá un coste
de 590 M€ para alcanzar la c ifra de 250.000 vehículos e léctr icos en 2014.
Sostenibi l idad social : Empleo
La incorporación de la Estrategia de Lisboa, la renovada en el 2006, por e l
empleo y la competi t iv idad, en la Estrategia Europea de Desarrol lo Sost enible
ha favorecido , s in duda, la creación de empleo en toda Europa aprovechando la
complementar iedad y las s inergias que puedan desencadenar las pol í t icas de
medio ambiente y de empleo. A la vez, e l empleo digno y verde vincula
ef icazmente los objet ivos de desarrol lo del Mi lenio 1, reducción de la pobreza,
y 7 , protección del medio ambiental .
Según el Informe “Clean Economy, Living Planet -build ing s trong clean
energy technology industr ies”, la industr ia de las energías renovables, en el año
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 194
2020, facturará 1,6 bi l lones al año y se conver ti rá en el tercer sector industr ia l ,
t ras automóviles y e lectrónica. En el año 2007, las tecnologías re lacionas con
las energías l impias tuvieron un volumen de ventas de 630.000 M€, más que
toda la industr ia farmacéutica mundial
En España, por ejemplo, la cogeneración empleaba en 2009 a 4.500
t rabajadores, tenía una facturación de 3.800M€ y, con la act iv idad asociada,
más de 20.000M€. Los empleos en el sector eól ico, para el año 2012 , serán de
32.000 puestos d irectos y 25.00 indirectos. Por o tra par te, e l Plan de Ef iciencia
y ahorro en los edif ic ios de la Adminis tración General del Estado supondrá la
creación directa e indirecta de 50.000 empleos .
La creación y desarrol lo de las empresas de servicios de ef ic iencia
energét ica se van a mult ip l icar , al amparo de los objet ivos de reducción de
emisiones en los que la ef ic iencia jugaba un papel pr ior i tar io. Nacidas bajo la
d irect iva europea 2006/32/EC, es tas empresas se encargarán de la gest ión
energét ica , del mantenimiento de las ins talaciones, real ización de obras de
mejora y renovación de las ins talaciones, y de soluciones vinculadas a las
energías renovables. Ya exis ten varias asociaciones en nuestro país que agrupan
a muchas de es tas empresas emergentes.
Las energías renovables son creadoras de empleo verde en todo el mundo, y
t ienen además un valor añadido en la generación de empleo local porque todas
es tas inversiones lo hacen en capita l humano, y, por naturaleza, son además
invers iones muy local izadas en una zona que favorecen la economía de los
pueblos y de las regiones, f i jando la cohesión del terr i tor io.
Los argumentos a favor de la nueva economía verde s iguen s iendo, pues ,
evidentes también para la sostenibi l idad social puesto que las rentas s irven para
reducir la pobreza, por consigu iente, la cal idad de vida y bienestar de los
c iudadanos aumenta.
2 . - Sostenibi l idad medioambiental : Reducción emisiones GEI
La ef ic iencia y las energías renovables son los p i lares y las pr ior idades de
la sostenibi l idad porque son las dos formas de luchar contra e l cambio
cl imático, en el cual e l mundo está inmerso, implicado y comprometido, una
par te del mundo más que otra. El cambio de act i tud de Estados Unidos ante e l
cambio cl imático puede considerarse que tuviera , s i no más, igual repercusión
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 195
mediát ica que los p lanes de recuperación económica de Obama, por cuanto
s ignif icó un espaldarazo a los compromisos mundiales asumidos en la reducción
de las emisiones de gases , y abría la puer ta a una posible ra t if icación del
Protocolo de Kyoto. La pol í t ica de Estados Unidos sobre el cambio cl imático da
un nuevo rumbo al Medio Ambiente del p laneta porque admite , por pr imera vez,
los efectos del CO2, y e l informe de la Agencia de Protección Medioambiental
concluye que los gases de efecto invernadero son un pel igr o para la salud y el
b ienestar públicos, que provocará graves desastres naturales y que el aumento
de la temperatura supone una ser ia amenaza contra la segur idad nacional.
Y este espaldarazo lo ra t if ica también el Informe de la Agencia
Internacional de l a Energía , World Energy Outlook 2009 , y su convers ión al
credo verde, para sorpresa de toda la comunidad in ternacional por su apoyo a
las energías renovables . Así , en un hor izonte del 2030 y con un objet ivo claro
de que la temperatura media del planeta no se incremente en más de 2 grados
cent ígrados por encima de los n iveles preindustr ia les , la invers ión durante e l
per íodo 2010-2030 se e levará a 7 ,12 Bil lones de euros.
En España, e l desarrol lo de la e lectr ic idad proveniente de fuentes de
energía renovable ha tenido resul tados espectaculares en cuanto al aumento de
potencia instalada y de penetración en el mix energét ico, a lcanzando un máximo
his tór ico del 40% en mayo de es te año. Esto s ignif ica que se ha reducido el
coste de la factura, pero, sobre todo y es to es lo más importante, se han
reducido las emisiones de gases de efectos invernadero al ser menores las
importaciones de combust ib les fósi les .
3 . - El Futuro: un mundo sostenible Como acabamos de comprobar, e l Planeta ha
elegido el camino de la sosten ibi l idad para crecer . Sin duda, en cuarenta años
habrán s ido muchas las frustraciones, s in ir más lejos la úl t ima de Copenhague,
muchas las desavenencias, los aplazamientos, mucha, demasiada algunas veces,
lent i tud en la apl icación de lo acordado en las co nferencias, pero ya no hay
vuel ta a trás . Son muchas las medidas consensuadas después de horas de
debates , son muchas las es tra tegias puestas en marcha, son muchos los fondos,
pr ivados y públicos , inver t idos , son muchas la i lus iones de bastantes para
seguir avanzando hacia la sostenibi l idad. Por eso no hay vuel ta a trás. Ahora
mismo estamos en pleno proceso de t ransición: de un modo hacia un modelo de
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 196
producción y consumo, de los combust ib les fósiles a las energías renovables, de
las tecnologías de baja emis ión o l impias a las tecnologías puras; de un
desarrol lo insostenible a un desarrol lo sostenible. Cuanto antes hagamos esa
t ransición, mejor será para e l p laneta .
Y cuanto antes mejor , porque con estas fuentes l impias de “baja emisión o
de carbón l impio” estamos asumiendo el papel muy predominante aún en la
Tierra de los combust ibles fósi les , dando por hecho que el consumo fósi l aún
permanecerá por mucho t iempo en nuestros hábi tos de consumo. No vale , como
se hace en la actual idad, argumentar que mientras las tecnologías puras, f rente
a las l impias , se abren camino, avanzan y se desarrol lan en un hor izonte del año
2020-2030, se han de emplear las tecnologías fósi les , de baja emisión o l impias.
Ahora más que nunca, la Invest igación, e l Desarrol lo y la innova ción t ienen que
centrarse totalmente en el desarrol lo de las tecnologías puras , para que las
energías renovables ajusten cuanto antes sus costes de producción y sust i tuyan
lo antes posible los combust ib les fósi les .
Muy pronto, en es te mismo año 2010, Eur opa pondrá en marcha su
“Estrategia Europea 2020” y la apl icará a todos los Estados miembros, con
nuevas direct ivas y reglamentos que cada uno de nosotros tendremos que
desarrol lar en nuestros terr i tor ios. Esta nueva es trategia conducirá a Europa
durante los próximos diez años hacia un “crecimiento inteligente , sostenible e
incluyente” , que será más ef ic iente en la u t i l ización de los recursos naturales,
más verde, que favorecerá la creación de empleo y permit i rá una cohesión
económica, social y terr i tor ia l más justa de Europa.
El l iderazgo de España, en el sector de las Energías Renovables, la s i túan
en una excelente posición a n ivel mundial , tanto para promover es ta v ía de
react ivación económica en un plano local y regional, como para la consecución
de ventajas competi t ivas en el contexto europeo y mundial . Aparecerán nuevas
opor tunidades que potencien los recursos endógenos y permitan desarrol lar
nuevas fuentes de energía sostenible , que crearán yacimientos de empleo verde
y fomentarán la “economía de la b iodivers idad”.
A nadie le es ajeno ya el medio ambiente porque es tá re lacionado con los
contenedores de dis t intos colores que nos encontramos en las puer tas de
nuestras casas, con las bombil las que ut i l izamos, con los molinos de viento que
se a lzan en medio del campo, con las p lacas solares de los tejados de las
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 197
viviendas o del suelo, con los coches que se l laman ahora híbr idos o los
autobuses biocombust ibles ; es decir , objetos que es tán con nosotros, que forman
par te ya de nuestro paisaje , que ut i l izamos cotid ianamente, pero de los que no
somos conscientes de su sostenibi l idad ambiental , económica o social .
Este es e l papel que se les exige a los gobiernos: la información y
formación ambiental como instrumentos para conver t i r a l c iudadano en un
al iado ambientalmente act ivo, y la par t ic ipación de los ciudadanos en la toma
de decis iones que afecten a sus entornos; desde es tos n iveles , crear la
conciencia colect iva sostenible será más fáci l . El desarrollo sostenible t iene,
def in i t ivamente, que desarrol lars e desde muchos desarrollos sostenibles, tantos
como la Agenda21 Local pueda recoger, tantas como personas haya porque será
la implicación individual en un compromiso colect ivo hacia la sostenibi l idad de
un planeta , e l desarrol lo sostenible de nuestro propi o medio, económico, social
y medioambientalmente más justo .
“El desarrol lo sostenible no es sólo una opción s ino un imperat ivo […]
to talmente fact ib le. Requiere un gran cambio en las prioridades de los
gobiernos y de las personas, debido a que implica la in tegración plena de la
d imensión ambiental dentro de las pol í t icas económicas y la toma de decis iones
en todos los campos de la act iv idad, y un gran despl iegue de recursos humanos
y f inancieros a escala nacional e internacional. Esta al ianza global es esencial
para que la comunidad mundial emprenda un nuevo camino hacia un fu turo
sostenible , seguro e iguali tar io a medida que avanzamos hacia el s ig lo XXI”
Mauride F. Strong, Secretar io General de la Conferencia (Abril , 1992) .
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 199
EXPLORAÇÃO DE PETRÓLEO EM ÁGUAS INTERNACIONAIS EM FACE
DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: A TUTELA
CONSTITUCIONAL DO MEIO AMBIENTE E A CONTRIBUIÇÃO
BRASILEIRA
PE D R O LU CA S D E MOU R A SOA R E S
Bacharel em Dire i to – UFRN. Mes t rando em Dire i to Const i tuc ional – UFRN. Nata l ,
RN, Bras i l .
pedrolucasdms@gmai l .com
PA T R ÍC I A BOR B A V I L LA R GU IM A RÃ E S
Doutora em Recursos Natura i s - UFCG. Pro fessora do curso de Dire i to – UFRN/PRH-
ANP/MCT nº . 36 . Nata l , RN, Brasi l .
pat r ic [email protected]
YA N KO MAR C I U S ALE NC A R XA VI ER
Doutor em Dire i to – Univers i ta t Osnabrück . Pro fessor do curso de Dire i to –
UFRN/PRH-ANP/MCT nº . 36 . Nata l , RN, Brasi l .
ymxavie r@ufrnet .br ; yanko .xavie r@gmai l .com
O Direi to Ambiental tem, mais do que qualquer outro ramo do Direi to, o
condão de def in ir d irei tos e obr igações não apenas para as gerações presentes,
mas também se presta a tu telar s i tuações vindouras , das quais par t ic iparão as
fu turas gerações. Nesse cont exto se inserem os pr incípios do desenvolvimento
sustentável e da equidade in tergeracional, prescr i tos no ar t . 225 da
Const i tu ição da República Federativa do Brasi l (1988) . Entretanto, a lém da
proteção const i tucional do meio -ambiente, a doutr ina aponta a n atureza
t ransnacional da tu tela ambiental e seu caráter universal . A necessidade de
proteção in ternacional ambiental , inclusive como meio efet ivador do direi to ao
meio ambiente ecologicamente equi l ibrado, se ref le te nos diversos acordos
bi la terais e mult i l a terais celebrados pelo Brasil . Tal quadro se amplia quando
trazemos à bai la a questão da exploração de petróleo em águas in ternacionais ,
uma vez que ta l a t ividade econômica é potencialmente danosa ao meio
ambiente, sobretudo aos recursos hídr icos . A explo ração de recursos naturais
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 200
em águas internacionais tem tutela previs ta na Convenção das Nações Unidas
sobre o Direi to do Mar, concluída em Montego Bay (1984). As proposições da
refer ida Convenção somadas ao ordenamento in terno de cada Estado dever iam
ser complementares, reforçando a proteção ambiental . Tendo em vis ta que a
Terra é um sis tema fechado onde não há ainda métodos suf ic ientemente
ef icazes capazes de dar f im aos dejetos provenientes de at iv idades industr ia is ,
como a exploração de recursos naturais em águas in ternacionais , notadamente o
petróleo, a poluição é prat icamente inevi tável . À medida que nos
famil iar izamos com os instrumentos in ternacionais ambientais de maneira
s is temática, observamos que não há referências formais à poluição e seus
mecanismos de prevenção e controle . Sendo ass im, o presente es tudo pretende
anal isar de que maneira pode um Estado proteger const i tucionalmente o direi to
ao meio ambiente ecologicamente equi l ibrado caso o dano ambiental ocorr ido
em águas internacionais ou de per spect ivas t ransnacionais venha a inf luenciar
seu terr i tór io. Para tanto, u t i l izamo -nos da exper iência brasi le ira no que diz
respei to à proteção ambiental , da anál ise de instrumentos internacionais e
nacionais correlatos ao tema, a lém de exploração bibl iogr áf ica e documental
d iversa. Concluímos que é possível ins t i tucionalmente ao Estado proteger o
d irei to ao meio ambiente a part i r de sua car ta const i tucional u t i l izando -se dos
acordos in ternacionais de forma suplementar às suas disposições in ternas , dada
a impossibil idade de fronteir ização ambiental . Em adendo, devem os Estados
Nacionais além de conclamarem a comunidade in ternacional a proteger ao meio
ambiente com tratados mais sól idos e ins t i tu ições mais ef ic ientes que atendam
às necessidades do mundo conte mporâneo.
Palavras-chave: águas in ternacionais , proteção ambiental , petróleo,
desenvolvimento sustentável .
E X P L O R A Ç Ã O D E P E T R Ó L E O E M Á G U A S I N T E R N A C I O N A I S E M F A C E D O D E S E N V O L V I M E N T O
S U S T E N T Á V E L : A T U T E L A C O N S T I T U C I O N A L D O M E I O A M B I E N T E E A C O N T R I B U I Ç Ã O B R A S I L E I R A
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 201
INTRODUÇÃO
O Direi to Ambiental possui, indubitavelmente, a caracter ís t ica de def inir
d irei tos e obr igações não apenas para as gerações conte mporâneas, mas também
se presta a tu telar s i tuações vindouras , das quais par t ic iparão as fu turas
gerações . É então que fazemos alusão ao princípio da equidade
in tergeracional 1.
O pr incípio inser ido na Const i tu ição Brasi le ira, que surge como
desdobramento do pr incípio do desenvolvimento sustentável 2, ins ta-nos a ver o
meio ambiente como um legado, deixado pelas gerações passadas às gerações
presentes. Essas têm, por sua vez, a faculdade de usufruir deste legado, mas a
responsabi l idade de passá - lo adiante às gerações futuras de maneira a permit i r
a igualdade de acesso aos recursos naturais e a qualidade deste e suas
benesses , em condições não aquém das recebidas.
Muito embora as bases desse pr incípio encontrem azo em instrumentos
in ternacionais 3, es tá prev is to normativamente em nossa Car ta Magna, no ar t .
225, caput , conforme segue:
Art . 225. Todos têm direi to ao meio ambiente ecologicamente
equi l ibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qual idade
de vida, impondo-se ao Poder Público e à colet iv idade o dever de
defendê- lo e preservá- lo para as presentes e fu turas
gerações . [gr ifamos]
1 WEISS, Edith Brown. Intergenerational equity: a legal framework for global environmental change.
In: WEISS, Edith Brown. Environmental change and international law: new challenges and
dimensions. Estados Unidos: United Nations University Press, 1992. Disponível em:
< http://www.unu.edu/unupress/unupbooks/uu25ee/uu25ee0y.htm#12. intergenerational equity: a legal
framework for global environmental change > Acesso em: 3 de maio de 2010.
2 O Relatório Brundtland, publicado em 1987, foi elaborado pela Comissão Mundial sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento da Organização das Nações Unidas, que o definiu como “o
desenvolvimento que responde às necessidades do presente sem comprometer as possibilidades das
gerações futuras de satisfazer suas próprias necessidades.” FERREIRA, Gustavo Assed.
Desenvolvimento sustentável. In: Análise da ordem jurídica brasileira sob a ótica do desenvolvimento.
São Paulo: Singular, 2005. p.83.
3 Preâmbulo da Carta das Nações Unidas; Preâmbulo da Declaração Universal dos Direitos Humanos;
Preâmbulo da Convenção sobre Zonas Úmidas de Importância Internacional, de 1971; Conferência de
Estocolmo, de 1972 (Princípio 6º); Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, de
1992 (princípio 3º); Preâmbulo da Convenção sobre Diversidade Biológica, de 1992.
P E D R O L U C A S D E M O U R A S O A R E S ; P A T R Í C I A B O R B A V I L L A R G U I M A R Ã E S &
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 202
Da atenta le i tura do ar t . 225 da Const i tu ição Federal , é possível observar
que o direi to ao meio ambiente é dest inado a todos , sem dis t inção 4. Claro que o
ar t igo em questão visa à proteção const i tucional do meio ambiente dentro das
fronteiras brasi le iras , dentro do espaço dest inado à sua jur isdição e àqueles
que são submetidos ao ordenamento jur íd ico pátr io. Entretanto , a doutr ina
aponta de forma acer tada “a natureza t ransnacional da tu tela ambiental e do
caráter universal das necessidades de tu tela ambiental” 5. Desta maneira,
evidencia-se , pois , a necessidade de convergência complementar das
d isposições de direi to in terno, de ordem const i tucional ou não, e de direi to
in ternacional para a proteção completa e ef icaz do meio ambiente.
2 PROTEÇÃO AMBIENTAL NA CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA DE 1988
Muito embora nosso s istema const i tucional e , juntamente com ele, todo o
ordenamento jur íd ico in terno tenha passado, com o caminhar do s anos, por
severas mudanças e a lguns grandes avanços, o Direi to Ambiental teve um
desenvolvimento à parte d isso tudo. Apenas em 1981, após décadas de lacuna
no que diz respei to à proteção ambiental , com apenas algumas le is que
dispunham sobre a matér ia , como o Código Florestal (1965) e a Lei de
Proteção à Fauna (1967) e d iante do surgimento das primeiras d iscussões no
cenár io in ternacional, é que foi lançada a Lei de Polí t ica Nacional do Meio
Ambiente – Lei 6 .938/81. E, f inalmente, com a Const i tuição de 19 88, essa
preocupação com proteção ambiental fo i reaf irmada, mostrando que a ordem
jur íd ica se vol tava para uma nova fase, em que a valor ização do meio ambiente
ganha novo enfoque.
Os modelos const i tucionais ambientais possuem nuances e caracter íst icas
semelhantes e que, tomando-as por base, i rão informar todo o s is tema
normativo infraconst i tucional . O pr imeiro deles ser ia a adoção de uma
compreensão s is têmica do meio ambiente, o que def inir ia um t ratamento
jur íd ico das par tes a par t ir do todo. Outro ponto a ser levantado é que o
s is tema const i tucional assume um compromisso ét ico de manutenção da terra e
4 CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato (orgs.). Direito Constitucional
Ambiental Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007, pp. 105-107.
5 DIMOULIS, Dimitri. MARTINS, Leonardo. Teoria Geral dos Direitos Fundamentais. São Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 2007, p. 96.
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S U S T E N T Á V E L : A T U T E L A C O N S T I T U C I O N A L D O M E I O A M B I E N T E E A C O N T R I B U I Ç Ã O B R A S I L E I R A
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 203
sua biodivers idade – ou seja, a preservação de recursos para as gerações
futuras pautado no pr incípio da equidade in tergeracional – como descr i to no
ar t . 225 da CF. Vê-se, a inda, a repaginação do direi to à propr iedade, mas dessa
vez pautado sob a sustentabi l idade, tornando -o mais adequando aos princípios
da proteção ambiental . Há ainda que se fa lar no ‘ due process ambiental’ ,
concei to levantado por Antonio He rman V. Benjamim 6, cuja def in ição é
del ineada a par t i r da necessidade de processos decisórios transparentes e
idôneos, e que para isso necessi ta de to tal aber tura para a par t ic ipação da
sociedade, como nas audiências públicas, e troca de informações de qua lquer
sor te . Por f im, revestem-se as novas const i tu ições de uma preocupação com a
implementação e ef icácia das d isposições correlatas ao meio ambiente e sua
proteção, indicando no corpo do texto já a lguns direi tos e deveres 7. Tal
preocupação com a proteção ambiental , hoje empenhada por boa par te dos
textos consti tucionais , inst i tu i -se como ref lexo de uma campanha in ternacional
pela preservação do meio ambiente que surge cerca de cinco décadas atrás . As
problemáticas decorrentes do aquecimento global e das m udanças cl imáticas
passam paulat inamente a fazer par te da agenda in ternacional e passaram a
fundamentar a cr iação de organizações in ternacionais para tra tar de suas
matér ias. A Organização das Nações Unidas para Educação, Ciência e Cultura
(UNESCO 8) , cr iada em 1946, a té a década de 1970 foi o pr incipal órgão da
Organização das Nações Unidas (ONU) a debater assuntos diretamente l igados
às causas ambientais , e mesmo diante da ausência de relação direta com a
temática, deu or igem a documentos de grande relevân cia e importantes, como a
Conferência das Nações Unidas para a Conservação e Uti l ização dos
Recursos , em 1949; a Conferência Intergovernamental para Uso e Conservação
Racionais dos Recursos da Biosfera , em 1968; a Convenção sobre Zonas
Úmidas de Importância Internacional , em 1971.
A preocupação com as causas ambientais cresceu em progressão
geométr ica. Em 1968, uma proposta do Conselho Econômico e Social das
6 BENJAMIM, Antonio Herman V. Os princípios do estudo de impacto ambiental como limites da
discricionariedade administrativa. Revista Forense, v. 13, p. 34, 1992. 7 Características apontadas em CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato
(orgs.). Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007, pp. 66-67
8 Em inglês, United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 204
Nações Unidas (ECOSOC) convocou uma reunião a f im de def inir d iretr izes
para solver os pr incipais problemas que preocupavam a comunidade
in ternacional à época, notadamente a poluição do ar e a chuva ácida. Decidiu -
se, então, convocar a Conferência de Estocolmo sobre o Meio Ambiente
Humano 9, pr imeira grande conferência organizada pela ONU para tra tar de
modo específ ico sobre questões ambientais , e que ocorreu em 1972. Na
Declaração f inal da Conferência, foram elencados os pr incípios que devem
guiar a preservação do meio ambiente e conservá - lo para usufruto das gerações
futuras . Firmava-se aí na ordem internacional o princípio do desenvolvimento
sustentável , pr incípio que ser ia posit ivado e encar tado na Const i tu ição
brasi le ira, em 1988.
Entretanto, uma preocupação surge diante da nova conjuntura internacional
e o surgimento de novos fatos sociais e novas tecnologias. Diante da
exploração de recursos naturais em águas in ternacionais , notadamente petróleo
(at iv idade potencialmente poluidora) , há a possibi l idade de apl icação de
disposições const i tucionais a lém das f ronteiras do Estado a f im de promover a
proteção ambiental dentro (e , eventualmente, fora) de suas f ronteiras?
3 A EXPLORAÇÃO DE RECURSOS NATURAIS EM ÁGUAS
INTERNACIONAIS E A TUTELA AMBIENTAL
A Convenção das Nações Unidas sobre o Direi to do Mar, concluída em
Montego Bay, Jamaica, em 10 de dezembro de 1982, promulgada e incorporada
ao Direi to brasi le iro pelo Decreto nº . 1 .530, de 22 de junho de 1995, t raça as
pr incipais disposições e concei tos acerca do Direi to Marí t imo internaci onal.
É a Convenção de Montego Bay que divide e del imita as extensões das
áreas marí t imas, e para o pleno entendimento do presente ensaio, faz -se
necessár ia a exposição dos seguintes concei tos: mar terr i torial , que é a fa ixa
marí t ima adjacente ao terr i tó r io do Estado medindo 12 milhas náut icas; zona
contígua , que compreende a fa ixa de mar em que o Estado poderá exercer
medidas de f iscal ização necessár ias a evi tar e repr imir às infrações às le is e
regulamentos no seu terr i tór io e mar terr i tor ia l , não poden do exceder às 24
9 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Conferência de Estocolmo sobre o Meio Ambiente
Humano, de 1972.
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milhas náuticas 10; zona econômica exclusiva , que é uma zona s i tuada além do
mar terr i tor ia l e a es te adjacente, sujei ta ao regime jur íd ico específ ico, onde o
Estado costeiro tem direi tos de soberania para f ins de exploração e
aprovei tamento , conservação e gestão dos recursos naturais , a lém de es tar sob
sua jur isdição nos termos da Convenção, tendo como l imi te externo o valor de
200 milhas náut icas 11; plataforma continental , que compreende o le i to e o
subsolo das áreas submarinas que se es tend em além do seu mar terr i tor ia l , em
toda a extensão do prolongamento natural do seu terr i tór io terres tre, a té ao
bordo exterior da margem continental , cujo l imite também é de 200 milhas
submarinas 12; alto mar ou águas in ternacionais , ser iam as águas além das
águas terr i tor ia is , cuja c irculação é l ivre por quaisquer Estados, costeiros ou
não, nos termos do ar t . 87 da Convenção, que ainda es tabelece, no ar t . 89, que
nenhum Estado pode legi t imamente pretender submeter qualquer par te do al to
mar à sua soberania.
É também na Convenção de Montego Bay que es tá regulamentada a
exploração de recursos naturais em águas internacionais , cujas d isposições
constam na Par te XI, Seção 3 – Do Aproveitamento dos Recursos da Área 13.
Nessa mesma Par te da Convenção de 1982, o ar t . 136 coloca a Área como
patr imônio comum da humanidade e , poster iormente, o ar t . 140 dispõe que as
a t iv idades desenvolvidas na Área devem ser fe i tas em benef ício da
humanidade.
Muito embora haja a previsão legal para o aprovei tamento e exploração de
recursos em águas internacionais , ta l exploração ainda não se concret izou,
es tando em fase de pesquisas. Entretanto , em anos recentes, o Brasi l tem
l iderado as pesquisas e in iciat ivas regionais para o es tudo do Atlânt ico
Sudoeste como componente regional do Programme on Ocean Science in
10
Esse número já deverá compreender as 12 milhas náuticas contadas do mar territorial a partir da linha
de base, conforme art. 33 da Convenção.
11 Esse número já deverá compreender as 12 milhas náuticas contadas do mar territorial a partir da linha
de base, bem como das 12 milhas da zona contígua, conforme art. 57 da Convenção.
12 Aos Estados cujos limites da plataforma continental excedam essas 200 milhas submarinas, a
Convenção estabeleceu a Comissão de Limites da Plataforma Continental, que irá regulamentar as
questões acerca dos limites exteriores das plataformas continentais dos países requerentes deste direito.
13 Segundo o art. 1º da Convenção, ‘Área’ significa o leito do mar, os fundos marinhos, e o seu subsolo
além dos limites da jurisdição nacional.
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Relat ion to Non Living Resources (OSNLR), um estudo global compart i lhado
com a Intergovernmental Oceanographic Commission , da UNESCO (IOC
UNESCO) e com a Divis ion of Ocean Affairs and Law of the Sea
(UNDOALOS) 14.
Essas pesquisas se jus t if icam e se tornam mais palpáveis quando, a l iado a
esse fa to, tomamos em conta o incremento dos métodos de exploração de
petróleo e de outros recursos na modalidade off-shore 15 pelo Brasil com o
advento da camada pré -sal16, podendo esta chegar a cerca de 7 mil metros de
profundidade, como é o caso da Bacia de Santos, no campo Tupi , que se est ima
ser uma das maiores reservas do mundo 17. A possibi l idade de exploração em
grandes profundidades por empresas brasi le iras como a Petrobras 18 coloca-nos
em nova perspect iva, uma vez que torna mais próxima, e cada vez mais real , a
possibi l idade de exploração em águas in ternacionais , onde há a maior
concentração de águas ul traprofundas 19, a par t ir do desenvolvimento de
tecnologias desta magnitude.
Porém, a exploração de recursos naturais em águas in ternacionais ,
sobretudo a exploração de hidrocarbonetos (como o petróleo) , poderá gerar
efei tos danosos à b iota marinha. As at iv idades de exploração e produção de
petróleo são sabidamente potencialmente dano sas, e como já supramencionado,
não há a possibi l idade de ausência de poluição, pr incipalmente quando se tra ta
14
ISA. International Seabed Authority. Disponível em: < http://www.isa.org.jm/es/node/479> Acesso
em: 05 de maio de 2010.
15 Operado ou que se localiza no mar. FERNÁNDEZ, Eloi Fernández y, PEDROSA JUNIOR, Oswaldo
A., PINHO, António Correia de. Dicionário do Petróleo em Língua Portuguesa: exploração e produção
de petróleo e gás. Lexikon: PUC-Rio, 2009, p. 328.
16 Reservas petrolíferas, que caracterizam novas fronteiras exploratórias e que se encontram em camada
de sal abaixo do leito marinho (abaixo das camadas pós-sal e sal), em lâmina d’água de grande
profundidade (por exemplo, entre 1,5 mil e 3 mil metros e soterramento entre 3 mil e 4 mil metros).
FERNÁNDEZ, Eloi Fernández y, PEDROSA JUNIOR, Oswaldo A., PINHO, António Correia de. Op.
Cit., p. 382,383.
17 PETROBRÁS. Os desafios de Tupi. Disponível em: < http://www2.petrobras.com.br/ri/port/
DestaquesOperacionais/ExploracaoProducao/CampoTupi.html > Acesso em: 11 de Maio de 2010.
18 PETROBRÁS. Cada vez mais fundo. Disponível em: < http://www2.petrobras.com.br/presal/cada-
vez-mais-fundo/> Acesso em: 11 de Maio de 2010.
19 Águas oceânicas situadas em áreas com lâmina d’água, em geral, acima de 1.500m. FERNÁNDEZ,
Eloi Fernández y, PEDROSA JUNIOR, Oswaldo A., PINHO, António Correia de. Op. Cit., p. 13.
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desse t ipo de at iv idade. Logo, havendo a certeza do dano ambiental , se não
respei tados os l imites do mínimo tolerável , constatar -se-á a ocorrência do dano
ambiental colet ivo , do dano ao própr io meio ambiente 20 como at iv idade les iva
passível de reparação, ass im como do dano ambiental ref lexo , caso os efei tos
nocivos do dano ambiental ocorr ido cheguem às áreas de jur isdição nacional e
seu l i toral e a t injam às esferas individuais , de pessoas f ís icas ou jur íd icas
(como efei tos adversos à a t iv idade econômica) . E se tra tando de área onde não
há jur isdição de quaisquer Estados, como deverá a comunidade in ternacional
proceder para perquir ir a reparação do da no? Como os Estados poderão, então,
resguardar-se const i tucionalmente de que seus terr i tór ios sejam at ingidos?
O ar t . 139, que aduz a responsabi l idade dos Estados por danos ocorr idos na
Área, e o ar t . 151, que del ineia as pol í t icas de produção caso algum Estado
Par te deseje explorar na Área, quer por in termédio de empresas es ta ta is ou por
pessoas f ís icas ou jur ídicas que possuam a nacional idade dos Estados Par tes ou
se encontrem sob o controle efet ivo desses Estados ou dos seus nacionais , são
ref lexos claros de ar t igos da Car ta Consti tucional brasi le ira 21 na ordem
internacional e que só com a junção de ambos os instrumentos legis la t ivos
pode-se haver a efetiva proteção ambiental .
4 PROTEÇÃO CONSTITUCIONAL AMBIENTAL NO ÂMBITO
INTERNACIONAL (?) E O TRANSCONST ITUCIONALISMO
Muito embora a Const i tu ição brasi le ira traga expresso em seu texto o
direi to ao meio ambiente ecologicamente equi l ibrado para as gerações
presentes e fu turas e garanta a proteção ambiental (ar t . 225 da CF) , ta is
d isposições tornam-se inócuas e sem valor , perdidas no espaço jur íd ico,
quando o dano ambiental ocorre fora de seu terr i tór io e jur isdição, não
podendo a força normativa da Const i tu ição se sobrepor às a t iv idades nocivas
ao ambiente . Dessa maneira, como forma de garant ir a proteção amb iental
proposta no texto const i tucional, a Const i tu ição deve se valer dos acordos
in ternacionais f irmados pelo Estado (brasi leiro, no caso em estudo) bem como
das instâncias in ternacionais a que se submete a f im de fazer v igorar as suas
20
Conforme dicção do art. 145 da Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar.
21 São exemplos o art. 4º, IX; o art. 170, VI; e o art. 225, caput.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 208
disposições, como forma de extensão do texto Const i tucional. Tal fa to es tá em
perfei ta consonância com o ar t . 4ª , IX bem como com o ar t . 5º , §§ 2 e 3 da
Const i tu ição Federal , onde as instâncias nacionais e in ternacionais colaboram
entre s i , com o objet ivo de proteger e torna r ef icaz os d irei tos presentes no
Texto Consti tucional.
Em contrapar t ida, com o fenômeno da desfronteir ização do direi to,
sobretudo no que diz respei to ao direi to ambiental , questões como as
levantadas acima tornam-se cada vez mais d if íceis de serem resol vidas.
Problemas jur íd icos específ icos são enfrentados concomitantemente por
d iversas ins tâncias decisór ias , podendo ser uma única violação de direi tos
ju lgada por cor tes const i tucionais , internacionais , es trangeiras ou
supranacionais e não raro poderá hav er choques entre as decisões que
resul tarem desses d iferentes ju lgamentos . Podemos identif icar hoje que foram
cr iados vár ios centros de poder , que não possuem qualquer grau de hierarquia,
e juntamente com esse desnível todo e essa fa l ta de comunicação vem também
a insegurança jur íd ica.
É nesse ponto que aduzimos à teor ia do Transconst i tucional ismo,
desenvolvida pelo consti tucional is ta brasi le iro Marcelo Neves, que em resumo
consis te no entrelaçamento de ordens jur íd icas d is t in tas, tanto es tatais como
transnacionais , in ternacionais e supranacionais – de todos os n íveis – em torno
de problemas coincidentes, mas de natureza const i tucional (problemas de
direi tos fundamentais e l imitação de poder) que são discut idos ao mesmo
tempo por t r ibunais de ordens diversa s22. Onde queremos chegar? Marcelo
Neves af irma que o melhor modelo a ser adotado a f im de que problemas
jur íd ico-const i tucionais de direi tos fundamentais – como a proteção ao meio
ambiente – possam ser solucionados de maneira sat isfatór ia ser ia o modelo de
entrelaçamento transversal entre ordens jur íd icas, um “modelo de ar t iculação”,
de maneira que todas as ordens juríd icas envolvidas no processo sejam capazes
de se renovarem permanentemente mediante o aprendizado com as exper iências
de ordens jur íd icas in teressadas na solução dos mesmos problemas jur íd ico -
const i tucionais 23.
22
Para maiores informações, Cf. NEVES, Marcelo. Transconstitucionalismo. São Paulo: Martins
Fontes, 2009, pp. 115-234.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 209
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Concluímos, por tanto, que é possível ins t i tucionalmente ao Estado proteger
o d irei to ao meio ambiente a par t ir de sua car ta const i tucional u t i l izando -se
dos acordos internacionais de forma suplementar às suas disposições in ternas,
dada a impossibi l idade de fronteir ização ambiental . Dessa forma, os t ra tados
in ternacionais correlatos à temática ambiental ser iam formas de extensão do
texto const i tucional , sobretudo por s e t ratar o d irei to ao meio ambiente de um
direi to fundamental aos homens.
Ainda, valendo-se do paradigma do Transconst i tucional ismo, teoria
desenvolvida pelo Prof . Marcelo Neves, rematamos e re i teramos a necessidade
de ar t iculação entre as d iversas ins tân cias in ternacionais e centros de poder.
Tal fa to fará que sejam reduzidas e postas a termo todas as incongruências do
s is tema, com o objet ivo de não haver choques entre as decisões dadas pelas
ins tâncias envolvidas e uniformizando a proteção ambiental .
Por f im, vál ido lembrar que a Convenção de Montego Bay, por exemplo,
t raça parâmetros gerais acerca da exploração de recursos em águas
in ternacionais , mas ainda ass im bastante general izados, a lém de que os órgãos
de solução de controvérs ias cr iados – Câmara de Controvérs ias dos Fundos
Marinhos do Tr ibunal In ternacional do Direi to do Mar – possuem caráter
eminentemente econômico, não se dest inando a solucionar especif icamente
casos de responsabi l idade por dano ambiental . Destar te , em conclusão
adicional, entendemos ser necessár io tra tados in ternacionais mais sól idos e
ins t i tu ições mais modernas a f im de que sejam atendidas as necessidades do
mundo contemporâneo.
23
NEVES, Marcelo. Transconstitucionalismo. São Paulo: Martins Fontes, 2009, p. 264.
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REFERÊNCIAS
BRASIL. Const i tu ição da República Federat iva do Brasi l , 1988
BENJAMIM, Antonio Herman V. Os pr incípios do es tudo de impacto ambiental
como l imites da discr icionar iedade adminis tra t iva. Revis ta Forense, v . 13, p .
34, 1992.
CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato (orgs.) .
Direi to Const i tucional Ambie ntal Brasi le iro. São Paulo: Saraiva, 2007.
DIMOULIS, Dimitr i . MARTINS, Leonardo. Teoria Geral dos Direi tos
Fundamentais . São Paulo: Editora Revis ta dos Tr ibunais , 2007.
FERNÁNDEZ, Eloi Fernández y, PEDROSA JUNIOR, Oswaldo A., PINHO,
António Correia de. Dicionário do Petróleo em Língua Portuguesa : exploração
e produção de petróleo e gás . Lexikon: PUC-Rio, 2009.
FERREIRA, Gustavo Assed. Desenvolvimento sustentável . In : Análise da
ordem jurídica brasi le ira sob a ót ica do desenvolvimento . São Paulo: Singula r ,
2005.
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Conferência de Estocolmo sobre o
Meio Ambiente Humano , de 1972.
_________. Conferência das Nações Unidas sobre Direi to do Mar , de 1982.
ISA. International Seabed Authority . Disponível em:
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de Maio de 2010.
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Maio de 2010.
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S U S T E N T Á V E L : A T U T E L A C O N S T I T U C I O N A L D O M E I O A M B I E N T E E A C O N T R I B U I Ç Ã O B R A S I L E I R A
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 211
WEISS, Edith Brown. In tergenerat ional equi ty: a legal framework for g lobal
environmental change. In : WEISS, Edith Brown. Environmental change and
in ternational law: new chal lenges and dimensions. Estados Unidos: United
Nations Univers i ty Press , 1992. Dispo nível em:
<ht tp : / /www.unu.edu/unupress/unupbooks/uu25ee/uu25ee0y.htm#12.
in tergenerational equi ty: a legal framework for g lobal environmental change >
Acesso em: 3 de maio de 2010.
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 213
LÍNEAS DE TRABAJO PARA LA MEJORA DE LA EFICIENCIA EN EL
USO DEL AGUA DE RIEGO EN ANDALUCÍA.
PROGRAMA DE EVALUACI ÓN DE INSTALACIONES DE RIEGO
RA FA EL BAE ZA
Técnico Espec ia l i s ta T i tu lar , S i s tema de Asi s tencia a l Regante , Ins t i tu to de
Invest igación y Formación Agrar ia y Pesquera ( IFAPA), Centro La Mojonera ,
A lmería (España) .
rafae l j .baeza@juntadeanda luc ia .es
BE N I T O SA LV A T I E R RA
Técnico Espec ia l i s ta T i tu lar , S i s tema de Asi s tencia a l Regante , Ins t i tu to de
Invest igación y Formación Agrar ia y Pesquera ( IFAPA), Centro Chipiona, Cádiz
(España). beni to . sa lva t ie r ra@juntadeandaluc ia .es
JOS É GA B RIE L LÓPE Z
Director Centro la Mojonera, Ins t i tu to de Invest igac ión y Formación Agraria y
Pesquera ( IFAPA), Almería (España) .
jgabr ie l . segura@juntad eandaluc ia .es
PE D R O GA VI L Á N
Invest igador T i tu lar , Ins t i tu to de Invest igac ión y Formación Agrar ia y Pesquera
( IFAPA), Centro Alamed a de l Obispo, Córdoba (España).
pedrod.gavi lan@juntadeandaluc ia .es
RESUMEN
El Servicio de Asis tencia a l Regante de Andalucía (SAR) se consti tuye, a
in iciat iva del Inst i tu to de Invest igación y Formación Agrar ia y Pesquera
(IFAPA), como un grupo de trabajo responsable de la transferencia de
tecnología en la gest ión del agua de r ie go en Andalucía. Su objet ivo genér ico
es la mejora del manejo del r iego en la agricul tura andaluza con el f in de
minimizar el impacto ambiental y aumentar la ef ic iencia en el uso del agua.
Para e l cumplimiento de es te objet ivo real iza las s iguientes act iv i dades:
recomendaciones de r iego, evaluación de instalaciones y sis temas de r iego de
R A F A E L B A E Z A ; B E N I T O S A L V A T I E R R A ; J O S É G A B R I E L L Ó P E Z & P E D R O G A L V I L Á N
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 214
r iego, act iv idades de exper imentación y divulgación, cursos de formación para
técnicos y usuar ios de los regadíos y ayuda a la gest ión hidrául ica y
adminis tra t iva de las comunidades de regantes.
La ef ic iencia en el uso del agua es un parámetro que depende de múlt ip les
var iables y cuyo cálculo no es senci l lo . Normalmente los datos de ef iciencia de
los que se d ispone son es t imaciones más o menos aproximadas a la real idad.
No obstante, a n ivel local exis ten indicadores que evidencian bajas ef ic iencias
como, por e jemplo, la exis tencia de grandes diferencias de consumo entre
zonas regables con idént icos cul t ivos y s imilares caracter ís t icas
agrocl imáticas o e l crecimiento de dete rminados acuíferos superf ic ia les
durante las campañas de r iegos.
Una de las var iables que más incidencia t iene en la ef ic iencia en el uso del
agua es la uniformidad de los r iegos. Actuando sobre la uniformidad del r iego
se actuará sobre la ef ic iencia , co n la ventaja de que hoy en día exis ten
herramientas que permiten una rápida y senci l la es t imación de la uniformidad.
Por e l lo , e l SAR real iza campañas de evaluación de instalaciones de r iego a lo
largo del terr i tor io andaluz con el objeto de caracter izar l os regadíos, evaluar
la uniformidad de distr ibución de las ins talaciones y detectar posibles
def ic iencias, as í como apor tar a l ternat ivas de mejora y cuyo f in ú l t imo no es
o tro que mejorar la ef iciencia en el uso del agua.
El t rabajo se ha dividido en dos fases: una pr imera en la que se han puesto
a punto las herramientas necesar ias para real izar las evaluaciones y que ha
consis t ido básicamente en la e laboración de los protocolos y formular ios de
actuación, as í como la formación de los técnicos responsables y una segunda
fase de t rabajo en la que se han l levado a cabo las campañas de evaluación.
Hasta la fecha se han desarrol lado seis campañas de evaluaciones y se ha
actuado en t res áreas: cul t ivos hor t ícolas intensivos del sureste y cul t ivos
extensivos del bajo y medio Guadalquivir . En to tal los técnicos del SAR han
evaluado más de 300 instalaciones de r iego, lo que ha permit ido detectar
numerosas def ic iencias y dar recomendaciones a los regantes para su mejora.
Palabras clave: Eficiencia , uniformidad, r ie go local izado, r iego por aspers ión,
evaluación.
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INTRODUCCIÓN
En agr icul tura se def ine como efic iencia g lobal de r iego (E g) de una
determinada zona regable, a la re lación entre volumen de agua puesto a
d isposición de los cul t ivos para su zona radicular y e l volumen to tal
suminis trado a la c i tada zona de r iego. Para su obtención hemos de calcular y
mult ip l icar todas las componentes de es ta E g . Dichas componentes son:
Ef iciencia de conducción (E c) , Ef iciencia de dis tr ibución (E d) y Ef iciencia de
apl icación (E a) .
Las Ef iciencias de conducción y dis tr ibución se calculan como el cociente
entre los valores de caudal del punto f inal y e l punto in icial del tramo objeto
de cálculo. Los valores de ef ic iencia de conducción y dis tr ibución son muy
var iables y dependen fundamentalmente del es tado de las conducciones,
l legando en algunos casos a valores muy bajos debido al escaso mantenimiento
de los s is temas de dis tr ibución del agua.
De las tres ef ic iencias c i tadas anter iormente la más dif íc i l de calcular es la
Ef iciencia de apl icación (E a) . Para su es t imación se u ti l izan metodologías
d iferentes dependiendo del método de r iego.
La ef ic iencia de apl icación es la re lación entre e l volumen de agua de r iego
retenido en la zona radicular del cul t ivo, y que por lo tanto pod rá ser
aprovechada por e l mismo, y e l volumen to tal suminis trado desde la toma del
s is tema de r iego en parcela (Figura 1) .
Figura 1 . Esquema de var iables inc lu idas en e l cá lcu lo de la Ef ic iencia de Apl icac ión
(E a )
Percolación profunda
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La fórmula de Ef iciencia de apl icación es :
100*aplicadaAgua
almacenadaAguaEa
Para maximizar la ef ic iencia de aplicación de un s is tema de r iego hay que
tener en cuenta las s iguientes consideraciones:
1 . La lámina de agua aportada en cada r iego debe ser menor o igual a la
requer ida por los cul t ivos. Para el le se deberá ut i l izar a lgún método
técnicamente aceptado de programación de r iego.
2 . La intensidad de aporte de agua del r iego debe ser menor que la
capacidad de inf i l tración del suelo evi tando escorrent ía .
3 . La granulometr ía del suelo ha de permit i r que el agua se a lmacene el
t iempo suf ic iente y evite pérdidas por percolación profunda.
Estas consideraciones dependen del manejo de los r iegos que haga el
regante y de las caracter ís t icas de su explotación. Sin embargo, exis ten otras
var iables que afectan a la ef ic iencia del r iego que dependen directamente de la
ins talación de r iego como es e l caso de la uniformidad de dis tr ibución. El
coef ic iente de uniformidad indica el grado de uniformidad de dis tr ibución del
agua apl icada. Si la uniformidad es baja exis t i rá mayor r iesgo de déf ic i t de
agua en algunas zonas y de f i l tración profunda en otra s. Es importante señalar
que, ta l y como se ha comentado anter iormente, mientras que el cálculo de la
ef ic iencia es complejo puesto que exis ten var iables como la percolación
profunda de dif íc i l cuant if icación, la es t imación de la uniformidad es
re la t ivamente senci l la gracias a protocolos de actuación aceptados
in ternacionalmente.
El Inst i tu to de Invest igación y Formación Agrar ia y Pesquera ( IFAPA) ha
const i tu ido en Andalucía e l Servicio de Asis tencia a l Regante de Andalucía
(SAR) con la función de real iz ar transferencia de tecnología en todos aquel los
aspectos re lacionados con la gest ión del agua de r iego que ayuden a aumentar
la ef ic iencia en el uso de la misma, as í como a minimizar los posibles impactos
ambientales negat ivos. El SAR desde su in icio ha e laborado una metodología
que permite evaluar la uniformidad de r iego de las parcelas para cualquier
s is tema de r iego y las ha apl icado en dis t intas campañas de evaluación de
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dis t in tas áreas regables . En este t rabajo se exponen los resul tados de la
apl icación de la metodología de evaluación en tres áreas de Andalucía
real izadas por requer imientos técnicos: regadíos del Medio Guadalquivir ,
regadíos del Bajo Guadalquivir y cul t ivos hor t ícolas protegidos del Sur -Este
MATERIAL Y MÉTODOS
El trabajo desarrol lado por e l SAR se ha dividido en var ias e tapas: En
pr imer lugar se han elaborado los protocolos y demás herramientas necesar ias
para la evaluación en campo de los s is temas de r iego. Por o tro lado, se ha
desarrol lado una base de datos que anal izará en su conju nto los resul tados de
las evaluaciones que se real icen. En segundo lugar se han seleccionado
aquel las zonas de regadío que, por sus caracter ís t icas, puedan servir como
referencia para e l conjunto de la región. En estas zonas de actuación (descr i tas
poster iormente) se han evaluado un elevado número de instalaciones con el f in
de que los datos extraídos puedan ser representat ivos. Finalmente se han
anal izado individualmente cada una de las evaluaciones , as í como en su
conjunto haciendo uso de la base de datos . Los resul tados obtenidos del
anál is is permiten diseñar una estrategia de asesoramiento adaptada a los
problemas de esa zona regable.
Herramientas de trabajo
Las herramientas de trabajo desarrol ladas son:
A. Protocolos de evaluación, uno para cada s is tema de r iego
B. Formular ios de campo
C. Programa de tra tamiento de los datos
Estas herramientas de t rabajo se encuentran en la página web del Sis tema
de Asis tencia a l Regante
(www.juntadeandalucia.es /agr icul turaypesca/ ifapa/sar ) en la sección de
Información Técnica y Divulgación (Bibl io teca vir tual) . Los protocolos de
actuación y de toma de datos recomendados por e l SAR se han adaptado del
método clásico planteado por Merr iam y Kéller (1978) , añadiéndoles e l es tudio
de algunos aspectos par t iculares presentes en las ins talaciones de r iego de las
áreas de actuación. El método cal i f ica las ins talaciones en función de su
Coef iciente de Uniformidad de Distr ibución (Tabla 1) .
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Tabla 1 . Cal i f icac ión de la s ins ta lac iones en func ión de su Coef ic ien te de
Uni formidad de Dis t r ibuc ión (Merr iam y Kel le r , 1978)
Coefic iente de Uni formidad Cal i f i cac ión
> 95 % Exce lente
85-95 % Buena
80-85 % Aceptab le
70-80 % Pobre
< 70 % inaceptable
Metodología
El procedimiento de t rabajo seguido para la est imación de la Uniformidad
de Distr ibución (UD) es e l s iguiente:
1 . Se selecciona dentro de la ins talación la unidad o sector de r iego más
representat ivo considerando su tamaño, d is tancia respecto al cabezal ,
pérdidas de carga, e tc.
2 . Se selecciona dentro de ese sector la subunidad más representat iva (en
muchas instalaciones las subunidades son iguales, por lo que puede ser
cualquiera de el las) .
3 . Se real izan las mediciones de caudales y presiones dentro de la
subunidad y la unidad.
4 . Se anal izan los datos y se calcula la UD
El i t inerar io de cálculo seguido es el s iguiente:
Una vez conocido el caudal en cada uno de los emisores seleccionados en
la subunidad más representat iva se calcula la uniformidad de dis tr ibución de
caudales en la subunidad (UD q ) , u t i l izando la s iguiente expresión: .
100%25 m
qUD
- q 2 5 % = Media de los caudales del 25% de los emisores que presentan más bajo
caudal (Por e jemplo, en caso de seleccionar 16 emisores se calcula la media de
los 4 de menor caudal) .
- q m = Media de los caudales medidos en todos los emisores .
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Una vez conocida la UD de la subunidad de r iego local izado se podrá
calcular la UD de la unidad de r iego sabiendo que:
UD u n i d a d = f c · UD q
Donde f c es un factor de corrección que depende de la d iferencia entre las
presiones de las subunidades que forman par te de la unidad que se es tá
evaluando. Para e l lo es necesar io medir las presiones en los puntos más
desfavorables de las tuber ías terciar ias. Una vez obtenidos es tos datos e l factor
corrector de calcula de la s iguiente forma:
100%25
x
m
c
P
Pf
- P 2 5 % = Media de las presiones medidas del 25% de las tuber ías terciar ias que
t ienen más baja presión.
- Pm = Media de las presiones medidas en todas las tuber ías terciar ias.
- x = Coef iciente de descarga del emisor , caracter ís t ica que debe ser faci l i tada
por e l fabr icante o evaluada exper imentalmente.
Finalmente, la UD de la ins talación será igual a la unifor midad calculada
para la unidad elegida como representat iva de la instalación. Es preciso
recordar que para es to se pueda considerar válido, las subunidades y unidades
de r iego deben ser re lat ivamente homogéneas en cuanto a superf ic ie y forma.
No debe caerse por tanto, en la ru t ina de hacer la evaluación en una unidad
cualquiera y dar por buena o mala la uniformidad de toda la ins talación.
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Para f inal izar e l es tudio de la uniformidad de la subunidad de r iego, se
calcula la uniformidad de dis tr ibuci ón de presiones (UD p) , que determina como
de homogénea es una subunidad de r iego localizado en cuanto a las presiones
medias de los emisores. Para calcular lo se necesi tan los datos de presión en los
emisores obtenidos en campo. Se calcula con la expresión:
100%25
x
m
p
p
pUD
- p 2 5 % = Media de las presiones del 25% de los emisores que presentan más
baja presión (Por ejemplo, en caso de seleccionar 16 emisores se calcula la
media de los 4 de menor presión)
- p m = Media de las presiones medidas en todos los emisores.
- x = Coef iciente de descarga del emisor .
El valor de UD p no es necesar io para e l cálculo de la uniformidad de la
ins talación. Sin embargo, es conveniente conocer lo para detectar posibles
def ic ienc ias de presiones que se puedan producir a lo largo de la red de r iego.
Es un dato que viene a complementar la información apor tada por el
coef ic iente de uniformidad de la ins talación (UD). Sirve para discernir s i
n iveles bajos de uniformidad están causados por problemas en los emisores
(obturaciones por ejemplo) u o tro t ipo de causas ( longitud excesiva de los
ramales, reducido diámetro de las conducciones, fa l ta de potencia en la
impuls ión, e tc .) .
Áreas de actuación
- Cult ivos hor t ícolas in tensivos del Sur -Este de Andalucía
El programa de evaluación de r iego en los cul t ivos hor tícolas in tensivos
del sureste se ha realizado a lo largo de dos campañas durante e l per iodo
est ival , per iodo en el que los invernaderos están l ibres de cul t ivo. La pr imera
se desarrol ló en el verano de 2008, evaluándose instalaciones de la Comarca
del Campo de Dalías en Almería (Zona 1, Figura 2) , que ut i l izan aguas
subterráneas y en la segunda, durante e l verano de 2009, se han evaluado
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ins talaciones de la Comarca del Bajo Andarax (Zona 2) que r iegan con aguas
res iduales urbanas regeneradas o con una mezcla de és tas y aguas subterráneas .
En to tal se han evaluado 130 instalaciones , 80 en el Campo de Dalías y 50 en
el Bajo Andarax. Se da la c ircun stancia de que en las comarcas en las que es ta
modalidad de cult ivo es mayori tar ia, la agr icul tura es e l pr incipal sector
económico y, s in embargo el agua, fundamental en la sostenibi l idad del
s is tema, es un recurso escaso y def ic i tar io .
Figura 2 . Loca l izac ión de la s zonas de ac tuac ión en los cu l t ivos hor t ícolas in tensivos
de l Sur -Este .
Se han seleccionado las ins talaciones a evaluar a l azar , con el objet ivo de
conseguir una dis tr ibución homogénea por e l terr i tor io, en un número
proporcional a la superf ic ie invernada en cada uno de los términos
municipales.
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Figura 3 . Dis t r ibución de l a s evaluac iones rea l izadas en la Zona 1 .
- Cult ivos extensivos del Bajo y Medio Guadalquivir
Para tener información de la uniformidad de r iego de los s is temas que
r iegan los cul t ivos extensivos se necesi tar ía una ingente labor , debido a la
extensión de la zona de es tudio y al número de instalaciones exis tentes. Por
e l lo , se ha simplif icado la información recogida con los s iguientes cr i ter ios:
- Los métodos de r iego evaluados en su mayoría han s ido por aspersión y
local izado. Del s is tema de r iego por superf ic ie sólo se h icieron dos
evaluaciones únicamente para poner a punto el método de evaluación. Los
datos obtenidos de máquinas de r iego (pivotes y la terales de
desplazamiento f rontal) fueron escasos (10 evaluaciones) con la
consecuente imposibi l idad de un anál is is genér ico, por la especif ic idad
exis tente de cada máquina para cada f inca.
- La selección de las instalaciones ha es tado asociada a a lgún t ipo de
actuación del SAR en la zona regable en cuest ión. Los motivos de las
evaluaciones real izadas por e l SAR han s ido fundamentalmente de:
1 . Anális is de uniformidad de zonas regables concretas. Es el caso de
las zonas del Genil -Cabra en Córdoba y Costa Noroeste en Cádiz.
Esta actuación hace referencia a la mayoría de las evaluaciones
real izadas en Chipiona (Cádiz) y Santael la (Córdoba).
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2. Cubrir una demanda de determinados mater ia les nuevos para adoptar
decis iones de diseño antes de montar una nueva instalación. Es el
caso de las evaluaciones de aspers ión realizadas en Palma del Río
(Córdoba)
3. Atender a problemas de baja uniformidad manifestados en los
propios cul t ivos
Las evaluaciones se han ejecutado en el per iodo que va desde el año 1999
hasta 2006, con un to tal de 95 evaluaci ones de s is temas de r iego por aspers ión
y 70 evaluaciones de r iego local izado.
Figura 4 . Zonas de ac tuac ión en e l Val le de l Guadalqu iv i r .
ZONA DE ACTUACIÓN
MEDIO GUADALQUIVIR
ZONA DE ACTUACIÓN
BAJO GUADALQUIVIR
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Tabla 2 y 3 . Munic ip ios dónde se han rea l izado las evaluac iones de aspers ión y de
r iego loca l izado en e l Val le de l Guadalqu iv i r .
RESULTADOS Y DISCUSIÓN
La información clasif icada en la base de datos nos permite ident if icar
problemas a n ivel general . Un anál is is individual izado de cada parcela nos
ofrece información para proponer soluciones que permitan corregir las
def ic iencias de las ins talaciones .
Esta metodología de t rabajo ha permit ido obtener resul tados de
evaluaciones en tres áreas d is t in tas de Andalucía y con dos s is temas de r iego
( local izado y aspers ión) y ha sentado las bases para mejorar la ef icacia en las
nuevas campañas de evaluaciones que se es tán real izando actualmente desde el
SAR.
Riego por aspersión de cult ivos extensivos del Bajo y Medio Guadalquivir
En total se real izaron 95 evaluaciones con los siguientes resul tados:
El 28% de las ins talaciones tuvieron una uniformidad adecuada (UD>75%).
Sólo 4 instalaciones tuvieron una uniformidad muy buena o excelente
(UD>85%).
Un 71% de las ins talaciones tuvieron una uniformidad baja (UD<75%),
s iendo en 14 de el las la causa fundamental un mal dise ño hidrául ico del
s is tema de r iego, lo que provocaba perdidas de carga super iores a l 20%.
