EDITORIAL

OJALÁ TE TOQUE VIVIR EN TIEMPOS INTERESANTES / ANDRÉS SERBIN 3

MAY YOU LIVE IN INTERESTING TIMES / ANDRÉS SERBIN 6

COYUNTURA

ABORDAR INTEGRALMENTE EL PROBLEMA DE LA DEUDA:

UN RETO PARA TODOS/RICARDO ZAMBRANA GODOY 9

INVESTIGACIÓN Y ANÁLISIS

EL RÉGIMEN BANANERO DE LA UNIÓN EUROPEA, EL CARIBE Y

AMÉRICA LATINA/ PAUL SUTTON 25

POLÍTICA, RELIGIÓN Y ECONOMÍA EN LA REFORMA EDUCATIVA DE

NICARAGUA/ANDRÉS PÉREZ 54

DOCUMENTOS

T H E GREEN PAPER ON RELATIONS BETWEEN THE EUROPEAN UNION AND

THE A C P COUNTRIES ON THE EVE OF THE 2 1ST CENTURY: A CARIBBEAN

NGO EVALUATION/ DAVID E. LEWIS 80

DOCUMENTO OFICIAL (GREEN PAPER) SOBRE LAS RELACIONES ENTRE

LA UNIÓN EUROPEA Y LOS PAÍSES ACP EN EL UMBRAL DEL SIGLO XXI /

DAVID E. LEWIS 107

INTERVENTION OF THE CARIBBEAN POLICY DEVELOPMENT CENTRE CPDC

TO THE 18TH MEETING OF THE CARICOM HEADS OF GOVERNMENT,

JAMAICA, 01 JULY 1997 140

INTERVENCIÓN DEL CENTRO DE DESARROLLO POLÍTICO DEL CARIBE (CPDC)

EN LA DÉCIMO OCTAVA REUNIÓN DE JEFES DE ESTADO DEL CARICOM

SOSTENIDA EN JAMAICA, EL Io . DE JULIO DE 1997 149

POSICIÓN Y PROPUESTA DE LAS ORGANIZACIONES AGLUTINADAS EN ICIC Y

C A C I CON RESPECTO A LA EVALUACIÓN DEL SISTEMA DE INTEGRACIÓN

CENTROAMERICANA 159

RESEÑA

MIGUEL GONZÁLEZ PÉREZ: «GOBIERNOS PLURIÉTNICOS: LA CONSTRUCCIÓN

DE REGIONES AUTÓNOMAS EN LA COSTA A T L Á N T I C A - C A R I B E DE NICARAGUA.

UN ESTUDIO SOBRE EL ESTADO NACIONAL Y LA AUTONOMÍA REGIONAL» /

ALTA HOOKER BLANDFORD 168

PULSO BIBLIOGRÁFICO 180

LIBROS Y CUADERNOS CRIES 184

Dirija toda su correspondencia a:Revista Pensamiento Propio, CRIES,Apartado Postal 3516, Managua,Nicaragua, Tel: (505-2) 22252172225137-2682362,Fax: (505-2) 2681565Correo electrónico:cries @nicarao..org.ni

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Para garantizar la calidad del contenido denuestra revista y asegurar un proceso deselección atinado y transparente, el ComitéEditorial de Pensamiento Propio ha establecidolas siguientes pautas para el arbitraje de losmateriales enviados:

• relevancia regional del tema.

• rigor analítico y metodológico.

• calidad de la exposición y de la argumenta-ción.

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Pensamiento Propio es una revista de análisis económico y social que divulga los estudios y/o resultados de inves-tigaciones de la red CRIES, y estimula estudios que enfoquen a la región en su totalidad, con el objetivo de crear unforo intelectual abierto a proponer soluciones democráticas a los importantes retos económicos, sociales y políticosque enfrenta la región Centroamericana y el Gran Caribe.Las ideas expresadas en los artículos por los/las autores/as respectivos/vas son de su exclusiva responsabilidad yno reflejan necesariamente el punto de vista de la Revista. El Comité Editorial de Pensamiento Propio invita a todos/aslos/las interesados/as a escribir y enviar sus aportes a este foro de debate, pero se reserva el derecho de publica-ción de las colaboraciones recibidas. Se permite, previa autorización, la reproducción de los contenidos de larevista, a condición de que se mencione la fuente y se haga llegar dos copias a la redacción.

Ojalá te toque viviren tiempos interesantesDr. Andrés Serbin (*)

Cuando hace tres números, Pensamiento Propio inició una «nue-va época» como la revista de ciencias sociales del Gran Caribe,estaba marcando un viraje no sólo en la política editorial de larevista, sino también una renovación y una reorientación de CRIES,

Los recientes y acelerados pasos en este sentido se asocian conla realización, en este año, de una reunión regional preparatoriaen Haití y de la V Asamblea General en Panamá; con la elecciónde una nueva Junta Directiva y la realización de sus dos prime-ras reuniones de trabajo (la primera en Panamá, conjuntamentecon los miembros de la Junta Directiva saliente, y la segunda enBarbados); con la creación de diversas comisiones de trabajo(incluyendo en particular las comisiones de investigación, finan-zas, estrategia comunicativa y sociedad civil); con la incorpora-ción de nuevos centros de la región a la red CRIES, y con unenriquecedor debate interno sobre las prioridades estratégicasque enfrenta nuestra organización frente a los nuevos desafíosregionales, hemisféricos y globales en esta etapa de lamundialización del capitalismo.

En este marco -sin perder de vista el rico capital de la trayectoriay la experiencia acumulados desde su creación en 1982-, CRIESrevitaliza y retoma algunos de sus rasgos más destacados paraenfrentar una nueva coyuntura regional y mundial.

En primer lugar, retoma su rasgo más distintivo como una red decentros y de organizaciones no gubernamentales del Gran Cari-be que promueve una visión y una respuesta regional frente a losimpactos de la globalización y del fin de la guerra fría; frente alos nuevos procesos de integración regional y subregional y dedemocratización y consolidación democrática en la cuenca delCaribe y, en especial, frente a la necesidad de promover, desdela región, un conocimiento social riguroso y de alta calidad aca-démica, adecuado a las nuevas demandas emergentes en torno

(*) Presidente de CRIES.

a un desarrollo sostenible de las sociedades grancaribeñas. Esteprimer componente implica retos específicos para establecer vín-culos, nexos y acciones conjuntas en el contexto de unaglobalización fragmentadora y plagada de contradicciones quetiende a reforzar las consabidas divisiones culturales, lingüísticas,étnicas y políticas entre las sociedades del Caribe insular, deAmérica Central y de países como Colombia, México y Venezue-la, unidas por la geografía pero frecuentemente separadas por lahistoria y la geopolítica.

En segundo lugar -el activo más importante de tres lustros deconsolidación institucional-, la estrecha e histórica vinculaciónde CRIES con las demandas y las necesidades de diversos sec-tores de la sociedad civil del Gran Caribe, como referente funda-mental de sus programas e iniciativas en el campo de las cien-cias sociales. En esta perspectiva, la relación entre la comuni-dad epistémica de la región, configurada por los diversos cen-tros e institutos de investigación y, en especial, el amplio espec-tro de actores y organizaciones sociales -excluidas o posterga-das en sus aspiraciones-, en el marco de una creciente diferen-ciación de intereses y expectativas de clase, género, etnicidad yedad, constituye un eje decisivo para orientar el trabajo de CRIESen los próximos años.

En tercer lugar, junto con la necesidad de promover un conoci-miento social desde una perspectiva del Gran Caribe y de unestrecho vínculo con las demandas y aspiraciones de la socie-dad civil, la comprensión de que CRIES, en tanto red de centrosy organismos no gubernamentales, no aspira a sustituir el traba-jo a nivel nacional de las diversas organizaciones que la compo-nen, sino a coordinar y promover el desarrollo de programas re-gionales en relación con una sociedad civil regional emergente yen función de los procesos de integración y democratización encurso en la región. En este sentido, la red apunta a desarrollar yconsolidar programas de investigación y de acción conjunta ycoordinada en una perspectiva regional del Gran Caribe comouna de sus tareas prioritarias.

Es en esta perspectiva, sucintamente presentada, que el foco delas actividades de CRIES se concentra, para los próximos años,en la instrumentación de un programa principal sobre regionalis-mo y sociedad civil, para el cual han sido emprendidas, con losdiversos centros miembros de la red, una serie de iniciativas -talleres, simposios, conferencias, desarrollo de investigacionesy producción de documentos, apoyo a las organizaciones de lasociedad civil, campañas de difusión y diseminación- que, enuna primera fase, deberán culminar en la realización del ForoRegional de la Sociedad Civil del Gran Caribe -en noviembre de1997 en Cartagena de Indias-, previo a la Reunión del Consejo

de Ministros de la Asociación de Estados del Caribe, en la con-fianza de que tales actividades contribuirán a iniciar la construc-ción de un ámbito adecuado para la reflexión y la discusión deestos temas, frecuentemente nuevos y poco explorados en la ac-tual coyuntura, y a crear las condiciones para avanzar -en con-junto con las organizaciones de la sociedad civil-, en el análisisy la elaboración de propuestas y recomendaciones para el dise-ño e implementación de políticas públicas específicas en el con-texto regional.

En este mismo sentido, el presente número de Pensamiento Pro-pio inicia una progresiva metamorfosis para convertirse en unórgano adecuado a estos objetivos. Es por ello que se ha rees-tructurado el diseño inicial de la revista para incluir una secciónde artículos arbitrados con la colaboración de un consejo asesorinternacional con el propósito de mantener un alto nivel de exce-lencia académica; una sección de documentos que ¡lustre ca-balmente el avance de las diversas iniciativas regionales, y unasección informativa para difundir las acciones emprendidas, jun-to con las habituales reseñas y el pulso bibliográfico, que permi-ten captar a cabalidad los avances en la producción de un cono-cimiento social propio de la región. Adicionalmente, con la inten-ción de superar las compartimentaciones lingüísticas que carac-terizan a la región, los artículos se publican en su lengua original-español o inglés-, con un resumen en uno u otro idioma, demanera de posibilitar un mayor acceso a los aportes del áreahispano o angloparlante.

Como expresaba la antigua sentencia china: «ojalá te toque viviren tiempos interesantes», no hay duda de que esta nueva etapa,para CRIES y para Pensamiento Propio, augura, una vez más, eldesafío de estar a la altura de los nuevos retos políticos y de lasdemandas sociales que imponen estos nuevos tiempos de laglobalización, la integración y la democracia en nuestra región.

Pensamiento Propio/ Ano II, No. 4 / Nueva Epoca / mayo agosto 1997. pp 6-8

May You Live in Interesting TimesDr. Andres Serbin (*)

Pensamiento Propio's initiation of a «new era» as a social sciencejournal covering the Greater Caribbean region reflected a shiftnot only in the magazine's editorial policy, but also a renovationand reorientation of CRIES itself.

This recent and accelerated change has. been associated with aseries of events, including: the regional preparatory meeting heldthis year in Haiti, and the Fifth General Assembly held in Panama;the election of a new Board of Directors and their first two workingmeetings (the first held jointly with the exiting Board members inPanama, and the second in Barbados); the creation of differentworking commissions (particularly those related to research,finances, communication strategy and civil society); theincorporation of new regional centers into the CRIES network; andan enriching internal debate about the strategic priorities facingour organization given the new regional, hemispheric and globalchallenges occurring in the present stage of the globalization ofcapitalism.

In this context, CRIES is revitalizing and re-embracing some of itsmost outstanding qualities -without losing sight of the wealth ofexperience accumulated since its creation in 1982- to address anew regional and international climate.

In the first place, there is CRIES's most distinctive trait as a networkof centers and non-governmental organizations in the GreaterCaribbean region which promote a regional approach andresponse to the impact of globalization and the end of the coldwar, and to the new processes of regional and sub-regionalintegration and democratization and democratic consolidation inthe Caribbean Basin. In particular, CRIES responds to the needto promote -from the region- a social understanding that is bothrigorous and of a high academic quality, and is adapted toemerging demands related to the sustainable development of thesocieties of the Greater Caribbean. This characteristic impliestaking on the specific challenge of establishing links, connections

(*) President of CRIES.

and joint actions in the context of a fragmented globalization thatis plagued by contradictions which tend to reinforce traditionalcultural, linguistic, ethnic, and political divisions between thesocieties of the Caribbean, Central America, and nations such asColumbia, Mexico and Venezuela, which are linked ingeographical terms but have frequently been separated by historyand geo-politics.

In the second place -and the most important asset over the past15 years- is CRIES's close, historical relationship to the demandsand needs of diverse sectors from the Greater Caribbean region'scivil society, providing a fundamental point of reference for theirprograms and initiatives in the social science arena. Thus, therelation between the region's epistemological community -madeup of the different research centers and institutes and, in particu-lar, the broad spectrum of social actors and organizations whoare increasingly marginalized in the framework of the increasingdifferentiation of class, gender, ethnic and age interests andexpectations-will act as a decisive element in orienting CRIES'swork over the next years.

Thirdly, together with the need to promote social understandingaimed at creating an approach to the Greater Caribbean regionand a close connection to the aspirations of civil society, is theknowledge that CRIES's aim -as a network of centers and non-governmental organizations- is not to substitute the national levelwork carried out by the organizations which comprise the network.Instead, its goal is to coordinate and promote the development ofregional programs related to an emerging, regional civil society,and in function of the integration and democratization processesunderway in the region. In this sense, the network aims to developand consolidate research programs and joint and coordinatedactions, with a regional approach to the Greater Caribbean, asone of its priority tasks.

With this approach, CRIES's activities in the coming years willconcentrate on implementing a principal program on«regionalism» and civil society. For this, a series of initiatives-workshops, symposiums, conferences, the development ofresearch and the production of documents, support to civil societyorganizations, and publicity campaigns- have been underwaywith the different centers affiliated with the network. In the firstphase, these initiatives will culminate in a Regional Forum of theGreater Caribbean's Civil Society, in November, 1997, inCartegena, Columbia, prior to the Meeting of the Council ofMinisters of the Association of Caribbean States, in the hope thatsuch activities will contribute to developing an adequate climatefor reflecting upon and discussing these often new and unexploredthemes. It is also hoped that it will help create the conditions for

moving forward -together with organizations from civil society- inanalyzing and developing proposals and recommendations fordesigning and implementing specific public policies, in a regio-nal context.

Similarly, this issue of Pensamiento Propio initiates a progressivemetamorphosis, in which the magazine will convert itself into ajournal capable of achieving such objectives. Thus, the initialdesign has been restructured to include a section of articles writtenwith the collaboration of an International Board of Advisors, withthe goal of guaranteeing a high level of academic excellence; asection of documents which specifically illustrate the progress ofdifferent regional initiatives; and an informational section topublicize actions undertaken. These will be accompanied by theusual reviews and bibliographic reports to help integrallyunderstand progress toward producing social knowledge aboutthe region. In addition, to overcome the linguistic divisions thatcharacterize the region, the magazine's articles are published intheir original language -Spanish or English- with a summary inthe other language, to allow greater access to contributions fromSpanish or English speaking areas.

As expressed by the ancient Chinese sentence -«may you live ininteresting times»- this new stage, both for CRIES and Pensa-miento Propio, will involve responding to the new politicalchallenges and social demands imposed by the processes ofglobalization, integration, and democratization taking place in ourregion.

1. Informe acerca delEncuentro Continen-tal de los PaísesPobres SeveramenteEndeudados(HIPC's), realizadoen Tegucigalpa,Honduras, entre el 2y el 5 de julio de1997.

Pensamiento Propio / Año II, No. 4 / Nueva Época / mayo agosto 1997, pp 9-24

Abordar integralmente el problemade la deuda: un reto para todos1

Ricardo Zambrana Godoy (*)

IntroducciónEntre el 2 y el 5 de julio, se realizó en el Club del Banco Centralde Tegucigalpa, Honduras, el Encuentro Continental de los Paí-ses Pobres Altamente Endeudados, con participación de repre-sentantes de la sociedad civil y de gobiernos directamente afec-tados por la iniciativa -promovida por el FMI y el Banco Mundial-,para el alivio de la deuda de los países pobres severamente en-deudados (HIPC), particularmente Honduras, Nicaragua, Guyanay Bolivia; representantes de organizaciones de la sociedad civilde México, Perú y El Salvador que han realizado algún tipo deincidencia respecto al problema de la deuda externa ; un repre-sentante de la Red Africana sobre Deuda y Desarrollo (AFRODAD/Tanzania), del Center of Concern con sede en Washington, unrepresentante del CELAM y de organizaciones europeas enca-bezadas por la Red Europea sobre Deuda y Desarrollo(EURODAD), SÜDWIND, NOVIB, OXFAM UK, KEPA (Coopera-ción Finlandesa).

El evento -auspiciado por la Red Europea sobre Deuda y Desa-rrollo (EURODAD), el Foro Social de Deuda Externa y Desarrollode Honduras (FOSDEH), la Coordinadora Regional de Investiga-ciones Económicas y Sociales (CRIES), OXFAM UK y ChristianAid-, fue organizado con el objetivo de contribuir a la construc-ción de una estrategia sobre la deuda externa que implique untratamiento integral a los países pobres altamente endeudados;adoptar una posición común frente a los gobiernos y organismosmultilaterales con respecto a los temas de sostenibilidad de ladeuda, los criterios para la elegibilidad en el marco de la Iniciati-va y el impacto sobre el desarrollo social; constituir espacios einstancias de seguimiento y monitoreo a la implementación de la

(*) Ricardo Zambrana Godoy es licenciado en ciencias sociales y realizó estudios de maes-tría en política económica. Ha dedicado la mayor parte de su vida laboral a la docenciauniversitaria y a la educación popular. Actualmente se desempeña como investigador enCRIES.

Iniciativa HIPC's desde la sociedad civil y, finalmente, contribuira la construcción de una instancia continental de cabildeo e inci-dencia de la sociedad civil latinoamericana, de cara a negocia-ciones futuras con los gobiernos y organismos multilaterales.

El encuentro representó un valioso espacio para obtener abun-dante información y conocimientos sobre la Iniciativa HIPC's,conocer y debatir la perspectiva gubernamental expuesta porrepresentantes de los Bancos Centrales de Solivia, Honduras yNicaragua, así como la perspectiva de la sociedad civil repre-sentada por redes y ONG's de América Latina, Europa y África ypor un delegado del CELAM. Durante el encuentro se discutierony compartieron puntos de vista y propuestas sobre las posiblesesfuerzos futuros de coordinación y acción entre los gobiernos yla sociedad civil y entre las organizaciones de la sociedad civilen los planos Sur-Sur y Sur-Norte.

El presente documento ofrece información básica sobre la Inicia-tiva HIPC's y una descripción de los principales puntos de vistadebatidos en el Encuentro, las propuestas de mayor relevancia quese plantearon y los acuerdos más importantes que se obtuvieron.

Algunos antecedentes sobre lainiciativa HIPC's

En su reunión cumbre realizada en Lyon, Francia, en septiembrede 1996, el grupo de los siete países económicamente más de-sarrollados del mundo acordaron -junto al Banco Mundial y elFondo Monetario Internacional-, desarrollar una iniciativa de ali-vio de deuda externa para los países pobres severamente en-deudados, con el objetivo de que estos países logren nivelesadecuados de sostenibilidad de deuda.

Un país puede calificar para ser elegible como beneficiario deesta iniciativa, si cumple algunos requisitos:

a) Que sea elegible sólo para asistencia de la Asociación In-ternacional de Fomento (IDA) del Banco Mundial que otor-ga préstamos sin intereses a los países más pobres cuyoingreso anual per cápita es menor de US$ 1,305. La mayo-ría de los préstamos de la IDA son destinados a paísescuyo ingreso per cápita es menor de US$ 805.

b) Que tenga solvencia crediticia. Que se caracterice por elcumplimiento del pago de la deuda a las instituciones fi-nancieras internacionales y a los países miembros del Clubde París.

c) Que enfrente una situación de deuda insostenible.

d) Que tenga un buen historial en su aplicación de ajustes yreformas.

Sin embargo, no todos los países pobres severamente endeuda-dos que reúnan los requisitos para ser sujetos de alivio de deudamultilateral bajo la Iniciativa, van a ser beneficiados por la mis-ma. Se requiere pasar primero por varias etapas.

La primera etapa comprende un período de tres años de ajusteestructural en el marco de los programas del Banco Mundial ydel Fondo Monetario Internacional, durante el cual los paísesdeben cumplir con las condicionalidades macroeconómicas yde reforma estructural propias de estos programas, y para cuyaimplementación las IFI ofrecerán apoyo. Durante estos primerostres años, el país beneficiario recibiría un tratamiento de partedel Club de París para una reducción del servicio de la deudapor arriba del 67 %.

Esta etapa será imprescindible para que un país se vuelva elegi-ble para la operación stock-de-deuda o de reducción de saldossegún los Términos de Nápoles de los acreedores oficiales bila-terales miembros del Club de París. Esto implica la reducción del67% cíe la deuda elegible.

Conforme a los lineamientos establecidos, al finalizar esta prime-ra etapa se arribará a un «punto de decisión». En este momentoserá necesario, primero, realizar un análisis de sostenibilidad dela deuda preparado por el personal del FMI y el BM, junto con losdirigentes del país deudor, para determinar si la operación dereducción de saldos de parte del Club de París -junto con por lomenos la acción comparable de otros acreedores nomultilaterales-, sería suficiente para que el país lleve a cabo unadeuda sostenible en otros tres años, o si necesita, además, aliviode la deuda multilateral.

Según el FMI, un país determinado tendrá deuda sostenible cuan-do sea capaz de hacer frente completamente a sus obligacionesexternas presentes y futuras, sin recurrir a ayuda o reprogramaciónde deudas o acumulación de atrasos, y sin establecer compro-misos indebidos.

La sostenibilidad de la deuda será medida utilizando la evolu-ción de tres indicadores durante un período de cifras proyecta-das de veinte años que llegan hasta el 2004. Estos indicadores son:

a) El coeficiente del saldo total de la deuda (medido en valorpresente neto) con respecto a las exportaciones de bienesy servicios, el cual debe declinar durante el transcurso delperíodo señalado, colocándose en el intervalo entre 200 y250 %.

b) El coeficiente del servicio de la deuda respecto a exporta-ciones deberá descender y colocarse en el intervalo de 20a 25 % durante el mencionado período.

c) La eliminación de las brechas financieras.

Se prestará particular atención a medidas o indicadores de vul-nerabilidad tales como la carga del servicio de la deuda en elpresupuesto gubernamental, la concentración y diversificaciónde la base exportadora del país y la cobertura de las reservasinternacionales de la banca central que, según lascondicionalidades establecidas con el FMI, deben ser equiva-lentes a tres meses de importaciones.

Los países cuyos mecanismos en uso estén adecuados para lo-grar la sostenibilidad de la deuda en tres años, saldrían del pro-ceso de reprogramación. Por lo tanto no serán elegibles paraayuda adicional dentro o bajo la Iniciativa.

Países cuyos mecanismos en uso no permitan que lasostenibilidad se logre en tres años, pasarían por una segundaetapa en la cual podrán recibir más acción adecuada bajo laIniciativa para llevar a cabo la sostenibilidad de la deuda hastaun «punto de completación» o «punto de conclusión».

En esta segunda etapa, el Club de París otorgaría una reduccióndel 90 por ciento del servicio de la deuda, considerando queotros acreedores bilaterales y comerciales ofrezcan, por lo me-nos, el mismo tratamiento al país endeudado. Un grupo consulti-vo sería convocado para establecer un plan de financiamiento eidentificar las necesidades de alivio adicionales para que el paísalcance la sostenibilidad de la deuda en el punto de conclusión.

Las instituciones financieras internacionales y otros donantes otor-garían un apoyo financiero ampliado, y el país endeudado esta-blecería un segundo acuerdo bajo los programas del Fondo Mo-netario Internacional y el Banco Mundial. El punto de conclusióno de completación se concretará siempre y cuando el país cum-pla exitosamente ese segundo acuerdo.

En este punto, el Club de París otorgaría una reducción adicionalde, al menos, el 90 por ciento del saldo de la deuda, consideran-do que otros acreedores bilaterales y comerciales ofrezcan, comomínimo, el mismo tratamiento al país endeudado. Asimismo, lasinstituciones multilaterales escogerían, de entre un menú de op-ciones, las medidas para que el país alcance la sostenibilidadde la deuda, tales como mayores montos de préstamos altamen-te concesionales y donaciones para financiar el pago de la deu-da multilateral.

Casos fronterizos, de países donde hay un grado razonable deduda acerca de si los mecanismos en uso harían que la

sostenibilidad de la deuda llegara al «punto de conclusión», po-drán diferir la acción del Club de París en cuanto a la operaciónstock-de-deuda (reducción del 67 por ciento de la deuda elegi-ble) por tres años, y así dejar abierta la posibilidad de recibirmayor asistencia bajo la Iniciativa. Estos países estarán asegu-rados de acción adicional hasta el «punto de completación» si lanecesitasen para lograr sostenibilidad de la deuda.

Cuando un país sea finalmente elegido como beneficiario de laIniciativa, debe prolongar las mejoras en el manejo de su econo-mía y realizar reformas en la política social y estructural, inclu-yendo especialmente acciones que mejorarán el cuidado básicoen salud y educación.

Esta Iniciativa de los organismos financieros internacionales, serápuesta en práctica bajo algunos principios guía:

1. El objetivo será el tratamiento general de la sostenibilidadde la deuda sobre una base de caso-por-caso, enfocándo-se en la deuda total del país.

2. La acción se contemplará sólo cuando los deudores hayanmostrado -a través de un registro de políticas de reforma yorganización-, la habilidad de utilizar bien cualquier so-porte excepcional provisto para llevar a cabo un resultadosostenible.

3. Acciones adicionales para los casos problema deberán sercoordinados entre todos los acreedores involucrados conuna participación amplia y equitativa

4. Cualquier acción para aliviar la carga de la deuda a acree-dores multilaterales debe preservar la integridad financie-ra de las instituciones financieras multilaterales y su statusde acreedor preferido, y ser coherente con la limitación desus estatutos para que las instituciones continúen prove-yendo financiamiento a todos los países miembros en tér-minos apropiados.

5. Se espera que todos los acreedores participen en la provi-sión excepcional de asistencia después de los mecanis-mos requeridos para alcanzar la sostenibilidad de la deu-da. La cantidad de ayuda a ser provista por cada grupo deacreedores se decidirá caso por caso, y se basará en lanecesidad de lograr la sostenibilidad de la deuda para queamplia y equitativamente compartan el costo de la Iniciati-va y para preservar el status de preferencia de las institu-ciones financieras multilaterales. El alivio de deuda provis-to en el punto de completación será incondicional, y remo-verá efectivamente la porción de deuda de los libros de losacreedores de cada país.

6. Nueva ayuda financiera externa para los países interesa-dos deberá ser en términos concesionalmente apropiados,así como apoyar sus esfuerzos para aspirar a una reformay establecer un registro de buena política.

Por lo pronto, han sido considerados como candidatos elegiblespara la Iniciativa un conjunto de 41 países, la mayoría de ellosafricanos. Del continente americano han sido consideradosGuyana, Nicaragua, Honduras y Solivia.

Aportes de los participantes en elencuentro

La Iniciativa HIPC's fue el centro de atención de las intervencio-nes de los participantes de este encuentro, y sus aportes estu-vieron dirigidos principalmente a considerar su pertinencia, suviabilidad, sus limitaciones, los aspectos que habría quereformular y las condiciones que habría que construir para con-tribuir de manera efectiva al alivio y solución del problema de ladeuda.

Varios expositores abordaron la Iniciativa HIPC's desde una pers-pectiva más integral, situando algunos elementos que incidende manera relevante en el problema de la deuda:

1. La estructura económica de los países en desarrollo es bá-sicamente dependiente de las exportaciones. Esta'depen-dencia ha sido agravada porque se ha puesto demasiadoénfasis en la promoción de exportaciones de bienes pri-marios, por una deficiente estrategia internacional sobre ladeuda, y por políticas de ajuste estructural mal concebidas.

2. Desde principios de la década de los setenta, los tipos decambio han flotado, resultando en mercados de dinero ines-tables. Esto ha provocado una caída dramática de las mo-nedas de los países en desarrollo respecto del dólar y, comoconsecuencia, en incrementos en los montos de la deuday en los pagos de la misma.

3. Las tasas de interés no son fijas. Las políticas monetariasdesde 1980 han limitado la demanda de dinero, causandoalzas en las tasas de interés entre el 7 y casi el 20 porciento. En los años noventa, las tasas de interés han decli-nado nuevamente.

4. Corrupción y falta de fiscalización. No existe un adecuadocontrol sobre la viabilidad de los créditos ni el destino delos fondos que se contratan vía deuda externa, lo cual enocasiones ha provocado que la deuda no sea suficiente-mente aprovechada para la creación de capacidades parael desarrollo. Se considera que las prácticas irresponsa-

bles, tanto de los deudores como de los acreedores, handado lugar a muchos proyectos inútiles, improductivos einsostenibles, los cuales van más allá de la capacidad depago de los prestatarios. Esto ha agravado el problema.

5. La inversión extranjera, en algunos casos más que en otros,también ha contribuido al incremento de la deuda externa.En diversos momentos, para cubrir la remisión de utilida-des se ha acudido al endeudamiento externo. Para el futu-ro, un incremento en la inversión extranjera -tanto directacomo de portafolio-, podría conducir a una nueva crisis dedeuda debido a la fluctuación de los tipos de cambio.

6. Esfuerzos anteriores de reducción de la deuda de los paí-ses pobres han tendido a convertir la deuda bilateral y co-mercial en deuda multilateral que por principio es no nego-ciable. La consecuencia de esto es que esos países -quedependen fuertemente de la ayuda externa para mante-nerse-, deben usar una parte creciente de la misma paraservir su deuda multilateral. Dado que son países pobresque no acceden a los mercados de capital, es aún mayorsu dependencia hacia la banca multilateral para obtenernuevos fondos. Proyecciones realizadas en 1995 por el FMIen un conjunto de 34 países, mostraban que para un con-siderable número de éstos el nivel de endeudamiento nobajaba a largo plazo cuando se tomaba en cuenta la nece-sidad de nuevos financiamientos futuros. Esto implicaríamás vigorosos esfuerzos de ajuste en el futuro, y planteaun límite a los montos de financiamiento multilateral queestos países podrán absorber, más la necesidad-de recu-rrir mayormente a donaciones.

Tomando en cuenta estos elementos y la historia de las iniciati-vas para aliviar el problema de la deuda, algunos expositoresconsideraron que podríamos ver la Iniciativa, en el fondo, comoun reconocimiento del fracaso de los organismos multilaterales,lo cual no debería obstaculizar la identificación de algunas desus potenciales virtudes:

1. Le daría un tratamiento no sólo a las deudas bilaterales,sino también a las comerciales y multilaterales. Si la Inicia-tiva funciona, será la primera vez que se ponga en prácticaun enfoque integral, o menos segmentado.

2. Implicaría una acción concertada, incorporando los gru-pos principales de acreedores.

3. Podría contribuir a alcanzar la sostenibilidad de la deuda,en principio posibilitando que los gobiernos deudores pa-guen la deuda y al mismo tiempo hagan las inversionesnecesarias en términos del desarrollo humano sostenible.

4. Si da resultado, aportaría una salida al problema de la deudaexterna.

La mayor parte de las consideraciones expuestas durante el En-cuentro, sin embargo, se concentraron en sus principales limita-ciones e inconsistencias.

Algunas de las críticas se refieren a las concepciones quesubyacen en su formulación.

Por un lado, el endeudamiento externo es tratado como un pro-blema de liquidez que se puede resolver con reestructuracionesde las deudas y refinanciamientos ligados a la implementaciónde severos programas de ajuste, y no como un problema estruc-tural de falta de solvencia proveniente del bajo nivel de desarro-llo y de las condiciones adversas a nivel internacional para eco-nomías poco diversificadas.

Los acreedores multilaterales, por otra parte, mantienen el asíllamado estatus preferencial, que implica que las deudas con-traídas con dichas instituciones tienen que ser pagadas puntual-mente y en su totalidad.

Asimismo, ser pobre y altamente endeudado es condición nece-saria pero no suficiente para tener derecho a beneficiarse de laIniciativa. Más importante aún es demostrar un comportamientomodelo en la aplicación de los programas del Banco Mundial ydel Fondo Monetario Internacional, y esto no por uno o dos años,sino por más de seis años, aún para países que lo han estadohaciendo durante muchos años. En los primeros casos conoci-dos -Uganda y Bolivia-, ambos han estado cumpliendo con másde diez años de ajuste estructural, pero tuvieron que demostraruno y casi dos años más de cumplimiento.

Es hasta después de haber recorrido seis años de ajustes con-secutivos y haber demostrado éxito en la aplicación de las medi-das, que un país elegible puede llegar al «punto de completación»en el que, si se tiene suerte, todos los acreedores bilaterales acor-darían beneficiar al candidato con lo prometido por la Iniciativa.

Esta condicionalidad así expresada fue uno de los aspectos dela iniciativa más fuertemente criticados, sobre todo porque lasmedidas que es necesario adoptar para restablecer el equilibrioen la balanza de pagos con niveles tan elevados de endeuda-miento contribuyen a deteriorar las condiciones sociales de lospaíses endeudados.

Una opinión bastante generalizada entre los participantes delencuentro, es que el cumplimiento de los programas de estabili-zación y ajuste estructural del FMI y del Banco Mundial no hanayudado aún a solucionar de manera sustantiva el problema dela deuda, y su calidad y eficacia están ampliamente cuestiona-

das. Desde esta perspectiva, hasta podría resultar contradicto-rio para los países elegidos que se les exija llevar a cabo refor-mas que mejoren el cuidado básico en salud y educación,

En otro orden, la Iniciativa parece depender demasiado de lavoluntad de los países acreedores para compartir la carga dealiviar la deuda proporcionalmente, así como de lo que estosacreedores puedan proporcionar. Debemos recordar que no exis-te, hasta ahora, un instrumento jurídico que obligue a los acree-dores a participar en las provisiones excepcionales.

Finalmente, en la formulación de la Iniciativa no se incluye el pro-blema de la deuda doméstica o interna, la cual está creciendo enmuchos países fuertemente endeudados.

Otra serie de cuestlonamientos estuvo dirigida a los criterios deelegibilidad y sostenibilidad que contiene la Iniciativa.

Hubo bastante consenso entre los participantes alrededor de quelos criterios de elegibilidad son demasiado estrechos, con lo cualquedan excluidos algunos países con importantes problemas dedeuda, tanto en África subsahariana como en Latinoamérica yAsia.

También se señaló que existe poca congruencia en la aplicaciónde los criterios técnicos seleccionados. En ciertos casos se hacemuy difícil discernir entre los criterios de orden técnico y los deorden político. Esta dificultad es catalogada como falta de trans-parencia.

Por ejemplo, los expertos del Banco Mundial y del FMI conside-raban inicialmente que Costa de Marfil, al igual que Honduras,no eran elegibles para condonaciones bajo los presentes térmi-nos, ya que su nivel de endeudamiento alcanza «apenas» el 156%de las exportaciones y se coloca por lo tanto debajo de los 200-250% considerados como nivel crítico. Sin embargo, Costa deMarfil es una antigua colonia francesa, y como tal, todavía fuerte-mente dependiente de ese país europeo tanto en lo político comoen lo económico. Francia exige mejor tratamiento para sus alia-dos en África y presionó para que en el caso de Costa de Marfilse utilice la carga fiscal de la deuda que para dicho país es de298%-, y no las exportaciones. Honduras, que tiene -según loscálculos de las IFI's-, una carga fiscal del endeudamiento exter-no de hasta 301%, no ha recibido el mismo tratamiento. En simi-lares condiciones se encuentran cerca de 10 países entre losque se incluyen Tanzania, Congo y Guyana.

Otro ejemplo es Uganda, país anglófono que había aplicadoexitosamente durante más de 10 años programas de ajuste es-tructural. Uganda suministra apoyo político a los rebeldes de Zaireque luchan contra la dictadura de Mobutu. Las IFI's habían anun-ciado hace más de un año que Uganda se beneficiaría con el

programa ya en junio de 1997. Como resultado de las presionesde diversos acreedores bilaterales, dicho país tendrá que espe-rar probablemente hasta mediados de 1998.

Por otra parte, se consideró que el concepto de sostenibilidadde la deuda que le sirve de sustento a la Iniciativa, tiende a mini-mizar la reducción de la deuda, principalmente debido a queconsidera la sostenibilidad demasiado estrictamente en térmi-nos de las exportaciones y utiliza proyecciones de las exporta-ciones demasiado optimistas, basándose en el concepto de ex-portaciones brutas, en vez del concepto más adecuado de ex-portaciones netas, que no contabiliza las importaciones esencia-les y el componente de importaciones que tienen las exportacio-nes, incluyendo las remesas de trabajadores en el exterior y pro-yectando en el marco de esta iniciativa un crecimiento anual delvalor de las exportaciones de 3 por ciento real, a pesar de queen las mismas tablas estadísticas del Banco Mundial los preciosde las materias primas tienen proyecciones mucho más reduci-das: solamente cuatro de los 24 productos agrícolas cumplencon el criterio de un crecimiento anual del 3% real.

Sobre la utilización del valor presente neto (VPN) en el cálculo dela deuda, algunos expositores consideraron que también tiendea subestimar el problema y que deberían utilizarse cifras nomi-nales. Tanto inversionistas como gobiernos de los países HIPCargumentan que los actores económicos en general y losinversionistas en particular miran los valores de la deuda nomi-nal, no el VPN. Es cierto que el concepto de VPN toma en cuentaque los préstamos fueron hechos bajo términos concesionales,pero esto no captura las percepciones subjetivas de los actoresclaves.

Otro de los problemas que se identificaron es que el conceptode sostenibilidad que se utiliza en el marco de la Iniciativa defineel indicador carga fiscal sobre la deuda demasiado alto para estegrupo de países pobres y severamente endeudados (56%), apli-cándoles un parámetro similar al criterio deuda/PiB que se utilizapara la entrada a la Unión Económica y Monetaria de los paísesricos europeos más desarrollados (60% deuda/PIB).

Por otro lado, no se incluye en el cálculo la deuda privada nogarantizada, aunque hay que pagarla con divisas.

En cuanto a los criterios de sostenibilidad, los participantesenfatizaron que dedicar más de un cuarto de los ingresos porexportaciones al pago de la deuda externa mientras los gastosen salud y educación en su conjunto representan en el mejor delos casos apenas el 8% del presupuesto nacional, no puede re-dundar nunca en un despegue económico en países con altogrado de analfabetismo y sistemas ineficientes de salud.

Se criticó, asimismo, el hecho de que en el período entre el puntode decisión y el punto de culminación el FMI sólo estará prestan-do nuevos créditos en vez de donaciones, aumentando de estamanera la deuda, en vez de disminuirla y, lo que es peor, la deu-da multilateral, que por principio es no negociable.

Se alertó ante la posibilidad de que algunos miembros del G-7saboteen la reducción pronta de la deuda o de que algunas ins-tituciones multilaterales (por ejemplo el FMI) la minimicen parano tener que vender una parte de sus reservas en oro.

Una perspectiva muy interesante fue aportada por el represen-tante del CELAM, quien recordó que la Iglesia Católica se en-cuentra en la celebración del jubileo cristiano, uno de cuyos prin-cipales fundamentos es el perdón de las deudas. Recordó que ladeuda es un verdadero obstáculo para el desarrollo de los paí-ses pobres severamente endeudados y que, desde el punto devista de los principios de la jerarquía valórica y del bien comúnde la Iglesia Católica, una deuda deja de obligar éticamente mien-tras el deudor se encuentre en condiciones precarias que hacenimposible el pago, aunque también advirtió que la solución pue-de resultar peor que el remedio si el no pago conlleva a una ca-tástrofe financiera internacional, Al respecto, uno de los asisten-tes al encuentro señaló que la deuda total de los países pobresno es más que el 2.5 % del total de la deuda externa de los paí-ses que no pertenecen al G-7, por lo cual su condonación noprovocaría ningún desequilibrio a las finanzas internacionales.

Finalmente, se valoró que los programas ESAF van a ser cadavez más difíciles de cumplir, por lo cual el programa de alivio dela deuda tendría que posponerse. Esto significa que los seis añosprevistos originalmente, podrían convertirse en diez. En esta pers-pectiva, la salida que pretende aportar la Inciativa HIPC puedeser muy difícil de alcanzar.

Algunas recomendacionesEn las intervenciones de los expositores invitados y en los traba-jos de grupo durante el encuentro, surgieron algunas recomen-daciones vinculadas al problema de la deuda en general y a laIniciativa HIPC en particular. Expondremos aquí aquellas que noshan parecido más relevantes de cara a las acciones que se po-drían desarrollar en el futuro.

En términos generales, se considera fundamental fortalecer encada país la capacidad de negociación y gestión de la deudaexterna con el propósito de crear equipos humanos de negocia-ción profesionales y permanentes, dotados de calidad técnica,compromiso patriótico y ética, capaces de aprovechar ventajo-samente las oportunidades de alivio de deuda que puedan pre-

sentarse en los mercados financieros internacionales. Estos equi-pos deben ser dotados de la institucionalidad necesaria para sufuncionamiento eficiente, y deberían tener suficiente independen-cia respecto a intereses particulares de grupos económicos ofinancieros específicos. Sería idóneo que cuando se produzcancambios de gobierno en cada país, no se cambien a los funcio-narios públicos que están atendiendo el problema de la deuda.

