Expediente N° 2019-116 Sentencia N° 2019-143 Voto N° 2019-167
Sentencia número 143-2019. Tribunal Aduanero Nacional. San José a las quince horas con cinco minutos del día diecisiete de mayo de dos mil diecinueve.
Recurso de apelación presentado por xxx, S. A., Cédula 3-101-02xxx09 representada por xxx, cédula 01-0xx5-0xx3, contra la resolución de la Dirección General de Aduanas número RES-DN-1xx3-2018 del veintidós de noviembre de dos mil dieciocho.
RESULTANDO:
I.- Por medio de la Resolución número RES-DN-1xxx3-2018 del 22 de noviembre de 2018,
la Dirección General de Aduanas encuentra culpable por la comisión de dos infracciones
aduaneras de las establecidas en el artículo 237 inciso b) de la Ley General de Aduanas (en
adelante LGA), al auxiliar de la función pública aduanera en la modalidad de depositario
aduanero la sociedad xxx, S. A., por el hecho de haber entregado las mercancías
amparadas a los tiquetes de “Mercancías Retenidas” confeccionados por los funcionarios del
Departamento de Denuncias y Operativos Especiales, en adelante DDOE, de la Dirección de
Fiscalización, como parte de las actuaciones fiscalizadoras realizadas en el “Área de
Equipajes” del Aeropuerto Juan Santamaría, número 17339 del 20 de setiembre de 2009 y
17377 del 01 de octubre de 2009, con incumplimiento de “la obligatoria coordinación” que
con la Dirección de Fiscalización de la Dirección General de Aduanas, en adelante la la DF,
debía realizar, a los efectos de “verificar físicamente la mercancía”, según se dispuso, de
manera específica para ellas, mediante las actas de esa Dirección número DF-DEN-OP:164-
09 del 20 de setiembre de 2009 (folios 6, 7) y DF-DEN-OP:186-09 del 01 de octubre de 2009
(folios 229, 230) y mediante correos electrónico de los días 18, 21 de setiembre de 2009 y
05 de octubre de 2009 (refiere a los de folios 240-249).
En razón a lo anterior, le impone la pena de suspensión de 2 días hábiles en el ejercicio de
las actividades aduaneras por cada infracción cometida, para un total de 4 días. (Ver folios
524-552)
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II.- Mediante escrito del 19 de diciembre del 2018, se apersona el señor xxx, en su condición
de apoderado generalísimo sin límite de suma de la sociedad mencionada y manifiesta, que
en representación de la misma interpone los recursos de reconsideración y apelación en
subsidio en contra de la resolución de cita en el resultando anterior, solicitando se declare la
nulidad del acto final, del de apertura y de todo lo actuado; en subsidio se revoque el acto
final, absolviendo a su representada de toda responsabilidad y, ordenando el archivo del
expediente. Solicita además se inicie procedimiento disciplinario contra el o los funcionarios.
(Ver folios 558-607)
III.- Con Resolución RES-DN-0179-2019 del 28 de febrero de 2019, la Dirección General de
Aduanas conoce y resuelve sin lugar el recurso de reconsideración, confirmando lo actuado
mediante el acto inicial y final del procedimiento y da tramite al recurso de apelación,
emplaza al interesado para ante este Tribunal, concediéndole el plazo de 10 días hábiles
con el objeto de mantener, reiterar o ampliar sus alegatos. (Ver folios 608-630)
IV.- En razón de la inhibitoria de la licenciada Barrantes Coto y de las vacaciones del
licenciado Gómez Sánchez, se integra el Colegio con las licenciadas, Sheila Campos
Briceño y Xinia Villalobos Orozco, en virtud de los acuerdos de nombramiento por la Ministra
de Hacienda número DM-TAN-009-2019 y DM-TAN-008-2018, ambos del 22 de abril de
2019. (Ver folios 689, 695).
V.- Se apersona el recurrente para ante esta instancia mediante escrito del 25 de marzo del
2019 y solicita se declaren con lugar los alegatos de nulidad y excepciones interpuestos
desde la contestación del acto inicial y los alegatos de fondo y se ordene el archivo del
expediente. Igualmente solicita se interpongan los procedimientos de responsabilidad
disciplinaria que correspondan conforme se ha solicitado. (Ver folios 642-660)
VI.- Que en la tramitación de las presentes diligencias se han respetado las formalidades
legales.
Redacta el Licenciado Reyes Vargas; y,
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CONSIDERANDO:
I.- La Litis. Corresponde a la imposición de la sanción de suspensión en tanto de 4 días
hábiles, establecida por la Dirección General de Aduanas al auxiliar de la función pública
aduanera en la modalidad de Depositario Aduanero xxx, S. A., Cédula 3-101-0xxx9, al
considerar que habiendo advertido al depositario la necesidad de coordinar con la Dirección
de Fiscalización la verificación física de la mercancía, tal permitió la salida de las mercancías
sin dicha coordinación en lo relacionada con las amparadas a los tiquetes de “Mercancías
Retenidas” confeccionados por los funcionarios de la Aduana Santamaría destacados en el
“Área de Equipajes” del Aeropuerto Juan Santamaría número 17339 del 20 de setiembre de
2009 y 17377 del 01 de octubre de 2009, lo que en su criterio constituyó un incumplimiento
de las disposiciones de procedimiento y control emitidas por la DF. Lo anterior con sustento
norma del artículo 237 inciso b) de la LGA. No considera esta instancia la solicitud de
juzgamiento de los funcionarios intervinientes en el asunto, en tanto no corresponde a la
competencia que por la materia toca a esta instancia, siendo tal aspecto de resorte de los
jerarcas propios conforme dispone la legislación estatutaria de servicio civil.
