Download - Politici Publice - Suport de Curs
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
1/106
MINISTERUL EDUCAIEI I CERCETRIICOALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE
FACULTATEA DE ADMINISTRAIE PUBLIC
POLITICI PUBLICE SECTORIALE
Suport de curs
Conf.univ.dr. Luminia Gabriela Popescu
- Bucureti -
1
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
2/106
2
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
3/106
CAPITOLUL 1 CONTEXTUL CONSTITUTIV AL POLITICILOR PUBLICE
1.1. Consideraii generale1.2. Definirea politicilor publice1.3. Taxonomia politicilor publice1.4. 1.4. Politici secoriale
CAPITOLUL 2 CATEGORII CONCEPTUALE ALE POLTICILOR PUBLICE
2.1.Viziunea2.2. Misiunea2.3. Valorile
2.4 Obiectivele2.5. Strategia
2.6. Tacticile2.7.Managementul public al resurselor umane
2.8. Rolul guvernrii n politicile publice
CAPITOLUL 3 ELABORAREA POLITICILOR PUBLICE
3.1. Abordarea sistemic a politicilor publice3.2. Fundamentarea teoretice a politicilor publice3.3. Proiectarea politicilor publice
3.3.1. Modele de proiectare a politicilor publice3.3.1.1. Abordarea sinoptic sau raional3.3.3.2. Abordarea incremental3.3.1.3. Modelul sistemic
3.3.1.4. Modelul Hoogerew
3.3.1.5. Modelul intuitiv3.3.1.6 Modelul inovativ
3.4.Planificarea politicilor publice
3.4.1.Implicarea organizaiilor n planificarea politicilor publice
3.4.2.Critici ale sistemului naional de planificare a politicilo publice
CAPITOLUL 4 Implementarea politiciilor publice
4.1. Procesul de implementare a unei politici publice4.2. Libertatea de aciune a actorilor implicai n implementarea politicilor publice
4.3.Analiaza procesului de implementare a politicilor publice4.4. Fundamentarea teoretic a procesului de implementare4.5 Factori care influeneaz implementarea unei politici publice4.6. Rezistena la schimbri
3
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
4/106
CAPITOLUL 5 STRUCTURI DE GUVERNARE
5.1. Evoluia formelor structurale de guvernare5.2. Modele structurale
5 2.1. Modelul birocratic mecanicist5.2.1.1. Critici ale modelului birocratic mecanicist5.2.2.2..Modelul structural al reelelor
5.3. Descentraliazarea structurilor de guvernare5.4. Sisteme de guvernare flexibile
5.4. 1. Caracteristicile structurii de reea5.4.2. Funciile reelelor de guvernare
5.5. Desfurarea proceselor decizionale n sistemele structurate n reeaCAPITOLUL 6 EVALUAREA POLITICILOR PUBLICE
6.1. Relaiile dintre evaluare i rezultate
6.1.1 Eficiena i eficacitatea politicilor publice
6.1.2. Definirea procesului de evaluare
6.2. Modaliti de cuantificare n evaluare
6.3. Tipuri de evaluri
6 .3.1. Evaluarea bazat pe rezultate
6.3.2. Evaluarea procesului politicilor publice
6.4. Monitorizare ca evaluare continu6.5. Benchmarking -ul politicilor publice6.6. Surse de informare utilizate n evaluare
BIBLIOGRAFIE
4
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
5/106
CAPITOLUL 1
CONTEXTUL CONSTITUTIV AL POLITICILOR
PUBLICE
1.1.Consideraii generale
Mondializarea economiei, mutaiile de pe piaa forei de munc, rapiditatea schimbrilor
tehnologice i sociale, exigenele sporite ale societii civile reprezint provocrile crora administraia
statelor lumii este nevoit s le fac fa prin creterea eficienei i eficacitii proceselor
administrative, ameliorarea capacitii instituionale de adaptare i inovare, stpnirea diversiti
problemelor, identificarea unor soluii alternative adecvate complexitii actuale.
Acestea sunt raiunile pentru care, n prezent, sunt formulate exigene fr precedent orientate
att spre planul extern, ct i spre cel intern, referitoare la asumarea riscului politic, imaginaiapolitic, inovaia politic, managementul politic.
Pe plan extern este nevoie de o nou gndire strategic i de inovaii radicale n domenii de
mare actualitate, cum sunt: relaiile dintre statul naional i structurile organizaionale transnaionale
dintre statul naional i organizaiile spaial administrative (regionale, locale), precum i construcia
instituiilor care transced statul naional i care determin viitorul rilor n cadrul Uniunii Europene
dar i al Europei ntr-o lume globalizat. Urmtorii anii vor nsemna participarea statului naiune
principalul actor al integrrii, la configurarea noului model al Europei Unite din punct de vedere
politic, economic i social.
Pe plan intern exist o cerere la fel de mare i de urgent de a eficientiza structurile statale i
guvernamentale determinat, n primul rnd, de transformarea societii ntr-o structur
multiorganizaional, iar, n al doilea rnd, de limitarea capacitii decizionale a guvernelor, limitare
cauzat de presiunile exercitate de grupuri de interese speciale i de tirania micilor minoriti.
Ameninrile reprezentate de aceste dou grupuri, ce au tendina de a face din propriul interes un
imperativ moral cruia orice alt obiectiv s-i fie subordonat, pot fi anihilate sau chiar transformate n
oportuniti doar de o guvernare puternic, eficient i performant1.
Noile provocri globale: eliminarea srciei, protecia mediului nconjurtor, repartizarea
neuniform a cunotiinelor tiinifice, presiunea exercitat asupra economiilor rilor slab dezvoltate,
1 O discuie asupra distrugerii ratortului politic dintre majoritate i minoritate n gmdirea constituional american
propus de Alln Bloom ( The Closing of the American Mind, Introduction:Our Virtute, pp25-43)
5
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
6/106
conflictele religioase, eradicarea terorismului internaional, eficientizarea controlului armamentului
nuclear, internaionalizarea tehnologiei informaiei etc. impun cu stringen creterea importane
administraiei centrale i locale.
n concluzie, deoarece guvernele naionale sunt singurele care datorit legitimitii lor pot domina
actuale probleme globale, guvernarea trebuie s-i redefineasc politicile, strategiile, programele i
proiectele n scopul dinamizrii capacitaii de performan. Viabilitatea performanelor este, ns
direct condiionat de succesul reformei sistemului administrativ.
Politica Uniunii Europene este focalizat prioritar asupra constituirii unui cadru favorabil creterii
competitive a companiilor europene pe piaa global.
Experiena ajustrilor structurale a ridicat o serie de probleme sociale legate de accentuarea ratei
omajul n anumite industii, ceea ce n termeni financiari se exprim prin creterea costurilor, i aa
destul de ridicate, n condiiile intrrii (ieirii.) pe o pia nou (vezi fig.1.1.)
Costuri Cost (S)
Cost S Cost (P)
Cost P
Q(S) Q(P) Cantitate
Figura 1.1. Relaia dintre costurile produselor (P) i costurile sociale (S)
Importana costurilor de intrare/ ieire de pe o pia const n faptul c acestea contribuie la
clarificarea nelegerii naturiicontestabile a pieelor, unde nu numai economia de scar dar i viteza
de intrare /ieire pot avea influene considerabile asupra performanelor i competitivitii. Piaa
europen concurenial oblig companiile cu preurile cele mai mari s se alinieze acelora cu preurile
cele mai competitive (vezi fig. 1.2.).
6
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
7/106
Prin urmare, nivelul mediu i dispersia preurilor trebuie s scad i s se apropie de situaia
concurenei perfecte , n care pe pia rmne produsul cel mai competitiv.
Cost pe
unitatea
de produs
A
B
Q(A ) Q (B) CantitateFigura 1.2. Efectul economiei de scar asupra noilor intrai pe pia
Cererea pentru produsul A se va diminua treptat pe piaa unic datorit preului necompetitiv,
simultan cu creterea cererii pentru produsul B. Menionm c raionamentul se refer la dou
produse identice din punct de vedere al performanelor.
Companiile care nu reuesc s se adapteze condiiilor pieei unice, n timp, vor dispare
Eforturile companiilor de a reduce costurile totale de producie trebuie susinute prin politic
orientate spre reducerea cheltuielilor n sectorul public, oferindu-se astfel posibilitatea companiilor
private de a putea s se menin pe o piaa unic competitiv.
n consecin, din perspectiv economic, procesul de extindere al Uniunii Europene exercit
asupra mediului de afaceri romnesc serioase presiuni care constituie, n fond, argumente solide n
favoarea creterii eficienei activitilor din sectorul public. Una dintre soluiile la care guvernele
occidentale au apelat destul de frecvent n ultima perioad, pentru diminuarea cheltuielilor bugetare
prin mbuntirea eficienei i a metodelor de munc, este transferarea experienei din sectorul priva
ctre cel public.
n reformarea societii, guvernul Romniei i-a asumat o intervenia activ concretizat prin
strategia de accelerare a reformei ale crei obiective vizeaz:
(1) delimitarea responsabilitii politice i administrative a Guvernului i
(2) ameliorarea calitii politicilor publice pentru rezolvarea eficient a problemelor. Atingerea
primul obiectiv presupune separarea managementului politic de cel administrativ, iar cel de al
7
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
8/106
doilea, este realizabil n circumstanele unei creteri a calitii proceselor de elaborare i
implementare a politicilor publice, prin implicarea cetenilor i prin creterea eficienei cooperrii
ntre instituiile administrative2.
La rndul lor, politicile publice se nscriu ntr-un dublu proces de transformare: intrrile
(resursele financiare, bugetare, umane) sunt transformate n realizri (construcii de autostrzi,
numr de dosare pentru ajutoare sociale analizate i acordate etc.), care la rndul lor produc efecte
(ameliorarea securitii rutiere, consolidarea mediului economic etc.)3
Transformarea Romniei ntr-o democraie de anvergur european este o provocare dificil a
crei durat, costuri i complexitate s-au dovedit a fi iniial subestimate. Renunarea la sistemul
centralizat i anularea facilitilor economice asociate acestui sistem au creat o mare dezordine social
i, aproape, ncetarea vieii economice.
Dei, nc din perioada de nceput a anilor 1990, au existat mari ateptri legate de abilitateaadministraiilor de a aborda problemele sociale i economice, realitatea a demonstrat c au existat
suficiente limitri.