En esa misma perspectiva, en cada país debería mejorarse elregistro y monitoreo de la deuda contratada, que posibilite con-tar con información oportuna y confiable del servicio de la deuday que sirva para efectuar análisis y elaboración de reportes concierta periodicidad, con el fin de contribuir a mejorar la gestiónde la deuda.

Estos esfuerzos no deberían hacerse solamente desde los go-biernos, sino también desde la sociedad civil, para mejorar lacapacidad de incidencia de los grupos representativos de lapoblación.

Igualmente imprescindible es que las alternativas de respuestaal problema de la deuda sean discutidas conjuntamente entregobierno y sociedad civil de cada país y entre gobiernos y socie-dad civil de los países deudores, con miras a construir una capa-cidad de propuesta conjunta -que sea reconocida como validapor los países desarrollados y los IFI's- y realizar esfuerzos man-comunados de incidencia ante los acreedores. En esa dirección,se valoró muy positivamente la experiencia de estrecha comuni-cación entre la sociedad civil y el Banco Central de Honduras.

Al respecto también se recomendó exigir que los IFI's cumplancon sus mandatos jurídico-institucionales de incorporar la parti-cipación de los sectores representativos de la sociedad.

Se sugirió trabajar en cada país en procura de mecanismosmetodológicos y sistemáticos de información sobre el comporta-miento de la deuda hacia las organizaciones de la sociedad ci-vil, colegios profesionales, gremios empresariales, sociales yeducativos, fortaleciendo los espacios necesarios para el análi-sis consciente de la contratación y el cumplimiento de los objeti-vos de la deuda.

Para el mejor aprovechamiento de los recursos provenientes delendeudamiento externo se consideró muy importante fortalecerlos procesos de formulación, ejecución y evaluación de proyec-tos de inversión, en el marco de programas coherentes de inver-sión pública en el mediano plazo, con el fin de optimizar el usode los recursos provenientes del endeudamiento externo.

Asimismo, se valoró la necesidad de acceder a mecanismos adi-cionales de alivio de deuda que permitan a cada país lograr via-bilidad financiera y económica a mediano y largo plazo. Se po-

/. Swap: permutafinanciera

drían considerar algunos mecanismos de canje de la deuda, ta-les como swaps1 de deuda bilateral, fondos de contravalor, swapsde deuda externa privada, bonos de conservación, adquisiciónde valores gubernamentales, cobertura de riesgos cambíanos yswaps de deuda recíproca entre ONG de países deudores.

Con relación a la Iniciativa HIPC's en particular, en el encuentrose aconsejó utilizar la perspectiva del desarrollo sostenible paraobtener un enfoque más integrador y distinto al estrecho marcoen que se ha encerrado el concepto de sostenibilidad de la deu-da. Se propuso trabajar con el concepto de «espacio de desa-rrollo humano»: toda persona debe gozar de cierto grado de de-sarrollo humano. Desde esta perspectiva, los gobiernos estánobligados a utilizar los recursos existentes en su presupuesto,primero que nada para el bienestar y desarrollo de los habitantesde sus países y -solamente después de cubrir esas necesida-des-, para pagar la deuda. Según ese concepto, solamente aquelservicio de la deuda que permita cubrir estas necesidades bási-cas debería ser considerado «sostenible».

En ese sentido, también se consideró que deben ser modifica-dos los criterios de sostenibilidad de la deuda ya establecidos.Por ejemplo, que el coeficiente de saldo de deuda respecto delas exportaciones no se sitúe entre el rango de 200-250, sinoentre 150 y 200, o tomar como referencia un valor presente netode 150% de deuda a exportaciones, y de 15% de servicio de ladeuda a exportaciones. Asimismo, debería utilizarse un parámetromás refinado de exportaciones, como la diferencia del total deexportaciones y de las importaciones «estrictamentenecesarias»(combustible, maquinaria agrícola, medicamentos,etc.). Otra manera podría ser no incluir en el total de exportacio-nes el valor de las remesas de trabajadores en el exterior, sobretodo tomando en cuenta la volatilidad de esos ingresos.

Se estableció la necesidad -siguiendo el ejemplo de Bolivia-, deque en cada país se realicen estudios de sostenibilidad propiose independientes de los que hacen los IFI's para responder a lainterrogante de si el país puede o no ser elegible a la IniciativaHIPC. Esto debe incluir análisis propios en relación a la variabili-dad de los precios de exportación y de volúmenes de exporta-ción.

Adicionalmente, el cálculo del VPN (valor presente neto) debehacerse sobre la base de una tasa de descuento más baja, con-siderando el valor de las deudas en el mercado secundario inter-nacional. Esto permitiría obtener un valor presente neto mayor,resultando, en consecuencia, mayores coeficientes del saldo yservicio de la deuda que los utilizados actualmente, quedandoasí evidenciada la insostenibílidad de la deuda.

Deberían tomarse en cuenta otros indicadores, tales como el por-centaje del gasto público utilizado para pago del servicio de ladeuda. En este caso, podría utilizarse un coeficiente gradual-mente descendente entre el servicio de la deuda y los gastossociales básicos (educación y salud). De igual manera, tomar encuenta la moneda en la que está contratada la deuda y utilizartambién como referencia el cálculo de la deuda, en términos deltrabajo nacional: ¿Cuántos días de trabajo al año representa elpago del servicio de la deuda?

Para la elegibilidad, trabajar por que se tomen en cuenta los añosde aplicación de medidas contenidas en los programas de ajus-te estructural, ya sean éstos simples o ampliados. Que no secomience «desde cero».

Finalmente, a propuesta de los presentes, se constituyó la RedLatinoamericana sobre Deuda y Desarrollo, integrada inicialmentepor todos los países participantes (Honduras: FOSDEH/ASONOG;Nicaragua: CRIES/FOCAD; El Salvador: FUNDE; Guyana; Boli-via: CEDLA; México: FAM y Perú: CEAS).

Esta red latinoamericana tendrá como funciones de partida elintercambio de información entre países y organizaciones, el in-tercambio de experiencias técnicas y de negociación relativas ala deuda externa, así como lo relacionado a una eventual ejecu-ción de recursos provenientes de las mismas y posibilitar espa-cios de esfuerzos estratégicos conjuntos para incidir en el temade la deuda en nuestros respectivos países y continente.

Por su enorme importancia, la red latinoamericana se reunirá enlos próximos meses en Bolivia o Nicaragua, según lo propuestopor sus respectivas delegaciones. Además, varios países po-drán participar en la reunión de programación anual deEURODAD, a realizarse a finales de año, en la cual se podránplantear las inquietudes de la región.

Documentación de referencia

1. Experiencia en la Iniciativa HIPC. Exposición del Lic.Emilio Arce, Subgerente Sector y Endeudamiento Externosdel Banco Central de Bolivia, en el Encuentro Continentalde los Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC's), rea-lizado en Tegucigalpa, Honduras, del 2 al 4 de julio de 1997.Documento mimeografiado.

2. Límites y alcances de la iniciativa para eldesendeudamiento de los países pobres altamente en-deudados. Exposición del Lic. Pedro Morazán, en el En-cuentro Continental de los Países Pobres Altamente Endeu-

dados (HIPC's), realizado en Tegucigalpa, Honduras, del 2al 4 de julio de 1997, Documento mimeografiado.

3. Debt management in Guyana. Documento mimeografiadopresentado en el Encuentro Continental de los Países Po-bres Altamente Endeudados (HIPC's), realizado en Teguci-galpa, Honduras, del 2 ai 4 de julio de 1997.

4. The HIPC debt reüef initiative and the debt burden inÁfrica. Exposición de Cristopher Mwakasege, miembro deltribunal de AFRODAD y miembro de la Fuerza de TareaNacional de Tanzania sobre Estrategia de Reducción deDeuda, presentada en el Encuentro Continental de los Paí-ses Pobres Altamente Endeudados (HIPC's), realizado enTegucigalpa, Honduras, del 2 al 4 de julio de 1997.

5. Chronological update on leaflet: «The World Bank andthe heavily indebted poor countries (HIPC) debtinitiative». Documento mimeografiado presentado en elEncuentro Continental de los Países Pobres Altamente En-deudados (HIPC's), realizado en Tegucigalpa, Honduras,del 2 al 4 de julio de 1997.

6. Deuda externa; una perspectiva eclesial. Exposición deMonseñor Cristian Precht Bañados, Secretario Adjunto delCELAM, en el Encuentro Continental de los Países PobresAltamente Endeudados (HIPC's), realizado en Tegucigal-pa, Honduras, del 2 al 4 de julio de 1997. Documentomimeografiado.

7. Ruthrauff, Juan: Una introducción al Banco lnterameri-cano de Desarrollo, al Banco Mundial y al Fondo Mone-tario Internacional para principiantes. Versión revisada,mayo, 1994/1995. Reproducido por Asociación de Orga-nismos No Gubernamentales (ASONOG) y Foro Social dela Deuda Externa y Desarrollo (FOSDE) de Honduras. Do-cumento mimeografiado.

8. El Banco Mundial y su Iniciativa a los Países PobresSeveramente Endeudados (Heavily Indebted PoorCountries-HIPC), Documento mimeografiado presentadoen el Encuentro Continental de los Países Pobres Altamen-te Endeudados (HIPC's), realizado en Tegucigalpa, Hon-duras, del 2 al 4 de julio de 1997. Traducción libre ASONOG/FOSDE. Por: Peggy Castillo. Revisó: Martín Barahona yAlexis Pacheco.

9. Chaverri, Marcos Carias: La deuda externa de Honduras.Situación actual. Exposición del Lic. Marcos CariasChaverri, Coordinador Nacional de Deuda, Secretaría deFinanzas, República de Honduras, en en el Encuentro Con-tinental de los Países Pobres Altamente Endeudados

(HIPC's), realizado en Tegucigalpa, Honduras, del 2 al 4 dejulio de 1997. Documento mlmeografiado.

10. Deuda externa hondurena frente a la iniciativa HIPC:Sostenibilidad y participación de la sociedad civil. Do-cumento mimeografiado presentado en el Encuentro Con-tinental de los Países Pobres Altamente Endeudados(HIPC's), realizado en Tegucigalpa, Honduras, del 2 al 4 dejulio de 1997.

11. Van Hees, Ted: La iniciativa HIPC: sus fuertes y debilida-des. Exposición del Sr. Ted Van Hees, Coordinador de laRed Europea sobre Deuda y Desarrollo (EURODAD) en enel Encuentro Continental de los Países Pobres AltamenteEndeudados (HIPC's), realizado en Tegucigalpa, Hondu-ras, del 2 al 4 de julio de 1997.

12. Isa, Pável y Neira Cuadra, Oscar: La nueva iniciativa FMI/BM para el alivio de la deuda. Una evaluación críticapara el caso de Nicaragua. En: Oscar Neira Cuadra, Coor-dinador: ESAF: condicionaiidad y deuda. ¿Nada por nadao nada por menos? CRIES, Managua, 1996.

13. Ibáñez Aguirre, José Antonio, Coordinador: Conversión dedeuda externa en asistencia, promoción y desarrollo so-cial. IAP/FAPRODE, México, D.F., mayo 1997.

14. Dumazert, Patrick: La iniciativa para la deuda de los paí-ses HIPC: un punto de vista desde los países pobres deAmérica Latina. Exposición presentada por el autor en elEncuentro Continental de los Países Pobres Altamente En-deudados (HIPC's), realizado en Tegucigalpa, Honduras,del 2 al 4 de julio de 1997. Documento inédito.

15. Grupo Religioso de Trabajo sobre el Banco Mundial y elFondo Monetario Internacional: Normas morales sobre elajuste estructural y las medidas de reforma económica.Mayo de 1997.

Pensamiento Propio / Año II, No. 4 / Nueva Época / mayo agosto 1997. pp 25-53

El régimen bananero de la UniónEuropea, el Caribe y América LatinaPaul Sutton (*)

El tema de las restricciones a las importaciones de bananoha tenido una influencia profunda en el tono de las relacionesentre Europa y América Latina en los últimos años. El futurodel comercio de banano entre la Unión Europea (UE) y lospaíses productores de América Latina, aunque relativamentereducido en cuanto al total de exportaciones latinoamerica-nas a la UE (menos del 5%), se ha convertido en el temacentral de discusión y ha cobrado gran importancia por losintereses políticos de carácter internacional que están en jue-go. De ahí que con este artículo se pretenda identificar cuá-les son esos intereses y las partes directamente interesadaspara comprender una situación por demás compleja que nodeja de evolucionar. En la primera parte de este trabajo seanaliza el problema, sus antecedentes y la solución al mis-mo, de acuerdo con el nuevo régimen bananero (NRB) adop-tado por la UE; en la segunda parte se examina la reacciónque éste provocó entre los países latinoamericanos, caribeñosy europeos y en el mismo Estados Unidos, así como la adop-ción, en su momento, de un «Acuerdo Marco» que permitiósentar las bases para poner en práctica el nuevo NRB enEstados Unidos y América Latina. Por último, se aborda elfuncionamiento del nuevo régimen y los múltiples retos quecontinúa enfrentando no sólo en América Latina y EstadosUnidos, sino también en el seno de la Unión Europea. La prin-cipal conclusión a que se llega es que el NRB dista muchode ser una solución perfecta, pero conviene apoyarlo de caraa los intereses de largo plazo de los países productores deAmérica Latina y el Caribe.

{*) El Dr. Paul Sutton es catedrático de política, y director del Centre oí Developing ÁreaStudies en la Universidad de Hull, Inglaterra. Se especializa en temas políticos, en rela-ciones internacionales y en políticas de seguridad en el ámbito del Caribe. Es autor devarios libros y artículos sobre asuntos caribeños.

AntecedentesA continuación se ofrece una descripción detallada de los intere-ses y actores que compiten entre sí por el mercado del bananoen Europa.

Europa

En el desarrollo del mercado europeo del banano influyeron unaserie de medidas proteccionistas de carácter nacional, cuya apli-cación estaba destinada a favorecer a determinadas compañíasy fuentes de abastecimiento. Así, su crecimiento fue, desde elinicio, de una complejidad extrema.

Se puede identificar tres fuentes principales de abastecimiento:a) banano cultivado y comercializado en la Unión Europea, cu-yos principales productores eran las islas Canarias, y las islasMartinica y Guadalupe (DOM)1. Estas últimas controlaban el 10%del mercado en 1990; b) banano de los países de África y elCaribe (ACP), productores del 11.2% y 6% respectivamente delfruto importado; y c) América Latina, exportadora del 57.9%. Esimportante señalar que el mercado europeo creció rápidamenteen los últimos años de la década de los '80. Las importacionesaumentaron de 2.99 millones de toneladas en 1988 a 3.47 en1990 y a 3.89 en 1992. Los principales beneficiarios de este cre-cimiento fueron los productores latinoamericanos cuyas exporta-ciones, que abastecían el 53.6% del mercado en 1988, habíanascendido a 61.8% en 1992. Para el grupo DOM, por el contrario,sus exportaciones habían descendido de 12.3% en 1988 a 9.6%en 1992; mientras que para los países ACP éstas apenas si ha-bían ascendido de 17.2% en 1988, del cual dos tercios proce-dían del Caribe, a 17.7% en 1992, siempre alrededor de dos ter-cios provenientes del Caribe.2

En cuanto al mercado, existían tres tipos de regímenes: a) elmercado preferencial en Francia, Gran Bretaña, España, Italia,Portugal y Grecia para el banano de la Unión Europea y/o de losproductores ACP; b) libre de impuestos en Alemania; y c) merca-do sujeto a una imposición tarifaria del 20% en Dinamarca, Irlan-da, Bélgica, Holanda y Luxemburgo. Estos regímenes operabancon un complejo sistema de licencias para asegurar que a cier-tos abastecedores se les favoreciera más que a otros. En 1990,casi todo el banano importado por España era de las islas Cana-rias; el 59% de las importaciones de Francia provenía de los paí-ses DOM/TOM;3 y 35% del banano que importaba Portugal pro-venía de Madeira. El 88% del banano importado por el ReinoUnido lo exportaban los países ACP, siendo el Caribe el principalexportador; el 35% del mercado francés provenía sobre todo deÁfrica, así como el 14% del banano importado por Italia. Por su1

1. N. del T.: Departa-mentos de Ultramar deFrancia, o DOM, porsus siglas en francés

2. Cifras extraídas delInforme de Operacio-nes del RégimenBananero de laComisión de Comuni-dades Europeas (SEC(95) 1565 final,Bruselas 11/10/1995)Anexo 1.

3. N. del T.; Territo-rios de Ultramar deFrancia, o TOM, porsus siglas en francés.

4. Cifras extraídas deKeith Nurse & WayneSandiford, WindwardIsland Bananas:Challenges and Optionsunder the SingleEuropeañ Markeí(Friedrich EbertStifíung, Kingston,Jamaica, July 1995),Cuadro 5.3.

5. Cifras obtenidas deR.H. Pedler, «TheFruit Companies andthe Banana TradeRegime» en R.H.Pedler &M PCMVan SchendelenLobbying theEuropeañ Union:Companies, TradeÁssociations andIssue Groups(Dartmouth:Áldershot, 1995).

parte, los productores latinoamericanos exportaban prácticamen-te todo el banano que se consumía en los mercados de Bélgica,Dinamarca, y Alemania (este último importaba 1.16 millones detoneladas, es decir, un tercio del total de importaciones de laUnión Europea); más del 90% de lo importado por los irlandés yholandeses; 85% del mercado italiano y 12% del banano consu-mido en el Reino Unido.4

A lo anterior se debe la formación de distintos grupos de interésen cada país, organizados alrededor de alianzas Estado/empre-sa. En Francia, España y el Reino Unido, las compañías florecie-ron gracias al sistema de preferencias y buscaban cómo preser-var lo más posible su posición privilegiada en el mercado. ElReino Unido constituye un buen ejemplo de ello, pues en 1991 sumercado estaba dominado por Geest and Fyffes, dos compañíasque proveían el 60% y 25% respectivamente del banano impor-tado. Ambas mantenían relaciones estrechas con el gobierno ycontrolaban desde el embarque y el proceso de maduración delfruto hasta su distribución al por mayor. Por el contrario, las com-pañías dedicadas a la venta de banano en la Unión Europea pre-ferían mercados abiertos porque obtenían precios más favora-bles. El dominio evidente que ejercían las empresastransnacionales como Standard Fruit («Chiquita») y United Fruit(Dole) en el mercado europeo se reflejaba en su participación enel mismo, 43% y 13% respectivamente;5 sin embargo, por sertransnacionales de origen estadounidense, su acceso a los cír-culos de gobierno era más limitado que el de las compañías eu-ropeas. Sus intereses en la importación, maduración y comercioal por mayor y menor del banano estaban, por lo tanto, represen-tados por «clientes» europeos, sobre todo en Bélgica, Alemaniay Holanda.

En síntesis, el abastecimiento de banano al mercado europeoseguía un patrón fragmentado que tenía escasa relación con laracionalidad económica propuesta por el nuevo modelo econó-mico neoliberal y obedecía más bien a preferencias imperialesdel pasado e intereses creados del presente. No se trataba pues,de intereses comunes a los países de la Unión Europea sino deuna serie de intereses contradictorios reflejados en el hecho deque en algunos países (Gran Bretaña y Francia) los consumido-res pagaban precios más altos por los bananos y el consumo percápita era menor que en otros (Alemania).

El Caribe

Para el grupo DOM, el comercio bananero del Caribe ha estadoregido por regulaciones de carácter nacional vigentes en Fran-cia; en cuanto a las islas de Barlovento (Dominica, Granada, Sta.

Lucía y San Vicente), Belice, Jamaica y Surinam, éstas han esta-do sometidas en gran parte a las del Reino Unido.

El banano es uno de los principales rubros de exportación delgrupo DOM, ya que representa el 60% de los ingresos de expor-tación de la isla de Guadalupe y el 49% de la isla de Martinica-6

A pesar de los altos costos de producción, que llegan a 0.555ECU/kg,7 las ventas de exportación se han sostenido sólo gra-cias a la política francesa de reservar hasta dos terceras partesde su mercado para el banano proveniente de los países DOM yuna tercera parte para el fruto de los países africanos del grupoACP. Por ejemplo, en 1992, Francia adquirió el 37% del bananoproducido por Martinica y el 22% de la producción de Guadalupe,Cualquier déficit en la oferta de los mercados preferenciales po-día ser compensada con la importación de banano latinoameri-cano sujeta a un arancel de 20%, impuesto a partir de 1963.

Los principales exportadores de banano a la Unión Europea en-tre el grupo caribeño de los países ACP eran, en orden descen-dente, Sta Lucía (29% del total de exportaciones bananeras delgrupo grupo caribeño ACP), Jamaica (17%), San Vicente (17%),Dominica (13%), República Dominicana (9%), Surinam (7%),Belice (7%) y Granada (1%).8 Entre este grupo, las islas de Bar-lovento son las que más dependen de las exportaciones de ba-nano. A fines de los '80, el banano producía él 69% de los ingre-sos de exportación de Dominica, el 32% del PIB y 50% de losempleos; en Santa Lucía representaba el 59% de los ingresos deexportación, 37% del PIB y 46% de los empleos; y en San Vicen-te, el 42% de los ingresos de exportación, 25% del PIB y 54% delos empleos.9 Los costos de producción bananera eranrelativamene altos en las islas de Barlovento y Jamaica, calcu-lándose en 0.460 ECU/kg...10 Los países caribeños ACP expor-tan la mayor parte de su producción de banano al Reino Unido;por ejemplo, en 1992, el 20% de las importaciones de bananodel Reino Unido provino de Santa Lucía; el 14% de Jamaica, el10% de San Vicente y el 8% de Dominica.11 El mercado del ReinoUnido funcionaba según un sistema de licencias para importar,libres de impuestos, cantidades no restringidas de banano delos países ACP, al mismo tiempo que imponía una cuota y unarancel del 20% a las importaciones latinoamericanas de bana-no.

En resumen, para los países caribeños, el banano es uno de losprincipales rubros de exportación a la Unión Europea. Sin em-bargo, esta importancia relativa varía de país en país, y llega aalcanzar niveles extremos de dependencia, como en el caso delas islas de Barlovento. El colapso de los precios del banano y,por ende, de las exportaciones de estas islas sería, según indica

6. Nurse & Sandiford,Windward IslandBananas, Cuadro 1.3.

7. Pedler, «The FruitCompontes and theBanana TradeRegime», Figura 8.

8. Cifras extraídas deEuropeanCommission, Reporton the Operation ofthe Banana Regime,Anexo 1.

9. Nurse & Sandiford,Windward IslandBananas, Cuadro 1.3.

10. Pedler, «The FruitCompanies and theBanana Regime»,Figura 8.

11. Cifras obtenidasde ChristopherStenvens, «EU Policyfor the BananaMarket: The ExternalImpact of InternalPolicies» en HelenWallacey WilliamWallace (eds.),Policy-Making in theEuropean Union (3a.edición)(Oxford: OxfordUniversity Press,1996).

12. Henry GUI &Anthony González,EconomicConsequences of aBanana Collapse inthe Caribbean(Estudio paraCaribbean BananaExporters Association,mayo, 1995).

13. Nurse &Sandiford, WindwardIsland Bananas, p.85.

14. Cifras extraídas deEuropeanCommission, Reporton the Operation ofthe Banana Regime,Anexo 1.

15. Nurse &Sandiford, WindwardIsland Bananas,Cuadro 1.3.

16. Pedler, «The FruitCompanies and theBanana Regime»,Figura 8.

17. Cifras de Stevens,«EU Policy for theBanana Market».

18. Ibid.

19. Nurse &Sandiford, WindwardIsland Bananas, p.85.

un informe reciente, «un verdadero desastre» que acarrearla «gra-ves daños a la economía» y «consecuencias sociales impredeci-bles», lo cual contribuiría a crear «una situación política explosi-va», sobre todo si se toma en cuenta que no hay sustituto para laproducción bananera.12

América Latina

El mercado mundial de banano se encuentra dominado por Amé-rica Latina que en 1990 exportó el 75% del total de exportacio-nes en el mundo. Estados Unidos y en segundo lugar la UniónEuropea, constituyen los mercados más importantes para losexportadores de banano. Los principales actores en el comerciode este producto son United Brands (Chiquita), que abastece35% del mercado.mundial,. Standard Fruit (Dole) el 20% y DelMonte el 15%.13

Los cinco exportadores más grandes de banano para la UniónEuropea eran Ecuador que exportó el 28% del total en 1992, Co-lombia 22%, Panamá 20%, Costa Rica 19% y Honduras 8%.12 Laproducción de banano genera el 36% de los ingresos de expor-tación en Honduras, 29% en Panamá, 20% en Costa Rica, 14%en Ecuador y 5% en Colombia.15 Los costos de producción a0.200 ECU/kg son relativamente bajos, lo que ha convertido albanano latinoamericano en el más competitivo del comercio mun-dial.16

Alemania ha sido el principal beneficiario de las exportacioneslatinoamericanas ya que, según el Tratado de Roma establecidopor la CEE, este país goza del privilegio de importar banano librede impuestos de cualquier fuente. En 1992, el 27% del bananoconsumido en Alemania fue importado de Ecuador, 17% de Pa-namá, 17% de Colombia, 16% de Costa Rica y 6% de Hondu-ras.17 Para los exportadores latinoamericanos, otros grandesimportadores europeos son Italia y los países que conforman elBenelux (B.élgica, Holanda y Luxemburgo). Estos últimos tienengran importancia para los productores de banano a pesar degravar todas sus importaciones con un arancel de 20%, puesademás de ser grandes importadores, constituyen un mercadoprogresivo en el seno de la Unión Europea. Así lo refleja el hechode que en 1992 hayan importado 28% de la producción bananerade Panamá, 25% de Colombia, 15% de Costa Rica, 11% de Ecua-dor y 7% de Honduras.18

La capacidad de acción de las bananeras transnacionales deorigen estadounidense quedó demostrada por el lugar que ocu-paban en el mercado de la Unión Europea, del cual 66% estabadividido entre Chiquita con 43%, Dole con 13% y Del Monte con10%.19 Sin embargo, en América Latina y Estados Unidos se lesha criticado por sus métodos de explotación. En la Unión Euro-

pea, las organizaciones no gubernamentales que trabajan en elcampo del desarrollo han destacado lo deplorable de las condi-ciones laborales existentes en las plantaciones bananeras deAmérica Latina y la Comisión Europea ha emprendido accioneslegales contra la United Brands por manipular el mercado. Comoresultado de una queja elevada contra esta compañía de acuer-do con el Artículo 86 del Tratado de Roma, la Comisión determi-nó que United Brands había abusado del control que ejercía enel mercado europeo (en ese entonces del 40%) al prohibir quesus clientes revendieran el banano verde; al cobrar precios in-justos a los compradores; y al negarse a surtir a un cliente impor-tante. Por lo tanto, la Comisión le impuso una multa de un millónde ECUS y le exigió poner fin a semejantes abusos.20

No cabe duda de la importancia que tienen las exportacionesbananeras para algunos países de América Latina; el dominioque ejercen en el mercado mundial y su competitividad produc-tiva se refleja en el mercado de la Unión Europea. No obstante,gran parte de este dominio se debe, a su vez, al control queejercen las transnacionaies estadounidenses en el comerciomundial. Tampoco se puede negar que el mercado de la UniónEuropea es de suma importancia, sobre todo porque en los últi-mos años se ha convertido en un mercado en constante expan-sión.

El problemaLa situación antes descrita no hubiera dejado de ser aceptablepara la mayoría de las partes interesadas y habría continuadosin mayores modificaciones en el futuro, de no ser porque eraincompatible con las metas de la Sistema de Mercado Único dela Unión Europea (SEM por sus siglas en inglés). Para fines dediciembre de 1992, se pretendía haber establecido una Comuni-dad Europea «sin fronteras internas», dentro de la cual hubieralibre circulación de bienes, de personas, de servicios y de capi-tal. Los regímenes bananeros de cada país importador debíanser reemplazados por un régimen único aplicable a todos; lo cualtendría, a su vez, efectos externos de gran significación para lospaíses productores y los diversos intereses comerciales en y fuerade la Unión Europea. Esta medida tendría, asimismo, repercusio-nes en los compromisos comerciales de carácter internacional,en particular los contemplados en el Tratado General sobre Aran-celes y Comercio (GATT por sus siglas en inglés), ya que la UEse había comprometido a seguir una política de liberalizacióncomercial. La dificultad que planteaba la puesta en práctica delSEM para la Comisión Europea estribaba en cómo conciliar cin-co tipos de intereses compitiendo entre sí.

20. Ibid, p.88.

Problema: Artículo 115 y el Protocolo Alemán

Según el artículo 115 del Tratado de Roma, los Estados miem-bros podían mantener barreras nacionales a la libre circulaciónde bienes. Las disposiciones contempladas en este artículo cons-tituían la principal base jurídica de los regímenes preferencialesexistentes en el Reino Unido, Francia, Italia y Grecia (los de Por-tugal y España no entraron en vigencia sino hasta fines de 1995según los tratados de incorporación). La incompatibilidad delartículo 115 con el SEM era innegable. Igualmente incompatibleresultaba el Protocolo del Tratado de Roma, que le concedía aAlemania una cuota libre de impuestos, a menos que ésta seconvirtiera en la base del nuevo régimen comercial para todoslos Estados miembros de la UE. Irlanda, Dinamarca, Holanda,Bélgica y Luxemburgo eran los únicos países que operaban conun régimen único que contemplaba un arancel de 20% sobre lasimportaciones de banano. En síntesis, el SEM exigía el estableci-miento de un nuevo régimen bananero común a todos y que per-mitiera la libre circulación de banano por toda la UE.

Problema; El Protocolo Bananero

El artículo 1 del Protocolo Bananero adjunto a la IV Convenciónde Lomé establece: «En lo relacionado con la exportación debanano a los mercados de la Comunidad, ningún país ACP reci-birá un tratamiento menos favorable que el recibido en el pasadoo en el presente, en lo que respecta al acceso a los mercadostradicionales y los beneficios que se derivan de esos mercados».Según esta Convención, la UE está obligada a mantener el mis-mo nivel de acceso para los productores bananeros de los paí-ses ACP hasta el año 2000. El problema radicaba en que losproductores ACP no estaban en condiciones de competir con losde la zona del dólar en los mercados europeos, salvo a través delos diversos regímenes de licencias preferenciales. Para los pro-ductores bananeros de la UE, la situación era similar si no peor,ya que su capacidad de competir era aun menor y no habíansido beneficiados por la política de la Comisión Europea de Agri-cultura. Por lo tanto, era evidente que el nuevo mercado comúneuropeo de banano (que no es igual a libre mercado para la pro-ducción de banano) tendría que mantener algún tipo de trato di-ferencial para los productores ACP y de la UE para poder com-petir con los latinoamericanos.

Problema: el GATT

Recién iniciada la Ronda de Uruguay, la UE se había comprome-tido a impulsar «una liberalización lo más plena posible del co-mercio de productos tropicales». A pesar de no haber incluido el

banano como parte de la agenda del Grupo Negociador de Pro-ductos Tropicales, la UE tenía plena conciencia del interés deEE.UU en el tema. Sabía, asimismo, que cualquier intento de in-crementar los aranceles o imponer cuotas encontraría resisten-cia en el seno de la UE y fuera de ella, así como entre los paísesmiembros del GATT, en tanto el mercado de banano parcialmen-te común de la UE se basaba en el principio de nación más favo-recida del GATT. A fines de 1990, se desató una polémica conEE.UU a propósito de las medidas proteccionistas -aplicadaspor la UE en su conjunto-, a las importaciones de productos agrí-colas, lo cual provocó un estancamiento en el seno de las nego-ciaciones de la Ronda de Uruguay, A fines de 1991, Dunkel, Se-cretario General del GATT, propuso como «solución» convertirtodas las restricciones arancelarias a las importaciones de pro-ductos agrícolas (cuotas) en equivalentes arancelarios(arancelización). A pesar de que esta propuesta no fue aproba-da por la UE, la misma influyo en que la Comisión Europea re-flexionara sobre la mejor manera de mantener sus compromisoscon los países ACP y finalmente condujera a la aceptación deuna arancelización parcial.

Problema: el Consumidor

Los regímenes diferenciales en la UE originaron precios y nive-les distintos de consumo. El consumo más alto se registró enAlemania con 14.9kg per cápita en 1992, en comparación con8.2kg en el Reino Unido y 8.5kg en Francia (un promedio de 9.3kg. en la UE).21 Los precios más bajos también se registraron enAlemania donde el precio del banano bajó a US$1.3 por kilo enagosto de 1991 en comparación con US$2.07 en el Reino Unido.Por lo tanto, es evidente que el consumidor se beneficiaba dellibre mercado. Sin embargo, el problema radicaba en que en unrégimen de libre mercado, los precios serían demasiado bajospara los productores de la UE y de los países ACP. De ahí que elmercado tuviera que ser «dirigido» sin perder de vista los com-promisos internacionales y los intereses del consumidor.

Problema: las Transnacionales

La posición privilegiada que ocupaban las transnacionales esta-dounidenses en el mercado de UE era motivo de preocupación«no declarado», pero no por eso menos real. Una de las princi-pales metas del SEM era lograr mayor eficiencia aumentando lacompetit ividad. En un régimen de libre mercado, lastransnacionales de EE.UU podrían dominar y prosperar, mien-tras que las compañías europeas establecidas en mercados pro-teccionistas enfrentarían dificultades e incluso podrían verse for-zadas a retirarse del mercado. La posibilidad de que se produje-

21. Nurse &Sandiford,Windward IslandBananas, p.84.

22. Commission oj theEuropeanCommunities, Proposal

for a CouncilRegulation on thécommon organizationofthe market inbananas, COM (92)359 final, Bruselas, 7de agosto de 1992. Lapropuesta paraintroducir la medidapor voto por mayoríacalificada complicó lacontroversia. Entre lospaíses con regímenesproteccionistas envigencia (España,Francia, Portugal,Grecia, Italia y elReino Unido) que sepensaba estaban afavor de la propuestade la Comisión,emitieron 48 votos, 6menos de los 54requeridos paraobtener mayoría yaprobar la propuesta;mientras entre losregímenes liberalescategóricamenteopuestos a las pro-puestas de la Comisión(Alemania, Bélgica,Luxemburgo y Dina-marca) se emitieron 20votos, 3 menos de los23 requeridos paraobtener minoría ybloquear la propuesta.La pregunta entoncesera cuál sería el votode Irlanda y Holanda.

ra una situación semejante hacia temer que las transnacionalesse aprovecharan del dominio que ejercían en el mercado paraincrementar el precio del banano a los consumidores. El proble-ma estribaba, por lo tanto, en encontrar los mecanismos apro-piados para que las empresas europeas fueran eficientes y semantuvieran en el mercado como un medio de alimentar la com-petencia en general y los intereses específicos de los europeosen particular.

Era indudable que no había solución fácil para los problemasantes descritos, de modo que la Comisión Europea empezó porconsiderar el problema en su conjunto en 1988, pero no llegó aninguna conclusión sino hasta abril de 1992, cuando determinóla manera en que debía enfocarse la elaboración de su regla-mentación. A partir de esta decisión empezó un período de in-tenso cabildeo, sobre todo de los países ACP en el Caribe, con-juntamente con las compañías bananeras de Gran Bretaña y elComité de las Indias Occidentales, Los Primeros Ministros de lospaíses caribeños del grupo ACP visitaban con frecuencia la sedede la Comisión en Bruselas para inclinar la balanza a su favor yevitar así que se pusiera fin al régimen de «mercado dirigido»,Estos esfuerzos provocaron una reacción de simpatía en el senode la Comisión, entre los funcionarios responsables de agricultu-ra (DG6) y desarrollo (DG8), mientras que la propuesta de libremercado encontraba eco entre los funcionarios encargados deasuntos externos (DG1), pero sin que los productores latinoame-ricanos o las transnacionales de capital estadounidense empren-dieran una labor de cabildeo tan intensa como los que se opo-nían a tal medida. Al parecer, confiaban en que EE.UU defende-ría su posición en el GATT, mientras que en el seno de la Comi-sión confiaban en Alemania y en el nexo con los importadores debanano de la «zona del dólar». No obstante, no habían de lograrel grado de coordinación alcanzado por el grupo que cabildeabaa favor de un «mercado dirigido». No sorprendió entonces quelas medidas propuestas por la Comisión, cuando al fin salieron aluz en agosto de 1992, se inclinaran a favor de los exportadoresACP y de la UE, Estas medidas contemplaban la conformaciónde un régimen bananero común que permitiría la entrada libredel banano de los países ACP y de la UE y limitaría las importa-ciones de banano de América Latina mediante un sistema decuotas y aranceles. Las propuestas de la Comisión incluían unpaquete de asistencia a los productores de la UE y de los paísesACP para que pudieran ajustarse a la nueva situación. Por últi-mo, se especificaba que la regulación estaría sujeta a la aproba-ción del Consejo Agrícola de la Comisión mediante el voto deuna mayoría calificada.22

Solución

El Nuevo Régimen Bananero

El Consejo Agrícola definió las características esenciales del NRBen la reunión que sostuvo en Bruselas a mediados de diciembrede 1992. Se estableció una cuota básica exenta de impuestospara las importaciones de banano de los países ACP, que semantuvo en los niveles tradicionales de abastecimiento; una cuotaarancelaria para las importaciones de banano procedente deAmérica Latina de 2 millones de toneladas métricas al año, conun gravamen de ECUS100 por tonelada, y un arancel de ECUS850 por tonelada métrica para las exportaciones fuera de la cuo-ta. Además, se estableció un «arreglo de cooperación» median-te el cual los importadores tradicionales del banano ACP y DOMpodrían recibir licencias para importar hasta un tercio de la pro-ducción bananera de América Latina, permitiéndoles así un sub-sidio cruzado de sus operaciones; se incluyó una «cláusula desalvaguardia» para limitar el ingreso de banano procedente deAmérica Latina al mercado de la UE en caso de que las importa-ciones establecidas de los países ACP y DOM se vieran inte-rrumpidas. Se acordó, asimismo, establecer el nuevo régimenbananero a partir de julio de 1993 y aplicar medidas transitoriashasta esa fecha. Al mismo se opusieron Alemania, Dinamarca yPortugal (que votaron en contra, no así John Gurnmer, Ministrode Agricultura de Gran Bretaña, quien acogió el nuevo régimencon beneplácito por ser consistente con «los intereses de losproductores bananeros de los países ACP y de la CE» y porquede esa manera «naciones democráticas, pero pequeñas y vulne-rables como Jamaica y Sta. Lucía, tendrían la oportunidad realde crecer y competir sin dejar de tener acceso a sus mercadostradicionales en la CE».24

Sin embargo, ante la reacción hostil que causó el régimen pro-puesto en Alemania, Dinamarca, Bélgica y Holanda, así como enlos países latinoamericanos, el Consejo Agrícola se vio obligadoa introducir algunos cambios cuando se reunió para aprobar lanueva regulación en febrero de 1993, Como resultado de esoscambios, quedó establecido que la cuota de 2 millones de tone-ladas se ajustaría rnensualmente según la demanda; el sistemade licencias no perjudicaría a los importadores tradicionales debanano procedente de América Latina; y se acordó que cual-quier alza significativa en el precio del producto se consideraríaindicativa de escasez, lo cual requeriría una revisión del régimende importación.25 Alemania, sin embargo, consideró insuficien-tes esas concesiones y votó en contra de la regulación, mientrasBélgica y Holanda, en un gesto sin precedentes, revirtió el apoyo

23. Para mayoresdetalles ver Pedler,«The FruitCompanies and theBanana Regime»,pp. 77-86.

24. CaribheanCouncilfor Europe,London Europe/CaribbeanConfidential (17/12/1995)

25. CouncilRegulaíion No.404/93 of 13 February1993 on the commonorganization of themarket in bananas(OJNo.L47/1,25.2.93).

26. VerPedler, «TheFruit Companies andThe Banana Regime»,pp.84/85.

que había otorgado a la misma en diciembre. La regulación fueaprobada gracias al apoyo de Dinamarca, la que ocupaba la pre-sidencia de la UE en ese momento de acuerdo con el sistemarotativo establecido y, por lo tanto, estaba obligada a defender laintegridad de los procedimientos de la UE apoyando medidascuya esencia ya había sido aprobada.26

ReaccionesLas reacciones inmediatas al NRB adoptaron numerosas formas,desde el beneplácito absoluto hasta la oposición implacable. Elnuevo régimen se encontró bajo acoso desde el principio, some-tido a intensas presiones para mejorar o mantenerlo, por un lado,o para debilitarlo o destruirlo, por el otro. Sin embargo, el régi-men obtendría cierto grado de aceptación entre sus más enco-nados opositores con la elaboración de un Acuerdo Marco a fi-nes de 1994.

El Ámbito Europeo

Que Alemania se opusiera a un régimen de «mercado europeodirigido» para las importaciones de banano era predecible, puescorría el riesgo de ser la más afectada; no sólo los consumidorestendrían que enfrentar precios más altos, sino que losimportadores tendrían que encarar mercados en situación dedescenso. De modo que gobierno, importadores y consumido-res dieron los primeros pasos para obtener del Tribunal de Justi-cia Europeo (TJE) un interdicto de introducción del nuevo régi-men. El gobierno alemán se basó para ello en una serie de argu-mentos que incluían contravención de procedimiento, violaciónde las normas sustantivas del derecho comunitario, de la Con-vención de Lomé (incluyendo el Protocolo Bananero) y de algu-nas cláusulas del GATT. Los importadores y consumidores ale-manes, a su vez, basaron sus argumentos en que el nuevo régi-men afectaba directa y adversamente sus intereses.