Número de evaluaciónes de Aspersión
Provincia Municipio Número
Cádiz Chipiona 4
Cádiz Puerto de Santa María 12
Cádiz Rota 6
Cádiz Sanlúcar de Barrameda 6
Córdoba Palma del Río 22
Córdoba Puente Genil 5
Córdoba Santaella 27
Sevilla Aznalcázar 8
Sevilla Las Cabezas 2
Sevilla Lebrija 3
Número de evaluaciónes de Localizado
Provincia Municipio Número
Cádiz Chipiona 16
Cádiz Jerez 1
Cádiz Puerto de Santa María 2
Cádiz Rota 3
Cádiz Sanlúcar de Barrameda 9
Córdoba Baena 1
Córdoba Puente Genil 5
Córdoba Santaella 29
Granada Pinos Puente 2
Huelva Puebla de Guzmán 1
Málaga Vélez-Málaga 1
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En este sent ido podemos decir que el valor de pérdidas de carga medio en
los sectores de r iego fue de 11,86%, encontrando un valor extremo de 78%.
Este valor extremo corresponde a los s iguientes resul tados de la
evaluación: UD de la zona evaluada = 71,3% UD de la ins talación 54%
F c medio 0,98 (valor mínimo 0,76)
El resul tado de las evaluaciones se re lacionó con factores como la
local ización geográf ica de las ins talaciones, el cul t ivo regado y la exis tencia
de elementos correctores en la boquil la .
Las evaluaciones se real izaron en dis t in tos municipios de Andalucía
Occidental . En la Figura 5 se detal la por municipio el valor medio de UD
obtenido en función del número de evaluaciones real izadas.
Figura 5 . Resu l tados de la s evaluac iones en func ión de la loca l izac ión geográ f ica .
Como puede observarse , los valores mínimos se regis traron en Sanlúcar de
Barrameda (Cádiz) , s iendo la causa fundamental de el lo la e levada velocidad
del v iento de la zona.
En cuanto al t ipo de cul t ivo, del anál is is de la Figura 6 se detecta que el
in terés de los agr icul tores p or e l conocimiento de la uniformidad de
dis tr ibución fue mayor en determinados cul t ivos . Así , en el cul t ivo de la
remolacha, la labor de la Asociación de Invest igación para la Mejora del
Cult ivo de la Remolacha (AIMCRA) ha servido para concienciar a los
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
San
tael
la
Pal
ma
del
Río
Puer
to
Azn
alcá
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Rota
San
lúca
r
Puen
te G
enil
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Las
Cab
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San
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te. G
enil
UD
municipio
Uniformidad de distribución por municipio
UD Número de evaluaciones realizadas
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agr icul tores de que el conocimiento de la cal idad de su s is tema de r iego resul ta
fundamental para su mejora.
Figura 6 . Resu l tados de las eva luac iones en función de l cu l t ivo que se r i ega .
La exis tencia de elementos correctores en la boquil la , como la vaina
correctora de chorro, ha demostrado ser un disposi t ivo para mejorar la
uniformidad en condiciones de viento. Sin embargo, no se han encontrado
diferencias s ignif icat ivas en el valor medio de la UD en las ins talaciones con
vaina frente a las que no di sponen de es te e lemento (Figura 7) . El motivo de
es te resul tado contradictor io es que la vaina sólo se emplea en zonas ventosas ,
donde la UD medida suele ser generalmente menor a causa de es ta inclemencia
meteorológica.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
UD
cultivo
Uniformidad de distribución por cultivo
UD Número de evaluaciones realizadas
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F igura 7 . Resul tados de l a s evaluac iones en función de s i incorpora o no va ina
correc tora de chor ro .
Además de los aspectos mencionados, e l anál is is pormenorizado de las
evaluaciones , observando aspectos concretos de cada una de las ins talaciones,
ha s ido una gran fuente de información para la mejora de la Ef iciencia de
Aplicación en el r iego por aspers ió n.
R iego local izado en cult ivos al a ire l ibre del Bajo y Medio Guadalquivir
Estas evaluaciones se real izaron igualmente en el per iodo comprendido
entre los años 1999 y 2006 y su ámbito de actuación fue el de los regadíos de
Andalucía Occidental .
Se real izaron 70 evaluaciones con los s iguientes resul tados:
El 55% de las ins talaciones tuvieron una uniformidad adecuada
(UD>85%). Sólo 5 instalaciones tuvieron una uniformidad muy buena o
excelente (UD>95%)
Un 45% de las ins talaciones tenía una uniformidad baj a (UD<85%), con
un valor medio de UD de la ins talación del 72,6%
El resul tado de las evaluaciones es tuvo muy relacionado con la u t i l ización
de emisores autocompensantes. Así , de las 70 instalaciones evaluadas, 39
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Con vaina Sin vaina
UD
Uniformidad en función de la existencia de vaina correctora de chorro
UD Número de evaluaciones realizadas
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disponían de goteros autocompensantes. En ellas la UD de caudales media de
las subunidades evaluadas fue del 84,3%, con un valor medio de la UD de la
ins talación del 84,1%. Por o tro lado, 31 instalaciones evaluadas disponían de
goteros no autocompensantes. En ellas la UD de caudales media fue de l 83,8%
con un valor medio de la UD de la ins talación del 81,4%, un valor menor a l
correspondiente a las ins talaciones con goteros autocompensantes. En estas
ins talaciones de goteros convencionales e l comportamiento es muy bueno, ya
que encontramos un factor de corrección medio de 0 ,97 (valor entre 0 y 1 que
representa la var iabi l idad de presiones entres sectores de r iego de una
evaluación) y 23 instalaciones de és tas t ienen un coef iciente de UD de
presiones de la subunidad evaluada aceptable (UD de presion es >85%).
En general , en las ins talaciones evaluadas en r iego local izado se
obtuvieron buenos resul tados. En caso contrar io, un inadecuado diseño provocó
fal ta de uniformidad en el s is tema de r iego.
Riego local izado en cult ivos hort ícolas intensivos del Sur -Este de
Andalucía
- Caracter ización de las explotaciones.
La caracter ización de las explotaciones se real izó paralelamente a las
evaluaciones y permit ió observar una serie de aspectos comunes en la mayoría
de e l las . De el los cabr ía destacar :
Elevado nivel tecnológico, con un 68 % de f incas con el r iego
automatizado por medio de un programador modular .
Equipos de f i l trado compuestos por bater ías de f i l tros de ani l las con
una porosidad en el cartucho f i l t rante de 120 a 130 micras en más del
85 % de las ins talaciones.
Pequeña superf ic ie media de los sectores de r iego (5111 m 2 ) .
Superf ic ie media de las subunidades de r iego de 1034 m 2 .
Predominio de los ramales de r iego de 12 mm de diámetro con goteros
in ter l ínea, turbulentos de 3 l /h de caudal nominal (Figura 8) .
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 229
Figura 8 . Diámet ro de los ramales de r iego ins ta lados .
La exis tencia de un elevado nivel tecnológico de las explotaciones o el
reducido tamaño de los sectores y subunidades de r iego, unidos al e levado
coste del agua y al a l to grado de asesoramiento técnico con el que cuentan es te
t ipo de explotaciones hacían presuponer una elevada uniformidad del r iego en
la mayoría de el las . Sin embargo los resul tados que se muestran a cont inuación
han mostrado una mayoría de f incas con baja uniformidad.
- Evaluación de la uniformidad de dis tr ibución y presiones
El caudal medio de los emisores es de 3.26 l h - 1 y , s i b ien en la mitad de
las ins talaciones dif iere en menos de 0.25 l h - 1 respecto al nomina l, es un dato
fundamental para la programación de los r iegos puesto que en ambas comarcas
e l control del r iego se real iza por t iempo (97 % de las ins talaciones) y no por
volumen.
Los resul tados del Coef iciente de Uniformidad de Distr ibución son muy
desiguales. Según la c las if icación del método propuesto por Merr ian y Keller ,
un 38 % de las f incas han obtenido un valor cal if icado como bueno o
excelente. El 16 % presentan un Coef iciente de Uniformidad cal i f icado como
aceptable y e l 46 % como pobre o inaceptable. En las ins talaciones que r iegan
con aguas regeneradas se han encontrado valores infer iores del Coef iciente de
Uniformidad. Sin embargo, las diferencias no son s ignif icat ivas (Figura 9) . Los
agentes causales de la baja uniformidad son var ios . No obstan te, destacan las
f incas en las que se obt ienen al tos valores de uniformidad en la subunidad de
Campo de Dalías
70%
27%
3%
12 mm
16 mm
Mixto
B a jo Anda ra x
46%54%
12 mm
16 mm
Mixto
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 230
r iego evaluada pero que, s in embargo, a l calcularse bajos factores de
corrección, d isminuyen al tras ladar los a l conjunto de la ins talación. El motivo
es una mala regulación de la presión a la entrada de las subunidades.
F igura 9 . Dis t r ibución de l Coef ic ien te de Uni formidad de Dis t r ibución en los cul t ivos
hor t ícolas in tensivos de l Sures te de Andaluc ía .
Por lo que respecta a l Coef iciente de Uniformidad de Presi ones, se
obt ienen resul tados bastante e levados, lo cual es lógico s i se t iene en cuenta e l
pequeño tamaño de las subunidades y el cor to recorr ido de los ramales de r iego
(Figura 10) .
Figura 10. Dis t r ibución de l Coef ic iente de Uni formidad de Pres iones
C a mpo de Da lía s
6%
35%
16%
27%
16%
> 95
85-95
80-85
70-80
< 70
B a jo Anda ra x
6%
28%
22%
28%
16%
> 95
85-95
80-85
70-80
< 70
C a mpo de Da lía s
44%
25%
19%
12%> 98
96-98
94-96
<94
B a jo Anda ra x
52%
20%
16%12% > 98
96-98
94-96
<94
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 231
- Deficiencias detectadas
Las def ic iencias detectadas con mayor frecuencia y que afectan
directamente a la uniformidad del r iego son, además de la ya mencionada
def ic iente regulación de presiones en las subunidades, las s iguientes:
Emisores in ter l ínea parci almente fuera de la tuber ía por tagoteros como
consecuencia de excesos de presión en la red y/o ramales de r iego que han
superado su vida út i l .
Emisores en los f inales de los ramales obturados con sedimentos en
instalaciones en las que no se real izan los recomendables lavados de
ramales.
Emisores parcialmente obstruidos por precipi tados químicos en
instalaciones con un inadecuado manejo del pH del agua de r iego.
Subst i tución de emisores ro tos por o tros de modelos dis t in tos a l or iginal y
con diferente curva de gasto
Además, en un porcentaje amplio de las f incas evaluadas se ha observado
un manejo y mantenimiento inadecuados, detectándose defectos frecuentes
como la presencia de manómetros es tropeados, fugas de agua en la red, l laves
rotas , u t i l ización de l l aves de esfera para la regulación en las subunidades, e tc.
La mayor par te de es tas def ic iencias apenas requieren invers iones para su
subsanación. No obstante , en muchos de los casos en los que se han medido
bajas uniformidades, e l agr icultor desconocía e l es tado de su instalación y las
práct icas adecuadas para su corrección.
R A F A E L B A E Z A ; B E N I T O S A L V A T I E R R A ; J O S É G A B R I E L L Ó P E Z & P E D R O G A L V I L Á N
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 232
CONCLUSIONES
La evaluación de r iego se muestra como una potente herramienta para
detectar defic iencias en las ins talaciones que afectan a la uniformidad y por
tanto a la ef ic iencia en el uso del agua.
Para poder actuar con ef icacia en grandes zonas regables es necesar io tener
perfectamente def in idos y ajustados los protocolos de actuación y demás
herramientas necesar ias para la realización de la evaluación de instalacione s de
r iego.
El SAR de Andalucía ha elegido como método de referencia para la
real ización de evaluaciones de r iego e l propuesto por Merr ian y Keller en
1978 por tratarse de un método senci l lo , rápido y ef icaz.
La información acumulada en la base de datos permite ident if icar
problemas comunes. A nivel par t icular , cada una de las evaluaciones detecta
las def ic iencias de la ins talación y permite determinar cuales serán las
actuaciones más adecuadas en cada caso para subsanar las.
Más del 70 % de las ins talac iones de r iego por aspers ión evaluadas
presentan una uniformidad de dis tr ibución infer ior a l 75 %, s iendo la causa
pr incipal de es tos bajos valores de uniformidad un mal d iseño hidráulico de las
tuber ías.
Las instalaciones de r iego localizado evaluadas en el Medio y Bajo
Guadalquivir han mostrado en general un buen comportamiento, obteniéndose
uniformidades de dis tr ibución super iores a l 85% en un 55% de las
ins talaciones . Si b ien, la u t i l ización de emisores autocompensantes es tá
bastante extendida en el ár ea de es tudio, no se aprecian mejor ías en la UD.
Las instalaciones de r iego local izado de cul t ivos hor t ícolas bajo abr igo
presentan una ser ie de aspectos comunes que las asemeja entre e l las ( t ipo de
emisores, marcos de r iego, t ipos de f i l trado, e tc.) . Sól o en un 38 % de las
ins talaciones se han medido uniformidades de dis tr ibución super ior a l 85 %.
Las causas más frecuentes de la baja uniformidad son def ic iencias en la
regulación de las presiones en las subunidades, emisores parcialmente fuera de
la tuber ía por tagoteros y obstrucciones en los emisores.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 233
BIBLIOGRAFÍA
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 234
ASAE EP458 Evaluaciones de campo en s is te mas de r iego local izado
UNE 68072:1986 Aspersores ro tativos . Requis i tos generales y métodos de
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UNE 68-072-86 (1986): Aspersores ro tat ivos. Requis i tos generales y métodos
de ensayo. AENOR, Spain
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 236
CAMBIOS DE OCUPACIÓN EN LAS SUPERFICIES DE AGUA EN LA
RAYA CENTRAL IBÉRICA
DR . D. JUL ÍA N MOR A AL I S E DA
Univers idad de Ext remadura . Profesor T i tu lar de Univers idad. Cáceres , España.
D. FR A N CI SC O JA V IE R JA R AÍ Z CA B A N I L L AS
Univers idad de Ext remadura . Becar io de Invest igación (FPU), Mini s ter io de
Educación . Cáceres , Esp aña.
j f j a ra iz@unex .es
DR . D. JOSÉ AN T ONI O GU TI É R RE Z GA LL E GO
Univers idad de Ext remadura . Profesor T i tu lar de Univers idad. Mérida, España.
j agut ie r@unex .es
Resumen
En la comunicación se pretende anal izar y comprender cambios en las
superf ic ie de agua de la Raya Central Ibér ica , motivados por los rápidos
cambios que viene exper imentando la es tructura sociodemográf ica y la
act iv idad económica de los espacios t ransfronter izos, que son impulsados por
las nuevas necesidades socioeconómicas y por las carencías del sector agrar ío.
Este anál is is se l leva a cabo ut i l izando diferentes técnicas es tadís t icas básicas
(medias , correlaciones , e tc.) y com plejas ( técnicas de cluster ización de datos,
regresiones logíst icas , e tc .) . Ante es to, donde más se va a incidir en la
invest igación es en la repercusión de es tos cambios que afectan a las
superf ic ies de agua, sobre otras cober turas y otros usos del suelo , y en las
mudanzas que todo el lo conl leva sobre los ecosis temas. Se tra ta , por
consiguiente , de t ip if icar , del imitar y caracter izar los efectos de las
act iv idades socioeconómicas y agrar ías, y de las d iferentes var iables
geof ís icas, sobre la red hidrográf i ca y las superf ic ies de agua del terr i tor io de
Extremadura, Alentejo y Región Centro.
Palabras clave: Raya Central Ibér ica , usos del suelo, superf ic ies de agua,
cambios, modelos es tadís t icos.
J U L I Á N M O R A A L I S E D A ; F R A N C I S C O J A V I E R J A R A Í Z C A B A N I L L A S &
J O S É A N T O N I O G U T I É R R E Z G A L L E G O
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 237
I . Introducción
La f inal idad úl t ima de la comunicación, como ya se ha comentado, es
comprender e l impacto de las act ividades económicas y del medio f ís ico sobre
el terr i tor io, más concretamente sobre los espacios ocupados por las nuevas
superf ic ie de agua, y los efectos del cambio socio -demográf ico y terr i tor ia l
motivado por es to, prestando una especial a tención a las nuevas es tructuras
espaciales , la evolución de los usos del suelo y a las repercusiones implíci tas
en las t ransformaciones se hayan producido.
Para e l lo , e l es tudio se centrará fundamentalmente en tra tar de caracter izar
los cambios de cober turas y usos del suelo en general , y en explicar las
modif icaciones en el terr i tor io debido al desarrol lo de nuevas superf ic ies de
agua, y defin ir los posibles efectos del cambio sobre los s is temas urbano,
agr ícola, forestal y sobre los ecosis temas y su divers idad biológica.
Se ut i l izarán para el lo técnicas de anális is mult ivar iante, nuevas
metodologías de anál is is de datos como el anál is is c luster , regresiones
logís t icas (modelos l ineales general izados) y car tograf ía d e usos del suelo
elaborada a par t ir de imágenes de satél i te . Las fuentes de información serán:
las es tadís t icas of ic ia les producidas por e l Insti tu to Nacional de Estadís t ica de
España y/o Inst i tu to Nacional de Estat ís t ica de Portugal , que se encuentran en
los d iferentes censos suscept ib les de incorporación al modelo y desagregada a
escala municipal ; y la in terpretación de los datos del Programa CORINE
(Coordinated Information on the European Environment Program) que ofrece el
Centro Nacional de Información Geográf ica (Minis ter io de Fomento de España)
y e l Inst i tu to Geográf ico Português (Ministér io do Ambiente , do Ordenamento
do Terri tório e do Desenvolvimento Regional ) . Es importante destacar que los
anál is is que se pretenden l levar a cabo tendrán como unid ad adminis tra t iva de
anál is is e l municipio, por lo que el volumen de información será considerable.
No es n inguna novedad el in tentar crear una car tograf ía que ref leje los
usos del suelo. Por todos es conocido el Mapa de Cult ivos y Aprovechamientos
de España que surgió como resul tado del respect ivo proyecto abordado en su
momento por e l Minis ter io de Agricul tura. Pese a esto, lo que realmente
in teresa y es la apor tación novedosa, no es exclusivamente la cober tura del
suelo o el uso del mismo como tal , s ino el seguimiento , la expl icación y las
repercusiones de los cambios que en el mismo se es tán produciendo.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 238
En es ta l ínea es precisamente en la que surge la idea de hacer un
seguimiento de la evolución de usos del suelo mediante la observación por
satél i te . Idea que se p lasma en el programa europeo CORINE, dest inado a crear
una herramienta para la toma de decis iones en mater ia de gest ión del medio
ambiente y los recursos naturales en Europa.
Como objetivos concretos del anális is de los cambios de cober tura y uso
del suelo y los factores condicionantes de es tos cambios en el área de es tudio
se deben subrayar :
1 . Obtener información detal lada y actual izada de los cambios de
cober tura y uso del suelo en el área el estudio, concretamente las
superf ic ies de agua, su dis tr ibución, su evolución y sus d iferentes
detonantes .
2 . Crear , gestionar , analizar e in terpretar una amplia base de datos
terr i tor ia les, socioeconómicos y ambientales.
3 . Optimizar el anál is is e in terpretación de los regis tros h is tór icos .
4 . Generar cartograf í a temática de resul tados.
Son muy importantes también los objet ivos metodológicos de la invest igación:
1 . Util izar e implementar nuevas tecnologías como son el anál is is c luster ,
los modelos l ineales general izados y los Sis temas de Información
Geográf ica (SIG) para la generación de una car tograf ía temática
fáci lmente in terpretable.
2 . Gestionar de manera ef icaz los impactos generados por la d inámica
terr i tor ia l transfronter iza de la Raya Central Ibér ica: la economía y las
act iv idades product ivas; la sociedad; e l m edio ambiente y e l patr imonio
cul tural ; la es tructura terr i tor ia l , e tc .
3 . Observar los resul tados der ivados de los cambios en el modelo
socioeconómico y demográf ico de las tres regiones transfronter izas
implicadas en el es tudio: Extremadura, Alentejo y Regió n Centro en las
superf ic ies de agua.
II . Área de estudio
A pesar de la indef inición del concepto de frontera y su alcance espacial ,
sobre los que no hay unanimidad ni unicidad en el uso que de los mismos se
hace, se ha optado por es tudiar los cambios de cober tura de las superf ic ies de
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 239
agua en el terr i tor io que comprende a las dos provincias de Extremadura
(Cáceres y Badajoz) y a los c inco dis tr i tos por tugueses fronter izos con la
región española (Guarda, Castelo Branco, Por talegre , Évora y Beja) .
Si b ien en el caso español, las dos provincias per tenecen a la misma
región, no sucede lo mismo en el caso luso. Mientras que dos de los d is tr i tos
per tenecen a la Región Centro (Guarda y Castelo Branco) , los t res más
meridionales forman par te de la región de Alen tejo (Por talegre , Évora y Beja) .
La local ización de las provincias y dis tr i tos puede apreciarse en la Figura 1.
Este espacio transfronter izo se ha denominado por d iversos autores como
Raya Central Ibér ica (Campesino Fernández, López Tr igal , Mora Aliseda, e tc.) ,
y por lo tanto, es ta es la def in ición que se emplea en el ar t ículo. No obstante
hay que subraya que los l ímites de es te espacio osci la de unos autores a o tros,
aunque la esencia terr i tor ia l perdura en todo ellos .
Figura 1 . Provinc ias y /o d i s t r i tos de l á rea de es tud io .
Fuente : Elaborac ión propia .
En cuando al medio f ís ico o natural , concretamente la orograf ía, e l espacio
t ransfronterizo de la Raya Central Ibér ica puede decirse que viene def inido por
t res aspectos fundamentales : e l espacio montañoso que supone el Sis tema
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 240
Central en Extremadura y su prolongación en Portugal a través de la Serra da
Malcata y la Serra da Estrela ; las grandes peni l lanuras tanto en Extremadura
(Peni l lanura Cácerena o La Serena) con en el ter r i tor io luso ( Penil lanura
Alentejana ) ; y las dos grandes cuenca hidrográf ica de lo s r íos Tajo o Tejo y
Guadiana. En la Figura 2 , se muestra un mapa con los espacios más
representat ivos del medio f ís ico rayano.
Por ú l t imo, tan sólo comentar de la Raya Central Ibér ica , como espacio
per teneciente a tres regiones Objet ivo 1 de la UE, que l os fondos estructurales
y de cohesión que se apl ican para corregir los desequil ibr ios terr i tor ia les han
al terado considerablemente es te espacio . Esta zona que se anal iza es objeto de
una pol í t ica comunitar ia que la v iene casi conf igurando desde la ópt ica
socioeconómica a t ravés de in iciat ivas como INTERREG, y es tá posibi l i tando
la creación de infraestructuras y equipamientos de todo t ipo, que inf luyen en
su funcional idad y permeabil idad, y en la a l teración de las d iferentes
cober turas del suelo.
Figura 2 . Medio f í s ico de l a Raya Cent ra l Ibér ica .
Fuente : Consor t ium for Spat ia l Informat ion (CGIAR -CSI) ,
NASA Shut t le Radar Topographic Miss ion (SRTM).
E laborac ión propia .
J U L I Á N M O R A A L I S E D A ; F R A N C I S C O J A V I E R J A R A Í Z C A B A N I L L A S &
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III. Estado del arte
Diferentes es tudios han t ra tado el tema de las dinámicas terr i tor ia les y sus
repercusiones sobre los cambios de uso del suelo en espacios f ronter izos desde
var ias perspect ivas: desde aquel los que han es tudiado el cambio demográf ico y
la d inámica terr i tor ia l de forma genér ica, hasta los que han invest igado con
mayor profundidad los cambios de usos del suelo y los impactos ambientales.
En el ar t ículo, como se acaba de comentar , se anal izan las nuevas
dinámicas terr i tor ia les y sus repercusiones sobre los usos del suelo. Más
concretamente, es te estudio aborda los ca mbios de las superf ic ies de agua en
los municipios y concelhos de la Raya Central Ibér ica , tra tando de di lucidar ,
en úl t ima instancia que var iables independientes (socioeconomicas , agrar ías,
de accesibil idad o f ís icas) inf luyen en las mudanzas que afectan a la
mencionada cober tura.
El área de es tudio de es te ar t ículo, es un espacio t ransfronter izo marginal
del suroeste europeo con una peculiar idades sociales , económicas, ambientales
y cul turales comunes, que han s ido abordadas por d iferentes invest igadore s .
En la actual idad, por pr imera vez en mucho t iempo, España y Por tugal han
emprendido una aventura conjunta que ha favorecido el abandono de viejos
recelos y dota a las re laciones pol í t icas, sociales y económicas de un alto
grado de cooperación. Ambos paí ses tra tan de demostrar su capacidad para
enfrentarse sol idar iamente a los problemas s imilares , e incluso comunes, que
les afectan (Cabero Diéguez, 1997).
Respecto a la s i tuación de toda la Raya Central Ibér ica, en el in ter ior
peninsular , a l factor de le j anía y de vacío demográf ico se suma la debi l idad de
núcleos urbanos y semiurbanos, que apenas s i muestran un comportamiento
verdaderamente urbano (Campesino Fernández, 1997) . El for ta lecimiento de
algunos ejes de comunicación junto con los nuevos comportam ientos
comerciales, supondría una desestructuración de las re laciones
socioeconómicas en el in ter ior transfronter izo. El escenar io as í anal izado
topar ía con graves dif icul tades para l levar a cabo una ordenación y
planif icación terr i tor ia l capaz de superar las carencias existentes.
Según el profesor Rocha Medeiros (2008) , cada vez menos sent ido hacer
lecturas es tr ic tamente nacionales de los s is temas urbanos y t ra ta de conocer s i
e l desaf ío expresado en el pr imer INTERREG -A, con sus objet ivos de
C A M B I O S E N L A S S U P E R F I C I E S D E A G U A E N L A R A Y A C E N T R A L I B É R I C A
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contr ibuir para la f i jación de la población y el crecimiento ordenados de los
centros urbanos de dimensión media con importancia transfronter iza , han sido
alcanzados. Así, pretende ver if icar s i e l proceso de t ransición de un modelo de
centros urbanos dominantes hacia una red más equil ibrada y pol icéntr ica se
es tá produciendo o no. La Raya Central Ibér ica (Rocha Medeiros , 2008)
presenta pues algunas potencial idades morfológicas. Esta precisar ía reforzar
las re laciones (f lujos, redes, cooperación) entre las c iudades, pa ra que sea
posible t ransformar un s is tema urbano excesivamente monocéntr ico en otro
más equil ibrado y pol icéntr ico .
El es tudio de las causas, los procesos y las consecuencias del cambio del
uso y la cober tura del suelo es uno de los pr incipales tópicos d e invest igación
cuando se abordan problemas relacionados con el cambio ambiental g lobal. La
modif icación del uso del suelo debido a las act iv idades humanas ha provocado
una pérdida general izada de la b iodivers idad mundial , ha desencadenado
procesos graves de degradación ambiental y ha contr ibuido de manera
s ignif icat iva al cambio cl imático así como al calentamiento global del p laneta.
Dicen Irwin y Geoghegan en 2001 que las cuest iones de cambio de uso del
suelo y cambio en la cober tura del suelo han atraíd o el in terés de una gran
var iedad de invest igadores preocupados por la modelización de la conversión
espacial y temporal de los patrones del suelo y por la comprensión de las
causas y consecuencias de es tos cambios. Entre es tos, geógrafos y c ient íf icos
exper tos en ciencias naturales, han tomado la delantera en el desarrol lo de
modelos espacialmente expl íc i tos de cambio de uso del suelo a una escala muy
desagregada (por ejemplo, parcelas individuales de t ierra o celdas de paisaje) .
Un s ignif icat ivo progreso se ha hecho en la adquis ic ión de ser ies de datos
espaciales de sensores remotos (por ejemplo, imágenes de satél i te de la
cober tura del suelo) , en la conceptual ización de los procesos básicos
geográf icos y ambientales que es tán asociados con el cambio de us o del suelo,
y en el desarrol lo de modelos espaciales que encajen con el proceso espacial de
cambio de suelo razonablemente bien.
Verburg et a l . (2006) crean escenar ios de cambios de uso del suelo para
comprender la d inámica de los paisajes en todo el ter r i tor io europeo. Junto a
los modelos y escenar ios , es e l hecho de cubr ir todo el terr i tor io europeo para
dar una vis ión global, lo más importante que apor ta es te trabajo . Los autores
J U L I Á N M O R A A L I S E D A ; F R A N C I S C O J A V I E R J A R A Í Z C A B A N I L L A S &
J O S É A N T O N I O G U T I É R R E Z G A L L E G O
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señalan que la d iferencia observada entre la explotación de los n iveles
europeos de los fu turos cambios en el área agr ícola y la evaluación de
impactos en el paisaje de casos locales, p ide planteamientos de reducción de la
escala que una los n iveles de desarrol lo europeos con los n iveles de impacto
del paisaje . Por lo tanto, pa ra Verburg et a l . (2006), la reducción de la escala
es esencial para capturar adecuadamente la enorme var iabi l idad de paisajes que
exis ten a lo largo de Europa.
El abandono del suelo agr ícola es uno de los pr incipales cambios de uso
del suelo en el Medite rráneo. Para mit igar la erosión del suelo abandonado, es
necesar io ident if icar lugares que son vulnerables a la erosión como resultado
del abandono. Pues bien Lesschen et a l . (2007), ident if ican área vulnerables a
la erosión bajo diferentes escenar ios de a bandono del suelo en el sureste de
España. Estos autores indican que una de las consecuencias ambientales del
abandono del suelo es la degradación del suelo y específ icamente la erosión de
regueros. Señalan que recientes estudios indican que la erosión de regueros es
uno de los pr incipales procesos erosivos en términos de pérdida de suelo y
producción de sedimentos. Por consiguiente, se considera que la erosión en
reguero es un importante proceso de degradación del suelo, y es tos regueros
forman efect ivas conexiones para t ransfer ir los sedimentos desde las t ierras
a l tas a los fondos del val le y canales permanentes.
De Aranzábal e t a l . (2008) l levarón a cabo un es tudio de modelización de
los cambios en los paisajes, der ivado de la d inámica de los s is temas
socioeconómicos. Más concretamente se centran en el anál is is de paisajes
semiár idos mediterráneos. Según los autores , e l paisaje cul tural cambia porque
la población que lo creó y lo ha mantenido his tór icamente es tá también
modif icando su s is tema socioeconómi co. Las es tructuras terr i tor ia les y
socioeconómicas mantienen una in teracción constante y reciproca. Así, los
procesos socioeconómicos son la pr incipal causa de los cambios en los usos del
suelo que, básicamente, determinan la es tructura, la función y la d inámica de
es tos paisajes, por lo tanto los cambios en la es tructura y procesos sociales
l levan a una al teración del ambiente . De Aranzábal et a l . (2008) , es tudian la
re lación entre la es tructura del paisaje y la socioeconomía subyacente . Para
es to se emplean modelos numéricos que relacionan aspectos ecológicos y
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 244
socio-cul turales que permiten predecir nuevos t ipos de paisaje para un
escenar io dado estableciendo cambios socioeconómicos.
Serra e t a l . (2008) desarrol lan un anál is is especial apl icado a determ inar
las pr incipales fuerzas causantes de los cambios de cobertura y uso del suelo
en una región mediterránea. Para e l lo u t i l izaron tres herramientas d iferentes
con el objeto de diferenciar los cambios de cober tura y uso del suelo, los
factores condicionan tes y las d inámicas del paisaje . Los cambios de cober tura
y uso del suelo fueron cuantif icados con técnicas de sensores remotos; los
factores condicionantes se anal izaron con regresiones logís t icas múlt ip les
combinando var iables biof ís icas y humanas; mient ras que las d inámicas de los
paisajes fueron cuantif icadas usando diferentes metr icas .
Es muy in teresante destacar también el trabajo de Dendoncker e t a l .
(2007) , en el cual los autores presentan un anál is is espacialmente expl íc i to de
cor te t ransversal de los factores que condicionan los usos del suelo,
concretamente en Bélgica. Muestran además que los modelos logís t icos
regresivos ident if ican tendencias o re laciones globales entre los factores
socioeconómicos o f ís ico -cl imáticos y la precisa local ización de cada t ipo de
uso del suelo.
IV. Material y métodos
Tras la lectura de una extensa bibl iograf ia a l respecto , y tras la e lección de
una ser ie de var iables independientes ya probadas en otros es tudios muy
s imilares (como se ha expuesto) , se real izan determinados anál is is es tadís t icos
en busca de correlaciones o redundancias . Una vez depuradas las var iables,
v is to los resul tados de un pr imer anál is is municipal , para ver la idoneidad de
las mismas, se procede al es tudio de las cober turas y usos del suel o, con su
ocupación actual y su evolución en el t iempo.
Estas var iables socioeconómicas, agr ícolas, de accesibi l idad y f ís icas
(u t i l izadas para e l anál is is de caracter ización del área de es tudio , y que por
fa l ta de espacio no se puede exponer en es ta com unicación) son las que en el
modelo l ineal general izado, se emplean como var iables independientes para dar
respuesta a los cambios de las superf ic ies de agua.
El es tudio de la cober tura de las superf ic ies de agua, se l leva a cabo con
una ser ie de diferen tes anál is is independientes: en pr imer lugar un anál is is
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global de la Raya Central Ibér ica; a cont inuación, se exponen los principales
in tercambios de cober turas desde 1990 a 2000; se f inal iza con el tra tamiento
del cambio neto de las superf ic ie de agua en el mismo per iodo de t iempo. Todo
esto muestra la real idad de la Raya Central Ibér ica en cuanto a las superf ic ies
de agua y la ocupación y los cambios que afecta a esta cober tura en el
in tervalo temporal comentado.
Como lo que se pretende, en úl t ima instancia, es ver qué ha motivado esos
cambios de cober tura y uso del suelo (circunstancias sociales o económcas, o
aspectos medioambientales o geof ísicos) , se apl ica a la var iable dependiente
que es los cambios de cober tura de las superf ic ies de agua, una regresión
logís t ica. Por consiguiente , para conocer que var iables independientes
(socioeconómicas y f ís icas) motivan que la superf ic ie de agua aumente o
disminuya su superf ic ie de 1990 a 2000, debe real izarse una operaci ón o un
modelo l ineal general izado ( GLM , de su nombre en inglés) .
VI.1. Anális is socioeconómico y territorial
La metodología seguida para este primer anál is is socioeconómico y
terr i tor ia l , que puede entenderse como estudio prel iminar del área de es tudio
para su comprensión y la correcta selección de las var iables independientes fue
senci l la . Para la selección de las var iables independientes de entrada, se tuvo
en cuenta la b ibl iografía consultada, y los posibles casos de correlaciones y
redundancias que puedieran darse. También se decidió que se real izar ía un
mero anál is is descr ip t ivo del área de es tudio, para que es tos conocimientos
socioeconómicos y f ís icas , ayudar a la comprensión de los fenómenos
acaecidos en el t iempo a es tudiar .
En es te es tudio, tr as la e l iminación de una ser ie de var iables que ofrecían
diverson problemas de col ineal idad, correlación o incluso fal ta de
homogeneidad, se emplearon 30 var iables de entrada, las cuales pueden
apreciarse en la Tabla 1.
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La información alfanumérica usa da en es te pr imer anál is is se ha obtenido
de diversas fuentes , en función de grupo de var iables a la que se per tenezca.
Acto seguido se exponen las fuentes de información según el t ipo se var iables:
Variables socioeconómicas:
Inst i tu to Nacional de Estadís t ica de España:
o Censo de Población y Vivienda (1991 y 2001).
o Padrón Municipal de Habitantes (var ios años) .
Inst i tu to Nacional de Estat ís t ica de Portugal :
o Recenseamento da População e da Habitação (1991 y
2001).
o Anuário Estat ís t ico de Portugal (var ios años) .
Variables agr ícolas:
Inst i tu to Nacional de Estadís t ica de España:
o Censo Agrar io (1989 y 1999).
Inst i tu to Nacional de Estat ís t ica de Portugal :
o Recenseamento Geral da Agricul tura (1989-1999).
Variables de accesibi l idad:
Minister io de Fomento de España:
o Mapa de Tráf ico 2006.
Gabinete de Estudos e Planeamento, Minis tér io das Obras
Públicas, Transportes e Habitação :
o Datos de Tráfego .
Variables f ís icas y del medio natural :
Consort ium for Spatial In formation (CGIAR -CSI), NASA Shutt le
Radar Topographic Mission (SRTM) .
Servicio Meteorológico del Minis ter io de Defensa de España.
La información de cada uno de los Censos y del res to de fuentes, se
consol idaba en una hoja de Excel que poster iormente pasaba a una base de
datos de Access .
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Tabla 1 . Var iables empleadas en e l aná l i s i s de carac ter izac ión de l á rea de es tud io .
Variables empleadas en el análisis de caracterización del área de estudio
Número Grupo Variables
1 Socio-economía Población total
2 Crecimiento poblacional medio anual de 1991-2001
3 Tasa de natalidad
4 Tasa de mortalidad
5 Edad media
6 Tasa de juventud
7 Tasa de envejecimiento
8 Indice de dependencia
9 Población con estudios superiores
10 Tasa de actividad
11 Población empleada en el sector primario
12 Población empleada en el sector secundario
13 Población empleada en el sector servicios
14 Agricultura Densidad de ganado bovino
15 Densidad de ganado ovino
16 Densidad de ganado caprino
17 Densidad de ganado porcino
18 Densidad de maquinaría agrícola
19 Titulares de las explotaciones agrarias con menos de 34 años
20 Titulares de las explotaciones agrarias con entre 35 y 54 años
21 Titulares de las explotaciones agrarias con más de 65 años
22 Accesibilidad Población potencial a 30 minutos
23 Tiempo mínimo de acceso a los centro de actividad de la Península
24 Tiempo mínimo de acceso a los centro de actividad de la Raya Central Ibérica
25 Distancia a las vías de comunicación de gran calidad y capacidad
26 Medio físico Superficie del municipio bajo alguna figura de protección
27 Altitud media
28 Pendiente media
29 Precipitación media anual
30 Temperatura media anual
Fuente : Elaborac ión propia .
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Ocupación y cambios de cobertura y uso del suelo: las superf ic ies de agua
Para e l es tudio de la ocupación y los cambios de cober tura y uso del suelo
se han empleado los datos apor tados por e l Programa CORINE. Este programa
se in icia en vir tud de una decis ión del Consejo de Minis tros de la Unión
Europea (CE/338/85), pasando en 1995 a ser responsabi l idad de la Agencia
Europea de Medioambiente (AEMA). Su f inal idad es la creación y
actual ización permanente de una base de datos sobre los usos del suelo del
terr i tor io europeo.
Esta base de datos ha sido reco nocida como una referencia para e l anál is is
espacial y terr i tor ial , una fuente de información en apl icaciones
medioambientales casi imprescindible para la adopción de pol í t icas
equi l ibradas y acordes con la cohesión terr i tor ia l y la sostenibi l idad dentro d e
la UE. Es la única base de datos of ic ia l que exis te hasta ahora en toda la Unión
Europea a un nivel tan homogéneo.
El Inst i tu to Geográf ico Nacional (IGN), Centro Nacional de Información
Geográf ica (CNIG) -Minis ter io de Fomento de España - y e l Inst i tu to do
Ambiente ( IA) e Inst i tu to Geográf ico Português ( IGP) -Ministér io do
Ambiente, do Ordenamento do Terri tório e do Desenvolvimento Regional
Português - fueron los encargados, entre 1987 y 1991, de coordinar la e jecución
del CORINE Land Cover 1990 (CLC 90), bajo la supervis ión de la Comisión
Europea. La Agencia Europea de Medio Ambiente inició a f inales de los años
noventa una actual ización con el objeto de proveer la información necesar ia y
opor tuna para la obtención de los indicadores de cambios en las tend encias de
ocupación del suelo.
El nuevo proyecto tenía dos componentes principales interconectadas, la
pr imera de el las , Image 2000, que abarca las act iv idades relacionadas con la
adquis ic ión de imágenes de satél i te de toda Europa, la or torrect if icación y la
producción de un mosaico nacional y europeo de imágenes; la segunda,
CORINE Land Cover 2000 (CLC 2000), comprendía las act iv idades
relacionadas con la e laboración de un mapa CORINE y la detección e
in terpretación de los cambios en la cober tura del suel o en el per iodo 1990-
2000.
Como ya se ha comentado, en es te es tudio de las superf ic ies de agua, se ha
l levado a cabo tres anál is is independientes: el pr imero, un anál is is general de
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la ocupación del suelo en la Raya Central Ibérica; en el segundo se expon en los
pr incipales in tercambios de cober tura del suelo de Nivel 1 del proyecto CLC,
en los que in terviene la cober tura de las superf ic ie de agua; y e l tercero es un
anál is is del cambio neto de la superf ic ie de agua acontecido en el área de
es tudio en el per iodo de t iempo estudiado. En la Tabla 2 , pueden verse las
d iferentes cober turas del suelo que ofrece el proyecto CLC para los tres
pr incipales n iveles, es decir , para los t res t ipos de desagregación más
importantes.
Tabla 2 . Var iables empleadas en e l aná l i s i s de carac ter izac ión de l á rea de es tud io .
NIVEL 1 NIVEL 2 NIVEL 3
1. Superficies artificiales 1.1. Zonas Urbanas 1.1.1. Tejido urbano continuo
1.1.2. Tejido urbano discontinuo
1.2. Zonas industriales, comercial
y de construcción
1.2.1. Zonas industriales o comerciales
1.2.2. Redes viarias, ferroviarias y terrenos
asociados ferroviarios
1.2.3. Zonas portuarias
1.2.4. Aeropuertos
1.3. Zonas de extracción minera,
vertederos y en contrucción
1.3.1. Zonas de extracción minera
1.3.2. Escombreras y vertederos
1.3.3. Zonas en construcción
1.4. Zonas verdes artificiales, no
agrícolas
1.4.1. Zonas verdes urbanas
1.4.2. Instalaciones deportivas y recreativas
2. Zonas agrícolas 2.1. Tierras de labor 2.1.1. Tierras de labor en secano
2.1.2. Terrenos regados permanentemente
2.1.3. Arrozales
2.2. Cultivos permanentes 2.2.1. Viñedos
2.2.2. Frutales
2.2.3. Olivares
2.3. Praderas 2.3.1. Praderas
2.4. Zonas agrícolas heterogéneas 2.4.1. Cultivos anuales asociados con cultivos
permanentes
2.4.2. Mosaicos de cultivos
2.4.3. Terrenos principalmente agrícolas, pero
con importantes espacios de vegetación natural
2.4.4. Sistemas agroforestales
3. Zonas forestales, vegetación
natural y espacios abiertos
3.1. Bosques 3.1.1. Bosques de frondosas
3.1.2. Bosques de coníferas
3.1.3. Bosque mixto
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3.2. Espacios de vegetación
arbustiva y/o herbácea
3.2.1. Pastizales naturales
3.2.2. Landas y matorrales
3.2.3. Vegetación esclerófila
3.2.4. Matorral boscoso de transición
3.3. Espacios abiertos con poca o
sin vegetación
3.3.1. Playas, dunas y arenales
3.3.2. Roquedo
3.3.3. Espacios con vegeración escasa
3.3.4. Zonas quemadas
3.3.5. Glaciares y nieves permanentes
4. Zonas húmedas 4.1. Zonas húmedas continentales 4.1.1. Humedales y zonas pantanosas
4.1.2. Turberas
4.2. Zonas húmedas litorales 4.2.1. Marismas
4.2.2. Salinas
4.2.3. Zonas llanas intermareales
5. Superficies de agua 5.1. Aguas continentales 5.1.1. Cursos de agua
5.1.2. Laminas de agua
5.2. Aguas marinas 5.2.1. Lagunas costeras
5.2.2. Estuarios
5.2.3. Mares y océanos
Fuente : Elaborac ión propia .
Tras e l anál is is g lobal de la ocupación del suelo en la Raya Central
Ibér ica , y que no se expone por fal ta de espacio, e l s iguiente , es ya a n ivel
municipal . Para e l tra tamiento de los in tercambios de cober tura del suelo entre
e l año 1990 y 2000, se deben seguir d iferentes pasos.
El pr imer paso es calcular a n ivel municipal la superf icie ocupada por
cada uno de los usos del suelo para e l Nivel 1 empleado. Acto seguido, se
t ra tar de ver , dentro de cada municipio/ concelho , los in tercambios de cober tura
y uso del suelo que se han producido entre un t ipo de uso y otro. Para e l lo se
real izaron un gran número de operaciones con el Sis tema de Información
Geográf ica (SIG) empleado (ArcGIS) como de consul tas en Access, las cuales
daban como resul tado un valor para cada uno de los municipios ( identif icados
s iempre por su Código INE).
Antes de las consul tas opor tunas en Access, se real izaron una ser ie de
operaciones con diferentes funciones que ofer ta e l SIG. En pr imer lugar hubo
que emplear la función Intersect de ArGIS. Este anál is is espacial consis te en
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la computación geométr ica de intersección entre dos capas, en este caso:
cambios de uso del suelo y municipios . Solo aquel los rasgos en el área común
de ambas capas se conservarán en una capa de sal ida. La capa de entrada en
es te caso es de pól ígonos (cambios de usos) , mien tra su que la capa de
in tersección debe ser de pol ígonos (municipios) . Los rasgos resul tantes en la
capa de sal ida serán de la misma clase que los de capa de entrada. Es decir , la
in tersección se hace polígono -en-pol ígono.
Tras obtener es ta tabla, e l s i guiente paso fue generar una nueva columna,
en la que se calcula la superf ic ie de cada una de las f i las (regis tros) . Es decir ,
se tra ta de conocer la superf icie de cada uno de los regis tros , o las
in tersecciones entre los d iferentes cambios de uso del suel o en cada municipio
o concelho . Acto seguido esta tabla se importa a Access , y con el la , se real izan
todas las consul tas necesar ias para la obtención de los in tercambios de
cober tura del suelo a n ivel municipal tanto en valores absolutos como en
porcentaje . Las consul tas real izadas fueron las s iguientes:
Consulta 1 : Para real izar es ta consul ta se necesi tan la tabla que se ha
importado del SIG y otra tabla en la que aparezca tan sólo la superf ic ie de
cada uno de los municipios o concelhos de la Raya Central . A través del
generador de expresiones de Access se establece una operación cuyo
objeto es mostrar los diferentes t ipos de in tercambio que se dan en cada
municipio y la superf ic ie de los mismos.
Consulta 2: En esta consul ta, que ya es de referencias cruzad as, tan sólo se
necesi ta la tabla que resul ta de la pr imera consul ta y que acabamos de
explicar . Con la consul ta de referencias cruzadas se pretende obtener una
tabla en la que se muestre e l promedio de superf ic ie municipal afectada
por cada uno de los in t ercambios de coberturas por los que se vea
afectado.
La tabla resul tante de es ta segunda consul ta ya puede exportarse a ArcGIS
y real izar la d iferente car tograf ía en la que se muestran los in tercambios de
cober tura del suelo a n ivel munipal en la Raya Ce ntral Ibérica .
Para la realización del tercer anál is is , a saber , e l es tudio de los cambios
netos de superf ic ie (en es te caso cober tura de agua) a n ivel municipal , se
necesi ta la tabla f inal obtenida t ras las d iferentes operaciones y consul tas del
anál is is anter ior . Esta tabla debe exportarse a Excel y, a l l í , se ejecutan las
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direntes operaciones es tadís t icas requer idas para obtener los cambios netos de
superf ic ie. Una vez en Excel, la operación a real izar con los valores de la
tabla es senci l la . Teniendo en cuenta que son var ios los in tercambios en los
que la superf ic ie de agua se ve afectada, ya sea como cobertura que se p ierde o
se gana a par t ir de otras cober turas (superf ic ie ar t i f ic ial , zonas agr ícolas o
zonas forestales) , la función que debe generarse es la s iguiente: se es tablece un
sumator io en el que, a la suma de todos los intercambios de cober tura en los
que se gana superf ic ie de agua, se res te la suma de todos aquel los f lujos en los
que la superf ic ie de agua se p ierde en detr imento de otros usos.
Tras la obtención del cambio neto de la superf ic ie de agua entre el año
1990 y 2000, la tabla resul tante se importa a ArcGIS conver t ida a formato d -
BaseIV para su correcta manipulación.
IV.3. Modelo l ineal generalizado
El objet ivo úl t imo del t rabajo que se presenta no es tan sólo analizar la
ocupación de las superf ic ies de agua, los in tercambios de cober tura en los que
se ven afectados, o los cambios netos de este uso en el per iodo de t iempo
tra tado. La f inal idad es tamb ién, l legar a conocer cuáles son los factores (en
forma de var iables socioeconómicas, agrar ias, de accesibi l idad o geof ís icas)
que condicionan las modif icaciones que han padecido las superf ic ies de agua
desde 1990 a 2000.
Tras e l uso de diferentes técnica s y modelos estadís t icos (SOMF, Mars ,…)
se decidió emplear la regresión logís t ica como técnica para expl icar los
cambios de cober tura del suelo . Más concretamente, lo que se usó fue la
función General ized Linear Models (GLM) del programa estadís t ico R. R e s un
s is tema para la implementación de funciones es tadís t icas y la creación de
gráf icos. En un sent ido más amplio, R se considera en s í mismo un lenguaje de
programación con un conjunto de procedimientos implementados que permiten
real izar tareas específ ic as muy diversas , que van desde la apl icación de
funciones es tadís t icas a la generación y resolución de múlt ip les problemáticas
(Cayuela, 2009).
El hecho de conocer qué es una regresión, o qué es un ANOVA, entre o tros
aspectos, son preguntas c laves en la a pl icación de modelos l ineales para la
resolución de problemas es tadis t icos (Cayuela, 2009).
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El anál is is de regresión se usa para expl icar o modelar la re lación entre
una var iable cont inua Y , l lamada var iable respuesta o var iable dependiente , y
una o más var iables cont inuas X1 ,…. .X p , l lamadas var iables expl icat ivas o
independientes. Cuando hay más de una var iable respuesta Y , entonces el
anál is is se denomina regresión múlt ip le mult ivar iada. Cuando las Y son
to talmente independientes entre sí , entonces hacer una regresión múlt ip le
mult ivar iada ser ía e l equivalente a real izar tantas regresiones mult ip les
univar iadas como Y haya (Cayuela, 2009). .
Los modelos l ineales se basan en una ser ie de supuestos, a lgunos de los
cuales pueden y deben comprobarse una vez ajustado el modelo . Estos son:
independencia , l ineal idad, normalidad y homocedast ic idad.
Pues bien, en muchas ocasiones, s in embargo, uno o var ios de es tos
supuestos no se cumplen. Por ejemplo, en algún caso concreto pues suceder
que a medida que aumenta la media de la muestra, aumente también su
var ianza. Estos problemas se pueden l legar a solucionar mediante la
t ransformación de la var iable respuesta (por ejemplo tomando logar i tmos) . Sin
embargo estas t ransformaciones no s iempre consiguen corregir la fa l ta de
normalidad, la heterocedast ic idad (var ianza no constantes) o la no l ineal idad
de nuestros datos. Además resul ta muchas veces dif íc i l in terpretar los
resul tados obtenidos. Una alternat iva a la t ransformación de la var iable
respuesta y a la fa l ta de n ormalidad es e l uso de los modelos l ineales
general izados. Los modelos l ineales general izados (como ya se ha mencionado
GLM de las s ig las en inglés General ized Linear Models ) son una extensión de
los modelos l ineales que permiten ut i l izar d is tr ibuciones no normales de los
errores (b inomiales, Poisson, gamma, e tc .) y var ianzas no constantes (Cayuela,
2009).
V. Análisis de las dinámicas territoriales de las superf icies de agua
V.1. Intercambios de coberturas que afectan a las superficies de agua
En es te punto, se expone los pr incipales in tercambios de cober tura (Figura
3) que se han producido en los municipios o concelhos del área de es tudio ,
para e l periodo de 1990 a 2000, centrando el anál is is pormenorizado en
aquel los más s ignif icat ivos que afe ctan a las superf ic ies de agua.
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Evidentemente, tan sólo se comentan aquel los in tercambios que son
s ignif icat ivos y representat ivos teniendo en cuenta , que los mapas expresan el
porcentaje de intercambio en función del área to tal del término municipial . Por
consiguiente , se tra tan aquel la s coberturas que poseen tanto una media
re levante, como unos valores máximos que merece la pena ser comentados.
Figura 3 . Cambios de ocupación de l sue lo en la Raya Cent ra l Ibér ica de 1990 a 2000.
Fuentes : CORINE Land Cover – Proyec to I&CLC2000 – España ( IGN, CNIG) e
CORINE Land Cover – Pro jec to I&CLC2000 – Por tugal ( IA e IGP) .
E laborac ión propia .
Para l legar a es tablecer que in tercambios son representat ivos y deben ser
comentados y car tograf iados, se real izó un sumario es tadís t ico para todos y
cada uno de los in tercambio de Nivel 1 posibles .
La Tabla 3, muestra e l resumen estadis t ico de los pr inc ipales in tercambios
de cober tura de Nivel 1 en la Raya Central . Así , las variables (cambios) más
relevantes y que merecen el es tudio a n ivel municipal son: de forestal a zona
agr ícola, de zona agr ícola a zona forestal , de zona forestal a superf ic ie de
agua, de zona agr ícola a superf ic ie de agua, de zona agr ícola a superf ic ie
ar t if icia l y de zona forestal a superf ic ie ar t if ic ia l .
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Tabla 3 . Resumen es tadí s t ico de los pr inc ipa les in te rcambios de cober turas de l sue lo
de Nive l 1 en la Raya Cent ra l Ibé r ica .
D e z .
f o r es ta l
a z .
a gr í co la
D e z .
a gr í co la
a z .
f o r es ta l
D e z .
f o r es ta l
a s . a gu a
D e z .
a gr í co la
a s . a gu a
D e z .
a gr í co la
a s .
a r t i f i c ia l
D e z .
f o r es ta l
a s .
a r t i f i c ia l
M e d ia 1 ,355 % 0 ,669 % 0 ,204 % 0 ,118 % 0 ,034 % 0 ,018 %
M e d ia na 0 ,186 % 0 ,000 % 0 ,000 % 0 ,000 % 0 ,000 % 0 ,000 %
M áx i mo 2 5 ,21 9 % 1 3 ,45 6 % 1 8 ,09 7 % 9 ,776 % 0 ,851 % 1 ,670 %
M í n i mo 0 ,000 % 0 ,000 % 0 ,000 % 0 ,000 % 0 ,000 % 0 ,000 %
D e s v i a c i ón
E s tán d ar 2 ,797 % 1 ,531 % 1 ,299 % 0 ,701 % 0 ,110 % 0 ,100 %
Fuentes : CORINE Land Cover – Proyec to I&CLC2000 – España ( IGN, CNIG) e
CORINE Land Cover – Pro jec to I&CLC2000 – Por tugal ( IA e IGP) .
E laborac ión propia .
Seis son los pr incipales in tercambios de Nivel 1 que se dan en el área de
es tudio, no obstante, y como se aprecia en la Figura 4, no todos poseen el
mismo grado de relevancia . No hay duda de que son los cambios de zona
forestal a zona agr ícola (media: 1 ,35%, máximo 25,21%) y, en menor media,
los de zona agr ícola a zona forestal (media: 0 ,67%, máximo: 13,46%), los que
afectan en mayor medida a los municipios y concelhos de la Raya Central
Ibér ica . No obstante, es es ta comunicación se exponen tan sólo aquel los que
t ienen que ver con las superf ic ie de agua, que es la cober tura que se quiere
es tudias en la misma. Además hay que subray ar la importancia que t iene en el
área de es tudio la ganancia de superf ic ie de agua, aunque puede decirse que no
tanto a n ivel superf ic ia l como porcentual .
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Figura 4 . Media de los p r inc ipa les in tercambios de cober turas de l sue lo de Nivel 1 en
l a Raya Cent ra l Ibér ica .
Fuentes : CORINE Land Cover – Proyec to I&CLC2000 – España ( IGN, CNIG) e
CORINE Land Cover – Pro jec to I&CLC2000 – Por tugal ( IA e IGP) .
E laborac ión propia .
Una vez expuesta la s i tuación regional, para los in tercambios de cober tura
de Nivel 1 , se procede al anális is los f lujos que afectan a la superf ic ie de agua
pero a escala municipal . Se t ra ta pues de es tablecer a lgún t ipo dinámica
terr i tor ia l en un área determinada, para in tentar d i lucidar causal idades que
conduzcan a s i tuaciones concretas.
La Figura 5 muestra la s i tuación de los in tercambios de zona forestal a
superf ic ie de agua, dando lugar a un mapa muy s ignif icat ivo y expresivo.
Aunque la media municipal para es te in tercambio es tan solo de un 0,20% en la
Raya Central Ibér ica, la local iz ación y el máximo de algunos municipios hace
que es ta variable sea muy in teresante .
Práct icamente la to tal idad de los municipios con un valor e levado se
local izan en las provincias extremeñas de Cáceres y Badajoz. Es más, exis te
una clara s i tuación de lo s mismos en las comarcas naturales de La Serena y La
Siber ia en el es te de Badajoz. Junto con esto, quizá lo más destacado de es ta
var iable y su representación en el mapa, es e l hecho de que 393 municipios o
concelhos , no se ven afectado por es te in tercamb io de zona forestal a
Media de los principales intercambios de coberturas del suelo de Nivel
1 en la Raya Central Ibérica
0,000%
0,200%
0,400%
0,600%
0,800%
1,000%
1,200%
1,400%
1,600%
De z. forestal a
z. agrícola
De z. agrícola a
z. forestal
De z. forestal a
s. agua
De z. agrícola a
s. agua
De z. agrícola a
s. artificial
De z. forestal a
s. artificial
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superf ic ie de agua dentro de sus l ímites terr i tor ia les. Ante todo lo comentado,
los municipios con una mayor superf ic ie de su terr i tor io afectada por este
cambio se local izan en la provincia de Badajoz: Sanct i -Spír i tus (18,10%), en
La Siber ia , Peñalsordo (10,62%) y Capil la (10,58%), en La Serena, afectados
por la construcción del embalse de La Serena y la consiguiente pérdida de
espacios forestales ; y Alange (7 ,19%) en la vegas del Guadiana, inf luido por e l
desarrol lo del embalse de Al ange. En los d is tr i tos por tugueses , con unos
valores muy infer iores a los regis trados en los municipios extremeños, los
concelhos con mayor superf ic ie afectada por e l cambio de zona forestal a
superf ic ie de agua son Marvão (0 ,27%) en Por talegre , y Sabugal (0,19%) en
Guarda. En ambos términos, en el per iodo de t iempo estudiado, se
construyeron sendos embalse, aunque eso sí , de unas dimensiones no muy
importantes: Barragem da Apartadura y Barragem de Nossa Senhora da Graça ,
respect ivamente.
Figura 5 . Cambio s de zona fores ta l a super f ic ie de agua .
Fuentes : CORINE Land Cover – Proyec to I&CLC2000 – España ( IGN, CNIG) e
CORINE Land Cover – Pro jec to I&CLC2000 – Por tugal ( IA e IGP) .
E laborac ión propia .
Si en el mapa anter ior se apreciaba la ganancia de super f ic ie de agua
motivada por la pérdida de zonas forestales y espacios naturales, en es ta
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 258
ocasión el mapa de la Figura 6 , con independencia de ofrecer un resul tado
parecido al observado con anterior idad, muestra la pérdida de espacios
eminentemente agr ícolas , debido a la prol iferación de nuevas superf ic ies de
agua. No obstante, hay que señalar que en la Raya Central Ibér ica, la pérdida
de superf ic ie agr ícola a n ivel municipal , motivado por e l incremento de las
láminas de agua (0,11%), es infer ior a l re troceso de zonas forestales por e l
mismo motivo (0 ,20%).