Adncirea crizei economice i tulburrile sociale din perioada de nceput a tranziiei au demonstrat
incapacitatea administraiei de a se reforma, de a armoniza procesul de reform profund cu tradiia
statului, cultura politico-administrativ, precum i disponibilitatea diferitelor categorii sociale din
Romnia de a accepta schimbrile.
Spre deosebire de alte state foste comuniste n care, de-a lungul celor 50 de ani de regim
centralizat, au fost, totui, iniiate o serie de reforme liberale, sistemul administrativ din Romnia a
rmas complet ngheat n toi aceti ani.
nelegerea structurii i a modului de funcionare a administraiei publice nainte de anul 1990 joac
un rol important n reuita demersurilor de a reforma sectorul public. Din aceast perspectiv, este
un fapt recunoscut c birocraia excesiv, divizarea strict a competenelor i obligativitatea de a
aciona n concordan cu un set de reguli rigid definite reprezint principalele caracteristici ale unei
administraii centralizat.
Tabel nr.1.1.
2 Strategia Guvernului privind accelerarea reformei n Administraia Public, aprobat prin Hotrrea Guvernului, nr.
1006/04.10.2001 i publicat n M. Of. Nr. 660/19.10.2001, Anexa, p. 14.3 Idem, p.6.
8
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
9/106
Principalele diferene ntre sistemul centralizat i sistemul democratic
Elementele sistemelor de
administraie public
Caracteristicile comparative ale sistemelorCentralizat, nainte de 1990 Democraie, dup 1990
Sistemul administrativ Ierarhic, orientat spre comand. Aplatizat, orientat sprepia.
Societatea Integrativ, autist. Conflictual, turbulent.Relaiile dintre membrii
societii
Introspective, nchise,
conformiste, colectiviste.
Extrovertite, deschise,
competitive, individualiste.
Diferenele evideniate n tabelul nr. 1.1. reflect faptul c membrii societii care au trit
experiena unui sistem administrativ centralizat i hiper-birocratic au o disponibilitate destul de redus
fa de noul mediu de pia, orientat spre competitivitate i concuren.
Numrul relativ redus de specialiti capabili s joace un rol proactiv n elaborarea politicilor i
implementarea schimbrilor, lipsa cunotiinelor i a experienei referitoare la modul n care trebuie s
funcioneze un sector public modern, lipsa mecanismelor prin care s se transfere experiena i
cunotiinele n domeniul politiciilor i a lurii deciziilor i, n general, absena tradiiei soluiilor
inovatoare n sectorul administraiei constituie ameninri serioase la adresa reformrii societii
romneti.
Modernizarea i dezvoltarea sistemului administraiei publice la toate nivelurile (autoritile
centrale i locale, instituionale i al serviciilor publice) este un proces dinamic i complex care cereeforturi susinute pentru a accelera aderarea la Uniunea European..
Noile comenzi politice i sociale impun descoperirea i exploatarea eficienei i eficacitii
unor abordri i soluii noi, cunoaterea, definirea, elaborarea, implementarea i monitorizarea activ a
unor politicii, obiective, strategii, decizii i aciuni care pot rezolva problemele cu care se confrunt
diferitele segmente societale.
Este nevoie de un uria potenial intelectual i de experien care s participe la alegerea
prioritilor reformei i la stabilirea direciilor de implementare a acesteia.Realizarea dezideratelor este posibil prin eforturi substaniale care s in cont de urmtoarele
transformri:
competenele: de la planificarea centralizat la funciile specializate, caracteristice economiei
de pia;
9
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
10/106
resursele umane: de la cadrele din administraie, angajate pe criterii politice la funcionarii
publici, angajai pe criteriile competenei profesionale;
organizarea: de la unitatea de putere centralizat la uniti de putere descentralizate, separate
pe orizontal i vertical administraiei publice;
procedurile: de la respectarea directivelor pe linie de partid la respectarea legalitii actului
administrativ.
1.2.Definirea politicilor publice
Care este forma politicilor publice n contextul actual definit de spaiul european unic? Exist
diferene n tipul i natura acestor politici fa de politicile din perioadele premergtore procesului de
crearea a acestui spaiu unic? nelegerea conceptului actual de politic public presupune introducerea
n discuie a unor chestiuni de ordin calitativ suplimentare comparativ cu abordrile tradiionale ?Rspunsurile la toate aceste probleme sunt dificil de formulat datorit influenelor exercitate de
multitudinea variabilelor de situaie (contingene) asupra cadrului teoretic de cercetare adoptat.
Politicile comunitare, internaionale, transnaionale, prezentate n paragraful precedent, se
nscriu n categoria variabilelor de care trebuie s se in cont n formularea unei politici publice..
n termeni de consecine, raionalitatea unei politici publice revine la a formula judec
conjuncturale.
Politica reprezint un domeniu al activitii umane care vizeaz relaiile, manifestrile i
orientrile ntre pturile, grupurile sociale i alte organizaii active dintr-un stat sau ntre acestea i
ceteni n confruntrile pentru cucerirea, consolidarea, dezvoltarea i meninerea puterii i pentru
controlul funcionrii ei6
Prin extinderea definiiei anterioare spre domeniul politicilor publice se poate considera c
orice politic reflect orientrile cetenilor ce formeaz anumite grupri (fa de altele) n
interiorul unei ri, dar i ale unei ri fa de alte ri, n legtur cu promovarea intereselor lor, n
lupta pentru putere.7
Prin urmare, se poate considera c politica public exprim manifestrile i orientrile
definite de autoritile statului, ca puteri publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activiti
eseniale ce se desfoar fie la nivelul naional, fie la niveluri teritorial-administrative
6 Mic dicionar enciclopedic, Ed.tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1978 .7 Dicionarul Explicativ al Limbii Romne, Ed. Academiei, Bucureri, 1984.
10
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
11/106
Considerat frecvent ca un echivalent, la nivel guvernamental, al politicii de corporaie
politica public poate fi tratat ca ansamblul deciziilor adoptate de ctre autoritile publice n
vederea orientrii ntr-un sens rezonabil a activitilor dintr-un domeniu de larg interes public.
Politicile publice sunt, n concluzie, decizii politice n favoarea unui anumite stri dorite,
inclusiv opiunile n favoarea anumitor mijloace considerate a fi adecvate atingerii obiectivelor
proiectate.
Esena unei politici publice ine de mobilizarea membrilor unei comuniti n jurul unu
consens permanent reformulabil, obinut prin disput, negociere, nfruntare, compromis.
Prin urmare, o politic public presupune existena unui obiectiv (de larg recunoatere
public (interes public) i care determin declanarea procesului prin care opiniile i interesele celor
care se regsesc n obiectivul fixat sunt aduse laolalt pentru a face posibil crearea unui loc comun
al comunitilor, grupurilor i cetenilor i care, n mod curent, reprezint spaiul public alpoliticii.
Politic public contureaz, aadar, un loc comun sau un spaiu public int, construit pe
baza identificrii unui interes comun al unor largi categorii de ceteni cu interese, opinii i
afilieri, n general, diferite.
De exemplu, dac protecia mediului nconjurtor reflect la un moment dat un interes comun
al societii, devenind idealul politicii de mediu, atunci ea trebuie s creeze acel spaiul public int
care capaciteaz interesul comun al comunitii n aceast direcie.
Iniierea aciunilor ce se impun sunt determinate i posibile tocmai datorit existenei acestui
spaiu, care va exista atta vreme ct activitile necesare punerii n aplicare a politicii elaborate i
vor demonstra eficacitatea.
Adoptarea unei anumite soluii (dintre multitudinea de alternative existente) are un grad ridicat
de dificultate provocat de efectele contingenelor asupra cadrului de cercetare a problemelor ce in de
opiunea asupra soluiei care vizeaz satisfacerea acestui interes comun.
Literatura de specialitate nu ofer un punct de vedere unic asupra naturii conceptului de
politic public. Politica public reprezint o opiune politic, tehnic sau ideologic?
n ipoteza n care se accept existena unei legturi reprezentative ntre decizia politic i
sistemul de valori societal, atribuirea caracteristicilor politice acestui concept este inevitabil.
Dimpotriv, dac se consider c opiunile politice nu au asociate sisteme de valori esenia
diferite, atunci natura politicilor publice este pur tehnic.
11
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
12/106
Chiar i n situaia n care alegerea este fcut ntr-un context care exclude valorile societale
este imposibil s se se stabileasc n mod tiinific ( adic avnd un grad calculabil de certitudine i de
reproductibilitate) dac o soluie sau alta este tiinific adecvat. Manifestarea interesului comun n
cadrul spaiului public nu poate fi ns redus la ingineria tehnocrailor sau la gnoza ideologiilor.
n ultimele decenii ale secolului trecut s-a dezvoltat n domeniul tiinelor sociale o nou
doctrin, cea a perspectivelor concureniale, care a acentuat imposibilitatea stabilirii unei explicai
unice i valide a fenomenului social, pe baza diferitelor tradiii teoretice. Superioritatea sau, din
contr, suficiena unui raionament, a unor argumente sau a unor judeci depinde de perspectiva
teoretic utilizat. Analize mult mai sofisticate relev c existena explicaiilor concurente nu distruge
posibilitatea stabilirii unor criterii de raionament ntre acestea, chiar dac astfel de raionamente sunt
de natur relativ ( explicaia X este mai bun dect varianta Y).
Din perspectiv pragmatic, politica public poate fi identificat cu una dintre urmtoarelealternative: expresia unei alegeri (opiuni), definiia unei aciuni curente, o propunere specific, calea
de anunare a unei decizii guvernamentale, autorizarea formal a unei aciuni iniiate, negocierea
uneipoziii, o declaraie de intenie.
La baza oricrei politici publice stau anumite reguli i norme specifice care exprim
modalitile de definire, opiunile decizionale, precum i aciunile destinate punerii n practic a
politicii.
Politica unei ri este definit i pus n practic de ctre forele politice ajunse la putere prin
formele elective cunoscute.
Credibilitatea oricrei puteri politice este conferit prin acceptarea de ctre Parlament a
Programului de Guvernare, document de importan naional, din care decurg politicile, obiectivele,
strategiile i tacticile care ghideaz drumul spre analize, decizii, aciuni i monitorizri reformatoare
ale diverselor sectoare i domenii societale.
Diagrama din figura nr.1.8 evideniaz conexiunile existente ntre toate aceste elementele
menionate, dar i faptul c decizia politic asumat deriv din prioritile stabilite prin Programul de
Guvernare. n acest etap, decizia politic are un caracter general, viznd doar aria de activitate i
eventual, conturnd obiectivele prioritare.