El 30 de junio de 1993, el TJE emitió su fallo sobre el recursointerpuesto por el gobierno alemán, el cual no fue aprobado. Porlo tanto, la decisión del Tribunal permitió que el NRB entrara envigor el 1o. de julio; sin embargo, no omitió señalar que era justocompensar a las compañías mercantiles y otros por cualquierefecto adverso causado por el nuevo régimen, y convino en queameritaba dar curso a la causa del gobierno alemán. El 8 dejunio de 1994, un «Dictamen del TJE» rechazó la causa decla-rando que el Consejo de Ministros no se había excedido en susfacultades al tomar la decisión original de establecer el nuevorégimen. La decisión final, emitida el 5 de octubre de 1994, con-

firmó esa resolución;27 así se agotó toda posibilidad de revertirel nuevo régimen en los tribunales.

Al igual que la oposición de Alemania, el apoyo de Gran Bretañay Francia al nuevo régimen era predecible, aunque se podía con-siderar autorizado porque los dos países estaban conscientesde que su aprobación tendría un efecto directo en los interesesde la nación. En el caso de Francia, su posición se basaba sobretodo en la necesidad de apoyar a los productores bananeros delos países DOM. El gobierno francés, cumpliendo estrictamentecon el acuerdo de diciembre de 1992, anunció medidas provisio-nales para salvaguardar el mercado interno de Francia del peli-gro de que el banano procedente de la «zona del dólar» pudieraimportarse de cualquier país de la UE por ser más barato. El 19de abril de 1993, el Ministro del Exterior de Francia convocó a losembajadores de República Dominicana, Jamaica y los paísescaribeños de las Antillas Menores, entre otros, para advertirlesde la imposición inminente de medidas de salvaguardia a conse-cuencia del colapso de los precios en el país (de FF5.64 por kilohasta FF 3.60 por kilo en los primeros tres meses de 1993) que elgobierno francés atribuía a las importaciones adicionales de lospaíses caribeños del grupo ACP.28

Los intereses británicos, a su vez, se centraban en las islas deBarlovento. Aconsejadas y alentadas por el gobierno británico,estas islas se habían convertido en productoras de banano enlos años '60. También, estaban en juego los intereses de Geest,compañía británica dedicada a la agroindustria, que proveía ser-vicios de embarque y de apoyo a los importadores del bananoprocedente de las islas de Barlovento. De ahí que fuera en elmejor interés de Gran Bretaña garantizar un régimen que apoya-ra la industria bananera de estas islas. Sin embargo, es impor-tante reconocer que, a diferencia de los franceses, los británicosveían la situación desde una perspectiva menos nacionalista ymás comercial; por ejemplo, en términos de la importancia demantener, en el corto y mediano plazo, un mercado nacional parael banano proveniente de los países ACP del Caribe y ayudar asía las compañías británicas. Las consecuencias que la aproba-ción del nuevo régimen pudiera tener para las islas no era unfactor dominante o inmediato como en el caso de Francia. Poreso es que el gobierno británico objetó inicialmente las medidasencaminadas a brindar apoyo económico adicional a los paísesACP del Caribe, argumentando que el fondo STABEX estableci-do como parte de la Convención de Lomé era de por sí una com-pensación, mientras que para los países en discusión era esen-cial recibir ayuda suplementaria para poder mantener los nivelesexistentes de ingresos. El 22 de marzo de 1994, después de in-tenso cabildeo por los primeros ministros de Dominica y Jamai-

27. European Courtof Justice, Case C-280/93 FederalRepublic of Germanyv Commission of theEuropeanCommunities (FullCourt 5/10/1994).

28. Europe/CaribbeanConfideníial (26/4/1993).

29, Europe/CaribbeanConfidential (26/4/1994).

30. Europe/CaribbeanConfidential (26/4/1993).

31. CouncilRegulation 404/93.

ca, entre otros, el gobierno británico accedió finalmente a dejarde lado sus objeciones, siempre y cuando el financiamiento adi-cional estuviera dirigido a modernizar y diversificar la industriabananera del Caribe, ya que no se trataba de subsidiar una pro-ducción ineficiente.29

El Ámbito Caribeño

Los países ACP del Caribe acogieron con beneplácito el NRB.Charles Savarjn, embajador de Dominica ante la UE, quien hablaparticipado en las negociaciones sobre el nuevo régimen comoningún otro diplomático caribeño, le escribió al representantedanés que ocupaba la presidencia del Consejo de la UE, pocodespués de su aprobación en febrero, para agradecer los «es-fuerzos monumentales que había realizado (...) para que la CEpudiera hacer honor a los múltiples compromisos contempladosen el cuarto Convenio de Lomé». En su carta, Savarin tambiénseñalaba que el régimen representaba un compromiso obtenidodespués de una lucha intensa y que éste era «el único posible,dadas las circunstancias».30

El reglamento fijaba cuotas anuales y estipulaba asistencia eco-nómica. Se establecieron las siguientes cuotas para los paísesACP del Caribe; 40,000 toneladas para Belice; 71,000 para Do-minica' 14,000 para Granada' 105,000 para Jamaica; 127,000para Santa Lucía; 82,000 para San Vicente; y 38,000 para Surinam.Para calcular estas cuotas se tomó en cuenta el volumen prome-dio de las exportaciones durante los cinco años anteriores a 1991,sin incluir los mejores y peores años, y se determinaron las can-tidades tradicionales. No se estipuló ninguna revisión. Las cuo-tas correspondientes a Guadalupe y Martinica, para las que ha-bía asistencia disponible, se estableció en 150,000 y 219,000toneladas respectivamente. Para calcular estas cuotas se utiliza-ron los datos sobre las importaciones de cada fuente en los me-jores años previos a 1991; las mismas estaban sujetas a ajustes.Además, se estipuló que se asignaría a República Dominicanauna cuota según lo convenido para las importaciones de bananoACP no tradicional.31

Asimismo, se hizo un compromiso de asistencia, que en el casode los países DOM era muy generoso y ofrecía compensaciónpor pérdida de ingresos derivada de la diferencia entre los cos-tos de producción y los precios de mercado. Para el primer añose estableció una compensación por tonelada de ECUS 254. Sinembargo, surgieron dificultades relacionadas con los países ACP;la propuesta original de la Comisión, que fue sometida el 11 denoviembre de 1992, se estancó en el Consejo -unas veces porlas objeciones de Gran Bretaña, otras por los argumentos de Bél-gica, Alemania y Holanda- hasta que fue aprobada en octubre

de 1944.32 Sin embargo, aunque .quedó acordado que la com-pensación sería de MECUS 180 por tres años retroactivos a juliode 1993, las cantidades entregadas finalmente distan mucho deltotal estipulado.

El Ámbito Latinoamericano

La reacción de los países latinoamericanos al NRB fue no sólohostil sino que se tradujo, como era de esperar, en consultasentre sí y en un recurso interpuesto ante el GATT, Tan pronto comofue adoptada la propuesta británica de diciembre de 1992, seorganizaron manifestaciones en Ecuador, donde se celebró unareunión de presidentes de Colombia, Costa Rica, Guatemala,Nicaragua y Panamá (a la que asistieron México y Venezuela)que coincidió con la negociación final del nuevo régimen en Bru-selas, en febrero de 1993. Al terminar la reunión, los presidentesemitieron una declaración conjunta en la que afirmaban que laspropuestas de la UE eran «proteccionistas, discriminatorias y res-trictivas», y debían ser reconsideradas. Poco tiempo despuésEcuador presentó una moción ante el Consejo de la OEA paracondenar las propuestas de la UE (ésta y una contraproposiciónpresentada por CARICOM fueron desechadas posteriormente);el tema fue presentado en la reunión anual de cancilleres centro-americanos y representantes de la UE celebrada en San Salva-dor el 22 y 23 de febrero, pero sin que se resolvieran las diferen-cias. Al terminar la reunión, los países centroamericanos emitie-ron un comunicado en el que deploraban la aprobación del nue-vo régimen bananero y el que no se hubieran tomado en cuentalos avances en materia de liberalización del comercio expresa-dos en las negociaciones de la Ronda Uruguay que en ese en-tonces se ¡levaba a cabo. Los Ministros de Asuntos Exteriores dela UE respondieron con una declaración en la que mantenían laposición de que «la intención de la CE al adoptar el nuevo régi-men fue lograr un equilibrio justo y funcional entre los interesesde los productores y consumidores de la Comunidad y de lospaíses ACP y los proveedores latinoamericanos, así como loscompromisos internacionales».33 Después de la reunión, CostaRica y Ecuador convocaron a una reunión de productores lati-noamericanos que se celebraría en abril. Mientras tanto, Colom-bia, Costa Rica, Guatemala, Nicaragua y Venezuela habían remi-tido el asunto al GATT, que había citado a uno de los dos panelessolicitados.

El GATTSe pidió la intervención del GATT inmediatamente después de laadopción del nuevo régimen bananero. Los países latinoameri-canos que se habían constituido en demandantes solicitaron dos

32. CouncilRegulation No.2686/94 of 31 October 1994establishing a specialsystem of assistance totraditional ACPsuppliers of bananas(OJ No. 1286/1,5.11.94).

33. Europe/CaribbeanConfidential (17/3/1993).

paneles: uno para examinar el régimen hasta el 1o. de julio de1993, y el otro para examinarlo a partir de esa fecha. El primerpanel fue aprobado y empezó a trabajar en seguida. Los deman-dantes ( Colombia, Nicaragua, Costa Rica, Guatemala y Vene-zuela) presentaron pruebas escritas y orales al Igual que los de-mandados (la CE). Sin embargo, los países ACP no pudieronunir posiciones, de modo que los africanos comparecieron porsu lado, y el embajador jamaiquino por el suyo, en representa-ción de los países caribeños y con el apoyo de las partes intere-sadas, tanto de la región como fuera de ella. El panel se reunió afines de mayo y emitió dos fallos. El primero dictaminó que lasrestricciones cuantitativas al mercado, mantenidas por Francia,Italia, Portugal, España y el Reino Unido (por ejemplo, las dispo-siciones transitorias en efecto hasta el 1o de julio), eran inconsis-tentes con las cláusulas del GATT y la legislación según la cuallos estados miembros de la UE se habían convertido en partescontratantes con el GATT. Por lo tanto, el panel recomendó ajus-tar el régimen existente al GATT. El segundo dictaminó que lastarifas preferenciales asignadas por la UE a las importacionesde banano procedente de los países ACP eran inconsistentescon el artículo 1 del GATT, y dispuso que no se podía derivar unajustificación legal para otorgar preferencias del Convenio de Lomésino sólo de la acción emprendida por las partes contratantesdel GATT. La UE estaba, por tanto, obligada a obtener aproba-ción del GATT para cualquier disposición preferencial contem-plada en el Convenio de Lomé.

El primer fallo estaba en realidad destinado a la opinión pública,en el sentido de que se refería a un régimen que estaba por fina-lizar en unas cuantas semanas; sin embargo, sí le dio fuerza alos demandantes latinoamericanos que buscaban organizar unsegundo panel del GATT. La UE había resistido, con éxito, el es-tablecimiento de un segundo panel en marzo, pero ahora se en-contraba bajo intensa presión, sobre todo a la luz del segundofallo cuyas implicaciones trascendían el comercio de banano.Por consiguiente, la UE y los países ACP se unieron para oponer-se a la adopción del informe del primer panel en el Consejo delGATT que se celebraría el 16 de junio, pero con resultados mix-tos. Por un lado, el Consejo acordó retrasar su decisión sobre elinforme hasta fines de julio, y por el otro, se había convocado aun segundo panel pero sin agilizar su aprobación, lo cual propor-cionó un respiro a la UE y el ACP y permitió consultar con otrosintereses. Los países ACP también tuvieron éxito en obtener unacuerdo del GATT de proporcionarles asistencia técnica parapresentar pruebas al segundo panel. Mientras tanto, CARICOMhabía convocado al Commonwealth de países caribeños que noeran miembros plenos del GATT (Beiice, Guayana y San Vicente)para que se unieran al Consejo del GATT, e instado a los que no

lo eran (Bahamas, St.Kltts/Nevis y Granada) a convertirse enmiembros del mismo

El segundo panel presentó su Informe en febrero de 1994. Enéste reafirmaba la demanda de que el nuevo régimen introduci-do a partir del 1o.de julio de 1993 contravenía el GATT. Asimis-mo, también presentaba un fallo en contra del concepto de pre-ferencia que había sido glorificado en la Convención de Lomé.De ahí que el fallo fuera impugnado enérgicamente por la UE ylos países ACP, puesto que de acatarse obligaría a la UE a re-nunciar anualmente al GATT por la Convención de Lomé. Esteposible requisito se había convertido más en un motivo de irrita-ción que en acuerdos reales alrededor del comercio de banano,dado que se habla establecido un acuerdo con EE.UU sobre elcomercio de banano, denominado «Acuerdo Marco», que los pro-ductores bananeros de América Latina tenían en estudio.

El Ámbito de Estados Unidos

La elaboración del NRB terminó durante la transición Bush-Clinton.Por lo tanto, la posición de EE.UU se mantenía incierta con res-pecto a su aceptación u oposición al nuevo régimen, a pesar deque los funcionarios de mayor rango de la Oficina del Represen-tante de Comercio y el Departamento de Estado creían que ésteera coiltrario a la política de EE.UU sobre libre comercio. Lasprimeras señales de que éste sería el enfoque de la administra-ción Clinton se manifestaron en abril de 1993, en una carta que elembajador de EE.UU en Londres envió al Alto Comisionado paraSta. Lucía en la que opinaba que los países APC se habían bene-ficiado considerablemente con el régimen, para desventaja delas compañías estadounidenses dedicadas al comercio del ba-nano dólar destinado a la CE. Sin embargo, no fue sino hasta ladiscusión del primer panel del GATT que la oposición de EE.UUquedó formalmente establecida. En el Consejo del GATT, los Es-tados Unidos (junto con Cuba) propugnaron por un respaldo in-mediato al primer panel y luego urgieron el inmediato estableci-miento de un segundo panel, utilizando para ello procedimientosde lo más dinámico. Una semana después, Donna Hrinak, Sub-secretaría de Estado para América Latina y el Caribe, daba aconocer públicamente la posición de EE.UU: «La Comunidad Eu-ropea propone una política poco realista de preferencias paralas importaciones de banano del Caribe, lo que no protege losintereses de largo plazo del Caribe (...) El régimen bananero dela CE que se ha propuesto es inconsistente con los compromisosde los miembros del GATT y con el resultado que esperamostenga la Ronda de Uruguay, la que una vez finalizada podría serde beneficio para todos los socios comerciales (...) No hay regióndel mundo que necesite hacer un examen más serio de su papel

34. Europe/CaribbeanConfidential (2/7/1993).

35. Ibid.

36. Europe/CaribbeanConfidential (20/12/1993).

en el siglo 21 que el Caribe. Ya no estamos en la época en quelas preferencias comerciales eran la norma y cualquier país quedesee beneficiarse del libre comercio deberá analizar con todaseriedad los cambios que necesita hacer en su estructura eco-nómica para acomodar algunas de las necesidades de sus so-cios comerciales»,34

El reconocimiento de que era necesario un «período de transi-ción» suavizó la línea dura mostrada por EE.UU; asimismo-seaceptaba que podían utilizar fondos de la Agencia gubernamen-tal para el Desarrollo AID a fin de promover la «diversificación» ,35

No obstante, era evidente que los intereses de EE.UU estabanligados a los intereses de las compañías bananeras estadouni-denses, lo que -inevitablemente- implicaba apoyo calificado paralos productores bananeros de América Latina. El GATT era elámbito adecuado para expresar esta posición inequívocamente,y EE.UU se dedicó a apoyar «tras bambalinas» a los demandan-tes latinoamericanos, al mismo tiempo que iniciaba una discu-sión más amplia con la UE al concluir la Ronda de Uruguay. Des-de la perspectiva de EE.UU era necesario reconocer interesesmás amplios e importantes.

El Acuerdo MarcoAunque la posición de EE.UU sirvió para frenar el desafío inicialplanteado por el NRB a través del GATT, la fuerza del ataquellevó a realizar algunas modificaciones al régimen en favor de losproductores latinoamericanos, según revelaba el borrador del«Acuerdo Marco» (FA por sus siglas en inglés) sobre el comerciobananero presentado por la UE en las últimas etapas de las ne-gociaciones con EE.UU en el seno del GATT. El acuerdoincrementaba la cuota global de EE.UU para 1994 y 1995 en100,000 toneladas cada año y dividía la cuota por país de acuer-do con las siguientes proporciones: Costa Rica 23.4%, Colombia20%, Panamá 19%, Honduras 6.6.%, Nicaragua 1.8%, Guatema-la 1.8%;para Venezuela y otros países - incluyendo losexportadores no tradicionales del grupo ACP (sobre todo Repú-blica Dominicana)-, el 4.8% u 80,000 toneladas, el que fuera másbajo.36 El borrador del acuerdo también incluía un mecanismoque le permitía a la Comisión reasignar la cuota que no hubierasido utilizada y proveía financiamiento hasta por un 75% de lacuota que debía llenarse contra certificados de exportación delos países productores, contribuyendo así a fortalecer la posi-ción de los países de cara a las compañías en lo que respecta ala organización del comercio. Los países latinoamericanos de-bían retirar su demanda del GATT a cambio del nuevo acuerdo.

La nueva propuesta tuvo el efecto, ya fuera por designio o poraccidente, de empezar a sembrar diferencias entre los países

37. Europe/CaribbeanConfidential (19/4/1994).

latinoamericanos productores de banano que habían estado uni-dos hasta entonces. Aunque se pensaba que algunos paísesmostraban cierta inclinación a aceptar la nueva oferta, Guatema-la, Ecuador, Honduras y Panamá se oponían categóricamente acualquier arreglo, en espera del dictamen que el segundo paneldel GATT emitiría en unas cuantas semanas. Guatemala se dis-tinguía por ser la que objetaba más enérgicamente, argumentan-do que la cuota global de exportación de banano de la zona deldólar debía aumentarse a 2.5 millones de toneladas. Es más, laUE adujo que había retirado su oferta el 11 de febrero de 1994por la intransigencia de Guatemala y el fracaso de una reuniónsobre el tema entre los productores latinoamericanos y la Comi-sión. Al mismo tiempo, la UE rechazaba el dictamen del segundopanel del GATT en favor de los países latinoamericanos. Sin em-bargo, el estancamiento que se produjo obedeció sobre todo auna maniobra de la Comisión, pues unos días más tarde ReneSteichen, Comisionado Europeo para la Agricultura, aclaraba pú-blicamente que la oferta seguía en pie y que un incremento enlas importaciones de banano de América Latina era inminentepara contrarrestar la reciente escasez del producto en el merca-do europeo. Su promesa adquirió credibilidad a fines de marzo,cuando la Comisión acordó elevar la cuota de importaciones a590,120 toneladas para los meses de abril a junio de 1994 (loque significaba un incremento de 70,000 toneladas con respectoal primer trimestre del mismo año).

El 29 de marzo, Colombia, Costa Rica, Nicaragua y Venezuelaretiraron su demanda del GATT y llegaron a un arreglo con la UE,según el cual se incrementó la cuota arancelaria a 2.1 millonesde toneladas métricas en 1994 y 2.2 millones en 1995. El grava-men por tonelada, dentro de la cuota, se reducirá a ECU75. Sefijaron los niveles de exportación como cuota arancelaria paracada país, como sigue: Costa Rica 23.4%, Colombia 21%, Nica-ragua 3% y Venezuela 2%. A los gobiernos se les otorgó el dere-cho de emitir el 70% de las licencias de exportación. Asimismo,se acordó una cuota adicional de 90,000 toneladas para las im-portaciones no tradicionales, medida que beneficiaría directa-mente a República Dominicana. Los nuevos acuerdos entraríanen vigencia a partir de octubre (aunque los mismos no entraronen vigor sino hasta el 1o. de enero de 1995). A cambio de estasconcesiones, los gobiernos de Costa Rica, Colombia, Nicaraguay Venezuela acordaron no iniciar diligencias en el GATT hastaque el régimen arancelario expire a fines de diciembre del año2002.37

Cabe señalar que el FA fue negociado y acordado entre la UE yEE.UU a fines de diciembre de 1993 como parte de la Ronda deUruguay. De ahí que naciera vinculado a intereses más amplios,incluyendo los de EE.UU con respecto a las compañías bananeras

de capital estadounidense que operan en América Latina, asicomo sus relaciones con los países latinoamericanos. Para laUE, el FA también representaba un tipo de compromiso con es-tos países ya que incluía una oferta mejorada a cambio de sus-pender toda gestión ante el GATT relacionada con el nuevo régi-men arancelario impuesto por los europeos. Por último, en lo to-cante a las discrepancias en el seno de la UE, Alemania aceptóel FA, pero únicamente a condición de que no le impidiera conti-nuar gestionando compensaciones ante la TJE y que la propues-ta de la Comisión relativa a la legislación para implementar elAcuerdo tomaría plenamente en cuenta los intereses de Alema-nia. En tanto que documento esencial para obtener la aceptacióndel NRB, el FA puede considerarse un compromiso clásico, esdecir, aceptable en cierta medida para la mayoría de las partesinteresadas, pero no para todas.

El nuevo régimen bananero puestoen marcha

A pesar de haber entrado en vigencia, el nuevo régimen bananerodista mucho de estar asegurado pues desde el inicio se ha vistoacosado por una serie de intereses poderosos.

Las TransnacionalesEl mercado internacional del banano está dominado por grandescompañías transnacionales. De ahí que la eficacia del NRB de-pende de la aceptación (aunque no necesariamente de la apro-bación) que tenga entre las compañías que operan en el merca-do. Este ha sido un problema desde su puesta en práctica, yaque el régimen discrimina a favor de unos y reduce lacornpetitividad de otros, constituyéndose así en amenaza u opor-tunidad, según sean las circunstancias.

Los efectos del NRB en las compañías europeas han sido mixtosy ha habido problemas en cuanto a la observancia del mismo. Elcompromiso de naciones como Francia y el Reino Unido en loque se refiere al estricto cumplimiento del régimen, se ha vistominado por una supervisión negligente de parte de otros paísesy por oportunidades comerciales que no han querido desechar.A estas razones se atribuyen las drásticas bajas en los preciosen los dos países, lo que ha debilitado la rentabilidad de compa-ñías establecidas -como Geest-, a tal punto que ésta prefirióvender sus intereses bananeros a fines de 1995. Alemania tam-bién se queja de que no se hace cumplir el NRB, salvo que eneste caso los reclamos obedecen al alza de los precios y a lareducción en el consumo por el orden de 30%-40%. Como resul-tado, también ha habido una reducción en las importaciones y

recortes de operadores, cuyo ejemplo más sobresaliente hastala fecha es el cierre de 11 de las 44 plantas de Atlanta (el mayoroperador en EE.UU), lo que significó una pérdida de 700 empleos.38

Al mismo tiempo, algunas compañías estadounidenses se hanbeneficiado de las normas que rigen el acceso a licencias. Laspropuestas de diciembre de 1992 contemplaban la distribuciónde licencias sobre lo que se denominó «base de cooperación».Los beneficiarios fueron los importadores tradicionales de bana-no de la comunidad y de los países ACP por cuanto se les otorgóacceso a licencias para importar hasta un tercio del banano pro-cedente de América Latina, según la lógica de que este sistemaserviría de subsidio cruzado y mejoraría la viabilidad de sus ope-raciones respecto del banano UE/ACP. Sin embargo, esta medi-da discriminatoria fue impugnada enérgicamente por las com-pañías bananeras de la zona del dólar, y en febrero se acordóintroducir en el NRB algunos cambios más favorables a losimportadores tradicionales de banano latinoamericano. Segúnestas modificaciones, se les asignaría, conjuntamente con ope-radores ACP no tradicionales, una cuota de 66.5% sobre la basedel volumen de importaciones durante los tres años anteriores;en cuanto a los operadores tradicionales ACP/UE, a éstos lescorrespondería el 30% con el mismo período de referencia, ypara los nuevos importadores se establecería una reserva de3.5%, Las licencias no eran transferibles ya que debían ajustarsea los criterios de selección establecidos; por último, se decidióque la asignación de cuotas para los importadores tradicionalesde América Latina se basaría en una proporción de 70/30, y quelos gobiernos otorgarían el 70% de licencias de la cuota acorda-da y "el resto se asignaría a las compañías.

En cuanto a las transnacionales estadounidenses, todavía no estáclaro qué efectos ha tenido el NRB, aunque se encuentran hastacierto punto en desventaja y han tenido que solicitar apoyo algobierno de EE.UU. Al mismo tiempo, es difícil creer que el NRBhaya obstaculizado sus operaciones o que ya no controlarán elmercado de la UE en los años venideros. El estudio de los con-sultores Arthur D. Little International vino a apoyar esta conclu-sión pues el mismo revela que si bien la cuota del mercado con-trolada por las tres transnacionales estadounidenses ha decreci-do de 43.5% en 1991 a 41.5% en 1994, en realidad Dole y DelMonte han incrementado su cuota y sólo Chiquita ha experimen-tado una pérdida significativa del mercado, de 25% a 18.5%.Esta situación se atribuye en gran medida a la política desobreabastecimiento que Chiquita puso en práctica cuando seestaba negociando el NRB. Esta se había diseñado para mejorarsu posición relativa en el mercado europeo, pero a fin de cuentasfue una estrategia errónea que sólo ocasionó pérdidas enormes,por las cuales la compañía es enteramente responsable.39

38. Europe/CaribbeanConfidential (24/4/1995).

39. EuropeanInformation Service,Bruselas, EuropeanReport, No.2071,Sepí.30,1995.

Estados Unidos

40. West IndiaCommittee, Londres,Caribbean Insight.

41. Europe/CaribbeanConfidential (21/10/1995).

42. Letters in BananaFile, CaribbeanCouncilfor Europe.

43. Caribbean Insight,Vol 18, No.2, febrero,1995.

A principios de septiembre de 1994, Chiquita Brands International,junto con Hawaii Banana Association, presentó una petición algobierno de EE.UU amparándose en la Sección 301 de la Ley deComercio de EE.UU y aduciendo que el régimen bananero habíalesionado gravemente sus intereses. Esta fue la primera peticiónde su clase cursada bajo la administración Clinton, pero luego,doce senadores enviaron una petición a Mickey Kantor, Encar-gado de Comercio de EE.UU, solicitando una investigación for-mal del «nuevo régimen». Esta fue la culminación de una largacampaña de cabildeo en contra del régimen bananero de la UEemprendida por Cari Lindner, director de Financial Corporationde la cual forma parte Chiquita. Se dice que la campaña y otrosintereses le costaron a Lindner el haber pagado US$430,000 alos republicanos y US$525,000 a los demócratas entre enero 1993y diciembre 1994, así como US$55,000 a al GOPAC de NewtGingrich, Presidente de la Cámara Baja.40 Asimismo, se cuentaque logró reclutar a Bob Dole y persuadirlo para que agregaraun anexo a la Ley de Presupuesto de EE.UU (con la venia deGingrich) pidiendo sanciones en contra de Colombia y Costa Ricapor el apoyo de éstas al NRB.

El 17 de octubre, Kantor anunció que EE.UU aceptaba la queja yseñaló que «del mismo modo que a las empresas europeas seles permite competir en el mercado estadounidense, a las com-pañías americanas que comercializan banano no se les deberíaimpedir que compitan en el mercado europeo sobre bases jus-tas». Kantor indicaba, asimismo, que el FA podría ser sometido ainvestigación por ser «discriminatorio contra las compañíasestadounidenses».41Una mes más tarde,, un grupo de prominen-tes políticos de EE.UU, incluyendo al senador Dole y a Gingrich,respaldaban la medida en una carta dirigida al presidente Clintoninstándole a «proceder con prontitud a emitir una resolución de'injusticia' y a tomar represalias en contra de los intereses comer-ciales de la UE proporcionales a los enormes daños ocasiona-dos a los EE.UU por la política bananera de la UE».42 El 9 deenero de 1995, el Encargado de Comercio de los EE.UU emitíaun comunicado en el que indicaba que según las conclusionesde una investigación preliminar, el NRB «había causado y seguíacausando efectos adversos en los intereses económicos de losEE.UU».43 El 27 de septiembre ratificó ese criterio en otro comu-nicado en el que indicaba que EE.UU se preparaba para enta-blar una demanda en contra de la UE ante la Organización Mun-dial de Comercio (OMC), aduciendo discriminación en contra delas compañías estadounidenses en lo relativo al sistema de li-cencias y asignación de cuotas. Unos meses más tarde, el 10 deenero de 1996, Kantor daba a conocer los resultados de una in-

vestigación de los regímenes bananeros en Colombia y CostaRica; sin embargo, a pesar de haberse determinado que las po-líticas de ambos países no eran equitativas, se decidió no apli-car sanciones comerciales y llegar a un entendimiento a travésdel diálogo, como consta en los Memoranda de Entendimientofirmados con los dos países. Estos acuerdos comprometían aColombia y Costa Rica a unirse a las presiones de EE.UU parareformar el NRB y modificar las cuotas de una manera favorablea los intereses de EE.UU; por ejemplo, asignando una mayor cuotaa las transnacionales estadounidenses.

América Latina

En 1992, cuando las importaciones de banano en la UE alcanza-ron su máximo nivel, los cuatro países signatarios del AcuerdoMarco (Colombia, Costa Rica, Nicaragua y Venezuela) abaste-cían el mercado con el 41,8% de las exportaciones bananerasde América Latina. En 1993 y 1994, esta cifra ascendió a 42.3% y54.4% respectivamente. Las cifras correspondientes a los tresproveedores más importantes fuera del FA (Ecuador, Honduras yPanamá) fueron 56.2% en 1992, 56.4% en 1993 y 44.6% en 1994.44

En vista de estos resultados, es evidente que los países signata-rios del FA se han beneficiado a expensas de los que no sonparte del Acuerdo, Por lo tanto, el Acuerdo Marco continúa sien-do un tema candente y fuente de divisiones entre los producto-res latinoamericanos.

Una organización particularmente afectada por el AC es la Uniónde Países Exportadores de Banano (UPEB), la principal organi-zación de productores latinoamericanos. El director de UPEBprefirió renunciar antes que aprobar la decisión de algunos pro-ductores de plegarse al AC. Guatemala, por su parte, continuóoponiéndose decididamente al mismo, dejando en claro que elhaber firmado el Acuerdo de la Ronda de Uruguay no significabaaceptar el AC. Una posibilidad que se discutió en el seno de laUPEB fue la de un tercer panel del GATT en el caso de que lospaíses latinoamericanos no lograran limar sus diferencias. Enseptiembre de 1994, bajo los auspicios de la UPEB, se hizo unllamado a todas las partes en el NRB para que entablaran undiálogo constructivo y se emprendiera la reestructuración de laorganización con el fin de permitir que México y Ecuador se inte-graran a la misma. Un año más tarde se convocó a otra reunión,a la que no asistieron Venezuela, Colombia ni República Domini-cana, cuya ausencia indicaba con toda claridad que las diver-gencias subsistían y planteaba serias dudas sobre el futuro de laorganización.

El resultado neto del NRB es que los países latinoamericanosque se oponen al mismo y EE.UU han encontrado un terreno co-

44. Cifras obtenidasde EuropeanCommission, Reporton the BananaRegime, Anexo 1.

45. Europe/CaribbeanConfideníial (13/4/1996).

46. European RéportNo.2149, julio 17,1996.

47. Prices given inOverseasDevelopmentAdministration,Proposals forRestructuring theWindward IslanesBanana Industry(Informe preparadopor Cargill TechnicalServices, Ltd. ReinoUnido, febrero, 1995),p.15.

mún, La petición de este último ante la OMC en septiembre de1995 contó con el apoyo de Guatemala, Honduras y México. Auna segunda petición presentada el 7 de febrero de 1996 (quesustituyó la primera) también se incorporó Ecuador. Las nuevasreglas que rigen en caso de disputa especifican que si el proble-ma no se resuelve en 60 días mediante consultas, se estableceráun panel cuyas resoluciones tienen carácter de obligatoriedad.El 9 de abril las partes en la disputa (EE.UU, los países ACP delCaribe y los productores latinoamericanos) se reunieron en Miamipara determinar si podía encontrarse alguna solución; sin em-bargo, la reunión resultó infructuosa. En una carta que Ecuador,Honduras y Guatemala enviaron a los periódicos de EE.UU in-mediatamente después de la reunión, se hacía énfasis en que elNRB había lesionado sus intereses y felicitaban a EE.UU por «ha-berse comprometido a desmantelar las políticas del régimenbananero de la UE cuya existencia sienta un precedente peligro-so».45 El 8 de mayo, el Comité para la Resolución de Disputas dela OMC acordó convocar un panel cuyas resoluciones salieran aluz antes de finalizado el año, lo cual es obvio que pone en peli-gro el Acuerdo Marco y el NRB tal como está constituido en laactualidad, sobre todo si se toma en cuenta que la opinión com-partida por la mayoría de los expertos es que la OMC se pronun-ciará en contra de la UE y que EE.UU sigue decidido, según loexpresa el presidente Clinton, a buscar «alternativas al régimenactual de la UE».46

El Caribe

Los países ACP del Caribe se encuentran comprometidos con ladefensa de sus intereses en todos los frentes: en la UE, en lareglón y en EE.UU. El efecto combinado de esa situación, sobretodo en las islas de Barlovento, ha sido significativo y garantizaque la viabilidad futura de la industria bananera siga siendo eltema predominante en el debate político nacional de Dominica,Santa Lucía y San Vicente.

Mientras los principales temas de discusión de la UE son losprecios y las cuotas, el grupo ACP del Caribe insiste en que hahabido una baja de precios en la UE. Esta situación ha afectadoal comercio bananero de los países ACP en su conjunto, perosus efectos no han sido tan dramáticos como se les pinta aunquelos precios han sufrido fluctuaciones importantes y han disminui-do los ingresos de los productores caribeños. En 1993, el precioanual promedio para los productores de las islas de Barloventoera de EC$0.32 comparado con EC$0.41 en 1992.47 Si a estasfluctuaciones se agregan las pérdidas por huracanes, como conel huracán Debbie en 1994 e Iris, Luis y Marilyn en 1995, el efec-to global es una depresión considerable de los ingresos de ex-

portación. Por ejemplo, en 1994 los ingresos de la islas de Barlo-vento habían bajado a EC$216, su nivel más bajo en diez años.

En este contexto es que adquiere importancia el argumento afavor de establecer y mantener cuotas fijas, La cuota global paralas importaciones de banano ACP tradicional procedente delCaribe es de 477,000 toneladas; sin embargo, en 1993 y 1994las cantidades exportadas no llenaron la cuota. Los países ACPdel Caribe han solicitado que cuando esto se deba a razones defuerza mayor, como cuando ocurren huracanes, se busquen sus-titutos de fuentes alternativas, incluyendo los países latinoameri-canos, y que se les permita transferir a otro país ACP las cuotasque no sean utilizadas. La propuesta de la Comisión es adoptarlas dos sugerencias, y en cuanto a la asignación de licencias hadispuesto asignar «cantidades adicionales» a los países ACPpara compensar los daños causados por huracanes. La Comi-sión ha propuesto, a la vez, asignar una cuota adicional a losexportadores de banano latinoamericano cuando se amplíe elmercado de la UE, a lo cual se ha opuesto el grupo ACP porconsiderar que esta medida pondría en peligro la estabilidad tantode los precios como de las cuotas.

En el ámbito regional el enfoque es la reorganización institucional.El NRB ha servido de estímulo para llevar a cabo una reestructu-ración profunda de la producción y comercialización de bananoen las islas de Barlovento. En marzo de 1994, la empresa bananeraWIDBECO reemplazó a la WINBAN y de inmediato.entabló nego-ciaciones con la compañía Geest para garantizar mayores ingre-sos a los productores. En diciembre de 1994 se firmó un nuevocontrato que vino a fortalecer la posición de WIBDECO en elmercado bananero y a mediados de 1995 fue aprobada la rees-tructuración de la industria para mejorar su competitividad y fun-cionamiento, Por último, el 22 de diciembre de 1995, WIDBEDOanunció que se unía a la compañía Fyffes para comprar los inte-reses bananeros de Gees por 147.5 millones. Esta decisión setomó en parte para impedir la venta de Geest a Noboa, compa-ñía ecuatoriana cuyo interés en adquirir Gees fue interpretadocomo un acto enteramente hostil. Esta absorción-fusión originótodo un movimiento para continuar con el proceso de reestructu-ración, sólo que esta vez fue Geest la que fue reestructurada porFyffes.

Recientemente, los países ACP del Caribe han montado un fuer-te ofensiva contra EE.UU para defender el NRB. La posición deEE.UU, según lo expresado por Kantor durante la Cumbre de lasAméricas celebrada en Miami en diciembre de 1994, es que elproblema «no son los beneficios de los países caribeños sino lasprácticas discriminatorias de la Unión Europea».. Por consiguien-te, al mismo tiempo que confirmaba su disposición a continuar

48. Europe/CaribbeanConfidential (13/1/1996).

49. Nurse &Sandiford, WindwardIsland Bananas, p. 125.

50. El texto completode la declaración deEE. UU aparece enCaribbean Week, Vol.7, No. 2 (octubre,1995) y la refutaciónde la UE en CaribbeanWeek, Vol 7, No. 3(noviembre, 1995).

con la investigación 301, Kantor también convenía, durante unareunión con los líderes caribeños, en sostener discusiones técni-cas para encontrar «soluciones aceptables para ambas partes».48 La primera reunión de este tipo se celebró en Washington enmarzo de 1995; durante la misma, EE.UU confirmó que no pre-tendía poner en tela de juicio las preferencias comerciales otor-gadas a los países caribeños según la Convención de Lomé,sino la validez de los elementos del NRB, por considerar queéstos distorsionaban el comercio, eran discriminatorios y care-cían de transparencia.49 Posteriormente, estas mismas conside-raciones se expresaron en términos de cuotas, es decir, la nece-sidad de que la UE otorgara cuotas de importación más eleva-das a los exportadores bananeros de América Latina y de abolirla cuota B que otorga el 30% de las licencias de importación deterceros países a los importadores de banano comunitario y ACP.Para los caribeños, ninguna de estas propuestas es aceptable, ylos intentos del embajador de EE.UU en las Antillas Menores deexplicar la posición de EE.UU en la prensa de la región han en-cendido el debate y provocado reuniones de protesta en las is-las de Barlovento, y críticas públicas de parte de la ComisiónEuropea.60 Un intento final de llegar a una solución en Miami, enabril de 1996, terminó con los países caribeños acusando a EE.UUde haber llegado a la reunión con la decisión tomada de referir ladisputa a la OMC.

Los Estados EuropeosLas discrepancias entre los Estados miembros de la UE a propó-sito del NRB continúan polarizando la situación. Por un lado es-tán los que defiende el NRB, y por otro, los que pretenden queéste sea revisado. El Estado líder entre los defensores del nuevorégimen es Francia -que ha defendido los intereses de los paí-ses DOM ante la Comisión-, y Alemania que se opone a los pla-nes de la Comisión de proporcionar cuotas adicionales a losexportadores bananeros de América Latina, aduciendo que losproductores DOM necesitan ese apoyo adicional para recupe-rarse de los daños causados por los huracanes, y que es nece-sario emprender acciones urgentes para compensar el descen-so de los precios. Francia también se ha ocupado de traer a co-lación el tema del NRB en las reuniones cumbre que sostienenperiódicamente Francia y Alemania, en las que se les ha llamadola atención a los alemanes porque rehusan poner fin a su campa-ña en contra del régimen.

En el campo opuesto, es Alemania el Estado líder por su conti-nua impugnación de la legalidad del NRB ante el TJE. Incluso hasolicitado al Tribunal que se pronuncie sobre la compatibilidadentre el Acuerdo Marco y el reglamento de la OMC, y sobre el

reglamento que permite otorgar licencias adicionales a los pro-ductores de los países DOM y de las islas de Barlovento paracompensar las pérdidas causadas por los huracanes. Su posi-ción ha servido de ejemplo para otros; por ejemplo, en abril de1995, Atlanta introdujo una demanda ante el Tribunal deConstitucionalidad alemán aduciendo que el NRB infringe el Tra-tado de Maastricht51, y meses más tarde algunos importadoresalemanes en Hamburgo obtuvieron una victoria en los tribunales(que pronto fue revertida) cuando obtuvieron autorización paracomprar banano a una tarifa de ECU75 por tonelada en compa-ración con ECU850. Estas experiencias le han agregado peso ala presión ejercida por Alemania sobre el Consejo de la UE don-de ha intentado impulsar una revisión de la política de licencias ycuotas en favor de los productores latinoamericanos.

La Comisión Europea

El 11 de octubre de 1995, Franz Fischler, Comisionado para laAgricultura, presentó un informe sobre los dos primeros años delrégimen bananero. Durante la presentación del informe, el Sr.Fischler señaló que en la historia de la Política Comunitaria parala Agricultura, ningún otro régimen ha sido tan controvertido nisus objetivos e impacto tan distorsionados. Asimismo, agregó,que a pesar de lo necesario que es hacer ajustes, no se hacfailusiones de que sería fácil contrarrestar o moderar las críticas,pues «la experiencia ha demostrado que la palabra 'compromi-so' no es un término que se asocie con discusión sobre el régi-men de banano».52

Es evidente que la Comisión tiene ante sí una tarea difícil; cual-quier recomendación de acción/inacción de su parte beneficia auna parte y perjudica a la otra. El NRB es, por lo tanto, el ejemplomás claro que pueda haber de un juego que apuesta a todo onada. Sin embargo, sobre la base del informe y las propuestasaprobadas en abril de 1995 y marzo de 1996, es evidente que laComisión pretende efectuar cambios en el NRB que, de ser apro-bados por el Consejo, inclinarían la balanza del NRB a favor delos productores latinoamericanos, con efectos indirectos en lospaíses DOM y ACP del Caribe.