El mapa muestra una dis tr ibución de los municipios afectados por es tos
in tercambios , bastante s imilar a la del caso anter ior , aunque en es ta ocasión,
parece que el número que muestra unos porcentajes s igni f icat ivos es mucho
menor. Es cur ioso el hecho de que, de nuevo 393 municipios no sufren es tos
cambios superf ic ia les de cober tura dentro de sus l ímites .
Municipios como Alange (9,78%), Capil la (4 ,45%) o Peñalsordo (3,37%),
vuelve a aparecen entre aquel los con mayor incremento de superf ic ie de agua,
motivado, como no podía ser de otro modo, por las mismas circunstancias que
en el caso anter ior . No obstante, destacar que el porcentaje de Alange en es ta
ocasión es mayor, s in duda ocasionado por s i tuarse en una zonas de vega, con
mayor espacio dedicado a la agr icul tura, y por consiguiente, es es ta la mayor
superf ic ie que puede perder . Junto a los tres comentados, destacar la presencia
de otros dos municipios con importantes porcentajes como: Cordobil la de
Lácara (6,04%) por la construcción de los embalses de Horno Tejero y
Boquerón; y La Zarza (4,73%), por e l mismo motivo que Alange. La
construcción de dos nuevos embalses como Barragem Ribeira do Alvi to y
Barragem de Santa Águeda , junto con sus extensos términos municipales, son
los causantes del porcentaje que ofrecen Portel (0 ,57%) y Castelo Branco
(0,33%) como concelhos de Por tugal con los in tercambios de zona agr ícola a
superf ic ie de agua más importante.
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Figura 6 . Cambios de zona agr íco la a super f ic ie de agua .
Fuentes : CORINE Land Cover – Proyec to I&CLC2000 – España ( IGN, CNIG) e
CORINE Land Cover – Pro jec to I&CLC2000 – Por tugal ( IA e IGP) . E laborac ión
propia .
V.2. Cambios netos de superf icies de agua
Una vez se han anal izado los in tercambios más relevantes que afectan a las
superf ic ies de agua, a cont inuación se expone el cambio neto de la cober tura de
agua de Nivel 1 que ofrece el CORINE Land Cover. Así , es un pr imer momento
se anal izan las todas cober turas de un modo g eneral , s i entrar en
desagregaciones ni especif icaciones, para a cont inuación proceder a l
t ra tamiento de la cober tura de agua.
En un pr imer momento se ha real izado un resumen estadíst ico general para
es tablecer las par t icular idades del área de es tudio en función de sus municipios
y/o concelhos . La Tabla 4 muestra d iferentes es tadis t icos para las cober turas
de Nivel 1 del CLC 1. Las cober turas aparecen ordenadas en función de la media
extraída a nivel municipal .
1 En las superficies de agua se han considerado dos de las coberturas de Nivel 1 del CLC: las superficies
de agua propiamente dichas, y las zonas húmedas. Esto ha sido así tanto por la clara relación existente
entre las dos superficies, como por la escasa representatividad en el área de estudio de las zonas
húmedas.
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Tabla 4 . Resumen es tadí s t icos de los cambios ne tos de super f ic ie de cober tura de l
sue lo en función de l Nive l 1 de l CLC.
Me d ia Me d ia n a Má x i mo Mí n i mo D e s v ia c ió n
e s tá n dar
Zo n a a g r í co la 0 ,534 % 0 ,000 % 2 5 ,13 5 % - 1 3 ,45 6 % 3 ,195 %
S u p e r f i c i e d e a gu a 0 ,320 % 0 ,000 % 1 8 ,09 7 % - 0 ,533 % 1 ,768 %
S u p e r f i c i e ar t i f i c ia l 0 ,051 % 0 ,000 % 1 ,670 % - 0 ,135 % 0 ,161 %
Zo n a fo r e s ta l - 0 , 905 % 0 ,000 % 1 3 ,45 6 % - 2 5 ,21 9 % 3 ,304 %
Fuentes : CORINE Land Cover – Proyec to I&CLC2000 – España ( IGN, CNIG) e
CORINE Land Cover – Pro jec to I&CLC2000 – Por tugal ( IA e IGP) . E laborac ión
propia .
De todos los es tadís t icos, no sólo es in terante ver la media , s ino que es a
la vez relavante considerar tanto los valores máximos como los mínimos. Hay
que decir que la media puede contemplarse de una forma más gráf ica en la
Figura 7. Aquí puede apreciarse con clar idad como en los municipios de la
Raya Central , la superf ic ie que crece en mayor medida es la de las zonas
agr ícolas (0,53%). También es in teresante destacar e l hecho de que las
superf ic ies de agua t iendan a crecen un 0 ,32% en los d iferentes térmi nos. Por
o tro lado hay que destacar que la superf ic ie ar t if ic ia l de media tan sólo
aumenta un 0,051%, lo que viene a indicar la escasa relevancía de la
ar t if icia l ización que se produce para e l per iodo estudiado en el área de es tudio .
Si b ien estas tres cob erturas crecen en los años es tudiados, tan sólo las zonas
forestales decrecen en el área de es tudio ( -0 ,90%). Ahora bien, hay que tener
en cuenta que es tas zonas forestales no sólo es tán compuestas por especie
arbóreas, s ino que además es tán const i tu idas p or matorrales y vegetación
herbaceas y por espacios con escasa o s in vegetación. Por lo que no todo lo que
se p ierden son masa arboreas.
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Figura 7 . Media de los cambios ne tos de super f ic ie de cober tura de l sue lo en func ión
de l Nivel 1 de l CLC.
Fuentes : CORINE Land Cover – Proyec to I&CLC2000 – España ( IGN, CNIG) e
CORINE Land Cover – Pro jec to I&CLC2000 – Por tugal ( IA e IGP) .
E laborac ión propia .
Como ya se ha comentado no sólo es in teresante destacar la media
municipal del área de es tudio , s ino que hay que resal tar o tros es tadís t icos. En
la zona agrícola , con independencia de su media (0,53%) hay que considerar
que exis te un máximo de un 25,13% y un mínimo de -13,46%. En cuanto a las
superf ic ies de agua, lo más in teresante es recalcar e l hecho d e que algún
municipio o concelho exper imenta una ganancia de láminas de agua en su
superf ic ie de un 18,1%. Por úl t imo, en las zonas forestales , espacios con
vegetación natural y espacios abier tos, tanto el máximo como el mínimo son
muy interesantes . En la Raya Central Ibér ica un municipio/ concelhos
exper imenta una ganancia del 13,46% de esta cober tura en su terr i tor io,
mientras que por o tro lado, también se as is te a un mínimo de un -25,21%.
Media de los cambios netos de cobertura del suelo a nivel municipal
-1,000%
-0,800%
-0,600%
-0,400%
-0,200%
0,000%
0,200%
0,400%
0,600%
0,800%
Zona agrícola Superficie de agua Superficie artificial Zona forestal
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Tabla 5 . Comportamiento de los munic ip ios o concelhos de l á rea de es tud io en
func ión de l cambio ne to de la super f ic ie de la cober tura de l sue lo de l Nive l 1 de l
CLC.
Aumenta Disminuye No cambia
Zona agrícola 183 141 127
Superf ic ie de agua 84 4 363
Superf ic ie ar t i f ic ia l 107 2 342
Zona forestal 102 217 132
Fuentes : CORINE Land Cover – Proyec to I&CLC2000 – España ( IGN, CNIG) e
CORINE Land Cover – Pro jec to I&CLC2000 – Por tugal ( IA e IGP) .
E laborac ión propia .
Figura 8 . Compor tamiento de los munic ip ios o conce lhos de l á rea de es tudio en
func ión de l cambio ne t o de la super f ic ie de la cober tura de l sue lo de l Nive l 1 de l
CLC.
Fuentes : CORINE Land Cover – Proyec to I&CLC2000 – España ( IGN, CNIG) e
CORINE Land Cover – Pro jec to I&CLC2000 – Por tugal ( IA e IGP) .
E laborac ión propia .
Municipios o concelhos del área de estudio en función del cambio
neto de la superficie de la cobertura del suelo
0
50
100
150
200
250
300
350
400
Zona agrícola Superficie de agua Superficie artificial Zona forestal
Mun
icip
ios/
conc
elho
s
Aumenta Disminuye No cambia
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Si in teresante es ver los es tadís t icos que se han comentado con
anter ior idad, también es muy út i l conocer la cant idad de municipios/ concelhos
en los que las d iferentes cober turas del suelo aumentan, d isminuyen o no
cambian en el per iodo de t iempo estudiado. Tanto en la Tabla 5 como en la
Figura 8 puede apreciarse la re lación de municipios que se comportan de uno u
otro modo.
Respecto al aumento, disminución o es tancamiento de las zonas agr ícolas
en los municipios o concelhos de la Raya Central Ibér ica, es cuando exis te una
mayor equidis tr ibución o equidad. Si b ien son mayori tar ios los municipios en
los que aumenta la superf ic ie de las zonas agr ícolas (183), aquel los en los que
disminuye (141) o no cambian (127), son muy parejos en cuanto al número.
Todo lo contrar io sucede con las superf ic ies de agua y las superf ic ies
ar t if icia les en los términos del área de es tudio. Son mayori tar ios en ambas
cober turas los municipios que no han vis to modif icada su superf ic ie . Así ,
mientras que 363 municipios o concelhos no han vis to modif icada su superf ic ie
de agua, 342 no han perdido ni ganado espacios ar t if ic ial izados. Igualmente,
para ambas cober turas, predominan los términos en los que aumentan es tas
superf ic ies (84 y 107 municipios , respect ivamente) , a aquel los en los que
diminuyen (4 y 2 municipios , respect ivamente) .
Tan sólo cuando se a lude a las zonas forestales o espacios naturales o
abier tos son mayori tar ias las ent idades administra t ivas en las que se d isminuye
la superf ic ie de la cober tura (217). Es más, exis ten más municipios en los que
la superf icie de zonas forestales no cambia (132) que aquel los en los que es te
t ipo de cober tura aumenta (102) .
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Figura 9 . Cambio ne to en la super f ic ie de agua .
Fuentes : CORINE Land Cover – Proyec to I&CLC2000 – España ( IGN, CNIG) e
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E laborac ión propia .
La Figura 9 muestra e l cambio neto de superf ic ie de agua que t iene lugar
en los municipios o concelhos de la Raya Central Ibérica. A tenor de los datos
de cada uno de los términos se t iene una media para el área de es tudio del
0 ,32%. Esto quiere decir que en los municipios de la Raya la superf ic ie de
agua (zonas humedas, láminas y cursos de agua) t iende a aumentar su superf ie.
Tanto en el conjunto del terr i tor io español como en el por t ugués la tendencia
es la misma, aunque en el pr imero es ta cober tura del suelo ha aumentado en
mayor medida (0,7%) que en el segundo (0 ,25%).
En la Raya Central exis ten un to tal de 84 municipios o concelhos en los
que la superf ice de agua aumenta en el per iodo de t iempo estudiado. Estos
términos se ubican dentro del terr i tor io rayano en áreas concretas dentro del
terr i tor io extremeño (Penil lanura Cacereña, vegas del Guadiana, comarca
funcional de Jerez de los Cabal leros, La Serena o La Siber ia) y d iseminado s a
lo largo de los c inco dis tr i tos por tugueses . En cuanto a los municipios o
concelhos en los que es ta superf icie d isminuye, decir que tan sólo son 4 y se
local izan a ambos lados de la Raya.
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En los años que se es tán es tudiando se contruyeron en terr i tor io extremeño
embalses de grandes dimensiones. Entre e l los e l de La Serena, que es el
segundo más grande de toda la Unión Europea. Tres de es tos embalses se
local izan en las comarcas naturales de La Serena y La Siber ia y, por lo tanto,
son municipios de es tas comarcas en los que más crecen es ta superf ic ie:
Sanct i-Spír i tus (18,10%) o Capil la (15,04%) en La Siber ia , y Peñalsordo
(13,99%) en La Serena. Hay que destacar también el crecimiento de esta
cober tura en el municipio de Alange (16,98%) s i tuado en las in mediaciones de
Mérida, y al que afecta la construcción de otro gran embalse en la cuenca del
Guadiana como es e l de Alange. En terr i tor io luso, pese a que las superf ic ies
de agua crecen también, es tás lo hacen de un modo menos s ignif icat ivo, ya que
los embalses que se construyen t ienen unas dimensiones muy reducidas. Los
concelhos en los que es tas cober turas aumentan más son Portel (0,69%) en el
d is tr i to de Évora y en el que se ha construido pequeños embalses, y Castelo
Branco (0,33%) en el d is tr i to del mis mo nombre y en la subregión de Beira
In ter ior Sur y donde se levantó el Barragem de Santa Águeda .
V.I . Modelos estadíst icos para determinar los factores determinantes de los
cambios de cobertura y uso del suelo
Tras e l anális is de la s i tuación y la evolución de las superf ic ies de agua en
el área de es tudio en el per iodo de t iempo tra tado (1990 -2000) , se es tá a
d isposición de real izar e l modelo es tadís t ico que ayude a comprender la
real idad de las superf icies de a gua en la Raya Central .
En es te epígrafe pues, se exponen el resul tado del GLM de la var iable
dependiente que supone las superf ic ies de agua. En un GLM , todas aquel las
var iables dependentes que poseen una devianza 2 super ior a l 20,00%, se
2 La cantidad de varianza explicada por el modelo se conoce en GLM como devianza. La devianza da
una idea de la variabilidad de los datos. Por ello, para obtener una medida de la variabilidad explicada
por el modelo, se ha comparar la devianza del modelo nulo (Null deviance) con la devianza residual
(Residual deviance), esto es, una medida de cuánto de la variabilidad de la variable respuesta no es
explicado por el modelo.
Por tanto, la devianza o varianza explicada por el modelo se obtendría de:
D2=((Devianza.modelo.nulo-Devianza.residual)/Devianza.modelo.nulo)*100
Por lo tanto el modelo explicaría un determinado porcentaje del aumento de una determinada cobertura
o uso del suelo en la Raya Central Ibérica.
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consideran s ignif icat ivas para e l anál is is que se ha l levado a cabo. Por
consiguiente , como en el caso de las superf ic ies de agua, la devianza es del
20,19%, se puede decir que las var iables independientes empleadas en el
modelo, expl ican suf ic ientemente los cambios aconte cidos con esta cober tura.
Tabla 6 . Mode lo es tadí s t ico ext ra ído para l a var iable dependiente : super f ic ies de agua
de l CLC Nive l 1 .
Modelo es tadí s t ico ext raido para las superf ic ies de agua
Est imate Std . Error z va lue Pr(> |z |
)
( Intercept ) -1 ,823 0 ,158 -11,509 < 2e -
16 ***
Poblac ión tota l 0,279 0 ,078 3 ,592 0 ,000 ***
Densidad de ganado ovino 0,324 0 ,142 2 ,282 0 ,022 *
Titulares de las
explotaciones < 34 años -0 ,561 0 ,303 -1 ,850 0 ,064 .
Poblac ión potencial a 30
minutos -0 ,622 0 ,318 -1 ,956 0 ,051 .
Tiempo mínimo de acceso a
los centros
de act iv idad económica de la
Península Ibér ica
-1 ,854 0 ,687 -2 ,698 0 ,007 **
Tiempo mínimo de acceso a
los centros de
act iv idad económica de la
Raya Central Ibérica
-1 ,467 0 ,483 -3 ,039 0 ,002 **
Distancia a las pr incipales
v ías de comunicación 0,954 0 ,242 3 ,935 0 ,000 ***
Alt i tud media -0 ,880 0 ,406 -2 ,167 0 ,030 *
Fuentes : CORINE Land Cover – Proyec to I&CLC2000 – España ( IGN, CNIG) e
CORINE Land Cover – Pro jec to I&CLC2000 – Por tugal ( IA e IGP) .
E laborac ión propia .
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En la Tabla 6, aparece el resul tado del modelo es tadís t ico extraído para la
var iable dependiente que supone las superf ic ies de auga. En esta se ref le jan las
var iables independientes, que explican el comportamiento de la var iable
dependiente o cober tura men cionada, y los d iferentes es tadís t icos que las
def inen: Intercept , Estimate , Std. Error , Z value o Pr(>z) .
Para la correcta in terpretación de es tas var iables expl icat ivas y saber como
afectan a la var iable dependiente , se debe considerar e l valor del Estimate y
sobre todo su s igno. Así , e l crecimiento de las superf ic ies de agua vendr ía
motivado por : una gran dís tancia a las pr incipales v ías de comunicación, una
importante población to tal , un reducido t iempo mínimo de acceso tanto a los
centros de act iv idad del área de es tudio como de la Península , una alta
densidad de ganado ovino, y una baja a l t i tud media.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 268
Figura 10. Modelo es tad í s t ico ext ra ído para l a var iab le dependien te : super f ic ies de
agua de l CLC Nivel 1 .
Fuentes : CORINE Land Cover – Proyec to I&CLC2000 – España ( IGN, CNIG) e
CORINE Land Cover – Pro jec to I&CLC2000 – Por tugal ( IA e IGP) .
E laborac ión propia .
Para la correcta in terpretación del modelo explicat ivo de la variable
dependiente o cober tura del suelo, se emplea un diagrama de caja (boxplot) . Lo
que se pretende con estos gráf icos es ver como se comporta la var iable
dependiente o dicotómica, en función de cada una de las var iables
independientes. Por consiguiente, se t ra ta de comprender como afecta o inf luye
una determinada var iable socioeconómica o f ís ica, en el a l aumento (1) o
d isminución (0) de una cober tura o uso del suelo en cuest ión. Por supuesto,
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 269
también es muy importante ver la d is tr ibución de los valores respecto a la
media y la exis tencia o no de valores ex tremos. En el pr imer gráf ico de la
Figura 10, se muestra la re lación entre la d istancia a las pr incipales v ías de
comunicación y el aumento de la superf ic ie de agua. La relación que se
muestra es posi t iva, es decir , que para que la superf ic ie de agua aumen te, debe
exis t ir una gran dis tancia a las pr incipales v ías de comunicación en los
municipios en cuest ión. Ya se ha comentado que el aumento de es ta cobertura
se produce en gran par te por la construcción de nuevos embalses . Estos
embalse, como no puede ser de otro modo, se construyen en zonas alejadas de
las pr incipales infraestructuras y, sobre todo en espacios que no condicionen el
fu turo desarrol lo de nuevas vías de comunicación.
El segundo gráf ico, expone la re lación entre la población y la construcción
de nuevos embalses. Aunque la existencia de valores extremos es un hecho, se
aprecia como la e levada presencia de población motiva el crecimiento de es ta
cober tura . Sin duda, la construcción de nuevos embalses pretende también,
entre o tras cosas , pal iar l os problemas de abastecimiento de agua, y donde más
se necesi ta mejorar es te servicio, es en las mayores poblaciones . Por lo tanto,
la población condiciona posi t ivamente a es ta cober tura.
Los dos gráf icos s iguientes, muestran variables independientes muy
relacionadas con la anter ior . Se ve en el los como el menor t iempo mínimo de
acceso, tanto a los centro de activ idad de la Raya como de la Península,
impulsa el cambio neto posi t ivo de es ta superf ic ie . Por lo tanto, se puede decir
que las grandes ciudades y los espacios más desarrol lados motivan el aumento
de las superf ic ies de agua, mediante la construcción de nuevos embalses.
Otra var iable que parece incidir posi t ivamente en el crecimiento de las
superf ic ies de agua es la de la densidad del ganado ovino. Este t ipo de ganado
se da pues es espacios en los que se presentan las condiciones idoneas para la
construcción de infraestructuras h idrául icas . El ú l t imo gráf ico muestra la
re lación entre la a l t i tud y las superf ic ies de agua. Lógicamente, la construcción
de embalses se l leva a cabo en las cuencas de determinados r íos, las cuales,
suelen es tar a una al t i tud reducida. Por lo tanto, la baja a l t i tud es otro factor
causante del aumento de las superf ic ies de agua o de la construcción de nuevos
embalses .
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 270
VII. Discusión y conclusiones
La raya hispano- lusa, con sus más de s ie te s ig los de his tor ia y su gran
longitud const i tuye la frontera más ant igua de Europa y una de las más
extensas. Dicha f rontera , a pesar de que discurre en gran par te por los cauces
de numerosos r íos y r iberas, no es una f rontera def in ida o determinada sólo ni
pr incipalmente por la orograf ía, s ino que ha s ido y es, sobre todo, una frontera
de carácter h is tór ico y cul tural (Medina García , 2006) .
Las provincias españolas y los d is tr i tos por tug ueses cont iguos a la frontera
de la Raya Central Ibérica forman una amplia área de un espacio casi o lvidado
y desconocido en el extremo suroeste de Europa. Las dos provincias españolas
y los c inco dis tr i tos por tugueses fronter izos forman una extensa área c on una
escasa densidad de población, que en las decadas previas sufr ió una in tensa
emigración, y una paisaje predominantemente agrar io y agr ícola , ro to solo por
la explotación hidroeléctr ica que los grandes r íos comunes, sobre el Duero y el
Tajo, que forman la frontera (Cabero Diéguez et a l . , 1995 -1996).
Tras la incorporación conjunta de España y Por tugal a la CEE en 1986, en
el año 1987, los pr imeros contactos t ransfronter izos fueron hechos en forma de
reuniones mult isector ia les. De estas reuniones la Com isión Europea derivó una
propuesta de programa operacional para las regiones fronter izas de ambos
paises , e l cual ser ía f inanciado con INTERREG I. Una par te importante del
d inero de este fondo fue inver t ido en los subprogramas para la conservación de
los recursos hidrológicos, provisión de agua, a lcantar i l lado y acciones de
cooperación transfronter iza .
En el año 1992, todavía los temas de invest igación que afectaban al
espacio t ransfronter izo eran poco maduros y carecian de maduración: las
pol í t icas locales y regionales , e l desarrollo endógeno e in tegrado, los
programas Comunitar ios. En los proyecto de invest igación transfronter izos se
carecía de profundidad en cuest iones decis ivas como la evolución y la
t ransformación de los paisajes, los conf l ic tos natura les en las áreas naturales
protegidas y ambientes sensibles, y especialmente, en relación con el uso del
agua, uno de los factores c laves en las re laciones t ransfronter izas.
Sin embargo, todos es tos vacios empiezan a solventarse a par t ir de 1995,
que es cuando empiezan a tra tarse profusamente cuest iones como el deter ioro
ambiental ; la gestión de las áreas naturales protegidas; e l uso del agua y el
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 271
planeamiento hidrológico; o e l p laneamiento y el desarrol lo transfronter izo
(Cabero Diéguez et a l . , 1995 -1996). Extremadura, Alentejo y Región Centro
son unas regiones desde el punto de vis ta geofís ico fundamentalmente s i l íceas,
con pocos recursos hídr icos naturales, lo que unido a una pluviosidad
def ic iente y a l extenso e in tenso es t ío aboca a una agr icul tura en gran par te
extensiva. Las dehesas de encinares y a lcornoques, junto a past izales extensos
de secano, son señas de ident idad que sólo una buena polí t ica h idrológica de
embalses y canales ha podido en alguna medida compensar en Extremadura y
comienza a proyectarse en Alentejo , a ra íz de la construcción del gran embalse
de Alqueva (Cayetano Rosado, 2006). Cambio de cober tura de agua que no ha
podido tra tarse en el es tudio por la carencia de datos de CORINE 2005 para e l
caso extremeño. Esta importante modif ica ción merecerá mucho la pena ser
t ra tada, cuando se dispongan de todos los datos para e l área t ransfronter iza en
cuest ión.
De otra par te , desde su creación en 1999 ha ido adquir iendo gran rel ieve el
Centro Operat ivo y de Tecnología de Regadío (COTR) con se de en Beja y
par t ic ipación entre otros organismos Igualmente, la const i tución de
GestAlqueva –(sociedad con capita les públicos de EDIA y las Câmaras
Municipales afectadas por la zona de inf luencia del embalse) es tá s iendo un
factor d inamizador socio -económico de Alentejo, con gran impacto en el sector
de la construcción, la transformación agrar ia y expectat ivas de desarrol lo de
servicios tur ís t icos.
Los acuerdos t ransfronter izos para ofer tar servicios de ocio, cultura,
depor te , tur ismo de calidad al ternat i vo, son imprescindible para e l desarrol lo
de es te espacio transfronter izo tan complementar io y parecido en sus
potencial idades y necesidades. El gran embalse de Alqueva va a faci l i tar la
ins talación de zonas tur ís t icas especial izadas (náut icas y de golf) , que se
pueden complementar con las que ya hay en Extremadura y que deben potenciar
aún más en las zonas de los pantanos (Cayetano Rosado, 2006).
El crecimiento del PIB, de la renta per cápi ta , as í como la mejora en
infraestructuras v iar ias, de recursos es tra tégicos (embalses , centrales
hidroeléctr icas, enclaves industr ia les puntuales…) y recomposición del
patr imonio natural paisaj ís t ico, arqui tectónico, patr imonial en general , e tc. ,
son bases para asentar acciones de futuro de crecimiento justo, colect ivo,
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 272
dis tr ibut ivo (Cayetano Rosado, 2006). En el es tudio de escenar ios geográficos
y de es tructuras terr i tor ia les de frontera, debe incidirse en la s i tuación de
marginal ización y decl ive junto a los procesos de modernización y
t ransformación que se ven a trav és de aspectos como la mejora en la
accesibi l idad, o como en el caso que ocupa en es ta comunicación, la
construcción de embalses, y la explotación de hidroelectr ic idad a lo largo de la
frontera (Cabero Diéguez et a l . , 1995 -1996) .
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PLAN ESPECIAL DEL ALTO GUADIANA
EN R I QU E -J . CA LL EJ A HU R T A D O
Director Consorc io A l to Guadiana, Alcázar de San Juan (España) .
di rec tor@al toguadiana .es
La cuenca al ta del Guadiana ocupa una extensión aproximada de 18.900
km2 y comprende la cabecera del r ío Guadiana desde su nacimiento hasta e l r ío
Jabalón, incluido és te.
Las piezas fundamentales del s is tema hidrául ico de la Cuenca Alta del
Guadiana son los embalses subterráneos const i tu idos por los mater ia les
permeables que se ext ienden bajo la Llanura Manchega, entre los que destacan
los grandes acuíferos denominados Mancha Occidental y Campo de Montiel
(acuíferos 23 y 24) .
El acuífero de la Mancha Occidental es una formación geológica que
const i tuye un fenómeno s ingular por su dimensión (5 .500 km 2 ) , por la red
hidrográf ica a la que está ín t imamente asociado, y por su enorme capacidad de
almacenamiento y regulación hídr ica . Se ext iende desde la zona or iental de la
cuenca, conectando con los r íos Guadiana, Záncara, Gigüela y Azuer . Se
al imenta, también, de las aguas que f luyen de las Lagunas de Ruidera,
f inal izando, práct icamente, en Las Tablas de Daimiel . Así mismo, en su
superf ic ie se concentran diversos Complejos Lagunares de extraordinar ia
s ingular idad. Todo el lo conf iere a l s is tem a un important ís imo valor
medioambiental .
Del Acuífero 23, e l más importante , en la actual idad se abastecen
directamente más de 300.000 personas, per tenecientes a cerca de 60
municipios , y se r iegan unas 170.000 has. , s i tuación que ha s ido posible
a lcanzar sólo mediante un uso creciente de los recursos hídr icos del mismo a lo
largo de los 30 úl t imos años. Lo que ha abocado a una s i tuación de
sobreexplotación imposible de sostener , aunque también ha supuesto una
modif icación al a lza de la act iv idad económic a muy importante para la Región;
un crecimiento tan benef icioso en lo social que representa un autént ico
problema humano la sola idea de su ralent ización. Sin embargo sabemos que no
reúne las premisas básicas que garant icen la sostenibi l idad.
E N R I Q U E - J . C A L L E J A H U R T A D O
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 278
Los recursos anuales renovables del Acuífero 23 se es t iman en 340 Hm 3
anuales . Sus demandas, en cambio, superan en mucho dicha cant idad, habiendo
l legado a a lcanzar e l orden de hasta 600 Hm 3 en los años de mayor act iv idad.
Como consecuencia se ha producido un vaciado del mismo cifrado en unos
3.000 Hm 3 .
Para e l Acuífero 24 se calculan unos recursos renovables de 120 Hm 3 anuales.
Sus demandas, a d iferencia de lo que ocurre en el Acuífero 23, han s ido muy
var iables a lo largo de los ú l t imos 20 años. Pero su es tado híd r ico t iene una
especial repercusión en la s i tuación del Parque Natural de las Lagunas de
Ruidera , de modo que se han al ternado per iodos en los que la s i tuación alcanzó
t in tes dramáticos, l legando a secarse completamente lagunas como La Blanca,
Taza y Redondil la , mientras que el res to evidenciaron descensos tan
importantes en sus niveles que amenazaron de hecho la cont inuidad del paraje
como espacio natural .
En def ini t iva y como conclusión general , podemos decir que la s ituación
de sobreexplotación ha dañado muy seriamente todas las zonas húmedas
que hoy se encuentran protegidas administrat ivamente bajo la
denominación de Reserva de la Biosfera de la Mancha Húmeda.
Otros problemas ocasionados por e l excesivo consumo de agua para e l
regadío ha sido la fa l ta de agua en la red f luvial superf ic ia l , lo que propició en
su momento la ocupación de terrenos del Dominio Público Hidrául ico (cauces y
l lanuras de inundación) que fueron objeto de roturaciones y puestas en regadío ,
cambiando no sólo los usos del suelo, s in o alentando el desarrol lo de diversas
infraestructuras: construcción de embalses , canales de encauzamiento, e tc .
Estas actuaciones nunca son inocuas, y en el caso refer ido causaron una ser ie
de muy importantes impactos negativos: a l teración del s is tema hidrológico,
tanto de sus caudales c irculantes como del balance hídr ico de los acuíferos,
deter ioro de la cal idad de las aguas superf ic iales y subterráneas, a l teración de
suelos, pérdida de biodivers idad, degradación de ecosis temas, a l teración de
paisajes y otros impactos socioeconómicos de grave y gran complej idad.
Complementar io con lo expl ic i tado en el párrafo anter ior , en los ú l t imos
años otro importante fenómeno ha venido a añadirse a esta degradación: zonas
de cauces con abundancia de turba han entrado en combust ión, produciendo
graves r iesgos a personas y, sobr e todo, afectando a un pecul iar recurso
P L A N E S P E C I A L D E L A L T O G U A D I A N A
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 279
natural . Quizás e l caso más paradigmático haya s ido el incendio de turbas
ocurrido en el P.N. de Las Tablas de Daimiel en diferentes periodos, el
últ imo el pasado otoño del año 2009 anterior.
Podríamos enumerar , s in ánimo de ser exhaust ivos, como factores
coadyuvantes que provocaron la s i tuación de sobreexplotación de los acuíferos
en el breve lapso his tórico referenciado, los s iguientes:
a) Ausencia de una norma que permit iera la gest ión in tegrada de las aguas
superf ic ia les y subterráneas.
b) La fal ta de Adminis tración única que tuviera encomendada
expresamente la ordenación de la gest ión de las aguas subterráneas en
el per iodo 1971-1985.
c) El desarroll ismo de los años 70, en los que se h icieron obras de
desecación de lagunas y humedales, y se in ició la explotación
indiscr iminada y creciente del Acuífero 23 con muy posi t ivos resul tados
económicos para la zona der ivados de la mejora de producción agr ícola
obtenida por e l excesivo consumo de agua.
Frente a e l lo , e l nuevo marco legis la t ivo que impuso la Ley de Aguas de
1985, o torgó a los Organismos de cuenca el control y la gest ión de las aguas
subterráneas . En la zona que nos ocupa es te control correspondió a la
Confederación Hidrográf ica del Guadiana.
En 1990 se empezaron a consti tu ir las pr imeras Comunidades de Regantes
de aguas subterráneas del ter r i tor io considerado. En 1989 se declaró
sobreexplotado el Acuífero 24 y en 1994 lo fue su homónimo Acuífero 23, lo
que conllevó la consiguiente aprobación de sus correspondientes Planes de
Ordenación de Extracciones (P.O.E.)
En 1992 el Gobierno autónomo de Cast i l la La Mancha, aprobó, con la
ayuda del Minis ter io de Agricul tura y la Unión Europea, un Plan de
Compensación de Rentas para aquel los regantes que voluntar iamente
redujeran las extracciones de agua para r iego de sus cul t ivos. El objet ivo era
recuperar n iveles p iezométr icos y disminuir la negat iva afección a los
humedales de la cuenca al ta del Guadiana, manteniendo, no obstante , e l n ivel
de rentas del agr icul tor . Medidas tod as el las importantes, pero no suf ic ientes
para a lcanzar e l uso sostenible de los acuíferos con garant ías de sostenibi l idad.
E N R I Q U E - J . C A L L E J A H U R T A D O
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 280
Por e l lo , en el Plan Hidrológico Nacional, aprobado en 2001, contemplaba
la creación de un PLAN ESPECIAL DEL ALTO GUADIANA, que debía
suponer la solución def ini t iva al problema de la sobreexplotación. Su objet ivo
general no podía ser o tro que el de conseguir un uso sostenible de los
acuíferos s in que el lo afectase a la economía del territorio.
Por pr imera vez la legis lación se p lanteaba que el medio ambiente y la
agr icul tura no podían considerarse como act ividades incompatibles, s ino que
las soluciones, a medio y largo plazo, deber ían incidir en el mantenimiento y
mejora de los espacios naturales asociados a la red f luvial super f ic ia l y a la
recuperación de los acuíferos , a l mismo t iempo que una t ransformación de la
act iv idad agrar ia d ir ig ida al mantenimiento de cul t ivos sociales generadores de
empleo, caso de la v iña de gran tradición en nuestro espacio rural , con muy
bajos consumos de agua; ó los cul t ivos hor t ícolas, que aún necesi tando
mayores dotaciones de agua, con su adecuada planif icación (que no
sobrepasar ía las 20.000 has .) permit i r ían incrementar la renta del agr icul tor a
la vez que garant izar ían el uso y consol idación d e unas práct icas agrar ias
absolutamente in tegradas y respetuosas con el medio ambiente manchego y su
especial s i tuación.
El Plan Especial del Alto Guadiana necesi tó cerca de s ie te años para su
aprobación, desde 2001 al 2008, aunque en el Plan Hidrológic o Nacional
contemplaba que debía es tar f inal izado en el p lazo de un año. Esto da una clara
idea de su complej idad, especialmente en lo que hace referencia a los
d iferentes in tereses en conjunción: un sector agrar io muy potente , inf luyente,
con mucha capacidad de movil ización y que no quer ían perder la garant ía del
mantenimiento de sus regadíos, y un sector c ient íf ico y medio ambiental is ta
que t ra taba de conseguir la recuperación y sostenibi l idad de los espacios
naturales. Era para la consideración de ambos colect ivo una dicotomía muy
dif íc i l de def in ir : parecía que se trataba de elegir entre “agua para los patos” o
“agua para vivir”.
El re to se superó. Por eso, quizá, lo más importante de este Plan ha sido el
conseguir unif icar in tereses , a lcanzar una espec ie de PACTO que toda la
sociedad castel lano manchega se ha auto otorgado, por pr imera vez en su
his tor ia , en un esfuerzo colect ivo por sobrevivir . Han s ido las propias
Organizaciones Agrar ias (Asaja, Coag y Upa), junto con las propias
P L A N E S P E C I A L D E L A L T O G U A D I A N A
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 281
Comunidades de Regantes y el sector c ient íf ico y medioambiental los que
dieron su apoyo para la aprobación de es te ambicioso Plan.
Ecología y economía presentan en este lugar una interrelación evidente ,
de ta l forma que, el mantenimiento del buen estado de las masas de agua
subterráneas es condición necesaria para la cont inuidad de las explotaciones
agrar ias que se basan en el los; mientras que a su vez, solamente la consecución
de una racional ización en la act ividad agrar ia que se desarrol la en es te lugar
permit i rá la recuperación y la superación de la sobreexplotación que exis te en
las pr incipales masas de agua que conforman el Alto Guadiana.
Por e l lo , e l objet ivo fundamental del Plan Especial del Alto Guadiana (en
adelante P.E.A.G.) es : “ lograr el buen estado cualitativo y cuantitat ivo de
las masas de aguas subterráneas, detener el deterioro de todos los r íos,
humedales y ecosistemas l igados a el los y recuperar su funcionalidad
ecológica”.
Asimismo, es objet ivo del Plan la sostenibi l idad de la act iv idad
económica de la zona . Por e l lo , las actuaciones contempladas en el P.E.A.G.
van encaminadas igualmente a conseguir , en su ámbito terr i tor ia l , asegurar la
act iv idad generadora de empleo y de valor añadido bruto, bajo el respeto y la
conservación de los recursos para e l fu tur o y la consecución de los objet ivos
ambientales, en def in i t iva obtener un desarrollo en sostenibi l idad . Se t rata de
conseguir que ese conjunto de medidas agrar ias , gest ión ambiental y desarrol lo
socioeconómico, permita reducir las extracciones a un máximo de 200 Hm3
con carácter anual .
Los plazos marcados en el P .E.A.G. para conseguir es tos objet ivos van en
consonancia con los de la Direct iva Marco de Aguas (D.M.A.) , señalando como
úl t imo hor izonte e l año 2027.
Para a lcanzar los objet ivos marcados se han elaborado una ser ie de
medidas que se ordenan por Programas de actuación, que en una pr imera
clas if icación se es tructuran en dos grandes bloques: Programa de Medidas
Generales y Programa de Medidas de Acompañamiento . Dentro de cada uno
de es tos grandes bloques se d ispone un abanico de programas y subprogramas.
Todos los programas forman un conjunto integrado y complementario de
apl icación, s in que sea posible individualizar unas de otras o apl icar las
uni la teralmente s in desvir tuar ser iamente la f i losof ía d el Plan.
E N R I Q U E - J . C A L L E J A H U R T A D O
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 282
Enumeramos a cont inuación es tas medidas de actuación:
1 . - Programa de medidas generales.
1 .1 . - Medidas de reordenación de los derechos de uso de aguas, actuando de
acuerdo con los s iguientes mecanismos:
- Transformación de los derechos sobre aguas pr ivadas en concesiones de
aguas públicas.
- Celebración de contratos de cesión de derechos de uso de aguas.
- Adquisición de derechos de uso de agua y de terrenos.
- Planes de Ordenación de Extracciones actuales y revis ión de los
mismos.
1.2 .- Medidas sobre modif icaciones en el régimen de explotación de los
pozos existentes , sólo para los t i tulares de concesiones de aguas públicas.
PEAG
PROGRAMA MEDIDAS
GENERALES C.I.D.
PROGRAMAS AMBIENTAL E HIDROLÓGICO
PROGRAMA APOYO
COMUNIDADES
DE REGANTES
PROGRAMA INFORMACIÓN
Y
SENSIBILIZACIÓN
AMBIENTAL
OBRAS ABASTECIMIEN
TO
Y DEPURACIÓN
PROGRAMA A.G.U.A.
PROGRAMA
DESARROLLO
AGRARIO
P.D.R.S.
PROGRAMA
DESARROLLO
SOCIOECONÓMICO
P.D.R.S.
P L A N E S P E C I A L D E L A L T O G U A D I A N A
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 283
2.- Programa de medidas de acompañamiento.
2 .1 . - Programa hidrológico.
2.1 .1. - Herramientas de gest ión.
2 .1 .2.- Apoyo de medios a la gest ión del P.E.A.G.
2 .1 .3. - Desarrol lo de inventar ios de aprovechamientos exis tentes .
2 .1 .4. - Instalación y control de caudal ímetros.
2 .1 .5. - Est imación de consumos por te ledetección y discr iminación espectral de
cul t ivos.
2 .1 .6 .- Actuaciones sobre Dominio Público Hidrául ico (D.P.H.)
2.1 .7. - Censo y control de ver t idos .
2 .1 .8. - Reuti l ización de aguas residuales en sust i tución de recursos de los
acuíferos.
2 .1 .9. - Def inición de per ímetros de protección de captaciones.
2 .1 .10. - Estudios de viabi l idad de recarga de acuíferos .
2 .1 .11. - Funcionamiento del Consorcio.
2 .1 .12. - Mejora del conocimiento del ámbito terr i tor ia l .
2.2 .- Programa de apoyo a las Comunidades de Regantes, que les dote de
medios mater ia les, técnicos y personales, co ntr ibuyendo y par t ic ipando
act ivamente a la gest ión del P.E.A.G.
2.3 .- Programa Ambiental .
2 .3 .1. - Subprograma de medidas ambientales para recuperación de hábi ta ts .
2 .3 .2. - Subprograma de actuaciones de recuperación del D.P.H.
2.3 .3. - Subprograma de fores tación.
2 .3 .4. - Subprograma de actuaciones de recuperación del Patr imonio asociado al
Medio Hídr ico.
2 .4 . - Programa de Información y Sensibil ización Ambiental , que contr ibuya
a concienciar de la necesidad de recuperar el buen estado de los recursos
hídr icos y de los ecosis temas de el los dependientes. Consta de tres
subprogramas:
2.4 .1. - Subprograma de formación, invest igación e innovación.
2 .4 .2. - Subprograma de divulgación y sensibi l ización.
2 .4 .3. - Subprograma de par t ic ipación social .
2.5 .- Programa de abastecimiento y depuración de aguas, que plantea la
gest ión adecuada de los abastecimientos a poblaciones , preservando la cal idad
E N R I Q U E - J . C A L L E J A H U R T A D O
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 284
y cant idad del recurso, as í como la to tal depuración de las aguas res iduales con
posibi l idad de reut i l izaci ón de las mismas.
2.6 .- Programa de desarrollo socio -económico, cuyo objet ivo es implantar un
modelo de crecimiento basado en el uso ef ic iente del agua.
2.7 .- Programa de modernización y desarrollo agrario , que contr ibuya al
for ta lecimiento del sector agra r io futuro, con nuevos cul t ivos e in iciat ivas
innovadoras.
2.8 .- Programa de seguimiento, que sirva para evaluar e l grado de
cumplimiento de los objet ivos y de los efectos del Plan.
PRESUPUESTO
Para a lcanzar los objet ivos especif icados en el Pan Especial del Alto
Guadiana se ha previs to un ejercicio presupuestar io a desarrol lar a lo largo de
su duración (2008-2027). Éste se puede concretar del s iguiente tenor :
En resumen, un conjunto de Programas, actuaciones y medidas, que
posibi l i tarán la recuperación de unos ecosis temas insusti tu ibles en adecuada
conjunción con una agricul tura de sostenibi l idad.
PRESUPUESTO
Adquis ic ión de derechos y terrenos 810 M€
Programa de medidas de gest ión hidrológica 432 M€
Programa de apoyo comunidades de regantes 34 M€
Programa de educación ambiental 55 M€
Programa de recuperac ión ambiental 1.669 M€
Total PEAG 3.000 M€
Programa de abastec imiento , saneamiento y
depuración 819 M€
Programa de reconversión agrícola 940 M€
Programa de desarrol lo soc io -económico 589 M€
Total con otros programas 5.530 M€
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 286
EV A L U A C I ÓN D E L A R EC U R S OS HI D R I C OS : U N M OD E L O E CON ÓM I C O D E
E V A L U A CI ÓN
M ª TE R ES A PA S T OR-GOS Á L B E Z
Doctora en Economía. Profesora Adjunta de l Depar tamento de Economía y Empresa.
Univers idad Cardenal Herrera – CEU, cen t ro de Elche . España .
pasto .e [email protected]
Palabras c laves: juegos cooperat ivos, equidad, co mpatible en incentivos.
1.- INTRODUCCIÓN
El aprovechamiento de los recursos de agua dulce es esencial para e l
desarrol lo de la población. El crecimiento y el desarrollo de las sociedades
es tán es trechamente vinculados al uso de es te b ien. Nos preocupa como los
d is t in tos agentes (países , agr icul to res, c iudades) r ibereños ut i l izan el agua que
f luye a lo largo de los r íos , cuando además los agentes que t ienen acceso o
derecho a es te b ien t ienen in tereses contrapuestos. Esto es , ¿cómo comparten
el agua los agentes r ibereños? El problema al responder l a pregunta aparece
cuando la cant idad de agua es insuf iciente para cubr ir las necesidades de los
agentes .
Nos preocupa cuales son los incentivos de los agentes r ibereños para l legar
a acuerdos a la hora de compart ir e l agua de una forma ef ic iente. Ser ia de
in tereses examinar que t ipo de acuerdos son “aceptables”. Ser aceptable
implica que los acuerdos de repar to de las aguas tendr ían que ser es tables, esto
es, n inguno de los agentes prefer ir ía d iseñar o tro acuerdo, y por o tro lado,
deber ía percibirse como un acuerdo justo de acuerdo con cier tos pr incipios de
just ic ia.
Uti l izando la teor ía de juegos y dis t in tos axiomas de la teor ía de la
jus t ic ia, Ambec (2008) caracter iza la única as ignación que es ef ic iente,
compatible en incent ivos y un repar to equita t iv o individualmente racional
(equal sharing individual racional) en un contexto en el que los agentes
presentan funciones cóncavas y saciables por e l consumo de un bien escaso. El
resul tado de la as ignación caracter izada por Ambec (2008) viene condicionado
M ª T E R E S A P A S T O R - G O N S Á L B E Z
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 287
por e l reparto equi ta t ivo del b ien es tablecido ex -ante y por las funciones que
ref lejen los benef icios del consumo.
El pr incipio de la u t i l ización equitat iva y razonable de los cursos de aguas
in ternacionales (ar t . 5 .1 . de la Convención de Nueva York) as í como los
factores o circunstancias , recogidos en el ar t . 6 de la misma: los naturales, las
necesidades socio-económicas de los Estados r ibereños, e l factor
medioambiental y e l coste económico, podr ían ser indicadores que permit ieran
es tablecer un repar to equi ta t ivo del b ien.
Nosotros planteamos un modelo s imilar al de Ambec en el que
in troducimos la posibi l idad de que los agentes puedan establecer la proporción
equita t iva del b ien. Esto nos permite obtener los repar tos ex -ante del b ien que
ser ian aceptab les para el agente .
Por o tro lado, observamos que las as ignaciones caracter izadas por Ambec
(2008) no son refutables a l hecho que los agentes que par t ic ipan en el acuerdo
revelen sus verdaderos benef icios por e l uso del b ien. Hemos obtenido una
as ignación que aun s iendo ef ic iente en base a los resul tados de Ambec, no
resul ta refutable a que los agentes es tén in teresados en revelar sus verdaderos
in tereses o funciones de benef icio .
Ser ía de in terés poder contar con est imaciones de funciones de benef icio
por e l consumo y uso del agua, que indiquen los verdaderos in tereses de los
agentes (estados) y no es temos a merced de las funciones que los agentes
revelen en el momento de la negociación.
2.- MODELO
Consideramos dos usuar ios que comparten una cant idad X de un bien pr ivado o
recurso (agua del r ío) . Nombraremos a los usuar ios como "type" =1,2.
Consideramos que se d is tr ibuye de acuerdo a una función de densidad f y
una función acumulat iva F en [ , ]≡ 11
12
ax
d , con f( )>0 para todo ,
dentro de la población de usuar ios.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 288
El agente 1 presenta una función de benef icios 2
1 1 1 1 1 1x =a x -d xb , y e l agente 2
presenta una función de benef icios 2
2 2 2 2 2 2x =a x -d xb por e l consumo de un
nivel x del recurso.
La función. ixib es asumida posi t iva 1
1
1
ax
d
para 1,
22
2
ax
d
, dos veces
cont inuamente diferenciable , es tr ictamente concava respecto x y es tr ic tamente
creciente hasta un máximo denotado por x ( 11
12
ax
d para 1, 2
2
22
ax
d para 2)
para todo .
Los agentes pueden ser ordenados según su parámetro de product iv idad , es to
es e l agente con mayor t iene una mayor product iv idad marginal ,
formalmente 2
, 0b
xx
para todo 1x y . Este supuesto suele
denotarse por propiedad "s ingle -crossing". Esto implica que se supone que x
es no decreciente en . Para dos t ipos =1<2, 1x < 2x .
Las funciones cuadráticas son ejemplos de es tas funciones de benef icios,
podemos usar como ejemplo:
2
1 1 1 1x =8x -xb , es posi t iva para x₁≤8, y su máximo es 1x =4
2
2 2 2 2x =20x -xb , es posi t ive para x₂≤20, y e l máximo es 2x =10
M ª T E R E S A P A S T O R - G O N S Á L B E Z
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 289
[Figure 1]
El recurso es escaso en el sent ido de que la necesidad del bien es mayor que la
d isponibi l idad del b ien:
1x + 2x >X
Para el ejemplo 1x + 2x =4+10>7
Una asignación { x , t }, indica para cada s e l consumo del recurso x ℝ₊ ,
y e l esquema de t ransferencias t ℝ . Debe ser fact ib le y equi l ibrar e l
presupuesto en el sent ido def inido a cont inuación.
Una asignación del recurso { x } es fact ib le s i sat isface la s iguiente
res tr icción:
∫ x dF( )=x₁+x₂≤X.
Una transferencia { t } equil ibra e l presupuesto s i sat isface la s iguiente
res tr icción presupuestar ia :
∫ t dF( )=t₁+t₂≤0.
E V A L U A C I Ó N D E L A R E C U R S O S H Í D R I C O S : U N M O D E L O E C O N Ó M I C O D E E V A L U A C I Ó N
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 290
La asignación { x , t }, ofrece al agente una sat isfacción o pago
u x , , =b x ,t t . Sin perdida de general idad, restr ingimos nuestra
a tención a la as ignación de los recursos que sat isfacen x x para todo
por que, dado que el recurso es escaso, as ignar a cualquier agente mas que
su máximo (pico) x es inef ic iente.
Def inimos los axiomas básicos propuestos por Ambec (2008).
Definicion 1 La as ignación { x , t } es compatible en incent ivos ( incent ive -
compatible - IC) s i y sólo s i sat isface las s iguientes res tr icciones compatibles
en incent ivos ,
', min , ,b x t b x x t
para todo ′∈ IC( ) ,
para todo ∈ .
Esto es, una local ización es IC s i todo agente pref iere su as ignación x , t
a cualquier o tra. Esta def in ición asume l ibre disposición, lo que quiere deci r
que cualquier agente es l ibre de no consumir todo el recurso. Dado nuestro
ejemplo una as ignación { x , t } es IC s i y sólo s i
1 1 1 2 2min ,4b x t b x t ,
2 2 2 1 1min ,10b x t b x t
M ª T E R E S A P A S T O R - G O N S Á L B E Z
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 291
Definicion 2 La as ignación { x , t } es equi ta t ivo individualmente racional
(equal-shar ing individual ra t ional , ESIR) s i y solo s i sat isface la s iguiente
res tr icción:
, min , ,b x t b X x
ESIR( ) ,
para todo ∈ .
Una as ignación ESIR( ) , garant iza que el agente de t ipo obt iene al menos
los benef icios que obtendr ía f ru to de un repar to equi ta t ivo del recurso en
condiciones de l ibre d isposición.
Para nuestro ejemplo la as ignación { x , t } es ESIR(IC) , con un reparto a
par tes iguales, s i y solo s i
b₁(x₁)+t₁≥b(min[7,4]) ,
b₂(x₂)+t₂≥b(min[7,10])
En es te contexto en el que la u ti l idad es t ransfer ib le, la ef ic iencia (optimalidad
de Pareto) solo selecciona una única as ignación fact ib le del recurso *x .
Esta es la as ignación del recurso que maximiza la suma de las funciones de
benef icio sujeto a las res tr icciones sobre los recursos. Esto es ,
xmax b x dF
sujeto a x dF X
Llamamos el mult ip l icador Langragiano asociado a la res tr icción fact ib le , la
as ignación ef ic iente satisface las s iguientes con diciones de pr imer orden
*bx
x
para todo con >0.
E V A L U A C I Ó N D E L A R E C U R S O S H Í D R I C O S : U N M O D E L O E C O N Ó M I C O D E E V A L U A C I Ó N
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 292
En este contexto Ambec (2008) demuestra que la as ignación walras iana de las
dotaciones igual i tar ias * *x , t
es la única as ignación (fact ib le y equi l ibrada
presupuestar iamente) que es ef ic iente, IC and ESIR.
Esta as ignación única es la que iguala los benef icios marginales a los precios
sombra del recurso. Se def ine el esquema de t ransferencias * *xt X
para todo ∈ . Esta es la cant idad que cada agente deber ía pagar o recibir
por e l in tercambio *xX a un precio determinado.
La as ignación walras iana de las dotaciones igual i tar ias * *x , t
puede ser
implementada al vender e l recurso a su precio sombra y redis tr ibuir e l d inero
obtenido X a través de un subsidio .
Una vez l legados a es ta as ignación la cuest ión q ue nos planteamos es la
s iguiente ¿exis te a lguna s i tuación en la que alguno de los agentes pueda es tar
in teresado en mentir sobre cuál es su función de benef icios? Declarar unos
benef icios d iferentes implica obtener una as ignación diferente que puedes
compensar con otra transferencia que f inalmente implique una mejora en los
n iveles de sat isfacción.
3.- ¿INTERESA MENTIR?
La cuest ión que planteamos es: ¿exis te a lguna s i tuación en la que a a lguno
de los agentes le in teresa mentir sobre cuál es su función de ut i l idad con la
in tención de obtener una mayor sat isfacción? Para poder responder a es ta
pregunta planteamos el s iguiente problema
El problema general a resolver ser ía
2
1 1 1 1 1 1 1 1b x a x d x
2
2 2 2 2 2 2 2 2b x a x d x
M ª T E R E S A P A S T O R - G O N S Á L B E Z
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 293
En función de los parámetros 1 , 2 , 1 y 2 nos podemos encontrar con
var ias s i tuaciones
CASO A : nadie miente 1 = 2 =1 y 1 = 2 =1
CASO B : sólo miente1 1 ≠ 1 ≠1 y 2 = 2 =1
Resolveremos la as ignación ópt ima, es to es ,x t , y compararemos los
n iveles de sat isfacción obtenidos en cada uno de los escenar ios .
3 .1 . - NO MENTIR
El modelo plantea la suma de los benef icios conjuntos de los agentes en el caso
en el que los dos expresan sus verdaderas funciones de benef icios
1 2
2 2
1 1 1 1 2 2 2 2,x x
Max a x b x a x b x
1 2. . 1s a x x X X
Obteniendo de es ta manera la as ignación del recurso opt ima para cada agente.
2 2 1*
1 1 2 1 2
2 1
2, , , ,
2
b X a ax b b a a X
b b
1 2 1*
2 1 2 1 2
2 1
2, , , ,
2
b X a ax b b a a X
b b
Dada es ta as ignación calculamos la transferencia que nos permit i r ía obtener la
as ignación ,x t
* *Bt X X x
X
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 294
* * * *
1 1 1 1 2 1 2 1 1 1 1 1, , , , , 2b
t X t b b a a X X x a b x X xX
* * * *
2 2 2 1 2 1 2 2 2 2 2 2
2
, , , , , 1 2 1b
t X t b b a a X X x a b x X xX
Finalmente calculamos la u t i l idad o sat isfacción f inal de cada agente:
* * * * * *, , , ,u x t b x t b x X x
* * *2
1 1 1 1 2 1 2 1 1 1 1, , , , ,b x b b b a a X a x b x
* *
1 1 2 1 2 1 1 1 1, , , , ,U b b a a X b x t x
* * *2
2 2 2 1 2 1 2 2 2 2 2, , , , ,b x b b b a a X a x b x
* *
2 1 2 1 2 2 2 2, , , , ,U b b a a X b x t x
3.2 .- MENTIR
Los resul tados obtenidos en la subsección anter ior , según el teorema
propuesto por Ambec son ef ic ientes, son IC ( incent ive compatible) y ESIR
(equal shar ing individual ra t ional) . Sin embargo, es tos resul tados dependen de
que los individuos es tén revelando sus niveles de sat isfacción reales. Nos
planteamos la posibi l idad de que uno de los agentes decide mentir acerca de
cuál es su función de benef icio real con la in tención de obtener una
t ransferencia mayor o de tener que pagar menos. En este caso el problema a
resolver ser ía e l s iguiente
1 2
2 2
1 1 1 1 1 1 2 2 2 2,x x
Max a x b x a x b x
1 2. . 1s a x x X X
M ª T E R E S A P A S T O R - G O N S Á L B E Z
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 295
Obtenemos la as ignación del recurso ópt ima para cada agente.
2 2 1 1*
1 1 1 1 2 1 2
2 1 1
2, , , , , , ,
2
Mb X a a
x b b a a Xb b
1 1 2 1 1*
2 1 1 1 2 1 2
2 1 1
2, , , , , , ,
2
NMb X a a
x b b a a Xb b
Dada es ta as ignación calculamos la transferencia que nos permit i r ía obtener la
as ignación ,x t
* *bt x X x
x
* * * *
1 1 1 1 1 1 2 1 2 1 1 1 1 1 1 1
1
, , , , , , , 2M M M M Mbt X t b b a a X X x a b x X x
X
* * * *
2 2 2 1 1 1 2 1 2 2 2 2 2 2
2
, , , , , , , 1 2 1NM NM NM NM NMbt X t b b a a X X x a b x X x
X
Finalmente calculamos la u t i l idad o sat isfacción f inal de cada agente:
* * * * * *, , , ,u x t b x t b x X x
* * *2
1 1 1 1 1 1
M M Mb x a x b x
* *
1 1 1 1 2 1 2 1 1 1 1, , , , , , ,M M MU b b a a X b x t x
* * *2
2 2 2 2 2 2
NM NM NMb x a x b x
* *
2 1 1 1 2 1 2 2 2 2 2, , , , , , ,NM NM NMU b b a a X b x t x
E V A L U A C I Ó N D E L A R E C U R S O S H Í D R I C O S : U N M O D E L O E C O N Ó M I C O D E E V A L U A C I Ó N
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 296
Una vez obtenidos los n iveles de sat isfacción para ambos agentes en los dos
contextos anal izados, pasamos a comparar los . Obtenemos los valores de ₁ y ₁
ta les que
* * * *
1 1 1 1 2 1 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2 1 2, , , , , , , , , , , ,M M MU b b a a X b x t x b x t x U b b a a X
Si f i jamos 1 1 todo está en función de 1 1 , y e l agente 1 gana mint iendo
s iempre que * *
1 1
MU U , es to es
* *
1 1
MU U
2
1 127.6 12 5.55 10.05
[Figure 2]
Por lo tanto s i 1 1.25 (Figura 2) ,
* *
1 1
MU U y e l agente 1 gana s i miente .
Esto quiere decir que s i exis ten incent ivos a esconder cuales son sus benef icios
reales por par te del agente 1, en este caso. Esto nos índica que en un contexto
negociador in teresa tener una buena es t imación de las funciones de benef icios
de los agentes r ibereños (países) , de forma que pudiéramos preveer cuales
podr ían ser las mejores es tra tegias para los agentes.