Deciziile prin care se urmrete modificarea aspectului economic i social al societii, ntr-
un mod care exprim doctrina partidului sau coaliiei aflate la putere, sunt influenate de politicile
12
Politicile publice Politicile publice
Obiectivele
Strategiile
Tacticile
Politicile i Programele SectorialePoliticile i Programele Sectoriale
Obiectivele
Strategiile
Tacticile
Aciuni - Monitorizri Aciuni - Monitorizri
RezultateRezultate
Evaluare Aciuni dembuntire a politiciiEvaluare Aciuni dembuntire a politicii
Programul de guvernareProgramul de guvernare
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
13/106
anterioare, de tipul problemelor ce sunt identificate sau de contextul existent la momentul asumrii
deciziei .
Fig. nr. 1.8 Ciclul dezvoltrii politicilor publice
De exemplu, introducerea un nou sistem de impozitare este o decizie politic, dar determinat,
cel mai adesea, de insatisfacia manifestat fa de regulile sistemului de impozitare existent.
13
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
14/106
Problemele, orientrile, evenimentele sau situaiile care apar trebuie mbinate ntr-un context globa
armonios, care s asigure obinerea unui maxim de avantaje, nu nainte, ns, de a identifica
semnificaia fiecruai dintre elementele constitutive.
1.3. Taxonomia politicilor publice
Teoria politicilor publice consacr un loc aparte problemelor de taxonomie, (delimitrii i
clasificrii variabilelor), deoarece prin potenialul su explicativ contribuie la nelegerea
comportamentelor decidenilor publici.
Delimitare taxonomic fundamental rezid ntrepoliticile cantitative i cele calitative (disocierea
lui Tinbergen).
Politicile cantitative sunt focalizate asupra adaptrilor permanente la schimbrile continue ale
mediului, n condiiile n care nici structura i nici organizarea sectorului nu se modific.
Politicile calitative desemneaz schimbrile structurale, la limit aceast politic devenind una atransformrii.
Schimbrile calitative sunt adesea precedate i nsoite de modificri cantitative, distincia fiind
util deoarece comport implicaii asupra relaiilor, instrumentelor i obiectivelor de politic public.
Una dintre clasificrile structurale formale ale politicilor publice este urmtoarea:
finaliti, percepute prin motivaiile calitative ale politicilor publice (competitivitatea
dezvoltarea uman etc.);
obiective, reprezentnd dimensionarea cantitativ din perspectivele finalitilor, care la rndul lorpot fi:
obiective economice creterea produciei, stabilitatea preurilor etc;
obiective sociale securitatea social, educaia, sntatea etc;
Disocierile taxonomice n sfera politicilor publice ofer o palet variat a diferenelor criteriale, att
n planul teoriei, ct i al practicii.
Se impune ns sublinierea c rigiditile taxonomice pot deveni, n anumite condiii, periculoase.
1.4. Politici publice sectoriale
Coordonatele teoretice ale conceptului de politic public sectoriale se definesc prin raportarea la
trei aspecte eseniale i interdependente:
a) semnificaia conceptului de politic public sectorial. Politic public sectorial este
adoptat de guvern, ca autoritate public, i are ca obiectiv principal reglarea condiiilor, repartiiilor i
alocrii resurselor n sectoarele componente ale domeniilor considerate de interes public.
14
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
15/106
Teoria politicilor publice capt consisten numai n raport cu o anumit concepie asupra
semnificaiei atribuit sectorului public pentru care se dezvolt politica, concepie care se circumscrie
regulii conform creia este imposibil de a deduce prescripii (norme de aciune) pornind de la simple
aprecieri.
Noiunea desectorse definete ca un domeniu sau ramur de activitate dinviata economico-
social8. Statisticile naionale i internaional ofer o palet deosebit de bogat a modalitilor de
clasificare a sectoarelor.
Pe baza acumulrilor empirice, au fost difereniate urmtoarele tipuri de politici publice sectoriale:
globale: politici conjuncturale, politici structurale, politici de relansare, politici de stabilizare
etc.; de exemplu, pentru politicile publice structurale este necesar efectuarea, ntr-o etap prealabil
unui diagnostic al sectorului vizat i n funcie de rezultatul diagnosticului se decide asupra politicii de
adaptare structural care urmeaz s fie pus n practic;
funcionale: politici fiscale, politici de preuri, politici salariale etc.;
specifice pe activiti (politici de cercetare-dezvoltare, politici de difuzare a tehnologiei) pe
subsectoare saupe industrii. Subsectoarele se identific cu zonele de interes incluse ntr-un sector
Astfel, pentru sectorul agricol, sub-sectoarele sunt: viticultura, zootehnia, piscicultura etc.; pentru
sectorul industrial, sub-sectoarele sunt reprezentate prin: textile, construcii de maini, electronic,
electronic etc;
politici sectoriale spaiale: politici zonale, politici teritoriale, politici naionale etc.; politici sectoriale temporale: politici pe termen scurt, politici pe termen mediu, politici pe
termen lung.
Politica public sectorial se constituie ca o entitate n cadrul creia se manifest interdependena
dintre ansamblul instrumentelor i cel al obiectivelor. Aceast axiom impune satisfacerea unor
condiionri foarte restrictive, surprinse n cadrul formalizrii politici publice sectoriale i justificate de
analiza politicii n domeniul su de intervenie.
Din perspectiv pragmatic, politicile publice sectoriale se confrunt cu dou provocrii
semnificative :
8Dicionarul Explicativ al Limbii Romne, Ed. Academiei, Bucureti, 1984
15
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
16/106
soluionarea pe pri a problemei generale, ceea ce presupune eludarea solidaritii organice
diverselor msuri i instrumente de politic public sectorial;
combinarea artificial a diverselor intervenii ale statutului conform orizontului de timp a
decidentului.
Prim provocare opereaz disjuncia dintre dou abordri aparent opuse a problematicii politici
sectoriale:
abordarea global, care ofer o viziune de ansamblu asupra relaiilor dintre instrumentele i
obiectivele autoritii publice i n cadrul creia se ncearc crearea condiiilor de coeren
eficacitate ale politici sectoriale;
abordarea subsectorial, care pune n relaie instrumentele i obiectivele specifice fiecrui sub-
sector, politica sectorial fiind perceput ca o surs de intervenii ale statului n diversele sub-sectoare
ale unui sector (politica energetic, politica metalurgic etc.).
n funcie de accentul pus pe un tip de politic sectorial sau altul, politicile aplicate n rile
dezvoltate prezint caracteristici care le difereniaz sensibil.
Astfel, Statele Unite i Marea Britanie au aplicat, cu precdere, abordarea global, ne-selectiv
Germania aplic o politic centrat pe activiti, iar n Frana este dominant politica sectorial
specific pe industrii.
Analiza politicilor specifice n cazul exemplelor menonate evideniaz existena unor orientri
mult mai diversificate n funcie de modul n care msurile corespunztoare tipului de politicdominant se mbin cu msurile proprii celorlalte tipuri de politici trecute n revist.
n Statele Unite msurile corespunztoare tipului dominant de politic industrial global vizeaz
promovarea liberei concurene, ncurajarea acordurilor de comer liber cu diferii parteneri comerciali
managementul neutru al parametrilor macroeconomici, meninerea separat a activitii bancare de
cele industriale. Acestor msuri li s-au asociat ns i altele corespunztoare att politicilor publice
subsectoriale (msuri n favoarea domeniilor aflate n dificultate), ct i politicilor pe activiti
(ncheierea de contracte de cercetare cu sectorul privat i cu universiti pentru proiecte avnd legtur
cu prioritile naionale aprare, tehnic spaial, transporturi, promovarea exporturilor, faciliti
fiscale, finanari).
n Marea Britanie au fost luate, de exemplu i msuri de politic sectorial pe activiti (crearea
zonelor de ntreprinderi n scopul sprijinirii dezvoltrii regionale).
16
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
17/106
Pentru politicile publice axate pe activiti, Germania ofer cazul cel mai ilustrativ. Msurile luate
pe acest plan au vizat promovarea intens a cercetrii - dezvoltrii prin finanare public a cercetrii
tiinifice de baz i prin crearea unei reele puternice de institute de cercetare pentru difuzarea
tehnologiilor, precum i stimularea interveniilor Land-urilor. S-au luat, ns, i msuri de politic
sectoriale pe indusrii (alocarea de fonduri de cercetare unor mari companii din industrie, msuri
selective n favoarea unor industrii i pentru protecia altora aflate n declin) i de politic general
(meninerea competitivitii internaionale, dezvoltarea unui sistem cuprinztor de pregtire
profesional care s asigure for de munc nalt calificat, practicarea unei politic i macroeconomice
de natur s asigure meninerea la un nivel redus a ratei inflaiei, prin existena unei bnci centrale
independente i puternice).
n cazul Franei, politicile sectoriale aplicate au vizat alegerea, n procesul planificri, a
sectoarelor prioritare, sprijinirea campionilor naionali, prin naionalizri, alocaii de stat mprumuturi de la instituii de stat, protejarea sectoarelor i industriilor cu creterea cea mai lent
oel, construcii navale .a.
Msurile de orientare general au constat n meninerea controlului asupra investiiilor financiare,
prin participarea n condiii de echitate a statului, existena unei bnci centrale mai puin independente
sprijinirea ntreprinderilor mici i mijlocii prin acordarea de faciliti privind impozitele i asistena
financiar, privatizarea. Politicile sectoriale specifice iniiate n favoarea anumitor activiti au
urmrit, n special, promovarea intensiv a exporturilor prin acordarea de asisten financiar i
informarea larg a societilor comerciale.
Politica japonez se bazeaz, n principal, pe msuri specifice adoptate n sprijinul unor sectoare i
se caracterizeaz prin folosirea viziunii strategice n planificarea indicativ a subveniilor pentru
sectoarele prioritare i a aciunilor de stabilizare a celor n declin. Politicile cu caracter general sunt
subordonate unei politici unitare generale destinat s menin competitivitatea internaional
constau n folosirea unor stimulente de impozite pentru economisire, a unei taxri favorabile pentru
companii, investiii substaniale n educaie i instruire, ncurajarea integrrii pe scar larg a
activitii bancare, stimularea unei competiii puternice pe piaa intern, stimularea mbuntirii
calitii produselor i serviciilor.