II.- Admisibilidad del recurso de apelación. Que previo a cualquier otra consideración, se
avoca este órgano al estudio de la admisibilidad del presente recurso de apelación. En tal
sentido dispone el artículo 204 de la LGA que contra el acto final dictado por la DGA, caben
los recursos de reconsideración y apelación para ante el Tribunal Aduanero Nacional, siendo
potestativo usar ambos recursos ordinarios o sólo uno de ellos, los cuales deben
interponerse dentro de los quince días siguientes a la notificación del acto impugnado,
condicionando la admisibilidad a los requisitos procesales de tiempo y capacidad. En el caso
bajo estudio el proceso sancionatorio se dirige directamente contra el auxiliar de la función
pública aduanera en la modalidad de Depositario Aduanero xxx, S. A., y el recurrente xxx,
acredita su condición de apoderado generalísimo sin límite de dicho auxiliar mediante la
certificación registral de folio 607, cumpliéndose en la especie con el presupuesto procesal
de legitimación. Además según consta en expediente, el acto lesivo que le impone la
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suspensión se le comunicó vía fax el día 29 de noviembre de 2018 y vía correo electrónico el
día siguiente conforme consta en la documental de folios 553-556, y el recurso se interpuso
el día 19 del mes siguiente (folio 558), dentro del plazo de los quince días hábiles
establecidos al efecto. En razón de ello, tiene este Tribunal por admitido el recurso de
apelación para su estudio.
III.- Hechos probados. De interés para lo que se resuelve se tienen por acreditados los
siguientes hechos:
1)- Que como parte del Plan Anual Operativo para el año 2009, la Dirección de Control
y Fiscalización de la Dirección General de Aduanas, mediante su Departamento de
Denuncias y Operativos Especiales, en adelante el Departamento, o el DDOE, decide
realizar un operativo en el “Área de Fajas” del Aeropuerto Internacional Juan
Santamaría, con el fin de verificar el cumplimiento de los requisitos y obligaciones
establecidos en el régimen jurídico aduanero, para el ingreso de viajeros, su equipaje,
tanto el que ingresa con él como el rezagado o no acompañado y, las demás
mercancías distintas del equipaje que traiga consigo. Consta lo anterior en la página
uno del informe que con ocasión de la actuación fiscalizadora citada se emitió y corre a
folios a 4332-455.
2)- Producto de la actualización fiscalizadora de cita, dentro de las distintas
“actuaciones fiscalizadoras” realizadas en la citada “Área de Fajas”, el día 20 de
setiembre de 2009 funcionarios del DDOE ejecutaron entre otros, la bonificación de 21
pasaporte, como el secuestro mediante el tiquete de “Mercancías Retenidas” número
17339 (el cual no se encuentra en autos, ni copia del mismo) de mercancías distintas al
equipaje que el señor Sen Ronfon traía consigo en el vuelo 1499 y que al
inspeccionarlas resultaron en dos bultos con un peso de 13.6 kilos conteniendo
agendas electrónicas. Consta lo anterior en las actas DF-DEN-OP: 164-09 del
20/09/2009 visible a folios 06, 07 y DF-DEN-OP: 182-09 del 30/09/2009 visible a folios
201-203.
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3)- Así también, producto de la actualización fiscalizadora de cita, dentro de las
distintas “actuaciones fiscalizadoras” realizadas en la citada “Área de Fajas”, el día 01
de octubre de 2009 funcionarios del DDOE ejecutaron entre otros, la bonificación de 26
pasaporte, como el secuestro mediante el tiquete de “Mercancías Retenidas” número
17377 (visible a folio 290) de mercancías distintas al equipaje que la señora Ixxa
Goxxxxxdts Saxxxxxya, pasaporte número 30xxxx84, traía consigo en el vuelo 937AA y
que al inspeccionarlas resultaron en nueve bultos de menaje de casa y un bulto con
monedas de plata para un total de 10 bultos con peso de 115.3 kilos. Consta lo anterior
en las actas DF-DEN-OP: 186-09 del 01/10/2009 visible a folios 229, 230, DF-DEN-OP:
193-09 del 09/10/2009 visible a folios 284-285.
4)- Que las mercancías amparadas al tiquete de Mercancías Retenidas número 17377
del 01 de octubre de 2009, se despacharon mediante el DUA 005-2009-24xx15 y el
DUA 005-2009-2xx457 del día 08 de octubre y 04 de noviembre de 2009 con levante
en la misma fecha de aceptación. Consta así en la documental de folios 286-290, 409-
411 y se recoge en las actas número DF-DEN-OP: 193-09 del 09/10/2009, DF-DEN-
OP: 208-09 del 06/11/2009 visible a folios 284-285 y 406-408 respectivamente.
5)- Que las mercancías amparadas al tiquete de Mercancías Retenidas número 17377
del 01 de octubre de 2009, previo a su despacho fueron verificadas físicamente por
funcionarios del DDOE durante el procedimiento de despacho relativo a la declaración
aduanera 005-2009-243315. Consta así en el acta número DF-DEN-OP: 193-09 del
09/10/2009 visible a folios 284, 285 y en el correo electrónico de la funcionaria Garro
Vargas visible a folio 292.
6)- Que las mercancías amparadas al tiquete de Mercancías Retenidas número 17339
del 20 de setiembre de 2009, se despacharon mediante el DUA 005-2009-2xxxx1 del
día 21 de setiembre de 2009 con levante en la misma fecha de aceptación. Consta así
en la documental de folios 204-206 y se recoge en el acta número DF-DEN-OP: 182-09
del 30/09/2009 visible a folios 201-203.
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7)- Que el acto inicial del procedimiento se dictó el día 09 de abril de 2013 y se
comunicado el día 15 de abril siguiente. Consta lo anterior en la documental de folios
456 y 461.
8)- Que el acto final fue dictado el día 22 de noviembre de 2018 y comunicado el día 30
siguiente. Consta lo anterior en la documental de folios 524, 553-556.
IV.- De la prescripción. Indica el interesado que reitera la excepción de prescripción
alegada en la audiencia de recepción de pruebas basándose en los hechos juzgados datan
del año 2009, por lo que habrían transcurrido 4 años a la fecha del acto inicial y 9 a la fecha
del acto final, y siendo que el plazo de prescripción para la aplicación de infracciones
administrativas lo es de 6 años, dicho plazo ha sido excedido.