M ª T E R E S A P A S T O R - G O N S Á L B E Z
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 297
4.- Discusión sobre el reparto
Por otro lado también parece in teresante d iscut ir sobre cómo se decide el
repar to in icial del recurso, es to es . Puesto que es te valor determina el valor
de las u t i l idades f inales de cada agente
para X=7 y =0.2,
* * * * * *
1 1 2 2 1 20.5, 6.3 , 6.5, 6.3 ; 10.05, 81.45x t x t
y
para X=7 y =0.5 , * * * * * *
1 1 2 2 1 20.5, 21 , 6.5, 21 ; 24.75, 66.75x t x t
En es te ejemplo observamos que cuando el repar to in icial del recurso concede
al agente 1 e l 20% del recurso es te obt iene unos benef icios muy infer iores a
los que obtendr ía s i es te agente obt iene el 50%
* *
1 10.5 24.75 0.2 10.05
Esto denota que es fundamental negociar e l repar to in icial del recurso.
5.- Conclusiones
Por lo tanto, hemos obtenido una as ignación que aun s iendo ef ic iente en
base a los resul tados de Ambec, resul ta refutable a que los agentes estén
in teresados en revelar sus verdaderos in tereses o funciones de benef icio.
Por e l lo ser ía de in terés poder contar con est imaciones de funciones de
benef icio por e l consumo y uso del agua, que indiquen los verdaderos in tereses
de los agentes (es tados) y no es temos a merced de las fun ciones que los
agentes revelen en el momento de la negociación. Trabajos como el de Ambec
Pulido-Velazquez, M. & Frank A. Ward (2009) nos indican algunas de las
posibi l idades para evaluar los n iveles de sat isfacción de los agentes , as í como
lo que es tar ían dispuestos a pagar por e l recurso. Esta es una de las principales
v ías de t rabajo futuro .
E V A L U A C I Ó N D E L A R E C U R S O S H Í D R I C O S : U N M O D E L O E C O N Ó M I C O D E E V A L U A C I Ó N
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 298
6.- Bibl iograf ia
Aura y Lar ios de Medrano, Adela M. (2007) " La real ización del principio de la
u t i l ización equita t iva y razonable en la práct ica f luvial hispano lusa" . Revis ta
Española de Derecho Internacional" vol . LIX, 2007,2 .
Ambec, S. (2008) "Sharing a resource with concave benef i ts ". Social Choice
Welfare , 31, 1 -13.
Ambec, S. & Lars Ehlers (2007) " Cooperat ion and equity in the r iver -sharing
problem" Working Paper GAEL 2007-06.
Pulido-Velazquez, M. & Frank A. Ward (2009) "Incent ive pricing and cost
recovery at the basin scale" Journal of Environmental Management 90, 293 -
313
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 300
A UTILIZAÇÃO RACIONA L DOS RECURSOS HÍDRICOS E A
INDÚSTRIA SUCROALCOO LEIRA: UMA ANÁLISE À LUZ DO
PRINCÍPIO DO DESENVO LVIMENTO SUSTENTÁVEL
L Í L IA N GABR I E LE D E FR E I T AS AR AÚ J O
Graduanda do curso de Dire i to pe la Univers idade Federal do Rio Grande do Norte , e
bo l s i s ta do Programa de Recursos Humanos em Dire i to do Pet ró leo , Gás Natural e
B iocombust íve i s , PRH-ANP/MCT Nº 36, pe la mesma univers idade , Campus da c idade
de Nata l , Es tado do Rio Grande do Norte , Brasi l .
l i l i angabr ie le .p rh36@gmai l .com
PA T R ÍC I A BOR B A V I L AR GU IM A R ÃE S
Bacharel em Dire i to pe la Univers idade Es tadual da Paraíba. Habi l i tada em Dire i to
do Pet róleo e Gás Natural por convênio ent re a ANP e a UFRN. Mest re em Dire i to
pe la Univers idade Federal do R io Grande do Norte . Doutora em Recursos Naturai s
pe la Univers idade Federal de Campina Grande .
pat r ic [email protected]
R E S U M O
A Lei brasile ira de águas n° 9.433/97, ao mesmo tempo em que prevê, em
seu ar t . 1° , IV, que a gestão de recursos hídr icos deve sempre proporcionar o
uso múl t ip lo de águas, d ispõe que esse uso deve dar -se de forma racional, com
vis tas ao desenvolvimento sustentável (ar t . 2º , I I) , a f im de garant ir à a tual e
às fu turas gerações o acesso aos recursos hídr icos em padrões de qual idade. A
refer ida le i busca discipl inar o d isposi t ivo do ar t . 21, XIX, da Magna Car ta
brasi le ira de 1988, o qual atr ibui à União a competência de inst i tu ir s is tema
nacional de gerenciamento de recursos hídr icos e def in ir cr i tér ios de outorga
de direi tos de seu uso. Sabe -se que a água vem sendo bastante u t i l izada na
cadeia produtiva da indústr ia sucroalcooleira, e o seu uso elevado nas regiões
canavieiras pode comprometer , muitas vezes , o abastecimento da região das
usinas. Através de pesquisa na doutr ina, em periódicos ambientais re lacionado s
à água, e na legis lação de recursos hídr icos , ver if icou -se a necessidade urgente
de que sejam concret izadas as pol í t icas de regulação da uti l ização dos recursos
hídr icos , pr incipalmente, na produção de biocombust íveis , dando -se ênfase à
L Í L I A N G A B R I E L E D E F R E I T A S A R A Ú J O & P A T R Í C I A B O R B A V I L A R G U I M A R Ã E S
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 301
indústr ia sucroalcooleira , uma vez que há uma tendência de mudança da matr iz
energét ica , que pode impuls ionar a demanda mundial por b iocombust íveis ,
especif icamente por á lcool, em razão da in tensif icação das cr í t icas aos efei tos
danosos ao meio ambiente causados pelo uso d os der ivados fósseis , e pela
necessidade de redução da emissão de poluentes na atmosfera , além do
crescente aumento, nos úl t imos anos, do volume de veículos. Diante dessa
conjuntura , e sendo a água um recurso natural l imitado e de extrema relevância
para a cadeia da vida, surge a ameaça de sua escassez, uma vez que, na medida
em que cresce a demanda por b iocombust íveis , cresce a população mundial .
Nesse ín ter im, v isando a proporcionar o uso múlt ip lo da água sem sua
escassez, todas as nações devem buscar a s ustentabi l idade, a par t ir da
instalação de pol í t icas de preservação e racional ização de seu uso por par te das
comunidades mundiais , para que as populações atuais e fu turas possam usufruir
da água tanto para o consumo como para os mais d iversos f ins que ess e recurso
possa lhes proporcionar . No Brasi l , especif icamente, faz -se necessár ia a
a tuação conjunta da União, Estados, Dis tr i to Federal e Municípios , em
consonância com os precei tos const i tucionais , na regulação da ut i l ização dos
recursos hídr icos na cadei a produtiva da indústr ia sucroalcooleira .
Palavras-chave: água, regulação, indústr ia sucroalcooleira , sustentabi l idade.
A U T I L I Z A Ç Ã O R A C I O N A L D O S R E C U R S O S H Í D R I C O S E A I N D Ú S T R I A S U C R O A L C O O L E I R A : U M A
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 302
1 – IN T R ODU Ç Ã O
Atualmente, o tema referente aos recursos hídr icos é d iscut ido no mundo
in teiro, uma vez que a água consti tui e lemento essencial à v ida. As populações
mundiais são frequentemente aler tadas sobre a necessidade de se implantar , ou
mais precisamente, de se efet ivar , as pol í t icas de planejamento e gestão dos
recursos hídr icos , em função da ameaça de sua esca ssez.
Sua aparente abundância , pr incipalmente no Brasi l , gera a despreocupação
com sua preservação, fato que ocasiona o seu desperdício e poluição.
A importância do tema tra tado consis te na necessidade de que as populações
se conscientizem da l imitação desse recurso natural de notável re levância para
a v ida e para a a t iv idade econômica. O s is tema hídr ico não se renova, haja
v is ta que representa um sis tema fechado. Por essa razão, deve ser compromisso
de todas as nações o uso racional da água, quer seja para a sat isfação das
pr imeiras necessidades da vida, quer seja para sua ut i l ização nos processos
produtivos das mais var iadas categor ias industr ia is , destacando -se, nesse
es tudo, a indústr ia sucroalcooleira, a q ual chama a a tenção por u t i l izar -se da
água em toda a sua cadeia produtiva, muitas vezes sem nenhuma regulação ou
f iscal ização por par te dos órgãos responsáveis pela implementação das
pol í t icas de ut i l ização dos recursos hídr icos de forma racional e susten tável . O
r igor do planejamento e da gestão devem ser implantados para que haja o
respei to por par te dos usineiros.
Em função disso, hoje a água não é mais v is ta como um recurso pr ivado
dos indivíduos, mas s im como bem público comum, mais precisamente, be m de
caráter transindividual concreto, cuja t i tu lar idade do domínio pertence à União
ou aos Estados, nos l imites que lhes compete, cabendo a esses entes conceder a
outorga para o uso da água, ass im como a cobrança por esse uso, v isando a
in ibir o desperdíc io e a es t imular prát icas ambientais educat ivas , a par t ir da
preservação desse recurso natural .
Muito embora a Lei de Águas garanta o uso múlt ip lo das águas, é fe i ta uma
ressalva no seu ar t . 1°, I II : que em per íodos de escassez, o uso pr ior i tár io dos
recursos hídr icos será o consumo humano e a dessedentação de animais . Diante
desse enunciado legal , apresenta -se de forma incis iva a necessidade de uso
racional da água, no Brasi l e no mundo, uma vez que na proporção em que
cresce a população, cresce a demanda por combust íveis , necessar iamente
L Í L I A N G A B R I E L E D E F R E I T A S A R A Ú J O & P A T R Í C I A B O R B A V I L A R G U I M A R Ã E S
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 303
renováveis e cresce, como conseqüência, a demanda por água, não só
quanti ta t ivamente, mas qual i ta t ivamente. Não obstante isso, deve -se
considerar a inda que, em função desse uso desenfreado da água, no futuro
podem eclodir constantes conf l i tos em razão de sua escassez, como já vem
ocorrendo. Esses conf li tos tendem a aumentar concomitantemente com a
previsão do aumento dessa escassez, devendo ocorrer , pr incipalmente, nas
regiões onde haja maior d isponibi l idade desse b em.
As organizações governamentais e não governamentais vêm se reunindo há
algumas décadas, no in tui to de discut ir a melhor maneira de preservação desse
bem de inest imável valor , tendo s ido defendido e aclamado o modelo do
desenvolvimento sustentável , o qual já fo i consagrado pela Carta Magna
brasi le ira de 1988, no seu ar t . 225.
Dessa maneira, é dever do Poder Público e da colet iv idade a preservação
da água, em níveis quanti ta t ivos e qual i ta t ivos, para que as presentes e fu turas
gerações possam também us ufruir desse bem, como condição para uma sadia
qual idade de vida.
O desenvolvimento sustentável é pr incípio const i tucional que tem,
por tanto, apl icação imediata , sendo imprescindível a sua observância por par te
dos produtores de etanol ou qualquer outra m odalidade de energia . Para isso,
torna-se indispensável a observância à educação ambiental por par te das usinas
sucroalcooleiras .
Neste contexto, o objetivo do presente trabalho é anal isar se é sustentável
a u t i l ização em massa de água no processo produti vo da indústr ia
sucroalcooleira , d iante do cenár io que se apresenta a tualmente , cujo contexto
anuncia períodos de escassez iminente . Ademais, deve-se aver iguar se esse uso
é compatível com a Lei nº 9 .433/97, bem como se os ins trumentos da Polí t ica
Nacional dos Recursos Hídr icos es tão sendo efet ivamente apl icados .
Uti l izou-se, para f ins de embasamento teór ico, pesquisa lógico -dedutiva na
doutr ina at inente aos recursos hídr icos , bem como na legis lação pátr ia que
t ra ta da Polí t ica Nacional de Recursos Hídr ic os, a lém de relatór ios v ir tuais
t ra tando da cadeira produtiva da indústr ia sucroalcooleira , ar t igos cient íf icos
produzidos por es tudiosos da Engenhar ia Ambiental e da Engenhar ia de
Produção, sendo fei ta também vasta le i tura em ar t igos vir tuais e per iódicos que
t razem a importância da temática da preservação da água para os d ias a tuais .
A U T I L I Z A Ç Ã O R A C I O N A L D O S R E C U R S O S H Í D R I C O S E A I N D Ú S T R I A S U C R O A L C O O L E I R A : U M A
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 304
2 – O U S O DA S Á GU A S PÚ B L I C AS
É possível d izer que a par t ir da Const i tu ição Federal de 1988 passaram a
inexis t ir águas pr ivadas no terr i tór io brasi leiro, uma vez que ass im e ram
tratadas as águas que se encontravam no subsolo de propr iedade privada, à
época da vigência do Código Civi l de 1916. Nesse per íodo, era freqüente a
perfuração de poços car tes ianos em propriedades pr ivadas para que seus
respect ivos propr ietár ios não pag assem pelo fornecimento de água potável .
Importante mencionar sob que contexto o mundo vivia nesse per íodo.
Tradicionalmente, aos recursos hídr icos foi a tr ibuída a caracter ís t ica da
inesgotabi l idade, em função da aparente abundância de água exis tente no
planeta, cabendo- lhe a denominação de “Planeta Água”, ao invés de “Planeta
Terra”. Essa aparência fo i , contudo, demasiadamente prejudicial à própr ia
preservação da água, uma vez que, d iante do anúncio de que esse recurso
natural era renovável , ao contrár io d o petróleo, a implementação de uma
pol í t ica de gerenciamento de recursos hídr icos só veio surgir tardiamente,
quando todas as populações já se encontravam alarmadas diante da
previs ib i l idade de sua escassez.
Dessa forma, coube à Car ta Magna de 1988, nos m oldes do disposto no ar t .
20, inciso III , inaugurar a idéia de que a água in tegrava o patr imônio público
da União, e não o patr imônio privado de nenhum indivíduo. Pode -se dizer ,
ass im, que a água foi enquadrada na categor ia dos bens de uso comum.
No entan to, quanto a esse enquadramento da água na categor ia de bem de
uso comum, conforme prevê o ar t . 225, caput , CF, quando expressa que o meio
ambiente é bem de uso comum do povo, é pert inente se fazer uma ressalva. A
doutr ina mais moderna já vem considerando que o meio ambiente conf igura
uma forma de bem difuso, cuja t i tular idade é colet iva ou transindividual, is to
é , per tencente a vár ios indivíduos indeterminados, l igados entre s i por
c ircunstâncias de fato, haja v is ta que todo e qualquer indivíduo pode dele
usufruir , nos l imites es tabelecidos pela Const i tu ição Federal . A água, por sua
vez, ass im não pode ser considerada, pois sobre ela exis te um t i tu lar def inido
const i tucionalmente, não lhe podendo ser reputado o viés de bem difuso, mas
s im de bem concreto, cabendo aos t i tu lares ger i - lo especif icamente.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 305
A água, a tualmente, pode ser usufruída por todos, a t i tula r idade de seu
domínio não per tence a uma gama de indivíduos indeterminados, mas tão -
somente à União e aos Estados, na forma do ar t . 26 , I , CF/88.
Nesse ín ter im, a gestão dos recursos hídr icos far -se-á por meio da
regulação por par te da Adminis tração, como t i tu lar do domínio , mediante
autor ização, concessão ou permissão, cabendo a e la a outorga de ut i l ização dos
recursos hídr icos , conforme prevê o ar t . 21, XIX, da Const i tu ição Federal de
1988. O uso extraordinár io dos recursos hídr icos , como bens públicos q ue são,
is to é , quando não forem ut i l izados para a tender as primeiras necessidades da
vida, enseja a ins t i tu ição da cobrança, como forma de compensação f inanceira,
nos moldes do ar t . 20, § 1º , da Const i tu ição Federal .
Foi cr iada, então, a Lei n° 9.433/97, no in tui to de se regulamentar o
d isposto no supramencionado ar t . 21, XIX, CF, sendo inst i tu ída, a través dessa
le i , a Pol í t ica Nacional de Recursos Hídr icos, v isando a implementar pol í t icas
de gestão e p lanejamento da água.
A Lei de Águas (9 .433/97) traz o rol dos seus fundamentos no seu ar t . 1°,
dos quais pode se destacar aquele expresso no inciso IV, que reza que a gestão
de recursos hídr icos deve sempre proporcionar o uso múltip lo de águas. Nesse
sent ido, o seu ar t . 2º t ra ta de expor os objet ivos da Po lí t ica Nacional dos
Recursos Hídr icos , dentre os quais aquele que expressa que esse uso deve dar -
se de forma racional , com vis tas ao desenvolvimento sustentável (ar t . 2º , I I) , a
f im de garant ir à a tual e às fu turas gerações o acesso aos recursos hídricos e m
padrões de qual idade. Uma vez que o inciso II do ar t . 1° tra tou de reconhecer o
caráter l imitado da água, quando dispôs: “ a água é um recurso natural l imitado,
dotado de valor econômico.”
Nesse diapasão, a Lei n° 9 .433/97 veio regular aqui lo que fora es tabelecido
pela Const i tu ição Federal , enxergando a necessidade de que o uso da água
fosse regulamentado, supervis ionado, f iscalizado, gerenciado pelo Poder
Público, uma vez que foi reconhecido que a água era um bem natural não
renovável, l imitado e que es t ava prestes a tornar -se escasso, em razão do uso
desenfreado que dela houve outrora , quando ainda se acredi tava na sua grande
abundância e capacidade de renovar -se .
Diante desse contexto , o ar t . 33 da Lei n° 9.433/97, o qual tra tava do
Sis tema Nacional de Recursos Hídr icos , fo i al terado pela Lei nº 9 .984/2000,
A U T I L I Z A Ç Ã O R A C I O N A L D O S R E C U R S O S H Í D R I C O S E A I N D Ú S T R I A S U C R O A L C O O L E I R A : U M A
A N Á L I S E À L U Z D O P R I N C Í P I O D O D E S E N V O L V I M E N T O S U S T E N T Á V E L
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 306
para inst i tuir e in tegrar ao Sis tema Nacional de Recursos Hídr icos , a Agência
Nacional de Águas – ANA, ent idade federal de implementação da Polí t ica
Nacional de Recursos Hídr icos , que tem como f inal idade precípua, discipl inar
a u t i l ização dos recursos hídr icos, de modo a evi tar a poluição e o desperdício,
v isando a garant ir água de boa qualidade para as a tuais e futuras gerações.
2.1 – A OU TOR GA D O D I R E I T O D E US O D A Á GU A
A outorga do direi to de uso da água é def in ida por Maria Luiza Granziera,
ci tada em VIEGAS (2005, p. 97) , como sendo “o instrumento pelo qual o poder
público atr ibui ao in teressado, público ou pr ivado, o d irei to de ut i l izar
pr ivat ivamente o recurso hídr ico ”. Const i tu i um dos instrumentos da Polí t ica
Nacional de Recursos Hídr icos , conforme dispõe o ar t . 5°, inciso III , da Lei n°
9.433/97, ass im como das vár ias pol í t icas es taduais de recursos hídr icos .
O insti tu to da outorga es tá d iscipl inado nos ar ts . 11 a 18 da Lei n°
9.433/97, e consis te num ato adminis tra t ivo discr ic ionár io, uma vez que a
Adminis tração vai agir de acordo com o seu cr i tér io de conveniência e
opor tunidade, sem que exis tam requis i tos previs tos em lei , ou em vir tude de
le i , que a obr igue a editá- los . Através desse ato adminis tra t ivo o poder público
confere a faculdade ao outorgado do uso do recurso hídr ico que lhe in teressa.
Dessa forma, a outorga de permissão, concessão ou autor ização pela
Adminis tração, em consonância com o disposi t ivo cons ti tucional do ar t . 21,
XIX, CF/88, implica apenas o direi to de uso do recurso natural em questão,
mas não sua al ienação parcial , já que esse recurso ambiental é inal ienável, nos
moldes do ar t . 18, da Lei n° 9.433/97.
Nesse ínter im, em que pese a água ser modalidade de bem público de uso
comum do povo, de acordo com a maior par te da doutr ina, podendo os
indivíduos dela d ispor para a sat isfação de suas necessidades, já que esse bem
natural é hoje considerado direi to fundamental , há que se considerar que essa
disposição não pode ser a leatór ia e desenfreada, cabendo ao poder público
f iscal izar e gerenciar esse uso.
O ar t . 11 da supraci tada Lei de Águas revela os objet ivos pr imordiais da
outorga, que são assegurar o controle quanti ta t ivo e qual i ta t ivo dos usos da
água e o efet ivo exercício dos direi tos de acesso à água, demonstrando o papel
que deverá ser assumido pel a União, pelos Estados e , pelo Distr i to Federal , por
L Í L I A N G A B R I E L E D E F R E I T A S A R A Ú J O & P A T R Í C I A B O R B A V I L A R G U I M A R Ã E S
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 307
analogia, na função de gestores do bem ambiental fundamental para a v ida, que
será o papel de defensores e preservadores desse recurso, com vis tas à garantir
água suf iciente e saudável para propiciar o u so adequado pelas a tuais e fu turas
gerações , a lcançando uma sustentabi l idade, conforme anseia o ar t . 225, caput,
da CF.
Na sequência , o ar t . 12 , caput, da Lei de Águas t raz o rol das h ipóteses de
ut i l ização da água em que será necessár ia e imprescindível a outorga, dentre
e las, aquela que consta do inciso II :
Art . 12 . Estão suje i tos a outorga pe lo Poder Públ ico os d i re i tos dos
seguintes usos de recursos h ídr icos:
I - der ivação ou cap tação de parce la da água exi s ten te em um corpo de água
para consumo f ina l , inc lus ive abastec imento públ ico , ou insumo de processo
produt ivo ;
II - extração de água de aqüífero subterrâneo para consumo f inal ou
insumo de processo produt ivo;
I I I - lançamento em corpo de água de esgotos e demais res íduos l íquidos ou
gasosos , t ra tado s ou não, com o f im de sua d i lu ição, t ranspor te ou d i spos ição
f ina l ;
IV - aprovei tamento dos po tencia i s h idre lé t r icos;
V - ou t ros usos que a l te rem o reg ime, a quant idade ou a qual idade da água
exi s tente em um corpo de água . (g r i fe i )
Da le i tura do refer ido disposi t ivo depreende-se ser de absoluta
necessidade, por tanto , a outorga do direi to de uso da água no processo
produtivo das indústr ias sucrolacooleiras, as quais u t i l izam a água como
insumo em quase todas as e tapas do processamento da cana para f ins de
produção, quer seja de álcool , quer seja de outros produtos de subsis tência.
Neste sent ido, é esclarecedora a l ição de Eduardo Coral Viegas (2005, p. 99) , o
qual explic i ta :
Não há de se r expedido a to adminis t ra t ivo que permi ta ao par t i cu lar fazer
uso de água de de terminado corpo hídr ico para a i r r igação agr ícola se es te
v ie r a impedi r ou d i f icul ta r substancia lmente a navegação do r io de cap tação
ou o consumo d’água pe los se res humanos e animais de la dependentes .
Tal entendimento coaduna-se perfei tamente com os fundamentos da
Polí t ica Nacional de Recursos Hídr icos , previs tos no ar t . 1º da Lei de Águas,
onde o inciso III expressa que em per íodo de escassez, o uso pr ior i tár io dos
recursos hídr icos é o consumo humano e a dessedentação de animais .
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Quanto ao uso dos recuso hídricos prescindível de outorga, pode -se
aver iguar as h ipóteses expressas no ar t . 12, § 1° e seus incisos, da Lei nº
9 .433/97, as quais se vol tam para a sat isfação das necessidades de pequenos
núcleos populacionais , d is tr ibuídos no meio rura l ; para as derivações ,
captações e lançamentos considerados insignif icantes; e a inda para as
acumulações de volume de águas consideradas insignif icantes.
Será a ANA a autor idade competente para dar a outorga do direi to de uso
dos recursos hídr icos, no âmb ito federal , uma vez que ela es tá v inculada ao
ente federat ivo t i tu lar do domínio do recurso hídr ico, qual seja: a União.
Ressal te-se que é possível , por d isposição legal expressa, que a União delegue
a competência para outorgar o d irei to de uso da água de seu domínio aos
Estados ou ao Distr i to Federal .
2.2 – A C OBR A N Ç A PE LO U S O D A Á GU A
A cobrança pelo uso da água const i tu i um dos instrumentos da Polí t ica
Nacional de Recursos Hídr icos, previs to no ar t . 5° , inciso IV, da Lei nº
9 .433/97, que ass im dispõe: “Art. 5° São instrumentos da Polí t ica Nacional de
Recursos Hídr icos[ . . . ] IV – a cobrança pelo uso dos recursos hídr icos” (gr ifei) .
É instrumento que se encontra ao lado do inst i tu to da outorga, visando a
concret izar os objet ivos da Polí t ica Nacional de Recu rsos Hídr icos , previs tos
no ar t . 2º da Lei de Águas, dentre os quais se encontra aquele ao qual já se fez
menção e que muito importa a esse es tudo, qual seja: a u t i l ização racional e
in tegrada dos recursos hídr icos , incluindo o transpor te aquaviár io , com v is tas
ao desenvolvimento sustentável (ar t . 2º , inciso II) .
Somente serão cobrados os usos de recursos hídr icos sujei tos à outorga,
nos termos do ar t . 20, da Lei de Águas. Dessa forma, depreende -se que a
outorga será o instrumento antecedente, capaz de viabi l izar a cobrança
poster ior , legalmente inst i tu ída. É dizer , a cobrança pela u t i l ização das águas
deve ser e tem sido insti tu ída por le i , ou em decorrência desta, em observância
ao pr incípio const i tucional da legal idade, previs to no ar t . 5°, I I , da
Const i tu ição da República brasi le ira de 1988. (POMPEU, 2006, p. 274).
Diz-se que a cobrança es tá baseada no pr incípio geral de Direi to Ambiental
do usuár io/poluidor -pagador, adaptando-se ao uso da água como a necessidade
de que o usuár io das águas ou mesmo a quele que as polui deve pagar pelo que
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 309
real izou, para que os custos não sejam suportados, nem pelo Poder Público,
nem por terceiros, mas s im pelos u ti l izadores. O ar t . 19 da Lei n° 9.433/97
t raz o rol dos objet ivos pretendidos a par t ir da cobrança do uso da água, que
implicam em: reconhecer a água como bem econômico e dar ao usuár io uma
indicação de seu real valor ; incent ivar a racional ização do uso da água; e obter
recursos f inanceiros para o f inanciamento dos programas e in tervenções
contemplados nos planos de recursos hídr icos.
A cobrança tem natureza de uma contraprestação, e a f ixação do preço a
ser pago deve levar em consideração a necessidade de proporcionar incent ivos
adequados ao uso da água, bem como restr ingir o mau uso, os despejos e a
contaminação das águas. Deve-se considerar a inda que o Poder Público es tá
outorgando o uso de um bem essencial , muitas vezes tendo que colocar em
r isco a d isponibi l idade de água para a sat isfação das pr imeiras necessidades da
vida, quando essa outorga é dest inada ao uso da água como insumo de processo
produtivo, por exemplo.
Pode-se dizer , então, que nenhum preço ser ia capaz de valorar esse bem de
forma adequada, haja vis ta que a água tem caráter de direi to fundamental . Nos
dizeres de FARIAS (2005, p. 412) : “o mer cado (a valoração econômica) não
pode medir ou qual if icar determinados valores e crenças .”
É o Sis tema Nacional de Recursos Hídr icos – in tegrado pelo Conselho
Nacional de Recursos Hídr icos , os Conselhos de Recursos Hídr icos dos Estados
e do Distr i to Federal , os comitês de bacia h idrográf ica , os órgãos dos poderes
públicos federal , es taduais e municipais , cujas competências se relacionem
com a gestão de recursos hídr icos e as agências de água – , que vai promover a
cobrança pelo uso das águas, nos moldes do ar t . 32 , inciso V, da Lei de Águas.
Vale acrescentar que os valores arrecadados com a cobrança serão apl icados
pr ior i tar iamente na bacia h idrográfica em que foram gerados, nos termos do
ar t . 22, caput, da Lei da Polí t ica Nacional de Recursos Hídr icos , do q ual se
depreende que esses valores podem ser apl icados fora da bacia que os
proporcionou, quando esta não necessi tar do dinheiro para quaisquer f ins e
houver autor ização expressa nesse sent ido no plano de apl icação dos recursos
arrecadados (ar t . 44, XI, “c ”) .
A cobrança pela água, por tanto, é providência essencial para garant ir o
abastecimento futuro, com vis tas a desest imular a prát ica de atos les ivos à
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qual idade das águas, bem como o seu desperdício, impondo, dessa forma, uma
espécie de educação ambienta l , a qual é bastante necessár ia para a
concret ização da idéia de desenvolvimento sustentável , pr incipalmente
fa lando-se no âmbito das indústr ias sucroalcooleiras, as quais precisam se
educar no uso das águas, implementando pol í t icas de ot imização desse rec urso
natural , sendo, para isso, f iscal izadas pelo ente federat ivo competente, a través
de seus órgãos inst i tu ídos para esse f im.
3 – A I N D Ú ST R I A S U C R OA L C OOL E I RA E S E U S PROC E S S OS PR OD U T I V OS
Através de pesquisa real izada em ar t igos cient í f icos produzidos por a lunos
e professores doutores dos cursos de Engenhar ia Ambiental e Engenhar ia de
Produção, da Univers idade Catól ica de Goiás e da Univers idade Federal de São
Car los, respect ivamente, os quais pautaram seus es tudos em pesquisas de
campo realizadas nas r egiões canavieiras , bem como da anál ise fe i ta em
relatór io e laborado pelo Serviço Brasi le iro de Apoio à Micro e Pequena
Empresa – SEBRAE, sobre a cadeira produtiva da indústr ia sucroalcooleira ,
num estudo da s i tuação das usinas do es tado de Pernambuco em r elação às
usinas das regiões Sul e Centro -Oeste, constatou-se que as indústr ias
sucroalcooleiras têm nos recursos hídr icos o seu pr incipal insumo.
Para a compreensão da relevância do tema, faz -se mister d izer que é
es t imado que uma usina média, que mói em torno de um milhão de toneladas de
cana por safra consome a mesma quantidade de água que uma cidade de 50 mil
habi tantes 1.
A pr imeira e tapa é exatamente a irr igação, a qual é real izada, muitas vezes
e em muitos lugares de maneira inef icaz, levando a um g rande desperdício de
água, bem como à má qual idade do solo . O mais preocupante é quando essa
i rr igação é implantada de maneira i legal , o que ocorre quando as usinas não
obtém a devida outorga por par te do Poder Público para o uso da água, em
função de a região não supor tar esse desvio de água para a produção
1 RODRIGUES, Isabel Cristina; GONÇALVES, Daniel Bertoli; ALVES, Francisco José da Costa.
Água: captação, uso, destinação e a cobrança pelo uso no setor sucroalcooleiro da Bacia Hidrográfica
do rio Mogi-Guaçu. Departamento de Engenharia de Produção, UFScar. Disponível em:
<http://danielbertoli.synthasite.com/resources/textos/texto07.pdf>
Acesso em: 10 set. 2010.
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energét ica , uma vez que a água ali exis tente deve ser dest inada tão -somente
para o consumo humano (f ins domést icos) , do contrár io , haver ia preter ição do
valor da água como bem ecológico e como direi to f undamental , em desrespei to
à Pol í t ica Nacional de Recursos Hídricos. Apesar de os usineiros es tarem
sujei tos à multa , ao embargamento de suas obras e ao conf isco de seus
equipamentos, a inda ass im, pr incipalmente no es tado de Goiás , é possível a
ver if icação da construção dos sis temas de i r r igação à revel ia da outorga,
colocando em r isco o abastecimento da região canavieira.
Nos casos em que é dada a outorga, não es tá havendo a devida f iscal ização
pelos órgãos competentes nessas áreas. O que se tem feito por par te desses
órgãos é a mera vis toria pré -operacional, v isando a ver if icar a s i tuação para
f ins de l iberação para implantação de projeto de barramento e de instalação de
equipamentos para i rr igação, não havendo mais nenhuma vis i ta ao local para se
aver iguar se os termos da outorga estão sendo cumpridos.
Constata-se, também, a captação irregular de água dos r ios a través de
bombas, para a irr igação. É possível af irmar que a irr igação, analisada em
todas as formas de produção agr ícola e agropecuár ia, seja pa ra a produção da
monocultura da cana-de-açúcar para f ins de produção de etanol, seja para a
produção de al imentos, é a maior responsável pelo desperdício de água no
Brasi l , uma vez que em 60% das terras irr igadas no país se u t i l iza da irr igação
por superf ície , a qual é de baixa ef ic iência .
Deve-se salientar , contudo, que a questão da irr igação, quanto às lavouras
de cana, representa maior preocupação quando se anal isa as regiões produtoras
mais secas , como é o caso do estado de Pernambuco, pois , hodiernamente, o
Centro-Sul, bastante favorecido pelo regime de chuvas, u ti l iza meios mais
modernos de captação de água.
O ponto mais grave es tá na fase de processamento, pois em toda a produção
sucroalcooleira , o maior gasto de água se dá com a lavagem d a cana, seguido
do volume gasto para o abastecimento das caldeiras e , por f im, do resfr iamento
de tanques no processo.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 312
Para se ter uma idéia do volume de água gasto na fase de lavagem da cana,
para cada tonelada de cana esmagada, são necessár ios 5m³ a 10m ³ de água 2. A
medida encontrada para reduzir esse gasto é deixar de lavar a cana,
pr incipalmente porque já fo i constatado que a lavagem da cana crua provoca
perda do açúcar . Essa lavagem está sendo subst i tu ída por uma forma de
lavagem a seco, a qual só pod e ser v iabi l izada se houver a e l iminação da
queima da palha, o que cessará a possibi l idade de a terra grudar na cana,
d ispensando-se a necessidade de lavar , bastando a l impeza a seco para re t irar
as impurezas que possam exis t ir .
Quanto às fases de abastec imento das caldeiras e resfr iamento de tanques,
aponta-se como al ternat iva para reduzir o uso de água, a implantação de
equipamentos mais modernos, que são mais ef icazes.
No entanto , nem todas as usinas sucroalcooleiras d ispõem de recursos
f inanceiros para bancar esse investimento em equipamentos mais modernos. É
o caso das usinas que se s i tuam no Nordeste brasi le iro, onde a produção de
etanol se faz por pequenos propr ietár ios que mal recebem subsídios . Sua cadeia
a montante, que é aquela responsável pela ofer ta de insumos e matér ias -pr imas,
máquinas e equipamentos para a cadeia pr incipal , é composta , muitas vezes ,
por equipamentos usados, provenientes de usinas do Centro -Sul do país . Além
disso, a produção canavieira nordest ina, que é real izada na Zona da Mata,
u t i l iza-se de instrumentos mais rúst icos e mão -de-obra com menos
mecanização, em função das caracter ís t icas marcantes que são a topograf ia
i rregular e o re levo, o que gera baixa produtiv idade.
Diante dessa conjuntura , o que se constata é que a cobra nça pelo uso da
água é e lemento imprescindível para garantir a redução do seu uso, pois
press iona os usineiros a adotarem medidas de reciclagem da água, reuso e
captação de água de chuva, já que muitos deles não podem suportar o ônus de
invest ir em infra -estrutura v isando a tornar mais ef icazes cer tos processos que
também demandam grande uso de recursos hídricos, conforme fora c i tado.
2 COHEN, Marleine. Setor sucroalcooleiro caminha em direção à sustentabilidade ambiental. Revista
Água: gestão e sustentabilidade. 11. ed. São Paulo. Disponível em:
< http://www.revistaagua.com.br/textos.asp?codigo=213> Acesso em: 06 set. 2010.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 313
É necessário que haja a a tuação incis iva dos Comitês de Bacia
Hidrográf ica , da bacia a qual são l igados, no sent ido de f isc al izar a a tuação
dos outorgados, nos moldes do ar t . 38, IV, da Lei de Águas, realizando,
também, a devida cobrança para que só ass im seja efetivada a produção da
indústr ia sucroalcooleira em conformidade com a Polí t ica Nacional de
Recursos Hídr icos e, consequentemente, com o pr incípio do desenvolvimento
sustentável .
Deve haver um melhor conhecimento dos recursos disponíveis para que a
outorga seja concedida. Por sua vez, as ações governamentais devem ser
apr imoradas para melhor serem aplicadas . Não se pode olvidar que a própr ia
sociedade deve ser mais a tuante, compondo uma forma de gestão in tegrada dos
recursos.
A preservação dos mananciais , bem como a racional ização do uso da água
devem const i tu ir o objet ivo -mor das indústr ias sucroalcooleiras. Isso pode se
dar a par t ir de uma mudança de mental idade do usineiro, o qual deve receber
or ientações nesse sentido, para que se a lcance uma educação ambiental na
região canavieira , o que poder ia ocorrer com a implementação de programas de
capacitação, por par te de técnicos das mais d iversas áreas do conhecimento.
4 – O PR I N CÍ PI O D O D E SE N V OL V IM EN T O S U S T E NT Á V E L
Pode-se concei tuar o desenvolvimento sustentável como sendo o
desenvolvimento que atende às necessidades do presente , sem comprometer a
capacidade das futu ras gerações atenderem às suas própr ias necessidades 3.
O pr incípio do desenvolvimento sustentável é um dos pr incípios nor teadores do
direi to ambiental , pois vai or ientar , complementar e inf luenciar os demais
pr incípios que compõem o s is tema normativo ambiental .
Ele es tá consagrado, de forma implíci ta , no caput do ar t . 225 da Car ta
Magna brasi le ira , a qual tra tou de recepcionar o seu concei to , fornecido pela
Lei nº 6 .938, de 31 de agosto de 1981 (Lei da Polí t ica Nacional do Meio
Ambiente) , que em seu ar t . 4º d ispõe que a Pol í t ica Nacional do Meio
Ambiente v isará à compatibi l ização do desenvolvimento econômico -social com
a preservação da qual idade do meio ambiente e do equil íbr io ecológico ( inciso
3 Conceito fornecido em 1987 pela Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, criada
pela Organização das Nações Unidas (ONU).
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 314
I) . Em l inhas gerais , pode -se af irmar que o princípio do desenvolvimento
sustentável tem como pressuposto compatibi l izar a a tuação da economia com a
preservação do equil íbr io ecológico. Tem por escopo encontrar um equil íbr io
entre a a t iv idade econômica e o uso adequado, racional e responsável dos
recursos naturais , respei tando-os e preservando-os para as gerações atuais e
subseqüentes .
Já se fez menção, neste es tudo, ao ar t . 2º da Lei 9.433/97, que t ra ta dos
objet ivos da Polí t ica Nacional de Recursos Hídr icos, e deixa claramente
expressa a preocupação dessa po l í t ica em alcançar o desenvolvimento
sustentável , mais par t icularmente nos incisos I e II . É imprescindível ,
por tanto, que os países passem a adotar o quanto antes, ou, se já adotaram,
passem a apl icar as medidas de gerenciamento de uso da água frente à es cassez
que es tá cada vez mais próxima.
No futuro, os usuár ios da água para consumo humano (produção de
al imentos) e para insumo industr ia l (produção de biocombust íveis) vão
competir cada vez mais pela agr icul tura irr igada, a qual vem sendo real izada
de maneira mal p lanejada corr iqueiramente, sendo responsável pela sal in ização
e degradação dos solos. Diz -se, desse modo, que a melhoria da ef ic iência da
i rr igação é um dos requis i tos pr ior i tár ios para se a t ingir o desenvolvimento
sustentável , fa lando-se no âmbito agr ícola e agropecuár io como um todo.
Não obstante isso, o que se observa no âmbito da indústr ia sucroalcooleira
é um uso demasiado de água, em quase todos os processos produtivos,
pr incipalmente na lavagem da cana, onde ocorre um desperdício incalcul ável
de água, o que deve ser corr ig ido pelos poderes públicos antes que a s i tuação
se torne cr í t ica nas zonas canavieiras do Brasi l .
A le i 9 .433/97 já reconheceu a água como um recurso natural l imitado,
dotado de valor econômico (ar t . 1º , I I) e , visando à sua preservação é que
inst i tu iu a cobrança pelo uso da água, o que deve ser fe i to com todo r igor e
f iscal ização por par te dos órgãos responsáveis de cada ente federat ivo
competente, no in tui to de tornar , por exemplo, a indústr ia sucroalcooleira
sustentáve l na produção de etanol. Afinal , se ass im não for , como poderá esse
combust ível ser t ido como renovável se sua produção enseja o desperdício e
uso desregulado de um bem natural de caráter l imitado, que é essencial à v ida?
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 315
Quest iona-se se a água é, por tanto, recurso natural dotado de valor
econômico ou de valor ecológico, is to é, se o seu uso está sendo dest inado à
sat isfação das necessidades essenciais da vida, como bem fundamental que é,
ou para a indústr ia , de modo geral , na forma de insumo de processo p rodutivo,
dando-se enfoque aqui à indústr ia sucroalcooleira . Esse quest ionamento revela
a real necessidade de que as pol í t icas de gestão da água tornem eficazes as
medidas de seu uso racional izado. Do contrár io, todas as populações vão sofrer
com a fal ta de água, seja em níveis quanti ta t ivos ou quali ta t ivos, caso se dê
pr ior idade à produção energét ica. Esta não pode, contudo, ser colocada em
patamar super ior ao consumo humano (usos domést icos) .
Neste sent ido, a norma const i tucional constante do ar t . 170, V I , que tra ta
da Ordem Econômica, reconhece que o perf i l da a t iv idade econômica não pode
deixar de atender a padrões de sustentabi l idade e precaução. Neste sent ido
CANOTILHO (2007, p. 287) pontua:
É possível , pois , reconhecer à norma const i tucional dupla ef icácia,
posi t iva e negat iva. Se, de um lado, só é consti tucional o exercício de
at iv idade econômica que atenda s imultaneamente aos objet ivos de
proteção do meio ambiente e de apropr iação social do s bens; não se
pode negar , de outro lado, uma clara v inculação negat iva. Esta proíbe
o exercício de aprovei tamento econômico ecologicamente
insustentável e socialmente nocivo, incidindo também sobre o setor
energét ico
Não impera mais o entendimento de qu e as nações devem optar pelo
desenvolvimento ou pelo meio ambiente, pois “se es te representa fonte de
recursos para aquele , ambos devem harmonizar -se e complementar -se”
(MILARÉ, 2009, p. 64) .
Dessa forma, a Polí t ica Nacional de Recursos Hídr icos não pode
representar um empeci lho para a indústr ia sucroalcooleira, mas s im um de seus
instrumentos , is to é , para produzir , essa indústr ia deve atentar para a pol í t ica
de uso racional da água. Assim é que deve ser para todo e qualquer ramo
industr ia l que se u t i l ize da água ou de qualquer outro recurso natural como
insumo de seus processos produtivos. A preservação do meio ambiente deve ser
o e lemento nor teador de toda e qualquer a t iv idade econômica, mormente aquela
re lacionada à produção de energia através dos recur sos ambientais .
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5 – C ON S I DE R A Ç ÕE S FIN A I S
Apesar de 70% do planeta ser coberto de água, apenas 2,5% desse
percentual é formado por água doce, aprovei tável para o consumo e para a
i rr igação. A maior par te se encontra na forma de água salgada e toda a
tecnologia exis tente a inda não foi capaz de inventar a lguma forma cient íf ica e
economicamente viável para aprovei tá - la. Ressal te -se a inda a grande
quantidade de água exis tente nas geleiras polares , o que sedimenta por
completo a idéia de que a água não é um recu rso tão abundante como ainda se
pensa.
A preservação da água não poderá ocorrer nunca se não houver uma
conscient ização por par te da sociedade e das indústr ias que se u t i l izam da
i rr igação ou de recursos hídr icos como insumo no processo produtivo. Uma
sugestão, já expl ic i tada nesse es tudo, e que precisar ia ser implantada
urgentemente, é a educação ambiental , a consciência c ívica, as quais precisam
ser formadas pelas pol í t icas públicas no in tuito de se cr iar bons hábi tos de
consumo. Os indivíduos precisam s e educar nas suas res idências para evi tar o
desperdício. E as indústr ias precisam encontrar maneiras de ot imizarem o uso
da água, de consumirem de forma in tel igente, para que seja a lcançado o
desenvolvimento sustentável . Isso não é impossível , e o centro -oeste americano
é um exemplo disso, pois , independente da ar idez que a caracter iza , essa região
é a maior produtora mundial de grãos, consegue um aprovei tamento
surpreendente das safras , s implesmente mediante o manejo racional do uso da
água.
Há que se considerar que a indústr ia sucroalcooleira brasi le ira já vem
avançando muito nesse sent ido, nas ú l t imas décadas , a través da implantação de
prát icas mais modernas de captação de água, e l iminando a i rr igação
inadequada, responsável , muitas vezes, p elo desperdício da água e
assoreamento do solo, e pela e l iminação gradat iva da lavagem da cana, a qual ,
conforme foi exposto, é responsável pela maior demanda de água na cadeia
produtiva de etanol . No entanto, esse avanço se l imita às regiões mais
abastadas, como o Centro-Sul, e a inda é um avanço muito modesto . Ainda
exis tem prát icas reprováveis do uso da água nas regiões mais ár idas, como é o
caso do Nordeste, e isso precisa ser revis to urgentemente, pois se a região
Nordeste já tem his tórico de sofr imento das populações em função das grandes
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 317
secas, deve-se imaginar como a s i tuação se tornar ia a inda mais calamitosa caso
houvesse a escassez defin i t iva da água.
Deve ser real izado um estudo da s i tuação hídr ica de cada região
canavieira , antes de conceder a ou torga às usinas. Depois de concedida, deve
haver a f iscal ização constante nas usinas, para que se ver if ique se os termos da
outorga es tão sendo cumpridos. A cobrança deve ser r igorosa, e deve ser
real izada não só em pecúnia, mas através da imposição de prá t icas ambientais
educat ivas às usinas, as quais , se não forem cumpridas , ensejarão punição,
como a revogação da outorga. Isso, no entanto, deve ser efet ivado na prát ica,
deve ser responsabi l idade da União, dos Estados, do Distr i to Federal , dos
Municípios e de toda a sociedade. Se o uso dos bens ambientais tem caráter
colet ivo, a inda mais colet iva deve ser sua defesa e preservação para que se
a lcance uma sustentabi l idade.
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A N Á L I S E À L U Z D O P R I N C Í P I O D O D E S E N V O L V I M E N T O S U S T E N T Á V E L
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 318
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GESTÃO INTEGRADA DE RECURSOS HÍDRICOS NA AVALIAÇÃO DE
POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS: UMA ABORDAGEM DE CASO
BRASILEIRO
PA T R ÍC I A BOR B A V I LA R GU IM A RÃ E S
Professora Doutora da Univers idade Federal do Rio Grande do Nor te , Natal , Bras i l .
Pesquisadora do Programa de Recursos Humanos em Dire i to do Pe t ró leo , Gás
Natural e B iocombust íve is (PRH -ANP/MCT N° 36) .
patr ic iaborba@ufrnet .br
MÁ R CI A MA R I A R I OS R IB EI R O
Professora Doutora da Univers idade Federal de Campina Grande , Brasi l .
Invest igadora v i s i tan te no Ins t i tu to de Ciências Sociai s da Univers idade de L i sboa.
mm-r ibe i ro@uol .com.br
RESUMO
Esse es tudo propõe uma abordagem concei tual apl icada na proposi tura de
modelo de aval iação de ef ic iência de pol í t icas de gestão de águas doces,
segundo indicadores selecionados. Par te da premissa segundo a qual as
pol í t icas públicas possuem um ciclo natura l de concepção, regulamentação,
implantação e aval iação, para real izarem seus objet ivos inst i tucionais . As
inst i tu ições envolvidas na pol í t ica são condicionadas pelo meio, de modo que o
desempenho inst i tucional é inf luenciado pelo comportamento dos sujei to s,
normas, entes e meio f ís ico e, por sua vez, inf luenciam a mudança
inst i tucional . Esses e lementos def inem os cr i tér ios da aval iação de ef ic iência
segundo parâmetros de desenvolvimento sustentável e de acordo com a
metodologia de Gestão Integrada de Recur sos Hídr icos (GIRH). A GIRH
pressupõe a in tegração dos diversos e lementos essenciais da gestão, ta is como
os ambientais , rela t ivos ao meio f ís ico e condições naturais , ins t i tucionais ,
sociais , econômicos e pol í t icos, que def inem o ideal de sustentabi l idade . No
âmbito desse es tudo, foram estabelecidos parâmetros concei tuais de
caracter ização da GIRH, enquanto f i losof ia e cr i tér io de aval iação de pol í t icas
públicas, que viesse a contr ibuir para a def in ição de um modelo concei tual de
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aval iação de pol í t icas púb licas baseado em indicadores de sustentabil idade. Na
escala local , a GIRH passa necessar iamente pela bacia h idrográf ica enquanto
unidade de gestão e deve ref le t ir abordagens teór icas própr ias no segmento
ambiental , baseadas na governança, na in tegração ins t i tucional e na informação
e aval iação. A aval iação, juntamente com a revisão, vem a ser o ú l t imo patamar
da implementação da pol í t ica específ ica e deve considerar , no caso de es tudo,
o maior número de condicionantes possível no escopo da metodologia GIRH.
Foi u t i l izado como campo de apl icação, es tudo de caso de usuár io industr ia l de
água subterrânea, localizado em porção l i torânea do Nordeste Brasi le iro, sobre
relevante formação sedimentar costeira , e para o qual fo i apl icado o modelo de
aval iação de ef ic iência ora proposto, defin ido na sua dimensão insti tucional.
Os resultados apontados demonstraram a possibi l idade de afer ição de medidas
de graus de ef ic iência da pol í t ica de gestão de águas adotada para a d imensão
anal isada e suas repercussões no cenár io a nal isado, segundo os cr i tér ios
def in idos.
Palavras-Chave: Gestão Integrada de Recursos Hídr icos , modelos de
indicadores, aval iação de pol í t icas públicas, mudança inst i tucional ,
desenvolvimento sustentável .
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1 GOVERNANÇA E GESTÃO INTEGRADA DE RECURSOS HÍDRICOS
(GIRH): UMA ABORDAGEM CONCEITUAL PRELIMINAR
O tratamento inst i tucional dos recursos hídr icos no Brasi l tem como maior
expressão o marco regulatór io específ ico contido na Lei Federal n° 9.433/97,
def in idora dos parâmetros da Pol í t ica Na cional de Recursos Hídr icos (PNRH).
A PNRH inovou ao inst i tu ir novos pr incípios e modelos de gestão com sent ido
essencialmente par t ic ipat ivo, es tabelecendo, por tanto , os parâmetros da
governança de águas no país .
O concei to de governança de águas 1 envolve os processos pol í t icos,
econômicos, sociais e inst i tu ições pelas quais os governos, a sociedade civi l e
o setor pr ivado decidem sobre qual o melhor modo de disposição dos recursos
hídr icos para o uso, desenvolvimento e gestão (TROPP, 2004; ROGERS e
HALL, 2003). No Brasi l , as primeiras exper iências nesse sent ido foram
observadas, entretanto, no Estado de São Paulo a par t ir de 1991, onde alguns
dos elementos daquela le i já puderam ser colocados em prát ica (FORMIGA -
JONHSSON, 1998; CAMPOS, 2009). Esse concei to vem sendo bastante
explorado no sent ido de proporcionar a par t ic ipação dos atores sociais
in teressados ( s takeholders ) nos processos decisór ios acerca do uso dos
recursos naturais , nos níveis g lobais , regionais e locais . Já um sis tema de
governança pode ser caracter izado como um arranjo inst i tucional cr iado para
exercer as funções da governança numa sociedade e para um f im específ ico 2.
Mota et a l . (2008) oferecem uma visão, a par t ir do cenár io global, acerca
do es tabelecimento da governança ambient al in ternacional, determinada pelo
“conjunto de acordos, convênios e normas in ternacionais , os quais v isam
ar t icular uma proposta de pol í t ica ambiental g lobal”, para a par t ic ipação dos
atores no processo de discussão e def in ição de pol í t icas ambientais .
Fri tsch e Newig (2009) fornecem uma exploração teór ica acerca da afer ição
da efet iv idade dessa par t ic ipação no tocante ao cumprimento das normas
1 “The term water governance encompasses the political, economic and social processes and
institutions by witch governments, civil society and the private sector make decisions about how best to
use, develop and manage water resources”.
2 “Governance - The process of steering or guiding societies toward collective outcomes that are
socially desirable and away from those that are socially undesirable. Governance system – an
institutional arrangement created to perform the function of governance with regard to a specific society
and sometimes a specific issue.” (YOUNG, 2009).
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ambientais e conseqüente ef ic iência da atuação das inst i tu ições encarregadas
da gestão dos recursos naturais . A gestão dos recursos hídricos, nos termos da
Lei nº 9 .433/97, encontra -se delegada aos Comitês de Bacia Hidrográf ica
(CBH) cr iados, dentro do sent ido de subsidiar iedade dessa norma, para permit i r
a gestão descentral izada do processo decisór io ao nível local , com a
par t ic ipação dos usuár ios do s istema, do poder público e da sociedade civi l
(BRASIL, 1997; GUIMARÃES e RIBEIRO, 2007). A discussão da efet iv idade
dessa par t ic ipação popular requer anál ises focadas nos três n íveis dessa
atuação colegiada, com elemen tos que permitam realçar os e lementos inerentes
à essa par t ic ipação no contexto inst i tucional g lobal.
A ideia de governança na f i losof ia de GIRH vem sendo amplamente
discut ida, não apenas pela sua clara ins ti tucional ização no Brasi l , mas
especialmente no tocante a possíveis ass imetr ias de poder causadas por
possíveis déf ic i ts de representat ividade de segmentos sociais (WARNER, 2005;
SOARES, THEODORO e JACOBI, 2008). A presença das decisões nos níveis
mais baixos, tendo-se o processo de gestão es tatal bas eado no comando-e-
controle como precursor do atual modelo nacional par t ic ipat ivo, fo i um ganho
s ignif icat ivo na aproximação das decisões do cot id iano local (GRANJA e
WARNER, 2006; GUIMARÃES e XAVIER, 2008).
Ao atrair -se o foco das pesquisas em recursos hídr icos para da
fundamentação de uma metodologia de GIRH baseada na governança, com a
par t ic ipação dos múlt ip los a tores sociais , procura -se aufer ir as incongruências ,
contradições , compatibi l idades e questões que a prát ica t em susci tado na
execução de uma pol í t ica de gestão ambiental para as águas doces. A presença
de entes de Estado como os Comitês de Bacias Hidrográf icas e os Conselhos de
Gestão – gener icamente compreendidos - representa um dado indispensável no
contexto de anál ise e informam a presença de um elemento de pol i t ização da
gestão de recursos hídr icos (JACOBI et a l . , 2009) , que pode ser aval iado e
eventualmente mensurado como fator de relevância na medida de efet ivação de
pol í t icas públicas.
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2 INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE E DE GOVERNANÇA NA
GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS
A ideia geral de sustentabi l idade es tá re lacionada a um fenômeno que
possui vár ias d imensões, ta is como: ambiental , social , econômica, legal ,
cul tural , pol í t ica, h is tór ica e psicológica, e par te da premissa segundo a qual
as sociedades podem adotar d iferentes caminhos para o desenvolvimento e
sat isfação das suas necessidades mater ia is que envolvam o uso dos recursos
naturais . A presença do elemento social reforça a necessidade de s is temas
cul turais que permitam o processo de regulação e controle desse fenômeno.
A tentat iva de formulação de um concei to de desenvolvimento sustentável
es tá re lacionada a um modelo de desenvolvimento e uso dos recursos naturais
que proporcione às gerações futura s a possibi l idade de desfrutar do meio
ambiente, ta l qual as do presente . Entretanto, por ser um concei to complexo e
d inâmico, não obstante as referências legais nacionais ao tema (GUIMARÃES,
2008) faz-se necessár io a u t i l ização de instrumentos que possibi l i tem
dimensionar os usos desses recursos , pr incipalmente para operacional izar
cr i tér ios de decisão e gestão dos mesmos (VAN BELLEN, 2005).
Desenvolvimento sustentável e governança de águas são ut i l izados hoje
como referência ins t i tucional na agenda globa l do desenvolvimento com
sustentabi l idade. A origem da governança nas esferas de gestão de água,
contudo, vem de um concei to antigo que remonta ao per íodo medieval na
Europa, e que ganha reforço na atual idade da implementação da PNRH.
No entanto, os processos (decisór ios) com part ic ipação popular demandam
informação acessível a não - técnicos e uma estratégia de gestão que se ins ira
num processo que é in tensamente social e pol í t ico, e que vai a lém da relação
entre a sociedade e seu governo, a lém de exigir in teração de valores e normas
entre ins t i tuições públicas e par t iculares 3.
A ut i l ização de instrumentos que permitam fornecer informação út i l para a
decisão pode vir a auxil iar a qual idade dos processos part ic ipat ivos propostos
pela PNRH. A informação sobre os processos e sua efet ividade é indispensável
3 “Governance is about effectively implementing socially acceptable allocation and regulation and is
thus intensely political. Governance is a more inclusive concept than government per se; it embraces the
relationship between a society and its government. Governance generally involves mediating behaviour
via values, norms, and, where possible, through laws” (ROGERS e HALL, 2003:2).
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para que seja efetuado o controle acerca dos instrumentos de gestão
(GUIMARÃES e XAVIER, 2009; JACOBI et al . , 2009). Idem para o controle
da ef ic iência , que complementa o ciclo de cr iação, implantação, aval iação e
revisão das pol í t icas públicas. O uso de metodologias de indicadore s vem a
favorecer o processo de informação e propicia a adequação para a adoção de
metodologias de GIRH.
Dentro dos aspectos referenciados, a aval iação do processo de gestão é
fundamental para a concret ização das pol í t icas propostas para GIRH. As
aval iações dos modelos de gestão, sobretudo, são relevantes, pois no
desenvolvimento de um modelo inst i tucional, é essencial o conhecimento das
funções que são desempenhadas [ . . . ] a lém dos aspectos técnicos, a anál ise dos
condicionantes pol í t icos também é de fund amental importância (CAMPOS,
2001).
A aval iação, juntamente com a revisão, vem a ser o ú lt imo patamar da
implementação da pol í t ica específ ica e deve considerar , no caso de es tudo, o
maior número de condicionantes possível no escopo da metodologia GIRH, o
que vem de encontro à necessidade de incorporação do concei to de governança
nesse processo.
Há de se destacar o es tado incipiente em que a adoção de indicadores de
sustentabi l idade se encontra , especialmente na mensuração da ef iciência de
pol í t icas públ icas (MAGALHÃES Jr . , 2007; VRBA et al l i , 2006; JANUZZI,
2004). A produção de indicadores mais completos sugere a agregação de
informações do maior número de dimensões possível , para f ins de planejamento
de pol í t icas de gestão 4. A consignação de um modelo d e indicadores,
quanti ta t ivos e qual i ta t ivos , para incorporação de uma f i losof ia de GIRH e
baseados na aval iação da sustentabi l idade da pol í t ica de gestão, vem de
encontro a essa necessidade.
4 "Integrated approach to the generation of more complex groundwater indicators and their aggregation
into water related indexes, which condensate wide range of information, is the urgent task for the near
future. Step by step development of groundwater monitoring networks and programmes with the scope
to fill up the gap of groundwater data has to be subsidized and implemented within national and
international water policy and management plans” (VRBA et al., 2006:13).