Las dos propuestas más importantes se refieren a cuotas y licen-cias y constituyen una modificación sustantiva al reglamento bá-sico constitutivo del régimen. El tema de las cuotas se deriva dela ampliación del mercado de la UE. En abril de 1995, la Comi-sión adoptó algunas propuestas de incrementar la cuota de ba-nano latinoamericano a 353,000 toneladas (determinado por elpromedio de importaciones para los tres países entre 1991-1993),tomando en cuenta el ingreso de Austria, Suecia y Finlandia a laUE; sin embargo, las mismas no han encontrado eco. Cuando

51. CaríbbeanInsighi, Vol.l8,No.5,mayo,] 995.

52. EuropeanCommission,Spokesman 's Service,Report on theOperation oftheBanana Regime (IP/95/1105/Bruselas,il deoctubre, 1995). Seismeses después Fischlerutilizó una palabrasimilar al introducirpropuestas de modifi-cación al régimen: «ElSr. Fischler declaróque ninguna otraorganización demercado común habíaestado sometido asemejante controversiacomo el régimenbananero. Existe-dijo- casi total faltade voluntad de laspartes interesadaspara reconocer que elrégimen es un compro-miso cuyo objetivo esproteger y respetaruna gran variedad deintereses y objetivos, amenudo contradicto-rios». EuropeanCommission,Spokesman 's Service,Commission ProposesModifications to the •Banana Regime (IP/96/206, Bruselas, 6 demarzo, 1996).

este incremento fue discutido por primera vez en el Consejo Agrí-cola, en julio de 1995, Alemania, Dinamarca y los países Beneluxse opusieron sobre la base de que el incremento de cuota erainadecuado, mientras que Gran Bretaña, Francia y España lo hi-cieron sobre la base de que perjudicaría a los productores de laUE y del grupo ACP. No obstante, la Comisión decidió autorizarlade cualquier manera aduciendo que esa decisión obedecía a lanecesidad de satisfacer la demanda esperada en la UE. El asun-to se volvió a abordar cuando el Consejo Agrícola se reunió paradiscutir el Informe sobre el régimen a fines de 1995. En esa oca-sión, Alemania, Dinamarca y los países Benelux se mostraronmás receptivos; sin embargo, Francia y España continuaron ob-jetando la medida, al igual que Irlanda (sede de la compañíaFyffes). Por último, se optó por referir el Informe (con la recomen-dación de incrementar la cuota) a un comité especial que se en-cargaría de analizar e informar a fines de marzo de 1996. Sinembargo, no se llegó a ningún acuerdo en ese momento ni des-pués, por lo que el tema sigue pendiente de resolución. Entretan-to, la Comisión Europea ha actuado una vez más según su auto-ridad administrativa para aprobar el incremento de la cuota para1996.

La concesión de licencias es otro tema que ha sido muy critica-do. Durante mucho tiempo, el gobierno alemán ha intentado ob-tener un incremento en las licencias de la categoría A (para im-portar banano latinoamericano, no tradicional, y banano ACP, el66.5% del total); y una reducción de las licencias de categoría B(reservadas para el banano ACP y el banano y de la UE, 30%)sobre la base de que esta última discrimina a los importadoresde banano latinoamericano. Una vez más, el tema de la amplia-ción ha revivido el tema de la discriminación. Se afirma que ladistribución existente no toma en cuenta el que todos los bana-nos importados de Austria, Finlandia y Suecia son de origen lati-noamericano, y que para poder tomar esto en cuenta es necesa-rio cambiar la asignación existente en favor de licencias de lacategoría A. Algunos de estos argumentos fueron incorporadospor la Comisión en las propuestas presentadas en marzo de 1996,que incrementan la proporción de licencias de la categoría A a70.5% y reducen las de la categoría B a 26%. A pesar de queestas cifras muestran con toda claridad una concesión a los pro-ductores latinoamericanos, la Comisión insiste en que los intere-ses de los países ACP no serán perjudicados puesto que el volu-men real de banano importado mediante licencias de categoríaB seguirá igual. Sin embargo, los países ACP, los importadoresde banano ACP y UE, Gran Bretaña, Francia y España no com-parten la misma opinión y se han opuesto terminantemente a es-tas propuestas. Por lo tanto, éste es otro tema pendiente de reso-lución.

Finalmente, cabe señalar que estas controversias han trascendi-do al terreno de elaboración de políticas en un marco más am-plio. Por un lado, hay una clara correspondencia entre interesesalemanes, holandeses, belgas, latinoamericanos y estadouniden-ses. Por otro lado, están los intereses de Francia, Gran Bretaña,España, pafses DOM y ACP. Por tratarse de intereses opuestos,resulta tentador ver la Comisión como un arbitro. Sin embargo, larealidad es muy distinta pues en el mismo seno de la Comisiónexisten contradicciones y dudas dentro de sus mismas divisio-nes y entre los mismos miembros. Mientras la División de Rela-ciones Exteriores de la Comisión (DGI) ye con buenos ojos losajustes en las cuotas y licencias para resolver la disputa conEE.UU, la División de Desarrollo (DG8) se opone a los ajustes.Fischler, quien es el responsable del funcionamiento del NRB, hadeclarado públicamente que en lo personal «nunca ha favoreci-do el régimen bananero» pero reconoce que es la única salidaque se podía adoptar. De ahí que «como elemento clave de nues-tra organización mercantil no podamos cambiarlo, pero no haynada que nos impida hacerle algunos ajustes».53 Este es el tipode comentarios que preocupa a los caribeños del ACP y quepodría inducirlos a creer que el apoyo de la Comisión al NBR esmenos que seguro.

Conclusión

Cuando se adoptó el NRB, los países latinoamericanos lo consi-deraron una victoria para los productores ACP y ÚE, y un verda-dero desastre para ellos. Sin embargo, en este caso hay gana-dores y perdedores en todos los campos, y es mejor reconocerel régimen inicial como el resultado de negociaciones y compro-misos en los que los productores ACP y UE han ganado un espa-

' ció para la reestructuración de sus industrias a fin de poder com-petir una vez que expire el régimen bananero; .y los productoreslatinoamericanos han conservado sus cuotas de mercado y for-talecido su posición negociadora en relación con las principalescompañías. La «guerra del banano» se encuentra, pues, en unaetapa ventajosa para los productores ACP y UE, pero eso noquiere decir que así será siempre, pues el régimen se talla pordentro y por fuera. En este contexto, los intereses.de EE.UU y dela UE son la fuerza motora, no los intereses de los productores enAmérica Latina y Europa. Esto debería inducir a reflexión a lospaíses latinoamericanos que se oponen al NRB. El tiempo estáde su lado, no del lado de los países ACP en el Caribe; el Proto-colo Bananero de la Convención de Lomé -que ha servido deancla para el NRB-, expira en el año 2000 y el NRB se vence endiciembre del año 2002, su renovación dista mucho de estar ga-rantizada ya sea en su forma actual o modificadasubstancialmente.

53. EuropeanReport, No.2046, 10de junio, 1995.

Notas

La Comunidad Económica Europea (CEE) fue establecida en 1957y llegó a conocérsele comúnmente como Comunidad Europea(CE) en los años 70. En 1993 se convirtió en la Unión Europea(UE). En todo el trabajo se utiliza el término UE para facilitar lacomprensión.

El ECU es la sigla de European Currency Unit, que es la que seutiliza en la U.E para medir el comercio y la asistencia. Su valorfluctúa respecto de otras monedas. En mayo de 1995, el ECUequivalía a US$1.32

Entretanto, tos miembros del CARICOM persiguen encontrar sulugar en las Américas a través de iniciativas como la Asociaciónde Estados Caribeños, en la que participan los principales pro-ductores bananeros de América Latina, salvo Ecuador. En el con-texto actual, los intereses políticos de América Latina no se be-neficiarían, individual o colectivamente, si se pone en peligro larelación con el Caribe en función de mayores ganancias para lastransnacionales de capital extranjero. La iniciativa reciente de laAsociación Caribeña para la Industria y el Comercio de llegar aun entendimiento sobre el mercado de banano con FEDERPRICAP,su contraparte centroamericana merece ser aplaudida pues cons-tituye un paso en la dirección correcta, sobre todo porque esnecesario «cerrar filas como miembros de la Asociación de Esta-dos Caribeños y como miembros de esta región más amplia, paradefendernos de los intentos de dividir y enfrentar a nuestros pro-ductores agrícolas por unos cuantos beneficios».54 El NRB no esperfecto ni tampoco los mercados bananeros dentro de un régi-men de libre comercio. Hay importantes aspectos políticos y eco-nómicos que afectan el futuro de los regímenes comerciales delcontinente y que es necesario abordar, pero sobre todo es esen-cial salvaguardar los intereses del grupo ACP en el Caribe y, enparticular, de los productores de las islas de Barlovento, pues ala larga nadie en la región se beneficiaría de su desaparición.

54. Caribbean Insight,Vol. 19, No.6, junio,1996.

Pensamiento Propio / Año II, No. 4 / Nueva Época / mayo agosto 1997, pp 54-79

Andrés Pérez (*)

Introducción

Las políticas de reforma educativa que actualmente se ejecutanen la mayoría de los países de América Latina deben analizarseen el contexto mundial de las transformaciones que sufren lasrelaciones entre Estado y sociedad. Desde esta perspectiva, laspolíticas de reforma educativa deben ser vistas como el resulta-do de una mezcla de fuerzas políticas, burocráticas y económi-cas que operan a nivel doméstico e internacional. Estas fuerzascondicionan el marco normativo, el contenido, los objetivos, y lasestrategias operativas de las políticas de reforma educativa, asícomo la selección de los criterios que se utilizan para evaluarlas.

El objetivo de este trabajo es analizar la manera en que las fuer-zas internacionales que condicionan el proceso de reforma edu-cativa en Nicaragua, interactúan con la agenda político-religiosade los actores domésticos responsables del diseño y ejecuciónde esta reforma.1 El caso nicaragüense muestra cómo el objetivode reducir el gasto público -que orienta la acción de los princi-pales organismos financieros internacionales que promueven lareforma del estado nicaragüense en general, y la reforma educa-tiva en particular-, es compatible con la visión subjetivista deldesarrollo social que orienta las acciones del Ministerio de Edu-cación de Nicaragua (MED); así como también es compatiblecon los objetivos de la agenda político-religiosa de los líderes deese ministerio. Hablar de subjetivismo es hablar de a) visionesde la realidad y del conocimiento que se fundamentan estricta-

(*) Andrés Pérez es doctor en ciencias políticas. Se desempeña corno profesor en la Univer-sidad de Western Ontario, Canadá.

/. El estudio de lareforma educativanicaragüense que sepresenta en estetrabajo hace énfasisen el proceso dedescentralizacióneducativa queconstituye elelemento másavanzado de lareforma en Nicara-gua.

Política, religión y economía en lareforma educativa de Nicaragua:Lecciones para Centroamérica y elCaribe.

mente sobre la base de valores personales; y b) posiciones enlas que se niega la posibilidad de resolver conflictos de valoreséticos a través de su reconciliación. (Bullock y Stallybrass, 1977)

Las lecciones derivadas de este estudio, no sólo tienen un valorexplicativo en relación al caso específico de la reforma educati-va en Nicaragua, sino también un valor potencial teórico, porcuanto puede contribuir al desarrollo de una visión problematizadade las relaciones entre Estado y organismos internacionales, ca-paz de trascender las visiones simplistas que asignan a estosorganismos una posición omnipotente en sus relaciones con paí-ses subdesarrollados y dependientes. El desarrollo de esta vi-sión es particularmente importante para Centroamérica y el Cari-be por el peso y la influencia que en estos países han tenidoalgunas perspectivas teóricas mecanicistas que conciben la de-pendencia política y económica de los Estados de esta regióncomo una condición de total impotencia y subordinación. El casode la reforma educativa nicaragüense que aquí se presenta,muestra cómo aun en condiciones de extrema vulnerabilidadeconómica y política, el Estado y los actores domésticos que locontrolan cuentan con espacios de libertad para promover suspropios proyectos, siempre y cuando éstos sean compatibles conla lógica general que orienta el funcionamiento de la economíamundial y con los objetivos y las estrategias de los organismosinternacionales encargados de la operacionalización de tal lógi-ca. En otras palabras, la globalización y los organismos financie-ros internacionales establecen límites a la acción política de Es-tados y gobiernos, pero no determinan la naturaleza y el alcancede las políticas públicas que se formulan y ejecutan dentro detales límites.

El análisis del caso de la reforma educativa en Nicaragua .seráorganizado en cinco partes. La primera parte ofrece algunos ele-mentos teóricos e históricos indispensables para comprender laslimitaciones y posibilidades de la actual reforma educativa. Lasegunda parte explora la racionalidad que guía la reforma edu-cativa en Nicaragua, y la manera en que esta racionalidad estácondicionada por el pensamiento y objetivos de los organismosinternacionales que la impulsan, así como también, por el pensa-miento social y la agenda político-religiosa del MED. En la terce-ra parte se analizan los objetivos y la estrategia operativa de lareforma educativa y se introducen algunos criterios para su eva-luación. En la cuarta parte se ofrecen algunas reflexiones sobreel estilo de liderazgo del MED que ayudan a entender las debili-dades y fortalezas de la reforma educativa nicaragüense. En laquinta parte se ofrecen algunas conclusiones generales.

/. El desarrollo histórico del Estadonicaragüense y la reforma educativanicaragüense: una aproximaciónteórica

Estudiar los procesos de formulación y ejecución de políticas dereforma educativa requiere analizar el desarrollo histórico delEstado como proceso constitutivo del marco de limitaciones yposibilidades dentro del cual se desarrollan esas políticas. En elcaso de Nicaragua, implica entender las principales característi-cas del Estado nicaragüense; la naturaleza de la transición derégimen que se dio en 1990; y las condiciones de polarizaciónpolítica y empobrecimiento económico dentro de las cuales seimpulsa la reforma educativa.

Tres son las principales características históricas del Estado ni-caragüense: a) su baja capacidad de regulación social; b) sualto grado de autonomía respecto de la sociedad civil; y, c) sualto grado de dependencia externa.

La baja capacidad de regulación social del Estado se refiere asu bajo nivel de incidencia en las condiciones de vida de losnicaragüenses. La población nicaragüense es nacional por elhecho de vivir dentro de un territorio legalmente constituido comonicaragüense, y no necesariamente por compartir una identidadimpulsada por el Estado a través de la administración de la justi-cia, la provisión de servicios sociales o por las políticas públicasorientadas a crear aspiraciones sociales comunes.

El alto grado de autonomía del Estado nicaragüense respecto dela sociedad civil tiene que ver con su origen como instrumentode conquista. Desde sus orígenes, el Estado nicaragüense fueconcebido como un mecanismo para controlar a la población, yno para incorporarla a una «vida nacional». Esta tendencia con-tinúa vigente y se expresa en la ausencia de una estructura dederechos ciudadanos capaz de condicionar la acción del Esta-do. La ausencia de un marco de derechos ciudadanos ha origi-nado que diferentes regímenes, a lo largo de la historia del país,hayan permitido y hasta promovido el establecimiento de meca-nismos de participación popular orientados al logro de objetivosidentificados por el Estado,

El alto nivel de dependencia externa del Estado nicaragüense esbien conocido. En general, el Estado en Latinoamérica nace dentrode un marco de limitaciones históricas, determinado por los re-querimientos de la economía mundial y por las aspiraciones delas grandes potencias del mundo. Esta caracterización es espe-cialmente válida para Nicaragua, cuya dependencia ha sido

J

agudizada por la importancia estratégica que su posición geo-gráfica ha tenido para algunos de los países más poderosos delmundo.

La baja capacidad de regulación social del Estado nicaragüen-se, su alto nivel de soberanía doméstica y de dependencia exter-na son características históricas que deben ser consideradas alevaluar las limitaciones y ventajas de un proceso de descentrali-zación educativa. Muy frecuentemente, los procesos de descen-tralización dan por sentada la existencia de un Estado fuerte, esdecir, de un Estado central que cuenta con un poder real sus-ceptible de ser delegado, desconcentrado o simplemente distri-buido entre entidades organizacionales que funcionan a nivelregional o local. La descentralización tiende también a asumir laexistencia de una sociedad civil capaz de condicionar la accióndel Estado. En este sentido, la teoría que articula el proceso dedescentralización educativa en Nicaragua, tiende a ignorar la bajacapacidad de regulación social del Estado nicaragüense, su altonivel de dependencia externa y la manera en que esta depen-dencia ha facilitado la separación entre el Estado y la sociedad.

La globalización tiende a acentuar las características históricasdel Estado nicaragüense, por cuanto promueve latransnacionalización de su estructura organizativa y funcional,que cada vez más se convierte en una correa de transmisión delas presiones y demandas del mercado mundial y de los organis-mos internacionales que apoyan el desarrollo de este mercado.En otras palabras, la globalización tiende a acentuar la depen-dencia externa del Estado, al mismo tiempo que separa a la ad-ministración pública nicaragüense de la sociedad civil, imposibi-litando así la institucionalización de un verdadero control demo-crático de sus funciones y reduciendo la capacidad del gobiernopara hacer políticas públicas en función de demandas domésti-cas. El resultado de todo esto es la ampliación de la brecha quehistóricamente ha existido entre el Estado y la sociedad en Nica-ragua.

Hablar de la globalización y sus efectos no es argumentar que lainfluencia de los actores sociales domésticos que participan enlos procesos de formulación y ejecución de políticas públicasdesaparece. La globalización no elimina los procesos políticosdomésticos ni la lucha por el control del Estado. Lo que estable-ce es un nuevo marco normativo para estos procesos y esta com-petencia. Esto significa que, de manera creciente, la viabilidadde las políticas públicas va a depender de las posibilidades deestablecer relaciones coherentes entre las demandas de la eco-nomía mundial y las acciones y decisiones de los gobiernos na-cionales. Para un país con agudas debilidades estructurales-como es Nicaragua-, la viabilidad de las políticas públicas de

sus gobiernos está básicamente determinada por la posibilidadque estos gobiernos tienen de establecer relaciones congruen-tes con los organismos financieros internacionales y con las agen-cias de cooperación de los países desarrollados.

Dentro del marco de estas relaciones de congruencia, existe siem-pre la posibilidad de que los gobiernos nacionales (o los actoresdentro de estos gobiernos) puedan impulsar agendas políticaspropias, con objetivos particulares ajenos a los de los organis-mos internacionales, siempre y cuando estos objetivos particula-res no contradigan los objetivos generales que persiguen los or-ganismos internacionales. De tal manera que las muy comunesreferencias a «las imposiciones de los organismos internaciona-les» pueden ser simplificaciones excesivas que registran el po-der real de estos organismos, pero que ignoran el poder queconservan los gobiernos nacionales en los procesos de formula-ción y ejecución de políticas públicas.

//. La racionalidad que guía el proceso dereforma educativa en Nicaragua:Relaciones de congruencia entreactores internacionales y nacionales enla definición de la política dedescentralización educativa

La llegada al poder de la Sra. Violeta Barrios de Chamorro en1990 representó no solamente un cambio de gobierno, sino másbien un cambio de régimen. Es decir, con la derrota electoral delsandinismo, Nicaragua experimenta un cambio radical en susestructuras sociales, políticas y económicas.

En lo político, el cambio de régimen que se inicia en 1990 setraduce en una reforma institucional encaminada a desarrollar yconsolidar un régimen democrático representativo para regularla competencia por el poder y la toma de decisiones, que susti-tuiría el centralismo democrático que prevaleciera en la décadade los ochenta. En lo económico, se traduce en una reforma orien-tada a institucionalizar una economía de libre mercado que re-emplazaría la economía mixta y planificada del régimensandinista. En lo social, el cambio de régimen se tradujo en unamodificación fundamental de la función social del Estado, orien-tada a sustituir los principios de universalidad, gratuidad y parti-cipación que guiaban la política social del régimen sandinista,por principios de subsidariedad, temporalidad y focalización.Todos estos cambios han tenido lugar dentro de un contexto na-cional caracterizado por la fragmentación política, por el atraso

económico y por el debilitamiento de los niveles de solidaridadsocial entre los nicaragüenses.

Durante los primeros años del gobierno de la Sra. Chamorro, lafragmentación política de Nicaragua se expresó no sólo en lastensiones entre la Unión Nacional Opositora (UNO) y el derrota-do. Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN), sino tam-bién en el fraccionamiento interno de la UNO. El mismo FSLNempezó a sufrir, después de su derrota electoral, divisiones inter-nas que culminaron en la formación del disidente Movimiento deRenovación Sandinista (MRS).

En lo económico, la transición del sandinismo al gobierno de laSra. Chamorro tuvo lugar cuando la capacidad productiva delpaís se encontraba prácticamente en ruinas. Para 1989, el pro-ducto interno bruto del país habla caído al 42% de su nivel en1977; el valor total de las exportaciones descendió un 53% y lossalarios reales un 24%. Más aún, la deuda externa per cápita deNicaragua en 1989 era la más alta de América Latina: tres mildólares, ó 33 veces el valor de las exportaciones (GovernmentofNicaragua, 1992, p. 2). Además de la polarización política y elcolapso económico, Nicaragua sufría en 1990 el desgarramientosocial producido por la guerra civil. En su «Estrategia de Desa-rrollo a Mediano Plazo,» el Gobierno de Nicaragua señalaba cómola guerra civil y la militarización habían arrancado a la juventudde las actividades productivas del país, quedando los jóvenessin el necesario entrenamiento y motivación para trabajar(Government of Nicaragua, 1992, p. 3).

La valoración que hacían los sandinistas sobre el impacto de laguerra era tan dramática como la presentada por el gobierno:

Las 61,884 víctimas de la guerra representan un 1.72 % de lapoblación de Nicaragua, calculada en 3.6 millones de perso-nas. Los 30,865 muertos representan el 0.86% de la pobla-ción. Si se aplica este mismo porcentaje a la población de losEstados Unidos -calculada en 250 millones de personas-, re-sulta un total de 2,125,000 de muertos, lo que casi equivale ala totalidad de todos los americanos muertos por causa deguerras en la historia de los Estados Unidos, desde la guerracivil hasta la guerra de Vietnam. (Oquist, 1993, p. 7).

Es en estas condiciones que se inicia en Nicaragua una transfor-mación del aparato estatal orientada a crear los mecanismosinstitucionales necesarios para consolidar el nuevo régimen.

Las tres principales dimensiones de este proceso son: a) la reor-ganización de las Fuerzas Armadas; b) el programa deprivatización y la liberalización del mercado y la banca; y, c) lasreformas del aparato estatal, que incluyen el programa de Refor-ma y Modernización del Sector Público administrado por la Uni-

dad de Coordinación de la Reforma del Sector Público(UCRECEP), y las reformas institucionales del Ministerio de Sa-lud y el Ministerio de Educación (MED) desarrolladas fuera delámbito de acción de la UCRECEP. La racionalidad y objetivos deestas transformaciones van a estar condicionadas por los propó-sitos que persiguen el Banco Mundial (BM), el Fondo MonetarioInternacional (FMI), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo internacio-nal (USAID), como los principales organismos internacionales yde cooperación externa que apoyan la reorganización del Esta-do nicaragüense; y, por los objetivos propios de los actores na-cionales que participan en esta redefinición.

El FMI, el BM, el BID y la USAID funcionan en el ámbito de unpensamiento económico relativamente común que sirve de mar-co a sus operaciones. De allí que se haya popularizado el térmi-no «el consenso de Washington», para hacer referencia al marcode valores que constituye el principal elemento de cohesión deestos organismos.

El pensamiento de los organismos del «consenso de Washing-ton,» mejor conocido como pensamiento «neoliberal», ofrece unafórmula a los países del mundo que en las palabras de James L.Dietz «es devastadoramente simple»:

Libere el poder de las fuerzas del mercado y reduzca el papeldel Estado en la esfera económica; o -donde eso no sea posi-ble-, asegure al menos que las políticas estatales sean aplica-das por igual a todos los actores». (Dietz, 1995, p. 191),

Desde esta perspectiva, el papel del Estado debe estar limitado a:

1) defender los contratos civiles;

2) proteger el mecanismo de mercado contra efectossecundarios autodestructivos;

3) cumplir las premisas de la producción en lo que serefiere a la organización global del sistema económi-co (educación pública, medios de comunicación yde transporte); y,

4) adecuar el derecho privado a las necesidades quesurgen de las transformaciones en los modos de acu-mulación... (Vuolo, 1991, pp. 33-34).

El modelo de sociedad al que apuntan los principios antes enun-ciados es uno en el que la racionalidad del mercado tiende aconvertirse en el marco valorativo rector de la vida social. Laspremisas fundamentales sobre las que se sustenta este modeloson tres:

1) el mercado es el único mecanismo racional para unaasignación justa de los recursos;

2) la justicia social consiste en crear igualdad de opor-tunidades;

3) la competencia genera justicia en cuanto existe unarelación de mercado competitivo y eficiente» (Mifsud,1996, p. 99).

Las debilidades económicas de Nicaragua en 1990 creaban con-diciones poco favorables para que el gobierno pudiese negociarcon flexibilidad el modelo neoliberal promovido por los organis-mos internacionales. Además, ias profundas divisiones socialesy políticas que separaban y fragmentaban a los nicaragüenses,otorgaban al Estado y al gobierno niveles de autonomía práctica-mente absoluta respecto de la débil sociedad civil. Esta autono-mía era producto de la ausencia de un consenso nacional míni-mo sobre la organización social, política y económica del paísque fuese capaz de anclar -en la política doméstica-, la defini-ción y operacionalización del modelo de relaciones entre Estadoy sociedad del nuevo gobierno. Sin este consenso, el gobiernonacional pudo adoptar, sin intermediación de la sociedad nicara-güense, el marco normativo de las reformas institucionales delaparato estatal que impulsaron los organismos internacionales.Como ya se ha mencionado antes, esto no supone que los acto-res políticos nacionales -sobre todo los que administran el Esta-do-, son recipientes pasivos de las condiciones impuestas por losorganismos internacionales.

El caso de la descentralización educativa en Nicaragua muestracómo los intereses de los organismos internacionales que impul-san este proceso son compatibles con la agenda política y elpensamiento religioso que orienta las acciones de los actoresque dirigen el MED, sin que esto signifique que ambos -los orga-nismos internacionales y el MED-, compartan en su totalidad losmismos objetivos. Dicho de otro modo, el caso de Nicaragua re-vela cómo las influencias y presiones globales que los organis-mos internacionales ejercen sobre los países de la región, dejanabierto un campo de acción dentro del cual pueden impulsarseagendas domésticas relativamente independientes. (MavilaMedina, sin año de publicación, p. 11). Dice el autor:

«De manera tajante, se puede afirmar que mientras por lo me-nos el 50% de la población de un país no practique el Decálo-go del Desarrollo, no podrá salir del subdesarrollo y la pobre-za, por más años que pasen. Este 50% parece ser el mínimoque puede permitir que un país se incline hacia el rumbo correc-to del desarrollo.

«Encuestas efectuadas en los países desarrollados, nos per-miten ver que en Japón más del 90% de su población lo practicafielmente, y en orden descendente muy cerca siguen Alemania,Suiza y Suecia, y algo más bajo los demás países ricos.

«Las diferentes velocidades de crecimiento económico en es-tos países, la capacidad para dominar la inflación, los salariosde cada actividad, la exportación en relación con su pobla-ción, y otros índices económicos, coinciden casi exactamentecon el porcentaje de su gente que practica plenamente el De-cálogo del Desarrollo.

«En los países subdesarrollados, el porcentaje cae para si-tuarse entre el 25% y el 1%. En Nicaragua se puede estimaren nomás del 5%». (Mavila Medina, sin año de publicación, p. 17)

Martin Carnoy y Claudio de Moura Castro, entre muchos otros,han señalado que durante la década de los ochenta y comienzosde los noventa el tipo más común de reforma en América Latinaha sido «la tentativa de reducir el gasto del gobierno central eneducación, mediante la descentralización de las decisiones, estoes: de la gestión en la educación y, en menor medida, delfinanciamiento de la educación.» Este tipo de reforma es el quese está impulsando en Nicaragua (Carnoy y de Moura Castro,1996, p.7).

Los procesos de descentralización educativa orientados a redu-cir el gasto social se orientan con una visión economicista ytecnocrática, que tiende a ignorar las dimensiones históricas ysocio-estructurales de estos procesos. Esta visión no es contra-dictoria con la racionalidad institucional dentro de la cual operael MED.

Hablar de una racionalidad institucional es hablar de la maneraen que una organización define la naturaleza de los problemassociales que afectan su misión, así como del pensamiento queguía la estrategia y métodos que esta organización utiliza paraenfrentar estos problemas.

Según la racionalidad institucional del MED, la inestabilidad po-lítica, la pobreza y el subdesarrollo de una sociedad, no se origi-nan por la existencia de ciertas estructuras sociales, políticas yeconómicas, ni por la naturaleza de las relaciones entre Estado,mercado y sociedad, sino por la ausencia de ciertos valoresmorales. En tal sentido, el objetivo fundamental de las políticaseducativas en Nicaragua-según el MED-, es «moralizar a la ju-ventud estudiantil en todos sus niveles» dentro de un marco devalores que se consideran necesarios para garantizar lainstitucionalización del orden social y la democracia, así comopara erradicar la pobreza y superar el atraso económico (MED,III Propuesta de Sectorialización, sin fecha de publicación, p. 1).

La manera en que el MED interpreta el papel de los valores en eldesarrollo histórico de los pueblos, y el papel que asigna a laeducación en la promoción y creación de valores quedan clara-mente expuestos en la carta firmada por el Ministro de Educa-

ción de Nicaragua, en la presentación del Decálogo del Desa-rrollo, un folleto impreso originalmente en Perú, reimpreso enNicaragua y difundido por el MÉD en las escuelas del país, comoun elemento central de su misión de promoción de valores. En sucarta de presentación, el Ministro de Educación de Nicaraguaargumenta que:

«El que un país sea rico no se explica por su antigüedadcomo nación, ni por la cantidad de recursos naturalescon que cuenta, mucho menos por la mayor inteligenciade sus habitantes. En realidad, la riqueza es productode la puesta en práctica de un conjunto de actitudes so-cialmente compartidas que llevan al éxito personal, fa-miliar y nacional». (Belli, en Mavila Medina, sin año depublicación, p, i).

La afirmación anterior apoya la tesis de Octavio Mavila Medina -autor del Decálogo del Desarrollo-, la que plantea que la supera-ción del subdesarrolio en los países pobres depende de que éstoslogren que «las actitudes proclives al desarrollo se compenetrenen nuestras mentes, y hagan proceder a la gente en la formacomo actúan la mayoría de las personas de un país desarrolla-do.,.». (Mavila Medina-, sin año de publicación, pp, ii-iii).

El folleto de Mavila Medina contiene un sinnúmero de inauditassimplificaciones y distorsiones de la historia europea, estadouni-dense y del resto del mundo, y concluye que los distintos nivelesde desarrollo social de los países del mundo se explican por losdiferentes grados de adhesión que sus poblaciones muestranrespecto de los siguientes diez valores: orden; limpieza; puntua-lidad; responsabilidad; deseo de superación; honradez; respetoal derecho de los demás; respeto a la ley y a los reglamentos;amor al trabajo; afán por el ahorro y la inversión. (Mavila Medina,sin año de publicación, p. 17).

El Decálogo del Desarrollo, no pasaría de ser una curiosa mues-tra de ingenuidad, ignorancia o irresponsabilidad intelectual sino fuese por que el Ministerio de Educación de Nicaragua hadecidido utilizarlo como la piedra angular de su programa deFormación de Valores. En la sección «Los Valores: cuáles y cómoimpulsarlos» del documento «Consideraciones Estratégicas para1996: Los Cuatro Focos del MED», se afirma:

«Este folleto, amigo lector, te ayudará a cambiar tu vida.Te hará progresar. Te hará obtener mayores beneficios.Te hará más feliz. (Mavila Medina, sin año de publica-ción, p.iii).

Dice que «el calendario escolar de 1996, establece la promociónde un valor por mes del Decálogo del Desarrollo». (MED, 1996a,

p. 9). Todo ello, para hacer cierta la promesa de Mavila Medinaen el prólogo de su obra:

«Creemos que hemos descubierto el camino a seguir.Creemos que en la mano de los empresarios está la llaveque nos abrirá ese camino».

Argumenta el Ministro de Educación de Nicaragua en su cartade introducción al Decálogo del Desarrollo:

«Siguiendo una lógica similar a la que guía el trabajo deMavila Medina, el MED ha decidido incorporar a sucurriculum -de manera explícita y amplia-, la formaciónde valores, convencido de que el progreso solamenteserá viable si nos encaminamos guiados por un nuevoesquema de valores en donde destaquen fuertemente eltrabajo, el ahorro, la responsabilidad, el respeto por losdemás y la solidaridad».

«Dado qué Nicaragua y Perú comparten -además de len-gua, raza, historia y religión-, una efervescencia por re-incorporarse a la senda del progreso, es muy grato parael Ministerio de Educación encontrar en el trabajo deMavila Medina coincidencia de ideas y aspiraciones,deseos y convicciones, y -para mí-, presentar estareimpresión de un pequeño folleto rico en posibilidadespara el progreso de nuestras naciones». (Belli, en MavilaMedina, sin año dé publicación, p. i).

La visión del Ministro de Educación de Nicaragua en relación ala educación y el desarrollo social fue expuesta también en el«Segundo Encuentro Pedagógico de Reflexión y Consenso so-bre la Formación del Maestro de Escuela Primaria.» Robert F.Arnove señala cómo en esa ocasión, el Ministro de Educación deNicaragua planteó que «el problema fundamental de Nicaraguaera moral y no político ni económico; que un sistema educativodebería ser evaluado sobre la base de la meta de crear un mejorclima moral y cultural... (Arnove, 1994, p. 83).

La visión subjetivista del desarrollo social que defiende el MED,ayuda a entender la compatibilidad que existe entre la agendapromovida por las agencias internacionales que apoyan los pro-cesos de reforma educativa y modernización del Estado en Ni-caragua y la agenda doméstica del ministerio. Las posibilidadesde fricciones y tensiones entre estas dos agendas son mínimas,ya que la primera está orientada a transformar las estructuraseconómicas y la naturaleza de ias relaciones entre Estado y so-ciedad en Nicaragua, mientras que la agenda doméstica del MEDse concentra en la promoción de valores desde una perspectivaanalítica subjetivista que no es capaz de interpretar lasimplicaciones sociales de los cambios estructurales promovidos

por los organismos internacionales. Más aún, la visióneconomicista y tecnocrática impulsada por los organismos inter-nacionales, crea oportunidades para la implantación de la agen-da doméstica del MED, por cuanto la descentralización, conce-bida como un mecanismo ideal para la reducción del gasto eneducación, se ajusta a los objetivos del ministerio.

La agenda del MED está articulada alrededor de dos ejes: a) unrechazo total al sandinismo como movimiento político y como ex-periencia histórica; y b) la voluntad de introducir en el contenidode la educación, un fuerte componente religioso, fundamental-mente determinado por los intereses de la Iglesia Católica deNicaragua. Desde esta perspectiva, los objetivos financieros dela descentralización son congruentes con la agenda política do-méstica del MED, por cuanto la descentralización ayuda a neu-tralizar el poder de los sindicatos sandinistas en los procesos deformulación de política educativa, creando al mismo tiempo con-diciones organizativas que dificultarían la ¡mplementación decualquier proyecto educativo alternativo por parte de futuros go-biernos. Esto último es una consideración importante, dada lafuerza que el sandinismo continúa mostrando en la política elec-toral.

Antisandinismo y catolicismo son perspectivas político-filosófi-cas que -dentro de la visión de los principales actores que parti-cipan en la formulación e implantación de las políticas educati-vas en Nicaragua-, se consideran como inseparables. Para es-tos actores, existe una contradicción irreconciliable entre catoli-cismo y sandinismo. El sandinismo no es visto como una ideolo-gía y práctica política, sino como un sistema de valores y prácti-cas religiosas antagónicas a los valores y prácticas religiosas dela Iglesia Católica. Dos de los asesores más importantes del Mi-nisterio de Educación de Nicaragua-Silvio de Franco Montalvány José Luis Velázquez Pereira-, argumentaban lo siguiente enuna serie de artículos publicados días antes de la segunda visitadel Papa Juan Pablo li a Nicaragua:

«Desde sus orígenes como movimiento revolucionario,el sandinismo mostró todas las características que con-virtieron al marxismo-leninismo en una cuasi-religión. Enla práctica, el marxismo -como cualquier movimiento re-ligioso-, estableció un sistema de creencias basado enfines últimos, soluciones milagrosas, rituales, mitos y senti-mientos, todos ellos interconectados de manera orgánica».

«Como las grandes religiones, el marxismo y elsandinismo proporcionaron a sus seguidores una visiónque les inspiraba y ofrecía esperanza, plenitud y realiza-ción. Todo en la forma de una revolución capaz de bo-rrar los males del pasado e inaugurar una nueva era que

sería el amanecer de la nueva sociedad». (De Franco yVelázquez, 1996, I parte).

La contradicción entre catolicismo y sandinismo que percibenDe Franco y Velázquez ayuda a entender el uso que el MED hacedel catolicismo como método de lucha contra el sándinismo. Estavisión separa el pensamiento de los actores que dirigen el MED,del pensamiento antisandinista secular que orienta la dinámicade los partidos políticos que se oponen al Frente Sandinista deLiberación Nacional (FSLN) dentro del sistema político nicara-güense. Aunque estos partidos reconocen las profundas tensio-nes que existieron durante la década de los ochenta entre el FSLNy la alta jerarquía de la Iglesia Católica, y condenan los instru-mentos de lucha utilizados por el FSLN para enfrentar estas ten-siones, sus posiciones políticas no incluyen la promoción delcatolicismo como un componente esencial de su oposición alsandinismo. En el caso del MED, sin embargo, la lucha contra elsandinismo incluye, como elemento fundamental, la defensa ypromoción de los valores y prácticas cristianas de la Iglesia Ca-tólica. Es por esto que Robert F. Arnove correctamente ha seña-lado que el liderazgo del Ministerio de Educación se caracteriza«no por su afiliación partidaria, sino por su intenso antagonismocon la ideología del FSLN, y por una profunda religiosidad».(Arnove, 1994, p. 82).

Entender el marco de valores políticos y religiosos que guían laformulación de políticas públicas dentro del MED es indispensa-ble para comprender la naturaleza de los objetivos que orientanel proceso de descentralización educativa en Nicaragua.

///. Objetivos, estrategia operativa ycriterios de evaluación del proceso dedescentralización educativa enNicaragua

Según el MED, los principales obstáculos al desarrollo efectivode la educación en Nicaragua en 1990 eran los siguientes: 1) la«centralización administrativa, que impedía conocer los gastosde cada centro»; 2) un «curriculum rígido, que privaba a los cen-tros y a los maestros de participar con acciones creativas»; 3)«una burocracia pesada»; 4) «la politización, que afectaba ne-gativamente a todo el sistema». (MED, 1996b, p. 8).

Sobre la base de este diagnóstico, el MED ha desarrollado unaestrategia operativa que persigue: una transformación curricularamplia; la promoción de valores basados en el documento Decá-logo del Desarrollo, y la puesta en marcha de un proceso de

descentralización y desconcentración (MED, 1996b, p. 2). El pro-ceso de descentralización y desconcentración, según laviceministra del MED, «sigue dos rutas paralelas»:

«La primera de ellas es la desconcentración de la tomade decisiones y acciones administrativas hacia nivelesmedios y locales, para lo cual se han creado las Direc-ciones Departamentales y los Consejos Municipales deEducación».

«La otra ruta es la descentralización educativa mediantela autonomía escolar, por la cual se transfiere a los pro-pios centros educativos una mayor cuota de poder deci-sorio en la vida educativa del centro. De ahí que el mayorinstrumento para esa toma de decisiones es el controlfinanciero de los fondos transferidos del Estado, conjun-tamente con los recaudos obtenidos mediante contribu-ciones voluntarias de los padres de familia». (Gurdián,citada en Alvarez, 1996, p. 14).

La «autonomía escolar» -también conocida como «cogestiónescolar»-,constituye, pues, «un método para transferir la autori-dad de la sede central a la delegación departamental y munici-pal y a los centros escolares». (MED, 1996b, p. 9; ver también,MED, 1996c). Dentro de esta estrategia, los Consejos Escolares-compuestos por el director del centro y representantes de losmaestros, padres de familia y alumnos-, constituyen los princi-pales «recipientes» de la descentralización (MED, 1996d).

Las funciones principales de los Consejos Escolares son: «con-tratar, promover y mejorar la disciplina laboral; establecer bonoso incentivos con fondos recaudados de otros aportes volunta-rios; distribuir y usar los fondos que le transfiere el MED, así comolos provenientes de aportes voluntarios; ajustar las políticas aca-démicas siguiendo lineamientos generales del MED; y planificaractividades extracurriculares» (MED, «Preparémonos para el Fu-turo», sin año de publicación, p. 10).

Por su parte, el MED mantiene la responsabilidad de «proporcio-nar asesoría técnica y pedagógica; garantizar el salario básico yprestaciones de los profesores; entregar una cuota mensual poralumno subsidiado; brindar asistencia administrativa y contable;y establecer lineamientos generales de política educativa» (MED,«Preparémonos para el Futuro», sin año de publicación, p. 19).El sistema de subsidio ofrece un aporte máximo de cincocórdobas por cada alumno que logre mantener un rendimientoacadémico mínimo del 80% durante el año académico. El MEDtambién ofrece subsidios para los profesores y personal admi-nistrativo de los centros autónomos. Para gozar de este subsi-dio, se requiere que los maestros cumplan con una asistencia

del 100%, y que mantengan en sus aulas un índice de retenciónmayor o igual al 95%. (MED, 1995, pp. 5-6).