En el análisis de dicha excepción, yerra la administración A Quo al considerar como fecha de
inicio del cómputo del plazo prescriptivo la del descubrimiento de los hechos por ella, en la
fecha de la visita de verificación recogida en el acta DF-DEN-OP:182-09, a saber el 30 de
setiembre de 2009 y, DF-DEN-OP:208-09 del 06 de noviembre de 2009, cuando es lo cierto
que los supuestos infraccionales, de serlo, corresponderían a las fechas de entrega de las
mercancías, que es cuando se materializa el supuesto incumplimiento, y tales se verificaron,
para el tiquetes de “Mercancías Retenidas” número 17377 del 01 de octubre de 2009 los
días 08 de octubre y 04 de noviembre de ese mismo año, fecha del levante y entrega de las
mercancías amparadas a los DUA 005-2009-24xx15 y 005-2009-2xx457, y para el 17339 del
20 de setiembre de 2009 el día 21 de setiembre de 2009, fecha del levante y entrega de las
mercancías amparadas al DUA 005-2009-2xx611, tal como se tiene por demostrado en el
cuarto y sexto de los hechos probados. Por lo demás se comparte las consideraciones del A
Quo y que resumimos de la siguiente manera.
Siendo como se indica que los hechos a juzgar tienen su existencia los días 21 de
setiembre, 08 de octubre y 04 de noviembre de 2009, tenía la administración plazo para
dictar y comunicar el acto interruptor, (acto inicial) hasta esas mismas fechas el año 2015, de
manera que dictado el acto inicial y comunicado que fuera el día 15 de abril de 2013,
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conforme se tiene por acreditado en el sétimo de los hechos probados, lo fue dentro del
plazo señalado, provocando precisamente la interrupción del mismo conforme la disposición
del numeral 231 párrafo cinco de la LGA, e iniciando un nuevo cómputo para los seis años a
partir de los días 21 de setiembre, 08 de octubre y 04 de noviembre de 2013 venciendo en
esas fechas de 2019. Así también dictado el acto final y comunicado el día 30 de noviembre
de 2018, como se tiene por demostrado en el octavo de los hechos probados, lo fue
aproximadamente 10 meses antes del vencimiento del plazo y por ello las competencias
están bien ejercidas en el aspecto temporal relativo a la prescripción. Por lo anterior, se
resuelve sin lugar la excepción de prescripción.
VI.- De la caducidad del procedimiento. Solicita el recurrente la caducidad del
procedimiento en razón a su paralización entre el día 23 de agosto de 2013 y 19 de
setiembre de 2018. Aunque no indica específicamente los artículos en funda su pretensión
hace alusión en forma genérica a los cuerpos normativos de la Ley General de la
Administración Pública y del Código Procesal Civil. En primer lugar, conviene establecer
que, el procedimiento que se conoce, es de naturaleza sancionatoria, y tiene por objeto
determinar la existencia o no de una infracción administrativa aduanera, de conformidad con
lo establecido en los numerales 97 y 98 del CAUCA. Dicho procedimiento y competencia
tienen su regulación en los numerales 4, cuando define a la Autoridad Aduanera, 6 párrafo
dos ambos del CAUCA; 4 incisos c), d), j), 8, 9 inciso b), 10 inciso f) y g) del RECAUCA; 230
y siguientes de la LGA. Dichos conjuntos normativos no establecen ni regulan la figura de la
“Caducidad del Procedimiento” entendida esta como una de las formas extraordinarias de
conclusión del procedimiento, tal como se regula entre otros en los numerales 340 y
siguientes de la LGAP, 57 del Código Procesal Civil, 66 inciso k), 67, del Código Procesal
Contencioso-Administrativo entre otros cuerpos legales.
Ahora bien, siendo que la normativa aduanera tiene procedimiento especial en materia
sancionatoria en el cual el legislador no dispuso la caducidad como medio extraordinario
para la terminación del proceso o procedimiento administrativo, y siendo tal aspecto de
reserva legal, no procede acudir supletoriamente a otro ordenamiento, en virtud de la
especialidad de la norma. Lo anterior, ha sido analizado así por la Sala Primera de la Corte
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Suprema de Justicia en su sentencia 1520 de las nueve horas con diez minutos del día
dieciséis de diciembre del año 2010 cuando consideró:
“VI.- El punto medular del agravio, y alrededor del cual gravitan los distintos argumentos expuestos por
el casacionista, es si la paralización ocurrida en varias oportunidades durante la tramitación del
procedimiento determinativo incoado contra la actora, puede generar su caducidad. En este sentido, un
primer aspecto que debe ser analizado es que los procedimientos de esta naturaleza, en virtud de la
exclusión expresa contenida en el numeral 367 de la LGAP (reiterada en los decretos ejecutivos no.