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3 MECANISMOS DE PARTICIPAÇÃO POPULAR NA GESTÃO DE
ÁGUAS: OS COMITÊS DE BACIAS HIDROGRÁFICAS
A abordagem tradicional da gestão de recursos hídr icos conduzia a pouca
ou nenhuma preocupação com os resul tados das polí t icas públicas e seus
efei tos sobre a sociedade. Entretanto, as mudanças operacional izadas nos anos
90 e nos respect ivos modelos de atuação estatal trouxeram a preocupação
s is temática com a avaliação. A aval iação s is temática das pol í t icas públicas,
com a par t ic ipação dos atores sociais , permite afer ir a adequação dos modelos
legalmente propostos à real idade d a implementação, na busca dos objet ivos de
ef ic iência .
A Lei Federal nº 9 .433, de janeiro de 1997, ins ti tu iu a água como sendo um
recurso natural l imitado e dotado de valor econômico. Esse diploma legal
emergiu em per íodo em que os instrumentos econômicos t iveram destaque
ampliado em relação a a l ternat ivas de controle e regulação. A refer ida le i
baseia-se nos seguintes fundamentos: “a água é um bem de domínio público; a
água é um recurso natural l imitado, dotado de valor econômico; a gestão dos
recursos hídricos deve sempre proporcionar o uso múlt ip lo das águas;” (ar t . 1º)
(BRASIL, 1997).
Essa mesma lei cr iou mecanismos inst i tucionais de par t ic ipação dos
cidadãos e comunidades usuár ias de recursos hídr icos, incluindo seus
representantes no Conselho Nacion al de Recursos Hídr icos (CNRH) e nos
Comitês de Bacia Hidrográf ica (CBH), que in tegram o SINGREH, ao
es tabelecer a necessidade da representação popular na gestão de águas no seu
ar t igo 1º , inciso VI: “A gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e
contar com a par t ic ipação do Poder Público, dos usuár ios e das comunidades ”.
Os Comitês de Bacia Hidrográf ica são órgãos colegiados com atr ibuições
normativas , del iberat ivas e consul t ivas a serem exercidas nas bacias
h idrográf icas de sua área de atuaçã o e devem funcionar como par lamentos com
representantes dos diversos setores da sociedade e do Poder Público. A
necessidade de gestão de in teresses de usuár ios d is t in tos nas suas respect ivas
demandas hídr icas proporciona uma s i tuação potencial de conf l i to s, que carece
de instrumentos para anál ise e controle de inúmeros aspectos da
disponibi l idade e potencial idade do uso da água, gerenciados em nível dos
CBH.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 328
4 INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE NO PROCESSO DE GESTÃO
DE RECURSOS HÍDRICOS
A aval iação em polí t icas públicas ambientais tem se tornado uma
ferramenta reconhecida no campo da aval iação inst i tucional (MICKWITZ,
2003).
O modelo inst i tucional é um dos possíveis de adoção no tocante à
aval iação de pol í t icas públicas, e apresenta com o caracter ís t icas a re lação
entre os entes governamentais e determinada pol í t ica, formulada, es tabelecida,
implementada e fe i ta cumprir pelas ins t i tu ições públicas responsáveis . Segundo
Dye (2009) o que define a pr imeira caracter ís t ica de pública a uma cer ta
pol í t ica é a legi t imidade confer ida pela ins t i tu ição de or igem e que par te do
processo democrát ico par t ic ipat ivo or iundo do processo legis la t ivo, desde a
sua or igem, e sua natureza legal , que obr iga ao seu cumprimento pelos
c idadãos. A segunda caracter í st ica é a universal idade, colocada pelo
direcionamento a todas as pessoas da sociedade e a coerção, como terceira
caracter ís t ica , que autor iza às ins t i tu ições governamentais à imposição de
penal izações pelo descumprimento dos imperat ivos legais e a v iolaçã o das
pol í t icas públicas.
Antunes et a l . (2009) ressal tam que, embora haja uma definição sólida de
governança, especialmente para GIRH, exis te uma def ic iência de metodologias
e ferramentas de gestão, especialmente em nível de bacia h idrográfica , com
envolvimento nos processos par t ic ipat ivos. A contr ibuição da eleição de
es tratégias metodológicas para o enfrentamento da GIRH passa pela agregação
de informações úteis para a tomada de decisões. Em contr ibuição para a adoção
desse mecanismo de criação de infor mação út i l aos processos de decisão , a
pr incipal caracter ís t ica da ut i l ização dos indicadores como elementos de
mensuração das condições de ef ic iência de s is temas anal isados es tá na
s implicidade e forma direta de apresentação, quando comparado com outras
formas de apresentação da informação.
Os indicadores podem informar uma determinada s i tuação, mas também
podem passar a idéia de uma percepção, de uma tendência ou fenômeno não
detectado imediatamente (HAMMOND et a l . ,1995). Este fa tor traz re levância
para o processo de tomada de decisão nas pol í t icas públicas .
5 ESTRUTURAÇÃO DO MODELO DE AVALIAÇÃO POR INDICADORES
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A compatibi l ização entre os aspectos do desenvolvimento sustentável e da
proteção do meio ambiente nec essi ta ser levada em conta para o
es tabelecimento de uma metodologia que propicie a Gestão Integrada de
Recursos Hídr icos considerando um marco concei tual que abranja as
ins t i tu ições (modelo de Estado, normas e entes da gestão) e a mudança
inst i tucional , as suas in terações com as modalidades e pol í t icas de gestão e o
desenvolvimento sustentável (meio -ambiente e desenvolvimento qu ali ta t ivo)
(Figura 4) .
Figura 4 - Marco conce i tual em pol í t icas públ icas de gestão de água.
Os processos de elaboração e implantação de modelos e polí t icas de gestão
fundam-se em inst i tu ições (normas e entes) que necessi tam ser pautados pelos
pr incípios do desenvolvimento sustentável , que por sua vez envolvem
dimensões econômicas, sociais e ambientais de just iça e eqüidade.
O quadro referencial teór ico selecionado considerou as ob servações
pessoais , a le i tura de documentos legis la t ivos, re la tór ios de projetos e
publicações de resul tados de pesquisas, arquivos informatizados, s i tes
ins t i tucionais e de órgãos de pesquisa nacionais e in ternacionais que
or ientaram a elaboração do modelo concei tual . Como par te do processo de
proposi tura do modelo, os procedimentos metodológicos compreenderam um
levantamento de modelos já exis tentes na exper iência nacional e in ternacional
Instituições e mudança
institucional
Desenvolvimento sustentável
Avaliação e informação
GIRH
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e o levantamento de dados inst i tucionais d ir ig idos ao setor industr ia l usuário
de águas subterrâneas no es tado da Paraíba, local izado em par te da região da
Bacia Sedimentar Costeira Paraíba -Pernambuco. Real izou-se um levantamento
de dados quanti ta t ivos junto ao órgão gestor de recursos hídr icos no Estado da
Paraíba (AESA – Agência Executiva de Gestão das Águas do Estado da
Paraíba) , para ident if icar os usuár ios industr ia is de águas subterrâneas e a
s i tuação de operacionalização dos instrumentos de gestão dos recursos hídr icos
sobre o ambiente del imitado para es tudo. Foi re al izada uma apl icação
prel iminar de modelo de aval iação por indicadores, com base nos metadados de
indicadores selecionados e dados obt idos acerca da região es tudada, que
produziram os resul tados suger idos e as anál ises adiante expl ic i tadas .
O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) se
notabi l iza pela adoção da s is temática, e d isponibi l iza um sis tema de apoio
(PNUD/CAP-NET, 2008) na aval iação de pol í t icas que se u t i l iza dos
indicadores que podem ser adaptados para uma metodologia de GIRH, ao
considerar as seguintes dimensões: a locação de água segundo os múlt ip los
usos, controle da poluição, monitoramento qual i ta t ivo e quanti ta t ivo,
p lanejamento em nível de bacia hidrográf ica , gestão econômico -f inanceira e
gestão da informação para decisão. 5 As dimensões es tabelecidas para GIRH e
seus respectivos s ignif icados são (PNUD/CAPNET, 2008):
1 . Outorga de água: a locação de água para usos pr ior i tár ios, mantendo níveis
mínimos para usos sociais e ambientais , mantendo a equidade para o
desenvolvimento necessár io à sociedade;
2 . Controle de poluição: gerenciamento da poluição com apl icação do
pr incípio do poluidor -pagador e promovendo incent ivos para redução dos
problemas de poluição mais re levantes, para minimizar os impactos sociais
e ambientais ;
3 . Monitoramento: Implementação de monitoramento efet ivo para produção de
informações essenciais para a gestão; ident if icar infrações à normas e
regulamentos e permissões;
5 Esse modelo foi devidamente autorizado pelos autores para uso e avaliação nessa pesquisa.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 331
4. Planejamento em nível de bacia h idrográf ica: preparar e a tual izar o p lano
de bacia incorporando vi sões de stakeholders sobre o desenvolvimento e
manejo das pr ior idades da bacia, usando -as para informar a revisão de
planos para a bacia;
5 . Gestão econômica e f inanceira: apl icação de instrumentos econômicos e
f inanceiros para recuperação de custos e promoção de metas de es t ímulo ao
acesso equita t ivo e ganhos sustentáveis para a sociedade pelo uso da água;
6 . Gestão da informação: Fornecer dados essenciais para promover decisões
t ransparentes baseadas em informação, para promoção da gestão sustentável
dos recursos hídr icos da bacia;
7 . Part ic ipação social : Implementar part ic ipação dos s takeholders como base
para a decisão, levando em conta os melhores in teresses da sociedade e do
meio-ambiente no desenvolvimento e uso dos recursos na bacia.
Em se considerando o referencial teór ico levantado, foram estabelecidos
metadados de indicadores que fundamentassem a seleção desse modelo de
aval iação e real izou-se uma apl icação prel iminar do mesmo. De acordo com os
resul tados da apl icação na região de es tudo, o modelo p ermit iu uma aval iação
da atual pol í t ica de gestão, mediante a def in ição de níveis ou graus de
ef ic iência de acordo com os cr i tér ios:
Não atendimento (grau baixo) : maior ia dos indicadores não sat isfei tos;
Atendimento parcial (grau médio) : média de indicad ores sat isfei tos;
Atendimento (grau elevado): maior ia de indicadores sat isfei tos;
A seleção da região de es tudo e conseqüente categorização dos usuár ios
industr ia is de água no universo da pesquisa foi fe i ta segundo uma combinação
de elementos das respect ivas regiões hidrográficas. Foi considerada a unidade
de gestão por bacia h idrográf ica e seu respect ivo CBH, ente local de gestão por
excelência , conforme del ineado a seguir , como resul tado parcial do es tudo.
5 CARACTERIZAÇÃO DA REGIÃO DE ESTUDO
O Sis tema Aquífero Paraíba -Pernambuco (Figura 2) é o sis tema de maior e
melhor potencial h ídrico do Estado da Paraíba. Tem por arcabouço as
formações que compõem a Bacia Sedimentar Costeira Paraíba -Pernambuco e
contempla a bacia h idrográf ica do maior r io p erene do Estado, o Rio Paraíba,
na sua porção baixa.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 332
Em razão da in tensa movimentação econômica da região, favorecida pelo
uso in tensivo de fontes de água subterrânea para a lém da subsis tência, e pelas
caracter ís t icas potencialmente poluidoras do usuár io industr ia l , o es tudo foi
del imitado para usuár ios indu str iais de água subterrânea da porção da Bacia
Sedimentar Costeira exis tente na Região do Baixo Curso do r io Paraíba.
F igura 5 – Bacia Sedimentar Coste ira Paraíba -Pernambuco, Brasi l .
Fonte : ASUB-PB (2009)
Originar iamente, o modelo foi apl icado considerando -se duas dimensões de
anál ise: a ins t i tucional e a ambiental . Relata -se aqui, para efeito desse
t rabalho, os resul tados da apl icação do modelo na dimensão inst i tucional, para
o cr i tér io da outorga de água.
6 APLICAÇÃO DO MODELO NA SUA DIMENSÃO INSTITUCIONAL
A produção de metadados, apl icação prel iminar do modelo e anál ise, no
tocante à dimensão inst i tucional, es tá baseada no cruzamento dos dados e
informações constantes dos cadastros de órgãos públicos responsáveis pela
gestão de recursos hídr icos no Estado d a Paraíba, Brasi l . Essa dimensão
considera dados relat ivos à outorga de uso de recursos hídr icos , para usos
industr ia is em at iv idades demandantes de água subterrânea na região
Bacia
sedimentar
costeira
Paraíba-
Pernambuco
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 333
del imitada, conforme o detalhamento metodológico. Dentro da del imitação e
metodologia proposta foram obtidos inputs , a seguir expl ic i tados, refer idos a
par t ir do cr i tér io da outorga de água.
O cr i tér io da outorga de água es tá baseado na def in ição alguns indicadores de
ef ic iência , quais sejam: a) Número de usuários de água subterrânea
regular izados (com outorga emit ida e v igente) ; b) Ef iciência no uso, boas
prát icas ( reúso) e a lcance aos objet ivos econômicos e sociais ; c) Respei to ao
zoneamento; d) Exis tência de monitoramento das águas subterrâneas. As
informações relat ivas a esses ind icadores, as quais foram usadas no es tudo,
es tão explici tadas a seguir .
Indicador “a” - Número de usuár ios de água subterrânea regular izados com
outorga emit ida e v igente
A Região do Baixo curso do Rio Paraíba, representada pelo CBH -PB, es tá
caracter izada pelo uso in tensivo de água subterrânea em at iv idades industr ia is ,
à exemplo da indústr ia cerâmica, explotação de água mineral e agronegócio
vol tado para produção sucroalcooleira . Possui no to tal , ou seja, sem
diferenciar usuár ios de água sub terrânea e superf ic ia l , 863 usuár ios
cadastrados, 154 usuár ios outorgados, 88 usuár ios em processo de outorga e
308 usuár ios com outorga vencida (AESA, 2009). Apresenta , por tanto o maior
número absoluto das unidades industr ia is do es tado, usuár ias de água
subterrânea cadastradas . Segundo dados his tór icos obt idos , para a Região, do
ano de 2008, o percentual outorgado ao setor industr ia l , com o uso da água de
poço, apresenta-se aparentemente pouco s ignif icat ivo em relação aos demais
usos, num percentual que a t ingia os 7%. Entretanto, esse dado pode signif icar ,
h ipotet icamente, a pouca inst i tucional ização do órgão gestor para esse
segmento usuár io à época. Desde a implantação de outorga na Paraíba, em
1998 até meados de maio de 2008, tramitaram no órgão gestor 64 processos
relat ivos às águas subterrâneas na Região do Baixo Curso do Rio Paraíba. Do
to tal do volume ate então outorgado para o setor industr ia l da Bacia do Rio
Paraíba, 97,33% estava no Baixo Paraíba, área mais industr ia l izada, e 2,67%
nas outras regiões hidrográf icas (Alto, Médio e Taperoá) . O cenár io atual da
inst i tucional ização indica uma elevação nos números absolutos do cadastro do
órgão gestor (AESA, 2010). No ano de 2010, a té o f inal de maio, o volume
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 334
outorgado para o usuár io industr ia l de água subterrânea na região de es tudo é
de 1.12733,00 m³/ano, com 25 outorgas no prazo de val idade.
Indicador “b” - Eficiência no uso, boas prát icas ( reúso) e a lcance aos
objet ivos econômicos e sociais
A pesquisa considerou o fato de que os cr i tér ios de outo rga devem incluir
ef ic iência no uso, boas prát icas (reúso) e objet ivos econômicos e sociais . O
atendimento desses sub -cr i tér ios são al tamente desejáveis nesse procedimento,
para caracter izar o uso ou at iv idade demandante de água como sustentável .
Indicador “c” - Respei to ao zoneamento
Foram estabelecidos cr i tér ios de zoneamento como mais um elemento de
proteção contra a t iv idades nocivas ao meio ambiente, tanto do ponto de vis ta
h idrológico, como econômico -ecológico.
Indicador “d” – Existência de monitoramento das águas subterráneas
Apresentam-se como metadados os e lementos do meio natural , necessár ios
e indispensáveis a todo o processo de aval iação da pol í t ica , sob o aspecto
f ís ico , químico e b iológico.
A aval iação da apl icação do modelo, segundo os cr i tér ios e objet ivos
propostos pode ser s in tet izada por na tabela que segue ( Tabela 1) :
Tabela 1 – S íntese da apl icação do modelo para o cr i tér io outorga de água.
ATENDIMENTO DOS CRITÉRIOS
INDICADOR DE
EFICIÊNCIA
NÃO
ATENDE
ATENDE
PARCIALMENTE ATENDE
1 . Número de usuár ios de
água sub te r rânea
regular izados
X
2 . O cr i té r io de ou torga
inc lu i e f ic iênc ia no uso , boas
prá t icas ( reuso) e ob je t ivos
econômicos e soc ia i s .
X
3 . O cr i té r io de ou torga
respei ta o zoneamento
X
4 . Há moni toramento do uso
de águas subter râneas
X
G E S T Ã O I N T E G R A D A D E R E C U R S O S H Í D R I C O S N A A V A L I A Ç Ã O D E P O L Í T I C A S P Ú B L I C A S
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 335
7 CONCLUSÕES
A eleição de indicadores de sustentabi l idade baseados apenas em elementos
do meio f ís ico, como são comumente encontradas, não consegue fornecer
respostas suf ic ientes para as anál ises de processos de gestão, uma vez que os
processos baseados em GIRH requerem anál ises mais abrangentes. Cr i tér ios
ins t i tucionais , por sua vez, complementam a anál ise sob o aspecto da aval iação
da pol í t ica de gestão e sua implementação nos cenár ios porventura anal isados.
Para o cr i tér io da outorga de água, como componente da dimensão
inst i tucional do modelo, dos 4 indicadores aval iados, 3 receberam a aval iação
“não atende”, e 1, “atende parcialmente”. Tal aval iação revelou um grau de
ef ic iência considerado baixo, com a maior ia de indicadores não -sat isfei tos.
Considerando a f i losofia de GIRH colocada como pressuposto da anál ise,
mesmo que a d imensão inst i tucional t ivesse alcançado elevado grau de
ef ic iência , uma aval iação em grau médio a baixo na dimensão ambiental
condicionaria de forma negat iva a aval iação da pol í t ica como um todo, uma vez
que ela não es tar ia a t ingindo seus f ins ins t i tucio nais de proteção ambiental e
incremento da sustentabi l idade.
Para um processo de GIRH ef ic iente , há que se fornecer informações
claras, que minimizem as ass imetr ias de poder e proporcionem condições de
promoção de accountabi l i ty , quanto maior informação disponível houver sobre
os processos de gestão, maiores as opor tunidades de controle de ef iciência na
pol í t ica pública respect iva.
A pesquisa demonstrou a ampla adoção de mecanismos de aval iação de
pol í t icas públicas ambientais e de recursos hídr icos medi ante cr i tér ios de
desenvolvimento sustentável contr ibuindo para a in tegral ização do ciclo
concepção- implantação-aval iação-revisão das pol í t icas públicas ambientais .
8 AGRADECIMENTOS
A primeira autora agradece ao Programa de Recursos Humanos em Direito
do Petróleo, Gás Natural e Biocombust íveis (PRH/ANP -MCT Nº 36) e Petróleo
Brasi le iro S/A (PETROBRAS). A segunda autora agradece ao Conselho
Nacional de Desenvolvimento Científ ico e Tecnológico – CNPq, pela bolsa de
pós-doutorado.
P A T R Í C I A B O R B A V I L A R G U I M A R Ã E S & M Á R C I A M A R I A R I O S R I B E I R O
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 336
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 340
LA METODOLOGÍA DE G EO-CIUDADES APLICADA AL MANEJO Y
GESTIÓN INTEGRAL DE CUENCA BAJO UN ENFOQUE
PARTICIPATIVO
AN T ONI O ROM E R O F
Fundac ión La Sal le de Ciencias Natura les
ES M E Y A D ÍA Z
Univers idad de Carabobo
Resumen
Las def ic iencias en el suminis tro de agua potable const i tuyen uno de los
pr incipales problemas en Venezuela y en el mundo. Sin embargo, e l suminis tro
depende de las zonas de captación denominadas Cuencas Hidrográficas, en
donde el agua en cant idad y cal idad es tá re lacionada con las in terrelaciones
entre e l ser humano y los factores ambientales. Por tanto , la ident if icación de
los impactos que ocurren al l í , son necesar ios para poder es tablecer planes de
gest ión y garant izar un desarrollo sustentable, considerand o los factores
ambientales, sociales, económicos, c ient í f icos tecnológicos e ins t i tucionales .
Para lograr e l manejo in tegral de manera efect iva, se requiere la part ic ipación
de todos los actores que viven o t ienen responsabi l idad en las cuencas .
Generalmente para determinar los impactos en las cuencas se ut i l iza la
metodología de Anális is de Sis temas, cabr ía preguntarse s i es aplicable la
metodología de Geo-Ciudades, empleada por e l Programa de las Naciones
Unidas para e l Medio Ambiente –PNUMA. El objet ivo de es ta invest igación
documental consis te en evaluar la metodología de Geo -Ciudades en el Manejo
y Gest ión Integral de Cuencas bajo un enfoque par t ic ipat ivo, con el f in de
generar información de base socio -ambiental . Para e l lo se procedió a real izar
un anál is is de las s imil i tudes y divergencias , obteniéndose como resultado que
la metodología de Geo-Ciudades es v iable para la caracter ización de cuencas .
A N T O N I O R O M E R O F . & E S M E Y A D Í A Z
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 341
Palabras claves: Cuencas, Manejo Integral , Anál is is de Sis temas, Geo -
Ciudades.
Summary
Def iciencies in the dr inking water supply are one of the main problems in
Venezuela and the world. However, the supply depends on catchments cal led
Watershed, where water qual i ty and quanti ty is re la ted to the in terrelat ionships
between humans and environmental factors . Therefore, the ident if icat ion of
impacts that occur there, are needed to es tabl ish management p lans and ensure
sustainable development , consider ing the environmental , social , economic and
inst i tu t ional . This implies that a comprehensive management to eff ect ively
achieve requires the par t ic ipat ion of a l l s takeholders who l ive or have
responsibi l i ty for the Watershed . Now, to determine the impacts , we need to
have a method. The systems analysis is one of them. The Methodology of the
Geo-Cit ies , used by the United Nations Program on Environment, UNEP, is
another . The object ive of th is research is to evaluate the methodology of Geo -
Cit ies in the Integrated Watershed Management under a par t ic ipatory approach
in order to generate information on social -environmental base. This was
performed an analysis of the s imilar i t ies and divergences resul t indicate that
the methodology of the Geo -Cit ies can also be used in watershed
character izat ion.
Keywords: Watershed, In tegrated Management , Systems Analysis , Geo -Cit ies .
L A M E T O D O L O G Í A D E G E O - C I U D A D E S A P L I C A D A A L M E H E J O Y G E S T I Ó N I N T E G R A L D E C U E N C A
B A J O U N E N F O Q U E P A R T I C I P A T I V O
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 342
INTRODUCCIÓN
Las def ic iencias en el suminis tro de agua potable const i tuyen uno de los
pr incipales problemas que presenta un número importante de poblaciones en
Venezuela , a lgunas de el las también, con problemas o cuest ionamientos en
cuanto a la cal idad de la misma. .
Sin embargo, e l suminis tro de agua depende de las zonas de captación que
con frecuencia se encuentran lejos de las áreas urbanas .
A su vez, las zonas de captación se ubican en espacios geográf icos
denominados Cuencas Hidrográf icas la cuales se pueden def in ir como “Un
ecosis tema en el cual in teractúan y se in terrelacionan var iables b iofís icas y
socioeconómicas que funcionan como un todo, con entradas y sal idas, l ímites
def inidos, es tructura in terna de subsis temas jerarquizados” (Centro
Agronómico Tropical de Invest igación y Enseñanza - CATIE s /f , p6) . Mientras
que, de acuerdo al ar t ículo 2, Tí tu lo 1 de la Ley de Agua de la República
Bolivar iana de Venezuela la Cuenca Hidrográf ica es :
La unidad te r r i to r ia l de l imi tada por la s l íneas d iv i sor ias de aguas
super f ic ia les que convergen hac ia un mismo cauce , y conforman espacios en
e l cua l se desa r ro l lan comple jas in te racc iones e in terdependencias ent re los
componentes b ió t icos y ab iót icos , soc ia les , económicos y cul tu ra les , a t ravés
de f lu jo de insumos , informac ión y produc tos .
De acuerdo a es tas def in iciones, la captación o suminis tro de agua en
cant idad y cal idad va a es tar re lacionada con las in terrelaciones entre e l ser
humano y los factores ambientales.
Por tanto, los caudales de los r íos o cursos de agua que drenan en una
cuenca determinada, así como la cal idad de esos volúmenes, dependen del
grado de intervención o impacto que las poblaciones ubicadas en dichas áreas
puedan real izar .
Surge entonces la necesidad de proteger o mit igar la acción del ser human o
en las zonas de captación de agua, ya que el fu turo desarrollo de las c iudades o
poblaciones que dependen de una cuenca en par t icular , va a es tar en r iesgo en
la medida que el impacto sobre las var iables ambientales sea mayor .
A N T O N I O R O M E R O F . & E S M E Y A D Í A Z
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 343
En la actual idad, e l problema de suminis tro de agua es un problema a
nivel mundial :
Proveer agua po table donde se necesi ta es una ta rea cada vez más d i f í c i l en
todo e l mundo. En las ú l t imas décadas , los pa í ses han inver t ido en
in f raes t ruc tura para mi t iga r la e scasez de agua . Sin embargo, la respues ta ha
omi t ido , en gran medida , e l p rob lema del de ter io ro de los recursos h ídr icos .
Para abordar e f icazmente la c rec iente c r i s i s de l agua , la s medidas deberán
a r t icu la r su uso con la protecc ión ambienta l . (Parker y Tomas,
2010, s /n ) .
Por tanto , la ident if icación de los impactos que ocurren en las cuencas
hidrográf icas son necesar ios con el f in de poder es tablecer p lanes que permitan
preservar , mit igar o corregir d icho impacto de ta l manera de garant izar un
desarrol lo sustentable , tanto de las cuencas como de las poblaciones o ciudades
que se benef ician de las mismas. Es por eso, que se requiere real izar un
ordenamiento de las cuencas, e l cual se def ine como:
El proceso de formulación y ejecución de u n s is tema de acción que
incluye el manejo de los recursos de la cuenca para proporcionar b ienes y
servicios sin afectar negat ivamente los recursos del suelo y agua.
Normalmente, la Ordenación de Cuencas debe considerar los factores sociales,
económicos e ins t i tucionales que funcionan dentro y fuera del área de la
Cuenca (Sheng, T, 1992, p3) .
Esta def in ición plantea e l manejo de los recursos considerando los
factores sociales , económicos e ins t i tucionales. Es decir , que implica un
manejo integral de los factores socio -económicos, e ins t i tucionales
conjuntamente con los recursos ambientales, ta l como lo def ine la
Organización de las Naciones Unidas para la Agricul tura y la Alimentación -
FAO:
La formulac ión y apl icac ión en toda la cuenca h idrográ f ica , tanto aguas
abajo como aguas a r r iba , de un conjunto in tegrado de acc iones en la
búsqueda de l desar ro l lo sos tenible , min imizando los e fec tos ambienta les
negat ivos sobre e l recurso h ídr ico que la poblac ión u t i l iza aguas aba jo . (
Hernández , E 2010, p251 )
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Sin embargo, para que pueda lograrse un efect ivo manejo in tegral de
cuencas se requiere la par t ic ipación de todos los actores que hacen vida o que
t ienen responsabi l idad sobre dichas áreas. El Manejo de Cuencas es un enfoque
que ha surgido en la mayoría de los países de América Lat ina a par t ir de los
años 50, desde entonces el concepto ha evoluciona do s ignif icat ivamente en
toda la región, convir t iéndose en un proceso par t ic ipat ivo que involucra a la
población local y a los usuar ios de las mismas (Red Lat inoamericana de
Cooperación Técnica en Manejo de Cuencas Hidrográf icas - REDLACH, 2010,
s /n) .
En Venezuela , en los ú l t imos años se han establecido las bases legales
para la par t ic ipación de todos los actores que se encuentran en una cuenca. La
Const i tución es tablece en su Art ículo 128 la consul ta y par t ic ipación
ciudadana en los p lanes de ordena miento del terr i tor io “El Estado desarrol lará
una pol í t ica de ordenación del ter r i tor io a tendiendo a las real idades ecológicas,
geográf icas , poblacionales, sociales, cul turales, económicas, pol í t icas, de
acuerdo con las premisas del desarrol lo sustentable , que incluya la
información, consul ta y par t ic ipación ciudadana” (Const i tución de la
República Bolivar iana de Venezuela , 2000). Por o tra parte, el Estado
venezolano crea los Consejos de Región Hidrográf ica los cuales están
const i tu idos por las gobernacio nes, las a lcaldías , los usuar ios, las
univers idades e ins t i tutos de invest igación, los consejos comunales as í como
los consejos de planif icación de pol í t icas públicas es tadales y locales que se
encuentren en la región hidrográf ica . (Ley de Agua de la Repúb lica Bolivar iana
de Venezuela , 2007) .
Ahora bien, para poder determinar los impactos que se generan en una
cuenca en par t icular y las causas que lo componen, hace fal ta contar con una
metodología con ese f in .
OBJETIVOS GENERALES Y ESPECÍFICOS
Con base a lo anter ior , la presente investigación pretende evaluar la
v iabi l idad de la u t i l ización de la metodología de Geo -Ciudades apl icada al
Manejo y Gest ión Integral de Cuencas bajo un enfoque part ic ipat ivo, con el f in
de generar información de base socio -ambiental que permita formular p lanes y
programas por par te de los actores c laves para la gest ión concer tada de las
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 345
cuencas. Para e l lo se es tablecen como objet ivos específ icos la ident if icación
de los componentes de la metodología de Geo -Ciudades, la comparación de la
metodología Geo-Ciudades y el Anális is de Sis temas apl icado a la
caracter ización de las Cuencas Hidrográf icas y la apl icación de la metodología
de Geo- Ciudades en un proyecto específ ico de Manejo Integral de Cuencas.
Hasta ahora, la Metodologí a de Geo–Ciudades no se ha empleado en la
caracter ización de cuencas hidrográf icas; s in embargo a través de la presente
invest igación se desea anal izar la posibi l idad de su ut i l ización en el Proyecto
¨Gest ión Integral de Cuencas con un Enfoque Part ic ipat i vo. Casos Ríos Pao y
Unare”. Las razones para considerar es ta metodología se basa en el tamaño de
las cuencas y las poblaciones que abastecen. La cuenca del r ío Pao sur te de
agua a los Estados: Carabobo, Aragua, benef iciándose una población de
alrededor de 4 mil lones de habi tantes (HIDROCENTRO, 2010, s /n) ; mientras
que la cuenca del Río Unare suminis tra agua a poblaciones de los es tados
Anzoátegui y Guár ico, benef iciándose alrededor de unas 200.000 personas.
Además de formar en su desembocadura la Laguna d e Unare, unos de los
humedales costeros más importantes del país por ser un refugio de una gran
var iedad de aves y otras especies de valor económico como los camarones.
El apor te de es ta invest igación es poder anal izar e l empleo de la
metodología de Geo-Ciudades para la caracter ización de las cuencas antes
mencionadas y determinar s i es posible implementar la para la Caracter ización
Socio-Ambiental y e l es tablecimiento de l ínea base, con el f in de formular
p lanes par t ic ipat ivos de Gest ión y Manejo Integr al , as í como de monitoreo de
las var iables f ís ico -naturales.
ANÁLISIS-DISERTACIÓN:
La metodología de Anális is de Sistemas es tá const i tu ida por : con entradas
y sal idas, l ímites def in idos, es tructura in terna de subsistemas jerarquizados.
En este s is tema ocurren entradas como la energía solar , h ídr ica , eól ica y gases
como el CO 2 , e ingresan insumos como semil las , a l imentos , tecnologías y
otros, dando or igen a procesos como el f lujo de energía, c ic lo de nutr ientes,
c ic lo hidrológico, erosión y activ idades product ivas, las sal idas es tán
const i tu idas por : productos agropecuar ios, suminis tro de agua o pérdidas de
suelo. (CATIE s /f , p6) .
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En una cuenca hidrográf ica se pueden anal izar todos sus e lementos ,
espacios, componentes y actores, es to permite fundamentar “la v is ión in tegral”
como un todo funcionando en permanente dinámica y desarrol lo de procesos.
Para lograr la v is ión integral no bastará trabajar en una cuenca, se tendrá que
considerar todo el s is tema, es tableciéndose los s iguientes e lementos; Espacial:
Unidades de producción, d iferentes unidades terr i tor ia les (áreas de
conservación, zonas frági les) , par te a l ta , media o baja; suelo , subsuelo.
Si tuación: potencial , problemas, l imitantes y res tr icciones. Componentes:
f ís ico , b iológico, social y económico. R elaciones: In ternas , entorno, externas .
(CATIE, s /f , p19). La Metodología de Geo-Ciudades , permite caracter izar el
es tado ambiental de un área determinada y hasta ahora se ha empleado para
áreas urbanas y ut i l iza la Matr iz : Presión –Estado – Impacto – Respuesta
(PEIR). Esta metodología es empleada por e l Programa de las Naciones Unidas
para e l Medio Ambiente - PNUMA en el proyecto de Geo Ciudades.
¿Que es Geo- Ciudades?
…¨ El proyecto GEO Ciudades busca promover una mejor comprensión de la
dinámica de las c iudades y sus ambientes , proporcionando información
conf iable y actual izada para los gobiernos municipales , cient íf icos,
formuladores de pol í t icas y a l público en general ¨ (PNUMA, 2010, s /n)
La Metodología de Geo-Ciudades t iene como objet ivos:
Reconocer los v ínculos que exis ten entre las condiciones ambientales y las
act iv idades humanas, en especial aquel las re lacionadas con el desarrol lo
urbano.
Contr ibuir en la formación de capacidades técnicas locales para la
evaluación in tegral del es tado del medio ambiente urbano.
Orientar la creación de consenso sobre los problemas ambientales más
cr í t icos en cada ciudad, fomentando el d iálogo y la par t ic ipación de todos
los sectores de la sociedad en el proceso de la toma de decis iones.
Hacer posible la formulación e implementación de es trategias y planes
urbanos para ayudar a las c iudades a mejorar la gest ión ambiental urbana.
(PNUMA, 2003, p14 )
¿Que es la Matr iz PEIR?
La metodología se basa en el anál is is de indicadores incluidos en la matr iz
PEIR (Presión-Estado-Impacto-Respuesta) . Esta matr iz busca es tablecer
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 347
un vinculo lógico entre sus d iversos componentes, para or ientar la
evaluación del es tado del medio ambiente desde los factores que ejercen
presión sobre los recursos naturales ( los cuales pueden entenderse como
las “causas” de su es tado actual) , pasando por e l es tado actual del medio
ambiente (“efecto”) , hasta las respuestas (reacciones) que son producidas
para enfrentar los problemas ambientales en cada localidad. (PNUMA,
2003, p16 )
En la Figura 1 se puede apreciar en detal le cada uno de los componentes de la
matr iz PEIR.
[Figura 1]
Con base a la revis ión bibl iográf ica y los aspectos señalados anter iormente
se procedió a real izar un anál is is de las s imil i tudes y diferencias de ambas
metodologías y se puede es tablecer lo s iguiente:
Coincidencias:
- Tanto la Metodología de Geo - Ciudades como el Anális is de Sis temas
apl icado a la Gest ión y Manejo de Cuencas reconocen la re lación que
exis te entre las condiciones ambientales y las act iv idades humanas.
- Ambas propician la part ic ipación de todos los actores en la gest ión o
toma de decis iones y es tán acordes con el ordenamiento legal
venezolano vigente .
- Tanto la Metodología de Geo – Ciudades como el Anális is de Sis temas,
t ienen una vis ión integrada y hol ís t ica de los aspectos socio –
ambientales.
Divergencias:
- La Metodología de Geo – Ciudades se emplea en áreas urbanas,
mientras que el Análisis de Sis temas para la Caracter ización de las
cuencas hidrográf icas se apl ica en áreas rurales .
- La Metodología de Geo-Ciudades presenta una mejor es tructuración de
las respuestas mediante ins trumentos para cada sector específ ico tal
como se puede apreciar en la Figura 1 .
Sin embargo, ambas metodologías no son antagónicas, ta l como se aprecia
en la Figura 2; de al l í que s ea posible u t i l izar las indis t in tamente para la
caracter ización de una Cuenca Hidrográf ica .
[Figura 2]
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 348
CONCLUSIONES
-El Manejo Integral de Cuencas ameri ta de una metodología que permita
evaluar los impactos que se presentan en la misma con el f in de poder
determinar e l es tado de los factores ambientales y poder es tablecer p lanes de
Gest ión y Cogest ión.
-El Anális is de Sis temas es una de las metodologías para caracter izar y
determinar e l es tado de los factores ambientales en una Cuenca hidrográf ica y
su relación con las act iv idades humanas en zonas rurales Sin embargo, la
metodología de Geo-Ciudades empleadas por e l PNUMA para determinar e l
es tado de los factores ambientales en las áreas de desarrol lo urbano también
puede emplearse en la caracter izació n de Cuencas, especialmente en aquel las
de gran población.
AGRADECIMIENTOS
El apoyo f inanciero de Misión Ciencia del Minis ter io del Poder Popular de
Ciencia y Tecnología e Industr ias In termedias. - MPPCTI y al Fondo Nacional
de Ciencia y Tecnología, FONAC IT. Las inst i tuciones par t ic ipantes del
proyecto Univers idad de Carabobo, Univers idad Pedagógica Experimental
Liber tador, Univers idad Simón Bolívar , Fundación La Sal le de Ciencias
Naturales y la Fundación Tierra Viva.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 349
Referencias
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conceptual del manejo de cuencas hidrográficas. San José, Costa Rica
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h t tp : / /www.hidrocentro.gob.ve/hc/s ispro/cober turaDeServicios/ [ junio 06,
2 .010]
Hernández E. (1997) Estrategias para e l for ta lecimiento del manejo de cuencas
hidrográf icas de montañas tropicales . Volumen 2, Tema 9. [Documento en
l ínea] . Disponible: h t tp/ /
www.fao.org/forestry/docrep/wfxci /publi /PDF/V2S_T9.PDF
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¿Que es Geo- Ciudades? [Documento en l ínea] Disponible
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Parker R, Tomas V Agua potable: cada vez más dif íc i l de encontrar Grupo de
Evaluación Independiente , Banco Mundial . [Documento en l ínea] .
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Hidrográf icas- REDLACH. (2 .010) His tor ia de la Red y su rol en el
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[Documento en l ínea] Disponible:
http: / /www.r lc.fao.org/es / tecnica/redlach/ [consul ta : junio 04, 2 .010]
Sheng, T C (1 .992) Manual de campo para la ordenación de cuencas
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la Alimentación 13/6 , p3. Roma, 1 .992
L A M E T O D O L O G Í A D E G E O - C I U D A D E S A P L I C A D A A L M E H E J O Y G E S T I Ó N I N T E G R A L D E C U E N C A
B A J O U N E N F O Q U E P A R T I C I P A T I V O
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 350
Venezuela 2.000. Const i tución. Gaceta Oficial N° 5.453 (extraordinar ia) de
la República Bolivariana de Venezuela . Caracas, marzo 24.
Venezuela 2.007. Ley de Aguas. Gaceta Oficial Nº 38.595 de la República
Bolivar iana de Venezuela . Caracas , enero 02
Figura 1 . Diagrama de In te r - Acción de la Matr iz PEIR. (PNUMA, año) .
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 351
Figura 2 . Modelo de Manejo y Ges t ión In tegra l de Cuencas empleando la Metodología
de Geo-Ciudades . Fuente : E laborac ión Propia
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 353
RIESGOS Y CUANTIFICACIÓN DE DAÑOS POR INUNDACIÓN
ALE X GR A CI A
Je fe de la Unidad de Plani f icac ión de l Espacio F luv ial , Agencia Cata lana de l Agua ,
Barce lona, España
agrac ia@genca t .ca t ,
LL U Í S GODÉ
Je fe de l Dep. P lani f icac ión y Ordenación de l Espacio F luv ial , Agencia Cata lana de l
Agua, Barce lona, España
lxgode@genca t .ca t
EV A CRE GO
Técnica de la Unidad de P lani f icac ión de l Espacio Fluv ia l , Agencia Catalana de l
Agua, Barce lona, España
ecrego@genca t .ca t
M I GUE L A. AR R AB A L
Director de Proyectos , HQA, Barcelona, España
marrabal@hqas l .com
V Í CT OR GUI R A D O
Je fe de Proyec tos , KV Consul tores , Barce lona, España
vgui rado@kvconsul tores .es
GU IL L E RM O GA R C Í A
Director Técnico , MN Consul tors , Tarragona, España
ggarc ia@mnconsul to rs .com
CR IS TI N A LOB E R A
Ing. de Montes , Inclam, Madrid, España
cr i s t ina . lobera@inc lam.com
SON S OL E S GON ZÁ L E Z
Je fe de Proyec to Inclam, Madrid, España
sonsoles .gonza lez@inc lam.com
EL E N A MA RT Í N E Z
Responsable de l Área de Consul tor ía , Inc lam, Madr id , España
e lena .mar t [email protected]
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1. RESUMEN
Un 15 % del ter r i tor io urbanizado de Cataluña se encuentra expuesto a
r iesgo de inundación, hecho agravado s i se t iene en cuenta la a l ta densidad de
infraestructuras y la e levada concentración de población – la segunda de
España- en la zona costera y principalmente en el área metropoli tana de
Barcelona. Desde hace diez años la Agencia Catalana del Agua elabora
es tudios y planes, a d ist in tas escalas y con diferentes objet ivos, que
conformaran la base para la e laboración de los planes de gest ión del r iesgo que
deberán obligator iamente l levarse a cabo de acuerdo con la normativa sector ia l
(Direct ivas 2000/60/CE y 2007/60/CE y sus correspondientes trasposiciones) .
Durante es te per íodo la metodología empleada ha ido evolucionando con la
mejora de la información base, de los datos de inundabil idad y usos del suelo y
de las herramientas informáticas opt imizando la consecución de los objet ivos
previs tos en relación a la evaluación y cuant if icación del r iesgo de inundación
y el desarrol lo de metodologías para e l es tudi o coste benef icio de las medidas
de mit igación. Los pr imeros pasos se invir t ieron en def inir los conceptos,
formatos, del imitación y escalas de t rabajo y en valorar la vulnerabi l idad. Se
clas if icaron los e lementos terr i tor iales en función de su uso y de lo s problemas
asociados que sufr ir ían en caso de inundación y en varios n iveles : c lase,
subclase, t ipo, subt ipo, e lemento, subelemento. Esto permite la reclas if icación
de la información disponible independientemente del n ivel de agregación que
tenga en or igen y su homogenización dependiendo de la escala de trabajo que
se desee. Los datos actual izados de usos del suelo se encuentran en formato
rás ter y vector ia l con una resolución máxima de 0,05 ha. En cada elemento se
valora por unidad de superf ic ie e l coste de es tructura y de contenido. El grado
de afección se puede cuantif icar a par t ir de los c inco niveles de pel igrosidad
en los que se zonif ica la zona inundable apl icando el peso 1 de destrucción
to tal a l valor de es tructura y contenido. Estos pesos dependen del uso del
suelo, ya que un mismo nivel de pel igrosidad produce porcentajes de pérdidas
dis t in tos. La es t imación de la pérdida de vidas humanas se ha determinado a
par t ir de la densidad de población as ignada a cada t ipología de uso del suelo ,
la vulnerabi l idad de las personas atendiendo a su movil idad o capacidad de
respuesta, e l grado de exposición y todo el lo ponderado por coef ic ientes
asociados a los d is t in tos niveles de pel igrosidad. El resul tado de es te cálculo
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 355
se mult ip l ica por un coste de indemniza ción legalmente previs to para la
pérdida de vidas humanas. En resumen para obtener e l rás ter de costes e l
proceso es : determinación del n ivel de la peligrosidad en la zona inundable,
obtención de los e lementos vulnerables a par t ir del mapa de cubier tas del
suelo, def inición el n ivel deseado de anál is is de es tos datos, as ignación de
costes en función de la categor ía del e lemento, e in tersección entre la
cober tura de pel igrosidad y la de cubier tas del suelo . De esta forma se obt iene
un mapa continuo de daños potenciales. Esta información generada es la base
que se ut i l iza en el anál is is coste benef icio de las medidas para garantizar que
es ta base comparat iva sea la misma.
Palabras c lave: Daños, inundaciones, r iesgo, pel igrosidad, vulnerabilidad
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2. INTRODUCCIÓN Y OBJETO DEL ESTUDIO
Las inundaciones en Cataluña suponen un problema social y económico por
lo que la necesidad de convivir con los fenómenos de Gota Fr ía y f lash f lood
habi tuales en es ta zona ha hecho que las Adminis traciones com petentes
invier tan primero en soluciones es tructurales y después, y de manera conjunta,
en medidas de gest ión que incluyen estudios de r iesgos, zonif icaciones, gestión
de la emergencia, Sis temas de Alerta Temprana y revis ión en la Ley del Suelo.
En 2008, la Agencia Catalana del Agua emprende la e laboración del Plan de
gest ión específ ico de Prevención de Inundaciones con el objet ivo en pr imera
instancia de cumplir lo d ispuesto en la Direct iva 2000/60/CE (en adelante
DMA) respecto a mit igación de los efectos de las inundaciones incluyendo
dicho programa como uno más dentro del Plan de Distr i to Fluvial , y en
segunda de servir como documento base para e laboración del Plan de Gestión
del Riesgo de Inundación que prevé la Direct iva 2007/60/CE.
La elaboración de e s te pr imer Plan se c imentó con la base de la exper iencia
acumulada, tanto en conocimiento como en metodologías, f ru to de la
Planif icación de los Espacios Fluviales de Cataluña (PEFCAT) donde la
Agencia Catalana del Agua ha dest inado un gran número de recur sos en
caracter izar , d iagnost icar y e laborar propuestas de actuación destinadas a
a lcanzar e l doble objet ivo de reducir e l r iesgo de inundación y recuperar los
espacios f luviales. Gracias a es te p lan se ha podido estudiar de forma hol ís t ica
la red f luvial pr incipal de Cataluña obteniendo un inventar io de zonas del
terr i tor io expuestas los efectos nocivos de una posible inundación. A estos
ámbitos se les l lama puntos s ingulares .
Dentro de las evoluciones metodológicas del programa PEFCAT, y
s iguiendo la l ínea de la Direct iva 2007/60/CE se destaca el anál is is de Riesgos
y cuant if icación del daño que se expone en es ta comunicación.
El objeto de es te trabajo ha s ido anal izar los daños ocasionados por una
posible avenida real izando una evaluación del r iesgo asociado a una
inundación de forma objet iva. Así los objet ivos parciales dentro del proceso
son:
Anális is de la pel igrosidad in tegrando cr i ter ios de frecuencia , calado y
velocidad en un solo rás ter
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 357
Clasif icación de los e lementos vulnerables o puntos s ingul ares según la
terminología PEFCAT. Obtención de un rás ter en todo el terr i tor io
Valoración de los daños dependiendo del grado de afección de la
inundación en cada elemento
Cuantif icación de los r iesgos obteniendo un mapa de Euros/píxel
El in terés de es te es tudio se apoya en la novedad de cuantif icar los daños
debidos a inundaciones de una manera global d is tr ibuida en todo el terr i tor io
mediante términos económicos que apor tan un punto esencial en la toma de
decis iones de planif icación ya que faci l i ta e l a nál is is coste benef icio en toda la
cuenca y podr ía par t icipar como cr i ter io de pr ior idad en la as ignación de
presupuestos para medidas de mit igación. El in tento de incluir los costes
ambientales y personales se hace cada vez más notable en la legis lación y la
p lanif icación. El proceso contrar io, aquel que es tudia los problemas de forma
discreta, anal izándolos por separado, l leva consigo una pérdida de vis ión de
conjunto y por consiguiente , de homogeneidad en los resultados.
El anál is is económico del r iesgo es re levante ya que apl ica una
metodología que apor ta unos resul tados que pueden intervenir en dis t in tas
fases de la e laboración del Plan de Gestión del Riesgo. En concreto según la
Direct iva 2007/60/CE “es conveniente redu cir e l r iesgo de consecuencias
negat ivas” entre e l las , la v ida humana, la act iv idad económica y cul tural y las
infraestructuras asociadas. De la misma forma, se especif ica que “las medidas
dir ig idas a reducir d ichos r iesgos, para ser efect ivas, t ienen que coordinarse en
la medida de lo posible en toda una cuenca hidrográf ica”. En el Capítu lo IV de
Planes de Gest ión del Riesgo de Inundación se puntualiza que los mismos
deben tener en cuenta aspectos como la evaluación coste -benef icio, y es es te
motivo por e l que se ha real izado el anál is is de r iesgos bajo una perspect iva
económica.
3. DATOS
Los datos de par t ida son los s iguientes:
Ráster de calados y velocidades para los per iodos de retorno de 10, 50, 100
y 500 años. Formatos es tándar del programa PEFCAT, pa so de malla 1m x
1m, der ivado de la precis ión en el modelo digita l del terreno empleado para
e l cálculo hidrául ico (LIDAR).
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Mapa de cubier tas. Los datos actual izados de usos del suelo se encuentran
en formato rás ter y vector ia l con una resolución máxima de 0,05 ha
Protocolos de la Agencia catalana del Agua (ACA)
Criter ios para la evaluación del grado de afección de los puntos
s ingulares . En este protocolo se incluye una pr imera metodología para
e l anál is is de la pel igrosidad y una valoración de los puntos s ingulares
mediante la as ignación de una puntuación.
Repercusión de costes en el Espacio Fluvial . La ACA elaboró en ju lio
de 2008 el documento “Repercussió del costos dels espais f luvials” en
el que se def inen los cr i ter ios de anál is is económico y la reperc usión
de los costes asociados a actuaciones en el espacio f luvial . El objet ivo
f inal de este documento es obtener un orden de magnitud económica
que s irva de referencia de los costes y benef icios. La metodología de
es te documento ha s ido modif icada en func ión de nuevos datos y
c las if icaciones, pero ha servido para f i jar los precios base en función
de su carácter urbano, agrar io o industr ia l .
El Plan de Acción Terr i tor ia l de Carácter Sector ia l sobre prevención del
Riesgo de Inundación en la Comunidad Valenci ana (PATRICOVA). Este
Plan es uno de los ins trumentos de ordenación del terr i tor io previs to en la
Ley 6/1989 de Ordenación del Terr i tor io de la Comunidad Valenciana. Ha
proporcionado información para la valoración de los e lementos vulnerables
y la as ignación de daños según la pel igrosidad de la avenida por la que son
potencialmente afectados.
Guía: Understanding your Risk. FEMA (Federal Emergency Management
Agency, EEUU). Es una Guía para e laborar un Plan de Gest ión del Riesgo.
Se recopilaron datos sobre v alor de cier tos usos de suelo como hospi ta les,
colegios, teatros u valores de referencia.
Criter ios marcados por e l Depar tment for Environment, Food and Rural
Affairs (Defra)
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 359
4.- PROCEDIMIENTOS METODOLÓGICOS
La metodología propuesta en es te es tudio s igue el s iguiente esquema:
1. Determinación de la peligrosidad
2. Obtención de los e lementos vulnerables a par t ir de los usos del suelo
3. Valoración uni tar ia de los e lementos vulnerables
4. Valoración uni tar ia de daños
5 . Cuantif icación del daño por inundación según el grado de afección
4.1 . Determinación de la pel igrosidad
La pel igrosidad relacionada con una inundación se determina teniendo en
cuenta determinados cr i ter ios de la gravedad de las caracter ís t icas del f lujo en
relación a la segur idad de las personas y los b ienes mater ia les. Esta gravedad
está d irectamente relacionada con la capacidad de empuje o arrastre que
muestra e l f lujo, la cual se puede def inir por e l calado y la velocidad que
presenta e l agua en la zona inund ada.
En función de es tos dos parámetros -calado y velocidad- se determina la
gravedad de la inundación que se es tá es tudiando. A mayor calado y velocidad
la gravedad aumenta. En este sent ido la Agencia Catalana del Agua discr imina
la gravedad de una posible inundación ut i l izando los cr i ter ios que se descr iben
en la tabla 1 y cuyos rangos de apl icación se pueden observar en la f igura 1.
Los cr i ter ios de clas if icación de la gravedad no dif ieren de los u t i l izados
habi tualmente, a excepción del rango más al t o el cual se ha subdividido en tres
con la f inal idad de evaluar de forma más apropiada los daños y las
incer t idumbres en el cálculo de los posibles efectos que puede ocasionar una
inundación.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 360
Gravedad Descripc ión Rango
Factor
de
Graveda
d
Ext rema
Zona donde las condic iones h idrául icas
p resen tan un ca lado super ior a 4 metros ,
una ve loc idad mayor que 6 m/s o e l
p roducto de ambas super ior a 2 m2/s
c> 4m
v > 6 m/s
c ·v >2m2/s
6 .0
Muy a l t a
Zona donde las condic iones h idrául icas
p resen tan un ca lado en t re 2 y 4 met ros ,
una ve loc idad ent re 3 ,5 y 6 m/s o e l
p roducto de ambas super ior a 1 m2/s
2<c< 4m
3 ,5<v < 6 m/s
1<c·v <2m2/s
4 .0
Al ta
Zona donde las condic iones h idrául icas
p resen tan un ca lado en t re 1 y 2 met ros ,
una ve loc idad ent re 1 y 3 ,5 m/s o e l
p roducto de ambas super ior a 0 ,5 m2/s
1<c< 2m
1<v < 3 ,5 m/s
0 ,5<c·v
<1m2/s
2 .0
Moderada
Zona donde las condic iones h idrául icas
p resen tan un ca lado super ior a 0 ,4 met ros ,
una ve loc idad mayor a 0 ,4 m/s y e l
p roducto de ambas super ior a 0 ,08 m2/s
0 ,4<c< 1m
0 ,4<v < 1 m/s
0 ,08<c·v
<0,5m2/s
1 .0
Baja
Zona donde las condic iones h idrául icas
p resen tan un ca lado infe r io r a 0 ,4 met ros ,
una ve loc idad me nor a 0 ,4 m/s y e l
p roducto de ambas menor que 0 ,08 m2/s
c ≤ 0 ,4m
v ≤ 0 ,4 m/s
c·v ≤
0,08m2/s
0 .5
Tabla 1 : Fac tor de Gravedad para e l cá lcu lo de la pe l igrosidad.
Figura 1 : Fac tor de Gravedad para e l cá lcu lo de la pe l ig rosidad .
0
1
2
3
4
5
6
7
0 1 2 3 4 5 6velocidad (m/s)
ca
lad
o (
m)
EXTREMOMUY ALTO ALTOMEDIO
BAJO
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 361
Pero, para poder determinar la pel igrosidad, a l cálculo de gravedad de la
inundación se le debe añadir la frecuencia en la que es probable que un evento
de determinadas caracter ís t icas en relación al calado y a la velocidad se pueda
producir ; por tanto, la pel igrosidad vie ne f i jada por la gravedad de una
inundación y la probabil idad de que es ta ocurra.
PELIGROSIDAD = f (gravedad, probabil idad de ocurrencia)
En es te sent ido, la Agencia Catalana del Agua apl ica los factores que se
muestran en la tabla 2 ; los cuales mult ip l icados a la velocidad y a los calados
correspondientes a l per íodo de retorno en cuest ión, permiten ponderar la
gravedad de la inundación en función de la probabil idad de ocurren cia. A estos
valores ponderados se le apl ica los cr i ter ios de clas if icación de gravedad
expuestos en la tabla 1.
Siglas Nombre Factor
T10 Per íodo de re torno de 10 años 2
T50 Per íodo de re torno de 50 años 1 .5
T100 Per íodo de re torno de 100 años 1 .0
T500 Per íodo de re torno de 500 años 0 .5
Tabla 2 . - Fac tor en función de la p robabi l idad de ocur rencia
Por ú l t imo, e l valor de pel igrosidad es resul tado de calcular la envolvente
de la peligrosidad de cada uno de los per íodos de retorno estudiados.
PELIGROSIDAD = máx(pel igrosidad T10, . . . . , pel igrosidad T500)
4 .2 . Obtención de los elementos vulnerables a part ir del mapa de cubiertas
del suelo
Durante los t rabajos integrados en el programa PEFCAT se desarrol ló una
clas if icación de los e lementos terr i tor ia les a tendiendo su valor económico,
es tra tégico o su especial vulnerabil idad. Esta c las if icación se es tructura como
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una gran matr iz con varios niveles de in tegración que proporciona
homogeneidad de cr i ter ios cuando se t rabaja a d is t in ta escala. Se cla s if ican:
Zona urbana, Viviendas ais ladas, Comercio, Educación, Salud y Asis tencia ,
Alojamientos , Servicios de emergencia , Comunicaciones y transpor te, Recreo y
Deportes, Medioambientales, Rel ig ión, Cultura y Otros servicios , Complejos
adminis tra t ivos, Industr ia pel igrosa afecta a la población, Industr ia Pel igrosa
que no afecta a población, Industr ia no pel igrosa pero que afecta la población,
Industr ia no pel igrosa y que no afecta la población, Regadío, Secano, Huer tos,
Construcciones agr ícolas, Aprovechamie ntos forestales, Masas forestales con
aprovechamiento s i lv ícola , Industr ia agropecuar ia contaminantes y no
contaminante , Glaciares , Lagos y lagunas continentales, Lagunas l i torales,
Ríos , Embalses , Mar, Vías de t ráf ico rodado y tren, Infraestructura de
abastecimiento y saneamiento de agua, Infraestructura de Telecomunicaciones,
Cober tura de cauces, Encauzamientos y obras de defensa, Infraestructura de
regadío , Patr imonio. Los niveles son: c lase y subclase para trabajar a
macroescala, t ipo y subt ipo para hac er lo a mesoescala y e lemento y
subelemento para microescala. Estas categor ías se re lacionan de forma directa
con las categor ías def inidas e l mapa de cubier tas del suelo de Cataluña. Este
mapa contiene digi ta l izados todos aquel los e lementos que t ienen una superf ic ie
mayor a 500m 2 y que actual izado per iódicamente por e l Depar tament de Medio
Ambiente y Vivienda de la General i ta t de Catalunya. Como el mapa de
cubier tas permite t rabajar también en 5 niveles de agregación se anal izó el más
desagregado que mayori tar iamente equivale a l nivel e lemento de la matr iz .
Se reclas if icó el mapa de cubier tas es tableciendo equivalencia entre e l
n ivel 5 del mapa y el nivel e lemento de la matr iz. La equivalencia entre es ta
c las if icación y la desarrol lada en la matr iz de punt os s ingulares no es
b iunívoca, no solo porque el número no sea el mismo s ino también porque el
objet ivo de una información y otra no era e l mismo. Así la cober tura de usos
del suelo incluye mucha información acerca de aprovechamientos y
explotaciones fores tales y agr ícolas y s in embargo no dis t ingue entre d is t in tos
equipamientos urbanos. Por este motivo se es tablecieron una ser ie de cr i ter ios
de equivalencia considerando el objet ivo que es la as ignación económica para
es tablecer un nivel de r iesgo y poster i ormente real izar un coste benef icio de
las medidas de mit igación propuestas para la reducción de es te r iesgo.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 363
4.3 . Asignación de valor unitario a los e lementos vulnerables
La vulnerabi l idad de cada elemento viene def inida por e l coste económico
que se le asigna a cada elemento respecto a la pérdida de bienes mater ia les y la
pérdida de vidas humanas. Todo el anál is is se ha real izado por unidad de
superf ic ie (m 2 ) .