Politicile specifice pe activiti, care se regsesc n politica sectorial japonez, urmresc
acordarea de subsidii pentru proiectele de nalt tehnologie i susinerea exporturilor.
17
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
18/106
Tabloul de ansamblu al celor mai ilustrative cazuri de politici publice sectoriale aplicate n
rile dezvoltate demonstreaz c acestea reprezint un mix de date variate, de msuri caracteristice
diferitelor tipuri de poltici sectoriale (globale, axate pe activitii, axate pe subsectoare), msurile
aferente unui anumit tip de politic fiind, ns, preponderente. Importana acordat unui tip sau altuia
de politic sectorial, precum i dozarea msurilor asociate sunt subordonate obiectivului general
menionat n programul de guvernare i determinate n funcie de avantajele deinute, de tradiii, de
modelul socio-cultural etc.
b) natura statului n realizarea politicii publice. Statul constituie principalul responsabil al
politicilor publice i, n consecin, teoria statului constituie un element central al fundamentelor
politicilor publice. Din aceast perspectiv, definirea naturii statului comport evidenierea
urmtoarelor probleme:
desemnarea responsabilitilor politicilor publice i a gradului lor de autonomie;
dependena politicilor publice de alternana la putere a partidelor politice i a grupurilor de
interese;
procesele politico-juridice de executare a deciziilor de politic public.
Influena naturiistatului n realizarea politicilor publice ar putea fi rezumat prin afirmaia c
decizia de politic public reprezint o opiune a statului prin care acesta arbitreaz liber ntre diverse
interese cu scopul realizrii obiectivelor pe care i le-a stabilit, ntr-un domeniu sau altul.
n planul politicilor publice, economiile de pia dezvoltate au consacrat de-a lungul timpului, dousisteme diferite:
sistemul individualist de tip anglo-saxon i american, care pune accent pe rolul, stimularea
rspunderea individual;
sistemul corporatist (comunitar) de tip european continental (n specialgerman) i japonez, care
pune accent pe comunitatea ce contribuie la dezvoltarea economico-social, guvernul asumndu-i un
rol substanial n dezvoltarea societii prin alocarea de resurse, sprijinirea sectoarelor naionale,
finanarea unor investiii, formulnd chiar i garanii sectoriale etc
Dezvoltarea i expansiunea activitilor industriale, diversificarea sectorial a acestora
industrializarea cvasiunanim a societii au generat anumite luri de poziie la nivelul autoriti
publice a statului, prin care acesta intervine pentru a orienta cursul evoluiei individuale spre finaliti
extraeconomice, integrez industriile n spaiile socio-umane axiologizate i pe alte principii dect
eficiena i profitul.
18
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
19/106
n acest sens, la nivelul autoritilor publice au fost iniiate, promovate i dezvoltate o serie de
aciuni , msuri i proceduri n direcia corectrii evoluiilor industriale n conformitate cu ateptrile
comunitii , orientnd prin instrumente i norme structurile i comportamentele industriale spre
realizarea obiectivelor de dezvoltare.
c) gradul de intervenie al statului. Referitor la modurile de intervenie a statului asupra sectoarelor
activitilor economico-sociale, practica a consacrat dou modele: cel al abordrii politicilor sectoriale
pe vertical i cel al abordrii pe orizontal a politiclor sectoriale. Fiecare dintre aceste modele are
premise i resurse diferite pe care puterea statal le poate influena prin deciziile de natur strategic
adoptate..
1.4.1.Modelul politicii publice sectoriale verticale
n aceast reprezentare, politica public sectorial este focalizat pe obiective precise, specificefiecrui sector, divizate, apoi, vertical, pe subsectoare i zone.
Sarcina autoritilor publice este aceea de a identifica att aceste obiective n expresie
cantitativ, ct i instrumentele necesare pentru canalizarea resurselor ctre aceste zone.
Se pornete deci de la premisa cunoaterii obiectivelor i sectoarelor pentru care se pun n
funciune anumite instrumente i se aloc resurse. Instrumentele utilizate sunt fie de natur fiscal
scutiri de impozite, ealonarea plii impozitelor i rate specifice de amortizare, fie de asisten
financiar finanri ne-rambursabile i transferuri, garanii guvernamentale i mprumuturi cu
dobnda sub nivelul pieei.
Modelul politicii sectoriale verticale este destinat recuperrii decalajelor.
Pe msura apropierii de societatea informaional modelul tradiional de politic public
sectorial nu se mai verific, deoarece schimbrile rapide i complexe au fcut aproape imposibil
identificarea acelor produse sau servicii noi care ar putea s reprezinte un potenial succes.
1.4.2. Modelul politicii publice sectoriale orizontale
Specificitatea acestui model este aceea c se adreseaz unoractiviti sectoriale. Resursele sunt
alocate fie liniar, la nivelul ntregului sector, pe criterii de performan, fie pentru dezvoltarea
factorilor de producie de care beneficiaz, n mod egal, ntreg sectorul. Avantajele competitive vor
aprea doar n acele sectoare care folosesc cel mai bine rezultatele dezvoltrii factorilor de producie.
19
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
20/106
n fig. 1.9. sunt ilustrate cele dou modele de abordare a politicii sectoriale. Conform acestei
reprezentri rezultate politicii sectoriale agricole desfurate pe vertical (coloana A) se vor regsi n
subsectoarele spre care sunt direcionate resursele ( n exemplul ales n subsectorul cerealelor i cel
zootehnic), dar i n industria alimentar (i n alte sectoare: servicii de transport, comer etc.) ca efect
al desfurrii pe orizontal a politicii sectoriale agricole ( coloana B).
Evoluiile recente pe plan mondial demonstreaz o schimbare radical a modului n care sunt
elaborate politicile publice sectoriale rile cele mai dezvoltate (state informaionale) i elaboreaz
politicile publice sectoriale innd cont de faptul c informaia constituieprincipala resurs i
principalul produs finit. Aceste state i orienteaz activitile spre informaie i inovaie
management, cultur de mas, tehnologie avansat, educaie, asisten medical i
alte servicii .
A B
Fig. 1.9. Modele verticale i orizontale de desfurare a politicilor publice
sectoriale
Statele n care industria ocup locul primordial n economie vor continua s produc produse i
servicii industriale pe care le vor comercializa n statele informaionale i celor slab dezvoltate. n
20
Politica sectorial(sectorul agricultur)
Politic subsectorial(Subsectorul cereale)
Politic subsectorial(Subsectorul zootehnic)Obiective i strategii
CretereaovinelorObiective istrategii
CretereataurinelorObiectivei strategii
Abatoarei frig
Bere iconserve
Politica subsectorial(industria alimentar)
Obiective i strategii
Politica sectorial( industria prelucrtoare)Obiective i strategii
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
21/106
plus, statele informaionale i vor transfera o parte nsemnat a industriilor ctre acest grup de state
deoarece n aceste state fora de munc este mai ieftin.
Indiferent de modelul ales, demersul managerial al desfurrii politicii sectoriale trebuie
focalizat asupra identificrii prioritilor strategice ale sectorului prin promovarea resurselor, att
din interiorul, ct i din exteriorul acestuia.
CAPITOLUL 2
CATEGORII CONCEPTUALE ALE POLTICILOR PUBLICE
2.1. Viziunea
Necesitatea satisfacerii interesului public i, n situaii limit, atenuarea potenialelor conflicte de
interese ce pot aprea sunt, ntr-o msur determinant influenate de capabilitatea managementului
politic de a contribui la realizarea obiectivelor politicii prin furnizarea valorilor ateptate de spaiulpublic int ( locul comun al interesului public), la cele mai mici costuri economice, sociale, politice
pentru societate.
Viziunea contureaz, ntr-un mod coerent i precis, imaginea privitoare la profilul, direcia
principal de evoluie a unui anumit domeniu la nivel naional, local sau regional. Acest concept
implic anticiparea configuraiei domeniului n urmtorii ani, lund n consideraie evoluiile viitoare
ale contextului european i mondial.
Formularea viziunii unei politici publice reflect concentrarea att asupra interesului public ct i
asupra celor bune mijloace de atingere a acestuia.
n consecin, rspunsurile generice ale viziunii strategice: care este stadiul de dezvoltare sprecare
se tinde prin aceast politic public ? cnd i cum se poate ajunge acolo? sunt expresii ale focalizrii
asupra interesului public i angajrii managementului politic ntr-un demers strategic, bazat pe un
potenial care depete uneori posibilitile concrete, dar care pstraz suficient realism pentru a fi o
permanent surs de motivare.Ceea ce comunitatea crede i dorete, la un moment dat, trebuie s
fie acceptat de ctre managementul politic ca un fapt obiectiv.
Pentru membrii unei comuniti sunt importante propriile valori, propriile nevoi, propria realitate i
n consecin, orice ncercare serioas de a declara ce anume este o politic public trebuie s nceap
cu acestea.
Existena unei viziuni strategice creaz condiiile desfurrii procesului unei politici dup
modelul prezentat n fig. 2.1.
21
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
22/106
Fig.1.9.
Figura 2.1 . Modelul desfurrii politicii pornind de la viziunea strategic
Dup cum rezult din reprezentarea menionat, desfurarea unei politicii publice presupunefragmentarea viziunii strategice a acesteia n elemente cheie, specifice fiecrui sector care este
implicat n realizarea politicii publice respective.; fiecrui element i sunt, apoi, asociate politic
sectoriale, obiective operaionale realizare, precum i un sistem de evaluare, astfel nct n final s se
poat stabili cu exactitate direciile de desfurare a proceselor de mbuntire a politicii publice.
Datorit conexiunilor existente ntre un domeniul de interes public i subsectoarele inplicate este
recomandabil crearea i meninerea unei stri de quasi - echilibru care ofer garania atingeri
interesului public vizat
2.2. Misiunea
Misiunea reprezint concepia managementului politic cu privire la configuraia i direcia major
n care politica urmez s evolueze pe termen lung (ce intenioneaz s transforme sau s
imbunteasc n spaiul public int).
Misiunea este determinat, nainte de toate, aa cum am subliniat anterior, de spaiul public int i
de nevoile acestuia. O politic public nu se definete prin norme, reglementri sau elementele
ncorporate. Satisfacerea intereselor grupurilor largi, ce definesc spaiului public int, trebuie s
reprezinte misiunea i scopul oricrei politici publice.
2.3. Valorile
Acest concept emerge de la viziunea managemetului politic referitoare la viitoarele evoluii ale
spaiului public int al politicii.