8797-P y 9669-P), se encuentran regulados en forma independiente por el CNPT. Lo anterior sin
perjuicio, claro está, de la aplicación supletoria del primer cuerpo normativo cuando resulte necesario por
falta de norma expresa, según lo dispone el cardinal 155 del CNPT. En este sentido, el Tribunal
consideró: “Por otro lado, respecto de la postura que sostiene la representación estatal en cuanto a la
inaplicabilidad de la caducidad a los procesos iniciados por la Administración, debe decirse que, en
efecto, esa pareciera ser la tesis que estuvo plasmada en la Ley General de la Administración Pública
hasta el año 2006 (y, por ende, al momento de los hechos que son relevantes para sub lite)… Para lo
que aquí interesa, estima este Colegio que el contraste de ambas redacciones (más lo dispuesto en el
artículo 367.2.d de la misma LGAP, que ciertamente excluye la materia tributaria de la aplicación del
procedimiento administrativo regulado en ella, en tanto cuente con sus propias regulaciones al respecto)
sirve para confirmar el argumento de que, al menos dentro del marco temporal en que transcurren los
hechos que son de relevancia en este asunto, la figura de la caducidad efectivamente no aplicaba a los
procesos tributarios de fiscalización, iniciados por la propia Administración.” Ahora bien, el recurrente
arguye que entre el reclamo administrativo y la resolución determinativa, y tiempo después, entre la
apelación ante el Tribunal Fiscal Administrativo y el fallo de ese órgano, transcurrieron 15 y 17 meses,
respectivamente, lo que genera la caducidad del procedimiento por cuanto se debe aplicar el numeral
340 de la LGAP. En esencia, se plantean dos aspectos que se encuentran concatenados. Por un lado,
que en el caso de los procedimientos tributarios, el precepto de cita resulta aplicable en forma supletoria,
por integración del ordenamiento, y por el otro, que para la solución del presente asunto, se debe
considerar la redacción actual de la norma (en virtud de la reforma contenida en el CPCA) que se afirma
quebrantada, y no la original. En cuanto al primero de ellos, el punto a dilucidar es si el hecho de que las disposiciones adjetivas atinentes al procedimiento tributario no prevean la figura de su caducidad constituye, o no, una laguna normativa, circunstancia de la cual pende la decisión por adoptar en el sub examine. En criterio de esta Sala, y por las razones que de seguido se exponen, la respuesta que se debe dar a esta interrogante es negativa. En términos generales, es preciso
aclarar que el hecho de que un instituto no se encuentre regulado, no implica, en forma automática, que
exista una laguna. Esto en virtud de que bien puede darse el supuesto de que la omisión haya sido
intencional por parte del legislador, a efectos de no habilitar determinada figura o consecuencia jurídica
en un campo específico. A manera de ejemplo, en ciertos procedimientos, se ha dispuesto que la acción
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caduca en un plazo de tiempo determinado, mientras que en otros no. A partir de esta lógica, no sería
dable afirmar que, respecto de los segundos, existe una laguna que deba ser suplida, mediante la
analogía o la aplicación supletoria de otros preceptos. Los vacíos normativos se dan cuando, en aplicación del principio de plenitud del ordenamiento, se presenta un conflicto por una situación de hecho no prevista en forma expresa, que debe ser resuelta, o bien, cuando la legislación aplicable la regula pero en forma incompleta. En materia procesal, por tratarse de una concatenación
de etapas, los distintos actos procedimentales se encuentran dispuestos en la normativa, aunque sea en
forma mínima. Así, la aplicación supletoria se daría cuando lo regulado resulte insuficiente. En síntesis,
las figuras que pueden ser aplicadas son aquellas que se encuentren vinculadas con los elementos de
los actos o etapas procesales previstas en forma expresa para el procedimiento específico que sea
objeto de análisis. Ahora bien, en el caso concreto, resulta claro que ni el CNPT ni el Reglamento
General de Gestión, Fiscalización y Recaudación Tributaria regulan el instituto de la caducidad del
procedimiento determinativo. No obstante lo anterior, ello no supone, contrario a lo que afirma el
casacionista, que deba aplicarse en forma supletoria el numeral 340 de la LGAP. La caducidad es una forma distinta de finalización de los procedimientos administrativos, la cual se produce cuando su tramitación se paraliza por una causa imputable a su promovente por el plazo que al efecto se fije a nivel legal. Como se puede observar, constituye un mecanismo que procura sancionar la indolencia al momento de gestionar el avance de las distintas etapas tendientes al dictado del acto final. Ahora bien, dado su carácter excepcional (por tratarse de una salvedad a la regla general de que los procedimientos finalizan con el dictado del acto final), así como por el hecho de que se trata de una sanción procesal (lo que la diferencia del desistimiento o la renuncia, que suponen un decaimiento sobrevenido del interés del promovente), considera esta Sala que su aplicación no es generalizada, sino que debe estar prevista en forma expresa al momento en que se regulan los distintos cauces procedimentales. Así las cosas, lo dispuesto en la LGAP sobre la caducidad no resulta de aplicación supletoria en materia tributaria, y en ese tanto, no se puede producir la vulneración aducida. En virtud de lo anterior, no son atendibles los restantes argumentos
relacionados con la aplicación retroactiva de la reforma al canon 340 de la LGAP. Por último, en lo
tocante al alegato de la falta de competencia en virtud del tiempo, es menester aclarar que esta solo se
limita cuando “su existencia o ejercicio esté sujeto a condiciones o términos de extinción”, tal y como se
preceptúa en el ordinal 66 de la LGAP. Aún más, dicho canon agrega: “No se extinguirán las
competencias por el transcurso del plazo señalado para ejercerlas, salvo regla en contrario”. Así, para
los efectos de esta norma, debe diferenciarse entre la caducidad de la acción y la caducidad del
procedimiento. De estas, únicamente la primera extingue la competencia, pero únicamente para el caso
concreto. La segunda, por el contrario, en nada se relaciona con la competencia, ya que se trata, como
se ha dicho, de una sanción ante la indolencia en el impulso del procedimiento, pero no afecta los
elementos esenciales de la acción, la cual podría ser iniciada nuevamente salvo que haya operado la
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prescripción del derecho. En consecuencia, debe rechazarse el cargo opuesto.” La negrilla no es del
original.
A más de lo señalado, sobre la reserva de ley en la materia, téngase presente que la
caducidad lo está en función del procedimiento administrativo, en sus etapas previas a la del
dictado del acto final, y no procede cuando el asunto está listo para resolver, ni en etapas
posteriores, donde ya ha recaído acto final, según la filosofía misma del artículo 340, en
relación con el 327 ambos de la LGAP. En todo caso, como se indicó, no es aplicable en el
procedimiento aduanero sancionador pues no está expresamente contemplado y siendo tal
aspecto reserva de ley no puede aplicarse supletoriamente lo establecido para el
procedimiento administrativo regulado en la LGAP.
En consecuencia y por las razones apuntadas debe declararse sin lugar la excepción previa
de caducidad del procedimiento.
VII.- Del “Incidente de nulidad”. En su escrito fechado el día 07 de mayo de 2013, indica el
recurrente que presenta o interpone “Incidente de Nulidad” contra el acto inicial, sin que se
indique, menos desarrolle, su fundamentación normativa a nivel procedimental. Lo anterior lo
reitera en su escrito de ampliación del día 20 de junio de 2013. En su escrito de interposición
de los recursos ordinario indica el interesado que interpone nuevo incidente de nulidad.