Los objetivos de la autonomía administrativa establecidos por elMED son los siguientes:

• Mejorar el rendimiento académico de los estudian-tes; lograr que los alumnos aprendan más y mejor.

• Integrar a padres de familia, alumnos y docentes enla administración y desarrollo de sus centros de es-tudio.

• Asegurar el derecho primario de los padres de fami-lia a decidir el tipo y la calidad de la educación quesus hijos deben recibir, además del tipo de perfil delmaestro que quieren para sus hijos.

• Alcanzar mejores niveles de eficiencia en el uso delos recursos humanos y financieros.

• Fomentar una cultura de transparencia económica,moral y ética en todos los involucrados en el proyec-to.

• Fomentarla toma de decisiones en el centro de estu-dios para un mejor beneficio de los estudiantes quedeben ser la primera prioridad de los docentes.

• Soportar (sic) el derecho de los padres de familia aeducar a sus hijos.

• Fomentar la educación para la democracia y la cul-tura de la paz. (MED, 1995, pp. 1-2).

A partir de estos objetivos se pueden identificar tres criterios deevaluación que podrían utilizarse para analizar las limitaciones,posibilidades y alcances del proceso de descentralización edu-cativa en Nicaragua. Estos criterios evaluativos son: a) el mejora-miento de la calidad de la educación; b) la democratización delproceso de toma de decisiones; y, c) el mejoramiento de la efi-ciencia administrativa y la transparencia en el manejo de los re-cursos disponibles para la educación.

Desafortunadamente, al momento de cierre del.periodo presi-dencial de la presidenta Violeta Barrios de Chamorro, es prácti-camente imposible determinar con precisión los alcances de ladescentralización educativa en lo concerniente a estos tres crite-rios. Ello se debe no solamente a la corta duración de esta inicia-tiva, sino sobre todo a la ausencia de un espíritu crítico de inves-tigación, y a la carencia de sistemas y métodos de evaluaciónadecuados en el MED.

Son comprensibles los límites al conocimiento que impone la cortavida de la descentralización educativa impulsada por el MED.

2. Informaciónproporcionada porel Lic. PedroAbarca, Director deDescentralizacióndel MED.

Hay que recordar que el proceso de descentralización se inicióen 1993, y que sólo a mediados de 1996 se formó dentro delMED una Dirección General de Investigación, Desarrollo y Eva-luación.2 Un problema más complejo y preocupante es la ausen-cia-dentro del MED-, de un espíritu crítico de investigación orien-tado a analizar -con un enfoque científico-, las ventajas y des-ventajas de la descentralización educativa. La ausencia de esteespíritu crítico se manifiesta en las «Consideraciones Estratégi-cas para 1996», un documento oficial en el que se expresa ladecisión del Ministerio de «demostrar con evidencia empírica,que el modelo de cambio propuesto da resultados en la prácti-ca», en vez de proponer la investigación y el análisis objetivo delproceso de descentralización para identificar sus fortalezas ydebilidades (MED, 1996a, p.4).

En cuanto al mejoramiento de la calidad de la educación, lasevidencias que utiliza el MED para defender los logros y ventajasde la descentralización son inconclusas o de carácter anecdóti-co. Existe una tendencia a utilizar datos estadísticos para seña-lar mejorías en los porcentajes de retención escolar y reproba-ción, sin profundizar en el significado de éstos y sin considerar laposibilidad de que tales datos no sean totalmente confiables.

Estadísticas oficiales elaboradas por la Dirección General de Pla-nificación e Información del MED (índice de deserción de educa-ción secundaría diurna, según dependencia administrativa (1993);e índice de deserción de educación secundaria diurna, segúndependencia administrativa, (1994),) muestran que los centrosautónomos han alcanzado una tasa de deserción considerable-mente más baja que la de los otros centros educativos privadosy públicos del país (MED, Dirección General de Planificación einformación; sin fecha de publicación).

Información estadística elaborada por la Dirección de Descen-tralización del MED (Logros de la Autonomía Escolar) indica quelos centros autónomos han logrado: «mejoras en los rendimien-tos académicos»; «aumento en la retención escolar»; obtenciónde «primeros lugares en las Olimpíadas Matemáticas y en orto-grafía»; la obtención de premios para los «mejores alumnos desecundaria a nivel departamental»; reconocimientos para susprofesores como los «mejores maestros de secundaria a niveldepartamental»; y otros. (MED, Dirección de Descentralización,sin fecha de publicación).

Por su parte, la Dirección de Investigación, Desarrollo y Evalua-ción del MED, en sus «Gráficas de los resultados iniciales de laevaluación de la descentralización», ha producido informaciónestadística sobre «Cambios percibidos después de la autono-mía» en escuelas primarias y secundarias autónomas. Según talinformación, tanto directores como padres de familia, maestros y

miembros de los consejos escolares, «perciben» niveles más altosde rendimiento académico por parte de los alumnos; mejorías enla asistencia y puntualidad de los profesores; y mayor participa-ción de los padres de familia en la toma de decisiones a nivel delos centros. (MED, Dirección General de Investigación, Desarro-llo y Evaluación, 1996).

Como base empírica para una evaluación de la descentraliza-ción educativa, la información antes señalada tiene muy pocovalor, ya que se desconoce la metodología utilizada para su ela-boración y los criterios analíticos que el MED utiliza para su inter-pretación. A pesar de estas carencias, el MED muestra una mar-cada tendencia a presentar estos datos estadísticos como mues-tras concluyentes del éxito de la descentralización. El uso decifras estadísticas como verdades autocontenidas, impide -porejemplo-, la discusión sobre: la confiabilidad de los datos utiliza-dos para medir las tasas de deserción en los diferentes tipos deescuelas en el país; los factores comparativos y el necesario aná-lisis diacrónico que se requiere para establecer si el éxito mos-trado por los alumnos de los centros autónomos en concursosnacionales sobre ortografía y matemática, pueden ser atribuidosa la descentralización o a otros factores independientes de ésta;y finalmente, el valor real que como indicador de rendimientopuedan tener las «percepciones» de maestros, padres de fami-lia, y directores de centros autónomos, cuando tales percepcio-nes son expresadas como parte de entrevistas realizadas por elMED para conocer los logros de la descentralización.

En lo que concierne a los niveles de participación alcanzadoscomo parte del proceso de autonomía escolar, las encuestas deopinión administradas por el MED en los Foros de Descentraliza-ción, indican que existe un interés real por parte de estudiantes ypadres de familia en los Consejos Escolares, y una apreciaciónpositiva del concepto de autonomía. No existe, sin embargo, nin-gún estudio serio por parte del MED acerca de la calidad y natu-raleza de esta participación. Estudios confiables orientados aprofundizar el impacto político de la descentralización son su-mamente importantes, dada la preocupación que existe dentrodel país acerca de la posibilidad de que la descentralización seaun esquema para impulsar la privatización de la educación enNicaragua, (ver Tunnermann, 1996; Foro de Educación y Desa-rrollo Humano, 1996) o bien una manera de disfrazar el poderreal del MED. (ANDEN, 1995).

La situación en cuanto a la eficiencia y transparencia en el mane-jo de los recursos, es similar a la del desarrollo de la calidad dela educación. Es decir, no existen estudios confiables que mues-tren un desarrollo significativo en los niveles de eficiencia y trans-parencia administrativa a nivel de los centros autónomos. Lo que

sí parece quedar claro es que, en muchos casos, la descentrali-zación ha logrado beneficios materiales concretos en términosde incrementos salariales, reconocimiento de viáticos, bonosnavideños, compra de uniformes a maestros, préstamos perso-nales, ayudas alimentarias, construcción y habilitaciones de au-las, compra de fotocopiadoras, adquisiciones de bandas de gue-rra etc. Sin pretender minimizar la importancia de estos logrosmateriales, es necesario considerar que éstos no son los ele-mentos fundamentales para lograr lo que debería ser la preocu-pación central de la reforma educativa nicaragüense en general,y del proceso de descentralización educativa en particular: elmejoramiento de la calidad de la educación en las escuelas.

Es también importante señalar -como otra deficiencia del proce-so de descentralización educativa en Nicaragua-, la ausenciade estudios sobre la capacidad administrativa del Ministerio paradesarrollar y administrar una estructura descentralizada. Estepunto es de vital importancia, por cuanto la descentralizacióntiende a presentarse como una solución a la ineficiencia admi-nistrativa, sin considerar la posibilidad de que un sistema des-centralizado pueda ser -desde un punto de vista técnico-, máscomplejo y difícil de manejar que uno centralizado.

La ausencia de una actitud crítica y científica que guíe el com-plejo proceso de descentralización que impulsa el MED, es unimpedimento para el desarrollo de sistemas efectivos demonitoreo y evaluación de la reforma educativa. Lo que predomi-na en el MED es una visión de la descentralización educativacomo un proceso intrínsecamente bueno. Esta visión se hizo evi-dente durante la intervención del Ministro de Educación de Nica-ragua en el seminario «Ventajas y Riesgos de la Descentraliza-ción en ias Reformas Educativas», organizado por el Programade Promoción de la Reforma Educativa en América Latina (PREAL)y la Universidad Centroamericana (UCA), en Managua, los días25 y 26 de julio de 1996. En esa ocasión, el Ministro de Educa-ción expresó su inconformidad con el nombre del seminario, yaque -en su opinión-, hablar de ventajas y riesgos de la descen-tralización, era asumir que podía existir una alternativa acepta-ble al modelo descentralizado. Para reforzar su mensaje, el Mi-nistro argumentó que hablar de riesgos de la descentralizaciónera como hablar de riesgos de la democracia o de los derechoshumanos. Según él, plantearse como tema de discusión «las ven-tajas y riesgos» de la descentralización, de los derechos huma-nos, o de la democracia, era asumir que la centralización, el au-toritarismo y la violación de los derechos humanos, constituyenprácticas sociales aceptables.

No es posible, dentro de los límites de este trabajo, hacer unaenumeración completa de las diversas deficiencias lógicas que

contiene el anterior argumento. Basta señalar que la compara-ción que en él se establece entre descentralización, democraciay derechos humanos es inválida, por cuanto la descentralizacióneducativa no tiene el mismo estatus histórico, teórico o filosóficoque tienen la democracia y los derechos humanos. Los derechoshumanos, por ejemplo, representan valores sustantivos que es-tán supuestos a aplicarse sin condiciones. La descentralizacióneducativa, por otra parte, tiene un valor instrumental, es decir, noes -como lo ha expresado Casassus-, «buena o mala» por símisma; sus méritos y desventajas dependen de los fines que conella se persigan. (Casassus, 1994, p.5).

Desde la perspectiva del MED, la descentralización es un fin ensí misma, y como tal, no debería estar sujeta a análisis críticos oa discusiones. De tal manera, la ausencia de un acuerdo políticonacional sobre el modelo de Estado y sociedad al que se quierellegar con la descentralización, no es una debilidad del proceso,sino más bien una de sus fortalezas más importantes. Así pues,el proceso de negociación política que tendría que darse paraalcanzar y mantener un consenso sobre el modelo de sociedadal cual debería adaptarse la reforma, puede considerarse comoun atraso innecesario y hasta peligroso. Lo que cuenta -en laperspectiva del MED-, es introducir de hecho los cambios-que lareforma conlleva, para que sean estos cambios -y no los proce-sos políticos-, los que determinen el tipo de Estado que Nicara-gua tendrá en el futuro. Esto explica que en sus «Consideracio-nes Estratégicas para 1996» el MED establezca como uno desus objetivos: «crear una masa crítica de soporte fuera del MEDpara los modelos y políticas, aunque los aspectos legales ven-gan después..,». (MED, 1996a, p. 5, Énfasis añadido por el autor).

Finalmente, es necesario señalar que -además de las deficien-cias ya mencionadas-, el proceso de descentralización educati-va en Nicaragua enfrenta un problema fundamental en lo limita-do de los criterios que se utilizan para su evaluación. Los crite-rios de mejoramiento de la calidad de la educación, la democra-tización, y la promoción de eficiencia y transparencia administra-tiva, ignoran el papet de la educación como aglutinador social ycomo creador de identidades nacionales,. Desde esta perspecti-va, el proceso de descentralización educativa carece de: a) unavisión explícita del modelo de relaciones entre Estado y socie-dad al que se quiere contribuir con este proceso; y, b) una filoso-fía educativa que contribuya al desarrollo de esa visión y que seexprese en los contenidos educativos de los programas que seofrecen a través de una estructura organizativa y administrativadescentralizada.

Hablar de un modelo de relaciones entre Estado y sociedad y decontenidos educativos que contribuyan a ese modelo, es hablar

de un objetivo nacional, que en condiciones democráticas, debeser reflejo de un consenso social sobre el país y el Estado al queaspira la población nicaragüense. Esto significa que la búsque-da y definición de ese modelo debe darse con la activa partici-pación de la sociedad. Es a la sociedad civil a quien correspon-de identificar y establecer el marco normativo de la descentrali-zación educativa.

De manera irónica, los modelos educativos centralizados del si-glo pasado -que hoy son tan fuertemente criticados-, contabancon criterios técnicos y normativos que permitían evaluacionesmucho más completas que las que pueden hacerse en torno alos actuales procesos de descentralización. Los viejos modeloscentralizados tenían entre sus objetivos explícitos la promociónde la igualdad social ante la ley, y la integración nacional (MartínezNogueira, 1994). Estos fines de la educación están plasmadosen las Constituciones de los países de América Latina. Es inne-gable que tales objetivos fueron alcanzados sólo parcialmente.En este sentido, Juan Casassus ha señalado que muchos de losobjetivos de la educación -en términos de integración socialmediante la transmisión de lenguajes, códigos, contenidos y va-lores comunes-, continúa siendo una promesa pendiente delesquema centralizado (Casassus, 1994). Sin embargo, lo queaquí interesa observar es que los viejos modelos educativos con-taban con criterios de evaluación más amplios y más sensibles ala especificidad de los contextos históricos nacionales dentro delos cuales se aplicaban. Sabemos del incumplimiento de las pro-mesas a las que hace referencia Casassus, precisamente por-que los modelos centralizados incluían la integración y la justiciasocial como parte de sus objetivos.

Con los procesos actuales de descentralización educativa, lastareas incumplidas por los modelos centralizados ni siquiera seofrecen como promesas. Tal como lo menciona Casassus, la des-centralización ofrece más democracia, no necesariamente entérminos de equidad, sino en términos de mayor participación,más eficacia, más recursos, más eficiencia y más calidad edu-cativa (ver Casassus, 1994, pp. 8-9). Los objetivos de solidari-dad social e identidad nacional, sin embargo, brillan por su au-sencia.

La ausencia de criterios normativos de integración social para laevaluación de procesos de descentralización educativa es gra-ve en países con bajos niveles de cohesión social, como Nicara-gua. La historia nicaragüense nos caracteriza fundamentalmentepor nuestra incapacidad como nación para desarrollar consen-sos sociales que pudiesen servir de base para la creación y de-sarrollo de regímenes políticos estables. Aparte del período con-servador de los Treinta Años, en que el orden social se logró

mediante fuertes restricciones a la participación ciudadana, eldesarrollo político nicaragüense es el resultado de permanentesconfrontaciones sobre la naturaleza básica del orden social y delrégimen político nacional. Nuestra incapacidad como sociedadpara alcanzar un consenso social mínimo sobre la naturaleza dela sociedad deseable y necesaria, ha resultado en el frecuenteuso de la fuerza para imponer estructuras de orden social depoca legitimidad, las que no necesariamente han sido incompa-tibles con el uso de procesos electorales.

La necesidad de desarrollar un amplio acuerdo social sobre laspolíticas y proyectos de reforma educativa en Nicaragua ha sidoseñalada por Juan B. Arríen, quien ha hecho un llamado a la arti-culación de un consenso nacional «sobre la necesidad de unareforma educativa integral» (Arríen, 1996a, p. 4). De igual mane-ra, un diagnóstico de las condiciones de la educación en Nicara-gua -preparado por el Centro de Políticas y Desarrollo Sosteni-ble del INCAE-, ha señalado que el proceso de reforma educati-va en Nicaragua «requiere generar una visión compartida, deconsenso, de los retos que enfrenta el sector educativo en Nica-ragua, a la vez que comenzar un proceso de concertación nacio-nal que promueva y sustente cambios fundamentales en estesector (Sáenz, 1995, p.2). El mismo informe señala que «Nicara-gua tiene una profunda necesidad de una política internamentecoherente, que se base en una visión de largo plazo, que seorigine en un consenso, en un compromiso vasto, pluralista eintegrador de las personas, grupos y sectores que componen lanacionalidad nicaragüense» (Sáenz, 1995, p. 19).

La articulación del tipo de consenso al que se refieren Arríen ySáenz requiere de un estilo de liderazgo capaz de generar aspi-raciones colectivas, así como de crear instituciones y prácticaspúblicas que reflejen esas aspiraciones.

En la siguiente sección se argumenta que el estilo de liderazgoque prevalece en el MED imposibilita la formación de un acuerdosocial amplio que sirva de apoyo a la reforma educativa nicara-güense.

IV. La ética de la convicción y la ética de laresponsabilidad: La culturainstitucional del MED

En su famoso ensayo «La Política como Vocación», Max Weberidentifica dos tipos de ética o racionalidad que sirven para guiarla acción humana: «la ética de la convicción» que se expresa enla defensa acérrima de valores y principios políticos y morales; y«la ética de la responsabilidad» que combina elementos de con-

vicción con la flexibilidad que se requiere para lograr posicionesde consenso y compromiso (Weber, 1946). Max Weber argumentaque la ética de la convicción no es la ética más adecuada paraorientar el funcionamiento del Estado y la función pública. ParaWeber, los funcionarios públicos y los políticos deben operardentro de una ética de responsabilidad, en la que lo que cuentano es la fortaleza y decisión para defender hasta las últimas con-secuencias valores y principios éticos personales, sino más bien,la capacidad de alcanzar resultados sociales justos y adecua-dos tomando en consideración la existencia dentro de la socie-dad, de una pluralidad de principios y valores políticos y morales.

El análisis de Weber es importante para apreciar las limitacionesde la cultura institucional dentro de la que opera el proceso dedescentralización educativa en Nicaragua. Lo que prevalecedentro del MED es la ética de la convicción, que se manifiesta enla defensa de valores religiosos y posiciones políticas que noreconocen como legítima la existencia de valores religiosos ypolíticos diferentes o antagónicos. Esto dificulta el desarrollo deun consenso social amplio alrededor de los objetivos de las re-formas educativas.

El predominio de una ética de la convicción en la racionalidadque guía el proceso de descentralización impulsado por el MED,ha reducido significativamente la capacidad crítica y analíticaque se requiere para evaluar los méritos y problemas de esteproceso. El predominio de una ética de convicción en la promo-ción de la reforma educativa en Nicaragua, explica que desde laperspectiva del MED, la descentralización no tenga un valor ins-trumental sino un valor sustantivo. Es decir, no se considera comoun medio sino como un fin en si misma.

V. ConclusionesUn análisis comparativo general de procesos de reforma educa-tiva permite identificar por lo menos tres elementos claves quefacilitan el éxito de estas experiencias. Primero, la existencia deun consenso social adecuado como base de apoyo político ysocial a los procesos de reforma. Segundo, una capacidad deinvestigación y monitoreo que con sentido crítico sea capaz deorientar los procesos de reforma hacia objetivos socialmente le-gítimos. Y tercero, un liderazgo capaz de movilizar los recursospolíticos, financieros, e intelectuales necesarios para apoyar laformulación y operacionalización de las políticas de reforma edu-cativa. El caso nicaragüense muestra debilidades importantesen estas tres áreas.

La descentralización educativa está organizada como un instru-mento de lucha política orientada a marginalizar y deslegitimar

todo lo actuado y hecho en materia educativa durante el régimensandinista en la década de los ochenta. Esta posición, aunada ala agenda religiosa dentro de la que se enmarca el funciona-miento del MED, tiende a crear rechazo entre los simpatizantesdel ¿andinismo; entre los sectores religiosos no católicos; y, en-tre aquellos que creen que el principio de separación entre Igle-sia y Estado que establece la Constitución es inviolable.

Por otra parte, la ética de la convicción con que se trata de im-pulsar el proceso de descentralización educativa, no crea condi-ciones para el desarrollo de la capacidad critica necesaria parala organización de un programa eficaz de monitoreo y evalua-ción de la descentralización.

La ausencia de un espíritu de consenso y de una visión crítica enrelación a la descentralización, se debe en mucho al tipo deliderazgo con que cuenta el MED. Formados dentro de una vi-sión católica fundamentalista y antisandinista la dirigencia delMED utiliza el Estado como mecanismo para imponer sus pro-pios valores políticos y religiosos.

La decisión del gobierno electo en noviembre de 1996, de man-tener la dirigencia dei MED, deja abierta la posibilidad de que laeducación en Nicaragua se continúe utilizando como un instru-mento de lucha política y como un conducto para lograr un acer-camiento entre la Iglesia Católica y el Estado; a pesar de que enel discurso del Dr. Amoldo Alemán al asumir la presidencia delpaís, se haya establecido la necesidad de mantener «el princi-pio liberal del laicismo del Estado» (Alemán, 1997). La«sacralización» de la política educativa tiende necesariamente acrear tensiones y contradicciones entre las políticas del MED y laConstitución Política del país, que en su artículo 124 establecesin ambigüedades que «la educación en Nicaragua es iaica»(Constitución Política de la República de Nicaragua 1987; vertambién Arríen 1996b). Las expresiones políticas y sociales deestas tensiones y contradicciones pueden ser graves.

La posible entrada de Nicaragua al siglo XXI con un acercamien-to entre Iglesia Católica y Estado, contrasta con la manera enque Nicaragua hizo su ingreso al siglo XX. La Ley Fundamentalde Instrucción Pública que se encuentra vigente fue aprobadapor las autoridades nacionales en 1894, como parte del procesode modernización del país promovido por el Partido Liberal delGeneral José Santos Zelaya, proceso que tenía como uno de susobjetivos fundamentales la separación de la Iglesia Católica y elEstado. El acercamiento entre la Iglesia y el Estado nicaragüen-se, a través de la reforma educativa en los últimos cinco años,atenta contra la posibilidad de institucionalizar prácticas demo-cráticas en Nicaragua.

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The Green Paper on relationsbetween the European Union and theACP countries on the eve of the 21ST

century a Caribbean NGO evaluation1

Dr. David E. Lewis (*)

IntroductionThe Lome Convention between the European Union (EU) and the70 African-Caribbean-Pacific (ACP) states over the past twenty(20) years has been one of the most important trade/aid prefer-ence agreements between any group of developed and develop-ing countries. Its principle of partnership has emphasized not thetraditional donor-driven approach to development cooperation but,rather, it has been based on principles of equality, dialogue, anda joint negotiated approach to development cooperation. This hasbeen a unique development cooperation experience and process,incorporating both financial assistance and trade arrangements,negotiated amongst all states as equals in a bilateral process.2

For the Caribbean member countries of the Lome Convention(CARICOM members, Dominican Republic, and Haiti) this hasbeen an even more special relationship as it has allowed smalland micro-states and equal footing in the intertional developmentarena, and has provided for a variety of mechanisms which assistthe regional economic development process. For the EU coun-tries it has provided a unified and uniform institutional mecha-nism through which to advance development assistance goalswith a diverse group of developing countries.

(*) The Ph.D. David E. Lewis (Puerto Rico/Trinidad) is the Director of the Caribbean PolicyProject (CCP), International Relations & Business Consultants, which principal office is inAntigua. He is an specialist in international relations and economy, business and invest-ment, and economy integration and regional cooperation in Central America and Carib-bean. Former subsecretary of Puerto Rico government for Central America and Carib-bean. He is a advocacy and consultant of different regional and international organization.s

1. Technical Reportprepared for theOXFAM-UKI CaribbeanNGO Advocacy andConsultation Project onEU-Caribbean Relations,Coordinated by CIECA(Dominican Republic).Presented at projectworkshop in Barbados,February 17, 1997

2. As opposed to otherdevelopmentcooperation programswhich are of a unilate-ral preferential basis,and which haveusually, incorporatedeither trade or aid, butnot both. This has beenthe case of the U.S.Caribbean BasinInitiative (CBI) of 1983and the CanadianCARIBCAN program of1985.

While the spirit and practice of Lome was unique in this sense, itwas also part of the traditional approach to development whichwas in vogue in the 1970's and 1980's; namely, the allowance oftrade and financial assistance privileges to less developed coun-tries to assist in their process of social, economic, and politicaldevelopment. Preferential arrangements were seen as a steppingstone and foundation upon which developing countries could 'jumpstart' their economic growth and development process, and thesewere seen as mechanism through which Europe could play a rolein these processes. Protection, subsidies, financing, technicalassistance, institutional support, and many other mechanisms,became the pillars of a development cooperation program aimedat helping developing countries compete in an unequal and dis-advantageous international economy. Similarly, the Lome approachresponded to a European public policy towards the developingcountries within the scheme of the Cold War: to provide a politicaland economic space for North-South cooperation within whichthe EU's commitment to development assistance could match thetraditional security concerns of the period.

Since the negotiation of Lome IV in 1989 and with the new con-cerns of Europe in a post Cold War international order, we haveseen a steady revision of positions in the EU's so-called 'pyramidof privileges' in favor of new partners in Eastern Europe and theMediterranean, and away from the traditional partners of the ACP.While this has not meant and abandonment of the EU-ACP part-nership, it has resulted in a policy and resource 'scaling down' ofthe privileged position of ACP countries in favor of greater com-mitments to Central and Eastern Europe and the Mediterranean.This has also resulted from the EU's own growth beyond the tradi-tional core of European states with historic colonial political andeconomic ties to ACP states, such as France, UK, to now includeSpain (with a larger Latin American development cooperation vi-sion), the Scandinavian countries more interested in the plight ofthe most needy poor countries of Africa and Asia, and shiftinginterests within the core itself, particularly as a result of growingdemands for greater attention to domestic economic needs vs.foreign assistance, such as the case of Germany since unifica-tion.

The EU's move towards a more global development cooperationpolicy since 1992 has also placed significant pressure on the ex-clusive and privileged relationship which the ACP has enjoyedwith Europe over the past two (2) decades. The current emphasison free trade agreements and intertional trade and investmentliberalization, as seen in the Single European Market (SEM), thecompletion of the Uruguay Round of the GATT and the establish-ment of the World Trade Organization (WTO), and the growth of

hemispheric and regional trading groups such as APEC (Asian-Pacific Economic Cooperation), NAFTA (North American FreeTrade Agreement), MERCOSUR (South American Common Mar-ket), and others, has also impacted on traditional preferentialschemes such as Lome. As such, arguments abound within theEU in favor of a new framework for a global development strategywhich prioritizes development assistance programs according toregional and national needs and abilities, and which also ben-efits non-Lome poor and developing countries.

This has resulted not only in calls from within Europe for a dis-mantling or revision of Lome as it now stands, and as prepara-tions are underway for the completion of the Lome IV period in2000, but has also engendered a 'Lome fatigue' among EU Mem-ber States who perceive that Lome in its present forms has notresulted in any significant improvement in the economic lot andconditions of the ACP countries. The call is, then, for a new mecha-nism which takes account of the new directions and priorities inthe EU's development cooperation policy.

Against this background, the European Commission has begunto rethink the EU's approach to development cooperation with itsACP partners. This process started during .the negotiations forthe Lome IV Mid-Term Review (MTR, 1993-95) in which the-EU'sstated aim was to "improve the effectiveness of the Conventionas an instrument of cooperation" The MTR clearly demonstratedthat most EU members are in favor of a significantly changedrelationship with the ACP after the expiry of Lome IV in 2000. AsEU Commissioner in charge of ACP relations, Joao de DeusPinheiro stated, «Lome IV would be that last of the Conventionsas we have come to know them», without necessarily detailingwhat form of an agreement would be proposed by the EU in placeof Lome.

European interests in a multi-polar world of liberalization and glo-balization now position the EU as a major player in the world arena,along with other major trading blocs such as Asia and NorthAmerica. As such, both domestic and foreign economic policieswithin the EU are shifting away from the traditional policies of the1970's to policies which reflect this new international leadershiprole, particularly in the European continent as the move towardseastward enlargement advances ACP countries, while remainingimportant to the EU overseas development assistance agendano longer necessarily retain the primary position of the past, asthe EU reassesses its role in development cooperation and seem-ingly favors priority attention to strategies for those countries andregions of the developing world which are worst hit by povertyand economic marginalization and, are therefore, least able tocope with the challenges of globalization and liberalization. It is

precisely here where the major post-Lome dilemma resides forthe ACP, as under such a policy strategy many current ACP ben-eficiary countries would not qualify due to comparatively high in-come levels, and the current geographic integrity of the ACP wouldbe affected by such changes. In addition, the policy objectivesregarding poverty and marginalization are to be placed within thelarger macroeconomic policy goal of ensuring that the EU/ACPrelationship supports the ACP countries' integration into the glo-bal economy and advances their overall economic competitive-ness.

Within this framework, the Lome trade arrangements which guar-antee preferential access to the EU market for some 99.5% of theACP's agricultural and manufactured exports are under pressurefrom within and outside the EU. Likewise is the case with regardsto the foreseen reduction in flow of financial aid and developmentassistance resources under Lome to ACP partners, as part of an«aid rationalization process» and of harmonizing the Lome pack-age with the rest of EU development assistance, particularly innon-ACP Latin America, Africa and Asia. Other reform initiativesmay include region-specific arrangements, and emphasis on de-centralized cooperation with the identification of new private sec-tor partners instead of only via government to government pro-grams, efficiency in the use of aid resources, and the incorpora-tion of more political elements of development cooperation, suchas the incorporation of criteria on respect for human rights, andthe consideration of good governance and democratic principlesas essential elements of a new cooperation agenda.

The Green Paper prepared by the European Commission's Di-rectorate for Development, «Relations Between the EuropeanUnion and the ACP Countries on the eve of the 21st Century:Challenges and Options for a New Partnership*, is the mostrecent official document to reflect this new environment for changein the nature and substance of the Lome partnership. It not onlyrepresents the EU's reflections on the nature of the Lome coop-eration program, its achievements and drawbacks, and futureprospects, but also seeks to launch a wide-ranging debate onthe ways in which to advance EU-ACP development cooperationbeyond the expiry of the Lome Convention in a way that servesthe development interests of the EU Member States and the de-velopment needs of ACP and non-ACP developing countries. TheGreen Paper is seen, in this sense, as the initial stage of a pro-cess of consultation and dialogue which would result, eventually,in a set of new proposals for development cooperation.

The emerging consensus among ACP countries, the ACP-EU JointAssembly, and a number of European NGO's, however, is that thechanges in the Convention between now and 2000 threaten to

undermine the important dimension of partnership and joint man-agement which has been central to Lome. As proof of this, onecan point to the development of post-Green Paper papers pre-pared by EU Member States reflecting their own developmentcooperation interests and needs.3 To what degree they form thebasis for consensus or dissent within the European Commission(EC) and the EU is yet to be seen. Likewise, ACP governments(via their Ambassadors in Brussels), ACP private sector organi-zations, and European NGO's working in ACP countries have com-menced their own processes of assessment and analysis of theprospects and options beyond Lome. With the present Lome IVexpiring on February 28, 2000, the provisions of the Conventionallow for the opening of negotiations for a new agreement as earlyas September 1998, in a mere 18 months time.

Markedly absent from this process, however, have been ACPNGO's and civil society who, for the most part, have been at themargins of the overall Lome development cooperation programand have yet to take a direct and active stake in this new dia-logue. This should not come as a surprise as traditionally therehas been limited NGO and civil society participation in develop-ment assistance programs, European or North American. The tra-dition has been, and remains predominantly so, one of govern-ment-to-government assistance programs, set within the bound-aries of public policy, to the exclusion of civil society as a whole.More recently, as a result more than anything else of the new con-ventional wisdom that the private sector is the engine of growthfor developing countries, discussions have taken place for a moreactive role by the private sectors in Lome. However, this is but arecent initiative and we have yet to see final decisions and im-pacts of such a revision to the traditional nature of public sectordevelopmentassistance programs.

The case of the Caribbean within the ACP Lome relationship hasbeen an important one, albeit predominantly dominated by thissame government-centered vision of development cooperation.Almost all of the cooperation programs have been public-sectororiented and managed, with no allowance for direct private sec-tor or NGO/civil society assistance. However, while the regionalprivate sector has joined efforts with European counterparts since1990 to foster and advance direct private sector involvement andbenefits from the Lome programs (e.g. Caribbean Council for Eu-rope initiatives), the regional NGO communities have yet to ad-vance on this task in such a formal and institutionalized manner.This has been so for a variety of reasons. First, Caribbean NGO'shave concentrated their efforts over the past twenty (20) years ondeveloping their own agenda of action within the region to focuson local basic needs issues affecting their respective constituen-

3. To date it is ourunderstanding thatGermany, theScandinaviancountries, France, andSpain are preparing,or have prepared,versions of nationalGreen Papers on EU-ACP relations,reflecting their specificpolicy views on tradeand aid cooperation,as well as distinctsectoral andgeographic foci.

cies. As such, the tradition has been to steer shy from the myriadof «official», government development cooperation programs andto concentrate on NGO-sourced development assistance.

Similarly, both within the Caribbean and in external relations, NGO'stended to see official development assistance (ODA) programsas part of the regions' development problems and not part of thesolution. This was compounded, in the 1980's especially, by themassive flow of resources to the Caribbean from the internationaldonor community for the implementation of structural adjustmentprograms (SAP's), economic liberalization policies, andprivatization schemes, all resulting in the exacerbation of livingconditions for the constituencies of the NGO's: farmers and peas-ants, women and children, unemployed and informal sectors, aswell as putting greater strain on environmental resources.

In the case of the EU/Lome development cooperation this wasfurther compounded by the fact that the EU provides resourcesfor NGO development assistance via a network of national andregional European NGO's, who then utilize these resources fordirect NGO assistance throughout the developing world. The re-sult has been that while Caribbean NGO's have benefited fromEU development resources, it has not been via a direct develop-ment assistance process with the Commission or the MemberStates, but via European NGO's acting as institutional intermedi-aries for resources which emanate from the EU's official develop-ment assistance (ODA) budgets. While we do not have the spaceto analyze this special relationship, their respective states, thepublic policy conviction by European states that NGO's are criti-cal to the development process (abroad, and at home), as well asthe larger public administration and financial management policyconviction that decentralized development assistance works bet-ter than centralized.

The side effect has been, though, that in the same way in whichregional NGO's had limited direct relations with the EU and Com-mission, so in the same way have they been for the most part leftout, by choice and by force, of the policy debates regarding thefuture of Lome, both in terms of substance and content. This hasplaced regional NGO's in a very precarious position with regardsto their role in this new development assistance dialogue and ne-gotiation process which is taking place as a result of the MTR andthe Green Paper. To the degree that regional NGO's incorporatethemselves into this dialogue and negotiation process, as the re-gional private sector is doing via the CCE and the Caribbean As-sociation of Industry & Commerce (CAIC) and the Caribbean Ho-tel Association (CHA), then to that degree will their partnershipwith European NGO's be stronger, and to that degree they will beable to impress upon the EU and ACP member states the impor-

tance of the so-called «NGO development agenda» to the futureof the Caribbean specifically, and to all of the ACP generally.

The Caribbean countries, individually and as a region, are facingthe same challenge with the Lome MTR and Green Paper in theirrelations with the EU, as they are in all their trade and aid rela-tions: CBI trade preferences are being eroded by the advent ofthe NAFTA; traditional protective regimes are being challengedby the advances of trade and investment liberalization as seen inthe WTO and the proposed Free Trade Area of the Americas (FTAA)for 2005; and regional and extra-regional pressures and advancesfor Free Trade Agreements (FTA) abound, as seen by recent ini-tiatives by CARICOM with the Dominican Republic (as part ofCARIFORUM), Central America, and Cuba4, among others. In allthese instances it is governments that are dominating the dia-logue and negotiations, with private sectors pressuring for a spaceand role, and with NGO's pretty much not in the picture yet. If theCaribbean as a grouping is going to succeed in advancing theneeds and interests of its peoples in these negotiations with itsmost important trading and economic partners, it will have to do itwith a balanced approach from all its sectors, and not relyingsolely on the limited wherewithal of its strained public sectors.This requires, therefore, that the Caribbean private sector and theCaribbean NGO community advance their own analyses and as-sessments as their own positions and contributions to the dia-logues and negotiations in place. It is with this tool in hand thatthey will then be able to advocate a role and a space in theseprocesses.

The Caribbean private sector has been doing this already for someyears and via its external alliances. As such, they are close tobecoming «partners» in the post-Lome dialogue with the govern-ments, while at the same time advocating the need for a specialdirect relationship with the EC in order to effectively and efficientlyaccess resources through which to advance the goals of Euro-pean development assistance in the region. The regional NGOcommunity, as a sector, is not as advanced but has, since 1995,started a dialogue with the EU - both directly and via its EuropeanNGO counterparts - to advance the argument of direct access toEU/Lome resources for Caribbean NGO's, as well as for a directparticipation by NGO's in the development dialogue and negotia-tions taking place between the EU and its counterpart Caribbeangovernments. This current assessment and the planned regionalNGO advocacy campaign are part of this new initiative.

A final comment merits attention which relates to the need for anNGO initiative to be both autonomous and independent of Carib-bean government and private sector initiatives, while at the sametime collaborating with them within the dialogue and negotiation

4. The latter beingadvanced via thework of the EU/Lome-funded TradeProgramme ofCARIFORUMadministered by theCaribbean ExportDevelopment Agency(Barbados andDominican Republic)

process with Europe. Specifically, a key issue and factor through-out this process will be that of the Caribbean as the groupingwithin the ACP which is, relatively speaking, «best off» Given manyEuropean arguments regarding the rationalization of developmentassistance to the most needy and poorest of the developing coun-tries, it is no surprise that many tend to look at the Caribbean asready for «graduation» from Lome. With the exception of Haitiand Surinam, with Guyana and Dominican Republic following, theCaribbean countries in Lome have standard economic indicatorswhich reflect not as needy a condition as some of the African andPacific partners.

Thus, in the area of grants and direct development assistanceCaribbean countries (governments, private sectors, and NGO's)must prepare themselves for ensuring no reduction in the limiteddirect assistance which the region currently receives (limited incomparison to the overall ACP totals). Where the Caribbean ismost vulnerable within Lome is in the area of trade preferences,particularly as they affect primary products, such as bananas,sugar, rice, rum, and in the movement towards a free trade trendfor which the region is ill-prepared. On both issues the CaribbeanNGO community and its constituencies must search for ways todevelop and alliance with governments and private sectors, aswell as with their natural European NGO counterparts, in order toadvance the cause of the region within the post-Lome process.Such an NGO consultation process, at the national and regionallevels, could then complement similar initiatives involving gov-ernments, private sector, and labor. The development of such anadvocacy network could very well serve to advance regional needsand interestsin the dialogue and negotiations with the EU regard-ing post-Lome arrangements with the Caribbean.

This Technical Report is structured according to the six (6) spe-cific Terms of Reference (ToR) presented by OXFAM-UKI andCIECA. It is based on the EU Green Paper and the EUROStep"Partnership 2000» Paper as main primary sources, and on avariety of European and Caribbean secondary sources. It is im-portant to note that both primary documents make very little refer-ence to the case of the Caribbean ACP members, and in mostinstances clearly set out their relatively improved economic con-dition compared to that of the poorer and more marginalized Pa-cific and sub-Saharan African member states. Clear referencesare made to the potential incorporation of the Caribbean into alarger regional Latin American development cooperation agenda,more centered on trade policies aimed at supporting regional in-tegration and economic competitiveness. This would allow for apolicy agenda towards the poorer ACP members with more of anemphasis on poverty alleviation measures within a framework ofassistance centered on social policies aimed at basic needs in

the society. The implications of these and other proposed optionsare of long-term significance for the Caribbean members of theACP as they seek to position themselves as a grouping to maxi-mize the benefits of a post-Lome relationship with EU, while at thesame time advancing domestic economic development and re-gional integration goals.

Moreover, the EU Green Paper while not centering the relation-ship any longer on governmental initiatives and cooperation, re-ally only identifies private sector non-governmental developmentcooperation partnerships with some minor references to NGO andcivil society institutions and mechanisms for a new and renewedEU/ACP cooperation model. For the Caribbean this is critical, asit is clear that no one sector is capable of taking on the full institu-tional and programmatic counterpart responsibilities for such aninitiative. Government and private sector collaboration is neces-sary if EU assistance is to work to improve the economic condi-tions in the region; but NGO and civil society inclusion in thispartnership is also critical if there is to be more than lip servicepaid to the incorporation of all social actors and if there is to re-main a commitment to assisting the poor and marginal sectors ofsociety. Only if there is such a balance in the process for negoti-ating this new relationship will it be possible to have program-matic actions and initiatives which serve the region as a wholeand support not only economic growth, efficiency, and competi-tiveness in trade and.investment, but also provide for sustainableeconomic initiatives which attend to environmental needs and limi-tations, gender, racial, and ethnic issues, as well as attending tothe needs and interests of the urban and rural poor, the popula-tions in the informal sectors, and women and children.