22
StrategiiObiectiveSubsectoare
Al i
Diferen
ObiectivPrioriti
dembuntire
VIZIU
NEA
POLITICI
I
Subsector 1Subsector 2Subsector 3
Sistem de evaluareCOMPO
NE
NTELE
VIZIU
NII
fa deobiective
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
23/106
Managementul politic trebuie s formalizeze i s disemineze att viziunea, ct i valorile politicii
i s se asigure c acestea sunt cunoscute i acceptate de toate grupurile ce compun spaiul int al
politicii publice, dar i de toi actorii implicai n procesul politicii publice respective. .
Un astfel de demers va influena pozitiv eficiena i eficacitatea politicii iniiate .( vezi fig.2.2.
Fig. 2.2. Conceptele constitutive ale politicilor publice
Succesul oricrui tip de politic public este condiionat de schimbarea culturii actorilor implicai
n politica public, inclusiv a culturii spaiului public int.
Este o schimbare deosebit de semnificativ deoarece orice alt tip de schimbare, a metodelor sau a
proceselor, este favorizat sau din contr stopat de aceasta.
Cultura reprezint calea prin care membrii unui grup comunic att ntre ei, ct i cu alte grupur
din societate.
n contextul procesului de comunicare sunt relevate comportamente, obiceiuri, practici, valori
credine i viziuni comune asupra viitorului.
Cultura spaiului int este reflectat i,totodat, devine tangibil prin politicile elaborate i care n
final sunt tranformate n aciuni.
Cazul ideal este cel n care viziunea managementul politic coincide cu cea a managementului
public i cu cea a membriilor comunitii care compun spaiul public int al politicii. Prin urmare
iniierea oricrei aciuni pentru punerea n practic a unei politicii va fi inspirat i gerat de aceast
viziune..
Importana noii culturi articulate n jurul transformrii urmrite de o anumit politic public
const n implicaiile ce i revin la punerea n practic a proiectului de schimbare.
23
ViziuneaViziuneaMisiuneaMisiunea
ValorileValorile
Formularea politicii
publice
Formularea politicii
publice
OpiunilestrategiceOpiunilestrategice
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
24/106
Implementarea secvenial, doar a acelor practici noi, ce par mai utile sau cu un grad mai larg de
aplicabilitate, poate avea efecte remarcabile pe termen scurt. Eforturile fragmentate nu pot ns
susine performana pe termen lung. De exemplu, politicile publice n domeniul protecie
consumatorilor nu pot avea dect cel mult succese punctuale, pe termen scurt, n lipsa cristalizrii unei
culturi solide a consumatorilor.
n consecin, conceptele prezentate n fig.2.2. considerm c trebuie completate cu aceste
consideraii . (vezi fig.2.3).
C U L T U R A
Figura 2.3. De la cultur la aciune
2.4. Obiectivele
Definirea unei politici publice desfurat la nivel naional, regional sau local,.presupune, n
primul rnd, satisfacerea unui interes public. Realizarea acestui deziderat este posibil ns doar prin
proiectarea unor obiective
Un obiectiv reprezint o stare dorit, un deziderat, un elul, un rezultatul sau finalitatea unor
aciuni ntr-un anumit domeniu,realizabil dup o perioad de timp bine stabilit.
24
Rezultate/
Evaluare
Rezultate/
Evaluare
ViziuneaViziunea
ValoriValori MisiuneaMisiunea
PoliticapublicPoliticapublic
Strategia Strategia
Planificarea aciunilorPlanificarea aciunilor
AciuniAciuni
FeedbackFeedback
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
25/106
Acceptarea acestei definiii reflect existena unei legturi complexe ntre obiectivele alese i
filozofia autoritilor publice.
In primul rnd, obiectivele sunt influenate de aspiraiile managementului politic referitoare la
dezvoltarea sau importana conferit unui anumit domeniu.
De exemplu, dac guvernul intenionaz ca rata de cretere a industriei de software s se dubleze n
urmtorul an, acesta presupune c :1) piaa intern i cea internaional ofer suficiente oportuniti n
domeniul considerat; 2) exist suficiente resurse, n prezent sau ntr-un viitor determinat, pentru a
transpunerea n practic a acestui deziderat; 3) obiectivul este dorit de managementul politic
In al doilea rnd, obiectivele reprezint acele finaliti, care descriu starea spre care se tinde
pentru atingerea crora managementul public iniiaz, implementeaz i monitorizeaz programe de
aciuni..
Insistena cu care trebuie readuse n discuie obiectivele este justificat de semnificaiamultivalent a acestora:
constituie adevrate ghiduri pentru direcionarea eforturilor managementului public n sensu
realizrii politicii publice;
determin modul n care managementul public planific i acioneaz;
reprezint o surs de motivare pentru toate entitile implicate n aplicarea politicii publice;
definesc sistemele de referin utilizate n etapele de evaluare i control a politicii publice;
Procesul de formulare a obiectivelor devine operaional, depind etapa unui simplu exerciiuintelectual, n condiiile n care sunt respectate urmtoarele criterii de definiie :
claritatea i specificitatea; efectele respectrii acestor criterii se reflect pozitiv asupra
mobilizrii eforturilor manageriale ;
cadrul de timp; anticiparea intervalului de timp necesar finalizrii obiectivelor propuse
reprezint o exigen obligatorie, deoarece doar n aceste condiii pot fi dezvoltate cu acuratee
proiectele de atingere a obiectivelor, definite fie pe termen lung, fie pe termen scurt; termenul lung se
refer la intervale de timp ce depesc 1 an; termenul scurt presupune o perioad de timp ce variaz
ntre cteva luni i 1 an. Raportarea n timp a obiectivelor pune n discuie dou aspecte importante
n primul rnd, cea mai mare parte a obiectivelor pe termen scurt sunt subdiviziuni ale obiectivelor pe
termen lung, iar, n al doilea rnd, obiectivele, indiferent de termenul pe care sunt definite, trebuie s
se caracterizeze print-un ridicat grad de flexibilitate i adaptabilitate, impus de transformrile
permanente ale mediului extern. In cazul politicilor publice, perioada de timp previzionat variaza
25
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
26/106
ntre 3 i 7ani, interval considerat rezonabil realizrii obiectivelor, respectiv punerii n oper a
Programului de guvernare;
integrarea; fiecare obiectiv trebuie astfel definit nct s se poat nscrie ntr-un ansamblu
unitar, care s acopere n totalitate laturile activitilor i proceselor ce concur la realizarea
obiectivului ; integrarea trebuie fcut att pe vertical, ct i pe orizontal, astfel nct, n final, va fi
creat o adevrat reea a obiectivelor interconectate i care se susin mutual;
consistena; formularea logic a obiectivului asociat att cu respectarea circumstanelor
interne i internaionale, ct i cu raportarea la resursele disponibile ofer, cel puin parial, garania
reuitei proiectului politicii propuse;
dificultatea; inta strategica a crei atingere necesit un grad de dificultate suficient de ridicat
are rolul de a solicit eforturi suplimentare din partea managementului public, constituind, n acelai
timp, o surs principal de stimulare a acestorturi eforturi;
monitorizarea; modul n care sunt executate politicile trebuie monitorizat sistematic i riguros
Cu alte cuvinte, monitorizarea trebuie operaionalizat i nu limitat doar la nivelul unui exerciiu
teoretic;
msurabilitatea; n absena criteriilor de eficacitate i a metodelor de msurare a acestor
criterii nu pot fi exprimate aprecieri reale cu privire la gradul de realizare a obiectivelor. In mod
curent, se utilizeaz dou tipuri de msurtori:
cantitative, n cazul n care criteriile alese sunt cuantificabile, respectiv pot fi exprimate nuniti de msur, fizice sau\i valorice, sub form de cifre absolute sau raiouri (rapoarte);
calitative, n cazul n care metodele de msurare alese au un caracter subiectiv.
Pentru exemplificarea acestui ultim criteriu, considerm obiectivul de interes naional care
vizeaz accelerarea veniturilor din economia naional n urmtorii 4 ani , ca rezultat al politicii de
ameliorare a nivelului de via a ntregii populaii din Romnia.
Cuantificarea oricrui obiectiv se face n cadrul unui interval limitat de o valoare minim (m) i de
o valoare maxim (M). Dac, n cazul obiectivului menionat, cuantificarea este exprimat prin
volumul n miliarde al PIB pe cap de locuitor, se va lua n discuie intervalul cuprins ntre m =
100euro\ locuitor i M = 150euro\ locuitor. ncadrarea n intervalul ( 100- 150 ) nseamn
performan, de diferite grade.
26
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
27/106
Orice alt valoare, sub m =100 sau peste M = 150, invalideaz atingerea obiectivului, circumstane
n care demersurile manageriale trebuie concentrate asupra identificrii problemelor care au condus la
imposibilitatea realizrii obiectivului.
Fie acesta nu a fost definit n termeni reali ( ceace presupune c la fixarea limitelor respective
nu s-au avut n vedere condiionrile impuse de mediul extern i de resursele disponibile), fie
realizarea obiectivului a ridicat o suit de probleme ce s-au dovedit insurmontabile.
In oricare dintre cele dou situaii menionate, asumarea responsabilitii pentru nendeplinirea
obiectivului fixat revine n totalitate managementului.
n concluzie, evoluia spre performana real este posibil doar dac este susinut de obiective
definite n mod pragmatic i lucid, ntr-un context care integreaz ia circumstanele interne i
internaionale.
n desfurarea unei anumite politici, viziunea strategic global este fragmentat n elementecheie, specifice fiecrui sector al economiei, crora le sunt asociate obiective strategice specifice,
deriate sau pariale, precum i un sistem de msurare, astfel nct, n final, s se poat stabili cu
exactitate direciile de desfurare a proceselor de mbuntire a valorilor oferite segmentelor vizate
prin politica elaborat .
Relum exemplul anterior pentru care stabilim ca obiectiv general atingerea nivelului de 150
euro/lunar/locuitor, realizabil n urmtorii 4 ani.
Concomitent, se definesc i obiectivele derivate, specifice, pariale pentru fiecare trimestru
pentru fiecare dintre sectoarele economiei ( agricultur, industrie, servicii ), iar n cadrul acestora
obiectivele ce revin fiecrui subsector, n mod distinct.
Nivelurile de analiz ale obiectivelor. Schema de clasificare a obiectivelor redat n fig.2.4
reflect diferenierile existente ntre obiectivele generale ale unei politici publice i obiectivele
pariale i derivate..