Respecto de la mencionada “incidencia”, advierte esta instancia que, en materia de Derecho
Administrativo y Aduanero no existe regulación procedimental que autorice el procedimiento
incidental. En materia aduanera, si bien es cierto, con la promulgación de la LGA vigente se
estableció en su artículo 195 el incidente autónomo de nulidad, dicho instituto procesal fue
derogado, y no tiene aplicación hoy en día, así las cosas todo vicio de nulidad debe ser
argumentado en fase recursiva y resuelto por dicha vía y no por la incidental, como
efectivamente se hace en la presente resolución.
VIII.- De las Nulidades argüidas. En esencia y como verdaderos cuestiones de nulidad, sin
que lo sean de hecho, reclama el recurrente vicio de procedimiento en su elemento
motivación que afecta su derecho a la defensa por una inadecuada intimación e imputación.
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Tal como se recoge en el primero de los resultandos, endilga el A Quo a la recurrente el
hecho de haber entregado las mercancías amparadas a los tiquetes de “Mercancías
Retenidas” confeccionados por los funcionarios del Departamento de Denuncias y
Operativos Especiales durante un operativo en el “Área de Equipajes” del Aeropuerto Juan
Santamaría número 17339 del 20 de setiembre de 2009 y 17377 del 01 de octubre de 2009,
con incumplimiento de “la obligatoria coordinación” que con la Dirección de Fiscalización de
la Dirección General de Aduanas, en adelante la Dirección de Fiscalización o la DF, debía
realizar, a los efectos de “verificar físicamente la mercancía”, según se dispuso, de manera
específica para ellas, mediante las actas de esa Dirección número DF-DEN-OP:164-09 del
20 de setiembre de 2009 (folios 6, 7) y DF-DEN-OP:186-09 del 01 de octubre de 2009 (folios
229, 230) y mediante correos electrónico de los días 18, 21 de setiembre de 2009 y 05 de
octubre de 2009 (refiere a los de folios 240-249).
Tenga presente el interesado que no todo aspecto de fondo resulta en un vicio de nulidad y
el hecho de algunos elementos de prueba no tengan la fuerza probatoria que se les confiera
no conlleva a una indefensión, en tanto resulta atacable por la vía del recurso para ante el
superior el cual revisara y determinará si lo actuado es conforme a derecho o es revocable
precisamente por llevar razón el recurrente.
Al respecto, no encuentra esta instancia omisión o imperfección en los hechos intimados que
pudieran causar indefensión alguna. Los argumentos de la parte por el contrario, están
claramente dirigidos a atacar los argumentos y prueba con el objeto de respaldar su tesis
pero que no tienen la fuerza para achacarles una motivación insuficiente o incongruente que
pudiera causarle indefensión y por ello resulta insubsistente el vicio de nulidad alegado.
IX.- Sobre el Fondo. Al tratarse el objeto de la presente litis de una sanción, al estimar la
Autoridad Administrativa que se ha cometido una infracción contraviniendo o vulnerando las
disposiciones del régimen jurídico imperante en la materia, debe tenerse presente que si
bien la normativa aduanera faculta para imponer sanciones a quienes resulten responsables
de su comisión, en específico los artículos 7, 101 del CAUCA; 6 inciso c), 8 párrafo uno, 11
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párrafo uno, 22, 24 incisos i), m), s), 25, 231, 234 LGA; 525-535 y concordantes de su
Reglamento (en adelante RLGA), dentro del procedimiento sancionatorio aplicable en sede
administrativa, deben respetarse una serie de principios y garantías constitucionales del
Derecho Penal, pero con sus respectivos matices. Dentro de dichos principios se encuentran
como fundamentales la tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad, mismos que conforman la
Teoría del Delito1, como delimitadores de las normas del Derecho Penal y cuya aplicación
respecto al análisis de las sanciones administrativas, ha sido reconocida por la Sala
Constitucional de la siguiente manera:
En cuanto a los principios aplicables al régimen sancionatorio administrativo, se ha establecido que éstos
tienden a asimilarse a los que rigen en el Derecho Penal, pues, ambos son manifestaciones del poder
punitivo del Estado e implican la restricción o privación de derechos, con la finalidad de tutelar ciertos
intereses. Tanto las normas sancionatorias administrativas como las penales poseen una estructura y
funcionamiento similar: la verificación de la conducta prevista produce como consecuencia jurídica una
sanción. El Derecho de la Constitución impone límites al derecho sancionador, que deben ser
observados tanto en sede penal como en la administrativa; ciertamente, en este último caso con
determinados matices que se originan en la diversa naturaleza de ambos: / "Como reiteradamente ya ha
señalado esta Sala, al menos a nivel de principios, no puede desconocerse una tendencia asimilativa de
las sanciones administrativas a las penales, como una defensa frente a la tendencia de liberar -en sede
administrativa- al poder punitivo del Estado de las garantías propias del sistema penal. Siendo innegable
que las sanciones administrativas ostentan naturaleza punitiva, resulta de obligada observancia, al
menos en sus líneas fundamentales, el esquema de garantías procesales y de defensa que nutre el
principio del debido proceso, asentado principalmente en el artículo 39 de la Constitución Política, pero
que a su vez se acompaña de las garantías que ofrecen los artículos 35, 36, 37, 38, 40 y 42 también
constitucionales. Así, ya esta Sala ha señalado que "todas esas normas jurídicas, derivadas de la
Constitución Política como modelo ideológico, persiguen ni más ni menos que la realización del fin
fundamental de justicia que es el mayor de los principios que tutela un Estado de Derecho, en la que se
incluyen reglas -principios generales- que tienen plena vigencia y aplicabilidad a los procedimientos
administrativos de todo órgano de la Administración, se reitera, pues, los principios que de ella se
extraen son de estricto acatamiento por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento
administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador." (resolución N° 1484-96) "...las
1 "...el sistema de la teoría del delito es un instrumento conceptual que tiene la finalidad de permitir una aplicación racional de la ley a un caso. En este sentido, asegura, es posible afirmar que la teoría del delito es una teoría de la aplicación de la ley penal. Como tal pretende establecer básicamente un orden para el planteamiento y la resolución de los problemas que implica la aplicación de la ley penal, valiéndose para ello de un método analítico, es decir, que procura separar los distintos problemas en diversos niveles o categorías." (Bacigalupo Enrique. Derecho Penal. Parte General. Lima, Ara Editores. 1era Edición.2004, página 194).