1. Caribbean Trade Preferencesunder Lome

Non-reciprocal arrangements have been the mainstay of the Lometrade preferences for the Caribbean as part of the ACP. Non-reci-procity in trade has involved one-way duty-free accessfor 99.5%of ACP products, with unlimited access for industrial productsand low agricultural tariffs on a wide range of commodities. Re-garding rules of origin, criteria exist for substantial transformationand the provision for cumulative treatment of value-added in oneACP/EU tariff zone, thus facilitating attaining origin status throughthe use of materials and other inputs form the ACP and EU. How-ever, the bulk of trade to the EU remains primary commoditiesand only two (2) ACP countries, Mauritius and Fiji, have actuallysucceeded in developing a manufacturing export sector on thebasis of the Lome preferences. For the most part, preferences innon-primary commodities were severely affected by other non-

tariff restrictions within the EU. As a result, and despite non-reci-procity, there has been a lack of export diversification, primaryproducts still dominate regional exports, and the trade balancehas remained favorable to the EU.

Trade protection complements the trade preferences via specialprotocol arrangements which govern the trade of sugar and ba-nanas, thereby ensuring stable and remunerative prices for thesebasic agricultural export staples into the EU. While 18% of theCaribbean's exports go to the EU, these are still primarily sugar,bananas, rum under a special protective arrangement, and riceunder a special trade preference arrangement involving the useof European OCT's (Overseas Countries and Territories) in theCaribbean (Montserrat, Turks & Caicos, Netherlands Antilles) asmilling sites for Caribbean rice. In addition, a System for the Sta-bilization of Export Earnings (STABEX) was established covering12 agricultural products and thus ensuring a minimum level ofmarket prices for ACP exports. A similar program exists for min-eral products, System for Stabilizing Minerals (SYSMIN). Thesefunction as grant payments to producers and as sector adjust-ment mechanisms to stimulate competitiveness, diversification,and structural adjustment. While financial assistance and indus-trial cooperation mechanisms have existed, these have had lim-ited impact due to supply-side limitations within the region's manu-facturing sectors, as well as with the natural limitations of econo-mies of scale involved in any potential industrialization program.

The Caribbean as a region has emphasized the non-reciprocityelement and special commodity protocols as key aspects of theLome package and these have been applied without differencesbetween the independent Caribbean countries and the self-gov-erning territories; an achievement in and of itself in internationalnegotiations. As such, the protection of the traditional exportstaples of rum, sugar, and bananas has been central to the region'smotivations and interests in Lome. The arrangements attained forthese products have guaranteed the region reasonable marketaccess and an assured flow of export earnings. Therefore, onecan clearly state that for the Caribbean the trade provisions forthese basic commodities strongly outweighed aid considerations.Since the Caribbean enjoyed higher economic indicators (percapita income, GDP, health & education levels) that its other ACPcounterparts, less importance was attached to aid. This changedsomewhat once the small OECS countries joined and as a resultof the debt crisis and structural adjustment crisis. But other thanthe cases of Surinam, Haiti, Guyana, and Dominican Republic, ithas been difficult to make the 'Caribbean case in Europe as oneof a needy and poor region when compared to the other ACPcountries.

Within the overall trends in Lome negotiations, over time the im-portance of the Caribbean on the European negotiation agendahas been minimized. While Lome experienced changes in exportstabilization, grant funding, and special aid allocations (emer-gency assistance, environment, and structural adjustment), theCaribbean's main focus has been on the trade instruments - rulesof origin, trade promotion, safeguard clauses for export prices,special agricultural protocols, and special quotas within the EU'sCommon Agricultural Policy (CAP). Banana STABEX transfers havebeen important for Belize, Jamaica, and the Windward Islands,as well as emergency hurricane assistance. Also, EDF aid flowshave made a significant contribution for the OECS countries andBelize in the areas of agriculture, rural development, health, edu-cation, and transport infrastructure. But, given the region's highper capita income, and with no major changes in these areas,while the region did benefit from these other programs its bottomline remained the special agricultural protocols.

While there has been some marginal diversification of exports,such as urea, methanol, ammonia, and some garments, the broadpattern of primary commodity concentration has remained andLome has been generally positive for the Caribbean because ofthe commodity arrangements. Up to 1994 the sugar and bananaregimes stabilized, and at times increased export earnings. Sugarrevenues, in particular, have always been much larger than thoseobtainable at world prices. And until this year, rum and rice ex-ports benefited from duty-free entry, and protection from externalcompetition, namely U.S. production.5

As far as trade is concerned, the Caribbean has continued tolose EU market share to non-ACP developing countries whoseexports have been more competitive and who, over time, havebenefited from the global trend towards trade liberalization whichwill affect the duty-free preferences enjoyed by the CaribbeanACP beneficiaries. This has clearly been the case with regards toSouth and Central American «dollar» banana exports, and otherSouth American outcompete Caribbean and other ACP duty-freeproducts. These losses have not been offset by any increases inpublic or private aid flows, with the Caribbean Regional Indica-tive Program (CRIP) even being reduced in relative terms oncethe Dominican Republic and Haiti joined. Moreover, the recentU.S. challenges to the EU banana regime of the Single EuropeanMarket (SEM) will surely result in a WTO decision against the EU,thus further eroding the regional banana industry's future.

As the EU assesses this poor export performance, new emphasisis now placed on the factors which are prerequisite for an effectiveinternationalization of ACP and Caribbean trade and investmentrelations beyond the mere granting of trade preferences. Not only

5. A December 1996US-EU special«zero-for-zero» tariffarrangement on whitspirits proposes fullduty-free treatmentby the year 2000,thus eliminating theCaribbean'spreferential tarifftreatment in Europe.Likewise, a January1997 imposition ofEU safeguardmeasures haveimposed rice quotason Caribbean/OCTexports, thusreducing to half thenormal export levelsfrom Montserrat.Netherlands Antilles,and Turks & Caicosinto the EU. Bothmeasures, ifimplemented, willhave severe negativeimpact on theislands' economiesand employmentlevels. Caribbeangovernments andprivate sectorassociations (CCE,Caribbean RiceAssociation, andWest Indies Rum &Sprits ProducersAssociation -WIRSPA) have beenengaged innegotiations inBrussels sinceJanuary 1997. NoNGO, labor or other

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civil society initiativeshave been advancedto our knowledge,another reflection onthe relatively limitedand marginalinvolvement of thissector in the EU/Caribbeanrelationship, bothwithin and outsideLome,

6. Green Paper(1996). p. 49

has the trade preference regime become obsolete as a result ofgrowing globalization and liberalization of trade and investment,but it is clearly understood now that tariff advantages are neithera sufficient nor a necessary condition for good export and growthperformance. As the EU assesses the performance of non-ACPless developed countries (LDC's), this has become even clearer.The new emphasis is now on stable macroeconomic andmicroeconomic policies and domestic/internal trade andinvestment policies which are conducive to production efficiencies.The end result being, as stated in the Green Paper, that

«it is vital, in the light of the limited impact of the 'Lomepreferences', the likely erosion of preferential margins andthe need to adopt new measures compatible with the newWTO rules, to study carefully the various options facing theEU and the ACP states when deciding the new trade ar-rangements. The goal is to enable the ACP countries to bemore involved in international trade and economic relationsand to help them reap greater benefit from the develop-ment opportunities such relations can offer and avert thethreat of increasing marginalization».6

Because of relatively higher per capita income and GDP rates,most islands do not qualify for the larger amounts of grant aids forbasic humanitarian assistance and poverty alleviation, althoughthey do benefit from their won National Indicative Programs (NIPs)and the Caribbean Regional Indicative Programme (CRIP) underwhich the CARIFORUM Programmes are implemented. These formpart of the special European Development Fund (EDF) alloca-tions for national and regional projects. The current CRIP underthe 7lh EDF (1995-1998) totals some ECU105 million, an has beenthe centerpiece of EU support for regional integration at theCARIFORUM level, covering areas such as trade development,tourism development, agriculture and fisheries, regional airports,secondary and higher education, education policies and humanresources development, telecommunications, regional postalunions, cultural centres, a regional media program, environmen-tal and disaster preparedness programs, as well as specialprojects involving the Haiti/Dominican Republic border develop-ment, and the institutional strengthening of CARIFORUM itself.

However, these activities have been strictly government-centeredand have provided very little.leeway for private sector or NGOparticipation. Nevertheless, they have provided the region withthe financial wherewithal to advance the regional integration pro-cess, deepening and widening the scope and membership, thussetting the foundation for a more viable regional economic model.Current initiatives include the negotiation of Free Trade Areas(FTA's) at the CARIFORUM level, as well as between CARIFORUM

and Central America, and.CARIFORUM and Cuba, thus expand-ing the economies of scale for production and trade and invest-ment, improving efficiencies, and advancing regional competi-tiveness.

Moreover, as will be discussed later, this policy agenda fits in wellwith one of the EU proposals for the revamping of Lome whichwould involve the enlargement of the EU/Caribbean "coopera-tion arrangement for the whole of the Caribbean area, leadingultimately to integration of cooperation with these countries intothe framework of relations with Latin America».7 This would sup-port the EU agenda of promoting better ACP integration into theglobal economy, and is already one of the options proposed inthe Green Paper by ways of having the newly formed Associationof Caribbean States (ACS) be the new framework for EU develop-ment cooperation with the region. As a result, the argument ismade, for the maintenance of a post-Lome «special approach"to the region, «in terms of both foreign policy and security... anddevelopment cooperation".8

2. Post-Lome Trade Options9

The trade options discussed as possible proposals in a post-Lomearrangement are based on the following broad policy consider-ations and priorities of the EU's development assistance plans,and reflect a breakdown of issues into socio-economic and insti-tutional dimension categories:

(a) Preventing marginalization via the integration of the ACP statesinto the world economic system and integrating the poor intoeconomic and social life. Continued support for regional inte-gration initiatives which serve to advance these goals.

(b) Stimulating economic growth through competitiveness andprivate sector development including direct private sector sup-port, assistance to ensuring a stable policy and institutionalenvironment conducive for business and economic growth(legislative and regulatory reform), promoting financial ser-vices and institutions such as capital markets, and advanc-ing investment promotion initiatives, including future assis-tance options such as:

- supporting public-enterprise restructuring andprivatization programmes

- continuing and stepping up support for regional inte-gration, including components such as capacity build-ing at the national and regional institutions' level, pri-vate sector assistance for restructuring to compete inlarger regional and global markets, and support togovernments in the adjustment process towards re-

7. Ibid, p. viii.

8. Ibid, pp. 44-45

9. Based on theGreen Paper,Chapter V, pp. 64-67

gional integration (budgetary or balance of paymentssupport).

• stepping up trade development support measures, soas to ensure that ACP states capture the potential ben-efits arising from new trade opportunities.

• supporting the development of scientific and technicalexpertise as a strategic component of sustainable de-velopment.

• helping the ACP states prepare for ongoing develop-ments in the information field.

• advancing monetary cooperation.

• EU support initiative to ease foreign debt burden

(c) Boosting employment and support for social policies in theframework of poverty alleviation measures, including an EUstrategic approach to partners in area such as access to pro-ductive resources, employment and human resource devel-opment, and support for social policies.

(d) Integrating protection of the environment in the developmentprocess, through the inter-linking of measures relating to meet-ing poverty needs, utilization of market forces and indicatorsto reflect environmental costs and benefits, integrating envi-ronmental concerns into the overall policy formulation andmanagement processes, with particular emphasis to defor-estation, water supplies and shortages, small island states'special situations, and environmental policy development asa whole.

For all intent and purpose, these policy considerations translateinto a sort of "development contract" terms and conditions whichthe EU proposes as the philosophical foundation for the new EU-ACP post-Lome relationship. All sectors must carefully analyzeand assess these considerations, and their implications, as a pre-paratory step for the dialogue and negotiation process at the gov-ernmental, private sector, and civil society/NGO levels. In addi-tion, the post-2000 ACP/EU trade relationship options should beassessed and reviewed in the framework which currently is inplace:

• Regional integration mechanisms

• Single trade arrangements vs. multiple trade arrange-ments

• Differential vs. generalized preferences

• Reciprocal vs. non-reciprocal arrangements

• Contractual multilateral vs. non-binding unilateral com-mitments

«Status Quo»: Continuation of the current non-reciprocalscheme which concentrates on strict market access benefitsand which is under duress as a result of global trade liberal-ization trends, e.g., WTO, NAFTA, FTAA, etc. The concentra-tion of preferential access on select primary commoditieswould require yearly WTO waivers, thus reducing the stabilityof the current contractual, permanent nature of the regime.The banana regime of the Caribbean would still be challen-geable under the WTO, as well as other Lome preferentialregimes. While a potential variation would expand the currentregime to include other trade-related matters (standards, com-petition policy, intellectual property, services, among others),as well as improvements in market access, and an element ofreciprocity, this option deepens the regional dependence onpreferential access without expanding opportunities. It pre-supposes that the traditional ACP agenda would still be toppriority within the EU and is predicated on limited opportuni-ties for growth and development in a non-reciprocal trade andinvestment environment. Some less developed ACP countriesmay see this as a potential option that salvages the essenceof Lome, but for the Caribbean it would limit any chance atexternal growth and trade diversification. Moreover, given themultiple challenges in the intertional trading system to suchnon-reciprocal and tariff preference regimes, it is highly un-likely that such mechanisms could last much long after theend of Lome, and where they do it would in cases of extremetrade and aid dependence on the Lome regime (e.g1. somesub-Saharan African countries).

"Integration into GSP": A form of «trade graduation"whereby the more advanced ACP countries would move outof the Lome regime into the standard International GeneralSystem of Preferences (GSP) trade regime along with otherdeveloping non-ACP countries. Lome would remain only anaid package without trade preferences, whereby the least-developed ACP countries (LLDC-ACP) would be grouped withthe least-developed non-ACP countries with their trade pref-erences 'pegged' at the Lome level. Such a regime would«harmonize» EU non-reciprocal trade policy as per WTO regu-lations, and along the guidelines of real need and so-calledlevels of development, and would create a level playing fieldfor EU market access for all LDC's. Under such a situation theCaribbean would have to compete without preferential mar-gins in the EU market vis-a-vis other Latin American and non-ACP/LDC production. The sugar and banana commodity pro-tocols would not likely survive this option, as they would fallout of the margin of the margin of the post-Lome regime andwould have to be alined to International GSP standards.

«Uniform reciprocity»: Full, single ACP integration into WTOrules and regulations, based on the extension of reciprocityto EU exports. While negotiations could allow for transitionalperiods, the basic premise is that by granting reciprocity theACP trade preferences would be maintained as they wouldbe part of a bilateral/multilateral trade agreement betweentwo (2) parties, resembling some of the FTA s currently envogue in South America and Asia. It would entail full integra-tion into the WTO framework, and could involve additionalagreements on other trade-related matters (e.g., «status quo»).The key drawback is that of having a uniform regime for allACP countries, regardless of levels of development and needs.It is highly unlikely that a single framework could accommo-date the needs and conditions of all ACP states, not to men-tion the limited likelihood of all being capable of engaging aFTA regime with the EU.

«Differentiated reciprocity»: A variation of the above, inwhich EU trade reciprocity would be negotiated with sub-re-gional ACP groupings as regional trade arrangements, ac-cording to the specific needs and FTA capabilities of thesegroups. WTO compatibility would exist, and more extensivetrade-related agreements could be negotiated accordingly.By allowing for varied regional trade arrangements the EUwould take care of the problem of such diversity in needs andlevels of development within the ACP countries, and wouldtherefore negotiate specific free trade «schedules» and«plans» according to what best fits the specific needs of agrouping of ACP countries. This option would clearly frag-ment the current Lome partnership into many diverse and dif-ferent agreements, discriminating against those countries notcurrently forming part of any regional grouping. WhileCARICOM, and maybe CARIFORUM, could easily qualify andadvance a regional trade arrangements with the EU respon-sive to their specific needs and capabilities, the commodityprotocols and agricultural preference schemes which arecurrently the major benefit of Lome would no longer be avail-able. At a larger ACP level, there is a real danger that a major-ity of ACP countries will simply be unable to engage in anyspecial trade arrangement. Moreover, the EU could very wellbe faced with an endless number of specific regional tradearrangements to negotiate, and fall prey to giving priority at-tention to those of most immediate economic importance tothe EU's trade and investment regimes.

Variations: The Green Paper proposes tow (2) additional gen-eral variations on the above options, "differentiation under asingle framework", and "differentiation leading to a variety ofarrangements" which, in principle, would allow (via negotia-

tions) for a multi-tiered approach which would blend certainelements of the previous options according to ACP levels ofdevelopment, needs and will to advance or not in free trade,as well as degrees of reciprocity. Country eligibility for cer-tain horizontal preferences currently enjoyed (commodity pro-tocols and agricultural preferences) would pose a problemfor the Caribbean. Moreover, negotiation complications wouldnow involve not only the maintenance of some form of Lomeintegrity, but also that of reciprocity, differentiation, and gradu-ation considerations as discussed earlier. Likewise, non-com-patibility with WTO terms would require some form of waiver/derogation process. Finally, it must be noted that attempts todevelop multiple frameworks seriously compromise the com-modity protocols and agricultural preferences, as well as mayexacerbate the issue of unequal treatment (as per unequallevels of development) within the ACP groups that develop,

3. Evaluation:Current Agreements vs. Trade Options

Caribbean ACP countries have been advancing a policy dialogueand pre-negotiation process within the ACP-EU Joint Assemblythat seeks to avoid any principle of differentiated levels of devel-opment as a criteria for post-Lome trade arrangements. This re-sponds to two (2) major Caribbean concerns, (a) avoiding the«graduation» of Caribbean ACP countries due to relatively higherlevels of development, thus jeopardizing the continuation of tradepreferences and some aid, and, (b) seeking to maintain a com-mon ACP negotiation stance vis-a-vis the EU in order to maximizenegotiating powers. Parallel to this, it is clear that forces withinthe EU member states and the Commission are seeking a ratio-nalization of EU development assistance and trade arrangementswith as many ACP sub-groupings as possible.

In this regard, arguments have been made for some time for theconsolidation of Caribbean ACP benefits with current CentralAmerica EU benefits into one regional Latin American, develop-ment assistance program which would eventually incorporateCuba and other Latin American countries. Clearly, however, sucha program would be centered on trade-related matters and wouldserve to complement current Western Hemisphere free trade ini-tiatives, such as the FTAA-2005. It would also, clearly, steer awayfrom preferential trade regimes and could mark the demise of thecommodity protocols and agricultural preferences. While it wouldprobably include major aid programs, it is unclear to what degreeCaribbean countries would qualify, given their relatively highereconomic indicators when compared to the Latin American coun-tries in question.

The fundamental rationale for the Caribbean seeking a post-Lomenew relationship with the EL) results form the inadequacy of thepresent non-reciprocal arrangements (commodity protocols andagricultural preferences) to ensure trade and investment expan-sion in the region in the foreseeable future. The current and futuremovement to FTA's and trading blocs will continue to generatetrade and investment diversion away from the Caribbean in so faras these arrangements are designed with more attractive prefer-ential concessions for their members. In addition, preferential ero-sion under universal trade liberalization has led to a substantialreduction in tariff margins (3% points were reduced under theUruguay Round), and in the case of the EU tariffs are now in the5-6% range on industrial products which means that Lome pref-erences can no longer provide much of an advantage for ACPexports. Rather, in today's liberalized trade regimes it is factorsother than trade preferences and tariff barriers which provide formarket access competitiveness and it is on these factors that theCaribbean must concentrate its efforts.

Given the state of trade and investment links between the EU andthe Caribbean, options (iv) and (v) offer the most realistic frame-works for advancing regional integration and economic develop-ment in a post-preferential era, as they would allow for some formor variation of FTA between Europe and the region. Such an ar-rangement would expand market size by providing access to bet-ter FTA preferences as well as offer greater security of marketaccess transparency, and stable trade and investment rules. More-over, as discussed in the earlier section, a regional focus on newnon-restrictive trade and investment provisions that allow for eco-nomic growth and flows of investment may not necessarily re-quire complete elimination of the commodity protocols and agri-culture preferences which are so critical for some Caribbean coun-tries. In some instances, negotiations could result in the short-term adherence to these regimes while at the same time FTA'sare put in place. In the final analysis the most important fact af-fecting Lome pertains to the EU's own move eastward extendingFTA's to Eastern Europe and proposing similar arrangements withother LDC's, thus no longer making Lome a competitive tradeinstrument for theCaribbean in the future.

Part and parcel of all these potential negotiating option is the largerEU concern with ensuring efficiency and competitiveness, themeswhich were central to the EU's mandate for the MTR and whichpromise to be central to any post-Lome EU policy, particularly inlight of diminishing aid resources. As with all donor groups, theEU is moving away from the traditional financial assistance-basedvision of development cooperation, to one based more on eco-nomic cooperation with all but the poorest of LDCs, ACP or not.This approach has so far placed ever increasing emphasis on

private sector development and trade development in order toachieve sustainable growth and, in the long term, a reduction inthe demand for assistance.

The competitiveness concern also stems form the erosion of Lometrade preferences which will inevitably result from the current 5-10 year time frame for LDC dismantling of tariffs and other tradebarriers as a result of their GATT-WTO commitment to favor reci-procity and non-discrimination in international trade. Thus, de-spite some of the previously discussed options for a retention ofnon-reciprocity and trade preferences, the eventual direction ofthe new intertional trade regime will take the region, as well asmost ACP countries, towards either a direct conflict with GATT/WTO rules and principles and/or an environment in which the EUwill be evermore hard-pressed to dismantle these preferencesand make its trade regime more WTO compatible. The Caribbeanneeds to assess its preparation for such eventual reciprocity, iden-tify some minimum key areas for which it will be worth negotiatingsome form of trade preference (maybe sugar, bananas, and rum),and seek to identify ways in which the region can maximize thebenefits" of liberalized trade arrangements with the EU.

In other words, not all Lome preferences are bound to disappearat the same time at the end of the Convention on March 1, 2000,and neither will instant reciprocity be the dominant trade regime.Not all Lome trade provisions are under the same pressure to beended, but it is also true that it is highly unlikely that tariff prefer-ences and Lome-type trade incentives will be part of a post-2000trade negotiation between the EU and ACP countries. While insome special circumstances some minor exceptions could rise,for the most part the dominant vision is that the Lome trade re-gime was very generous and that the ACP's poor export tradeperformance has more to do with a lack of competitiveness thanwith any market access conditions. Finally, the trade liberaliza-tion process engendered by the GATTAA/TO will ensure that overthe next 10-15 years these and other tariff preferences will becompletely eroded.

The constraints facing the Caribbean in light of these post-Lometrade options must be clearly appreciated if we are to properlyassess the challenges which arise out of the changes after Lome.The small regional market is already saturated with exports fromEurope and North America, despite the non-reciprocal nature ofthe trade agreements in place, and while investment opportuni-ties have begun to open up in the nascent services sector, theregulatory and legislative framework and other supporting infra-structure need to be upgraded to create a more attractive invest-ment environment. Similarly, the export structure of most Carib-

10. An illustrativeexample is theCentral AmericanAlliance forSustainableDevelopment, andthe Central AmericaTrade & InvestmentForum, which haveadvanced empiricalanalysis of sectoralcompetitiveness ofCentral Americaneconomies vis-d-visthe regionalintegration process,the NAFTA, and theFTAA-2005,

bean countries and the pace of diversification are such that it willbe some time before most countries in the region can compete onequal terms in an environment of open trade.

Furthermore, the continuing debt crisis particularly in Jamaicaand Guyana, macroeconomic dislocation in Surinam and Haiti,as well as the impacts of structural adjustment in Jamaica, Trinidad,and Dominican Republic, have meant that the immediate priori-ties for most governments have to do with social issues and ba-sic needs such as health care, education, employment, and pov-erty alleviation. Against this background, the Caribbean will haveto develop a negotiating mandate which can achieve a balancebetween the region's continued dependence on external aid andtrade preferences and the long term goal of developing competi-tiveness for survival. The regional mandate should be to directcooperation between the Caribbean and Europe towards facili-tating transitional adjustment and long-term competitivenessbased on an approach which takes account of the different levelsof development occurring within the region and the different de-velopment needs. Within this framework, emphasis must be placedon guaranteeing special and differential treatment for the LDC'sin the region, something which is still compatible with the EU'slarger goal of advancing the smooth and gradual integration ofthe developing countries into the global economy.

In order to achieve this (here will be a need for a regional agendawith clear goals and the identification of new mechanisms of co-operation that support a transition from preferential to reciprocaltrade, while maintaining the short-term integrity of the productivesectors in transition (i.e., agriculture, commodity products). De-veloping a negotiating mandate also requires the formulation of atimetable which takes account of the different stages of prepared-ness within the region to grant reciprocity (partial or full, immedi-ate or phased) and prepare for the end of Lome trade prefer-ences, in much the same way in which the region has been con-sidering options regarding «phased reciprocity" within a NAFTAmembership option and within an eventual FTAA-2005. To theextent that the region makes plans to reform its tariff barriers totake account of the global consensus on free trade and marketliberalization, then it is important that it fashions a timetable withclear and realistic goals to be achieved within a specified timeframe. This exercise needs to go hand in hand with a comprehen-sive analysis of the revenue implications of trade liberalization(something of value to CARICOM's own move to a Single Market& Economy-SME, and not just to the post-Lome arrangements),as well as an analysis of the region's potential and existing competi-tiveness in those sectors in which it has the greatest interest.10

Even if the Caribbean were to advance on a course of a specialand differential post-Lome relationship with Europe in which theintegrity of the ACP were no longer so, it would still have to en-gage such a trade agenda as a regional grouping seeking to maxi-mize'trade and investment linkages. Either and expandedCARICOM that embraces the CARIFORUM membership, or a ne-gotiations, would be necessary to develop a considered and struc-tured regional negotiating mandate. Since in its present form onlygovernments have direct access to CARIFORUM, and given theincreased emphasis on a decentralized development coopera-tion dialogue, a negotiating mechanism would need to take ac-count of, and facilitate, the participation of the private sector andother 'social partners' such as NGO's, trade unions, grassrootsorganizations, small business associations, farmers associations,women's movements, among others, as part of the regional con-sultation process and thus ensuring the broadest representationof goals and interests.

4. Impacts of the Trade Options onCaribbean Vulnerable Groups

Given the export structure of most ACP countries and the level ofdependence on preferences, any new arrangement will have tocontain new mechanisms that support a transition from preferen-tial to reciprocal trade. Such an approach would also have to takeaccount of the differing levels of development and the differingdegrees of dependence on the preferential structure in place. Onepossible approach (which builds on options iv and v); would beto follow the GATT / WTO practice of setting different timetables forthe phasing-out of preferences and the dismantling of tariffs fordifferent groups of countries within the ACP. As with the GATT/WTO, the LDC's would not be required to dismantle their tariffbarriers. In the case of the Caribbean, the obvious candidates forsuch a differentiated approach would be Haiti, Surinam, and theOECS. The latter due to the threat of the dismantling of the ba-nana preference regime, which could result in the destabilizationand collapse of the entire banana industry. Such a scenario wouldnot only wreak havoc on current export diversification initiativesbut, in the absence of an alternative export and foreign exchange-earning product, would also jeopardize the social, political, andeconomic stability of the region.

It is very difficult, without first-hand impact data, to be able toforesee and evaluate the likely impact stemming from the varioustrade options discussed upon the vulnerable groups in the Carib-bean (i.e. poor, unemployed, marginal informal sector, agricul-ture, small business, women and children, et, al.). Clearly anytrade initiative that does not result in expanded economic growth

opportunities, and which does not at least curtail the downwardspiral fortune of the region's agricultural commodities exports, willhave very negative effects on the poorer sectors of the popula-tion. Likewise is true at the national level as one assesses tradeoptions vis-a-vis the current state of affairs under Lome. The cur-rent emphasis on poverty alleviation, employment generation, andsustainable development strategies within the EU/ACP relation-ship, as well as the continued support for regional integration ini-tiatives, are continued signs of the policy commitment to safe-guarding the needs of the poorest elements of society.

To the degree that any specific trade option for new EU-Carib-bean relations after Lome fails to incorporate support for regionalintegration, allowances of some form or another for the commod-ity regimes and agricultural preferences, and an allowance forsocial and economic policies, which focus on the negative im-pacts of structural adjustment and economic liberalization poli-cies, then to that degree there will be an increase in the vulner-ability of these sectors of the society. Since development assis-tance under the Lome and post-Lome arrangements will continueto decline, and in the case of the Caribbean it was never as sub-stantial a contribution as in the LDC's, it is then up to the policyarena to devise trade and development schemes and proposalswhich include the promotion of growth with equity, food security,worker's rights and environmental improvement, prioritize pov-erty eradication/alleviation, and which can enhance, the marketopportunities for small and medium-sized businesses.

Caribbean negotiations for post-Lome arrangements, as withNAFTA and FTAA-2005 negotiations, must begin to emphasizeand prioritize not only the development and creation of condi-tions which would stimulate economic growth and provide thepotential for regional involvement in the new international traderegime, but should also emphasize the critical need to maintaincertain relatively high degrees of social, economic, and politicalstability which developed over the past two (2) decades, in nosmall part, thanks to the benefits which accrued to the region as aresult of the EU-ACP Lome partnership. Caribbean FTA policiesand post-Lome negotiations must center on the social and eco-nomic achievements of the past, including the relatively high de-grees of social and political stability, as well as the relatively lowlevels of poverty and marginalization. As different sectors advanceon post-Lome strategies caution should be heeded and the ex-periences of prior economic liberalization and structural adjust-ment processes in Jamaica, Trinidad, Guyana, Surinam, Domini-can Republic, and others, should be evaluated in light of the highsocial costs which have been borne by these societies in order toadvance policy initiatives which were to lead to greater economicgrowth, competitiveness, and productivity.

5. (Partnership 2000 - An EurostepApproach) and Green Paper TradeOptions

The broad and general principles laid down in the "Partnership2000 document parts from the premise of advancing equitablesocial and economic development as part of the EU trade policyand development assistance strategy towards the ACP countries.As such, the special emphasis is on the LDC's within the ACP andon post-conflict countries, factors which represent sub-SaharanAfrican countries and some Asian LDC's more so than the Carib-bean ACP states. Moreover, the poverty focus and geographicscope of action of these principles tend to represent a develop-ment agenda much more centered on basic needs and less soon trade and investment measures as found in Lome. The "Part-nership 2000» process centers on creating a single Europeanframework for all development cooperation which focuses aid andtrade measures on poverty eradication and promoting growth withequity; a sort of post-Lome "enhanced Lome».

The Eurostep approach, while emphasizing a special agreementwith an ACP grouping, does not detail how such a package woulddiffer form Lome as it now stands. Is this an enhanced Lome?, adeeper Lome? The agreement proposed would include non-re-ciprocal trade measures, concessional finance for poverty eradi-cation, and would focus on «an ACP group of nations character-ized by lower human development indicators". This is a far cryfrom the options under consideration in the Caribbean as waysforward from Lome, particularly as the region stands at the cross-roads of maximizing the potential benefits of membership in bothmajor trans-Atlantic FTAs: post-Lome EU/ACP agreement, and theNAFTA/FTAA-2005.

In addition to the emphasis on social development and basicneeds, human rights, and humanitarian assistance are key areasof the Eurostep agenda, as well as debt reduction (particularly insub-Saharan Africa), conflict prevention and resolution, and foodsecurity. In the area of Trade & Investment the Eurostep approachfocuses on the following initiatives, all within the framework of acontinued development partnership between the EU and ACPcountries:

(a) An integrated trade and development policy

(b) Regional trade arrangements

(c) Social and environmental goals in .trade

(d) Multilateral agreements on investment

(e) EU and LDC efforts at WTO

However, there is never a clear understanding of how theseEurostep principles, which are of great relevance and importanceto all developing countries, merge into the development dialogueand negotiation surrounding the EU/ACP Lome relationship. Like-wise, the thematic agenda very much caters to the LDC's of theLome relationship and lacks specific concrete references to itsimplementation in the Caribbean ACP, for example. This vacuumclearly results from the lack of much Eurostep membership work-ing on these trade development issues in the Caribbean. As such,it is not clear what specific contribution these principles bring tothe dialogue vis-a-vis the EU and Lome.

6. A Caribbean NGO Advocacy CampaignThe development of an NGO advocacy campaign in the Carib-bean vis-a-vis regional governments on the subject of post-Lomerelations with the EU and future trade arrangements is long over-due. Just as the Lome partnership has been one of the most com-plete and all-embracing development cooperation efforts of thiscentury, so too is it one of the most complex and complicatedprograms to understand and manage properly. In this sense aCaribbean NGO advocacy campaign must seek to go beyondthe notion of Lome as development assistance and incorporateLome's trade and investment enhancement elements in order tohave an impact on the regional dialogue and negotiations.

Regional NGO 'know-how' regarding Lome and the EU-Caribbeanrelationship is extremely weak. Just as the regional private sectorhas barely begun to diversify the EU/ACP relationship in the Car-ibbean away from the monopoly of governments, so too must theregional NGO and civil society organizations begin to impressthe need or a truly balanced social partnership in the regionalpost-Lome dialogue and negotiation. To date the Lome and post-Lome dialogue has been the realm of national governments es-pousing their NIP interests and needs, the regional organizations(CARICOM and CARIFORUM) advancing the goals and objec-tives of the CRIP, and the regional private sector (CAIC) with itsCCE European partnership seeking to advance a direct privatesector development agenda with the EU and the Commission.NGO advocacy in this area has been traditionally weak as mostof this sector's work regarding the special EU/LOME relationshiphas developed as a direct result of European NGO linkages andalliances in the region. This is the weakest link in the social part-ners chain of European-Caribbean relations and development co-operation.

However, advocacy presumes knowledge which must be basedon research and information analyses, which in turn must dependon an existent institutional support network and framework. It is

on that basis that social actors are then able to actively partici-pate in regional policy debates and dialogues regarding matterssuch as the future post-Lome arrangements between Europe andthe Caribbean. In order to advance on an advocacy campaignwhich would include national and regional consultations, media(print, radio and TV) awareness, public education initiatives,grassroots initiatives and popular mobilization efforts, among oth-ers, such an effort requires strong research and data collectionplans, specialized information on various sectorial issues whichaffect the debate, and the coordination of diverse positions amongNGO's and other social actors in order to have a coordinate posi-tion from which to engage governments in the region and in Eu-rope,

Accessing information is critical to any advocacy campaign and,more, if the subject matter is relatively obscure and lacks imme-diate direct identification by the average citizen as something witha direct impact on his/her life. Communication links across na-tional and regional organizations, creating a regional network ofNGO's working on the post-Lome issues, and the facilitation ofinformation exchanges and the sharing of resources and exper-tise are critical elements of an advocacy campaign.

Advocacy towards Caribbean governments on this issue musttake a triangular approach at the national government level, atthe regional organization level via CARICOM and CARIFORUM,and, at the European level (national governments, European Com-mission, and European NGO's). The Caribbean private sector hasadvanced its agenda in a similar manner for almost eight (8) years,all building up to the critical 1998 negotiating period in EU-ACPrelations The regional NGO community will need to rapidly cometo grips with primary and predominant issues in the EU-Carib-bean development agenda in which it wants to have an impact,as well as be prepared to present, articulate, and debate its policyrecommendations regarding the future of post-Lome Europe-Car-ibbean development assistance and cooperation.

References

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Appendix

Terms of reference (OXFAM-UKI and CIECA)

GeneralAn evaluation of the trade and aid options considered inchapter V of the Green Paper

• The point of view of our enquiry is from the stand point ofthe most vulnerable groups of the region's civil society,i.e., the poor, the informal (or small business) sector,unemployed, women, and children. We are interested inidentifying the key issues that should concern us on behalfof them.

• We respect technical and scientific language, but in orderto be understood by our constituency we request you tokeep it at a minimum level (accompanied by explanatorynotes when necessary)

Specific

1. An evaluation of the advantages and shortcomings of cur-rent Lome trade preference agreements as far as the Car-ibbean is concerned.

2. A comprehensive explanation of what each trade optionpresented in the EU's Green Paper (as included in chap-ter V) entails.

3. An evaluation of the advantages and disadvantages foreach of the Green Paper's trade options. Each trade op-tion should be evaluated in two (2) dimensions: (a) ascompared to the likely status of the current agreementsby the year 2000, and, (b) as compared to all other op-tions presented. A sub-regional approach, including, atleast, the following groupings: OECS, Guyana, rest ofCARICOM, Dominican Republic, Haiti.

4. An evaluation of the most likely impact stemming fromeach trade option upon the vulnerable groups of the re-gion, i.e., the poor, the unemployed, small business sec-tor (including agriculture), and women.

5. To judge the trade options against the Eurostep principleslaid down in "Partnership 2000 -An Eurostep Approach"

4. Suggestions for an NGO advocacy campaign vis-a-visCaribbean governments regarding the previous issues.

Pensamiento Propio/Año II, No. 4 / Nueva Época / mayo agosto 1997, pp 107-139

Documento oficial (Green Paper) sobre lasrelaciones entre la Unión Europea y los paísesACP en el umbral del siglo 21

Una evaluación de las ONG caribeñas1

Dr. David E. Lewis (*)

1, Informe técnicopreparado por Oxfam-Reino Unido, «Proyec-to de apoyo, promo-ción y consulta sobrelas relaciones UE-Caribe». Coordinadopor CIECA (RepúblicaDominicana). Presen-tado en Taller deProyectos en Barba-dos, 17 de febrero de1997,

2. En comparación conotros programas decooperación para eldesarrollo que sebasan en un sistema depreferencias unilatera-les y que, por logeneral, incorporanaspectos relacionadoscon el comercio o laasistencia, pero no losdos, como por ejemplola iniciativa estadouni-

IntroducciónEl Tratado de Lomé firmado hace veinte años entre la Unión Euro-pea y los 70 países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP) es unode los acuerdos comerciales y de ayuda preferenciales más im-portantes que se hayan establecido entre cualquier grupo de paí-ses desarrollados y no desarrollados. Se basa en principios decooperación que hacen énfasis en la igualdad y el diálogo, y encompartir un enfoque negociado en la cooperación para el desa-rrollo, y no en el enfoque tradicional de la cooperación para eldesarrollo orientado al donante. Se trata, pues, de una experien-cia y proceso únicos de cooperación para el desarrollo que in-corpora asistencia económica y acuerdos comerciales negocia-dos entre todos los Estados, en pie de igualdad y dentro de unproceso bilateral.2 Para los países caribeños que son signatariosdel Tratado de Lomé (miembros del CARICOM, República Domi-nicana y Haití) ésta ha sido una relación aún más especial puesha permitido que los Estados pequeños y micro-Estados partici-pen en igualdad de condiciones en el campo del desarrollo inter-nacional, a través de mecanismos que contribuyen al procesode desarrollo económico de la región. Para los países de la UE,el Tratado de Lomé ha sido un medio para avanzar hacia las metasde la asistencia para el desarrollo con un grupo heterogéneo depaíses en desarrollo.

(*) El Dr. David E. Lewis (Puerto Rico-Trinidad) es director para el Caribe de CRIES. Es exper-to en relaciones internacionales y economía, en comercio e inversiones, y en integracióneconómica y cooperación regional en el Caribe y Centroamérica. Ha sido Subsecretariode Estado del Gobierno de Puerto Rico para el Caribe y Centroamérica.

A pesar de que el espíritu y práctica del Tratado de Lomé eranúnicos en este sentido, estaba inserto en una visión tradicionalde desarrollo que estaba en boga en los años 70 y '80, es decir,la concesión de privilegios en la asistencia económica y comer-cial a los países menos desarrollados para ayudar al proceso dedesarrollo social, económico y político. El trato preferencial eraconsiderado como la base y el medio para que los países endesarrollo pudieran lograr el «despegue» económico y avanzaren su proceso de desarrollo; era el mecanismo a través del cualEuropa podía desempeñar un papel en los procesos de creci-miento de estos países. Mecanismos como medidas proteccio-nistas, subsidios, financiamiento, asistencia técnica, apoyoinstitucional y muchos otros, se convirtieron en pilares de un pro-grama de cooperación destinado a proporcionar asistencia a lospaíses en desarrollo para que éstos pudieran competir en el sis-tema económico internacional a pesar de las desigualdades ydesventajas . Asimismo, el Tratado de Lomé respondía a la políti-ca oficial de Europa hacia los países en desarrollo en el contexto dela Guerra Fría. Es decir, el compromiso de la UE en términos deasistencia para el desarrollo estaba acorde con los intereses tradi-cionales de seguridad en esa época y se orientaba a proporcionarespacios políticos y económicos para la cooperación Norte-Sur.

Desde las negociaciones que se ¡levaron acabo en 1989 comoparte del Tratado de Lomé IV y tomando en cuenta sus interesesdentro de un nuevo orden internacional posterior a la Guerra Fría,la Unión Europea emprendió un proceso de constante revisiónde su política de trato preferencial o «pirámide de privilegios», afavor de nuevas contrapartes en Europa Occidental y el Medite-rráneo, y más alejada de sus contrapartes tradicionales entre elgrupo de países ACP. Si bien este distanciamiento no ha signifi-cado abandono de la relación UE-ACP, se ha producido un «des-censo gradual» -en términos de atención política y recursos- delos privilegios concedidos a los países ACP y un incremento enlos compromisos de la UE con los países de Europa Oriental yCentral y del Mediterráneo. Este ha sido el resultado del propioproceso de desarrollo de la UE más allá de su eje tradicional, esdecir, de Estados como Francia y el Reino Unido, con nexos his-tóricos, políticos y económicos establecidos desde la época dela colonia con los países ACP, que ha llevado a la inclusión en suseno de una España con una visión más amplia de la coopera-ción para el desarrollo de América Latina, de los países escandi-navos, más interesados en la situación de los países necesita-dos de África y Asia, así como una serie de intereses cambiantesen el interior de la UE, originados, sobre todo, por la crecientedemanda de atención a las necesidades económicas propias decara a la cooperación externa, como es el caso de Alemania araíz de la unificación.

dense de la Cuencadel Caribe (CBI) de1983 y el programacanadienseCARIBCANde 1985.