27
Obiective
generaleObiective
generale
Obiectivederivate saupariale
Obiectivederivate saupariale
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
28/106
Figura 2.4. Natura ierarhic a obiectivelor
Obiectivele generale pot fi considerate ca finaliti, realizabile pe termen lung, n timp ce
obiectivele operaionale, derivate sau pariale, sunt interpretate ca inte de atins pe termen mediu
i/sau scurt i sunt necesare, dar nu suficiente, pentru ca obiectivele generale sau operative s fie
realizabile.
n figura 2.5 este reprezentat relaia dintre obiectivul general, stabilit a fi realizabil n urmtoriipatru ani, i obiectivele pariale sau derivate care prevd creteri anuale de 10%,14%, 15%, 11%.
100 110 124 139 150
Legend
obiectiv general
obiective pariale
n + 1 n + 2 n + 3 n + 4 Timp
Fig. 2.5. Relaia dintre obiectivul general i obiectivele pariale
Obiectivele unei politici trebuie formulate astfel nct s nu limiteze diferitele alternativele la care
se poate apela pentru atingere a acestora. Cu alte cuvinte, formularea obiectivelor nu trebuie s fie
expresia unei soluii specifice unice. De exemplu, n cazul n care consumul alcool este perceput ca un
risc pentru sntate, politica public elaborat n scopul reducerii consumului de alcool nu va avea ca
28
Rezultate
iperformane
11o
114
115
111
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
29/106
obiectiv creterea taxelor la alcool sau creterea limitei de vrst a celor crora li se vnd buturi
alcoolice.
Obiectivul va fi astfel exprimat nct va avea n vedere cu precdere reducerea consumului de
alcool cu un anumit procent. Aceast formulare va oferi o multitudine de variante demersurilor
iniiate pentru atingerea obiectivlui, inclusiv creterea taxelor, a vrstei limite sub care se interzice
vnzarea buturilor alcoolice, campanii de educaie focalizate pe aceast tem etc.
Identificarea caracteristicile politicilor publice necesit stabilirea unui cadru conceptual explicit de
cercetare, ceea ce repune n discuie o dilem real legat de managementul strategic asociat unei
anumite politici publice cu privire la configuraia i direcia major n care politica urmez s
evolueze pe termen lung (ce intenioneaz s transforme sau s imbunteasc ntr-un spaiu public
int).
2.5. Strategia
Acest concept exprim opiunea, sensul i direcia sau orientarea general aleas pentru
parcurgerea unei anumite etape n care sunt vizate ndeplinirea obiectivelor i a programelor de
perspectiv, prevznd cile i resursele necesare, dar i circumstanele care vor trebui ntrunite pentru
atingerea acestora.
Criteriile de clasificare a strategiilor sunt variate. Astfel, dup sfera de cuprindere sunt strategii
finale sau pariale; n funcie de dinamic sunt strategii de redresare, de consolidare, de dezvoltare
dup scopul urmrit sunt cunoscute strategiile defensive i cele ofensive .
Strategiile vizeaz integrarea global a domeniului cruia i este destinat n mediul socio-
economic naional i internaional, contribuind, totodat, la creterea flexibilitii i a supleei de
aptare la schimbrile acestuia.
Indiferent de strategia aleas, la baza ei stau sursele, mijloacele i cile disponibile n perioada
pentru care este valabil strategia i care asigur monitorizarea traseului parcurs pentru atingerea
obiectivului.
Formularea strategiei este un proces interactiv care ofer o interpretare creativ i inovativ a
rspunsurilor obinute la o suit de ntrebri de tipul:
cine sunt componenii spaiului public int? care sunt exigenele lor?
care este climatul ecomonic, politic i social actual i care sunt orientrile viitoare ?
care este configuraia actualei politici n domeniu?
29
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
30/106
care sunt punctele tari i punctele slabe ale politicii existente?
care sunt competenele i capabilitile strategice disponibile pentru noul proces politic? ct de
durabile sunt sunt acestea?
ce noi competene i capabiliti sunt necesare? care sunt resursele disponibile? dar resursele
necesare?
Rspunsul la aceste ntrebri este concretizat n misiunea i strategia politicii publice. Focalizarea
asupra spaiului public int imprim acestui tip de abordare caracteristicile sistemului backtracking-
pull ( trage dup sine), n care realizarea obiectivelor propuse pare a fi rezutatul tragerii de ctre
grupurile reprezentative ale spaiului int a proceselor derulate n cadrul politicii publice.
Este un punct de vedere total diferit fa de abordarea tradiional, similar sistemului
push, n care eforturile manageriale de mpingere a proceselor sunt cele care conduc spre
realizarea obiectivelor proiectate.
Strategia aleas include reglementri directe, alternative (ca de exemplu, mbuntirea
cadrului legislativ destinat unui anumit sector, promovarea unor reglementri profesionale,
folosirea unor stimulente economice). Stabilirea strategiei convenabile presupune parcurgerea
procesului unui proces complex ale crui etape sunt reprezent
E I ANALIZA SITUAIEI CURENTE
Identificarea misiunii
identificarea strategiilor diagnosticul performanelor
30
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
31/106
prezente i trecute prezente i trecute
E II EXAMINAREA POLITICILOR I OBIECTIVELOR
Alegerea obiectivelor pe termen mediu
oportuniti capabiliti
analiza mediului analiza mediului
ameninri extern intern servitui
E III STABILIREA I ALEGEREA STRATEGIILOR POSIBILE
Compararea alternativelor strategice
consolidare ofensive defensive lichidare
dezvoltare reducere
Figura nr.2.6. Procesul de stabilire a strategiei unei politici publice
Deoarece fiecare opiune strategic identificat are o serie de costuri asociate i, bineneles,
anumite efecte preconizate ca urmare a atingerii obiectivelor politicii, alegerea variantei strategice
convenabile este condiionat de rezultatele evalurii acestor costuri i, n anumite cazuri, chiar de
analiza impactului fiecrei opiuni asupra spaiului public int.(grupurile crora le este destinat
politica ).
De exemplu, impactul politicilor de prevenie din sectorul sntii este deosebit. Oameni
capabili, din punct de vedere al srii de sntate, care s rspund nevoilor societii reprezint
obiectivul major al acestor politici publice. Atingerea acestui deziderat nseamn nu numai un
popor sntos, cu o speran de via mai mare, dar i economii n bugetele asigurrilor sociale i
ale sntii ( zile de concediu medical i pensionri pe caz medical mai puine, reducerea
consumului de medicamente i costuri de spitalizare mai mici ). Impactul economic este deosebit
de dur n cazul persoanelor de vrst mijlocie, deoarece acestea sunt confruntate cu cele mai
mari responsabiliti n susinerea familiilor.
Eecul n satisfacerea necesitilor lor condamn ntreaga familie la vicisitudini i adaug
poveri suplimentare asupra bugetelor publice.
31
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
32/106
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
33/106
Fiind modaliti concrete de realizare a strategiilor, tacticile sunt subordonate acestora i pot f
ajustate de la o perioad la alta pentru a putea concentra eforturile n punctele critice. Indiferent de
gradul de mobilitate i de flexibilitate al tacticilor important este ca acestea s menin activitile de-
a lungul parcursului strategic ales.
Tacticile pot fi interpretate ca extensii ale unei strategii dezvoltate att n plan orizontal (activit
de cercetare, progres tehnic, producie, comercial, financiar etc.), ct i pe vertical, mbinnd
modalitile concrete de aciuni pe diferite planuri ( relaiile cu furnizorii i beneficiarii agriculturii, cu
autoritile publice, organizaiile internaionale ce pot finana agricultura prin credite nerambursabile
sau cu dobnzi prefereniale etc.).
2.7. Managementul public al resurselor umane
ntreaga raiune a unei politici este compromis de imposibilitatea, determinat de motive
economice i politice, de a crea i mbuntii ansele de ctig, de a asigura un sistem educaionaeficient, de a oferii servicii de sntate eficace i de a sporii opiunile individuale.
Trstura comun a acestor aspecte, din perspectiva resurselor umane, este configurat de
legtura direct dintre creterea productivitii muncii sociale i creterea economic. Este recunoscut
faptul c educaia, sntatea i protecia social innobilieaz i contribuie la motivarea resurselor
umane n obinerea de performane, n toate domeniile de activitate.
Pentru a da fora cuvenit reformelor n administraia public, central i local, Guvernul
Romniei a legiferat Strategia pentru accelerarea reformei1, care definete obiectivele i principiile
ce stau la baza strategiilor reformei i a politicilor acesteia.
Depolitizarea structurilor administraiei publice i eliminarea clientelismului public constituie
unul dintre obiectivele prioritare ale reformei, a crui transpunere n practic presupune:
aplicarea strict cu a Statutului funcionarului public;
gestionarea coerent i corect a carierei funcionarului public;
perfecionarea managementului n administraia public central, local, instituional i la
nivelul serviciilor publice.
Ca i n cazul altor idei i concepte preluate din sectorul privat de ctre managerii din sectoru
public, referitor la managementul resurselor umane se poate afirma c diferenele dintre cele dou
sectoare nu sunt suficient de mari pentru a limita utilizarea acestui concept n sectorul public.
1 Hotrrea Guvernului nr. 1006/12.12.2001) privind accelerarea reformei n administraia public, Monitorul oficial, nr.
606/19.10.2001
33
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
34/106
Diferenierile existente, i ale cror efecte se repercuteaz negativ, n primul rnd, asupra
garantrii aplicrii acestui concept i nu neaprat asupra ngrdirii aplicrii conceptului, sun
menionate i analizate n literatura de specialitate.
Sectorul public nu este exact ca orice ntreprindere , recunoscut fiind faptul c ntre cele dou
exist o serie de diferene fundamentale, care se extind i asupra managementului resurselor umane
Ca diferene eseniale privind managementul resurselor umane n sectorul public menionm
urmtoarele:
o primatul politicului. Aparatul birocratic este un organ loial i subordonat administratorilor politici
i n consecin va fi confruntat cu pericolul discontinuitii i al inconsistenei din politica strategic.