Se han es tablecido una ser ie de valores de referencia as ignados a unos
elementos claramente id ent if icables obtenidos de un es tudio previo real izado
por la Agencia Catalana del Agua e incluidos en el Protocolo de Repercusión
de Costes en el Espacio Fluvial . Estos precios corresponden a un anál is is
e laborado a par t ir de las indemnizaciones que el Con sorcio de Compensación
de Seguros ha otorgado en el caso de daños por inundación. Para e l res to , e l
valor se es tablece ponderando este valor con dist in tas fuentes (FEMA;
Patr icova, Plan de Defensa de Tener ife,…) o bien a par t ir de costes medios de
construcción y mantenimiento. Esta metodología es la que se ha seguido tanto
para la es tructura como para el contenido de ese uso del suelo, cuando proceda.
Los valores de referencia son precio base urbano de 434 euros/m 2 y precio base
de suelo industr ia l de 458 euros/m2 . Para el contenido la metodología es
análoga a par t ir de los precios base del contenido del suelo urbano y del
industr ia l s iendo estos respect ivamente 102 euros/m 2 y 152 euros/m 2 .
Debe aclararse que la diferencia de es tructura terr i tor ia l de Esta dos Unidos
y Cataluña ha inval idado algunos datos de la información obtenida de la FEMA
pero otros se han podido ut i l izar con l igeras modif icaciones.
Por ú l t imo, ordenado de mayor a menor se comprueba que la re lación tenga
una cier ta lógica apareciendo los elementos mayor valor en pr imer lugar con el
precio más al to (EDARs, puentes en autovías y carreteras o desaladoras) y los
de menor valor los ú l t imos (masas forestales y cul t ivos agrícolas) .
La es t imación de los costes asociados a la posible perdida d e vidas
humanas es uno de los aspectos más complejos abordados en es te ar t ículo ,
debido a la gran var iabil idad de circunstancias que pueden incidir en el número
de personas que pueden perder la v ida a causa de una inundación. Factores
como la franja horaria en la que se produce el evento, la t ipología de
inundación, la formación de la población en relación a como actuar frente una
emergencia, son aspectos importantes que pueden incidir en es ta est imación
pero que son dif íc i lmente evaluables. En este sent ido , en el presente ar t ículo
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 364
se expl ica como se ha abordado este problema par t iendo de aquel los datos
objet ivos que son fácilmente consul tables; a par t ir de el los la metodología
u t i l izada para es t imar la pérdida de vidas es la s iguiente:
Cálculo de la población que res ide en la zona posiblemente afectada
Determinación de la vulnerabi l idad de dichas personas
Asignación del grado de exposición
Cálculo del número de fal lecidos durante de un evento
La es t imación de la población que res ide en una zona posiblement e
afectada se ha real izado asignando una densidad de población caracter ís t ica en
función de la categor ía de punto de s ingular . En el cálculo de la densidad se
han supuesto una ser ie de cr i ter ios de edif icabi l idad, tamaño de vivienda
media, tamaño de famil i a media apl icado a las d iferentes t ipologías de
construcción res idencial o su valor equivalente en otros usos de suelo. Por
e jemplo:
Bloques de pisos: 5plantas, 4 habi tantes/vivienda, 80m 2 /v ivienda
Viviendas unifamil iares : 1planta, 4 habi tantes/vivienda,
500m2 /v ivienda
La vulnerabi l idad de las personas se ha determinado s iguiendo los cr i ter ios
marcados por e l Department for Environment, Food and Rural Affairs (Defra)
en el que se determina la vulnerabi l idad de las personas calculando el
porcentaje de la población posiblemente afectada que presenta problemas de
movil idad. Este parámetro se ha extraído de la consul ta de la encuesta
demográf ica real izada por e l Inst i tut d’Estadís t ica de Catalunya (IDESCAT) en
el año 2007, obteniendo como resul tado que alrededor del 22% de la población
de Cataluña t iene una edad super ior a 65 años y que el 6% de la población
res tante t iene l imitadas las act iv idades habi tuales.
VP = % personas >65 años + % personas con capacidad dismin uida
Por o tro lado, en función de las caracter ís t icas construct ivas de las
edif icaciones donde habi ta la población, casas de una única planta,
edif icaciones de pisos, las personas es tán más o menos expuestas a los efectos
de una posible inundación, por e s te motivo se ha previs to un factor que
pondera en función de dicha exposición.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 365
El valor de la pérdida de vidas humanas como coste asociado a la pérdida
de una vida se obtuvo de los datos de la Ley 30/1995 de ordenación de los
seguros pr ivados, que es tablece indemnizaciones en función de unos baremos.
In icialmente son de apl icación en el ámbito de accidentes de coches. Un
estudio de la Agencia incluido dentro del Protocolo de Repercusión de Costes
en el Espacio Fluvial comparó es tos valores con las recient es indemnizaciones
al accidente del Yak42, Biescas y a tentado de Madrid 11M y a la v is ta de los
resul tados se apl icó el valor de la Ley 30/1995.
La obtención de los costes re lacionados con la pérdida de vidas humanas,
l leva consigo la apl icación de una se r ie de factores de dif íc i l cálculo y
evaluación, por ese motivo todos los cr i ter ios es tablecidos son aquel los que
resul ten viables o adecuados para trabajar en planif icación.
4.4 .- Asignación de valor unitario de coste del daño por inundación según
su grado de afección
Este cálculo determina la pérdida de bienes mater ia les en relación a la
vulnerabi l idad del e lemento terr i tor ia l y a la pel igrosidad de la inundación
asociada. Se han tenido en cuenta los 5 niveles en que se c las if ica la
pel igrosidad, as ignando en general un peso porcentualmente muy bajo a la
afección clas if icada de pel igrosidad baja y la destrucción to tal a la afección en
una zona inundable de pel igrosidad extrema.
Los costes asociados a la pérdida de bienes mater ia les se calculan a par t ir
del coste de cada elemento ponderado por un factor en función de la
pel igrosidad de la inundación. En general e l peso que se apl ica se obtiene de la
gráf ica incluida en las guías de la FEMA y en el Patr icova
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Figura 2 : Porcenta je de daños según ca lado. Fuente : Pa t r icova
La as ignación por n iveles d iscretos es la s iguiente , obtenida a par t ir de la
gráf ica anter ior :
Nive l de Pel igrosidad Factor
Ext rema 1 .00
Muy a l t a 0 .80
Al ta 0 .60
Moderada 0 .35
Baja 0 .10
Tabla 3 : Porcenta je de daños según pe l ig rosidad
Estos pesos dependen del uso del suelo, ya que un mismo nivel de
pel igrosidad produce porcentajes de pérdidas dis t in tos. Por e jemplo en algunos
elementos como son las explotaciones agr ícolas, a lgunos equipamientos e
infraestructuras donde un a pel igrosidad de moderada ya puede s ignif icar
práct icamente la pérdida económica to tal los porcentajes cambian respecto es ta
regla general . Estas var iaciones se han obtenido apl icando los resul tados del
es tudio anter ior real izado por la Agencia Catalana d el Agua e incluido en el
Protocolo de Repercusión de Costes en el Espacio Fluvial .
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La es t imación de la pérdida de vidas humanas se ha determinado a par t i r de
la densidad de población as ignada a cada t ipología de uso del suelo, la
vulnerabi l idad de las per sonas atendiendo a su movil idad o capacidad de
respuesta, e l grado de exposición y todo el lo ponderado por coef ic ientes
asociados a los d is t in tos n iveles de pel igrosidad.
En este proceso queda explicar la metodología de la determinación de los
posibles fa l lecimientos que va l igada a la pel igrosidad que presenta e l f lujo .
En función de dicha pel igrosidad se determina que porcentaje de las personas
vulnerables fa l lecer ía s i se reprodujera la inundación que se es tá es tudiando.
Este número de fal lecidos en fun ción de la pel igrosidad se ha obtenido de la
publicación Assessing and Valuing the Risk to Life from Flooding for Use in
Appraisal of Risk Management Measures, Defra, 2008. Los dis t in tos
porcentajes, dependiendo de la peligrosidad fueron determinados media nte e l
es tudio de diversas inundaciones acaecidas en el Reino Unido.
Figura 3 : Porcenta je de daños a v idas humanas según pe l ig ros idad
El coste f inal , es e l resul tado de apl icar un coste uni tar io por fa l lecido
mult ip l icado por e l número de fal lecidos c alculado en el paso anter ior .
0
0.05
0.1
0.15
0.2
0.25
0.3
0.35
0.4
0 1 2 3 4 5 6 7
Peligrosidad y*v
Peso
s
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4.5 . Cuantif icación de los daños potenciales en la zona inundable
A par t ir del rás ter de elementos vulnerables obtenido de la reclas if icación
del mapa de cubier tas del suelo s ingulares se as ignan los precios uni tar ios a
cada píxel dependiendo del e lemento s ingular que se tra te , tanto de bienes
mater ia les como afección directa a personas . Para obtener e l coste de daño el
valor del precio del e lemento se pondera por e l coef ic iente que depende del
n ivel de pel igrosidad de la zon a inundable en ese píxel . Esta operación se
real iza mediante un cálculo GIS cruzando ambos rás ters y obteniendo otro con
los costes por p íxel .
La obtención del gr id con los costes asociados a cada píxel de la malla
l leva consigo prestar una especial a tenc ión en el t ra tamiento de la misma
(Redimensionamiento)
5. RESULTADOS
5.1 . Ráster de pel igrosidad
El pr imer resul tado es la obtención de la cober tura que clas if ica la zona
inundable en función del n ivel de pel igrosidad. La escala de t rabajo es 1m x
1m, ya que el cálculo hidrául ico se real iza a par t ir de Modelos Digita les del
Terreno de es ta precis ión y 0 .15cm en al t imetr ía (LIDAR). Este terreno es el
que permite calcular calados y velocidades con el suf ic iente grado de
conf ianza como para incluir ambos en el anál is is .
La s iguiente imagen muestra e l gr id calculado en la zona inundable del r ío
Foix , incluido dentro del programa PEFCAT.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 369
Figura 4 : Ras ter de pe l igros idad en e l r ío Foix
5 .2 . Valor unitario de los e lementos vulnerables (puntos s ingulares)
El resul tado de la c las if icación de los e lementos terr i tor ia les fue la matr iz
de puntos s ingulares . Dicha matr iz en su nivel de subclase incluye 55
categor ías que se desagregan a n ivel de elemento en 328. Por ejemplo para
unas viviendas unifamil iares, para u n camping y para un puesto de bomberos la
c las if icación ser ía la s iguiente:
CLASE Hidrául ico Hidrául ico Hidrául ico
SUBCLASE Zonas Edi f icadas Zonas Edi f icadas Zonas Edi f icadas
TIPO Viviendas Equipamientos Equipamientos
SUBTIPO Zona Urbana Alojamiento Emergenc ia
ELEMENTO Viviendas Uni fami l ia res Camping Bomberos
Tabla 4 : E jemplo de agregación en l a c las i f icac ión de un e lemento vulnerable
La cober tura de los usos del suelo en el n ivel de máxima disgregación
divide el terr i tor io en 233 categorías. A estas 233 categor ías se les as ignó un
elemento de la matr iz de clas if icación de puntos s ingulares. A continuación se
muestra una tabla parcial de es tas equivalencias:
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ELEMENT Cat_niv_5
Bloques de p i sos Zonas urbanas en const rucc ión
Bloques de p i sos Cent ro urbano
Bloques de p i sos Ensanche
Viviendas p lur i fami l ia r s en h i l e ra Urbanizac iones
Viviendas uni fami l ia res Viviendas uni fami l ia res
Masías Asentamiento agr ícola res idenc ia l
Cent ros comerc ia les Comple jos comerc ia les y de of ic inas
Cent ros de enseñanza secundar ia y FP Equipamientos educat ivos
Hospi ta les Equipamientos sani ta r ios
Hote les Comple jos ho te leros
Casas rura les Casas a i s ladas
Casas de co lon ias Colonias y núcleos a i s lados
Camping Camping
Aeropuer tos Aeropuer tos
Puer tos de mercanc ías Zonas por tuar ias
Espec táculos Cent ros cu l tura les
Ig les ias Cent ros re l ig iosos
Cent ras peni tenciar ios Cent ros peni tenciar ios
Comple jos adminis t ra t ivos Comple jos adminis t ra t ivos
Cent ra l Nuc lea r Cent ra les nuc lea res
Cent ra l Térmica Cent ra les té rmicas
Cent ra les e léc t r icas Cent ra les so la res
Cent ra les e léc t r icas Cent ra les eó l icas
Subestac iones y cen t ra les t ransformadoras Inf raes t ruc turas e léc t r i cas
Indust r ia s impor tan tes por su va lor económico Pol ígono indus t r ia l s in ordenar
Indust r ia s impor tan tes por su va lor económico Pol ígono indus t r ia l o rdenado
FFCC Larga d i s tancia Vías de fer rocar r i l
Autopis ta Autopis tas y autovías
Carre te ra Nac ional Carre te ras
ETAPs Depuradoras y potab i l i zadoras
Tabla 5 : E jemplo de rec las i f icac ión de l mapa de usos de l sue lo
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 371
5.3 . Valoración unitaria del daño por inundación
5.3 .1. Costes asociados a los daños a bienes materiales
Como resultado de los precios unitar ios (m 2 ) y de la valoración del daño
por n ivel de pel igrosidad se ha obtenido una matr iz con dichos valores por
e lemento vulnerable. La s iguiente tabla muestra par te de dicha matr iz :
E L EM E NT O
V a lo r
E s tr u c tur a
( € / m2 )
V a lo r
C o n te n id o
( € / m2 )
P
E x tr e ma
P
M u y
g r av e
P
Gr a v e
P
M o de r ad a
P
L e v e
B l oqu e s d e p i so s 4 34 1 02 1 0 .8 0 .6 0 .35 0 .1
Ma s í a s 2 44 5 7 1 0 .8 0 .6 0 .35 0 .1
C e n t ro s
c o me rc i a l e s 3 67 3 67 1 0 .8 0 .6 0 .35 0 .1
C e n t r e s d e
e n s eñ an z a
s e c und a r i a
4 03 6 05 1 0 .8 0 .6 0 .35 0 .1
A e ro pu e r t o s 1 500 1 500 1 0 .8 0 .6 0 .35 0 .1
Zo n as v e rd es 2 25 1 12 1 1 1 1 0 .5
Zo n as d e po r t iv a s 2 25 1 12 1 1 1 1 0 .5
C a mp o s d e go l f 1 8 9 1 1 1 1 0 .5
C e re a l e s 1 . 48 1 .48 1 1 1 0 .5 0 .25
F ru t a l e s 3 . 60 3 .60 1 1 1 0 .5 0 .25
V i ñ a 3 .60 3 .60 1 1 1 0 .5 0 .25
C u l t iv os he rb ác e o s
d e r eg a d í o 1 .48 1 .48 1 1 1 0 .5 0 .25
C u l t iv os he rb ác e o s
d e s ec a no 1 .48 1 .48 1 1 1 0 .7 0 .4
C e re a l e s 1 . 48 1 .48 1 1 1 1 1
H u e r t a s 3 . 86 3 .86 1 1 1 1 1
I n v e rn ad e ro s 3 0 3 0 1 1 1 0 .7 0 .4
Tabla 5 : E jemplo de va lorac ión y ponderac ión por daño mater ia l
5 .3 .2. Costes asociados a la pérdida de vidas humanas
Análogamente se presenta una tabla parcial con algunos elementos de uso
res idencial y la cuant if icación del daño directo a v íct imas potenciales de la
inundación
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E L E M E N T O D e n s i d a d V u l n e ra b E x p o s i c V a l o r
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B l o q u es d e
p i s o s 0 . 0 8 0 .3 1 0 .2 5 1 5 5 0 0 0 0 .3 4 0 .2 2 5 0 .1 1 0 .0 7 0
M a s í a s 0 . 0 0 0 4 0 .3 1 1 .0 0 1 5 5 0 0 0 0 .3 4 0 .2 2 5 0 .1 1 0 .0 7 0
C e n t r o s
c o me r c i a l e s 0 . 0 8 0 .3 1 0 .2 5 1 5 5 0 0 0 0 .3 4 0 .2 2 5 0 .1 1 0 .0 7 0
C e n t r e s d e
e n s eñ an z a
s e c u n d a r i a
0 . 2 5 0 .0 9 0 .2 0 1 5 5 0 0 0 0 .3 4 0 .2 2 5 0 .1 1 0 .0 7 0
A e r o p u e r t o s 0 0 . 3 1 0 .0 0 1 5 5 0 0 0 0 .3 4 0 .2 2 5 0 .1 1 0 .0 7 0
Tabla 5 : E jemplo de va lorac ión y ponderac ión por pé rd idas de v idas humanas
Esta información se vuelca en el rás ter de usos del suelo reclas if icado. La
imagen s iguiente muestra e l n ivel de información en la desembocadura de la
cuenca pi lo to donde se ha efectuado este anál is is .
Figura 4 : Rás ter de usos de l sue lo rec las i f icados y va lorados en e l r ío Foix
MCSC NIVELL 5
Abocadors
Altres caducifolis (>= 20%cc)
Altres conreus herbacis
Altres conreus herbacis abandonats - prats en zones agrícoles
Altres conreus herbacis abandonats regadiu no regat - prats en zones agrícoles
Altres conreus herbacis en bancals
Altres conreus herbacis en regadiu
Altres construccions
Alzinar (5-20%cc)
Alzinar (>= 20%cc)
Àrees de servei en xarxa viària
Autopistes i autovies
Basses agrícoles
Basses urbanes
Boscos caducifolis de ribera
Càmpings
Camps de golf
Carreteres
Cases aïllades
Cementiris
Centrals tèrmiques
Centres culturals
Centres penitenciaris
Cítrics
Complexos administratius
Complexos comercials i d'oficines
Complexos hotelers
Conreus abandonats - boscos
Conreus abandonats - prats d'alta muntanya en zones forestals
Conreus d'horta sota plàstic
Depuradores i potabilitzadores
Desalinitzadores
Embassaments
Equipaments sanitaris
Estacions d'autobusos
Fageda (5-20%cc)
Fruiters no cítrics abandonats - prats en zones agrícoles
Fruiters no cítrics abandonats - prats en zones agrícoles en bancals
Garroferars
Garroferars abandonats - prats en zones agrícoles
Garroferars abandonats - prats en zones agrícoles en bancals
Grans vials
Hivernacles
Hivernacles en bancals
Indústries aïllades
Infraestructures elèctriques
Llacs i llacunes continentals
Matollars
Matollars en tallafocs
Matollars procedents de tallades arreu
Molleres d'alta muntanya
Moviments de terres
Oliverars
Oliverars abandonats - prats en zones agrícoles en bancals
Oliverars abandonats regadiu no regat - prats en zones agrícoles
Pineda de pi blanc (>= 20%cc)
Pineda de pi negre (>= 20%cc)
Pineda de pi pinyer (5-20%cc)
Pineda de pinassa (5-20%cc)
Plantacions d'eucaliptus
Polígon industrial sense ordenar
Prats de dall
Prats de dall abandonats regadiu no regat - prats d'alta muntanya en zones agríc
Prats de dall abandonats regadiu no regat - prats d'alta muntanya en zones agríc
Prats i herbassars d'alta muntanya procedents de tallades arreu
Regeneració d'alzina
Regeneració de pi blanc
Regeneració de roure de fulla menuda
Roureda de reboll (5-20%cc)
Roureda de reboll (>= 20%cc)
Roureda de roure africà (5-20%cc)
Sòls nus urbans no edificats
Sureda (>= 20%cc)
Tarteres
Vegetació d'aiguamolls litorals
Vinyes
Vinyes abandonades - prats en zones agrícoles en bancals
Vinyes en bancals
Zones cremades
Zones urbanes en construcció
Zones verdes viàries
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 373
5.4 . Cuantif icación del daño por inundación según el grado de afección
El resultado f inal es un rás ter de costes , ta l y como muestra la f igura 4.
Por un lado el color verde, amari l lo , naranja y rojo de los p íxel indica el valor
de las afecciones por m 2 y por otro las c ifras en car tel muestran el valor
agregado de las zonas más conf l ic t ivas d ividas por márgenes del r ío .
Figura 4 : Rás ter de va lorac ión de daños po tencia les en la zona inundable de l r ío Foix
6.- CONSIDERACIONES FINALES
Anal izando los resul tados parciales se puede concluir que:
La gradación de la peligrosidad en 5 rangos, en vez de los 3 c lásicos,
ayuda a evaluar mejor e l daño que puede ocasionar una inundación y a
v isual izar incer t idumbres.
La correspondencia entre categor ías del mapa de usos del suelo y la matr iz
de puntos s ingulares permite t rabajar de forma independiente a la
as ignación que se real ice desde los organismos que generan la cobertura
del mapa de cubier tas del suelo. La reclas if icac ión de la información de
usos del suelo a par t ir de la matr iz e laborada teniendo en cuesta unidad de
coste y e l poster ior anális is de r iesgo homogeneiza los resul tados
18 M€
32 M€
0-20 €
20-100 €
100-250 €
> 250 €
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independientemente de las fuentes u t i l izadas , sus posibles actual izaciones,
y del n ivel de agregación que tenga en or igen. De la misma manera a par t ir
de su as ignación al nivel de elemento se unif ica para t rabajar en la escala
adecuada.
La apl icación de es ta metodología asegura la determinación del r iesgo
potencial por inundaciones de forma objet iva, as í como su anál is is y
evaluación. El uso de esta metodología s in apl icar e l factor corrector de la
probabil idad de ocurrencia permite tener una pr imer anál is is del coste
benef icio de las medidas correctoras, ayudando a la toma de decis iones, a
escoger mejor la solución ópt ima y a dar pr ior idad a las actuaciones .
En la val idación terr i tor ia l que se es tá l levando a cabo, se ha detectado que
en determinados casos es conveniente u t i l izar factores adicionales , como
por ejemplo en el caso de f lujos h ip erconcentrados, que permiten
incorporar o tros aspectos importantes que in tervienen en la pel igrosidad.
Aún así se espera poder acabar de cal ibrar la metodología durante la
apl icación de la evaluación prel iminar del r iesgo
Ha sido necesar io establecer cr i te r ios senci l los de equivalencia y
agregación de la información para poder comparar a n ivel homogéneo entre
terr i tor ios. La mayor incer t idumbre se centra en la valoración de la
afección a personas .
La información base de cubier tas del suelo es uno de los fac tores que mas
inciden en los resul tados f inales ; además es necesar io en muchas ocasiones
tener en cuenta e l p laneamiento urbanís t ico, que en el caso de el suelo
urbanizable no suele ser f iable a n ivel de cal if icación.
La metodología no permite evaluar la afección a puentes. Esta debe ser
anal izada de forma independiente e in tegrada en el resul tado f inal .
Como conclusiones f inales
La obtención de un mapa de Euros/píxel para poder ident if icar aquel los
ámbitos con mayor r iesgo potencial permite del inear , agregar y representar
la información de manera senci l la y in tui t iva para los usuarios .
El mapa de coste por p íxel permite anal izar e l efecto de determinadas
actuaciones en el espacio f luvial y comparar las afecciones en caso de
nuevas ocupaciones .
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 375
La información generada permite la comparat iva terr i tor ia l y la suma de las
problemáticas tanto por ámbito como por t ipo de ocupación, de forma que
se garant iza que la base comparat iva sea la misma.
Conviene por tanto no olvidar que el pr incipal act ivo en la p lan if icación es
e l espacio, s iendo el PEFCAT una de las herramientas que se encarga de su
preservación y del imitación. La preservación del espacio f luvial no ocupado es
e l act ivo pr ior i tar io y e l uso de metodologías que ayudan a la v isual ización del
pel igro que suponen y del incremento de r iesgo que pueden comportar nuevas
ocupaciones respecto a las existentes es básico para poder hacer una
planif icación par t ic ipat iva.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 376
7. BIBLIOGRAFÍA
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del Agua 2010
PROTOCOLO: “Repercussió del costos dels espais f luvials , 2008. Agencia
Catalana del Agua
PROTOCOLO: Conceptes bàsics de def in ició , c lass if icació i representació
dels Punts Singulars , 2010 Agencia Catalana del Agua
PROTOCOLO: Cri ter is per a l ’avaluació del grau d’afecció dels punts
s ingulars , 2008. Agencia Catalana del Agua.
REVISIÓN Y NUEVA PROPUESTA DE LA METODOLOGÍA DE
EVALUACIÓN DE PUNTOS SINGULARES HIDRÁULICOS. (Agencia
Catalana del Agua). 2007
PLANIFICACIÓ DE L’ESPAI FLUVIAL DE L A CONCA DEL RIU FOIX.
(Agencia Catalana del Agua). 2007
REDACCIÓN DE LOS ESTUDIOS DE INUNDABILIDAD DE DETALLES
BÁSICOS DE LOS CAMPING EXISTENTES EN LA PROVINCIA DE
LÉRIDA CON EL FIN DE DETERMINAR LA SITUACIÓN DE LOS
ESTABLECIMIENTOS ANTE EL RIESGO DE INUND ACIÓN, (Agencia
Catalana del Agua). 2007
DIRECTIVA 2000/60/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL
CONSEJO de 23 de octubre de 2000 por la que se es tablece un marco
comunitar io de actuación en el ámbito de la pol í t ica de aguas.
DIRECTIVA 2007/60/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL
CONSEJO de de 23 de octubre de 2007 relat iva a la evaluación y gestión
de los r iesgos de inundación.
DIRECTRIZ BÁSICA DE PLANIFICACIÓN DE PROTECCIÓN CIVIL
ANTE EL RIESGO DE INUNDACIONES, resolución de 31 de enero de
1995, de la Secretar ia del Estado de Inter ior .
Real Decreto 9/2008, de 11 de enero, por e l que se modif ica el
REGLAMENTO DEL DOMINIO PÚBLICO HIDRÁULICO, aprobado por el
Real Decreto 849/1986, de 11 de abr i l
Real Decreto 903/2010, de 9 de ju lio, de EVALUACIÓN Y GESTIÓN DE
RIESGOS DE INUNDACIÓN.
R I E S G O S Y C U A N T I F I C A C I Ó N D E D A Ñ O S P O R I N U N D A C I Ó N
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 377
ESTUDIO DE ALTERNATIVAS PARA LA PREVENCIÓN Y GESTIÓN
FLUVIAL DE LA CUENCA DEL RÍO DUERNA (LEÓN), Confederación
Hidrográf ica del Duero, 2008
Decret 305/2006, de 18 de ju l io l , pel qual s’aprova el REGLAMENT DE
LA LLEI D’URBANISME
CONDE, GEMMA, Anális is de la Repercusión de Costes, 2008,
HANDBOOK ON GOOD PRACTICES FOR FLOOD MAPPING IN
EUROPE, 2007, EXCIMAP
ASSESSING AND VALUING THE RISK TO LIFE FROM FLOODING FOR
USE IN APPRAISAL OF RISK MANAGEMENT MEASURES, Defra, 2008
GUÍA 2: UNDERSTANDING YOUR R ISKS: IDENTIFYING HAZARDS
AND ESTIMATING LOSSES , 2001, FEMA, USA
INFORME DE LA COMISIÓN TÉCNICA DE EMERGENCIA POR
INUNDACIONES, 1985, Minis ter io del In ter ior
PLAN DE ACCIÓN TERRITORIAL DE CARÁCTER SECTORIAL SOBRE
PREVENCIÓN DEL RIESGO DE INUNDACIÓN EN LA COMUNIDAD
VALENCIANA (PATRICOVA), 2002, Generali ta t Valenciana
PLAN ESPECIAL DE DEFENSA FRENTE A AVENIDAS DE TENERIFE,
2005. Cabildo Insular de Aguas de Tener ife
PLAN DE PREVENCIÓN DE AVENIDAS E INUNDACIONES EN CAUCES
URBANOS ANDALUCES, aprobado por Decret o 189/2002, de 2 de ju l io
(BOJA de 9 de noviembre de 2004). Junta de Andalucía
GUÍA TÉCNICA DE CLASIFICACIÓN DE PRESAS EN FUNCIÓN DE SU
RIESGO POTENCIAL, 1996, Minister io de Medio Ambiente .
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 379
COMPLEJIDAD DEL MARCO NORMATIVO DEL RECURSO HÍDRICO
EN UN PAÍS FEDERAL. ÁMBITO INTERNACIONAL E
INTERJURISDICCIONAL
AD RI A N A N. MA RT Í N E Z
Abogada, Buenos Aires , Argent ina.
anmart@arnet .com.ar
ALI C I A N. IGL E S I A S
Geógrafa , Buenos Aires , Argent ina.
a l ic ia .n . ig les ias@gmai l . com
AD RI A N A ROS E N FE L D
Audi tora ambiental , Buenos Aires , Argent ina.
arosenfe ld@proiap .org
Resumen
La complej idad inherente a la gest ión del recurso hídr ico en Argentina, no
sólo der iva de las d iferentes d imensiones y escalas geográf icas con que tal
recurso se presenta o de las d is t in tas perspect ivas sociales legí t imas
implicadas con la planif icación de su manejo; la demorada pol í t ica de
ordenamiento y gest ión del recurso hídr ico, con el adecuado respaldo legal ,
normativo, abarcador de la problemática, también es tá v inculada con cier ta
d ispers ión inst i tucional en los d iversos niveles de competencia v inc ulados al
tema. Más al lá de la incorporación de la cuenca como unidad de planif icación y
gest ión, predominan aún las pol í t icas nacionales sector ia les , poco claras en sus
coincidencias y ar t iculaciones con las pol í t icas de los o tros n iveles. Asimismo,
una apreciable exper iencia acumulada en manejo de cuencas, no ha alumbrado
modalidades ef ic ientes para la coordinación y el t rabajo in ter inst i tucional , a
n ivel general .
El común denominador de ta l s i tuación se v incula con la condición de
Argentina país federal , de a l to grado de f ragmentación pol í t ica y
adminis tra t iva en los d is t in tos n iveles (nacional, provincial , municipal) , ta l
A D R I A N A N . M A R T Í N E Z ; A L I C I A N . I N G L E S I A S & A D R I A N A R O S E N F E L D
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 380
que, aunque dueña de numerosa legis lación a n ivel provincial sobre recursos
hídr icos – as imismo discordante con const i tuciones, leyes y reglamentos que
regulan competencias superpuestas , cuando no encontradas respecto de otros
recursos naturales asociados - , no posee una normativa específ ica en mater ia de
cuencas hidrográf icas. El lo , s in desconocer signos posi t ivos de evolución,
manif ies tos, entre o tros aspectos , en el d imensionamiento ambiental y
socioeconómico del tra tamiento de las cuencas y la aplicación creciente de
es trategias metodológico - técnicas in terdiscipl inar ias de val idación
par t ic ipat iva por par te de ent idades in termedias y comunidades.
La presente comunicación l leva a cabo el abordaje de ta l cuestión en el
contexto del paradigma ambiental y or ientando su anál is is por la consideración
de la ef icacia y ef ic iencia del complejo marco regulator io argent ino del recurso
hídr ico, con eje en la ópt ica de la unidad s is témica ambiental provis ta por la
cuenca, a d iferencia de las regulaciones que sólo se ref ieren al curso de aguas,
como s istemas de aguas superf ic ia les y subterráneas. Se evalúa en tal sent ido,
la condición de r íos y cuen cas inter jur isdiccionales e internacionales , cuyo
aprovechamiento (con exis tencia de represas y vías navegables) aparece
mediado por la organización federal del es tado argent ino, p lanteándose, a l
respecto, e l efecto de la cuest ión de las competencias sobre la regulación de
los recursos hídr icos, en lo re la t ivo a cursos y cuencas hídr icas tanto
in ter jur isdiccionales como de carácter in ternacional . En este ú l t imo caso, se
anal izan los procesos de construcción de los marcos normativos, en el contexto
de los acuerdos con los es tados l imítrofes para la regulación de las cuencas
in ternacionales, según instrumentos vinculantes suscr ip tos y ra t i f icados.
Palabras clave: Marco normativo. Argentina. Recurso hídr ico. Federal ismo.
C O M P L E J I D A D D E L M A R C O N O R M A T I V O D E L R E C U R S O H Í D R I C O E N U N P A Í S F E D E R A L . Á M B I T O
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 381
1. Recursos hídricos de Argentina: acerca de su abundancia y de su
escasez
Todo lo concerniente a los recursos hídr icos just i f ica la v is ión in tegradora
y s is témica ambiental , tanto por su papel respecto a la conservación y
potenciación de los recursos como para evi tar su deter ioro o destrucción. En
efecto, una amplia t rama de correlaciones abarca desde las in terrelaciones de
los recursos hídr icos con los fenómenos biof ís icos hasta los lazos más sut i les
que los conectan con los hechos humanos. Así, es evidente la re lación d el
recurso hídrico con los factores c l imáticos que gobiernan su régi men y caudal,
pero también lo es que el mismo r ío puede ser un factor generador de
microcl imas; en s imilar sent ido, su vinculación con el re l ieve implica su
adaptación a é l , pero también su modelado al actuar como un importante agente
geomorfológico; y, con respecto a sus vínculos con la vegetación que
contr ibuye a i rr igar , as imismo recibe su inf luencia reguladora sobre el
escurr imiento, que la const i tuye en un invalorable p i lar en la luch a contra la
erosión hídr ica de los suelos. Por f in , son evidentes sus nexos con todas las
formas de vida que, en general , se desarrol lan en sus aguas, y los
asentamientos y act iv idades hu manas, a los que da posibi l idades de exis tencia
y accesibi l idad, comunicación, por medio de obras de ingenier ía .
En el caso de la República Argentina, cuyo terr i tor io abarca un área
continental de algo menos de 2.8 mil lones de Km2, de gran extensión
superf ic ia l y la t i tudinal -3 .694 km. de nor te a sur y 1 .423 ki lómetros d e es te a
oeste, entre los 33º de LS en su extremo nor te y e l punto más austral a los 55º
03 ' de LS, y unos 20º de longitud de Este a Oeste - , cont iene, a part i r de la
d ivers idad topográf ica de geoformas, var iedad de t ipos cl imáticos caracte -
r izados, a su vez, por una gran dispar idad en el monto y la d is tr ibución de las
precipi taciones. Fuente pr incipal de al imentación de los cursos f luviales
superf ic ia les , su distr ibución geográf ica y magnitud se corresponden con el
repar to de caudales de los mismos. Así, en par te importante del te rr i tor io del
país dominan grandes r íos a lóctonos (de aguas insumidas por evaporación o
inf i l tración), a l imentados por precipi taciones orográf ícas es tacionales (n íveas) ,
que también dan vida a un gran número de pequeños cursos que t r ibutan a
A D R I A N A N . M A R T Í N E Z ; A L I C I A N . I N G L E S I A S & A D R I A N A R O S E N F E L D
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 382
cuencas endorreicas 1. Contras ta la presencia de cuencas hídr icas de gran
potencial de aprovechamiento múlt ip le en un terr i tor io que en su dos terceras
par tes sufre acentuados problemas de ar idez; en balance crematís t ico: sólo el
9% de la superf ic ie del país recibe precipi taciones de 1000 mm./año, un 52%
recibe menos de 500 mm./año y otro 29% de menos de 200 mm./año;
d iscordancia que es aún más acentuada por la i r regular idad de la d istr ibución
anual de las precipi taciones que encierran excedentes h ídr icos, con frecuencia
l igados a la ocurrencia de inundaciones, en la extensa l lanura Chaco -pampeana.
De donde, aunque Argentina dispone globalmente de una ofer ta h ídr ica media
anual por habi tante importante , super ior a los 22.500 m3/hab. (muy por encim a
del umbral de s tress h ídr ico equivalente a una disponibi l idad de 1000 m3/hab. ,
PNUD) (CALCAGNO y otros, 2000), la dis tr ibución de la ofer ta es muy
irregular , razón por la cual los en los terr i tor ios de var ias provincias
espacialmente inscrip tas en una ex tensa región def inida por condiciones
medioambientales, que van de subhúmeda a ár ida, la d isponibi l idad de agua se
ubica bien por debajo de ese valor . Ese fuer te contras te ha dado lugar a c ier ta
vis ión dis tors ionada acerca del “potencial h ídr ico” nacional , mayormente
der ivada de una lectura incorrecta de las d iferencias s ignif icat ivas de oferta
que exhiben las d is t intas ver t ientes, regiones y cuencas hidrográf icas del país ,
que determinan y condicionan la gest ión de recursos hídr icos.
Algunos rasgos que caracter izan a sus pr incipales sis temas hidrográficos,
as í lo documentan: la Cuenca del Plata concentra más del 85% del derrame
to tal medido y su oferta h ídr ica asociada al Sis tema del Río de la Plata, ha
benef iciado el desarrol lo de la mayor concentración urbana del país , la Región
Metropoli tana de Buenos Aires, que encierra a la c iudad global del mismo
nombre; o tros recursos hídr icos de los r íos in tegrantes del mismo s is tema
(Bermejo, Paraná, Paraguay y Uruguay) son compart idos con los países
l imítrofes. En medio de un paisaje de contras te, o tros r íos importantes de
Argentina, que nacen en la zona cordi l lerana andina y desaguan en el océano
Atlánt ico, disectan las ár idas es tepas patagónicas y representan transectas de
s ignif icat iv idad ecológica; sus caudales han just if icado el desarrol lo de
1 Cabe consignar que, aunque su tratamiento no integra esta ponencia, los recursos hídricos de
Argentina también incluyen a los extensos campos glaciares de los Andes Patagónicos (como el Perito
Moreno) y a las aguas subterráneas de acuíferos, como el Puelche y el Guaraní.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 383
s is temas de embalse para generación de energía e léctr ica , regulación de
crecidas , e i r r igación. En el caso de la cuenca del r ío Negro, sost iene el
crecimiento de una s ignif icat iva conurbación en val le al to .
En términos de r iqueza hídr ica re la t iva, los s is temas f luviales de la
ver t iente pacíf ica, acredi tan el mayor caudal específ ico (36,2 l / seg. Km2) con
referencia al promedio del país (6.4 l / seg. Km2).
2. Sobre la sustancia de los conceptos implicados
Toda área de la superf ic ie terres tre que recoge la l luvia que cae sobre el la
y la conduce, escurr iendo hacia e l centro y la par te de al t i tud infer ior ,
del imitada por e l Divort ium acuarium , es reconocida como una unidad
geográf ica e h idrológica denominada cuenca hidrográf ica .
De l ímites evidentes , al es tar conformados por la l ínea más elevada del
área, la cuenca hidrográf ica es tá in tegrada por un r ío pr incipal y la to tal idad
de los terr i tor ios comprendidos entre la naciente y la desembocadura de ese
r ío , inclusive las t ierras y r íos menores que apor tan agua a ese r ío pr incipal ,
as í como su zona marino -costera cuando el r ío colector desemboca en el mar y,
en ta l caso, comprende la desembocadura y la to tal idad de la zona de transición
adyacente entre las aguas dulces f luviales y las aguas saladas del mar (por ej . ,
e l r ío de la Plata) .
Aunque parezca sobreentendido, e l e lemento central de la cuenca
hidrográf ica es e l r ío –pues, no existen cuencas s in r íos n i r íos sin cuencas - , y
su gest ión, en ta l sent ido, se encuentra ín t imamente asociada a la gest ión de la
cuenca como unidad espacial . Caudal y cal idad de las aguas dependen de los
usos a los que es sometido dicho r ío dentro de la cuenca de pertenencia, sus
aguas, pero también las t ierras, en función de las con diciones geológicas y
c l imáticas predominantes .
En la cuenca hidrográf ica de escurr imiento superf ic ia l – sólo divis ib le por
razones práct icas y convencionalmente en al ta , media y baja - se d is t inguen: a)
la superf icie , con su rel ieve y caracter ís t icas morf ológicas , y e l curso del r ío
principal -con su respect iva naciente en la cuenca al ta y su desembocadura en
la cuenca baja- , que recibe el agua de l luvia captada en su cuenca por la
vegetación de sus laderas , ver t ientes o barrancos ubicados al in ter ior de l a
d ivisor ia de aguas; b) l a red hidrográf ica , const i tu ida por ta l colector pr incipal
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y los cursos de los af luentes superf ic ia les 2 que forman, a su vez, cuencas de
drenaje menores (subcuencas y microcuencas) , del imitadas espacialmente por
sus respect ivas d ivisor ias.
Aunque el concepto de cuenca hidrográf ica apor ta la unidad natural para la
ordenación del terr i tor io -gracias a su dinámica s is témica que provee en su
ámbito el c ierre del balance del agua y de la energía y la contundencia sobre la
responsabi l idad de su gest ión que el accionar sobre alguna o algunas de sus
par tes supone una reacción mensurable sobre las o tras - , en Argentina no se han
aunado a la fecha cr i ter ios para una def inición propia sobre el manejo de las
cuencas hidrográf icas, que sean reco nocidos por los todos los ámbitos con
competencias en la mater ia . Tampoco el propio concepto de cuenca posee un
s ignif icado unívoco, 3 aunque en general reconoce la gravi tación del hombre en
los cambios que en el la se producen. (CASAZA, 2003) Desde mediados del
s ig lo veinte han predominado en el país , a su t iempo, dis t in tas concepciones
sobre el manejo de cuencas . De modo ta l que, a l imp er io del cr i ter io
conservacionis ta de los recursos suelo -agua-bosques, con un enfoque
pr ior i tar io en la corrección de torrentes, control de erosión e h idrología
forestal , le cont inuó la perspectiva adminis tra t iv is ta de las cuencas, con
énfasis en el manejo del recurso hídr ico y el aprovechamiento múlt ip le del
agua, que condujo a la real ización de importantes obras de ingenier ía
h idrául ica para resolver problemas hidrológicos, de r iesgo hídr ico o de
conservación de suelos. Finalmente, con la instalación del marco conceptual
del desarrol lo sustentable , que pr iv i legia la v is ión ecosis témica de la
naturaleza y el e jercicio democrát ico de los nuevos paradigmas de organización
y par t ic ipación social , e l concepto de cuenca reaf irma su condición de espacio
2 Asimismo, dependiendo del sustrato geológico presente y de las condiciones climáticas predominantes
en la zona, los ríos intercambian agua con los acuíferos, constituyentes no visibles de la cuenca, por
encontrarse en el subsuelo, y que poseen límites y gradientes de escurrimiento que no se correponden
con los de las cuencas superficiales. En la mayoría de los países se observa una deficiencia en la
integración de las aguas superficiales y las subterráneas no sólo en la regulación sino también en la
gestión.
3 En general, se usa el término cuenca hídrica con identidad jerarquizada en el recurso hídrico y cuenca
hidrográfica con una apreciación sistémica, cuando se infiere a todos los elementos naturales que la
integran más sus interrelaciones, el agua conformaría en este caso un subsistema.
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ambientalmente idóneo para la gest ión de los recursos, en el que in teractúan
los subsis temas biof ís ico y socioeconómicos -cul tural . No obstante e l lo ,
subsis ten a n ivel nacional dos enfoques conceptuales, en función a la
exis tencia de diferentes ent idades de apl icaci ón de las pol í t icas hídr icas y del
desarrol lo sustentable: a) para el ámbito de competencia de las pol í t icas
h ídr icas y obras h idráulicas, las cuencas prevalece un enfoque sustentado en el
conocimiento del s is tema hidrológico (con sus es tructuras superf ic i a les y
subterráneas) , e l uso múlt ip le y la adminis tración del agua con cr i ter io de
sustentabi l idad 4; b) en el ámbito de competencia rela t ivo a la conservación y
uso sustentable de los recursos naturales, se sost iene la vis ión del manejo del
terr i tor io donde la cuenca opera como unidad natural para la p lanif icación y
gest ión par t ic ipat iva (de lo micro a lo macro) de carácter mult id imensional
(ambiental , económico-product iva, de ident idad sociocultural y protagonismo
de actores sociales) y enfoque s istémico d el desarrol lo sustentable regional,
con énfasis en la determinación del impacto ambiental de las act iv idades
humanas.
3. Esquicio de recursos hídricos de Argentina
En América Lat ina, el 55% de la superf ic ie terr i tor ia l y 75% de los
recursos hídr icos superf i c ia les corresponden a cuencas compart idas
b inacionales o plur inacionales; una inmensa reserva hidrául ica e h idroeléctr ica
se asocia asimismo a cuencas compart idas, las mayores cuencas existentes. La
explotación in tegrada de su potencial energét ico, de vast as caracter íst icas, ha
dado vida a acuerdos, convenios y tra tados desarrol lados sobre la base de
fórmulas de acuerdo ad hoc y según dos elementos sustant ivos: la in tegración
f ís ica y económica alrededor del uso racional de un curso de agua compar t ido o
el desarrol lo de grandes proyectos.
En el contexto de es te gran escenar io la t inoamericano, las l íneas maestras
para la s is tematización del ordenamiento natural de los cursos de agua
superf ic ia les del terr i tor io de Argentina son de trazo senci l lo , descansa n en el
4 Se visualiza a la cuenca como la unidad de gestión integrada del recurso hídrico, ya sea dentro de una
misma jurisdicción, como así también para administrar recursos hídricos compartidos
(interjurisdiccionales) (SSRH, 2002).
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mencionado concepto de cuenca hidrográf ica y de su agrupamiento bajo el
factor común de los t ipos de vert ientes , que dan lugar a la const i tución de la
red de drenaje .
Visual izada como un s is tema, la red hidrográf ica argent ina es s implif icable
en extremo, en contras te con la d ivers idad que implica el más de un centenar
de cuencas y sub-cuencas hidrográficas contabil izadas , a n ivel nacional, por e l
Microtesauro de Cuencas Hidrográf icas (SSRH, 2010) En efecto, es posible
reconocer dentro de la red hidrográf ica dis t in tos subsis temas, según las aguas
superf ic ia les tengan o no conexión con el mar, in tegrando cuencas def in idas
como exorreicas o endorreicas , respect ivamente; as imismo, dentro de és tas
ú l t imas se disciernen zonas arreicas en las que el escurr imiento superf ic ia l no
alcanza a def in ir cursos de agua de modo permanente .
En suma, se d ist inguen: por una par te, las ver t ientes exorreicas del
Atlánt ico, en la que descuel la la cuenca del Plata , y la del Pacíf ico, de mucha
menor extensión pero con g randes caudales y cursos muy act ivos en sus
cabeceras que desarrol lan una acelerada erosión retroceden te; por o tra, vastas
áreas en el in ter ior del país con presencia de cuencas endorreicas que, en
algunos casos, son inducidas por la acción humana que in t erf iere e l
escurr imiento normal; f inalmente, vastas zonas s in desagüe son de carácter
arreico.
Los r íos de la vert iente Atlántica , de a l imentación nival , p luvio -nival y
g lacial , t ranscurren por e l oeste, centro y sur del país , desde las d ivisor ias de
agua de los Andes hasta la costa Atlánt ica , surcando el terr i tor io de once
provincias (La Rioja, San Juan, Mendoza, San Luis, Neuquén, Río Negro, La
Pampa, Buenos Aires , Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego) sobre zonas
donde las precipi taciones no superan los 400 Mm. al año, con excepción del
sector andino patagónico, donde se or ig inan grandes r íos (Negro y Santa Cruz)
que aumentan su caudal con el derret imiento de la n ieve y en gran par te
t ransi tan por zonas caracter izadas por la ar idez, s in recibir apor tes de
importancia, a modo de corredores f luviales de gran importancia económica y
ecológica. Descuel la por su magnitud y desarrol lo la Cuenca del Plata
(extendida sobre 3.100.000 Km2 de superf ic ie , entre Argentina, Bolivia,
Brasi l , Paraguay y Uruguay) ; once provincias argent inas a lojan, en forma
excluyente o compart ida, var ias de sus subcuencas – las principales , de los r íos
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Paraná, Uruguay, Paraguay, Bermejo y Pi lcomayo, y o tras menores , como las
del Iguazú, de los r íos de Entre Ríos , del Pasaje -Juramento-Salado y del
Carcarañá- , cuyos r íos son de al imentación pluvial .
En la vert iente Pacíf ica , a lo largo de casi 1400 kilómetros en se ntido
la t i tudinal , una ser ie de r íos de régimen pluvio -nival , reciben de 800 a 3000
Mm. anuales de precipi taciones que al imentan dos crecientes anuales. Son
rasgos s ingulares de sus cuencas , la presencia de importantes cuerpos
lacustres, (Lacar , General Vint ter , Buenos Aires , Posadas, Tar , San Mart ín ,
Fagnano), algunos de per tenencia compart ida con Chile, y la r iqueza hídr ica
re levante de los r íos que nacen en los val les transversales de la cordi l lera
andino-patagónica: Manso, Puelo, Futaleufú, Carrenleufú y Pico.
En el centro y noroeste del país , y en grandes superf ic ies de la meseta
patagónica y l lanura pampeana, se local izan c uencas endorreicas (s in desagüe
al mar) , carentes de cursos colectores de l luvias y que ocupan una superf ic ie
de alrededor de 800.000 Km2, en la que el agua de los r íos adquiere una
relevancia par t icular , como los cursos del Sal í -Dulce o el del r ío Desaguadero -
Salado-Chadileuvú-Cura Co.
Por f in , vastas extensiones del país , en su mayoría en zonas semiár idas del
Chaco y la Pampa y en las más ár idas de la Patagonia , son arreicas ; s in
embargo, la presencia en el las de paleo cauces en los que se forman
ocasionales áreas de bañado, a tes t igua rasgos de una hidrograf ía superf ic ia l
pretér i ta (como las devenidas de los cambios más recientes, exper imentados en
la c irculación de los r íos Pi lcomayo, Bermejo y Salado, en el Chaco). Las
mesetas basál t icas patagónicas aparecen cr ibadas por una mult i tud de pequeñas
depresiones que eventualmente alojan cuerpos sal inos, en tan to que, a t ravés de
f isuras y diaclasas, se inf i l tra e l agua de precipi taciones que luego emerge en
los manantia les de los cañadones, lo cual torna muy dif íc i l es tablecer con
exact i tud las d ivisor ias de aguas entre d iferentes cuencas.
4. Cuencas hidrográf icas interjurisdiccionales
El régimen f luvial de la red hidrográf ica argent ina (entendido como el
comportamiento del caudal de los cursos de agua a lo largo del año
hidrológico) , salvo algunas excepciones, muestra como caracter ís t ica
predominante su i rregular idad, der ivada de la inc idencia de factores ta les
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como: las var iaciones sufr idas por las fuentes de al imentación, \ la naturaleza
geológica y topográf ica de los terrenos surcados por los cursos de agua, su
cober tura vegetal , una in tensa regulación mediante obras de ingenier ía , e ntre
o tros. A ta l condicionante para e l manejo de las cuencas hidrográf icas
superf ic ia les del país , se suma el hecho de que la mayoría de los s is temas
f luviales desbordan los l ímites jur isdiccionales , tanto entre provincias como
entre nacions, de su terr i t or io , lo cual s ignif ica , entre o tras consideraciones,
res tr icciones al uso del agua y cier tas l imitaciones –en especial en los casos en
que el país se hal la ubicado aguas abajo — a l recibir las inf luencias de los
usos a que el r ío se ve sometido en sus dif erentes t ramos.
4.1 . El ámbito complejo de las cuencas compartidas
Todo cuerpo de agua que trasciende los l ímites pol í t icos de un Estado
(provincial o nacional) es concebido como compart ido; en el caso de las
cuencas hidrográf icas superf ic ia les, son compart idas con plena soberanía
terr i tor ia l sobre la par te de la cuenca per teneciente a cada Estado. Tal
concepción pr imaria parece la más acer tada a la luz de una perspect iva jur íd ica
y práct ica, en consideración a la real idad impuesta por la natural indi vis ión de
las aguas y la necesidad de par t ic ipar del usufructo de los recursos asociados,
s i tuación que conduce a la d iscusión en torno a lo que se comparte: s i además
del curso del r ío pr incipal , también se comparten sus t r ibutar ios , e l agua
subterránea, e l res to de los recursos naturales geográf icamente contenidos por
la cuenca. 5
5 Los recursos comprendidos por las cuencas hidrográficas internacionales (previsto ya en 1966 por las
Reglas de Helsinki de la International Law Association) alcanzan a: las aguas de la corriente principal,
los tributarios y los lagos que forman parte de ella; el cauce de dichas aguas y el subsuelo; el suelo, la
flora y fauna silvestres y otros recursos naturales; las aguas subterráneas; y, por fin, la zona costera y
marina adyacente.
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Cuenca compartida internacional
Así como a nivel nacional e l Estado ejerce el dominio sobre las aguas que
nacen y mueren dentro de su terr i tor io, cuando se tra ta de cursos compart idos
por dos o más Estados, és tos ejercen cier ta forma de condominio o soberanía
compart ida de sus aguas, sobre la base de su natural indivisión. 6
En términos generales, se denomina in ternacional a la cuenca cuyo curso
colector a traviesa dos o más Estados o les s irve de frontera . 7 En ta l sent ido,
son nacionales, los r íos que se ubican íntegramente en el terr i tor io de un solo
Estado, en tanto que son r íos in ternacionales , los que pueden caer bajo la
soberanía de var ios Estados y en diversas formas, ya sea porque separan a dos
Estados o atraviesan sucesivamente a dos o más Estados. S i se tra ta de r íos de
curso sucesivo , la determinación de la frontera entre los Estados es tá dada por
una l ínea imaginar ia que atraviesa el r ío y se conecta con los l ímite s exter iores
de las fronteras terr i tor ia les en cada un punto ubicado en cada una de las
or i l las ; en tanto que, para e l caso de r íos cont iguos , la determinación de la
frontera entre los Estados depende de factores geográf icos f ís icos , ta les como
el comportamiento y el tamaño del r ío , lo cual implica una mayor complej idad
en su reconocimiento .
Argentina posee var ios r íos l imítrofes in ternacionales: con Bolivia (Grande
de San Juan, Bermejo, Grande de Tar ija , I taú, y Pi lcomayo), Paraguay
(Pi lcomayo, Paraguay, y Paraná) , Brasi l ( Iguazú, San Antonio, Pepir í Guazú y
Uruguay) y Uruguay (Uruguay y de la Plata) . Asimismo, importantes r íos
t ransfronterizos o sucesivos, f luyen dentro del terr i tor io nacional, luego de
superar la frontera con el ter r i tor io de otro país , hasta su desembocadura, en
condición de tercer país , como los casos de los r íos Paraná y Uruguay.
6 En las cuencas hidrográficas superficiales compartidas, todo curso fluvial puede ser: sucesivo, cuando
el colector principal primero corre por un Estado, cruza una frontera política y luego pasa a otro Estado,
y así sucesivamente; contiguo, cuando la frontera política pasa por el río mismo. Hay ríos que pueden
tener tramos contiguos y sucesivos a la vez. En el caso de cuencas internacionales, sin desmedro de la
soberanía territorial de cada país sobre el área de la cuenca que, es comúnmente admitido que ningún
Estado puede ejercerla irrestrictamente en su propio territorio causando perjuicios sensibles a los otros
Estados ribereños, por uso de las aguas que se escurren en su propio territorio (por la cantidad de agua
utilizada, época del año en que se utiliza, calidad del agua entregada al país o países situados aguas
abajo, variaciones bruscas de nivel y velocidad, etc.).
7 El calificativo de internacional aplicado a las cuencas hidrográficas está unido a los ríos, ya que dicho
calificativo fue utilizado para calificar a los ríos y no a las cuencas.
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5. El marco normativo
5.1 . Ámbito nacional
Es necesar io abordar el t ra tamiento del marco regulator io nacional de los
recursos hídr icos , puesto que se produce un proceso de inf luencia recíproca
entre la polí t ica nacional , e l derecho nacional, la pol í t ica in ternacional y e l
derecho in ternacional, s in que sea posible real izar la d ivis ión tajante entre un
derecho nacional de regulación hídrica dest inado a regir los temas nacionales
sólo hasta la frontera y un derecho in ternacional que r i ja de las re laciones con
otros es tados, por cuest iones de t ipo geográf icas.( IZA; ROBERE, 2006)
Uno de los escol los más importantes para la implementación práct ica del
concepto de Cuenca hidrográf ica o de drenaje radica en que, en muchos
supuestos, las cuencas hidrográf icas no s iguen los l ímites o fronteras de los
es tados y entonces los es tados que poseen una importante porción de su
terr i tor io dentro de cuencas compart idas o tr ansfronter izas. Ante una Cuenca
que presenta esas caracter ís t icas y adquiere la naturaleza de recurso
compart ido, la d ivis ión entre lo nacional e in ternacional se torna compleja.
Surge así el in terrogante: ¿podr ían esos es tados que comparten el recurso
hídr ico ignorar su naturaleza en su legis lación nacional? Se opta por una
respuesta negat iva, es tos casos patent izan la necesidad de un enfoque que,
respetando los pr incipios fundantes de cooperación entre estados, posibi l i ten el
manejo sustentable y la gober nanza del recurso compart ido.
Aspectos prel iminares: La complej idad de las competencias en el estado
federal argentino
Se anal iza el marco regulator io argent ino del recurso hídr ico atendiendo al
enfoque adoptado para la presente comunicación y, en par t icular , a l abordaje
de la cuestión en el contexto del paradigma ambiental . A este respecto la
organización del es tado argentino agrega un elemento de par t icular
complej idad: ha adoptado la forma federal de es tado (Art . 1 Const i tución
Nacional, encontrándose const i tu ida por 23 Provincias y una Ciudad Autónoma
(Buenos Aires-CABA).
El expreso reconocimiento de la autonomía municipal , que ha de ser
asegurada y cuyo alcance y contenido debe ser reglado, tanto en el orden
inst i tucional y pol í t ico, como en el adminis tra t ivo, económico y f inanciera , por
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las const i tuciones provinciales (Art . 5 y 123 CN), determina la coexis tencia
en su terr i tor io de los s iguientes n iveles de gobierno: la Nación, las
provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los municip ios.
Es en ese contexto que se torna imprescindible a tender a l repar to de
competencias. Es decir , a l pr incipio que ref le ja la re lación de coordinación
entre los e lementos que in tegran el s is tema federal argent ino.
El pr incipio general en base al que se desl indan competencias entre la
Nación (Gobierno Federal) y las Provincias es e l es tablecido por e l ar t ículo
121 de la CN, según el cual las provincias conservan todo el poder no delegado
al gobierno federal y e l que expresamente se hayan reservado por pac tos
especiales al t iempo de su incorporación.
Subrayamos la idea expresada ut supra , acerca de que todo lo concerniente
a los recursos hídr icos just if ica la v is ión in tegradora y sis témica ambiental ,
tanto por su papel respecto a la conservación y potenciación de los recursos
como para evi tar su deter ioro o destrucción. Por tanto, ha de atenderse a las
competencias en mater ia ambiental y , a l respecto, recordar que el ar t . 41,
in troducido por la Reforma Const i tucional de 1994, en el Capitu lo II , t i tu lado
“Nuevos Derecho y Garant ías” , incluido en la par te dogmática de la Car ta
Fundamental , consagra el derecho de todos los habi tantes a gozar de “un
ambiente sano, equi l ibrado apto para el desarrol lo humano y para que las
act iv idades product ivas sat is fagan las necesidades presentes s in comprometer
las de las generaciones fu turas”, como así también el deber de su
preservación. El segundo párrafo de la norma establece claros mandatos
respecto a las autor idades nacionales, provinciales y municipales respecto a la
protección a los b ienes ambientales , mientras que el tercer parágrafo es tablece
la competencia de la Nación para e l d ictado de “las normas que contengan los
presupuestos mínimos de protección”, s in que dichas normas al teren las
jur isdicciones locales y de las provincias para completar las normas que sobre
la mater ia dicte e l Congreso Nacional .