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diferencias procedimentales existentes entre las sanciones aplicables a infracciones y a delitos, no
pueden conducir a ignorar en el ámbito del procedimiento administrativo las garantías de los ciudadanos,
en efecto, los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho
administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado."
(resolución N° 3929-95). Así, la tendencia inequívoca de este Tribunal ha sido pronunciarse a favor de la
aplicación, aunque ciertamente con variaciones, de los principios rectores del orden penal al derecho
administrativo sancionador, de manera que resultan de aplicación a las infracciones administrativas
mutatis mutandis los principios de legalidad, tipicidad y culpabilidad propios de los delitos." (Sentencia
2000-08193 de las quince horas cinco minutos del trece de setiembre del dos mil)2
Ante tales hechos, resulta imperioso hacer una breve referencia a la naturaleza jurídica del
Sistema Sancionatorio Administrativo, con el fin de determinar bajo qué circunstancias es
viable su ejecución y consecuentemente el ejercicio de la potestad sancionadora otorgada a
la Administración, y de esta forma completar la determinación de la falta de tipicidad que se
configura en la especie.
Dentro de la Administración, el Derecho Sancionador tiene como finalidad mantener el orden
del sistema y reprimir por medios coactivos aquellas conductas contrarias al Ordenamiento
Positivo; este poder sancionador es aquel en virtud del cual “pueden imponerse sanciones a
quienes incurran en la inobservancia de las acciones u omisiones que le son impuestas por
el ordenamiento normativo administrativo, o el que sea aplicable por la Administración
Pública en cada caso”3
De esta forma, es en ejercicio de esta potestad que la Administración puede imponer
sanciones a los administrados por las transgresiones que del Ordenamiento Jurídico éstos
cometan, pero únicamente cuando previamente se encuentren tales conductas tipificadas como infracción a través de un tipo legal. La conceptualización que se ha
brindado por parte de la doctrina, de la sanción administrativa, secunda el principio represivo
indicado supra, respecto a conductas que efectivamente violenten el orden jurídico-
administrativo:
2 Sentencia 6976-2011 del 27 de mayo de 2011.3 ESCOLA, Héctor. Compendio de Derecho Administrativo. Tomo I. Buenos Aires, Argentina: Editorial Desalma. 1984, p. 207
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“García de Enterría la ha definido como “un mal infringido por la Administración al administrado como consecuencia de una conducta ilegal”. A su vez, Bermejo Vera la ha calificado como: “una resolución
administrativa de gravamen que disminuye o debilita –incluso elimina– algún espacio de la esfera jurídica
de los particulares, bien porque se le priva de un derecho, bien porque se le impone un deber u
obligación, siempre como consecuencia de la generación de una responsabilidad derivada de la actitud de los mismos”. Carretero Pérez y Carretero Sánchez se refieren a ella como “un mal jurídico
que la Administración infringe a un administrado, responsable de una conducta reprensible antecedente”. Por su parte, para Suay Rincón la sanción administrativa es la “irrogación de un mal: la
sanción administrativa es, como se sabe, un acto de gravamen, un acto, por tanto, que disminuye o
debilita la esfera jurídica de los particulares, bien sea mediante la privación de un derecho (interdicción
de una determinada actividad, sanción interdictiva), bien mediante la imposición de un deber antes
inexistente (condena al pago de una suma de dinero: sanción pecuniaria)”. En opinión de Gamero
Casado, la sanción administrativa consiste en “la privación, restricción o suspensión de determinados
derechos o bienes jurídicos del sujeto responsable de la infracción, precisamente como reacción –castigo– a la comisión de la misma.”4
Por lo tanto, la imposición de una sanción administrativa será resultado de la transgresión de
una norma previamente establecida (art. 39 constitucional), justificándose así, la puesta en
marcha del engranaje que constituye la potestad sancionadora de la Administración cuando se verifiquen y respalden los elementos fácticos y normativos que justifiquen dicho accionar, en relación con el tipo infraccional establecido por el Ordenamiento Jurídico.
El principio de tipicidad es un derivado del principio de legalidad consagrado en el numeral
11 de la Constitución Política y de la LGAP, lo mismo que en materia aduanera en el artículo
108 del CAUCA5, íntimamente relacionado con el principio de seguridad jurídica; el mismo se
encuentra dispuesto, al igual que otros principios concernientes a la materia represiva
estatal, en el artículo 39 de nuestra Constitución Política:
4 Citados por Ramírez Torrado, María Lourdes. La Sanción Administrativa y su diferencia con otras medidas que imponen cargas a los administrados en el contexto Español. Revista de Derecho de la Universidad del Norte Nº 27, Barranquilla, Colombia, 2007, p. 274.5 “Principio de legalidad de las actuaciones: Ningún funcionario o empleado del servicio aduanero podrá exigir para la aplicación o autorización de cualquier acto, trámite, régimen u operación, el cumplimiento de requisitos, condiciones, formalidades o procedimientos sin que estén previamente establecidos en la normativa aduanera o de comercio exterior.”
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“A nadie se hará sufrir pena sino por delito, cuasidelito o falta sancionadas por ley anterior y en virtud de
sentencia firme dictada por autoridad competente, previa audiencia concedida al indiciado para ejercitar
su defensa y mediante la necesaria demostración de la culpabilidad ...”
Así, se exige que las conductas sancionadas se encuentren establecidas previamente en un
tipo infraccional, de esta forma, para que una conducta sea merecedora de una pena, no es suficiente que sea contraria a derecho, es decir, que constituya una infracción al ordenamiento, es necesario que además esté tipificada, sea que se encuentre
plenamente descrita en una norma; esto obedece a exigencias de seguridad jurídica, pues
siendo materia represiva, es necesario que los administrados puedan tener entero
conocimiento de cuáles son las acciones que deben abstenerse de cometer, so pena de
incurrir en una conducta sancionable.