Aceste efecte pot fi resimite la anumite niveluri prin absena unei politici strategice clare i
consistente, ceea ce contravine necesitii de integrare a politicii de resurse umane n politica
strategic general. O alt consecin a importanei prioritare acordat politicului este faptul cposibilitile de democratizare intern (influenarea politicului de ctre funcionarii publici) sunt
limitate;
o sectorul public este angajator i legiuitor. Din aceste considerente politica de resurse umane este
adoptat de- lungul a dou direcii. n primul rnd, ca angajator, sectorul public i poate impune
obligaii cu scopul de ai servi propriile interese sau i poate acorda o serie de liberti care au
repercusiuni asupra politicii de resurse umane. n al doilea rnd, n propriul interes, sectorul public
poate impune tuturor angajailor obligaii legate de politica de personal, cum ar fi, de exempluobligaia de a angaja o anumit cot de grupuri minoritare, persoane cu handicap sau tineri absolveni
n scopul ntririi puterii sale de persuasiune, sectorul public ca angajator trebuie s serveasc drept
exemplu n acest sens;
o sectorul public a dispus, pn nu demult, de un set complet separat de reglementri cu pivire la
condiiile de munc i statutul legal. Acest cadru, n care trebuie s se aplice politica de resurse umane
difer n numeroase puncte eseniale de acela utilizat n afara sectorului public. Aceasta explic pe
larg puterea de atracie a sectorului public ca angajator: sigurana locului de munc i un salariu
acceptabil. Nu exist o relaie obinuit ntre angajat i guvern ca angajator, deoarece nici una dintre
pri nu intr ntr-un contract bilateral; n schimb, exist un angajament unilateral. n plus, nu sunt
posibile negocieri reale asupra condiiilor de munc ntre sindicate i angajator. Sindicatele pot f
consultate dup care guvernul este cel ce stabilete condiiile de munc.
Cu toate aceste, diferenele dintre cele dou sectoare se diminueaz rapid.
34
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
35/106
Se fac eforturi deosebite n direcia rennoirea sectorului public. n acest sens se acord o atenie
deosebit mbuntirii eficienei aparatului birocratic Cele mai cunoscute exemple sun
descentralizarea puterilor n favoarea autoritilor locale, introducerea bugetelor de performan, a
managementul prin contract, a managementului calitii totale, managementului proiectelor, toate
aceste demersuri fiind menite s mbunteasc orietarea ctre cetean a aparatului public.
Dup cum este subliniat n paragraful anterior, realizarea obiectivelor diverselor politici sectoriale
este imposibil fr schimbarea culturii aparatului public.
Cultura triete atta vreme ct oamenii continu s gndeasc i s se comporte n concordan cu
aceast cultur. n consecin, schimbarea unei culturii existente este posibil numai dac oamenii i
schimb mentalitile i comporatamentele. n pofida derulrii unor proiecte consistente de influenare
explicit i implicit a culturii, comportamental oamenii se schimb deoaebit de greu.
Comportamentul se va schimba numai dac pe lng nelegere (motivaia intrisec) exist i omotivaie extrinsec, menit s susin noul comportament adoptat. Aceast afirmaie ne conduce la
abordarea unor aspecte importante ale managementului resurselor umane, cum ar fi avansrile i
remunerarea performanei, dar i influena unor modele de carier.
Flexibilitatea i adaptabilitatea trebuie ncurajate prin renunarea la utilizarea, de exemplu, a
vechimii n munc i a funciei ca unic criteriu de remunerare. Ar fi, n acest mod , favorizate
dezvoltarea relaiilor pe orizontal i, implicit, evitarea rigiditii ierarhice.
Referitor la coninut, se ateapt ca prin creterea gradului de autonomie i prin participarea
funcionarilor motivarea acestora s creasc.
Activiti mai interesante, n care sunt necesare abiliti i talente ale funcionarilor publici la care
nu s-a apelat pn n prezent, delegarea responsabilitii i a autoritii mpreun cu posibilitatea unei
remunerri adecvate vor contribui la creterea calitii actului administrativ, dar i la atragerea tinerilor
bine pregtii n sectorul public.
Delegarea responsabilitii n scopul ndeplinirii anumitor criterii de performan, atunci cnd se
lucreaz cu bugete de performan i management prin contract, impune necesitatea ca managerul
responsabil s aib puterea de decizie i n domeniul managementului resurselor umane. acest fapt i
va permite s ia msurile ce se impun pentru realizarea performanelor n acest domeniu.
mbuntirea calitii sectorul public, mbuntirea eficienei i preocuparea constant pentru
cetean necesit printre altele programe de formare suplimentare a funcionarilor publici. Demersul
35
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
36/106
calitii implic nu numai nvarea de noi proceduri sau tehnici, dar i adoptarea unei alte atitudini
(aspectul cultural) fa de sarcinile postului.
Recunoaterea intereselor angajailor din sectorul public i tratarea lor cu seriozitate, dei perfect
raional din perspectiva managementului resurselor umane, pot intra n conflict cu factorii politici.
n concluzie, rmne nc o incertitudine posibilitatea ca. n sectorul public managementului.
resurselor umane s se aplice fr modificri.
Legturile cauzale dintre capitalul uman i celelalte forme de capital sunt complexe i departe de a
fi nelese n totalitate, motiv pentru care analizarea acesteia constituie o preocupare constant.. Un
studiu efectuat de specialiti n Asia de Sud-Est atesta c, n anii 70 , deosebirea esenial ntre Hong
Kong, Republica Coreea, Singapore i Taiwan i cea mai mare parte a rilor cu venituri sczute se
reducea la dezvoltarea resurselor umane. n privina colilor secundare, de exemplu, economiile est
asiatice depeau de multe ori alte economi n curs de dezvoltare. Ele combinau acest nivel nalt alcolarizrii cu tehnologia i cu revenirea n ar a expatriailor pentru a realiza o cretere economic
rapid.
Aceste teorii cu grad ridicat de pragmatism au fost acceptate i nsuite de instituiile mondiale
finanatoare, care recunosc c folosirea eficient a forei de munc, eliminarea srciei i creterea
economic sunt corelate ntr-o msur semnificativ. Progresul rapid i susinut n combaterea
srciei s-a realizat prin promovarea unei strategii care integreaz dou elemente la fel de
importante. Primul dintre acestea l reprezint utilizarea celei mare importante avuii a celor sraci
fora de munc. Pentru aceasta este nevoie de politici care mobilizeaz stimulentele pieei, instituiile
sociale i politice, infrastructura i tehnologia spre acest obiectiv. Al doilea element strategic l
constituie asigurarea serviciilor sociale de baz pentru pturile nevoiae2.
Dei nivelul educaional general n Romnia este destul de ridicat, structura calificrilor nu este
nc adaptat mutailor din societate, iar capacitatea de a reaciona a pieei muncii la aceste mutaii
este nc deficitar.
Marea dificultate a reformei iniiate la toate toate nivelurile de nvmnt profesional, primar,
secundar i universitar rmne nivelul sczut al fondurilor alocate de autoritile publice pentru
ntreinerea i mbuntirea infrastructurii educaionale. La aceasta se pot aduga i alte riscuri cum
sunt capacitatea redus a instituiilor guvernamentale de a-i asuma responsabilitii n pregtirea,
perfecionarea i specializarea resurselor umane privind, n primul rnd, implementarea metodelor
2 Raportul Bncii Mondiale, 1990, p.3.
36
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
37/106
moderne i, n al doilea rnd, contracararea rezistenei la transformrile ce se impun la nivel naional
i local.
Reeaua colar romneasc, format din aproape 30.000 coli generale, 1300 licee, 1200
postliceele, 800 coli profesionale i peste 300 de instituii universitare, dintre care 68 de stat statului
face eforturi, sprijinindu-se i pe programele comunitare europene, pentru adaptarea nvmntului la
schimbrile actuale i viitoare, concomitent cu pregtirea pentru aderarea i apoi integrarea european.
n lipsa unei colarizri corespunztoare, deficitul unor specializri relevante va reduce eficacitatea
reformelor i utilizrii resurselor umane, afectnd negativ reacia ofertei de for de munc pe piaa
muncii..
Creterea economic depinde, n mod evident, de capacitatea firmelor de a angaja suficient for
de munc cu calificarea adecvat, dar i de capacitatea administraiei publice de a oferii servicii de
calitate la cele mai mici costuri pentru societate.Situaia, n cazul, economiei romneti presupune att investiii fizice, ct i investiii masive n
ajustarea cunotinelor i abilitilor, la toate nivelurile.
Neglijarea, n prezent, a capitalului umane va conduce, n viitor, la costuri ale care consecine
negative se vor reflecta inclusiv asupra generaiilor viitoare (insuficienta finanare a sistemului de
sntate).
2.8. Rolul guvernului n politicile publice
Strategia Guvernului de accelerare a reformei n administraia public central a statuat c
dezvoltarea acesteia se bazeaz pe urmtoarele principii:
prioritatea elaborrii politicilor publice i a planificrii strategice;
departajarea funciilor managementului ntre nivelul politic i cel administrativ, pentru a
garanta i evalua eficacitatea politicilor;
transformarea ministerului ntr-o instituie public central care s furnizeze servicii supor
politicilor publice din domeniul de activitate al acesteia.
Obiectivele strategiei de guvernare sunt concentrate asupra :
delimitarea rolului managementului politic i administrativ prin specificarea responsabilitii
politice i administrative a Guvernului ;
mbuntirea calitii politicilor publice n scopul garantrii unei rezolvri eficiente a
problemelor, prin implicarea cetenilor i prin creterea eficienei cooperrii ntre instituiile
administrative.
37
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
38/106
Transpunerea n practic a principiilor i realizarea obiectivelor menionate sunt posibile prin
cooperarea tuturor actorilor implicai (minitrii politicieni, funcionari, ceteni, asociaii ale acestora
etc.), prin acumularea, de ctre managementul politic i cel public, de cunotiine i abiliti noi
focalizate pe desfurarea politicilor publice att n interiorul, ct i ntre instituiile abilitate
(ministere ramuri, sectoare, subsectoare)
Schimbare profund a rolului statului ridic dou mari probleme, a cror tratare trebuie fcut
distinct.
O prim problem se refer la amploarea activitilor statului i, n funcie de aceasta, a nivelul
cheltuielilor publice n relaia cu resursele umane.
Cea de-a doua, pune n discuie structura adecvat a activitiilor, respectiv care dintre
activiti ar trebui s rmn, n principal, publice i care ar trebui s devin, n mare msur sau, n
totalitate, private.n timp ce problema supradimensionrii activitiilor guvernamentale este, n mare msur,
legat de echilibrul bugetar, stabilirea proporiei adecvate ntre activitile publice i cele private are
un caracter dual, tiinific i moral. Argumentele tehnice luate n considerare se bazeaz pe evoluii
relativ recente n teoria interveniei statului n economie. Aceasta se refer la: 1) crearea condiiilor
necesare pentru ca pieele private s fie eficiente i 2) intervenia bine elaborat a autoritiilor statului
(parlament, guvern, autoritile locale i instituiile lor) n vederea mbuntirii activitii acestor
piee. Cele dou aspecte sunt analizate n continuare.