Así queda determinado el repar to competencial en materia l ambiental en
es tado federal argent ino, que debe necesar iamente completarse con ar t ículos
contenidos en la par te orgánica del texto const i tucional. El ar t . 75, en su
inciso 19, re i tera y expl íc i ta la c láus ula de progreso, que contenía e l ar t . 67
inciso16 anter ior . Esta c láusula , de carácter programático, br inda sustento a la
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elaboración de pol í t icas ambientales nacionales a l o torgar e l carácter de
Cámara de or igen al Senado, en todo lo refer ido al crecimien to armónico de la
Nación y el poblamiento de su terr i tor io, la promoción de pol í t icas
d iferenciadas que t iendan a equil ibrar el desigual desarrol lo re lat ivo de
provincias y regiones . En mater ia de organización in terna de las provincias,
e l ar t . 124 in f ine – c lave en la cuest ión - reconoce, expresamente, a las
provincias e l dominio or ig inar io de los recursos naturales exis tentes en su
terr i tor io y consecuentemente les corresponde su adminis tración.
De lo hasta aquí expuesto surge que en materia ambiental las facul tades
son concurrentes entre la Nación y las provincias, con un cr i ter io de
complementar iedad: corresponde a la Nación el d ictado de la normativa que
incluya los n iveles mínimos de protección y a las Provincias las facultades de
complementar y enr iquecer d icha normativa, no pudiendo legis lar por debajo
de es tos n iveles mínimos de protección. Y, a tendiendo a la regla general según
la cual corresponde al t i tu lar del dominio or ig inar io de un bien e l ejercicio de
la jur isdicción sobre el mismo, debe entenderse que la delegación ha s ido
efectuada bajo la condición que el e jercicio de la facul tad delegada no importe
vaciamiento del dominio que las provincias t ienen res pecto de sus recursos
naturales. (LOPEZ ALFONSIN; MARTÍNEZ, 2005). 8
En mater ia de presupuestos mínimos de protección ambiental , la ley 25.675
(Ley General del Ambiente , sancionada el 6 de noviembre de 2002 ha de ser
considerada como la ley marco, de carácter mixto, que const i tuye el andamiaje
ins t i tucional básico de in terpretación de la s leyes sector ia les d ictadas y las que
se d icten en el fu turo. 9 La norma inst i tuye los objet ivos , pr incipios e
ins trumentos de la polí t ica ambiental nacional , que deben entenderse como
cr i ter ios y herramientas fundamentales para e l efect ivo cumplimiento po r par te
de las autoridades competentes de todas las jur isdicciones y niveles del deber
const i tucional de velar por la protección ambiental . En lo que aquí in teresa
8 Por tanto, se afirma la conclusión que el alcance de la competencia de la Nación en materia de
presupuestos mínimos ha de ser interpretada con sentido restrictivo, de modo tal de no alterar las
jurisdicciones locales.
9 Como claramente lo establece su artículo 1, al definir el bien jurídicamente protegido, “La presente
ley establece los presupuestos mínimos para el logro de una gestión sustentable y adecuada del
ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo
sustentable.”
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resal tar , establece el Sis tema Federal Ambiental , cuyo objetivo es la
coordinación de la pol í t ica ambiental a escala regional y nacional para e l logro
del desarrollo sustentable . En ese sent ido, ra t if ica e l Pacto Federal Ambiental ,
f irmado el 5 de junio de 1993, y e l Acta Const i tu t iva del Consejo Federal de
Medio Ambiente (COFEMA) 10, ins trumentos que const i tuyen los dos anexos del
texto legal . Del texto de la ley se desprende que, en mater ia de implementación
de las normas de presupuestos mínimos y de pol í t ica in ter jur isdiccional , e l
Poder Ejecut ivo Nacional , debe in teractuar con el COFEMA. 11
A la fecha, han s ido sancionadas y promulgadas s ie te leyes sectoria les de
presupuestos mínimos 12; entre e l las adquiere s ingular importancia en el tema
abordado la Ley 25.688, Régimen de gest ión ambiental de aguas, sancionada
por la Cámara de Senadores , sobre tab las , en su 38° Reunión - 20° Sesión
ordinar ia, celebrada 28/29 de noviembre de 2002. El ar t . 1º de la ley la
encuadra en las leyes de presupuestos mínimos, ya que su texto señala
expresamente que la norma “establece los presupuestos mínimos ambientales ,
para la preservación de las aguas, su aprovechamiento y uso racional.”
10
El COFEMA -constituido el 31 de agosto de 1990 mediante un acuerdo gestado por la necesidad
manifiesta de provincias, Nación y CABA de generar un espacio de concertación en materia ambiental-,
es el ámbito para el cumplimiento del objetivo planteado, cuyo contexto es considerado como el ámbito
propicio para la coordinación de políticas y además instruye al Poder Ejecutivo Nacional para que
proponga a la Asamblea del COFEMA el dictado de recomendaciones o resoluciones, según
corresponda, para la “adecuada vigencia y aplicación efectiva de las leyes de presupuestos mínimos, las
complementarias provinciales y sus reglamentaciones en distintas jurisdicciones”.
11 respecto del cual, el Pacto Federal Ambiental puso de resalto su importancia como instrumento apto
para la coordinación de la política ambiental nacional; asimismo, estableció objetivos de coordinación
interjurisdiccional e intrajurisdiccional, atendiendo a los principios establecidos por la Agenda 21.
12 las restantes son: Ley 25.612-Gestión integral de residuos industriales y de actividades de servicios,
sancionada el 3 de julio de 2002, promulgada parcialmente el 25 de julio de 2002 y publicada el 29 de
julio de 2002; Ley 25.670-Presupuestos mínimos para la gestión y eliminación de los PCBs, sancionada
el 23 de octubre de 2002, promulgada el 18 de noviembre de 2002 y publicada el 19 de noviembre de
2002; Ley 25.831-Régimen de libre acceso a la información pública ambiental, sancionada el 26 de
noviembre de 2003, promulgada el 6 de enero de 2004 y publicada: 7 de enero de 2004; Ley 25.916-
Gestión integral de residuos domiciliarios, sancionada el 4 de agosto de 2004, promulgada el 3 de
setiembre de 2004 y publicada el 7 de setiembre de 2004; Ley 26.331-Presupuestos mínimos de
protección ambiental de los bosques nativos, sancionada el 28 de noviembre de 2007, promulgada de
hecho el 19 de diciembre de 2007 y publicada: 26 de diciembre de 2007; y, finalmente, Ley 26.562-
Presupuestos mínimos para control de actividades de quema, sancionada el 18 de noviembre de 2009,
promulgada: 15 de diciembre de 2009 y publicada el 16 de diciembre de 2009).
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Su ar t , 2 est ipula los conceptos de aguas y cuencas h ídr icas superf icia les
que const i tuyen el objeto de la norma y el ar t , 3 e l de “uti l ización de las
aguas” , recurr iendo a esos efe ctos a una enumeración de las act ividades que
quedan comprendidas en el mismo en sus 10 incisos (concepto mater ia l) , las
que son sometidas a permiso de la autor idad competente (ar t . 6) .
La norma en anál is is , es tablece que corresponde a la autor idad nacion al de
apl icación la determinación de los l ímites máximos de contaminación
aceptables para las aguas de acuerdo a los d is t in tos usos; def in ir las directr ices
para la recarga y protección de los acuíferos; f i jar los parámetros y es tándares
ambientales de cal idad de las aguas; la e laboración y actual ización del Plan
Nacional para la preservación, aprovechamiento y uso racional de las aguas,
que deberá, a l igual que sus actual izaciones, ser aprobado por ley del Congreso
de la Nación (ar t . 7) .
La ley es tablece la indivis ib i l idad de las cuencas hídricas por e l carácter
de unidades ambientales de gestión del recurso que le atr ibuye a las mismas
(ar t . 3) .
A pedido de la autor idad jur isdiccional competente , la autor idad nacional,
se encuentra autor izada para declar ar zona cr í t ica de protección especial a
determinadas cuencas acuíferas, áreas o masa de agua por sus caracter ís t icas
naturales o de in terés ambiental . (ar t . 8) .
En lo a t inente a las cuencas in ter jur isdiccionales, se crean “los comités de
cuencas hídricas con la misión de asesorar a la autoridad competente en
materia de recursos hídricos y colaborar en la gest ión ambientalmente
sustentable de las cuencas hídricas. La competencia geográf ica de cada comité
de cuenca hídrica podrá emplear categorías menores o mayores de la cuenca,
agrupando o subdividiendo las mismas en unidades ambientalmente coherentes
a e fectos de una mejor dis tr ibución geográf ica de los organismos y de sus
responsabil idades respect ivas .” Completando el t ra tamiento del tema “En el
caso de las cuencas in ter juridisdiccionales, cuando el impacto ambiental sobre
alguna de las o tras jurisdicciones sea signi f icat ivo, será vinculante la
aprobación de dicha uti l ización por el Comité de Cuenca correspondiente , el
que es tará facul tado para es te acto por las d is t in tas jur isdicciones que lo
componen.” (ar t 6)
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Finalmente, e l Plan Nacional para la preservación, aprovechamiento y uso
racional de las aguas , cuya la elaboración y actualización corresponde a
autor idad nacional, “contendrá como mínimo las medidas necesarias para la
coordinación de las acciones de las d i ferentes cuencas hídricas” (ar t . 7 in
f ine) . El ar t . 9 º de la norma establece que el Poder Ejecutivo debía reglamentar
la ley dentro de los 180 días de su publicac ión ( lo cual no ha ocurr ido hasta e l
presente por los motivos a los que brevemente se a ludirá) y dictará las
resoluciones necesar ias para su aplicación.
Apenas fue sancionada la norma descr ip ta, las autor idades hídr icas de las
provincias efectuaron una pr esentación ante e l Subsecretar io de Recursos
Hídr icos de la Nación sol ic i tando su veto por par te del Poder Ejecut ivo
Nacional. 13 Por no haberse reglamentado la ley, no encontrándose determinada
la autor idad de apl icación, la norma se es tá v igente pero no op erat iva.
La relación de subordinación y el principio de supremacía del orden
federal: La jerarquía de los tratados internacionales y de integración
El pr incipio, formulado por ar t . 31 de la CN ha sufr ido una reformulación
en la Reforma Const i tucional , puesto que, s in modif icar el texto de la norma,
(“Esta Const i tución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se d icten
por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la ley
suprema de la Nación; y las autoridades de cada provincia es tán obligadas a
conformarse a el la , no obstante cualquiera disposición en contrario que
contengan las leyes o const i tuciones provinciales” ) e l inc. , 22 del ar t . 75 , ha
es tablecido que “Los tratados y concordatos t ienen jerarquía superior a las
leyes”.
13
Reviste interés atender a los argumentos esgrimidos al alegar la inconstitucionalidad de la norma: 1.
haber excedido “la competencia delegada en el art. 41 CN y avanza en aspectos ajenos a la protección
ambiental normando materia que excede cualquier concepto de presupuestos mínimos", 2. violación del
“deslinde de competencias que surge con claridad de los Art. 4, 75, 121 y 122 de la Constitución
Nacional” y 3. haber avanzado sobre “aspectos no delegados a la Nación y reservados a las la
jurisdicciones locales, como es la gestión de los recursos naturales”. Pero debe destacarse que lo que se
enfatiza en el reclamo es el aspecto referido a la regulación sobre administración de aguas
interjurisdiccionales, la que consideran las autoridades provinciales atribución exclusiva de las
provincias ribereñas. Por ello, entienden que la sanción de la ley ha vulnerado los preceptos de los arts.
124, 125 y 127 de la CN.
Posteriormente, ante la promulgación de la ley, la Provincia de Mendoza promovió una acción de
inconstitucionalidad, que a fines del año 2009 fue resuelta desfavorablemente a la postura por la Corte
Suprema de Justicia de la Nación.
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Es innegable e l re levante impacto que esa modif icación ha adquir ido en la
gobernabil idad del agua y sus servicios , por la inf luencia que los acuerdos
in ternacionales de protección a invers ión y comercio t ienen sobre la capacidad
nacional de gest ión de recursos y regulación de servicios, ya que con estos
ins trumentos convencionales in ternacionales, con jerarquía super ior a las
leyes, los ro les y funciones de gobiernos nacionales y locales pueden verse
afectados, puesto que pr iman por sobre los poderes nacionales y locales.
(CAVALLI, 2007)
Pero, por otra par te es innegable que el derecho nacional de aguas es
complementar io a una pol í t ica de aguas, que a s u vez se encuentra inf luenciada
por pronunciamientos, documentos y tra tados in ternacionales que van
marcando una tendencia respecto a la adminis tración de los recursos hídr icos.
( IZA; ROVERE, 2006) Asimismo, a tendiendo a que Argentina es es tado par te
del Mercosur, debe resal tarse que el inc. 24 del Art 75. Establece que “Los
tratados de in tegración y las normas dictadas en su consecuencia t ienen
jerarquía superior a las leyes.”
La regulación del recurso hídrico
No cabe duda alguna que, en el contexto descr ip to, e l marco regulator io
del recurso hídr ico es complejo.
Sus fuentes formales son diversas y de dist in to nivel . Son facul tades
exclusivas de la Nación, ejercidas a t ravés del Congreso Nacional , en vir tud de
delegación expresa de las provincias : legis lar sobre navegación, que declara
l ibre para todas las banderas (ar t . 26) , reglamentar la navegación (ar t . 75, inc.
10) , regular sobre comercio in terprovincial e in ternacional (ar t . 75, inc. 13) ,
f i jar los l ímites (ar t . 75, inc. 15) entre los que se incluyen los refer idos a los
h ídr icos , aprobar los t ra tados in ternacionales, que el Poder Ejecut ivo celebre
(ar t . 75 , inc. 22 y 24, que deben ser acatados por las provincias en que se
encuentren las cuencas hídr icas ( ar t . 31)
En ejercicio de la facul tad atr ibuida al Congreso de la Nación para e l
d ictado de los códigos de fondo, entre los cuales se encuentra e l Código Civi l ,
(ar t . 75 inc. 12) ha podido sentar pr incipios uniformes en mater ia de agua
mediante la legis lación sobre cosas , dominio , servidumbres y otras
ins t i tuciones . El Gobierno Nacional debe garant izar e l goce y el ejercicio de
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las ins t i tuciones provinciales y sofocar toda host i l idad de hecho entre las
provincias (ar t . 5º y 127), por lo que debe in tervenir s i una pr ovincia afecta la
cant idad o la cal idad del agua que corresponda a o tra o b ien la desvía
indebidamente.
Son facul tades propias de las provincias las refer idas a la regulación del
aprovechamiento hídr ico, por corresponder les e l dominio or ig inar io sobre l os
recursos naturales existentes en su terr i tor io (ar t . 124). Sin embargo, en el
caso de las provincias , e l dominio sobre sus recursos hídr icos no coincide
necesar iamente con la jur isdicción, ya puede haber dominio s in jur isdicción
(BIDART CAMPOS, 1994) En mater ia de r íos las provincias t ienen el dominio
de los que corren por su terr i tor io, s in perju icio de las facul tades de la Nación
descr ip tas.
En ejercicio de sus competencias, la mater ia ha s ido objeto de regulación
en las Const i tuciones Provinciales , Códigos Rurales y Códigos de Aguas
provinciales.
Además, las Provincias se es tán facul tadas para celebrar tra tados entre
e l las con f ines económicos y para t rabajos de ut i l idad común (ar t . 125 CN) es
decir no pol í t icos, habi l i tándolas para acordar e l apro vechamiento y
preservación de los cursos de agua in ter jur isdiccionales .
Exis ten competencias concurrentes entre la Nación y las provincias en
mater ia de usos no navegator ios, las de la Nación surgen de la l lamada
“cláusula de progreso”, as í tanto al Congreso de la Nación como las
provincias se encuentran facul tadas para promover la construcción de canales
navegables y la exploración de los r íos in ter iores por leyes protectoras y otros
medios (ar t ículo 75, incisos 18 y 125 de la CN).
También las municipalidades poseen deberes y a tr ibuciones relacionadas
con el recurso hídr ico y la salud, es tablecidas en las consti tuciones
provinciales, leyes que f i jan el régimen municipal y car tas orgánicas
municipales. Cabe mencionar la delegación de competencias en mater i a de
recursos naturales y ambiente efectuada por las provincias a favor de los
municipios . En algunos casos las provincias y los municipios comparten el
e jercicio del poder de pol ic ía dentro del marco de sus respect ivas
competencias. (ROVERE, 2004
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Hacia una vis ión ambiental del marco regulatorio y la gest ión del recurso
hídrico. En pos de una polít ica hídrica.
Finalmente, la c lave para la in troducción de la necesar ia perspect iva
ambiental en el marco regulator io del recurso, para su gest ión sustentable,
surge a par t i r del ar t . 41 CN, y las competencias concurrentes, con sent ido de
complementar iedad entre la Nación y las provincias.
Sin dejar de reconocer que el panorama demuestra una fal ta de integración
y unicidad entre e l derecho de aguas y la perspect iva ambiental (CAVALLI,
2007), ha de destacarse que en var ias provincias los Códigos de Aguas
contienen pr incipios e instrumentos de gest ión ambiental e incluso mecanismos
de coordinación para el uso múlt ip le de las aguas con los demás recursos
naturales que in tegran la cuenca. Asimismo, a lgunas leyes del ambiente
provinciales f i jan pautas para la u t i l ización y protección del agua 14 y
contemplan pr incipios de avanzada en mater ia de cuencas.
Desde es ta perspect iva, la ley General del Ambiente, ha es tablecido que
determinadas act iv idades antropogénicas queden sujetas a condiciones
necesar ias para la tu tela ambiental .
En el caso del recurso hídr ico , para su preservación, aprovechamiento y
uso racional, correspondiendo a esos efectos a la autor idad nacional determinar
los parámetros uniformes mínimos para lograr ese objet ivo. A este respecto , e l
COFEMA es el ámbito propio para la concer tación de pol í t icas y el
es tablecimiento de las pautas normativas , en cuyo seno debería surgir un
consenso con las provincias, para el es tablecimiento de los valores de calidad
del agua a es tablecerse por la Nación, a cuyo respecto por impe rat ivo del
pr incipio de progresividad y contando con el debido respaldo técnico se t ienda
al efect ivo el es tablecimiento de metas progresivas de cumplimento, l igadas a
una secuencia temporal , que posibil i te la obtención de una normativa adecuada
14
Tales como: La Provincia de Formosa, Ley 1060/93 de “Política Ecológica y Ambiental”, que
contempla los principios que rigen el uso y gestión del recurso hídrico, entre los cuales menciona: la
unidad de gestión, tratamiento integral, economía del recurso, descentralización operativa y
coordinación y participación de los usuarios y compatibilidad de la gestión pública del agua con el
ordenamiento físico espacial; la Provincia de Mendoza, Ley de Preservación del Medio Ambiente N°
5.961/92, pone a cargo del Estado Provincial la adopción de las medidas necesarias para preservar las
aguas superficiales y subterráneas, de manera tal de posibilitar el aprovechamiento racional del recurso
hídrico y el normal desarrollo de la vida vegetal y animal.
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en función de las condiciones par t iculares impuestas por la real idad socio -
económica-cul tural de cada jur isdicción. Ese camino no ha s ido aún explorado.
La al ternat iva elegida fue la ley de presupuestos mínimos 25.688.
Si b ien aún no se ha alcanzado la formulació n de una pol í t ica h ídr ica , que
implica “la def in ición de los objet ivos nacionales respecto del sector, que f i ja
los l ímites dentro de los cuales puede moverse el p lani f icador hídrico” ,
debiendo ser def in idos és tos y la forma de alcanzar los (CANO, 1976), no
puede dejar de saludarse como auspiciosa la in iciat iva que s igue las pautas
rectoras del “federal ismo de concer tación”, al decir del maestro Frías, y la
democracia par t ic ipat iva.
En el sent ido expuesto, con poster ior idad a la ley 25.688, a ins tancias de la
Subsecretar ía de Recursos Hídr icos de la Nación, las provincias argent inas
convocaron a los sectores v inculados con el uso, gest ión y protección de sus
recursos hídr icos , buscando establecer la v is ión que indique “qué es e l agua
para noso tros” , y a l mismo t iempo señale la forma de uti l izar la como “motor
de nuestro desarrol lo sustentable”.
El 27 de marzo de 2003 los representantes de las jur isdicciones
provinciales suscr ib ieron el Acta Const i tu t iva del Consejo Hídr ico Federal
(COHIFE), ámbito de discusión, concer tación y coordinación de la pol í t ica
h ídr ica en el que par t icipan las provincias, la CABA y la SsRH. El organismo
ha desarrollado una labor de consol idación del espacio inst i tucional y un
esfuerzo de funcionamiento y desarrol lo co n act iva par t ic ipación de sus
miembros.
El 17 de setiembre de ese año el COHIFE suscr ib ió el Acuerdo Federal del
Agua y los Pr incipios Rectores de Polí t ica Hídr ica , y se acordó elevar los a l
Congreso Nacional para mater ia l izar una normativa a través de u na ley Marco
Nacional de Polí t ica Hídr ica .
Los integrantes del organismo se comprometieron a compatibi l izar e
ins trumentar esos pr incipios en las pol í t icas, legis laciones y la gest ión de las
aguas de sus respect ivas jur isdicciones.
El 31 de marzo de 2006 la VI Asamblea del COHIFE aprobó la propuesta
de proyecto de ley elaborado por la Subsecretar ía de Recursos Hídricos para
que el COHIFE par t ic ipe en la formulación y el seguimiento es tratégico de la
Pol í t ica Hídr ica Nacional . El proyecto fue f irmado p or los representantes de
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las d is t in tas jur isdicciones y presentado ante e l Congreso Nacional como
iniciat iva del Poder Ejecut ivo . Esta in iciat iva se acompañó, además, de la
aprobación de los Pr incipios Rectores de Polí t ica Hídr ica. 15
Regulación de los recursos hídricos interjurisdiccionales
Como ha quedado expuesto, las cuencas hídr icas son en su mayoría
in ter jur isdiccionales , pues recorren más de una provincial , y en algunos casos
su recorr ido es in ternacional.
La ley 25.688 reavivo una discusión de larga data: la refer ida a la
competencia en materia de cuencas que abarcan el terr i tor io de diferentes
jur isdicciones, es decir , la cuest ión federat iva de quién t iene la potestad
const i tucional de regular e l uso compart ido de las aguas que corren por más d e
una provincia , a la que se suma la controvers ia que gira en torno a quién
corresponde la decis ión super ior cuando se susci tan disputas respecto a obras o
act iv idades a e jecutarse en una jur isdicción que puedan afectar a o tras o al
manejo racional y equi t a t ivo de la unidad.
La postura in icial del Gobierno Nacional fue la asunción de facul tades
normativas con la f inal idad de racional izar y armonizar e l manejo de las
cuencas in terprovinciales
Par te de la doctr ina y jur isprudencia ha sostenido que el domini o del agua,
sea in terprovincial o no, corresponde a las provincias en que se encuentre.
Sin embargo, ese dominio público de las provincias no es exclusivo, por cuanto
el las deberán permit i r los usos sujetos a la legis lación y jur isdicción nacional
(como el navegator io) y deben respetar las l imitaciones y prohibiciones
es tablecidas por Código Civi l (ar t . 2646) respecto a su uso y goce. Su jus
abutendi se hal la res tr ingido ya que no pueden pasar aguas del dominio público
al pr ivado ni degradar las ( ley 2.797). Coincidiendo con Valls se sost iene que
la incorporación del agua al dominio público de las provincias es solamente un
paso hacia e l manejo in tegral de las cuencas por no concentrar e l poder de
decis ión s ino dis tr ibuir lo entre las t i tu lares de ese dominio y el gobierno
15
Por ley 26.438 (sancionada el 3 de diciembre de 2008) fue ratificada el Acta Constitutiva, la Carta
Orgánica y las Actas de Asambleas Extraordinarias No. 1 y 2 del COHIFE, y las provincias han
comenzado a adherir a la ley nacional, que instituye los Principios Rectores.
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federal que ejerce la jur isdicción delegada por la Const i tución Nacional. Por
e l lo , en el caso de una cuenca in terprovincial debe concurr ir la voluntad de
plural idad de provincias . Solo la concer tación de todas esas voluntades logra
alcanzar e l objet ivo del manejo in tegral e in tegrado (Martinez,2004) 16
Las soluciones doctr inar ias respecto a la regulación de las aguas y cuencas
in ter jur isdiccionales son: 1.Regulación por e l Congreso Nacional,
2 .Regulación por tra tado in terprovincial
Los poderes públicos han adoptado, a l ternat ivamente, ambas or ientaciones
doctr inar ias.
Organismos Interjurisdiccionales de Cuencas Hídricas
Desde la práct ica , en la búsqueda de superar las d if icul tades in terpretat ivas
en lo refer ido a los r íos y cuencas in te rprovinciales , se crearon organismos
federales , como ámbitos de concer tación, invi tando a las provincias implicadas
a adher ir . Por su par te las provincias u t i l izaron la herramienta br indada por e l
t ra tado in terprovincial para acordaran entre s í las normas que consideraron más
adecuadas para la adminis tración de las cuencas por e l las compart idas.
También, el Estado Nacional part ic ipó con las provincias en acuerdos que
dieron lugar a la creación de Comités de Cuencas Hídr icas.
Asimismo, y con la f inal idad de evi tar inconvenientes en lo referente a la
toma de decis iones der ivadas de la p lural idad de normativa y jur isdicciones, se
han real izado acuerdos in ter jur isdiccionales que adoptan la forma de ley de
adhesión o de acuerdo in ter jur isdiccional .
Este proceso de federalismo de concer tación, de desarrol lo d ispar , presenta
d is t in tos grados de organización inst i tucional de organismos de cuencas
hídr icas in ter jur isdiccionales.
16
En caso contrario y producido el conflicto, surgen dos supuestos: 1.conflicto entre la voluntad
nacional y la provincial, en cuyo caso la cuestión se dirime conforme a los arts. 31, 121 y 126 CN, 2.
conflicto planteado entre provincias, se produce un debate respecto a si debe ser resuelto por el
Congreso Nacional, la Corte Suprema o por tratarse de facultades supremas de las provincias no puede
ser dirimido por autoridad nacional (con sustento en el fallo de la Corte Suprema relativo al reclamo de
La Pampa contra Mendoza por las aguas del río Atuel).
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Los organismos inter jur isdiccionales de cuenca pueden ser clas if icados en
dos categorías (Caval l i :2007): los que t ienen personer ía jur íd ica y los que
carecen de el la . 17
Un caso paradigmático : La Cuenca Matanza-Riachuelo. La autoridad de
Cuenca.
Merece mención especial e l caso de es ta Cuenca, caracter izada por la
superposición de var ias jur isdicciones (nacional, provincial –Provincia de
Buenos Aires– CABA y municipal (11 municipios) . Son múlt ip les los órganos
competentes y exis te una gran divers idad de n ormas jur íd icas d ispersas de esas
jur isdicciones, apl icables a la cuenca. Exis t ieron in tentos fa l l idos de
coordinar el accionar entre las autor idades jur isdiccionales involucradas y
órganos competentes.
Finalmente, y en el marco de una contienda judicial promovida como
consecuencia de la d if íci l s i tuación ambiental y e l daño ambiental colect ivo, se
const i tuye la actual Autor idad de la Cuenca Matanza -Riachuelo (ACUMAR). 18
5 .2 . El ámbito internacional: Los acuerdos suscriptos por Argentina
Como ha s ido expuesto, Argentina posee var ios r íos l imítrofes
in ternacionales, importantes r íos t ransfronter izos o sucesivos y una descol lante
Cuenca, con var ias subcuencas .
17
Los que poseen personería jurídica de derecho privado y público son: la Comisión Regional del Río
Bermejo (COREBE), el Comité Interjurisdiccional del Río Colorado (COIRCO) y la Autoridad de
Interjurisdiccional de la Cuenca de los Ríos Limay, Negro y Neuquen (AIC).
Asimismo, existen acuerdos institucionales diversos, instrumentados entre las provincias de la cuenca,
sobre temas puntuales, sin una organización institucional distinta de las jurisdicciones.
Completando la nómina, con distintos grados de desarrollo, se deben mencionar: el Comité de Cuenca
del Río Salí Dulce, el Comité de Cuenca del Río Juramento Salado, el Comité de la Región Hídrica del
Noroeste de la Llanura Pampeana, la Comisión Interjurisdiccional de la Cuenca de la Laguna La Picasa
y la Región Hídrica Bajos Submeridionales
18 mediante ley 26.168, como ente de derecho público interjurisdiccional en el ámbito de la Secretaría
de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Jefatura de Gabinetes de Ministro, a la que adhieren
mediante el dictado de las respectivas leyes la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Provincia de
Buenos Aires.
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Corresponde anal izar los pr incipales ins trumentos in ternacionales
concluidos para su regulació n, a tender a su alcance y los organismos
const i tu idos para lograr los f ines propuestos.
Alguno de el los , v inculados con la gobernanza de las cuencas compartidas,
son considerados por los exper tos entre los más relevantes en Sudamérica (Iza,
Rovere: 2006)
Tratado de la Cuenca del Plata: Una regulación integral para el manejo
sustentable del recurso: Suscr i to en Brasil ia en 1969 entre Argentina,
Bolivia , Brasi l , Paraguay y Uruguay, es un acuerdo marco para promover e l
desarrol lo armónico y equil ibrado, e l óp t imo aprovechamiento de los recursos
naturales y e l desarrol lo sustentable de la cuenca.
Adopta el concepto de cuenca, toda vez que se ref iere a la “Cuenca del
Plata y de sus áreas de inf luencia d irecta y ponderable”. Es considerado la
p iedra angular de l a integración f ís ica regional , puede ser considerado como
precursor , tanto en mater ia de protección ambiental como en la generación de
una infraestructura y comunicaciones acordes con lo que, más de dos décadas
después, ser ía e l MERCOSUR. 19
Tratado del Río de la Plata y su Frente Marít imo: Fue suscr ipto por
Argentina y Uruguay, en Montevideo en 1973. Comprende dos par tes
pr incipales : Río de la Plata y Límite Lateral Marí t imo. Fuera del Río de la
Plata, e l Tratado regula e l l lamado Límite Lateral Marí t imo. Crea la Comisión
Adminis tradora. 20
19
El Tratado y los instrumentos internacionales que de él derivaron, crearon y otorgaron funciones y
competencia a los distintos órganos u organismos del Sistema: Reunión de Cancilleres; Comité
Intergubernamental Coordinador de los Países de la Cuenca del Plata (CIC); FONPLATA; Comité de la
Hidrovía Paraná-Paraguay; Acuífero Guaraní; Comisiones hídricas bi y trinacionales.
20 Las partes se obligan a proteger y preservar el medio acuático y a prevenir su contaminación,
dictando las normas y adoptando las medidas apropiadas, de conformidad a los convenios
internacionales aplicables y con adecuación, en lo pertinente, a las pautas y recomendaciones de los
organismos técnicos internacionales. Y, en un claro reconocimiento de la ya apuntada relación entre el
derecho interno y el internacional, también se obligan a no disminuir en sus respectivos ordenamientos
jurídicos: a) Las exigencias técnicas en vigor para prevenir la contaminación de las aguas, y b) las
severidad de las sanciones establecidas para los casos de infracción, así como a informarse
recíprocamente sobre toda norma que prevean dictar con relación a la contaminación de las aguas y se
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Estatuto del Río Uruguay: La regulación de un curso de agua compartido.
El “Estatuto del Río Uruguay”, suscr i to entre la Argentina y Uruguay el 26 de
Febrero de 1975 reconoce como pr incipal antecedente “El Tratado de Límites
del Río Uruguay” de 1961. La Comisión Adminis tradora del Río Uruguay
(CARU) es un organismo internacion al creado por las par tes como concreción
de su voluntad de ambas de insti tucional izar un s is tema de adminis tración
global del Río Uruguay en el tramo compart ido, con el propósi to de contar con
un mecanismo idóneo para un “óptimo y racional aprovechamiento del Río”
(Art .1°) Los diferentes usos del r ío requieren una regulación jur íd ica, por lo
que la C.A.R.U ha dictado un conjunto de normas conocido como “Digesto
sobre usos del Río Uruguay” .
Acuerdo para el Aprovechamiento Múlt iple de los Recursos de la Al ta
Cuenca del Río Bermejo y del Río Grande de Tarija: Bajo la inspiración
del Tratado de la Cuenca del Plata: En 1996, Argentina y Bolivia , haciendo
uso de las facul tades otorgadas por e l c i tado Tratado, que prevé la suscr ipción
de acuerdos específ icos (ar t . 6) , suscr ib ieron en Orán, Sal ta, República
Argentina, e l acuerdo tendiente a es tablecer un mecanismo técnico jur íd ico
permanente, responsable de la adminis tración de la Alta Cuenca del Río
Bermejo y del Río Grande de Tar ija , para impulsar e l desarro l lo sustentable de
su zona de inf luencia, opt imizar e l aprovechamiento de sus recursos naturales,
generar puestos de trabajo, a traer invers iones y permit i r la gest ión racional y
equi ta t iva de los recursos hídr icos y const i tuyó la Comisión Binacional para e l
Desarrol lo de la Alta Cuenca del Río Bermejo y el Río Grande de
Tar ija .(COBINABE).
Acuerdo Const itut ivo de la Comisión Trinacional para el Desarrollo de la
Cuenca del Río
Pilcomayo: Suscr ipto entre Argentina, Bolivia y Paraguay en La Paz, en 1995,
const i tuye la Comisión Tr ipar t i ta , para cumplir los objet ivos de la Declaración
de Formosa, (1994).
responsabilizan frente a la otra por los daños inferidos como consecuencia de la contaminación causada
por sus propias actividades o por las de personas físicas o jurídicas domiciliadas en su territorio.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 405
Los acuerdos respecto a los Recursos hídricos compartidos con Chile
El Acta de Santiago sobre Cuencas Hidrológicas: El eje de un s istema de
instrumentos complementarios de neto corte ambiental. El manejo integral
de cuencas hidrográf icas.
Fue suscr i ta por los canci l leres de la República Argentina y la República
de Chile e l 26 de junio de 1971 21 Ha servido de de base al Protocolo sobre
Recursos Hídricos Compartidos , adicional a l Tratado sobre Medio
Ambiente entre Chile y Argentina , f irmado en Buenos Aires , en 1991. Este
Protocolo, par t iendo del concepto de manejo in tegral de las cuencas
hidrográf icas resal ta e l deber de no causar perju icio a los recursos hídr icos
compart idos, a la cuenca común o al ambiente; es tablece un Grupo de Trabajo
dentro de la Subcomisión de Medio Ambiente para determinar y pr ior izar los
recursos hídr icos compart idos y elaborar los p lanes generales de ut i l ización; y
determina la necesidad de real izar una evaluación de impacto ambiental para la
in troducción de especies exót icas en los recursos hídr icos compart idos.
5 .3 . El ámbito de integración regional: Mercosur
Argentina es uno de los es tados par te del Mercado Común del Sur
(Mercosur) , consti tu ido por e l Tratado de Asunción de 1991, a l igual que
Uruguay, Brasi l y Paraguay. Mediante acuerdos poster iores , Chile (1996) y
Bolivia (1997) han adquir ido el carácter de estados asociados.
Por tanto, corresponde, para completar e l panorama, a tender a la pr incipal
normativa surgida en el seno del Mercosur de implicancia en la mater ia .
21
,“considerando la necesidad de preservar los recursos vivos de sus cuencas internacionales y de
impedir su contaminación a fin de lograr mejores condiciones ecológicas”, determina que la
utilización de los recursos hídricos se hará en forma equitativa y razonable; las Partes evitarán, dentro
de sus respetivas jurisdicciones, la contaminación y preservarán los recursos ecológicos de las cuencas
comunes; cuando una Parte se proponga realizar una aprovechamiento de una cuenca hidrológica
común facilitará a la otra Parte en forma previa el proyecto de la obra, programa de operación y
demás datos que permitan determinar los efectos que la obra pueda producir en el estado vecino. La
Parte requerida deberá comunicar dentro de un plazo razonable (que no excederá de cinco meses) si el
proyecto puede causarle un perjuicio sensible e indicará las razones técnicas en las cuales se funda y
las sugerencias de modificación del proyecto. En caso de suscitarse una diferencia, esta será remitida a
la consideración de una Comisión Técnica Mixta”
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 406
Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del MERCOSUR
Suscr ip to por los es tados par te en Asunción el 22 de junio de 2001. El
Acuerdo t iene por objeto el desarrol lo sustentable y la protección del
ambiente, mediante la ar t iculación de las d imensiones económicas, sociales y
ambientales, contr ibuyendo a una mejor cal idad del ambiente y de la v ida de la
población (ar t . 4°) . 22
De una discresión just if icada por la novedad y el enfoque: Acuerdo sobre el
Acuífero Guaraní en el marco del Mercosur.
Debido a la imposibi l idad de abarcar la to tal idad de los aspectos refer idos
a los recursos hídr icos, s e recor to el objeto de la ponencia . Por tanto, no se
h izo referencia a los acuíferos . Pero, corresponde, como cierre hacer una breve
referencia a una novís ima normativa del Mercosur . El Acuífero Guaraní, con
una extensión calculada en más de un mil lón de Km 2 , es uno de los reservor ios
de agua subterránea más grandes del mundo. Es un recurso compart ido entre
los es tados par te del Mercosur El acuerdo fue suscr ip to, en el 39º Encuentro
Regional de Presidentes del Mercosur real izado en San Juan, República
Argent ina el 2 de agosto de 2010. La importancia del ins trumento radica en que
en pocos años el Mercosur logró sancionar un verdadero Estatuto para e l
Sis tema Acuífero Guaraní. La as ignatura pendiente del ins trumento es su
s i lencio respecto a la gest ión conjunt a e in tegrada del agua subterránea con
las demás aguas de la cuenca en que yace, su valor destacable es haber
provis to a l Acuífero Guaraní un verdadero es tatuto.
22
Para el cumplimiento de sus fines, los estados asumen el compromiso de estimular la armonización de
las directrices legales e institucionales, con el objeto de prevenir, controlar y mitigar los impactos
ambientales en los Estados Partes, con especial referencia a las áreas fronterizas; desarrollar acuerdos
sectoriales, en temas específicos, conforme sea necesario para la consecución del objeto del Acuerdo. A
su vez las Partes acordarán pautas de trabajo que contemplen las áreas temáticas previstas como Anexo
del acuerdo (que son de carácter enunciativo) y que serán desarrolladas en consonancia con la agenda
de trabajo ambiental del MERCOSUR. Dentro de tales áreas figuran las siguientes: gestión sustentable
de los recursos naturales (entre ellos la fauna y flora silvestres, bosques, áreas protegidas, diversidad
biológica, recursos hídricos y recursos ictícolas y acuícolas); calidad de vida y planeamiento ambiental
(que incluye saneamiento básico y agua potable); instrumentos de política ambiental; actividades
productivas ambientalmente sustentables.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 407
6. A modo conclusión:
La complej idad propia de su régimen federal , complej iza la regulación de
los recursos hídr icos en Argentina, en el ámbito in ter jur isdiccional in terno,
tornándose imper ioso continuar por e l camino emprendido en la búsqueda de
mecanismos propios del federalismo de concer tación y la democracia
par t ic ipat iva, en pos de los nece sar ios cambios es tructurales e ins t i tucionales
de adminis tración y gest ión de los recursos hídricos in terprovinciales .
Se requiere as imismo, profundizar e l proceso de construcción de una
verdadera pol í t ica h ídrica , in tegrada a la protección ambiental , con vis ión
s is témica, evi tando el predominio aún vigente de las pol í t icas nacionales
sector ia les, poco claras en sus coinci dencias y ar t iculaciones .
Innegable es la importancia de la incorporación de la cuenca como unidad
de planif icación y gest ión, tanto a n ivel nacional, como a nivel in ternacional y
regional .
Ha de insis t i rse en que las reformas normativas , ins t i tucionales y pol í t icas en
la mater ia requieren la profundización de un cambio de paradigma que
visual ice e l agua en forma transversal junto a la conservación de la d ivers idad
biológica y favorezca la sostenibi l idad del recurso y su gobernanza.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 408
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Desenvolv imento Suste ntável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 411
UTILIZACIÓN DE FACTORES ASOCIADOS A CUENCAS HÍDRICAS EN
LA INFRAESTRUCTURA DE DATOS ESPACIALES OTALEX
JOS É CAB EZA S FE R N ÁN D E Z
Univers idad de Ext remadura , Grupo de Inves t igac ión Anál i s i s de Recursos
Ambien ta les (ARAM), Profesor de Univers idad, Badajoz , España .
joca fe r@unex .es
LU Í S FE R N ÁN D E Z PO ZO
Univers idad de Ext remadura , Grupo de Inves t igac ión Anál i s i s de Recursos
Ambien ta les (ARAM), Profesor de Univers idad, Badajoz , España .
joca fe r@unex .es
MA RI Á N GEL E S ROD R ÍGU E Z GON ZÁ L E Z
Univers idad de Ext remadura , Grupo de Inves t igac ión Anál i s i s de Recursos
Ambien ta les (ARAM), Profesor de Univers idad, Badajoz , España .
joca fe r@unex .es
TE R E S A BAT I S T A
Univers idade de Évora. Ins t i tu to de Ciências Agrárias e Ambientai s Medi terrânicas .
Profesora de Univers idad, Evora, Portugal
Comunidade In termunic ipa l do Alen te jo Centra l . Gabinete de S is temas de In formação
Geográf ica . Técnica Ambien ta l , Evora, Porgtugal .
tba t i s t a@cimac .p t
CA R L OS P IN T O
Univers idade de Évora. Ins t i tu to de Ciências Agrárias e Ambientai s Medi terrânicas .
Profesor de Univers idad, Evora, Por tugal .
cpgomes@uevora .p t
Resumen:
La gest ión de los recursos naturales requiere e l conocimiento adecuado
acerca de las complejas re laciones espaciales involucradas. Las dis t in tas
s i tuaciones que se pueden presentar en es tas interacciones son frecuentemente
de dif íc i l expl icación, d if icul ta d que se incrementa cuando se in tentan
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incorporar a s is temas computacionales. El Observator io Terr i tor ia l y
Ambiental Alentejo -Extremadura (OTALEX) se ha venido gestando a lo largo
de diversas convocator ias INTERREG desde el año 2000, evolucionando desde
un s is tema de información geográf ica para e l uso de dis t intos organismos hasta
conver t i rse en una infraestructura de datos espaciales (IDE).
OTALEX anal iza diversos indicadores tanto socioeconómicos como
ambientales, con el objet ivo fundamental de desarro l lar un geoportal accesible,
a través de in ternet , para cualquier persona de forma que la información
contenida en él sea út i l en la toma de decis iones relacionadas con los usos del
suelo y, por tanto, con el desarrol lo sostenible del medio.
Aproximaciones ambientales muy dis t in tas como var iables edáf icas,
c l imáticas , de vegetación, o evaluaciones económicas entre o tras, son descr i tas
e incluidas en es ta es tructura f lexible , permit iendo un gran abanico de
posibi l idades de exploración en un entorno abier to y en expansión.
Para la real ización de los trabajos que se es tán l levando a término se
seleccionaron dos zonas pi lo tos , una incluida en terr i tor io por tugués, la cuenca
del r ío Pardiela , y otra la cuenca del r ío Gévora, que representa una frontera
natural entre ambos terr i tor ios.
Estas dos zonas de es tudio es tán s iendo analizadas para e l desarrollo de
indicadores del paisaje, la conservación, la d ivers idad del suelo en la cuenca y
los puntos de contaminación, entre o tros. Se plantea además una metodología
de indicadores de vegetación para apl icar los a es tudios de escorrent ías en
cuencas.
Palabras clave: Indicadores ambientales , cuencas , infraestructura de datos
espaciales , uso del suelo, conservación.
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D A T O S E S P A C I A L E S O TA LEX
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 413
Introducción
La creciente presión sobre los recursos naturales debido a un desarrol lo
económico e industr ia l acelerado, tomó a f inales de los años sesenta del s ig lo
pasado unas proporciones inédi tas .
Considerando una perspect iva ambiental g lobal, la pr incipal causa d e
degradación de cualquier ecosis tema, incluidos los s is temas mediterráneos del
suroeste de la Península Ibér ica , es la ro tura de los procesos de mantenimiento
del balance de energía y nutr ientes (Doran y Parkin, 1996). Se viene indicando
que a f inales del s ig lo pasado las act iv idades humanas han provocado una
degradación del 40% de las t ierras y que el 6% posee ta l grado de deter ioro
que la invers ión económica necesar ia para recuperar las no es rentable
(Oldeman, 1994). Otros autores señalan que un ecosis te ma se encuentra en
buen estado s i es act ivo, mantiene su organización y autonomía a lo largo del
t iempo y es res i l iente al es trés (Constanza et al . , 1992). En la actual idad una
de las pr incipales amenazas que se c iñen sobre todo t ipo de ecosis temas de las
zonas templadas, y en par t icular sobre los mediterráneos, es su
sobreut i l ización (Holecheck et a l . , 1995). Este proceso de deter ioro const i tuye
un problema de ta l envergadura, que ha obl igado a acuñar e l término
sostenibi l idad el cual implica que cualquier actuación sobre un ecosis tema
dado debe real izarse de forma que se posibil i te e l que és te mantenga su
funcional idad en el t iempo (Bakkes et a l ,1994; Rodemburg, 1992). El proceso
de degradación de un ecosis tema se produce de forma paulat ina comenzando
con la perdida de biodivers idad, cont inúa con la pérdida de cober tura vegetal y
termina afectando al suelo, e l cual no puede real izar sus funciones ecológicas.
Esto puede implicar una res tauración tan lenta, cara e incier ta que en la
práct ica hace que el ecosi s tema no sea sostenible (Keeney, 1999). En este
sent ido la conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y
Desarrol lo de 1992 condujo a un consenso general acerca de la necesidad de un
desarrol lo sostenible, lo que implica nuevas demandas. Una de és tas es la
producción de información, la cual debe jugar un rol cr í t ico, puesto que puede
proveer de bases f irmes al proceso de toma de decis iones y su ul ter ior
desarrol lo. Según la ONU, la información debe ser concebida como un conjunto
de datos e indicadores ambientales que permitan el monitoreo.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 414
Siguiendo esta l ínea de desarrol lo la selección de los indicadores
ambientales adecuados para e l es tudio del medio ambiente, debe considerar que
su uso puede presentar dos inconvenientes: en primer lugar , los datos de
biodivers idad t ienen una al ta dependencia de la escala espacio - temporal
e legida (Waldhardt , 2003), debiendo ser val idos y apl icables para la escala a
u t i l izar (Waldhardt e t al . , 2003); y , en segundo lugar , que la re lación entre la
b iodivers idad y los usos del suelo es muy compleja (Szaro & Johnston, 1996).
Además, para e l es tudio de la biodivers idad se deben considerar , la
u t i l ización de la mayor cant idad de formas de divers idad posibles , entre las
que destacan: la d iversidad de especies , de eco sis temas y de agrupaciones y
es tructuras de vegetación (Duell i e t a l . , 2003). Así como las re laciones
exis tentes entre: los procesos ecológicos, los factores socioeconómicos y las
condiciones de desarrol lo natural y antropogénico del medio (Waldhardt ,
2003).
La gest ión de los recursos naturales requiere e l conocimiento adecuado
acerca de las complejas re laciones espaciales involucradas. Las dis t in tas
s i tuaciones que se pueden presentar en es tas interacciones son frecuentemente
de dif íc i l expl icación, dif icul tad que se incrementa cuando se in tentan modelar
a t ravés de s imulaciones por ordenador. Se hace necesario cada vez con más
urgencia la necesidad de monitor izar los ecosis temas e incorporar es tas
práct icas en la gest ión ambiental (Müller & Lenz, 2006) .
Los s is temas de información geográf ica (SIG) const i tuyen el ámbito
in tegrador de las representaciones computacionales de es tructuras y procesos
observables en el espacio geográf ico. Estas representaciones son real izadas a
t ravés de un proceso de concepción e implementación f ís ica de modelos de
datos espaciales. En un SIG se in tegran las caracter ís t icas y e lementos del
espacio geográf ico que es representado y organizado. Es esencial que la
apar iencia , la es tructura y e l comportamiento del modelo representen
adecuadamente lo que conocemos y observamos.
La Estrategia paneuropea sobre conservación de la d iversidad ecológica y
paisaj ís t ica , redactada en el año 1995 a in iciat iva del Consejo de Europa, del
Centro Europeo para la Conservación de la Naturaleza y d el Programa para e l
Medio Ambiente de las Naciones Unidas (PNUMA), propone un plan de acción
quinquenal durante e l cual se pretende alcanzar , entre o tros objet ivos: la
U T I L I Z A C I Ó N D E F A C T O R E S A S O C I A D O S A C U E N C A S H Í D R I C A S E N L A I N F R A E S T R U C T U R A D E
D A T O S E S P A C I A L E S O TA LEX
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 415
mejora de la información sobre las perspect ivas de la b iodivers idad biológica y
paisaj ís t ica o re lacionada con el las e incrementar la part ic ipación pública en
acciones encaminadas a la conservación y mejora de ta les var iables.
Dentro de es te concepto se engloban los proyectos INTERREG, los cuales a
in iciat iva del Fondo Europeo de Desarrol lo Regional (FEDER), y en favor de la
cooperación entre regiones de la Unión Europea, t ienen como objet ivo el
aumento de la cooperación t ransfronter iza, t ransnacional e in terregional
fomentando el desarrol lo equi l ibrado en benef icio del medio ambiente. En est e
contexto se encuentra e l proyecto OTALEX II , “Observator io Integral del
Alentejo y Extremadura II” , f inanciado con fondos FEDER a cargo del
Programa Operacional de Cooperación Transfronter iza España -Portugal
(POCTEP), en el cual v ienen desarrol lando su a ct iv idad los autores de es te
t rabajo . El objet ivo de es te proyecto es la creación de un s is tema de
información geográf ica (SIG) basado en diversos indicadores entre los que se
encuentran los de t ipo ambiental , tales como: los usos del suelo o la vegetación
potencial , de forma que, d icho SIG sirva para e l desarrol lo de zonas poco
pobladas; la resolución de conf l ic tos entre d is t in tos usos del suelo; y pueda ser
la base sobre la que se creen nuevas metodologías de caracter ización
ambiental .
Proyectos previos a OTALEX, como: COOSIG (1997 -2000), PLANEXAL
(2003-2005), GEOALEX (2004-2006) y OTALEX (2007-2009) han t rabajado,
durante los ú l t imos 10 años, en la l ínea de conocer , cruzar , armonizar y
anal izar datos procedentes de las zonas abarcadas por e l es tudio, Al entejo
(Por tugal) y Extremadura (España). Todos estos trabajos, se han real izado,
gracias a la par t ic ipación de diversos socios, per tenecientes a ent idades
locales , regionales y nacionales de los países incluidos en los es tudios (España
y Por tugal) .
Dentro de OTALEX II se engloba el Sis tema de Indicadores Ambientales y
de Sostenibi l idad que surge como una metodología de anál is is , t ra tamiento y
divulgación de datos terr i tor ia les, ambientales, sociales y económicos del área
de estudio , en una perspect iva de caracter ización y monitor ización de la
sustentabi l idad del terr i tor io.
Toda información recogida por e l proyecto OTALEX se ha volcado en un
geoportal que ha dado or igen a la IDE -OTALEX (Infraestructura de Datos
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Espaciales OTALEX), que con una in terfaz t r i l ingüe en español, por tugués e
inglés, se encuentra disponible en la d irección: www.ideotalex.eu (Fig . 1) .
Este geoportal incluye, un visor es tándar con: Servicios Web de Mapas, un
Nomenclátor y un Catálogo de Metada tos.
Con esta es tructura creada se pretende disponer de un conjunto de
indicadores de carácter ambiental , que permitan de forma s imple y casi
inmediata, conocer su dinámica y hacer una monitor ización de es te terr i tor io
pasando por encima de las fronteras . Resumiendo los objetivos de es te s is tema
de indicadores son:
Crear /adoptar un conjunto de indicadores ambientales que s irva para
caracter izar la s i tuación actual y monitor izar la zona Alentejo -
Extremadura.
Complementar la labor desarrol lada por e l grupo d e indicadores socio -
económicos y f ís ico -químicos.
Integrar los componentes ambientales a ire, agua, suelo , paisaje , uso del
suelo, entre o tros, a escala municipal o local .
Ser un s is tema común, decidido por todos los socios, y uniforme a ambos
lados de la f rontera.
Integrar información actual izable .
Integrar la IDE-OTALEX a través de cada nodo local .
Metodología
La metodología desarrol lada se encuentra es tructurada en diferentes e tapas
como son: la e lección de modelos conceptuales d isponibles para su uso, el
proceso de ident if icación y selección de temas e indicadores, la def in ición de
las f ichas de metadatos y la c las if icación de los indicadores a través de
modelos conceptuales, la compilación información necesar ia para completar las
f ichas y, por ú l t imo, pero esencial , la actual ización de la legis lación relat iva a
cada tema.
Entre los var ios modelos de indicadores exis tentes, con opiniones dispares
para cada uno de el los, e l s is tema de indicadores OTALEX focal izó su
clas if icación en dos modelos anal í t icos de referencia. En una fase temprana del
proyecto , se adopto un modelo conceptual P.S.R. (Pressure -State-Responses) ,
desarrol lado para los s is temas ambientales , en el que se t ienen en cuenta las
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Presiones (P) ejercidas por las act iv idades humanas sobre el medio,
modif icando la cal idad y cant idad de recursos naturales, y por lo tanto de su
Estado (S) . Ante es tas al teraciones, se produce una Respuesta (R) , por par te de
la sociedad, a través de pol í t icas ambientales, económicas y sector ia les
(OCDE, 1993).
Por su par te e l o tro modelo, D.P.S.I .R. (Driving Forces –Pressures–State–
Impactes–Responses) , fue propuesto en 1999 por la Agencia Europea del
Ambiente (EEA, 1999) con una es tructura basada en el modelo anter ior , y t iene
por objeto clas if icar los indicadores d estacando los v ínculos entre las
act iv idades antropogénicas y su inf luencia en los problemas ambientales.
Considera que el daño causado por la Presión (P - Pressure) ejercida por esas
mismas act iv idades o fuerzas (D - Driving forces) sobre el ambiente camb ian
su Estado (S - State) or ig inando impactos (I - Impactes) sobre la salud humana
y los ecosistemas, dando lugar a Respuestas (R - Responses) por par te de la
sociedad, caracter izadas a través de medidas de pol í t icas que se pueden ref lejar
en cualquiera de los componentes del modelo.
A causa de la gran cantidad y var iedad de los indicadores d isponibles, en
el proceso de elaboración y selección de esos indicadores deben tomarse en
cuenta una ser ie de cr i ter ios:
Importancia y representat iv idad en el área de es tudio .
Organizaciones responsables de la información.
Disponibi l idad o capacidad de obtener los .
Capacidad de actual ización.
Faci l idad de in terpretación.
Posibi l idad de or ientación a indicadores de sostenibi l idad.
Sistema abier to.
Finalmente el modelo re comendado se basa en los modelos descr i tos
anter iormente, pero in tegrando fundamentalmente cinco vectores: e l terr i tor ia l ,
e l ambiental , e l social , e l económico y el de sostenibi l idad que se apoya en
indicadores de es tado, presión y respuesta de los anter i ores (Fig . 2) .
Dado el amplio terr i tor io que ocupa el es tudio, e l Alentejo por tugués y la
comunidad autónoma de Extremadura, se decidió apl icar los t rabajos, de
desarrol lo de indicadores, previamente a áreas p i lo to más res tr ingidas, como
un pr imer paso para valorar sus posibi l idades y extender lo poster iormente a un
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terr i tor io más amplio. Después de anal izar las dis t in tas posibi l idades fueron
seleccionadas la cuenca del r ío Pardiela , to talmente en Por tugal, y la cuenca
del r ío Gévora, fronter iza entre ambos países, por sus especiales caracter ís t icas
de conservación, manejos y porque cumplen las condiciones adecuadas para
evaluar la funcional idad de las metodologías consideradas, áreas en las que se
han venido desarrol lando a lo largo de los proyectos real iza dos algunos de los
t rabajos para e l es tudio de la bater ía de indicadores (Fig. 3) . Como objet ivo se
ha es tablecido el anál is is espacial del ordenamiento ambiental en esas zonas,
que s irva para la concepción de un modelo de datos para una base geográf ica
de ordenación ambiental , que creará una estructura de información geográf ica
sobre la que poder real izar procesos de anál is is y gest ión ambiental que
contr ibuyan a la sostenibi l idad del terr i tor io.
Una de las áreas de es tudio seleccionadas, como ya se ha indicado, ha s ido
la cuenca hidrográf ica del r ío Gévora, que se si túa en una zona f ronteriza por
excelencia, ya que su cabecera se local iza en el d is tr i to de Por talegre
(Por tugal) y su desembocadura en el r ío Guadiana en Badajoz (España). Esta
zona cuenta con un espacio bastante despoblado con amplios espacios no
urbanizados, una dinámica socioeconómica débi l y una cal idad ambiental
e levada al contar con abundantes recursos naturales.
Este hecho par t icular toma especial re levancia respecto a la necesidad de
compatibi l izar las d iversas fuentes de información que se van a in tegrar en el
s is tema de indicadores. Esto requiere e l esfuerzo de minimizar e l potencial
ru ido que pueda resul tar , e laborando un amplio conjunto de var iables
ambientales que s irvan de bas e para e l desarrol lo de nuevas aproximaciones en
la modelización de escenar ios espaciales complejos (Neves, e t a l . , 2006).
El anál is is ambiental efectuado para e l área de es tudio, se ha centrado en
anal izar una ser ie de var iables ambientales suscept ib les de in tervenir en los
procesos de escorrentía h ídr ica superf ic ia l , y la poster ior posibi l idad de
conver t i r las en indicadores d irectos o bien su incorporación a modelos
suscept ib les de def in ir procesos de propagación de contaminantes y de erosión
a lo largo de la red hidrográf ica . En combinación con el modelo digi ta l del
terreno y una ser ie de anál is is y tes ts en los que in tervienen como datos de
entrada, de cal ibración y var iables de sal ida una ser ie de parámetros c l imáticos
(precipi tación, temperatura, eva potranspiración, e tc .) , edáf icos (valoración de
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suelos, inf i l t ración, recarga, e tc.) y f ís icos (pendiente, or ientación, e tc. ) es
posible real izar una monitor ización de parámetros re lacionados con
contaminación y erosión.
El conjunto de datos u ti l izados se han obtenido ut i l izando información ya
disponible en forma de capas temáticas provenientes de dis t in tos organismos
por tugueses y españoles (car tografía mil i tar , Inst i tu to Geográf ico de Portugal,
Inst i tu to Geográf ico Nacional, Inst i tu to Meteorológico, Cata stro , e tc .) así
como adquir ida a empresas (LANDSAT, SPOT, etc. ) . Fue necesar io real izar
una ser ie de t rabajos de campo para obtener información de terreno relacionada
con algunos indicadores ambientales .