El tipo se constituye en una descripción de un acto omisivo o activo, establecido en un
presupuesto jurídico de una ley anterior, mientras que la tipicidad es la adecuación o
subsunción de una conducta humana, concreta y voluntaria, al tipo, sea a la descripción
hecha en la ley, configurándose en el primer elemento de la conducta punible. Decimos en
derecho administrativo que tal, el tipo, constituye el antecedente normativo que faculta la
actuación represiva de la administración, en otras palabras es lo que motiva del acto.
Así, conducta del auxiliar la subsume el A Quo en el tipo dispuesto por el numeral 237 inciso
b) de la Ley General de Aduanas o LGA, primera parte que al efecto reza:
ARTÍCULO 237.- Suspensión de dos días. Será suspendido por dos días hábiles del ejercicio de
su actividad ante la autoridad aduanera, el auxiliar de la función pública aduanera que:
…
b) Estando obligado, incumpla las disposiciones de procedimiento y control emitidas por las autoridades aduaneras, o no mantenga a disposición de esas autoridades los medios de control
de ingreso, permanencia y salida de las mercancías, los vehículos y las unidades de transporte.
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Del caso concreto. Se acusa a la recurrente por incumplir las “disposiciones de
procedimiento y control” emitidas por el DDOE, contenidas en las acta número DF-DEN-OP:
164-09 del 20 de setiembre de 2009 (folios 6, 7), DF-DEN-OP: 186-09 del 01 de octubre de
2009 (folios 6, 7) y mediante correos electrónicos ( no los identifica en forma específica) de
folios 240 a 249 en relación con las mercancías decomisadas mediante los tiquetes de
“Retención de Mercancías” número 17339 del 20 de setiembre de 2009 y 17377 del 01 de
octubre de 2009. No realiza el A Quo una clara relación de la específica o específicas
“disposición(es)” en relación a cada uno de los tiquetes de cita.
No obstante, es claro que, tratándose del tiquete número 17339 refiere a la contenida en el
acta número DF-DEN-OP: 164-09 y al correo del día 18 de setiembre de 2009, a las 16:26,
la funcionaria de la DF Rebeca Garro Vargas al señor xxx, Gerente de Operaciones del
depositario.
En cuanto al acta de cita, no se tiene por acreditado se le haya comunicado en forma alguna
al depositario, y como bien reconoce dicha instancia, en la página 35 del acto final, folio 541,
último párrafo, no hay participación alguna de personal del auxiliar, dado que los hechos en
ella recogidos ocurren en las instalaciones del aeropuerto Juan Santamaría y en un
momento previo al traslado de las mercancías a las instalaciones del Depositario para su
resguardo. En otras palabras no se acredita que la frase contenida en la misma y que indica
“Dichas mercancías serán llevadas al Depositario Aduanero Tical, por lo cual se le indica a
dicho depositario que en el momento de presentarse estas mercancías a despacho, se debe
coordinar con la Dirección de fiscalización… a efectos de verificar las mercancías
físicamente.”, haya sido debidamente comunicada a la indiciada, a efecto de considerar
dicha acta como prueba de la instrucción o “disposición” para el auxiliar. Todo caso y, aun
considerando lo que no se encuentra acreditado, que tal haya sido el documento para el
traslado, ingreso o entrega de las mercancías al auxiliar, no deja de ser tal, siendo que a los
efectos de inventario el número de movimiento de inventario asignado lo fue el 1417923.
Además, tome nota el A Quo que con posterioridad se dicta o instrucción que deja sin efecto
la contenida en la mencionada acta, a saber, el correo supracitado de la funcionaria Garro
Vargas en la que le indicaba:
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“… procedo a solicitarle que las boletas de retención de mercancías, correspondientes
a equipajes que se generen para los días 18, 19 y 20 de setiembre del corriente, no se les autorice la salida del Depositario, ya que dicha mercancía requiere
supervisión física por parte del Departamento de Denuncias y Operativos Especiales.
Como le manifesté, el lunes a primera hora se desplazará hacia el Depositario un grupo de trabajo, quien llevará a cabo la labor antes mencionada, además le manifiesto que el lunes le estaré remitiendo los números
específicos de las boletas de retención de mercancías que se revisaran.” . Consta lo
anterior en la documental de folio 245.
Del correo de cita, se desprende claramente que la “disposición de retención de las
mercancías”, si podemos entenderla así, solicitada por la funcionaria Garro Vargas lo es a
plazo, a saber hasta el día 21, fecha en que a primera hora, donde el órgano fiscalizador se obliga él a presentarse a las instalaciones del depositario a realizar la inspección física en día y hora determinados. No se vislumbra en la comunicación
efectuada, deber más allá del pasivo de esperar hasta esa fecha, a que lleguen las
autoridades a realizar las actuaciones de verificación física, de manera que no habiendo
llegado, como parece haber ocurrido, dichas autoridades el día y a la hora señalados, ni
comunicando cambio alguno en la fecha, pues no consta en autos, para realizar las
diligencias, es criterio de esta instancia no existe obligación alguna del auxiliar de retener,
por su cuenta, las mercancías de cita, y por ello, se consideran no existe antijuridicidad
alguna en la entrega de las mercancías amparadas al tiquete 17339 del 20 de setiembre de
2009 como tampoco tipicidad en tanto no existió el incumplimiento señalado en la norma
para la “disposición” señalada. Sobre este último aspecto, el de tipicidad, debe ampliar esta
instancia sobre el tratamiento que el A Quo procura dar a las órdenes o instrucciones que
como producto de las actuaciones fiscalizadoras puedan generarse en un procedimiento de
fiscalización. En tal sentido, se indica que las “disposiciones de procedimiento y control” a
que hace referencia el numeral 237 inciso b) de la LGA lo son de carácter normativo,
dictadas por el Director General de Aduanas, dentro de las cuales se hallan las
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denominadas disposiciones de carácter general (LGA, art. 11 párrafo 2, 30.e), 45 párrafo 3,
48.a), g), i), l), 50.b), 103, 141 párrafo 1, 141bis párrafo 1-3, 172.a), b), c), e), f), entre otras;
las disposiciones contenidas en la resolución administrativa que lo autoriza como auxiliar,
según la disposición del numeral 29 párrafo uno, las que le fije la autoridad aduanera
mediante resolución o convenio (art. 30 inciso h), sin perjuicio de otros o de una más
específica sanción, es decir refiere la norma a disposiciones de carácter general o particular
pero en este último caso contenidas en una resolución que puede ser la de autorización u
otra y que manan de la Dirección General de Aduanas, sin que entren en tal categoría las
medidas cautelares, u órdenes que para un caso concreto, especifico y de manera temporal
se puedan adoptar y que son a las que hace referencia el numeral 98 del RLGA.