Las tendencias de la UE hacia una política de cooperación parael desarrollo más global -en proceso desde 1992-, también hanejercido una presión significativa en la relación exclusiva y privi-legiada de que han gozado los países ACP durante las últimasdos décadas. El énfasis en acuerdos de libre comercio, en elcomercio internacional y en la liberalización de la inversión -vis-to desde la perspectiva del Mercado Único Europeo (SEM porsus siglas en inglés), la finalización de la Ronda de Uruguay delGATT y el establecimiento de la Organización Mundial de Comer-cio (OMCE), así como el surgimiento de grupos comerciales decarácter regional y hemisférico, como APEC (Cooperación Eco-nómica Asia-Pacífico), del TLC (Tratado de Libre Comercio deNorteamérica), MERCOSUR (Mercado Común Sudamericano) yotros-, también han tenido un impacto en programaspreferenciales como el de Lomé. En este sentido, abundan losargumentos en el seno de la UE a favor de crear un marco para lanueva estrategia de desarrollo global que priorice programas deasistencia para el desarrollo de acuerdo con las necesidades yhabililidades de cada país y región, y beneficie a los países po-bres y en desarrollo no incluidos en el Tratado de Lomé.

Del seno de Europa han surgido voces que llaman a desmantelaro revisar el actual Tratado de Lomé en el marco de los preparati-vos para completar el período de Lomé IV en el año 2000 y por elsíndrome de «fatiga Lomé» que se ha producido entre los Esta-dos miembros de la UE, los que piensan que este Tratado, en suforma actual, no se ha traducido en mejoras significativas en laeconomía y condiciones de los países ACP. De ahí que se estimenecesario desarrollar nuevos mecanismos que respondan a lanueva orientación y prioridades de la política de cooperación parael desarrollo de la UE.

En este contexto, la Comisión Europea ha empezado areplantearse el enfoque de la cooperación para el desarrollo dela UE con sus contrapartes ACP. Este proceso empezó durantelas negociaciones para la Revisión de Mediano Plazo de Lomé IV(MTR 1993-95) cuya meta, según lo expresado por la UE, era«mejorar la eficacia de la Convención como instrumento de co-operación». El MRT demostró con toda claridad que los miem-bros de UE están a favor de un cambio significativo en la relacióncon la ACP después de la expiración del Lomé IV en el 2000.Joao de Deus Pinheiro -Comisionado de la UE a cargo de lasrelaciones ACP-, afirmó que Lomé IV sería la última Convención,como la hemos venido conociendo» sin que necesariamente setuviera que detallar el tipo de acuerdo que propondría la UE parareemplazar el de Lomé.

Los intereses europeos en el mundo multipolar de liberalizacióny globalización colocan a la UE en un lugar destacado en el es-

cenario mundial, conjuntamente con otros bloques de comerciocomo Asia y Norte América. Como tales, la política tanto internacomo externa de la UE se aleja cada vez más de las estrategiastradicionales de los años 70, y adopta nuevas políticas que re-flejan su nuevo liderazgo internacional, en particular en el conti-nente europeo, a medida que se amplia su esfera de influenciaen dirección Este. No se trata de que los países ACP hayan deja-do de ser importantes para la UE, sino que han dejado de ocuparobligadamente un lugar de primer orden en la agenda europeade asistencia para el desarrollo en el exterior, a medida que laUnión Europea reevalúa su papel en este campo y parece incli-narse por dar prioridad al.desarrollo de estrategias de atención alos países y regiones del mundo que estén más afectados por lapobreza y la marginación económica y, por lo tanto, que tenganmenos capacidad de enfrentarse a los retos que plantean la libe-ralización y la globalización. Aquí es precisamente donde se ubi-ca el principal dilema de la era post Lomé para los países ACP,pues según la estrategia antes mencionada, muchos países be-neficiarios del grupo ACP no serían elegibles, dados los nivelesde ingresos comparativamente altos; la unidad geográfica actualde los mismos también se vería afectada por esos cambios. Ade-más, los objetivos de la política de cooperación de la UE en cuantoa la pobreza y marginación deberán insertarse en la metamacroeconómica de garantizar que la relación UE/ACP conduz-ca a la integración de estos países en la economía global, y a sucompetitividad económica en general.

Las disposiciones comerciales del Tratado de Lomé que garanti-zan el acceso preferencial al mercado europeo de la casi totali-dad (99.5%) de las exportaciones manufactureras y agrícolas delos países ACP se encuentran bajo presiones en y fuera de la UE.Esta situación es similar en lo que respecta a la reducción pre-vista en el flujo de ayuda económica y de recursos destinados ala asistencia para el desarrollo de las contrapartes ACP, de acuer-do con lo dispuesto por el Tratado de Lomé. Estos cambios obe-decen al «proceso de racionalización de la ayuda» y a la necesi-dad de armonizar el paquete Lomé con el resto de la asistenciapara el desarrollo que presta la UE, sobre todo a países que noestán dentro del grupo ACP, ya sea en América Latina o en Áfricay Asia. Otras iniciativas de reforma podrían incluir disposicionesespecíficas de carácter regional, énfasis en la descentralizaciónde la cooperación y, por ende, en la identificación de nuevascontrapartes en el sector privado, en lugar de canalizar la ayudasólo a través de vías gubernamentales para programas guber-namentales. La utilización eficiente de los recursos proporciona-dos a través" de los programas de ayuda y la incorporación deelementos políticos en la cooperación para el desarrollo, -comocriterios de respeto por los derechos humanos, gobernabilidad y

3. Alemania, lospaíses escandinavos,Francia y España,según se tiene entendi-do, están en el procesode preparar o hanpreparado versionesde documentosoficiales -«GreenPapers» de carácternacional sobre lasrelaciones UE-ACP-,que reflejan su visiónespecífica de laspolíticas comerciales yde cooperación, asícomo distintosenfoques geográficosy sectoriales.

principios democráticos-, son asimismo consideraciones funda-mentales para la nueva agenda de cooperación.

«Relaciones entre la Unión Europea y los países ACP en lavíspera del siglo 21: Retos y opciones para una nueva rela-ción de cooperación», preparado por el Directorio para el De-sarrollo de la Comisión Europea, es el documento oficial («GreenPaper») más reciente de la UE, y refleja este nuevo ambiente decambio en la naturaleza y esencia de la cooperación según elTratado de Lomé. Este estudio refleja no sólo las reflexiones de laUE respecto de la naturaleza del citado programa de coopera-ción, sino también sus logros y desventajas, y perspectivas defuturo, al mismo tiempo que busca generar un amplio debatesobre las distintas maneras de abordar las relaciones de coope-ración para el desarrollo entre la UE y el grupo ACP, de modoque las mismas vayan más allá de la fecha de expiración delTratado de Lomé y contribuya a los intereses de desarrollo de losEstados miembros de la UE y a las necesidades de desarrollo delos países en desarrollo, sean o no parte del grupo ACP. En estesentido, se considera que el «Green Paper» constituye la etapainicial de un proceso de consulta y de diálogo que podría gene-rar una serie de propuestas que enriquecerían la cooperaciónpara el desarrollo.

Sin embargo, el consenso cada vez más amplio entre los paísesACP, la Asamblea Conjunta ACP-UE y varias ONG europeas, esque los cambios a la Convención entre ahora y el año 2000 ame-nazan con minar la importancia asignada al ámbito de la coope-ración y administración conjunta de los recursos, que ha sidocentral en el. Tratado de Lomé. Prueba de ello es la cantidad deestudios preparados por Estados miembros de la UE despuésdel documento oficial antes mencionado, en los que aparecenreflejados los intereses y necesidades propios de cada uno en elámbito de la cooperación para el desarrollo.3 Queda por versehasta qué grado contribuirán al consenso o a la división en elseno de la Comisión Europea (CE) y de la UE. Los gobiernosACP (a través de sus embajadores en Bruselas), las organizacio-nes del sector privado en los países ACP y los ONG que trabajanen estos países han comenzado, asimismo, sus propios proce-sos de evaluación y análisis de las perspectivas y opciones quese vislumbran en un futuro más allá del Tratado de Lomé. Cabemencionar que Lomé IV expira el 28 de febrero del año 2000,antes de lo cual se abrirán espacios para negociar nuevos acuer-dos, es decir, en un período de tan sólo 18 meses.

Sin embargo, en este proceso destaca la ausencia de la socie-dad civil y ONG de los países ACP, las que en su mayoría se hanmantenido al margen del programa Lomé de cooperación parael desarrollo, y tendrían que desempeñar un papel más propositivo

en este nuevo diálogo. Su ausencia no debe sorprender, por cuan-to la participación de la sociedad civil y de ONG en los progra-mas de cooperación para el desarrollo ha sido tradicionalmentemuy reducida, sean éstos europeos o norteamericanos. El pro-ceder que ha prevalecido y continúa prevaleciendo es el de ca-nalizar la ayuda a través de programas bilaterales, de gobierno agobierno, fuera de los límites de la política pública, que excluyena la sociedad civil en general. De ahí que -como resultado, so-bre todo, de una nueva concepción que se ha desarrollado enlos últimos años acerca del papel del sector privado como motorde crecimiento en los países en desarrollo-, se hayan iniciadodiscusiones acerca del papel más activo que éste debe desem-peñar en el contexto del programa Lomé. Sin embargo, tratándo-se de una iniciativa reciente, habrá que esperar para ver quédecisiones se derivarán de los cambios en el habitual carácterbilateral de los programas de asistencia para el desarrollo, y elimpacto de semejantes cambios.

En el marco ACP/Lomé, el ejemplo de los países caribeños es desingular importancia, pues las relaciones entre éstos y sus con-trapartes europeas han estado dominadas por esta misma visiónde cooperación para el desarrollo, centrada en los vínculos gu-bernamentales. Casi todos los programas de cooperación hanestado orientados al sector público y administrados por éste, sinespacio para la participación directa del sector privado, de losdiversos ONG y de la sociedad civil en general. Sin embargo,mientras el sector privado de la región desde 1990 ha aunadoesfuerzos con las contrapartes europeas para estimular e impul-sar la participación directa del sector privado en los programaLomé (por ejemplo, la organización del Consejo Caribeño paralas Iniciativas Europeas, o CCE por sus siglas en inglés), con losbeneficios que de ella se derivan, en este aspecto las ONG re-gionales no han avanzado mucho de manera formal einstitucionalizada. Ha sido tradición entre las ONG el mantener-se alejadas de la amplia gama de programas «oficiales» o gu-bernamentales de cooperación para el desarrollo, y dependercasi exclusivamente del apoyo proveniente de otras ONG quetrabajan para el desarrollo, de ahí que durante los últimos veinteaños se hayan concentrado en desarrollar su propia agenda deacción en la región, enfocada en las necesidades y problemasque afectan a las comunidades y grupos locales con los quetrabajan.

Incluso, en el marco regional y de las relaciones externas, lasONG caribeñas han mostrado una tendencia a considerar losprogramas oficiales de ayuda para el desarrollo (ODA por sussiglas en inglés) como parte de los problemas de la región, y nocomo parte de la solución a los mismos. A esta visión se suma-ron, especialmente en los años '80, el flujo masivo de recursos

para el Caribe provenientes de la comunidad Internacional dedonantes, destinados a la ejecución de programas de ajuste es-tructural (SAP, por sus siglas en inglés), la liberalización de polí-ticas económicas y planes de privatización, producto de los cua-les se agudizaron las pésimas condiciones de vida de las pobla-ciones meta de las ONG -tales como productores y campesinos,mujeres y niños/as, desempleados y sector informal-, eincrementaron las presiones sobre los recursos ambientales.

En cuanto a la cooperación para el desarrollo procedente de laUE/acuerdos Lomé, ésta se complicó aún más por el hecho deque la UE proporciona recursos a los programas de ayuda parael desarrollo de las ONG a través de una red de ONG europeas,tanto nacionales como regionales que, a su vez, dirigen esosrecursos a las ONG de los países en desarrollo. Como resultado,si bien las ONG caribeñas se han beneficiado de los recursosdestinados por la UE para el desarrollo, esta ayuda no ha sidoproducto de una relación directa con la Comisión o con los Esta-dos miembros, sino de la función desempeñada por las ONGeuropeas que actúan como intermediarias institucionales en ladistribución de los recursos que emanan del presupuesto oficialde ayuda para el desarrollo (ODA) de la UE. Aunque no competea este estudio analizar esta relación especial, cabe mencionarque la misma es posible gracias a la fuerza y autonomía de lasONG europeas en sus respectivos Estados; a la convicción-expresada en las políticas públicas de los diferentes Estadoseuropeos-, de que las ONG son cruciales para el proceso dedesarrollo (en el exterior y localmente); así como a la convicción,expresada en políticas públicas más amplias de carácter admi-nistrativo y financiero, de que la ayuda para el desarrollo funcio-na mejor en un sistema descentralizado que en uno centralizado.

Sin embargo, un efecto colateral de estas políticas es que en lamisma medida en que las ONG regionales han limitado su rela-ción directa con el UE y con la Comisión, en esa misma medidahan quedado excluidas -por decisión propia o por fuerza-, delos debates sobre políticas de cooperación y el futuro del Trata-do de Lomé, tanto en términos de esencia como de contenido.De ahí que las ONG regionales se encuentren en una posiciónbastante precaria con respecto a su papel en el proceso de diá-logo y negociación relacionado con la ayuda para el desarrollo,que recién se ha iniciado como producto de la Revisión de Me-diano Plazo (MTR por sus siglas en inglés) y del Green Paper. Elfortalecimiento de las relaciones entre las ONG regionales y lasONG europeas, al igual que su habilidad de imprimir en la UE yen los estados miembros del grupo ACP la importancia que tienela llamada «agenda para el desarrollo de ONG» para el futurodel Caribe en particular y para todos los países ACP en general,dependerá de su incorporación al proceso de diálogo y negocia-

ción que se lleva a cabo, en el que participa el sector privado através del CCE y la Asociación Caribeña de Industria y Comercioy la Asociación de Hoteleros Caribeños (CAIC y CHA respectiva-mente, por sus siglas en inglés).

Los países caribeños, individualmente y como región, se enfren-tan a los mismos retos con respecto al MTR del Tratado de Loméy al Green Paper en sus relaciones con la UE, al igual que en susrelaciones comerciales y de asistencia. El sistema de preferen-cias establecido como parte de la Iniciativa de la Cuenca delCaribe se ha visto erosionado por el advenimiento del TLC; lostradicionales regímenes proteccionistas se enfrentan a los retosque plantea la liberalización del comercio y las inversiones, talcomo aparece contemplado por la OMC y en la propuesta deestablecer la Zona de Libre Comercio de las Américas (FTAA)para el año 2005; las presiones regionales y extrarregionales porque se avance en el establecimiento de Acuerdos de Libre Co-mercio (FTA por sus siglas en inglés) son cada vez más numero-sas, como lo demuestran las recientes iniciativas emprendidaspor el CARICOM con respecto a la República Dominicana (comoparte del CARIFORUM), América Central y Cuba,4 entre otras. Entodos estos procesos son los gobiernos los que dominan el diá-logo y las negociaciones, mientras el sector privado presiona porespacio y por la posibilidad de desempeñar un papel activo enlos mismos, y las ONG ni siquiera aparecen en escena todavía.Para que el Caribe, como unidad, pueda tener éxito en defenderlos intereses y generar respuestas a las necesidades de sus pue-blos en estas negociaciones con sus principales contraparteseconómicas y comerciales, tendrá que contar con la participa-ción equilibrada de todos los sectores sociales, y no dependerexclusivamente de los limitados recursos de su respectivo sec-tor público, cuya capacidad de respuesta se encuentra al bordedel agotamiento. Por lo tanto, el éxito de los procesos de diálogoy negociación requiere del aporte del sector privado y de losONG, de sus posiciones, análisis y evaluaciones. Sólo así, conestas herramientas en mano, podrán abogar por un papel activoy espacios de participación en estos procesos.

Desde hace ya algunos años, el sector privado de la regióncaribeña ha venido dando pasos en esa dirección, inclusive através de alianzas externas, lo que le ha permitido no sólo con-vertirse en «contraparte» de los gobiernos en el diálogo postLomé, sino también abogar por una relación directa con la CEencaminada específicamente a promover el acceso y utilizacióneficaz y eficiente de los recursos a través de los cuales podercumplir con las metas de la ayuda europea para el desarrollo enla región. La comunidad regional de ONG, como sector, aunqueno ha llegado al nivel de participación y organización del sector

4. Esta iniciativa esproducto del trabajorealizado por elPrograma deComercio deCARIFORUM,

financiado por laUE/Lomé y adminis-trado por la. AgenciaCaribeña para elDesarrollo de laExportación (Barba-dos y RepúblicaDominicana).

privado, inició en 1995 un diálogo directo e indirecto con la UE,a través de sus contrapartes europeas. El objetivo de ese diálo-go es promover acceso directo a los recursos de la UE/Lomépara las ONG caribeñas, así como la participación directa de lasONG en el desarrollo de los procesos de diálogo y negociaciónque se llevan a cabo entre la UE y los gobiernos caribeños. Elproceso de evaluación que se lleva a cabo y la campaña queemprenderán las ONG a nivel regional son parte de esta nuevainiciativa.

Cabe hacer un comentario final que merece atención por su rela-ción con la necesidad de emprender acciones autónomas e in-dependientes de las iniciativas gubernamentales y del sectorprivado, y al mismo tiempo colaborar con estas iniciativas dentrodel proceso de diálogo y negociación con Europa. Un tema yfactor claves en todo el proceso de diálogo será el de la partici-pación del Caribe como el grupo de países ACP que está, pordecirlo así, en «mejores condiciones». De modo que no debesorprender que en muchos países europeos se argumente queel Caribe está listo para «graduarse» del Programa de Lomé, enel contexto de la racionalización de la ayuda para el desarrollode los países más necesitados y desposeídos. Salvo Haití ySurinam, con Guayana y República Dominicana en segundo lu-gar, los países caribeños que participan en los acuerdos de Lomémuestran indicadores económicos estándar de mejores condi-ciones de vida que algunas de sus contrapartes en África y en elPacífico.

Por lo tanto, en lo que respecta a donaciones y ayuda directapara el desarrollo, los países caribeños (gobiernos, sector priva-do y ONG) deben prepararse para asegurarse de que no habráreducciones en la limitada ayuda directa que la región recibeactualmente (limitada en comparación con los totales globalesasignados a los países ACP). Sin embargo, el área de preferen-cias comerciales es el punto más vulnerable del Caribe en elcontexto de los acuerdos de Lomé, sobre todo porque éstas afec-tan productos primarios -como banano, azúcar, arroz y ron-, yse ha gestado una tendencia hacia el libre comercio para el quela región está escasamente preparada.. En ambos aspectos, lacomunidad de ONG caribeñas y su población beneficiaría de-ben buscar maneras de establecer alianzas con los sectores pri-vados y gubernamentales, al igual que con sus contrapartes na-turales, que son las ONG europeas a fin de proteger los interesesde la región dentro del proceso post Lomé. Las ONG podríanllevar a cabo un proceso de consulta en el ámbito nacional yregional que complementaría iniciativas similares con la partici-pación de gobiernos, sector privado y sector laboral, desarro-llando así un frente que defienda los intereses de la región, y que

incluso promueva la búsqueda de respuestas a las necesidadesregionales en el proceso de diálogo y negociación con la UErelacionado con el Caribe y con las disposiciones que se tomenal expirar el Tratado de Lomé.

Este informe técnico está estructurado de acuerdo con seis tér-minos de referencia específicos presentados por OXFAM-ReinoUnido y CIECA. El mismo se basa en el Green Paper de la UE y eldocumento EUROStep «Relaciones de Cooperación para el Año2000», como fuentes primarias, así como en diversas fuentessecundarias tanto europeas como caribeñas. Es importante se-ñalar que los dos documentos primarios no hacen referencia, salvocontadas ocasiones, a la situación de los miembros del grupocaribeño de los países ACP, y que la mayoría de las veces haceénfasis en que se encuentran en mejores condiciones económi-cas que los otros miembros ACP en el Pacífico y en el Subsaharaafricano, más pobres y marginados que los del Caribe. Asimis-mo, hay claras alusiones a la posibilidad de que el Caribe seincorpore a una agenda regional de cooperación para el desa-rrollo más amplia que abarque toda la América Latina, y que estéenfocada a apoyar la competitividad económica y la integraciónregional. De esa manera se podría elaborar una agenda de polí-ticas orientadas a los miembros más desposeídos del grupo ACP,con mayor énfasis en medidas para paliar los efectos de la po-breza, en un marco de ayuda centrada en políticas sociales diri-gidas a satisfacer las necesidades básicas de la sociedad. Lasimplicaciones de éstas y otras opciones propuestas tienen unasignificación de largo plazo para los miembros caribeños de lospaíses ACP, en su proceso de unidad para maximizar los benefi-cios de las relaciones con la UE fuera del marco de los acuerdosde Lomé, y al mismo tiempo, promover el desarrollo económicointerno y el cumplimiento de las metas de integración regional.

Las implicaciones antes mencionadas adquieren mayor impor-tancia a la luz del Green Paper, pues aunque este documento noenfoca la relación con las iniciativas gubernamentales y la co-operación, sólo hace mención del sector privado cuando se re-fiere a las relaciones de cooperación para el desarrollo no guber-namentales, salvo una que otra referencia al papel de las ONG einstituciones y mecanismos de la sociedad civil en un nuevo yrenovado modelo de cooperación UE/ACP. Para el Caribe, estaposición es crítica, pues es evidente que ningún sector es capazde asumir plenamente las responsabilidades institucionales yprogramáticas de las contrapartes para llevar a cabo esta inicia-tiva. La colaboración gubernamental y del sector privado es ne-cesaria si se quiere que la ayuda de la UE logre mejorar las con-diciones económicas de la región, pero la participación de lasONG y de la sociedad civil en esta colaboración también es vitalsi se quiere ir más allá de simples formalismos y hacer efectiva la

incorporación de todos los actores sociales, y si se ha de cumplirel compromiso de ayudar a los sectores marginales y desposeí-dos de la sociedad. Sólo si se logra este equilibrio en el procesode negociación de esta nueva relación, podrá ser posible em-prender acciones programáticas e iniciativas que beneficien a laregión en su conjunto y que apoyen el crecimiento económico, laeficiencia y la competitividad del comercio y la inversión, perotambién iniciativas económicas que sean sostenibles y atiendanlas necesidades y limitaciones ambientales, y los problemasétnicos, raciales y de género, así como las necesidades e intere-ses de las capas desposeídas de las áreas urbanas y rurales, delos sectores informales, mujeres y niños/as.

1. Preferencias comerciales para elCaribe según el Tratado de Lomé

Los acuerdos de no reciprocidad han sido la base en que seapoyan las preferencias comerciales contempladas en el Trata-do de Lomé para el Caribe como parte de los países ACP. La noreciprocidad comercial implica libertad de gravamen para la im-portación del 99.5% de los productos provenientes del grupo ACP,con acceso ilimitado para los productos industriales y con aran-celes mínimos para una gran variedad de productos básicos. Enlo que respecta a las normas de origen, existen criterios para latransformación substancial y se prevé el trato acumulativo delvalor agregado en una zona arancelaria UE/ACP, facilitando asíel alcanzar status de origen a través del uso de materiales y otrosinsumos de los países ACP y de la UE. Sin embargo, el gruesodel comercio con la UE sigue estando constituido por artículosbásicos primarios, y sólo dos países ACP -Mauricio y Fiji- hanpodido desarrollar un sector manufacturero de exportación so-bre la base de las preferencias que garantiza el Tratado de Lomé.En su mayoría, las preferencias para los artículos no primarios sevieron seriamente afectadas por otras restricciones no arancela-rias en el seno de la UE. Como resultado -y a pesar de la noreciprocidad-en este caso-, no se ha estimulado la diversifica-ción de la exportación, los productos primarios todavía dominanlas exportaciones regionales y el balance comercial sigue sien-do favorable a la UE.

La protección comercial complementa las preferencias comer-ciales a través de acuerdos protocolarios especiales que gobier-nan el comercio de azúcar y banano, garantizando así preciosestables y remunerativos para los productos agrícolas básicosque se exportan a la UE. El 18% de la producción de exportacióndel Caribe se envía a la UE, y comprende primordialmente azú-car, banano y ron, a los que se aplica una medida de protección

especial, así como arroz, producto al que se aplica un trato pre-ferencial especial que incluye el uso de Territorios y Países deUltramar de Europa (OCT) en el Caribe (Montserrat, Gran Caicos,Antillas Holandesas) al igual que plantas procesadoras de arrozen el Caribe. Además, se estableció un Sistema de Estabiliza-ción de los Ingresos de Exportación (STABEX) que comprende12 productos agrícolas, lo que asegura un nivel mínimo para losprecios de mercado de las exportaciones ACP, Existe un progra-ma similar para los productos minerales: el Sistema de Estabili-zación de Minerales (SYSMIN). Estos sistemas funcionan comosubsidios a los productores y como mecanismos de ajuste alsector para estimular la competitividad, la diversificación y el ajus-te estructural. Los mecanismos de cooperación industrial y ayu-da económica han tenido un impacto limitado a causa de laslimitaciones de oferta para los sectores manufactureros de la re-gión, así como las limitaciones naturales de las economías a es-cala que participan en programas de industrialización potencial.

El Caribe, como región, ha hecho énfasis en el elemento de noreciprocidad y en los protocolos especiales para los productosbásicos como elementos clave en el paquete de beneficios delTratado de Lomé, los que se han aplicado sin hacer distinciónalguna entre los países caribeños independientes y los territoriosautónomos; ello es por sí mismo un logro en las negociacionesinternacionales. Las medidas proteccionistas aplicadas a los pro-ductos de exportación, como ron, azúcar y banano, han sido cen-trales para las motivaciones e intereses de la región en el Tratadode Lomé. Los acuerdos alcanzados respecto de estos productoshan garantizado a la región un acceso razonable al mercado, y lehan asegurado un flujo de ingresos de exportación. Por lo tanto,se puede afirmar sin lugar a dudas que para el Caribe las dis-posiciones comerciales para estos productos superaban cual-quier consideración de ayuda económica. Además, puesto queel Caribe gozaba de indicadores económicos más altos (en tér-minos de ingresos per cápita, PIB, niveles de salud y educación)que los de sus contrapartes ACP, se le atribuía menos importan-cia a este tipo de ayuda. Esto cambió en cierta medida una vezque los países OEC se unieron y como resultado de la crisis pro-vocada por la deuda externa y los ajustes estructurales. Sin em-bargo, salvo en el caso de Surinam, Haití, Guayana y RepúblicaDominicana, ha sido difícil cambiar el concepto que tienen loseuropeos sobre las condiciones de vida en la región caribeña, yque acepten que puede comparársele con los otros países ACPen términos de necesidades y pobreza.

Entre las tendencias globales de las negociaciones Lomé, estála disminución que con el tiempo ha experimentado la importan-cia que tenía el Caribe en la agenda de negociaciones con Euro-

5. Una disposiciónarancelaria especialUE-EE.UU de ceropor cero, emitida endiciembre de 1996 yaplicable a licoresblancos, propone untrato de entrada librepara el año 2000,eliminando así el tratoarancelario preferen-cial para el Caribe enEuropa. Asimismo, enenero de 1997, la UEadoptó medidas desalvaguardia a travésde las cuales impusocuotas de arroz paralas exportaciones delCaribe/Países yTerritorios de Ultra-mar, lo cual redujo ala mitad los, niveles deexportación a la UEacostumbrados porMontserrat y lasAntillas holandesas,así como para el GranCaicos. Ambasmedidas, de serllevadas a la práctica,tendrán un severoimpacto negativo enlas economías de lasislas y en los nivelesde empleo. Losgobiernos caribeños ylas asociones delsector privado (CCE,Caribbean RiceAssociation, and WestIndies Rum & SpiritsProducers Association- WIRSPA) hanestado en negociacio-nes en Bruselas desdeenero de 1997. Hasta

pa. Mientras el proceso Lomé experimentaba cambios en cuantoa estabilización de las exportaciones, financiamiento de subsi-dios y asignaciones de ayuda especial (emergencia, asistencia,ambiente y ajuste, estructural), el enfoque principal del Caribe seha centrado en los instrumentos de comercio, es decir, normasde origen, promoción comercial, cláusulas de salvaguardia paralos precios de exportación, protocolos agrícolas especiales ycuotas especiales, como parte de la Política Agrícola Común dela UE (CAP); las transferencias STABEX para las exportacionesde banano han sido de gran importancia para Belice, Jamaica ylas islas de Barlovento, así como la ayuda de emergencia porhuracanes. Asimismo, los flujos de ayuda EDF(Fondo Europeopara el Desarrollo) han proporcionado ayuda significativa a lospaíses OEC (Países Europeos de Ultramar) y Belice en el área deagricultura, desarrollo rural, salud, educación e infraestructurade transporte. Sin embargo, dado el alto nivel de ingresos percápita de la región, y la estabilidad en estos rubros, los protoco-los agrícolas especiales siguieron siendo cruciales, aun cuandola región se benefició de los programas mencionados.

A pesar de cierta diversificación marginal de los productos deexportación, como urea, metanol, amonia y algunas piezas devestuario, el patrón general de concentración de artículos prima-rios no ha cambiado, y el Tratado de Lomé ha sido, por lo gene-ral, positivo para el Caribe por las disposiciones sobre artículosbásicos. Hasta 1994, había estabilidad en los regímenes de im-portación de azúcar y banano y a veces se produjeron incremen-tos en los ingresos de exportación. Los ingresos de la exporta-ción de azúcar, en particular, han sido siempre mucho mayoresque los que se obtenían a precios del mercado mundial, y hastaeste año las exportaciones de ron y arroz se beneficiaron de en-tradas libres de impuestos y de medidas proteccionistas frente ala competencia externa, a saber, la producción de EE.UU.5 Encuanto al comercio, la cuota del mercado que tenía el Caribe hacontinuado reduciéndose, para beneficio de otros países en de-sarrollo que son parte del grupo ACP, cuyas exportaciones sonmás competitivas y que, con el tiempo, se han beneficiado de lastendencias globales a la liberalizaron del comercio, lo que afec-ta las preferencias de entrada libre de los países ACP en el Cari-be. Un ejemplo claro de ello es el caso de las exportaciones debanano dólar proveniente de América del Sur y del Centro, asícomo otros productos primarios de América del Sur, todos loscuales pagan aranceles altos en la actualidad para ingresar susproductos al mercado europeo, y aún así, son más competitivosque los productos de entrada libre del Caribe y otros países ACP.Ningún incremento en los flujos de ayuda, públicos o privados,ha compensado estas pérdidas, incluso el Programa IndicativoRegional del Caribe (CRIP) se ha visto reducido en términos rela-

tivos con el ingreso de República Dominicana y Haití. Es más, losretos que plantea EE.UU al régimen de banano del Mercado Úni-co de la Unión Europea (SEM) tiene muchas posibilidades delograr una resolución contraria a la UE de parte de la OMC,erosionando aún más el futuro de la industria bananera regional.

Esta situación ha obligado a la UE a evaluar el bajo rendimientode las exportaciones, y como resultado, ha puesto un renovadoénfasis en los factores que son prerequisito para unainternacionalización eficaz del comercio del grupo ACP y delCaribe, así como en las relaciones de inversión más allá de unasimple concesión de preferencias comerciales. El régimen depreferencias comerciales no sólo se ha vuelo obsoleto productode la creciente globalización y liberalización del comercio y de lainversión, sino que es evidente que las ventajas arancelarias noson condiciones suficientes ni necesarias para la exportación debienes ni para una actitud de crecimiento de la exportación. Estose vuelve más evidente a medida que la UE evalúa el rendimien-to de países menos desarrollados que no son parte del grupoACP. De ahí que el nuevo énfasis esté en políticasmacroeconómicas y microeconómicas estables, políticas comer-ciales internas/domésticas y de inversión que conllevan a proce-sos productivos eficientes, cuyo resultado final lo expresa el GreenPaper, como sigue:

«A la luz del limitado impacto de las 'preferencias Lomé',la posible erosión de los márgenes preferenciales y lanecesidad de adoptar nuevas medidas compatibles conel nuevo reglamento de la OMC, es vital estudiar cuida-dosamente las opciones que tienen los países ACP y dela UE a la hora de determinar los nuevos acuerdos co-merciales. La meta es permitir que los países ACP pue-dan tener mayor participación en las relaciones econó-micas y comerciales de carácter internacional y ayudar-los a obtener mayores beneficios de las oportunidadespara el desarrollo que les puedan ofrecer esas relacio-nes, evitando así el peligro de mayor marginación».6

La mayoría de las islas no son sujeto de mayores cantidades deayuda humanitaria básica ni de ayuda para paliar la pobreza,dadas las tasas relativamente altas de ingresos per cápita y delPIB, aunque sí se benefician de sus propios Programas Indicati-vos Nacionales (NIP) y del Programa Indicativo Regional (CRIP)que permiten implementar los programas del CARIFORUM. Es-tos forman parte de las asignaciones para proyectos nacionalesy regionales del Fondo Europeo Especial de Desarrollo (EDF). ElCRIP actual bajo el T EDF (1995-1998) suma aproximadamenteECU105 millones y ha sido la pieza central del apoyo de la UEpara la integración regional a nivel del CARIFORUM, que abarca

donde se tieneinformación, ningunaONG, organizaciónlaboral o cualquierotra iniciativa de lasociedad civil haemprendido accionesen este sentido, locual es indicativo dela participaciónrelativamente limitaday marginal del sectoren la relación UE/Caribe, como partedel Tratado de Lomé yfuera de él.

6. Green Paper,documento oficial de1996, p.49

7. Ibid, p. viü

8. Ibid, pp 44-45

9. Basado en el GreenPaper, Capitulo V,pp.64-67

el desarrollo comercial, turístico, agrícola y piscícola, así comolos aeropuertos regionales, la educación secundaria y superior,políticas educativas y desarrollo de recursos humanos. Incluye,asimismo, las telecomunicaciones, los sindicatos postales de laregión, centros culturales, un programa de medios de comunica-ción regional, programas ambientales y de preparación para en-frentar desastres, así como proyectos especiales para el desa-rrollo fronterizo Haití/República Dominicana, y el fortalecimientoinstitucional del CARIFORUM.

Sin embargo, hasta ahora estas actividades han estado estricta-mente orientadas al ámbito gubernamental y han permitido muypoco espacio para la participación del sector privado y de ONG.No obstante, las mismas han servido de vehículo para proporcio-nar recursos económicos a la región a fin de promover el proce-so de integración regional, profundizar y ampliar el ámbito ymembresía del CARIFORUM, contribuyendo así a sentar las ba-ses para un modelo económico viable en la región. Algunas ini-ciativas incluyen la negociación de Zonas de Libre Comercio (FTA)a nivel del CARIFORUM, así como entre el CARIFORUM y Améri-ca Central, y el CARIFORUM y Cuba, expandiendo así las econo-mías de escala para la producción, el comercio y la inversión,mejorando eficiencias y promoviendo la competitividad regional.

Incluso, como se discutirá posteriormente, esta agenda de políti-cas concuerda con una de las propuestas de la UE para actuali-zar el Tratado Lomé, lo cual incluiría la ampliación del «acuerdode cooperación UE/Caribe para todo el área caribeña, que tengacomo objetivo final integrar la cooperación con estos países enel marco de las relaciones con América Latina»7. Esto contribui-ría a lograr una mayor integración del grupo ACP en la economíaglobal, como está planteado en la agenda de la UE y constituyeuna de las opciones propuestas en el Green Paper, según la cualla recién formada Asociación de Estados Caribeños (ACS) seríael nuevo marco para la cooperación de la UE dirigida al desarro-lio de la región. Como resultado de lo anterior, se ha argumenta-do en favor de mantener un «enfoque especial» post Lomé parala región, «en términos de política exterior, seguridad y coopera-ción para el desarrollo».8

2. Opciones comerciales Post Lomé9

Las opciones comerciales discutidas como posibles propuestasde un acuerdo post Lomé se basan en las siguientes considera-ciones y prioridades dentro de una política amplia que sea partede los planes de ayuda para el desarrollo de la UE y reflejen undesglose de temas en categorías socioeconómicas einstitucionales.

(a) Prevenir la marginación -a través de la integración de lospaíses ACP-, en el sistema económico mundial, e integrara la población desposeída en la vida social y económica.Brindar apoyo continuo a las iniciativas de integración re-gional que sirvan para promover estas metas.

(b) Estimular el crecimiento económico a través de lacompetitividad y desarrollo del sector privado. Incluir elapoyo directo al sector privado, asistencia para garantizarun entorno institucional y político estable que conduzca alcrecimiento empresarial y económico (reformas regulatoriasy legislativas); promover instituciones y servicios financie-ros como mercados de capital, y respaldar iniciativas depromoción de inversiones, incluyendo opciones de ayudafutura como

• apoyar la reestructuración de empresas del sectorpúblico y programas de privatización

• continuar e intensificar el apoyo a la integración re-gional, incluyendo componentes como fortalecimientode la capacidad a nivel de las instituciones regiona-les y nacionales: brindar ayuda al sector privado parasu reestructuración de manera que pueda competiren mercados globales y regionales, y apoyar a losgobiernos en los procesos de ajuste hacia la integra-ción regional (apoyo presupuestario o para la balan-za de pagos)

• intensificar las medidas de apoyo al desarrollo co-mercial, para garantizar que los países ACP captenlos beneficios potenciales que se deriven de las nue-vas oportunidades comerciales

• apoyar el desarrollo de experticia científica y técnicacomo componente estratégico del desarrollo soste-nible

• ayudar a preparar a los países ACP para los cons-tantes avances en el campo de la informática

• promover la cooperación monetaria

• reducir la carga de la deuda externa a través de lainiciativa de apoyo de la UE

(c) Incrementar el empleo y apoyo a las políticas sociales enel marco de las medidas para paliar la pobreza, incluyen-do el enfoque estratégico de la UE con respecto a sus con-trapartes en el área, el acceso a los recursos productivos,empleo y desarrollo de los recursos humanos y apoyo a laspolíticas sociales

(d) Integrar la protección del medio ambiente en el procesode desarrollo, a través de medidas intervinculadas queayuden a satisfacer las necesidades de los desposeídos,y que estén relacionadas con la utilización de las fuerzasdel mercado y de indicadores que reflejen costos y benefi-cios ambientales e integren intereses ambientales en laformulación de políticas globales y procesos administrati-vos, con particular énfasis en la deforestación y desarrollode políticas ambientales en general.

Para todos los efectos, estas consideraciones políticas se tradu-cen en una especie de términos y condiciones de un «contratopara el desarrollo» que la UE propone como el fundamento filo-sófico de la nueva relación post Lomé UE-ACP. Todos los secto-res deben analizar cuidadosamente y evaluar estas considera-ciones, así como sus implicaciones, como un paso preparatoriopara el proceso de diálogo y negociación en el plano guberna-mental, del sector privado y de la sociedad civil/ONG. Asimismo,las siguientes opciones para la relación comercial ACP/UE pos-terior al año 2000 deben ser evaluadas y revisadas en el marcoque esté vigente en su momento:

• Mecanismos de integración regional

• Acuerdos comerciales simples vs acuerdos comer-ciales múltiples

• Preferencias diferenciadas vs preferencias generali-zadas

• Acuerdos recíprocos vs acuerdos no recíprocos

• Compromisos contractuales de carácter multilateralvs compromisos unilaterales sin carácter de obliga-toriedad

(i) «Status quo»: continuación del sistema actual de no reci-procidad que se concentra en estrictos beneficios del acce-so al mercado y que-se encuentra bajo presión como resulta-do de tendencias globales de liberalización del comercio,por ejemplo OMC, TLC, FTAA, etc. La concentración del ac-ceso preferencial en productos primarios específicos reque-riría renunciar a la OMC cada año, reduciendo así la estabili-dad de la naturaleza permanente y contractual del régimenvigente. Aun así, el régimen bananero del Caribe sería im-pugnable bajo la OMC, al igual que otros regímenespreferenciales bajo el programa Lomé. Si bien una variaciónpotencial podría expandir el régimen actual para incluir otrosaspectos relacionados con el comercio (normas, política decompetencia, propiedad intelectual y servicios, entre otros),así como mejoras en el acceso al mercado y un elemento dereciprocidad, esta opción profundiza la dependencia regio-

nal del acceso preferencial sin ampliar las oportunidades.Esta opción presupone que la agenda ACP tradicional nodejaría de ser de máxima prioridad en la UE y se basa enoportunidades limitadas de crecimiento y desarrollo en unentorno comercial y de inversión de no reciprocidad. Algu-nos de los países ACP menos desarrollados podrían ver estocomo una opción potencial que rescata la esencia del Trata-do de Lomé, pero para los países caribeños esta opción limi-taría cualquier posibilidad de crecimiento externo y diversifi-cación del comercio. Es más, dadas las múltiplesimpugnaciones que este tipo de regímenes de no reciproci-dad y de preferencias arancelarias ha suscitado en el siste-ma de comercio internacional, es muy poco probable queesos mecanismos persistieran por mucho tiempo despuésde finalizado el Tratado de Lomé, y en los lugares donde con-tinuaran vigentes estos mecanismos sería porque se trata decasos extremos de dependencia del régimen Lomé en lo querespecta a comercio y ayuda (por ejemplo los países delSubsanara africano).