Como ya se indicó anter iormente, OTALEX contaba co n una amplia
d isponibi l idad de indicadores terr i tor iales es tandar izados de t ipo
socioeconómico (dis tr ibución de población, infraestructuras, urbanismo, e tc .)
pero se contaba con menos información medioambiental . Debido a la pr ior idad
dada al es tudio sobre de la cuenca y sus condiciones de comportamiento
respecto a problemas de erosión y contaminación, fundamentalmente, se
decidió analizar los posibles indicadores ambientales que podr ían considerarse.
Hay que tener en cuenta que uno de los e lementos más rele vantes en el área de
la cuenca de un r ío es la vegetación, resul tando su inf luencia muy importante
en los dos t ipos de impactos señalados anter iormente. En este sent ido la
vegetación resul ta ser un factor fundamental actuando a n ivel f ís ico, químico y
biológico (Broadmeadow et a l . , 1998) . En relación a e l lo se han observado
pérdidas de ni tra to entre un cauce de zona forestada y otro que había s ido
deforestado para es tudiar lo, de hasta 50 veces mayor; mientras que la turbidez,
en el mismo curso de agua defor estado, se mult ip l icó por cerca de 10 veces
(Likens & Bormann, 1995).
La es trategia seguida ha consist ido en reconocimientos de la zona,
consul tas de car tografía y fotograf ías aéreas (SIGPAC), y d iscr iminación,
car tograf íado y caracter ización de los compl ejos ambientales exis tentes, los
cuales han s ido comprobados in s i tu , corregidos sus l ímites o caracter ís t icas
(GPS, e tc.) y , poster iormente, se han descr i to sus es tados de conservación y
sus caracter ís t icas intr ínsecas (Buyolo, e t a l . , 1998).
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Una vez es tudiado el conjunto de los complejos ambientales fueron
seleccionados los s iguientes indicadores y/o var iables ambientales (Alfsen et
a l , 1993) , que fueron anal izados y ponderados en función del desarrol lo del
factor de escorrent ía, ya que és ta presenta una importancia capi ta l en los
procesos del área pi lo to en su ver t iente h idrológica (Fig. 4) :
- Cobertura de herbáceas total : Mide el recubr imiento de suelo por las
especies herbáceas exis tentes en el área de muestreo, a mayor porcentaje de
cober tura de herbáceas menor escorrent ía .
- Riqueza de herbáceas : Es e l número de especies por unidad de muestreo.
Igualmente, a mayor valor de r iqueza se propicia una disminución de
escorrent ía debido a una mayor es tra t if icación y solapamientos en las
es tructuras de la vegetación.
- Diversidad de herbáceas : Su apl icación a los procesos que afectan a la
escorrent ía indican que aumenta cuanto más bajo es e l índice, debido a una
mayor presencia de individuos y especies del mismo t ipo. En el cálculo de l a
d ivers idad de las especies herbáceas se ha ut i l izado en Índice de Shannon.
- Cobertura de herbáceas erguidas : Este t ipo de especies actúan
provocando una disminución del impacto de la gota de agua, ya que la rompe
antes de l legar a l suelo y se produce u na dispers ión de las mismas, provocando
que el agua l legue al suelo bajando por los tal los de una forma más lenta , por
lo tanto a mayor porcentaje menor erosión. Con este índice se ha expresado el
porcentaje de especies de t ipo herbáceas erguidas que exis t en sobre el to tal de
herbáceas en cada uno de los complejos ambientales, por muestreo s de
frecuencia .
- Cobertura de herbáceas cespitosas : Este índice ambiental pone de
manif ies to e l porcentaje de especies de t ipo herbáceas ras treras que exis ten
sobre el total de herbáceas en cada zona, calculándose por muestreo de
frecuencias. Al encontrarse es tas especies pegadas a la superf ic ie del suelo
cubr iéndolo en grandes extensiones evi tan una mayor pérdida frente a erosión,
a lo que contr ibuye su gran s is tema ra dicular , reteniendo más suelo.
- Cobertura de arbustos : Representa e l porcentaje de suelo cubierto por la
proyección de la cober tura de especies arbust ivas o de matorral . Está
expresado en porcentaje de cober tura y se recurr ió a muestreos por cober turas
l ineales . Contr ibuye a disminuir la erosión al in terceptar la l luvia y sus troncos
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por frenar la velocidad de la escorrent ía , s iendo muy út i l ya que suelen
local izarse en terrenos abandonados para la agr icul tura por su dif íc i l
accesibi l idad y mayores pendie ntes.
- Riqueza de arbustos : Representa e l número de especies de arbustos o
matorrales exis tentes por complejo ambiental . A mayor número mayor será
también el efecto que pueda tener en la b iodivers idad. Una mayor r iqueza
representa una mayor var iedad de e species y morfologías, las cuales incidirán
sobre los procesos erosivos y contaminantes (menor erosión, menor velocidad
de desplazamiento del agua, mayor depuración).
- Altura de arbustos : Relacionado con el anter ior en cier ta forma, mide la
a l tura media de la b iomasa de arbustos por zona y es tá expresado en
cent ímetros. Mayor al tura indica una separación del impacto del agua de la
capa de suelo, y en l íneas generales és ta mayor a l tura se t raduce en un mayor
volumen y más biomasa disponible , por lo que con tr ibuye su aumento a una
reducción en los procesos erosivos y contaminantes.
- Cobertura arbórea : Mide el porcentaje de suelo cubier to por la
proyección de la copa de las especies arbóreas exis tentes en cada complejo
ambiental . Para su obtención se recurr ió a muestreos por cober turas l ineales.
En cuanto a su efecto sobre la erosión se t raduce en disminución de la misma
al in terceptar la l luvia y sus t roncos, a l igual que en el caso de los arbustos y
matorrales, a f renar la velocidad del agua de escorrent ía . Su importancia es
mayor debido a su local ización en terrenos dedicados a ganader ía en los que se
pr ima la producción de pasto y por lo tanto carecen del es tra to arbust ivo que
contr ibuya a d isminuir la erosión.
- Riqueza arbórea : De la misma forma que ocurr ía en el caso de los
arbustos es te índice representa e l número de especies de arbóreas exis tentes
por complejo ambiental . A mayor número mayor será también la inf luencia que
pueda tener en la b iodivers idad. Con respecto a su in tervención en los procesos
de erosión una mayor r iqueza representa una mayor variedad de especies y
morfologías, las cuales incidirán sobre los mecanismos erosivos y
contaminantes (menor erosión, menor velocidad de desplazamiento del agua,
mayor depuración, e tc .) .
- Tipo de copa arbórea : Para la c las if icación de es te indicador se ha
tenido en cuenta tres valores (1, copa erguida; 2 , copa mezcla; 3 , copa
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aparasolada) . Cada uno de los tres t ipos considerados contr ibuyen a aumentar o
d isminuir la escorrent ía a l modif icar los factores ta les como: in terceptación de
l luvia, reducción de la velocidad de impacto de la gota, e tc .
- Altura arbórea : Con este índice se pretende obtener una valoración
semejante a la calculada para la a l tura de arbustos, es decir , es tableciendo la
a l tura media de los árboles presentes en cada complejo ambiental , expresado en
cent ímetros. A par t ir de él se determina el volumen y la b iomasa forestal . A
mayor al tura , mayor reducción de los r iesgos erosivos (f reno al impacto de la
l luvia, re tención de suelo en la bas e del tronco, e tc .) .
- Altura de la copa : Este indicador es tá re lacionado con el anter ior y
muestra e l efecto del hueco exis tente entre la base de la copa, e l n ivel del
suelo y el propio grosor de copa.
- Estrat if icación : La es trat if icación de la vegetac ión anal iza e l es tado que
adquieren los d is t in tos es tra tos que presentan los complejos ambientales, es
decir : herbáceas , arbustos y árboles. Los valores quedar ían dispuestos según la
s iguiente escala de valores: 1 , un único es trato; 2 , dos es tra tos; 3 , t re s
es tra tos; 4 , cuatro es tratos . El valor 4 corresponde a una s i tuación con los tres
es tra tos t íp icos pero donde los árboles son más abundantes y además se pueden
considerar dos es tratos de matorral debido a sus tamaños en al tura. Esta
s i tuación suele darse en los complejos formados por a lcornoques con matorral .
- Hojarasca : Se han real izado mediciones del contenido de res tos de hojas
y ta l los que cubren el suelo, los cuales contr ibuyen a d isminuir lo procesos de
pérdida por escorrentía . La valoración se ha real izado por métodos
semicuanti ta t ivos recurr iendo a paneles de exper tos . Finalmente se ponderaron
todos los resul tados f i jándose la s iguiente escala para valorar cada uno de los
complejos ambientales : 0 , s in hojarasca o escasa; 1 , no cubre todo el suelo ; 2 ;
cubre más del 50%; 3, cubre todo y en capas gruesas .
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Con estas var iables se consigue tener una información que contr ibuye a
mejorar la precis ión en la d inámica hidrológica en los procesos de
contaminación y erosión, ya que el conjunto de var iables permite anal izar
aspectos ta les como:
− la mayor o menor cober tura del suelo por par te de biomasa tanto de t ipo
leñoso como herbáceo
− la amort iguación en el impacto de la precipi tación y por lo tanto su
contr ibución a los procesos de erosión
− el es tado de conservación de los ecosis temas y mantenimiento de sus
es tructuras (r iqueza, d ivers idad, e tc .) y como contr ibuyen en la mit igación
de los efectos negat ivos causados por los impactos anal izados.
Resultados
Como resul tados de la apl icación del s is tema de indicadores propuesto, se
han desarrol lado para e l Vector Ambiental 48 indicadores d is tr ibuidos en 11
áreas temáticas (Figura 5) . En ese l is tado puede apreciarse que relacionado
directamente con la gest ión de agua exis te un tema, 02.Agua , pero igualmente
t ienen relación muchos de los indicadores que f iguran en los otros d iez temas,
unos menos y otros más, como ser ían: Fuentes de contaminación, Usos del
suelo, Conservación de la Naturaleza y Protección del suel o. Además el Vector
Terr i tor ia l con 34 indicadores agrupados en cinco temas, uno dedicado a c l ima
y otro a h idrograf ía, es tá igualmente muy relacionado con la gest ión del agua.
Todos y cada uno de los indicadores de la IDE -OTALEX l leva asociada una
f icha base de metadatos (Fig. 6) donde se expl ican sus caracter ís t icas.
En lo que respecta a la cuenca pi lo to y de acuerdo con el objetivo
propuesto se real izó la ordenación de los complejos ambientales de su
terr i tor io, def in iéndose un to tal de 31 t ipos, los c uales f iguran l is tados y
car tograf iados en la Figura 7 . De entre todos el los los más extendidos y que
caracter izan es ta cuenca f luvial son: encinar adehesado, encinar cul t ivado,
p inar , baldíos y cul t ivo de secano in tensivo.
La apl icación de los 15 indicadores ambientales sobre los 31 complejos
ambientales del r ío Gévora, cuyas comunidades vegetales han s ido ut i l izadas
como referente para la consecución del objet ivo propuestos, efecto en los
procesos de escorrent ía a lo largo de la cuenca, para lo que cad a uno de los
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quince fue anal izado y ponderado en función de ese objet ivo. Esta metodología
ha permit ido obtener un anál is is de cada uno de es tos s is temas proporcionado
valores apl icables a toda la superf ic ie de la cuenca. Como ejemplo los valores
de los c inco complejos ambientales más extendidos f iguran en la Tabla -I .
Dado que el modelo se apl ica al área pi loto de un r ío, presenta una
importancia capi ta l e l desarrol lo de los procesos de escorrent ía a lo largo de su
cuenca y subcuencas. Los indicadores ambi entales fueron analizados y
ponderados en función de es te factor y por e l lo los resul tados obtenidos de los
muestreos real izados, ref lejan su relación con la propagación de posibles
contaminantes. Teniendo en cuenta todo lo anter ior , mediante es te s is tema de
indicadores se pueden real izar valoraciones del es tado de la vegetación en la
cuenca de cualquier r ío y su s i tuación con los procesos de escorrent ía,
pudiendo esta metodología extrapolarse a l conjunto del terr i tor io a lentejano -
extremeño, u t i l izándolos como factores de ponderación de la superf ic ie
terr i tor ia l .
Tabla I . - Indicadores ambientales en la cuenca pi lo to .
A B C D E
Cober tura de he rbáceas to ta l 100 78 8 89 55
Riqueza de he rbáceas 73 62 11 51 14
Divers idad de he rbáceas 5 ,13 4 ,91 1 ,07 4 ,83 1 ,55
Cober tura de he rbáceas ergu idas 64 67 76 56 53
Cober tura de he rbáceas cesp i tosa 36 33 24 44 47
Cober tura de a rbus tos 6 2 11 22 0
Riqueza de arbustos 8 3 6 3 0
Al tura de arbus tos 57 28 108 54 0
Cober tura a rbórea 42 28 95 0 0
Riqueza arbórea 1 1 1 0 0
T ipo de copa de l a rbolado 3 3 2 0 0
Al tura de l a rbo lado 1200 1200 2100 0 0
Al tura de copa 245 267 396 0 0
Es t ra t i f icac ión 3 3 3 2 1
Hoja rasca 1 1 3 0 0
A: Encinar adehesado; B: Enc inar cu l t ivado; C: P inar ; D: Baldíos ; E: Cul t ivo de
secano in tenso
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Socios colaboradores de OTALEX II: Comunidade Intermunicipal do
Alentejo Central (CIMAC); Comunidade Intermunicipal do Alto Alentejo
(CIMAA); Diputación de Badajoz – AIDL; DGUOT - Junta da Extremadura;
Univers idade de Évora; Univers idad de Extremadura; Comissão de
Coordenação e Desenvolvimento Regional do Alentejo CCDRA; Inst i tu to
Geográf ico Nacional - Minis ter io de Fomento.
U T I L I Z A C I Ó N D E F A C T O R E S A S O C I A D O S A C U E N C A S H Í D R I C A S E N L A I N F R A E S T R U C T U R A D E
D A T O S E S P A C I A L E S O TA LEX
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 427
F ig . 1 . - Acceso a la IDE -OTALEX.
Fig. 2 . - Es t ruc tura conceptua l de l s i s tema de indicadores con sus c inco indicadores .
J O S É C A B E Z A S F E R N Á N D E Z ; L U Í S F E R N Á N D E Z P O Z O ; M A R I Á N G E L E S R O D R Í G U E S G O N Z Á L E Z ;
T E R E S A B A T I S T A & C A R L O S P I N T O
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 428
Fig. 3 . - Local izac ión de l Pardie la y Gévora en e l v i sor de mapas con e l te r r i to r io
OTALEX.
U T I L I Z A C I Ó N D E F A C T O R E S A S O C I A D O S A C U E N C A S H Í D R I C A S E N L A I N F R A E S T R U C T U R A D E
D A T O S E S P A C I A L E S O TA LEX
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 429
Fig. 4 . - Imágenes de t res de los indicadores represen tando s i tuac iones de la cuenca
de l Gévora .
J O S É C A B E Z A S F E R N Á N D E Z ; L U Í S F E R N Á N D E Z P O Z O ; M A R I Á N G E L E S R O D R Í G U E S G O N Z Á L E Z ;
T E R E S A B A T I S T A & C A R L O S P I N T O
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 430
F ig . 5 . - L i s tado de los 11 t emas de l vec tor ambienta l e indicadores de cada uno de
e l los .
U T I L I Z A C I Ó N D E F A C T O R E S A S O C I A D O S A C U E N C A S H Í D R I C A S E N L A I N F R A E S T R U C T U R A D E
D A T O S E S P A C I A L E S O TA LEX
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 431
Fig. 6 . - Ficha base de metada tos .
J O S É C A B E Z A S F E R N Á N D E Z ; L U Í S F E R N Á N D E Z P O Z O ; M A R I Á N G E L E S R O D R Í G U E S G O N Z Á L E Z ;
T E R E S A B A T I S T A & C A R L O S P I N T O
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 432
Fig. 7 . - Comple jos ambien ta les en e l á rea p i lo to , cuenca de l r ío Gevora .
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 434
CLAVES PARA LA PLANIFICACIÓN HIDRÁULICA, E N MEDIOS
INSULARES Y VOLCÁNICOS
JU A N CA RLOS SA N T AMA R T A CE R EZA L
Doctor en Ingenier ía por la UPM, Escuela Técnica Super ior de Ingenier ía Civ i l e
Indust r ia l . Univers idad de La Laguna (ULL) . Avenida Ast rof í s ico Franci sco Sánchez ,
s /n . 38206 La Laguna (Teneri fe ) , Spain .
jcsanta@ull .es
JES I C A RODR Í GU E Z MA R T Í N
Ingeniera de Caminos Canales y Puertos , SATOCAN SA
j rodr [email protected]
La creciente demanda sobre un recurso l imitado de agua y la naturaleza
conf l ic t iva de los múlt ip les usos del mismo ha creado la necesidad de
planif icar adecuadamente su desarrol lo. El aprovechamiento de los recursos
hidrául icos de un s is tema insular , para sat isfacer las d iferentes demandas del
recurso, implica el conocimiento de las disponibi l idades hidrául icas de la is la
de referencia , su dis tr ibución espacial , la cant idad, la cal idad y su patrón de
var iabi l idad. Es indispensable también es t imar las demand as actuales y futuras
para los d iversos f ines tanto espacial como temporalmente normar el uso del
agua y as ignar las d isponibi l idades geográf icamente entre los d iferentes t ipos
de usos potenciales. Cumplidas estas fases deben ident if icarse los proyectos o
medidas adminis tra t ivas que permitan hacer más ef icaz el aprovechamiento del
recurso; es to exige traducir los objet ivos sociales y económicos en términos de
obras e infraestructuras h idrául icas. Los medios insulares y volcánicos ,
pr incipalmente los correspondientes a la región de la Macaronesia , como las
is las Canar ias , Azores y e l archipiélago de Madeira , presentan unas
s ingular idades únicas , a la hora de planif icar los recursos hídr icos y sus obras
f ís icas asociadas. Sus factores naturales condicionan de manera importante los
recursos hídr icos disponibles, es tos recursos, en función del t ipo de s is tema
insular es tudiado, pr incipalmente son subterráneos. Otro factor fundamental es
e l hecho diferencial , con respecto a terrenos continentales , donde como norma
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 435
general se recurre a recursos superf ic ia les almacenados en embalses. En la
presente comunicación se han es tudiado diferentes is las principalmente las que
se encuentran en el archipiélago Canar io , las cuales por número y divers idad
conforman una buena refe rencia para lo que sucede en otros s is temas insulares .
Estos s is temas insulares han s ido comparados con otros próximos como Cabo
Verde y Madeira , con el f in de obtener unas herramientas que resul ten claves a
la hora de real izar e l documento que planif ique el agua en es tos medios
insulares , es tudiando las demandas s ingulares y en algunos casos,
recomendando la desalación, como fuente no convencional de obtención de los
recursos hídr icos , con los problemas energét icos asociados. Una conclusión
fundamental del estudio es, que las herramientas e infraestructuras h idrául icas
usadas en la p lanif icación del agua en medios cont inentales no son muy
compatibles para apl icar las a medios insulares y volcánicos que se r igen por un
t ipo de s ingular idades basadas en los fa ctores naturales.
Palabras clave; Planif icación hidrául ica, medios insulares, volcanismo,
h idrogeología , infraestructuras h idrául icas .
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 436
1. INTRODUCCIÓN.SISTEMAS HÍDRICOS INSULARES OCEÁNICOS
(SHIO)
Como uno de los objet ivos de la presente comunicación se ha planteado,
del imitar y d iferenciar los s is temas archipiélagos o insulares con respecto a los
s is temas hídr icos cont inentales .
Los s is temas insulares presentan notables d iferencias con los
cont inentales , como cabr ía de esperar , estas d if erencias se hacen especialmente
notor ias en s is temas insulares volcánicos, pero no hay que olvidar los s is temas
insulares mediterráneos que también disponen de unas s ingular idades
importantes pero que se escapan a la extensión de la presente comunicación.
Por lo tanto se puede def inir e l s is tema hídr ico insular oceánico como;
Aquel s is tema ambiental , en un entorno insular alejado del cont inente, con la
suf ic iente extensión como para poder generar recursos hídricos propios,
convencionales o no, con suf ic iente ent idad, para poder plani f icarlos,
captarlos y gest ionarlos .
Un ejemplo lo tenemos con el s is tema hídr ico insular oceánico de las is las
Canar ias , s iendo un entorno insular pero con suf ic iente extensión de terreno
para poder generar recursos hídr icos y gest ionar los , un ejemplo de lo que no
podr ía ser denominado con esta acepción lo const i tuye las is las salvajes
per tenecientes a Por tugal , o cualquier is lo te de la zona del es trecho.
1.1 . Limitaciones y caracterís t icas
Uno de los aspectos más importan tes a destacar de los SHIOS son la
inexis tencia de trasvases , la imposibi l idad de traer mediante conducción agua
de otros lugares o del cont inente, salvo en el caso de Chipre, is la a la cual se
t ranspor ta desde Grecia la cant idad de 8 Hm 3 , mediante barco, que no
conducción, con el coste correspondiente .
Si pueden exis t i r trasvases in tracuenca, como sucede en la is la de La Palma
(Is las Canar ias , España) con el túnel del trasvase para t rasvasar agua del
Norte de la Is la a l Sur, o volviendo a Chipre donde ha y t rasvases entre
barrancos mediante galer ías de der ivación a las se volverá poster iormente. En
la is la de Tener ife también es bastante común ver trasvases entre barrancos
mediante e l canal -galer ía .
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 437
Otro factor importante en el caso de archipiélagos, es que no es posible
hacer un balance hídr ico global, s ino par t icularmente para cada is la, debido
pr incipalmente, en caso que hubiera is las def ic i tar ias , t rasvasar agua entre
is las, ser ía to talmente ant ieconómico, exis te e l e jemplo de que s i
necesi táramos tr asvasar agua desde Tener ife a La Gomera, se t iene que salvar
un desnivel de unos 3.500 metros, s i b ien es c ier to que exper iencias de
t ranspor te de agua mediante barcos se l levaron a cabo para abastecer a
Lanzarote sobre los años 50 con los correi l los 1.
Figura 6; Esquema de las s ingularidades de un SHIO, Si s tema Hídrico Insular
Oceánico (Santamarta J , 2009)
Otra d iferencia a destacar en es tos s is temas es que en general sus recursos
hídr icos principales son obtenidos mediante captaciones subterráneas, es te
aspecto es más acusado en las is las volcánicas, por la juventud relat iva de sus
mater ia les , y menos pronunciado en los o tros t ipo de is las como las
mediterráneas donde si hay más equil ibr io entre recursos superf ic ia les y
subterráneos, aunque predominando estos ú l t imos.
Por lo general los SHIO, no disponen de grandes r íos en continuo y en
algunos casos es tos se han ido agotando o desapareciendo, en el caso de las
is las volcánicas, es posible refer irse a manantia les, es tos actualmente, salvo
casos puntuales en La Gomera y la Palma, han desaparecido, en las Is las
1 Antiguos barcos a vapor que hacían el transporte de pasajeros y mercancías entre islas.
Entorno insular Aislado Genera recursos hídricos
Los planifica, capta y gestiona
SHIO,
Sistema hídrico insular oceánico
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 438
Baleares, par t icularmente el caso de Ibiza, se ha agotado el r ío de Santa
Eulal ia por la sobreexplotación del acuífero .
La demanda pr incipal de es tos s is temas en la agr icul tura, actualmente en
retroceso, es posible encontrarse con casos, hasta hace poco en Tener ife que el
80% de la producción del agua se dest inaba para este uso, tres cuartos de lo
mismo ocurre actualmente en Chipre con cul t ivos y r iegos menos tecnif icados
que en las Is las Canar ias .
Dentro de los SHIO podemos destacar a la región de la Macaronesia. Esta
denominación at iende a var ios archipiélagos del Atlánt ico Norte , cercanos en
mayor o menor medida al cont inente afr icano . Estas is las poseen muchos
aspectos naturales (botánicos y zoológicos) , geológi cos y cl imatológicos en
común.
La región de la Macaronesia está formada por las s iguientes is las o
archipiélagos.
Figura 7; Is las de la Macaronesia dentro del contexto de l SHIOS (Santamarta J ,
2009)
Estas is las t ienen todas un or igen volcánico . La naturaleza de es te
vulcanismo solo es tá c lara en el caso de las Azores, que emergen directamente
sobre la dorsal centro at lánt ica . En el res to de los archipiélagos se especula
con la existencia de uno o var ios puntos calientes en el Océano Atlánt ico .
Tampoco se descar ta la re lación con la misma act iv idad tectónica que originó
el Atlas afr icano.
SISTEMAS HÍDRICOS
INSULARES OCEÁNICOS
Macaronesia
MADEIRA E ISLAS
SALVAJES
CANARIAS
CABO VERDE
AZORES
J U A N C A R L O S S A N T A M A R T A C E R E Z A L & J E S I C A R O D R Í G U E Z M A R T Í N
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 439
A la hora de gest ionar los recursos hídr icos e n es tas is las hay que tener en
cuenta los siguientes factores:
Alta densidad de población en relación con los recursos disponibles en
general .
Importante sector tur ís t ico es tablecido o emergente en algunas de las is las
Sector agr ícola de relat iva importancia económica
Fragi l idad y exclusividad de los ecosis temas
Origen volcánico que condiciona la complej idad del subsuelo y la orograf ía
del Terreno
Sistemas cerrados y aislados en lo que se ref iere a la gest ión del agua
1.2 . S ingularidades del archipelago Canario
Como se ha comentado las Is las Canar ias también se pueden entender como
un SHIO, ya que t ienen suf ic iente extensión como para poder generar sus
recursos hídr icos y por ende, p lanif icar los y gest ionar los, s i b ien en el caso de
las is las or ientales es ta generación se hace por medios no convencionales como
la desalación.
Sus pr incipales caracter ís t icas como medio insular son, la fragmentación
del terr i tor io es to condiciona cualquier proceso de desarrollo, y además lo hace
con efectos obstacul izadores, cuando no plenamente negat ivos . Así la
explotación de recursos es d if íc i l que pueda l legar a un balance de equil ibr io ; a
un sumator io to tal de entradas y sal idas igual a cero, por cuanto la d ivis ión del
medio f ís ico compart imenta las act iv ida des , casi exclusivamente, dentro del
ámbito de cada is la, cuando no fuerza la escala y especializa d iversas zonas de
cada terr i tor io insular . Así , es notor ia y sorprende al v is i tante de las is las la
c lara d iferenciación paisaj ís t ica y medioambiental entre el Norte y el Sur de
las mismas.
2. ESTUDIO DEL CASO EN LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA.
El archipiélago Canario es un sis tema insular de carácter volcánico,
formado por s ie te is las , cuatro denominadas occidentales y t res or ientales con
diferencias notables a n ivel geológico e h idrológico con las anter iores . Las
is las presentan unas s ingular idades en la concepción de la obtención y gest ión
de los recursos hídr icos, modelos es tos únicos en el mundo. Este conocimiento
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 440
de la h idrogeología insular es tá avalado por miles de ki lómetros de galer ías de
agua que garant izan un conocimiento notable del subsuelo y por ende, de los
recursos hídr icos que este a lmacena.
Este s imple modelo no se cumple en las is las or ientales que han debido a
recurr ir a la producción industr i a l del agua por fa l ta de recursos subterráneos o
ser es tos de muy baja cal idad incluso para la demanda agr ícola . En la is la de
Gran Canaria es ta escasez del recurso es menos acusada no obstante en los
núcleos pr incipales como Las Palmas se recurre a la des alación de agua de mar
para e l abastecimiento de la población.
Las obras h idrául icas en el archipiélago especialmente las subterráneas,
d if ieren notablemente de las realizadas en terrenos continentales como la
península ibér ica, e l hecho diferencial de es tar en un terreno volcánico provoca
una ser ie de s ingular idades de las que se hablará en es ta comunicación, es tas
d iferencias hay que es tudiar las a nivel de términos geológicos, h idrológicos,
geotécnicos, métodos construct ivos, mater iales y por ú l t imo ge st ión del
recurso hídrico obtenido a s í como su transpor te y cal idad .
El es tudio de costes y rendimientos asociados a la construcción de es tas
infraestructuras son importantes a la hora de la toma de decis iones por par te de
la administración para determina r cuándo es v iable construir una
infraestructura de captación subterránea o superf ic ia l en vez de una instalación
de producción industr ia l de agua, o tro factor importante en este caso es la
economía de escala y el tamaño de la is la y población a abastecer .
Los barrancos son muy caracter ís t icos de las is las Canar ias : se t ra ta del
cauce esporádico por donde se d ir igen las aguas corr ientes presentes en las
is las . Su recorr ido es cor to, y generalmente t ienen un perf i l rect i l íneo muy
marcado. Su cauce es tá tapizado de derrubios arras trados por las aguas.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 441
Figura 8; Barranco en Fuerteventura . (Santamarta J , 2007)
3. LA PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA
La Ley Terr i tor ia l 12/1990, de 26 de ju l io, de Aguas, regula , en el Capítu lo
III de su Títu lo III , los cr i ter ios a que habrá de ajustarse la redacción y
aprobación de los Planes Hidrológicos Insulares como instrumentos básicos de
la p lanif icación hidrológica.
Los ar t ículos 7.c) y 41 de la c i tada disposición legal es tablecen que la
aprobación def ini t iva de los Planes Insulares compete a l Gobierno de Canar ias ,
que la o torgará salvo que aprecie en su texto vulneración de disposiciones
legales , inadecuación al Plan Hidrológico Regional o defectos formales graves,
en cuyo caso procederá la devolu ción del proyecto , con expresión motivada de
la causa al Cabildo, que cuando proceda, lo remit i rá a l Consejo Insular .
Los problemas que presenta e l recurso hídr ico en las is las Canar ias son en
general los s iguientes:
1 . Agricul tura centrada en cul t ivos muy consumidores de recursos
hídricos, aunque se cambia paulat inamente a cul t ivos menos exigentes como la
p iña. Es de destacar también que en su día la p latanera sust i tuyó a o tro cul t ivo
gran consumidor de recursos hídr icos como era la caña de azúcar , es te a su vez
consumía recursos forestales debido a la leña necesar ia para que funcionaran
los a lambiques.
2 . Propiedad privada del agua que se consigue apl icando la regla de
captura, es decir , practicando una competencia (y no una cooperación) entre
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 442
perforac iones, faci l i tada por la exis tencia de un marco inst i tucional que
his tór icamente ha favorecido a los grandes propietar ios de agua. También es
jus to comentar que la in iciat iva pr ivada arr iesgó en su día f inanciando las
pr imeras obras h idrául icas a pr incipio s de s ig lo y como se vio en secciones
anter iores por ejemplo en el caso del t ranspor te h ídr ico, pensar en una gest ión
pública por la a tomización de las fuentes ser ía práct icamente imposible.
3 . Opacidad sobre la d is tr ibución de la propiedad del agua. Los pocos
datos exis tentes apuntan a una desigual d is tr ibución de su propiedad, es tando
el 80 por c iento de el la en manos de un 20 por c iento de propietar ios pr ivados.
Actualmente se es tá in tentando inventar iar e incluir contadores en todas las
explotaciones, resul tando actualmente casi imposible saber e l caudal
a lumbrado de aguas subterráneas en las is las .
4 . La inexis tencia de un regis tro público de caudales que permit iese
conocer e l agua extraída y garant izase los derechos de agua.
5 . Ausencia de práct icas de control y gest ión , t i rándose hasta hace pocos
años grandes cant idades de agua al mar durante e l invierno con el f in de que
los precios no bajasen durante e l verano, en su día se trabajó en el sent ido de
almacenar los caudales excedentes de las galer ía s en invierno, en el caso de
Tener ife la propuesta fue la creación de Balten , organismo autónomo de balsas,
que en sus in icios se entendió como la creación de infraestructuras para e l
a lmacenamiento de las aguas superf ic ia les de Tener ife mediante tomaderos de
barranco , no obstante se cuant if icó incorrectamente la escorrent ía y como
úl t ima función ha tendido la descr i ta anter iormente.
J U A N C A R L O S S A N T A M A R T A C E R E Z A L & J E S I C A R O D R Í G U E Z M A R T Í N
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 443
Figura 9; La dupl ic idad de l íneas de transporte de l agua es una tónica habi tu al en
las i s las occ identales pr inc ipalmente en Teneri fe (Santamarta J , 2009)
6 . Deterioro de la cal idad , no sólo por la sobreexplotación, s ino también
por los retornos de r iego -con la consiguiente inf i l t ración de abonos,
fer t i l izantes, pest ic idas, e tc. - y e l uso incontrolado de pozos negros ante la
inexis tencia de redes de alcantar i l lado en una gran par te de la is la . Los efectos
de es ta problemática se es tudiaran en la ú l t ima sección de la presente tes is .
4. RECURSOS HÍDRICOS.SISTEMAS CONVENCIONALES
Las Is las Canar ias, como se ha comentado, es un archipiélago volcánico,
es te hecho geológico unido a una cl imatología s ingular ha condicionado sus
recursos naturales, pr incipalmente la captación de los recursos hídr icos , estos
en un pr incipio manaban directamen te a la superf ic ie mediante manantia les y
caudales cont inuos en barrancos. A par t ir del s iglo XX y con la revolución
industr ia l de por medio, la demanda de agua se incrementó notablemente, no
ayudo mucho el t ipo de cul t ivo que se es taba es tableciendo en la is la, como la
caña de azúcar , gran demandante de agua. En aquel los t iempos y ayudados por
los e lementos que los avances industr ia les br indaban a la ingenier ía h idrául ica
canar ia, se es tablecieron los pr imeros s is temas de extracción de agua mediante
perforación de galer ías en un primer término y pozos, en zonas costeras
condicionados es tos ú lt imos por las capacidades técnicas de las bombas de
entonces .
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 444
Uno de los pr incipales métodos de captación convencionales de las is las
Canar ias son las galer ías, enten didas pr incipalmente, como elemento de
desarrol lo para la sociedad canar ia y del patr imonio geológico que suponen
para un conocimiento pleno de la hidrogeología de las is las , pr incipalmente las
is las occidentales donde se dan este t ipo de infraestructura s h idrául icas con
mayor frecuencia. Su evidente evolución desde s imples minas drenantes
s imilares a sus antepasados quanats i raníes, hasta la actual idad donde se
puede controlar su caudal aprovechando las formaciones hidrogeológicas
s ingulares en conjunc ión, con las actuales técnicas construct ivas mediantes los
diques hidrogeológicos .Otro aspecto a comentar en la presente comunicación
son los s is temas de gest ión as í como las s ingular idades en otros s is temas
insulares .
La geología de todo el archipiélago Canar io es tá dominada práct icamente
en su to talidad por una sucesión de materia les y es tructuras volcánicas.
Secuencias de emisiones lávicas, as í como de depósitos p iroclás t icos de
composición muy variable , conf iguran en todo el Archipiélago Canar io unos
paisajes s ingulares dentro del terr i tor io nacional pero que, a n ivel regional ,
presentan contras tes extremos desde el punto de vis ta l i to lógico,
medioambiental , paisaj ís t ico e incluso meteorológico.
El archipiélago Canar io obt iene sus recursos hidrául ico s pr incipalmente
del subsuelo, en creciente importancia y cant idad cuanto más nos acercamos a
las is las occidentales, en las is las or ientales , por la escasez del recurso,
erosión y la evapotranspiración se abastecen pr incipalmente por desalación de
aguas de mar, de hecho la pr imera desaladora se ins taló en Lanzarote en los
años 60, s i b ien es c ier to y como ha podido comprobar e l autor de pr imera
mano ya exis t ían en el s ig lo pasado en el archipiélago de Malta .
A f inales del s ig lo XIX comenzaron a perforars e las galer ías en aquel los
puntos en que más clara era la evidencia de la exis tencia de agua subterránea;
es decir , en las áreas en que ya exist ían manantia les naturales.
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Figura 10; Vista general de la galer ía de “Los Padrones “en la Is la de El Hierro .
(Santamarta J . 2 .005)
Las galer ías , que en algunos casos de adentran desde 2 .000 hasta incluso
4.000 metros dentro de la formación geológica, forman autént icos laborator ios
de exploración de la h idrogeología insular y forman par te del patr imonio
geológico y minero del archipiélago con más de 3000 ki lómetros de galer ías
construidos.
Brevemente, se pueden establecer dos t ipos de acuíferos en el archipiélago
Canar io , pr incipalmente, en las is las occidentales, tenemos los acuíferos de las
ver t ientes que se es tablecen en la cota 400 hasta cerca de las zonas más
elevadas de las is las , es te acuífero se aprovecha mediante galer ías
pr incipalmente, objeto de nuestro es tudio, en el caso de la is la de Gran
Canar ia, pr incipalmente se aprovecha mediante pozos, que incluso l legan a
profundidades de 500 metros. En otras is las y c ircunstancias , se capta e l
recurso también mediante pozos, como son las is las or ientales, Fuer teventura y
Lanzarote, aunque destacamos en es ta ú l t ima que en el macizo de Famara
exis te una galer ía con un caudal muy pobre. El o tro t ipo de acuífero, más
explotado, debido pr incipalmente a que los núcleos de población y los
aprovechamientos agr ícolas se es tablecían cerca del mar y también debido al
coste más razonable de la construcción de la captación, es e l denominado
acuífero costero, es te presenta una diferencia importante con respecto al de las
ver t ientes , le afectan las mareas , por lo tanto es tamos hablando de una masa
de agua dulce, que por su densidad “f lo ta” encima de la masa de agua salada ,
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más densa, cuya frontera entre las dos fases es una frági l zona de mezcla
( in terface) . Este ú l t imo acuífero, es tá más explotado que el pr imero y aquí es
donde pr incipalmente se producen los efectos de la in trusión marina. La
in terface Ghyben-Herzberg es tá más profunda en un terreno volcánico que en
uno sedimentar io y dispone de diferentes s al in idades, según el modelo de
acuífero es trat if icado, pero añadimos a ese modelo propuesto , e l caso del
Golfo de Frontera , en la is la de El Hierro , donde tenemos unas formaciones
geológicas recientes debido a la juventud de la is la , lo que nos implic a una
permeabil idad mayor y es to se t raduce en que es ta in terface será más
vulnerable en el momento que las captaciones extraigan reservas en vez de
recursos.
Figura 11; Formación geológ ica en co lada volcánica y d ique basá l t ico (Santamarta
J .2 .007)
Un concepto fundamental para entender e l aprovechamiento del acuífero
por galer ías a unas cotas tan elevadas sobre el n ivel del mar es que el acuífero
de las ver t ientes es tá sobreelevado debido a los d iques basál t icos que forman
verdaderos enjambres y celdas donde el agua se a lmacena, es tos d iques
basál t icos, se forman a ra íz de vías preferentes que ha seguido el magma para
poster iormente enfr iarse y formar paredes basál t icas prácticamente
impermeables , es to va a crear un escalonamien to del acuífero con gradientes
h idrául icos que hace que sea dinámico. La mayor concentración de diques se
es tablecen en las dorsales de las is las es to unido a que en general , es tas
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dorsales son las zonas de mayor pluviometr ía de las is las , tanto l luvia ve r t ical
como hor izontal , es tán son las zonas donde más elevado está e l acuífero,
aunque actualmente y por la sobreexplotación es tá en descenso continuo en
algunos casos cuatro metros por año, lo que hace que muchas galer ías se
tengan que reperforar o b ien a bandonar la explotación.
5. RECURSOS HÍDRICOS.SISTEMAS NO CONVENCIONALES
(DESALACIÓN Y REUTILIZACIÓN)
El otro punto de vis ta sobre obtención de aguas en las is las y como
complemento a la extracción de aguas o en algunas is las, sust i tuyéndola
práct icamente, es la desalación, Canar ias es una de las regiones pioneras en la
desalación del agua del mar y de pozos salobres . En los años 60, la is la de
Lanzarote, había solucionado el abasto público con una planta potabi l izadora
en Arrecife por compresión a vapor. Le s iguió el ejemplo la casi desér t ica de
Fuer teventura. En ambas la escasez de agua pel igraba su desarrol lo tur ís t ico .
El s iguiente paso se da en la gran urbe de Las Palmas de Gran Canar ia , en
1970, con la p lanta de J inámar , que vino a solucionar e l gravís i mo problema
del abasto público. Pero aquel las primeras desaladuras, tanto por compresión a
vapor como por ósmosis inversa, casi todas con tecnología israel i ta , resul taban
costosas; entonces, para producir un metro cúbico de agua se necesi taban
t re inta k i lovat ios de potencia.
Los cambios tecnológicos de los 90 que s implif icaron las infraestructuras
con la reducción notable de los costes de instalación y de funcionamiento de
las potabi l izadoras y los apoyos de las adminis traciones públicos, han ido
convir t iendo a la desalación era una al ternat iva viable y segura para producir
agua, frente a la sobreexplotación del acuífero y a la insegur idad de las aguas
pluviales.
Los recursos hidráulicos en Canar ias son muy dif íc i les de aprovechar ,
acuíferos muy profundos , barrancos con aguas torrenciales y de dif íc i l
represamiento, en general e l agua en Canar ias es costosa.
La desalación aunque t iene un coste económico y energét ico importante se
jus t i f ica en la p lanif icación hidrológicas de las is las debido a que el vol umen
de aguas subterráneas se va agotando lentamente, ya que se van consumiendo
más agua que la que los acuíferos pueden recargar , la presión del tur ismo y la
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sobrepoblación de las is las son importantes causas de es te desajuste en el
balance, sumado a es to se t iene;
Agua escasa en general
Agua costosa de aprovechar
Agua mal repar t ida en el terr i tor io , la d iferencia entre e l nor te y e l sur
de cada is la es notable
Las pérdidas en el transpor te (en algunos casos cercano al 60%)
La diferencia de cal idad de aguas entre un aprovechamiento y otro
Otro recurso no convencional a contemplar en la p lanif icación hidrológica
es la reut i l ización de las aguas res iduales t ratadas representa un aspecto muy
importante en el desarrol lo económico de Canar ias . Para mejorar la cal idad de
dichos ef luentes es necesar io acoplar unidades de tra tamientos terciar ios
avanzados a la infraestructura de las depuradoras ya exis tentes , lo que
implicar ía una invers ión futura importante .
El agua depurada puede ut i l izarse en agr icul tura, r iego de parques y
jardines, campos de golf , industr ias , etc. gracias a l desarrol lo de la red de
dis tr ibución de agua regenerada. El Gobierno de Canarias es tá ejecutando
obras que permitan canal izar e l agua depurada desde los núcleos urbanos de
producción hacia las zonas rurales , tur ís t icas e industr ia les donde exis te mayor
demanda.
El pr incipal uso del agua reut i l izada será, como lo está s iendo en la
actual idad, e l r iego agr ícola . A pesar del aumento de la demanda de agua
exper imentada por sectores como el tur ismo, la agr icul tura cont inua s iendo la
pr incipal consumidora de agua, con alrededor de un 60 % de la demanda to tal .
Así , e l 50 % del volumen anual de los recursos hídr icos to tales de Tener ife en
el año 1991 se dest inaron al r iego agr ícola .
La reut i l ización de las aguas res iduales depuradas en regadíos presenta
problemas pr incipalmente re lacionados con la salud pública , la cal idad del
agua, la fer t i l ización de las t ierras cul t ivables y la legis lación. Los problemas
de reut i l ización de agua res idual d epurada con f ines agr ícolas adquieren un
carácter muy par t icular en Tener ife ya que este empleo implica un al to grado
de contacto ente las personas y el agua depurada, dada la a l ta densidad de
población y el minifundio en la propiedad agr ícola. Además, los cul t ivos
in tensivos hacen que la fer t i l ización y el manejo de los suelos sean temas
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cr í t icos. También es necesar io destacar la importancia de los problemas
medioambientales (o lores, suciedad, e tc .) que se puedan producir en una
local ización tur ís t ica como las is las occidentales Canar ias .
6. LAS MASAS FORESTALES Y LOS RECURSOS HÍDRICOS
En un terreno volcánico la inf luencia de la masa forestal en los recursos
hídr icos superf ic ia les y subterráneos es fundamental . Las masas forestales
t ienen un papel importan te en la recarga del acuífero y por ende de los
recursos subterráneos, ya que los árboles funcionan como elementos
canal izadores de la l luvia, tanto ver t ical como horizontal hacia e l inter ior de
la formación geológica y por consiguiente e l acuífero.
Figura 12; Efecto de la l luv ia horizonta l en la i s la de Tener i fe , Canarias
(Santamarta J ,2010)
En el caso de la is las occidentales e l efecto de recarga del acuífero se ve
agravado por la presencia de masas forestales posicionadas en zonas
es tratégicas de las ver t ientes donde se encuentra e l acuífero del mismo nombre,
par t icular izando para el caso de la is la de Tener ife, se observa que todas las
galer ías es tán embocadas hacia las ver t ientes y en superf ic ie de disponen todas
las masas forestales de la corona forestal .
En el caso de los recursos superf ic ia les presenta una importancia como
regulador de la escorrent ía y del mantenimiento del correcto es tado de las
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captaciones superf ic iales como los tomaderos o presas, incluso balsas
ins taladas en los trazados de los barrancos, a l reducir e l transpor te de sól idos .
Por ú l t imo se ident if ica la función de la masa forestal como recargador de
los recursos hídr icos subterráneos en las is las occidentales ya que s in la
par t ic ipación de la l luvia horizontal y su captación por medio de es tas masas e l
balance hidrológico dar ía negat ivo y las galer ías ya se habr ían secado hace
bastante t iempo.
7. EL COSTE DEL AGUA EN UN MEDIO INSULAR
7.1 . El coste del agua producida en las is las occidentales Canarias.
En el coste del agua se ref leja todo el conjunto de procesos y recursos
necesar ios para captarla del medio natural , conducir la a las es taciones de
t ra tamiento , t ransformarla en agua potable , analizar su cal idad, d is tr ibuir la a la
casa del abonado, conducir e l agua ut i l izada a las p lantas depuradoras,
depurar la y devolver la a l medio natural en el mejor estado posible o bien
reut i l izar la. Los medios insulares en es te aspecto también presentan
s ingular idades con respecto a o tros s is temas.
Para es tablecer unos costes medios aproximados de la obtención del agua
mediante las infraestructuras brevemente es tudiadas en la presente
comunicación, dentro del marco de las is las occidentales, se han revisado la
documentación procedentes de las adminis traci ones públicas as í como el
es tudio de proyectos y explotaciones a lo largo de las cuatro is las occidentales
en el caso de la producción industr ia l del agua es tablecer un coste or ientat ivo,
es una tarea de dif íc i l e jecución , debido a que en es tos casos inf luye la
economía de escala en el sent ido de que cuanto más grandes sean las
ins talaciones menor será e l precio de obtención del m 3 .
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Coste del recurso hídr ico Mínimo
€/m3
Máximo
€/m3
Medio
€/m3
Aguas subterráneas
ga ler ías -pozos 0,45 0 ,55 0 ,50
Aguas superf ic ia les( 2) 0,42 0 ,62 0 ,52
Aguas atmosfér icas 0,01 0 ,01 0 ,01
Desalac ión de aguas 0,57(3) 1 ,62 0 ,70
Desalac ión de aguas sa lobres( 4) 0,20 0 ,30 0 ,25
Depuración de aguas ( 5) 0,18 0 ,20 0 ,19
Reuti l i zac ión de aguas(apl icación de
terc iar io a depuración) 0,35 0 ,35 0 ,35
Figura 13; Cuadro resumen del coste de la producc ión del agua en func ión de la
infraestructura (Santamarta J , 2009)
8. CONCLUSIONES
La planif icación del agua en un terreno volcánico e insular debe tener en
cuenta las s iguientes s ingular idades y l imitaciones;
Lo pr imero en lo que hay que concluir es , que los factores naturales y e l
or igen volcánico de las is las condicionan to talmente la es tructura y
dis tr ibución de los recursos hídr icos de las mismas, los e lementos pr incipales
de es tos condicionantes son;
La exis tencia de diques volcánicos , que sobreelevan el acuífero y hacen
que el aprovechamiento hidrául ico, más ef ic iente, sea el real izado por
galer ías horizontales de captación de aguas.
Este modelo se ha caracter izado y se cumple, en otros s is temas insulares
volcánicos , como la región de la Macaronesia , las is las Galápagos (Ecuador) y
e l archipiélago de Hawaii (USA) .
2 Fuente Balten.
3 Consejo Insular de Aguas de Tenerife
4 Fuente Gobierno de Canarias, Dirección General de aguas. (hay que sumar captación)
5 Planta de 40.000 m3 / d
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El otro factor natural condicionante es la edad de la is la, en el sent i do de
que las is las más jóvenes tendrán por lo general , mayor permeabil idad, lo que
implica mayor inf i l t ración y mayores recursos subterráneos, luego este factor ,
condiciona la p lanif icación hidrául ica, hacia una gest ión del recurso
subterráneo, mediante pozos y galer ías , aunque en es te caso puede aparecer la
contaminación volcánica de los acuíferos debido a la act iv idad volcánica de la
is la por su juventud, como se ha observado en la is la de El Hierro.
En la formación de las is las , pr incipalmente por e l buzamiento de las
coladas , se condiciona el movimiento hor izontal de las aguas subterráneas, ya
que es tas se van moviendo a través de las escor ias o f isuras de los diques , eso
inf luye en el sent ido de que en una zona de la is la, la p luviometr ía sea elevada ,
como por ejemplo las dorsales , pero que es te agua inf i l trada se desplace por
gravedad s iguiendo las v ías preferenciales que t razan las coladas hacia o tras
zonas de las is las , es te caso ha s ido observado en la is la de La Gomera. Los
almagres condicionar ían los movimientos del agua ver t icales creando zonas
impermeables.
La hidroquímica de aguas en Canar ias es tá muy inf luenciada por la
formación geológica que la cont iene, en es te caso se puede hacer una analogía
con las caracter ís t icas geotécnicas , las cuales podían var iar de una zona a o tra
cercana, debido a la anisotropí a y heterogeneidad del mater ia l , en el caso del
agua ocurre práct icamente lo mismo , e l agua captada de una galer ía con
respecto a la más cercana puede var iar notablemente en cant idad y cal i dad,
incluso puede haber una zon a de la captación , que se vea afectada por
contaminación volcánica debido a una gr ie ta con emanaciones de C0 2 , por lo
que;
No se puede es tablecer un patrón hidroquímico constante en zonas
determinadas de Tener ife , s i no qu e habrá que es tudiar caso por caso, la
hidroquímica de cada captación.
Los barrancos volcánicos, se pueden asemejar a las cuencas hidrográf icas
cont inentales y como vías de drenaje rápido de las l luvias acontecidas en las
is las , s i b ien en el caso insular , debido a las pendientes que son mayores que
en los casos cont inentales, los barrancos transpor tan mayor cant idad de sól idos
y a una mayor velocidad (del orden de 10 m/s) , lo que supone un problema de
suma importancia para la conservación de las infraestructuras y obras
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superf ic ia les . Al igual que en un curso de un r ío cont inental , los barrancos,
aun no presentando un f lujo cont inuo de agua, presentan diferentes es tadios a
lo largo del t razado del mismo, suavizándose las pendientes a l l legar a la
costa, por e l lo hay una mayor presencia de acarreos en los tramos f inales ,
es tos pueden l legar a ser de más de 100 m , lo que supone un problema técnico
para la ejecución de otro t ipo de infraestructuras como puede ser la e jecución
de la c imentación de l as presas o la es tabi l idad de los pozos, para la captación
de los f lujos subálveos.
Las avenidas son los r iesgos más importantes que se pueden presentar en
los barrancos, debido al régimen torrencial de l luvias y a la ocupación de los
barrancos por edif i caciones o infraestructuras, reduciendo las secciones de
evacuación, pr incipalmente en las zonas más cercanas a la costa.
Las is las se pueden entender como s is temas hídricos insulares oceánicos
(SHIO), en base a las s ingular idades en la captación, producc ión y gest ión de
los recursos hídr icos , pr incipalmente, porque son s is temas ais lados , es to
just i f ica, la importancia que se ha dado en a presente tes is a la hora de
diferenciar es tos s is temas, con los cont inentales no solo a n ivel técnico s i no a
n ivel de legis lación, no puede apl icarse una legis lación, de un terreno
continental a un s is tema insular por que tendrá contradicciones y tendrá dif íc i l
apl icación en determinados casos , valga como ejemplo la que t iene que ver
con los ecosis temas lacustres de la Direct iva Marco del Agua, ya que en
general no exis te fauna piscícola en los pocos lagos e xis tentes en las is las
europeas , como es e l caso de Canar ias , Malta, Chipre , Azores o Madeira.
En general en las is las Canar ias en general los problemas en relación a la
gest ión del recurso hídr ico se pueden resumir en los s iguientes términos; una
agr icul tura centrada en cul t ivos muy consumidores de agua. La propiedad
pr ivada del agua, puede a pr ior i condicionar la e jecución de pol í t icas g lobales
del agua, s i b ien exis te un mercado del agua, exis te una competencia entre
productores del agua para suminis trar e l recurso, en este sent ido también exis te
una opacidad sobre la d is tr ibución de la propiedad del agua. Los pocos datos
exis tentes apuntan a una desigual en la d is tr ibución de su propiedad, es tando
la mayoría del agua en manos de unos pocos. Actualmente se es tá intentando
inventar iar e incluir contadores en todas las explotaciones , resul tando
actualmente casi imposible saber el caudal a lumbrado de aguas subterrán eas.
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Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 454
La pérdida en los transpor tes del recurso, son un las tre para e l balance de
consumos, de dif íc i l solución, son pérdidas de más del 50% ( incluso más) que
se asumen. Comparativamente con otros s is temas es tudiados hay que tener de
referencia a Israel con unas pérdidas máximas del 13%, teniendo en cuenta que
es te país es e l que más presupuesto dest ina a la ef ic iencia de conducciones.
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10. FIGURAS
Figura 1; Esquema de las s ingular idades de un SHIO, Sis tema Hídrico Insular
Oceánico (Santamarta J , 2009) _________________________________________ 437
Figura 2; Is las de la Macaronesia dentro del contexto del SHIOS (Santamarta J ,
2009) _____________________________________________________________ 438
Figura 3; Barranco en Fuer teventura. (Santamarta J , 2007) __________________ 441
Figura 4; La duplic idad de l íneas de transpor te del agua es una tónica habi tual
en las is las occidentales pr incipalmente en Tener ife (Santamarta J , 2009) ______ 443
Figura 5; Vis ta general de la galer ía de “Los Padrones “en la Is la de El Hierro.
(Santamarta J . 2 .005) ________________________________________________ 445
Figura 6; Formación geológica en colada volcánica y dique basál t ico
(Santamarta J . 2 .007) ________________________________________________ 446
Figura 7; Efecto de la l luvia hor izontal en la is la de Tener ife, Canar ias
(Santamarta J , 2010) _________________________________________________ 449
Figura 8 ; Cuadro resumen del coste de la producción del agua en función de la
infraestructura (Santamarta J , 2009) ____________________________________ 451
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OBTENCIÓN DE INDICADORES DE MANEJO DEL AGUA DE RIEGO A
TRAVÉS DE SEMINARIOS CONTINUOS DE ASESORAMIENTO AL
REGANTE
SA L V AT I ERR A BE L LI D O , B.
Técnico Espec ia l i s ta T i tu lar , Ins t i tu to de Invest igación y Formación Agrar ia y
Pesquera ( IFAPA), Centro Chipiona, Cádiz (España) .
beni to . sa lva t ie r ra@juntadeandaluc ia .es
CA R RE R A MA RT Í N E Z , T.
Director Centro Los Palac ios , Ins t i tu to de Invest igación y Formación Agrar ia y
Pesquera ( IFAPA), Centro Los Palac ios Sev i l la (España).
tomas.ca rrera@juntadeandaluc ia .es
La agr icul tura como sector demandante mayori tar io de agua que es,
necesi ta además de obtener macroindicadores de consumos de agua, valorar e l
dest ino f inal de ese agua. El lo pasa por e l anál is is del buen uso del agua de
cada parcela y cada cul t ivo. Esto es uno de los re tos más importantes de los
Servicios de Asesoramiento al Regante . Desde es ta necesidad, e l Inst i tu to de
Invest igación y Formación Agrícola y Pesquera de Andalucía (IFAPA) en
España, ha desarrol lado una metod ología de seguimiento del manejo del agua
de los regantes. Con esta metodología se pers iguen dos objet ivos:
1 . Obtener información del uso del agua sin asesoramiento y con
asesoramiento para cada zona regable .
2 . Transfer ir conocimientos y técnicas para e l buen uso del agua en los
cul t ivos.
Con estos dos objet ivos se cubre uno de los dos componentes más
importante de la ef ic iencia de apl icación del agua de r iego, e l manejo. La otra
componente que inf luye igualmente es la uniformidad de apl icación de los
s is temas de r iego. Para su control es n ecesar io una campaña de evaluaciones de
s is temas de r iego previa y una es trategia específ ica de asesoramiento que
resuelva las def ic iencias de los s is temas de r iego en áreas regables concretas.
Para el lo se ha diseñado y evaluado el “Seminar io Continuo de Asesoramiento
S A L V A T I E R R A B E L L I D O , B . & C A R R E R A M A R T Í N E Z , T .
Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 459
al Regante”. Es una act iv idad de transferencia que comporta var ias acciones:
acción de diagnóst ico, acción de formación, acción de seguimiento y control y
obtención de resul tados de manejo y de impacto del propio seminar io.
La metodología de transferencia ha s ido apl icada en dos campañas
agr ícolas de los cul t ivos más representat ivos de un mismo terr i tor io, los
regadíos del Bajo Guadalquivir . Como mater ia l medular del seminar io se ha
ut i l izado un cuaderno de campo de r iego, donde s imultáneame nte aportaba toda
la información necesaria , e l agr icul tor anotaba todos los datos de manejo y
poster iormente se obtenían es tos datos para e l anál is is de la información
anotada.
Para la pr imera campaña, los resul tados obtenidos son programaciones de
r iego avanzadas de 13 agr icul tores de 24 que in iciaron un seminar io y los
cul t ivos abordados son: Remolacha azucarera, cebolla, tomate para industr ia,
a lmendro y ol ivar . De éstos ha s ido anal izado detal ladamente el cul t ivo de la
remolacha azucarera por e l númer o de f incas programadas (12 f incas con
programaciones de r iego completas) . Los valores de los asis tentes a l seminario
obtuvieron los s iguientes resul tados: Producción media 86.987 Kg/ha de
remolacha t ipo con una dispers ión, e l 9%.y un consumo medio 4.573 m3/ha con
una dispersión 17 %. El indicador de product iv idad del agua de r iego medio
por ha es a l to , 19,02 Kg de remolacha por cada m 3 de agua ut i l izado, f rente a
los 13,99 de media obtenido de los agr icul tores inscr i tos y que no as is t ieron al
seminar io .
Para la segunda campaña además de los datos de mejora de product ividad
del agua del r iego, se recogieron indicadores de impacto de la act iv idad
t ransfer idora durante los dos años :
1 . La interprofesional de la remolacha azucarera edi tó un cuaderno de campo
para un asesoramiento de r iego por in iciat iva propia, s imilar a l u t i l izado en
los seminar ios.
2 . Los técnicos de las cooperat ivas implicadas empezaron a demandar
recomendaciones de r iego elaboradas por e l IFAPA en la tercera campaña.
Palabras clave: Indicador, manejo, r iego, seminario , continuo.
O B T E N C I Ó N D E I N D I C A D O R E S D E M A N E J O D E L A G U A D E R I E G O A T R A V É S D E S E M I N A R I O S
C O N T I N U O S D E A S E S O R A M I E N T O A L R E G A N T E
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