1) Prin politicile publice guvernul nu poate s administrezevremea economic, deoarece nu
poate preveni sau depi, n mod eficient, fluctuaiile economice pe termen scurt, cum ar fi cele din
timpul recesiunilor. Guvernul trebuie, ns, s aib capacitatea de a evita marile depresiuni. Evitate
creterea cheltuielilor guvernamentale n scopul creterii consumului s-a dovedit, de-a lungul
timpului, nu numai ineficient dar i contraproductiv.
Pentru reuita elaborrii i implementrii politicilor publice i a meninerii capacitii de a face
fa schimbrilor dorite, n condiii de turbulene economic, social de mediu etc., sistemul de
management public se nscrie ntr-un ciclu coerent extins la o perioad durabil (3 7 ani).
Aceste cicluri de management sunt comune att pentru politice publice ale administraiei publice
centrale (guvern, ministere, agenii etc.), ct i pentru cele ale administraiei publice locale (autoriti
publice judeene, municipale, oreneti i comunale). Aceleai etape, actori i relaii sunt antrenate i
n situaia traversrii ierarhiilor politice i administrative.
38
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
39/106
Direcionarea fluxurile investiionale n infrastructur reprezint, aa cum rezult din experiena
rilor puternic dezvoltate, singura cale eficient de a contracara efectele negative inerente perioadelor
de schimbri structurale.
Pentru aceasta este necesar ca guvernul s pstreze deficitele bugetare ca pe o adevrat arm
utilizarea lor fiind, n exclusivitate, destinat doar pentru a finana mbuntirea permanent a
capacitii economiei de a genera bogie.
n sfera economic, de exemplu, politica social a impozitrii trebuie abandonat n favoarea
uneipolitici economice a impozitrii.
Cu certitudine c, impozitarea trebuie temperat din raiuni de echitate i justiie, dar centrul
politicii. de impozitare trebuie s fie opolitic neutr din punct de vedere social.
Credina c statul fiscal poate s redistribuie ntr-un mod eficient venitul, i astfel s fi posibil
reformarea societii prin impozite i subvenii, a fost infirmat de experiena unor state ce s-au doritegalitare n redistribuirea venitului: Uniunea Sovietic, Marea Britanie, Statele Unite ale Americii etc.
n concluzie, demersul redefinirii rolului statului n noile circumstane trebuie concentrat asupra
crerii climatuluieconomic i nu asupra gestionrii vremiieconomice. Performanele economice ale
Japoniei i Germaniei, din timpul ultimilor patruzeci de ani, susin aceast afirmaie. inta politicilor
economice n aceste state a fost aceea de a crea un mediu economic care s favorizeze creterea
economic, un mediu n care economia s aib capacitatea de a se adapta i de a se schimba rapid i,
chiar mai mult, de a rmne competitive ntr-o lume competitiv.
Ambele ri i-au pierdut avntulde ndat ce au ncercat s controleze vremea economic..
Crezul noilor economiti conform cruia impozitele sczute garanteaz ele nsele nsntoirea i
creterea economic nu a fost confirmat. Cel puin din perspectiv pragmatic, este un fapt recunoscut
c existena unui climat economic sntos nu presupune neaprat meninerea impozitelor sczute, iar
impozitele mari nu nseamn, n mod inevitabil, stagnarea economic.
n concluzie, inta corect a politicii fiscale trebuie s fie ncurajarea direcionrii investiiilor n
resursele umane, n infrastructur i n acordarea anumitor faciliti pentru afaceri.
2) Politicile sociale reprezint o a doua sfer a politicilor publice n care rezultatele obinute pn
n prezent admit o serie de mbuntiri.
Ultimii ani, sub presiunea factorilor interni dar i a instituiilor europene s-a impus creterea att a
aciunilorct i a ajutoarelor sociale direcionate sprefamiliile i adulii n dificultate, persoanele n
vrst sau cele cu handicap etc.
39
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
40/106
Noul tip de societate i regimul politic democratic cer noi politici pentru sectorul social i aceasta
att pentru a satisface nevoile sociale aprute odat cu procesul de tranziia ct i pentru a stabili un
sens consistent al comunitii fa de cei aflai n dificultate.
Analiza politicilor sociale dezvoltate n Romnia repune n discuie urmtoarele teme majore:
o irelevana n ansamblul proteciei sociale;
o eterogenitatea, datorit multitudinii actorilor care le pun n practic (naionali i internaionali
autoriti publice centrale i locale statul fundaii, persoane fizice etc.);
o instabilitatea, determinat de presiunea evoluiilor instituionale, economice i sociale.
Rezolvarea eficace a nevoilor sociale, aflate ntr-o dinamic permanent, ine, pe de-o parte, de
msura n care raportul existent ntre centralizare i descentralizare este reflectat n politicile sociale
adoptate, iar, pe de alt parte, de atingerea obiectivelor de natur economic (capabile s asigur:
creterea eficienei economice, protecia nivelului de trai, reducerea inegalitilor, ntrirea integrrii
sociale etc.
CAPITOLUL 3
ELABORAREA POLITICILOR PUBLICE
3.1. Abordarea sistemic a politicilor publice
O sfer extins n cercetarea elaborrii politicilor este reprezentat de relaia dintre teoriei politiciii eficacitatea acesteia n contextul specific complexitii i incertitudinii problemelor i nivelul
consensului realiazat de politica stabilit.
Pentru elaboratorii politicilor includerea n acest set de relaii i a altor factori (presiunea
timpului, gradul de ameninare sau de ostilitate al unei probleme, structura i cultura organizaiei i a
sistemului n care se dezvolt un anumit proiect politic) completeaz lista provocrilor crora trebuie
s le fac fa.. Regulile posibilelor aciuni strategice, n contexte politice diverse, sunt incluse n
diferitele modele de elaborare, ce fac subiectul acestui capitol.
Conceptul de sistem constituie, n prezent, partea central a cercetrilor legate de autoritile i
administraia public.
Sistemul ca noiune universal reprezint totalitatea elementelor componente ( ca pri sau
subsisteme) aflate n interaciune, fiecare dintre acestea formnd o entitate distinct. De exemplu
economia mondial este un sistem constituit din subsistemele economiilor naionale. La rndul lor,
40
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
41/106
acestea din urm, ca sisteme sunt formate din subectoare sau ramuri economice formnd elementele
sau subsistemele: agricultur, industrie, construcii, servicii .a. n continuare, serviciile pot constitui
un sistem compus din: transporturi, comer, turism, cultur, nvmnt, sntate, administraie public
.a.m.d.
Sistemului i este proprie proclamarea prioritii ansamblului asupra prilor componente
( subsisteme, sectoare etc.) i are urmtoarele caracteristici proprii:
integralitatea componentelor( elementele sistemului sunt vzute ca adevrate cutii negre);
conexiunea invers sau autocorectarea (feedback), prin care se asigur funcionarea stabil ntr-un
mediu perturbant, n schimbare;
auto-organizarea, datorit creia se asigur supravieuirea sistemului la schimbrile impuse de
mediu;
autoregenerarea elementelor componenete, prin nvarea din performanele trecute, dar i din
aplicaii inovaionale;
dezvoltarea contient i, implicit, evoluia spre starea dorit, pe baza punerii n valoare a
capacitii actorilor sistemului, n scopul atingerii obiectivelor fixate..
Pe baza acestor meniuni se poate concluziona c un sistem nu poate exista n absena unei structuri
proprii, care s ofere garania meninerii, progresului (regresului) n faa vicisitudinilor mediului n
care sistemul supravieuiete.
Conceptul de structur este o trstur comun, universal att a lumii fizice i biologice, ct i a celeisociale. n contextul actual, acest concept se extinde n domeniile subcuantice i a celor din universul
supermetagalactic.
Structura reprezint suma elementelor componente ale unui sistem i interrelaiile dintre acestea,
mpreun asigurnd coerena interioar a sistemului i configurnd frontiera de manifestare a
proprietilor specifice (unui sistem, domeniu, sector, activitate). n cazul sistemului economic, de
exemplu, componentele structurale sunt reprezentate de sectoarele economice amintite anterior care
au actori proprii ( unitile economice, instituiile guvernamentale , sindicate, patronate etc.).
Structuralismul studiaz n plus legturile ( relaiile) sistemice materiale, energetice, financiare i
informaionale existente ntre aceti actori, schimbarea spaio-temporal a acestor legturi, cauzele i
consecinele schimbriloe respective.
Trsturile definitorii ale structurilor economico-sociale se difereniaz de cele ale sistemelor prin
urmtoarele caracteristici specifice:
41
-
7/28/2019 Politici Publice - Suport de Curs
42/106
a) complexitatea structurilor de natur economico-social;
b) ordonarea elementelor structurii se face dup principii abstracte, validate de realitile vieii
economico-sociale;
c) sigurana sistemului scade pe msur ce numrul elementelor de structur crete;
d) perturbaiile produse la nivelul unei (sau a mai multor ) componente structurale se transmite n
ntregul sistem;
e) echilibrul i stabilitatea structural este o excepie, regula fiind mobilitatea i adaptabilitatea la
exigenele de mediu.
Aducerea sau meninerea unui sistem ntr-o stare de qvasi-echilibru se realizez prin concentrarea
eforturilor tuturor actorilor sistemului, convergena intereselor fiind, n acest caz, liantul comun.
Considerentele expuse i gsesc aplicabilitatea n domeniul particular al politicilor publice, domeniu
n care abordarea sistemic a politicilor este un loc comun.n literatura de specialitate este acceptat ideea conform creia politica public nu este o simpl
reflexie a unor aciuni generate de o teorie, ci un sistem care dispune de propria sa teorie i care se
desfoar n contextul unei culturii i structurii politico-administrative specifice.
Iniial, atenia a fost concentrat asupra dou subsisteme componente ale sistemului reprezentat
de o politic public sectorial i anume elaborarea i implementarea. n prezent, cercettorii
specialitii n politici publice au determinat un numr mult mai mare de subsisteme: stabilirea
obiectivelor, proiectarea, planificarea i, implementarea, meninerea i evaluarea politicii publice
respective.
Avnd n vedere faptul c studierea fiecrui subsistem este mult mai