Tratándose del tiquete número 17377, también es claro que, las supuestas “disposiciones”
incumplidas son las contenidas en el acta número DF-DEN-OP: 186-09 y al correo del día 05
de octubre de 2009, a las 08:24, donde la licenciada Margarita Villalobos Coto, en su
condición de Jefe del Departamento de Denuncias y Operativos Especiales de la Dirección
de Fiscalización de la DGA envía un correo electrónico al señor xxx en el que “…le solicito respetuosamente que las boletas de retención de mercancías, correspondientes a equipajes
que se generaron para los días 01, 02, 03 y 04 de octubre del corriente, no se les autorice
la salida del Depositario, ya que dicha mercancía requiere supervisión física por parte del Departamento de Denuncias y Operativos Especiales… seguidamente le detallo los
números de tiquetes objeto de revisión:…” y para el caso en el detalle se incluye el 17377.
En cuanto al acta de cita, valga lo señalado para el tiquete anterior en cuanto a que no se
tiene por acreditado se le haya comunicado en forma alguna al depositario, y como bien
reconoce dicha instancia, en la página 35 del acto final, folio 541, último párrafo, no hay
participación alguna de personal del auxiliar, dado que los hechos en ella recogidos ocurren
en las instalaciones del aeropuerto Juan Santamaría y en un momento previo al traslado de
las mercancías a las instalaciones del Depositario para su resguardo. En otras palabras no
se acredita que la frase contenida en la misma y que indica “Tales mercancías serán
llevadas al Depositario Aduanero Tical, por lo cual se le indica a dicho depositario que al
momento de presentarse a despacho estas mercancías se deberán coordinar con la
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Dirección de fiscalización…”, haya sido debidamente comunicada a la indiciada, a efecto de
considerar dicha acta como prueba de la instrucción o “disposición” para el auxiliar.
No obstante, la afirmación realizada por el A Quo, en el sentido de que las mercancías
amparadas al tiquete de Mercancías Retenidas número 17377 del 01 de octubre de 2009,
fueron despachadas sin ser revisadas físicamente carece de sustento fáctico. En efecto tal
cual se recoge en el quinto de los hechos tenidos por demostrados por esta instancia, consta
que previo a su despacho fueron verificadas físicamente por funcionarios del DDOE durante
el procedimiento de despacho relativo a la declaración aduanera 005-2009-2xxx5. Consta
así en el acta número DF-DEN-OP: 193-09 del 09/10/2009 visible a folios 284, 285 y en el
correo electrónico de la funcionaria Garro Vargas visible a folio 292. Así las cosas, no
habiendo incumplimiento en los términos establecidos por el A Quo resulta infundado el
incumplimiento a la solicitud realizada mediante correo electrónico por la licenciada
Villalobos Coto. Por lo anterior, no existe antijuridicidad alguna en la entrega de las
mercancías amparadas al tiquete 17377 del 01 de octubre de 2009.
Finalmente, y tal cual se consideró supra, tampoco hay tipicidad en tanto no existió el
incumplimiento señalado en la norma para la “disposición” señalada en cuanto las órdenes o
instrucciones que, como producto de las actuaciones fiscalizadoras puedan generarse en un
procedimiento de fiscalización como medidas cautelares, u órdenes que para un caso
concreto, especifico y de manera temporal, y que son a las que hace referencia el numeral
98 del RLGA, puedan ser consideradas “disposiciones de procedimiento y control” en los
términos establecidos en el numeral 237.b) de la LGA.
A manera de corolario, hace ver esta instancia que llama la atención el hecho de que y como
bien ha reconocido el A Quo, las mercancías fueron examinadas por el órgano fiscalizador al
momento de su “retención”, secuestro o decomiso e incluso se tuvo acceso a la factura
comercial que las amparaba y a su valor, de forma tal resulta cuestionable una medida como
la solicitada al depositario y en perjuicio de la parte importadora que ve retrasado su derecho
a retirar las mercancías si no hay una “autorización expresa” del órgano fiscalizador como se
indica en las actas respectivas.
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En asuntos como el juzgado, donde previo el DDOE ya había inspeccionado previamente la
mercancía en el área de fajas, determinado su naturaleza, cantidad y valor de factura, nada
justificaba una nueva inspección, toda vez que incluso existiendo una errónea determinación
por el agente de aduana con la información recopilada bien podría justificar y llevar a cabo
un ajuste tributario a posterior.
POR TANTO:
Con base en las facultades otorgadas por el artículo 102 y 104 del Código Aduanero
Uniforme Centroamericano, artículos 198, 205 a 210 de la Ley General de Aduanas, por
unanimidad este Tribunal resuelve con lugar el recurso, en consecuencia se revoca la
resolución recurrida, disponiéndose absolver al recurrente de toda pena y responsabilidad.
Notifíquese al recurrente al medio señalado: correo electrónico [email protected], y a la Dirección General de Aduanas al medio disponible.
Loretta Rodríguez MuñozPresidenta
Sheila Campos Briceño Alejandra Céspedes Zamora
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Shirley Contreras Briceño Desiderio Soto Sequeira
Xinia Villalobos Orozco Dick Rafael Reyes Vargas
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