(ii) «Integración en el SGP»: Se trata de un tipo de «gradua-ción comercial» mediante la cual los países ACP más avan-zados abandonarían el régimen Lomé para integrarse en elrégimen de comercio estándar de carácter internacional delSistema General de Preferencias (SGP) junto con otros paí-ses en desarrollo que no pertenecen al grupo ACP. El régi-men Lomé continuaría existiendo pero sólo como un paqueteasistencial sin preferencias comerciales, en el que los paí-ses ACP menos desarrollados (LLDC-ACP) estarían agrupa-dos con los países menos desarrollados no pertenecientesal grupo ACP, con sus preferencias comerciales congeladasen el nivel de Lomé. Un régimen así «armonizaría» la políticacomercial de no reciprocidad de la UE según el reglamentode la OMC y en conformidad con las directrices de la necesi-dad real y de los así llamados niveles de desarrollo, y crearíauna cancha pareja para el acceso al mercado de la UE detodos los países menos desarrollados. En esa situación, elCaribe tendría que competir sin márgenes preferenciales enel mercado de la UE de cara a la producción de AméricaLatina y de países ACP/LDC. Los protocolos de productoscomo el azúcar y el banano no sobrevivirían esta opción, puesse saldrían del margen del régimen post Lomé y tendríanque ajustarse a las normas del Sistema General de Preferen-cias.

(iii) «Reciprocidad uniforme»; integración plena de un solo ACPen las normas y regulaciones de la OMC, sobre la base de laextensión de reciprocidad a las exportaciones de la UE. Sibien las negociaciones permitirían períodos de transición, la

premisa básica es que al conceder reciprocidad se manten-drían las preferencias comerciales ACP, pues serían partede acuerdos de comercio bilaterales/multilaterales entre dospartes que se asemejan a las Zonas de Libre Comercio (FÍA)actualmente en boga en América del Sur y Asia. La reciproci-dad uniforme implicaría la integración plena en el marco dela OMC y podría incluir acuerdos adicionales concernientesa otros asuntos relacionados con el comercio (por ejemplo,el «status quo»). La principal desventaja es la de tener unrégimen uniforme para todos los países ACP, que no toma encuenta sus niveles de desarrollo y sus necesidades. Es muypoco probable que un único marco pudiera acomodar lasnecesidades y condiciones de todos los países ACP, sin men-cionar la limitada posibilidad de que todos fueran capacesde contratar un régimen de Zona de Libre Comercio con laUE.

(iv) «Reciprocidad diferenciada»: es una variación de la ante-rior, en la que la reciprocidad comercial con la UE sería ne-gociada con grupos ACP subregionales como convenios decomercio regionales, de acuerdo con las necesidades espe-cíficas y las capacidades FTA de estos grupos. La compati-bilidad OMC no existe y se podrían negociar acuerdos decarácter comercial más amplios. Al permitir el establecimientode una variedad de acuerdos comerciales de nivel regional,la UE solucionaría el problema de la diversidad de necesida-des y niveles de desarrollo en los países ACP y, por lo tanto,negociaría «programas» y «planes» de acuerdo con lo quemejor se ajusta a las necesidades específicas de un grupode países ACP. No cabe duda de que esta opción fragmen-taría la cooperación del actual régimen Lomé en una granvariedad de acuerdos distintos, y discriminaría a los paísesque no forman parte de ningún grupo regional. En tanto queCARICOM y tal vez CARIFORUM podrían calificar y promo-ver con toda facilidad acuerdos de comercio regionales conla UE que respondieran a sus necesidades y capacidadesespecíficas, los protocolos de los productos y los esquemasde preferencia agrícola -que son en la actualidad el benefi-cio principal del régimen Lomé-, ya no estarían disponibles.En un nivel ACP más amplio, se corre el peligro real de queuna mayoría de países ACP simplemente no podrían partici-par en ningún acuerdo especial de comercio. La UE podríamuy bien tener que enfrentar una cantidad interminable deacuerdos de comercio específicos de carácter regional conlos cuales negociar, y verse obligada a dar atención priorita-ria a los que tengan importancia económica más inmediatapara los regímenes comerciales y de inversión de la UE.

(v) Variaciones: El Green Paper propone otras dos variacionesgenerales además de las opciones anteriores, «diferencia-ción en un solo marco» y «diferenciación conducente a unavariedad de acuerdos» los que, en principio, permitirían (porla vía de la negociación) un enfoque de múltiples niveles quecombinaría ciertos elementos de las opciones anteriores deacuerdo con los distintos niveles de los países ACP en lo querespecta al desarrollo, necesidades y voluntad de avanzar ono en el comercio libre, así como diversos grados de reci-procidad. La elegibilidad de ciertas preferencias horizonta-les de que actualmente goza un país (protocolos de produc-tos y preferencias agrícolas) plantearían un problema paralos países caribeños. Incluso cualquier complicación en lasnegociaciones ya no Implicaría tan sólo el mantener algunaforma de Integridad del régimen Lomé, sino también de lareciprocidad, diferenciación y consideraciones de gradua-ción, como se discutió anteriormente. De igual modo, la nocompatibilidad con dos términos OMC exigiría algún tipo deproceso de derogación o renuncia. Por último, debe señalar-se que los intentos para desarrollar múltiples marcos com-prometen seriamente los protocolos de los productos y laspreferencias agrícolas. Asimismo, estos intentos exacerbanel tema del tratamiento desigual (según los niveles dedesarollo) en el seno de grupos ACP en desarrollo.

3. Evaluación: acuerdos actuales vsopciones comerciales

Los países ACP del Caribe han estado promoviendo un procesode diálogo y prenegoclación de las políticas en el seno de laAsamblea Conjunta ACP-EU, que busca evitar cualquier princi-pio de niveles diferenciados de desarrollo como criterios paraestablecer acuerdos comerciales post Lomé. Esto responde ados grandes intereses del Caribe: a) evitar la «graduación» depaíses ACP del Caribe sobre la base de niveles de desarrollomás altos, pues se pondría en peligro la continuación de prefe-rencias comerciales y de cierta ayuda, y b) buscar la manera demantener con los países ACP una posición negociadora comúnde cara a la UE, a fin de maximizar la capacidad de negociación.Paralelamente, es innegable que hay fuerzas entre los paísesmiembros y la Comisión que buscan racionalizar la ayuda para eldesarrollo y los acuerdos comerciales de la UE con tantos sub-grupos ACP como sea posible.

A este respecto, durante algún tiempo se han presentado argu-mentos para consolidar los beneficios de países ACP del Caribecon los beneficios de la UE para América Central en un solo pro-

grama de ayuda para el desarrollo en América Latina, que incor-poraría en su momento a Cuba y otros países latinoamericanos.Sin embargo, un programa así estaría claramente centrado enaspectos relacionados con el comercio, y serviría para comple-mentar algunas iniciativas de libre comercio que han surgido enel Hemisferio Occidental, como la FTAA-2005. Asimismo, es evi-dente que se alejaría de regímenes preferenciales de comercio ypodría indicar el fin de protocolos de productos y de preferen-cias agrícolas. A pesar de que un programa así incluiría grandesprogramas de ayuda, no está claro hasta qué grado calificarían¡os países caribeños, en vista de los altos indicadores económi-cos que presentan cuando se les compara con los países lati-noamericanos antes mencionados.

La lógica fundamental de la iniciativa caribeña de entablar unanueva relación con la UE después de terminado el régimen deLomé proviene de la deficiencia de los actuales acuerdos no re-cíprocos (protocolos de productos y preferencias agrícolas) queno garantizan la expansión de la inversión y del comercio en laregión en el futuro previsible. Se vislumbra que la tendencia ac-tual a las Zonas de Libre Comercio y a los bloques comercialescontinuará desviando del Caribe el comercio y la inversión entanto los acuerdos no ofrezcan concesiones preferenciales másatractivas para sus miembros, Además, la erosión preferencialcausada por la liberalización global del comercio ha tenido comoresultado una reducción substancial de los márgenes arancela-rios (de 3% puntos con la Ronda de Uruguay) y en el caso de laUE, los aranceles oscilan entre el 5 y 16% sobre productos in-dustriales, lo que significa que las preferencias del régimen Loméya no proporcionan una ventaja substancial para las exportacio-nes ACP. En los regímenes comerciales liberalizados, los facto-res que garantizan la competitividad para acceder a los merca-dos ya no son las preferencias comerciales y las barreras aran-celarias, y es en estos factores que los países caribeños debenconcentrar sus esfuerzos.

Dado el estado de los vínculos comerciales y de inversión entrela UE y el Caribe, las opciones iv) y v) ofrecen los marcos dereferencia más realistas para promover la integración regional yel desarrollo económico en una era postpreferencial, pues per-miten cierta forma o variación del FTA entre Europa y la región.Un arreglo así contribuiría a expandir el tamaño del mercado alproporcionar acceso a mejores preferencias FTA y al ofrecer ma-yor seguridad de acceso al mercado, transparencia y comercioestable, así como normas de inversión. Es más, tal como se dis-cutió en la sección anterior, un enfoque regional que contemplenuevas disposiciones no restrictivas de comercio e inversiónpodría no requerir la eliminación total de los protocolos de pro-

ductos y las preferencias agrícolas, tan críticas para algunos delos países caribeños. En algunos casos, las negociaciones po-drían resultar en la adhesión a corto plazo a estos regímenes, almismo tiempo'que se instalan las Zonas de Libre Comercio. Ensíntesis, el hecho más importante que afecta al régimen Lomé esla tendencia de la UE hacia el Este para extender las Zonas deLibre Comercio a la ex-Europa oriental y proponer acuerdos si-milares con otros LDC. De este modo, el régimen Lomé ha deja-do de ser un instrumento comercial competitivo para el Caribedel futuro.

Parte integrante de estas opciones de negociación es el interésmás amplio de la UE por garantizar la eficiencia y competitividad,temas que eran centrales para el mandato de la UE en lo querespecta al MTR, y que siguen siendo centrales para cualquierpolítica que la UE elabore después de finalizado el régimen postLomé, sobre todo a la luz de la disminución de la ayuda. Al igualque todos los grupos donantes, la UE se ha ido alejando de lavisión tradicional de la cooperación para el desarrollo basada enla ayuda económica y ha desarrollado un concepto de coopera-ción más orientado a la cooperación económica con todos, yasean o no miembros del grupo ACP, aunque en este concepto noestán incluidos los países más pobres y menos desarrollados.Hasta ahora, este enfoque hace cada vez mayor énfasis en eldesarrollo del sector privado y en el desarrollo comercial, a fin delograr un crecimiento sostenible y, en el largo plazo, una reduc-ción de la demanda de asistencia.

El interés por la competitividad también se deriva del desgastede las preferencias comerciales del régimen Lomé que inevita-blemente resultará del período de 5-10 años para eliminar losaranceles y otras barreras arancelarias, producto de su compro-miso con el GATT-OMC, que favorece la reciprocidad y la no dis-criminación en el comercio internacional. Así, a pesar de las op-ciones antes discutidas, relativas a la conservación de la no reci-procidad y de preferencias comerciales, la dirección del nuevorégimen de comercio internacional conducirá a la región, así comoa la mayoría de los países ACP, hacia un conflicto directo con elreglamento y principios del GATT-OMC y/o un ambiente en el quela UE se mostrará cada vez más presionada para eliminar estaspreferencias y hacer que el régimen de comercio sea más com-patible con la OMC. El Caribe necesita evaluar qué tan prepara-dos están para una reciprocidad semejante, identificar un míni-mo de áreas clave por las cuales valdría la pena negociar algúntipo de preferencia comercial (azúcar, banano y ron) y encontrarmaneras de potenciar al máximo los beneficios obtenidos de losacuerdos de liberalización comercial con la UE.

En otras palabras, no todas las preferencias del régimen Loméestán obligadas a desaparecer al mismo tiempo cuando se ven-za la Convención el 1o de marzo del año 2000, y tampoco lareprocidad instantánea tiene que ser el régimen comercial pre-dominante. No todas las disposiciones comerciales del régimenLomé están sujetas a la misma presión para finalizar, pero tam-bién es cierto que es muy poco probable que las preferenciasarancelarias y los incentivos comerciales tipo Lomé se incluyanen las negociaciones comerciales posteriores al año 2000 entrela UE y los países ACP. Aunque en circunstancias especialespodrían surgir excepciones menores, la visión dominante es queel régimen comercial de Lomé era muy generoso, y que el bajorendimiento comercial de la exportación en los países ACP estámás relacionado con la falta de competitividad que con las con-diciones de acceso al mercado. Por último, el proceso de libera-lización comercial engendrado por el GATT-OCM garantiza queen los próximos 10-15 años éstas y otras preferencias arancela-rias estarán completamente erosionadas.

Las restricciones que enfrenta el Caribe a la luz de esas restric-ciones comerciales post Lomé tienen que ser claramente ponde-radas para que valoremos como es debido los retos que surgi-rán de los cambios que traerá consigo el fin del régimen de Lomé.El reducido mercado regional se encuentra saturado de exporta-ciones provenientes de Europa y América del Norte, a pesar dela naturaleza no recíproca de los acuerdos comerciales existen-tes y, si bien el incipiente sector servicios ha empezado a brindaroportunidades de inversión, se hace necesario mejorar el marcoregulatorio y legislativo, así como otra infraestructura de apoyo,para crear un ambiente de inversión más atractivo. Asimismo, laestructura de exportación de la mayoría de países caribeños y elritmo de diversificación indican que pasará algún tiempo antesde que la mayoría de estos países pueda competir en igualdadde términos en un ámbito de libre comercio.

A lo anterior se suma la crisis de endeudamiento permanente-sobre todo en Jamaica y Guayana-, la dislocaciónmacroeconómica en Surinam y Haití, así como el impacto delajuste estructural en Jamaica, Trinidad y República Dominicana,todo lo cual ha implicado que las prioridades inmediatas paracasi todos los gobiernos están relacionadas con la problemáticasocial y las necesidades básicas -como atención médica, edu-cación y empleo-, así como con buscar maneras de paliar lapobreza. En este contexto, el Caribe tendrá que desarrollar unmandato de negociación que pueda alcanzar el equilibrio entrela dependencia de la ayuda externa, las preferencias comercia-les y la meta de largo plazo que es desarrollar la competitividadpara sobrevivir. El mandato regional debe, necesariamente, im-

pulsar la cooperación entre el Caribe y Europa para facilitar losajustes que requiere la transición y la competitividad de largoplazo, basada en un enfoque que tome en cuenta los diferentesniveles de desarrollo que existen en la región, así como las dis-tintas necesidades de desarrollo. En este contexto se enmarca elénfasis que debe dársele a garantizar un trato especial y diferen-ciado para los países menos desarrollados de la región, algoque todavía es compatible con la meta más amplia de la UE depromover la integración gradual y fluida de los países en desa-rrollo en la economía global.

Para lograr esto, será necesario desarrollar una agenda regionalque tenga metas claras e identifique nuevos mecanismos de co-operación para apoyar la transición de un comercio basado enun trato preferencial a un comercio cuya base es la reciprocidad,y mantener, a la vez, la integridad de corto plazo de los sectoresproductivos en transición (por ejemplo, la producción agrícola yotros artículos). Sin embargo, para desarrollar un mandato denegociación se requiere establecer un calendario de actividadesque tome en cuenta los diferentes niveles de preparación en laregión para poder garantizar reciprocidad (parcial o plena, in-mediata o gradual) y prepararse para el fin de las preferenciascomerciales, de manera similar al proceso que ha seguido la re-gión para seleccionar opciones relacionadas con la «reciproci-dad gradual» como miembros del TLC y de una posible Zona deLibre Comercio para el 2005. A la hora de hacer planes regiona-les de reformar las barreras arancelarias existentes en la. regiónpara tomar en cuenta el consenso global sobre libre comercioyliberalización del mercado y preparar un calendario con metasprecisas y realistas que deberán cumplirse en un período espe-cificado. Este ejercicio debe ir de la mano de un análisis exhaus-tivo de las implicaciones de la liberalización comercial en térmi-nos de ingresos (de gran importancia para el CARICOM en suproceso de convertirse en Mercado y Economía Únicos - SME yno sólo de cara a los acuerdos posteriores al régimen Lomé), asícomo de un análisis del potencial de la región y la competitividadactual entre los sectores de mayor importancia para la región.10

Aun cuando el Caribe, siguiera el curso de una relación diferen-ciada y especial con Europa una vez que el régimen Lomé deja-ra de estar en vigencia y la unidad del grupo ACP dejara de serrealidad, la elaboración de una agenda de comercialización se-guiría siendo una necesidad en tanto se trata de un grupo regio-nal que busca cómo potenciar al máximo los vínculos entre co-mercio e inversión. No obstante, para poder desarrollar un man-dato de negociación regional bien estructurado y razonado, se-ría necesario contar con una estructura como un CARICOM am-pliado, que incluyera a los miembros del CARIFORUM o median-te un CARIFORUM, fortalecido, con capacidad institucional y le-

10. Un ejemploilustrativo es laAlianza Centroameri-cana para el Desarro-llo Sostenible y elForo Centroamerica-no de Inversión yComercio, que hanpromovido el análisisempírico de lacompetitividadsectorial en laseconomías de AméricaCentral de cara alproceso de integra-ción regional centro-americana, el TLC ylas Zonas de LibreComercio - 2005.

gal para entablar negociaciones. Sin embargo, tal como está orTganizado el CARIFORUM en la actualidad, sólo los gobiernostienen acceso al mismo, y dado el creciente énfasis en un diálo-go de cooperación para un desarrollo descentralizado, sería ne-cesario establecer un mecanismo de negociación que tomara encuenta y facilitara la participación del sector privado y de otras«contrapartes sociales» como ONG, sindicatos, organizacionesde base, pequeñas empresas asociativas, asociaciones de pro-ductores, movimientos de mujeres, entre otros, como parte de unproceso de consulta regional que asegure la representación másamplia de metas e intereses,

4. Impacto de las opciones comerciales enlos grupos vulnerables del Caribe

Cualquier nuevo acuerdo tendría que contener nuevos mecanis-mos que apoyen la transición de un trato preferencial a un tratode reciprocidad, dada la estructura de exportación de la mayoríade países ACP y el nivel de dependencia del sistema de prefe-rencias. Un enfoque así tendría también que tomar en cuenta losdistintos niveles de desarrollo y los diferentes grados de depen-dencia de la actual estructura preferencial. Un posible enfoque(construido sobre las opciones iv y v) podría ser recurrir al mis-mo sistema que utilizan el GATT/OMC de establecer calendariosdistintos para el retiro gradual del sistema de preferencias y lareadecuación del sistema arancelario para los diferentes gruposde países ACP. Al igual que con el GATT/OMC, no se requeriríaque los países menos desarrollados readecuaran sus barrerasarancelarias. En el Caribe, los candidatos obvios para la aplica-ción de un enfoque diferenciado como el descrito serían Haití,Surinam y los OEC. Esta última medida estaría destinada a evitarla desestabilización y el colapso de la industria bananera en laregión, causada por el temor a tener que desmantelar el régimende preferencia bananero. Una situación así no sólo crearía caosen las iniciativas de diversificación de las exportaciones, sinoque en ausencia de un producto alternativo de exportación ygeneración de divisas, se correría el riesgo de inestabilidad so-cial, política y económica en la región.

Es muy difícil prever y evaluar el impacto que pudieran tener lasdiversas opciones aquí discutidas en los grupos vulnerables delCaribe (por ejemplo, pobres, deseampleados, sector informalmarginal, agricultura, pequeñas empresas, mujeres y niños/as, ydemás) sin tener información de primera mano. No cabe dudade que cualquier iniciativa de intercambio comercial que no re-sulte en la expansión de la economía y en oportunidades de cre-cimiento, y que al menos detenga la espiral descendente de la

riqueza que representan las exportaciones de productos agríco-las, tendría efectos muy negativos en los sectores sociales másdesposeídos. Lo mismo sucede a nivel nacional cuando se haceuna valoración de las opciones de comercio tomando en cuentala situación actual bajo el régimen Lomé, El énfasis que se haceactualmente en paliar la pobreza, generar empleos y elaborarestrategias de desarrollo sostenible en el marco de la relaciónUE/ACP, así como el apoyo continuo a las iniciativas de integra-ción regional, son indicadores de una política comprometida ensatisfacer las necesidades de los sectores más desposeídos dela sociedad .

En la medida en que cualquier opción comercial específica paralas nuevas relaciones UE-Caribe después del régimen Lomé lo-gre incorporar el apoyo a la integración regional, asignacionesde uno u otro tipo para los regímenes de productos de exporta-ción y las preferencias sobre productos agrícolas, y asignacio-nes para el desarrollo de políticas sociales y económicas orien-tadas a contrarrestrar el impacto negativo de los ajustes estruc-turales y de las políticas de liberalización económica, en esamedida se harán más o menos vulnerables los sectores menosfavorecidos de la sociedad. Si bien la ayuda para el desarrollocontinuará en descenso -ya sea bajo el régimen Lomé o poste-rior a éste-, el Caribe nunca recibió una ayuda substancial comoen el caso de los países menos desarrollados, de manera quecorresponde al ámbito político la creación de planes y propues-tas de desarrollo y comercio que incluya la promoción de un cre-cimiento con equidad, seguridad alimentaria, derechos labora-les, y ambiente mejorado, así como la erradicación /alivio de lapobreza; además, de planes y propuestas que puedan incre-mentar las oportunidades de acceso al mercado para pequeñosy medianos empresarios.

Tanto las negociaciones que lleva a cabo el Caribe para estable-cer acuerdos posteriores al régimen Lomé, como las negociacio-nes con el TLC y FTAA-2005 deben hacer énfasis y darle priori-dad no sólo al desarrollo y creación de condiciones que estimu-len el crecimiento económico y proporcionen el potencial para laparticipación regional en el nuevo régimen de comercio interna-cional, sino también la necesidad crucial de mantener los nivelesrelativamente altos de estabilidad social, económica y políticalogrados sobre todo durante las dos décadas anteriores graciasa los beneficios que obtuvo la región de la cooperación UE-ACPbajo el régimen Lomé. Las políticas caribeñas relacionadas conla creación de Zonas de Libre Comercio (FTA) y las negociacio-nes post Lomé deben centrarse en los logros sociales y econó-micos del pasado, incluyendo los niveles relativamente altos deestabilidad política y social alcanzados en las décadas pasa-das, así como los niveles relativamente bajos de pobreza y

marginación. Sin embargo, en la medida que se avanza hacia laelaboración de estrategias que serán aplicadas una vez que ca-duque el Tratado de Lomé, en esa medida se debe actuar conprecaución y evaluar la experiencia acumulada en los procesoseconómicos, de liberalízación y ajuste estructural en Jamaica,Trinidad, Guayana, Surinam, República Dominicana y otros paí-ses, a la luz de los costos sociales, bajos o altos, que hayantenido que soportar estas sociedades a fin de promover iniciati-vas de políticas que conducirían a mayor crecimiento económi-co, competitividad y productividad.

5. «Cooperación 2000: un enfoqueEurostep» y las opciones comercialesGreen Paper

Los principios generales y amplios formulados en el documento«Cooperación para el 2000» parten de la premisa de promoverun desarrollo' social y económico sobre la base de la equidadcomo parte de la política de comercio de la UE y una estrategiade ayuda para el desarrollo destinada a los países ACP. De ahíque en el documento se haga especial énfasis en los paísesmenos desarrollos dentro del grupo de países ACP y en los paí-ses en situación de posguerra, factores más comunes en lospaíses de África subsahariana y algunos países asiáticos menosdesarrollados que en los países ACP del Caribe. Hay una ten-dencia en el enfoque del documento a centrarse en la pobreza yel ámbito geográfico de acción de estos principios, y presentaruna agenda para el desarrollo mucho más centrada en las nece-sidades básicas que en las políticas de comercio e inversión adiferencia de la estrategia Lomé. El proceso de «Cooperaciónpara el año 2000» se centra en la creación de un marco europeoúnico referente a la cooperación para el desarrollo que enfoquelas políticas de ayuda y comercio para erradicar la pobreza ypromover el crecimiento con equidad, en una especie de postLomé «Lomé mejorado».

El enfoque de Eurostep, a pesar de hacer énfasis en un acuerdoespecial con un grupo de países ACP, no da detalles de cómo sediferenciaría este paquete del régimen Lomé, en su versión ac-tual. La pregunta es si se trata de un Lomé mejorado o de unLomé mas profundo. El acuerdo propuesto incluiría medidas co-merciales no recíprocas, concesiones económica para erradicarla pobreza y se centraría en «un grupo de países ACP que secaracteriza por tener indicadores bajos de desarrollo humano»,que dista mucho de las opciones de desarrollo que proponía elrégimen Lomé para el Caribe, sobre todo porque la región seencuentra en un punto de convergencia de importantes iniciati-

vas transatlánticas, como las Zonas de Libre Comercio y los acuer-dos post Lomé UE/ACP, y de iniciativas continentales como elTLC/FTAA-2005.

Además del énfasis en el desarrollo social y en las necesidadesbásicas de la población, otras áreas clave para la agendaEurostep son los derechos humanos y la ayuda humanitaria, asícomo la reducción de la deuda externa (en particular en el Áfricasubsahariana), la prevención y resolución de conflictos y la se-guridad alimentaria. En el área de inversión y comercio, Eurostepaborda las siguientes iniciativas, todas contempladas en el mar-co del desarrollo continuo de la cooperación entre la UE y lospaíses ACP:

(a) Una política integrada de comercio y desarrollo

(b) Acuerdos comerciales de nivel regional

(c) Metas sociales y ambientales en el comercio

(d) Acuerdos multilaterales sobre inversión

(e) Acciones de la UE y los países menos desarrollados en laOMC

Sin embargo, el documento no aclara cómo fusionar los princi-pios de Eurostep, de gran pertinencia y relevancia para todos lospaíses en desarrollo, y el diálogo y la negociación que rodean larelación UE/ACP Lomé. Por ejemplo, la agenda temática dedicamucha atención a la relación Lomé con los países menos desa-rrollados pero no proporciona referencias concretas y específi-cas sobre su aplicación en los países ACP del Caribe. La pocaexperiencia de los miembros de Eurostep en temas relacionadoscon el desarrollo del comercio en el Caribe está directamenterelacionada con el vacío antes indicado. De manera que no que-da claro la manera específica como estos principios aportarán aldiálogo en relación con la UE y el régimen Lomé.

6. Campaña de defensa de las ONGcaribeñas

Una iniciativa largamente esperada es el desarrollo de una cam-paña propositiva de las ONG caribeñas dirigida a los gobiernosregionales sobre el tema de las relaciones con la UE, una vezque caduque el Tratado de Lomé y los acuerdos futuros relativosal comercio. Si bien el Tratado Lomé ha sido uno de los esfuerzosde cooperación para el desarrollo más completos y amplios deeste siglo, también ha sido uno de los programas más complejosy complicados de entender y manejar adecuadamente. En estesentido es que una campaña propositiva de las ONG caribeñasdebe intentar llegar más allá del concepto del programa Lomé

como ayuda para el desarrollo, y abordar los elementos relacio-nados con la intensificación del comercio y la inversión a fin delograr el impacto deseado en las negociaciones y el diálogo re-gional.

Sin embargo, la debilidad de las ONG regionales estriba en sulimitado conocimiento y comprensión del Programa Lomé y lasrelaciones UE-Caribe. Es necesario que así como el sector priva-do recién ha iniciado la diversificación de las relaciones UE/ACPen el Caribe, apartándolas del monopolio ejercido por los gobier-nos hasta ahora, las ONG regionales y las organizaciones de lasociedad civil también comiencen a inculcar la necesidad de unarelación de cooperación social verdaderamente equilibrada enel diálogo y negociaciones post Lomé. Hasta hoy,, el diálogo Loméy post Lomé ha sido el ámbito en que los gobiernos nacionalesse dedican a promover sus intereses y necesidades relaciona-das con los Programas Indicativos Nacionales (NIP), las organi-zaciones regionales (CARICOM y CARIFORUM), a promover lasmetas y objetivos del Programa Indicativo Regional del Caribe(CRIP), asi como el sector privado regional (CAIC) con sus con-trapartes del Consejo Caribeño para las Iniciativas Europeas(CCE) en busca de ayuda directa para su agenda de desarrollocon la UE y la Comisión. En comparación, las ONG han sido tra-dicionalmente débiles en cuanto a su capacidad propositiva, puesla mayor parte del trabajo que lleva a cabo este sector ha sidoposible gracias a las relaciones especiales UE/Lomé estableci-das con las ONG europeas, a sus vínculos con las mismas y adiversas alianzas de carácter regional. Este es el vínculo másdébil en la cadena de contrapartes sociales de las relacioneseuropeo-caribeñas y en la cooperación para el desarrollo.

Sin embargo, para desempeñar un papel propositivo se requierede conocimiento que, a su vez, debe estar basado en la investi-gación y el análisis de la información, y depende de un marco yuna red de apoyo institucional. Los actores sociales necesitande estas bases para poder participar activamente en los deba-tes y diálogos regionales sobre políticas y aspectos como losacuerdos para un futuro post Lomé entre Europa y el Caribe.Emprender una campaña propositiva significa planes de reco-lección de información y de investigación, información especiali-zada de diferentes temas sectoriales que intervienen en el deba-te, y hacer esfuerzos de coordinación entre las ONG desde susespecificidades y otros actores sociales a fin de presentar unaposición común desde la cual emplazar a los gobiernos de laregión y de Europa. Tal campaña necesita, además, consultasnacionales y regionales, concientizar a los medios de comunica-ción (prensa, radio y TV), iniciativas de educación pública, ini-ciativas de base y esfuerzos de movilización popular, entre otros.

El acceso a la información es crítico para cualquier persona queparticipe en una campaña propositiva y, más aún, si el tema deque se trata es relativamente oscuro para el ciudadano prome-dio, a quien se le hace difícil identificarse de una manera directae inmediata con el mismo y reconocer el impacto directo queéste tiene en su vida. Los vínculos de comunicación entre lasorganizaciones nacionales y regionales, la creación de una redregional de ONG que trabajen con temas relacionados con laetapa post Lomé y el facilitar intercambios de información y com-partir recursos y pericia son elementos críticos en cualquier cam-paña propositiva.

El papel propositivo de las ONG hacia los gobiernos del Caribe aeste respecto debe tener un efoque triangular a nivel de gobier-no, de organización regional vía CARICOM y CARIFORUM, y anivel europeo (gobiernos nacionales, Comisión Europea y ONGeuropeas). El sector privado del Caribe ha trabajo en su agendade una manera similar por casi ocho años, hasta llegar a 1998,período crítico de negociaciones de las relaciones UE-ACP. Lacomunidad de ONG regionales necesitará empaparse con lamayor rapidez posible de los temas primarios y predominantesen la agenda de desarrollo UE-Caribe, si quiere tener un impactoen la misma, y estar preparada para presentar, articular y debatirrecomendaciones de políticas relacionados con el futuro de lacooperación y ayuda para el desarrollo Europa post Lomé-EI Ca-ribe.

Referencias

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and MicheleA.M.. Lowe (1996a) «Supporting Prívate Sector-Led Devetopment in the Caríbbean: Essential First StepsTowards a More Effective Partnership with the EuropeanUnion». Policy Paper. Noviembre, Londres

(1996b) «Practical Approaches to Assisting Prívate SectorDevelopment in the Caríbbean: Draft Proposais for Supportfrom the European Union in the Second half ofLome IV (1995-2000)» Policy Paper. Noviembre, Londres

Davenport, Michael, Adrián Hewitt, Antonique Koning (1995) Europe'sPreferred Partners? The Lone countries in World Trade, Lon-dres: Overseas Development Institute

Eurostep (1997) «Partnership 2000-A Eurostep Approach». Policy Paper.Bruselas.

European Commission (1996a) Green Paper «Relations Between theEuropean Union and the ACP».

«Countries on the eve of the 21sl Century; Challenges andOptions for a New Partnership» Directorate General VIII-Development. Bruselas, 20 de noviembre, 1996.

(1996b)« The European Union and Latín America: The PresentSituation and Prospects for Closer Partnership, 1996-2000».Bruselas.

Gilí, Henry S., Richard Hess y Fernando Perellano (1996) «A NewStrategy to Promote Regional Integration in the CaribbeanRegión». Policy Paper preparado for la Comisión Europea,Bruselas, marzo.

González, Anthoni P. (1996a) «Europe and the Caribbean: Toward aPost-Lome Strategy», Anthony T. Bryan, Ed. The Caribbean:New Dynamics in Trade and Polítical Economy. New Jersey:Transaction Publishers.

(1996b) «Caribbean-EU Relations a Post-Lome World». En-sayo presentado en el Seminario «The Future of Lome», or-ganizado por Friedrich Ebert Stiftung y European Centre forDevelopment Policy Management, Maastricht. Junio 12-14

(1996c) «Reciprocity in the Future ACP/EU Trade Relationswith ParticularReference to the Caribbean». Ensayo presen-tado en el Coloquio «Diplomacy After2000: Small States andNegotiating Space in the New International TradingEnvironment» University of the West Indies, Institute ofInternational Relations. Trinidad. October 8-9.

Anexo

Términos de referencias (OXFAM-Reino Unido y CIECA)

GeneralEvaluación de las opciones de ayuda y comercio considera-das en el Capítulo V del Green Paper

• El punto de vista de nuestro estudio parte de los gruposmás vulnerables de la sociedad civil de la región, porejemplo, los desposeídos, el sector informal (o peque-ñas empresas), los desempleados, las mujeres y los ni-ños/as. Nos interesa identificar los temas clave que de-ben interesarnos porque les afecta a ellos/as.

• Respetamos el lenguaje técnico y científico, pero a fin dehacernos comprender por las personas y comunidadescon las que trabajamos les pedimos mantenerlo en unnivel mínimo, y acompañarlo de notas explicativos cuan-do sea necesario.

Específico

1. Evaluación de las ventajas y limitaciones de los acuer-dos de trato preferencial en el comercio, según el Pro-grama Lomé en vigencia desde la perspectiva del Cari-be

2. Explicación exhaustiva de lo que implica cada opcióncomercial presentada en el documento (Green Paper)presentado por la UE (como aparece en el capítulo V)

3. Evaluación de las ventajas y desventajas de cada op-ción comercial presentada en el Green Paper. Cada op-ción comercial debe ser evaluada en dos dimensiones:(a) comparadas con la situación probable de los acuer-dos en vigencia para el año 2000; y (b) comparadas contodas las otras opciones presentadas. Enfoquesubregional que incluye, por lo menos, los siguientesgrupos: OECs (países europeos de ultramar), Guayana,el resto del CARICOM, República Dominicana, Haití

4. Evaluación del impacto que cada opción comercial po-dría tener en los grupos vulnerables de la región, por

ejemplo los desposeídos, los desempleados, el sectorde pequeños empresarios (incluyendo el sector agríco-la) y las mujeres.

5. Evaluar las opciones comerciales de cara a los principiosformulados por Eurostep en su documento «Partnership2000 - An Eurostep Approach»

6. Sugerencias para una campaña propositiva de las ONGdirigida a los gobiernos caribeños sobre los temas antesmencionados

OTC: Overseas Territories and Countries

OECs: Overseas European Countries

CRIP: Caribbean Regional Indicative Program

NIP: National Indicative Programs

FTAs: Free Trade Áreas

ACS: Association of Caribbean States

NAFTA: North American Free Trade Agreement

LDC: Less Developed Countries

GSP: General System of Preferences

WTO: World Trade Organization

MTR: Mid-term Review

CAIC: Caribbean Association of Industry & Commerce

EDF: European Development Fund

SEM: Single European Market

CAP: Common Agricultural Policy

STABEX: System for the Stabilization of Export Earnings

ODA: Official Development Assistance

SAP: Structural Adjustment Program

CCE: Consejo Caribeño para las Iniciativas Europeas

Pensamiento Propio/ Año II, No. 4/ Nueva Epoca/ mayo agosto 1997. pp 140-148

Intervention of the Caribbean PolicyDevelopment Centre (CPDC) to the18™ meeting of CARICOM heads ofgoverments, Jamaica, My 1ST, 1997.

IntroductionThe Right Honourable P. J. Patterson, CARICOM Chairman andPrime Minister of Jamaica, Honourable Prime Ministers and Headsof State, Ministers of Government, Ambassadors, Honourable Dr.Edwin Carrington, Secretary General of CARICOM, other leadersof delegates, members of the diplomatic corps, our colleaguesfrom labour, private and non-for-profit sector, ladies and gentlemen,on behalf of the Board of Directors and the 23 regional and nationalmembership networks of the Caribbean Policy Development Cen-tre, I would like to thank you for the invitation to make thispresentation on behalf of our sector.

We should indicate that while CPDC has not been formally grantedofficial consultative status by CARICOM we view this invitation asan acknowledgment of the contribution that non-governmentalorganizations can make, as one of the social partners, to theprocess of consultation and participation in the shaping of policiesand programs which contribute to an improvement in the qualityof life and standard of living of Caribbean peoples.

We would also like to take this opportunity to make note of thepassing of two devoted and committed leaders - Dr. Jagan andMr. Michael Manley - who between them made invaluable, andperhaps unassailable contributions to the process of regionalintegration in the Caribbean. At the same time we also welcomePresident Sam Hinds of Guyana and Prime Minister Kenny Anthonyof St. Lucia to the community of leaders in the Caribbean and towish them well in their respective tenures. We are pleased to knowthat Sim6n Molina-Duarte, Secretary General of the Association

of Caribbean States (ACS), their Excellencies Rene Preval,President of Haiti, Dr. Leonel Fernandez, President of theDominican Republic, and the Commissioner for Development forthe ELI, Prof. Pinheiro are here as we discuss issues of concern tothe Caribbean.

At the outset, we wish to commend the governments of CARICOMfor certain actions taken specifically in the areas of foreigneconomic and political policy, and to make special mention of thefollowing:

• The announced intention of the governments to use allresources at their disposal to challenge the recent rulingof the World Trade Organization (WTO), in respect of theentry of bananas from the Caribbean into Europeanmarkets under special preferences.

• The recent announcement by regional governments thatthey intend to hold firmly to their view that CUBA shouldbe acknowledged and admitted as a full member of theCaribbean Community of nations. We take particular noteof the call by CARICOM Foreign Ministers for CARICOMas a regional body to strengthen ties with Cuba.

• Recent initiatives which demonstrate to the United Statesauthorities that while remaining completely committed tothe fight against the illegal narcotics trade, that we areequally convinced that efforts in this regard must be partof an overall development strategy of which trade andaid, economic integration, defense and security and te-rritorial sovereignty are integral components.

• The influence exerted in the Free Trade Area of theAmericas (FTAA) process by putting forward the specialcase of small economies and their need for gradualintegration and financial cooperation.

We certainly believe that actions such as these, very clearly defi-nes and gives character to the process of regionalism in theCaribbean, and serves to indicate to all international partners thatwe too have guiding principles upon which our development isand must continue to be based and that we are not prepared toabandon these even in the face of tremendous external pressure.

These achievements notwithstanding, Caribbean NGOs are notat all ignorant of the fact that the current stage of regionalintegration is taking place against the backdrop of global andhemispheric changes, that are themselves characterized by theemergence of new issues and priorities in the international andregional agendas.

The new common ground is market-base, associated withstructural reform of economies, trade liberalization initiatives anda new approach to economic development based on export-ledgrowth strategies. In this environment, governments, socialpartners and a complex network of new actors face multiplechallenges. Together, we must commit ourselves to workcollectively on the development of strategic policies and programs,which ensure a process of sustainable development for Caribbeancountries within the global economy.

In this connection, and while recognizing the distinct and importantdifferences in the roles and responsibilities of governments andNGOs, the Caribbean NGO community renews its call for closercollaboration between the two sectors. This would be bestdemonstrated by:

• The inclusion of NGOs in policy and programme planningand in decision-making initiatives in meaningful andeffective ways, at national and regional levels, and;

• Recognition of the efforts of NGOs and support for theimprovement of their capacity to be able to effectivelydeliver the services and programs to which they arecommitted, and on which excessive demands are nowbeing placed.

We believe that current regional and global changes present uswith a marvelous opportunity to create a process by which wecan begin to link local, national, and regional governments, and awider set of non-state actors in a relationship which is conduciveto good governance as the pre-eminent basis for a genuine re-gional integration movement.

However, in the absence of full exploitation of these opportunitiesthe regional NGO sector cannot become complacent. We havebeen actively engaged in the examination of a range of regionalissues which we believe are critical to the new developmentparadigm which appears to be shaping the region. Some of theseinclude:

• EU/ACP relations post Lome IV

• The implementation of the CARICOM Single Market andEconomy

• The implementation of the various Declarations of Actionwhich focus on sustainable development.

• The undertaking of the second Regional Social andEconomic Conference

• The need for a Joint Regional Interdiction Policy for theCaribbean

On this occasion we crave your indulgence to speak briefly on afew of them.

EU/ACP relations post Lome IVIn January of this year a core group of regional NGOs called theCaribbean Reference Group (CRG) actively began discussing theEuropean Union's "Green Paper" on the future of relations betweenthe EU and African, Caribbean and Pacific countries (ACP), inthe post LOME IV era. More pointedly, the CRG sought to focusits attention on the key issues which are likely to inform thediscussions on trade and aid, environmental protection andenhancement, labour standards, and decentralized cooperationto name a few. The highlight of this dialogue among regional NGOpartners has been the production of a report entitled "Discussingthe Future", which is available to you.

The following are the key points which have emerged from ourwork. We hope that the following guidelines will be integrated intothe EU/ACP negotiation process and believe that any new EU/ACP framework for development cooperation should include theseeight points:

• A framework sensitive to different needs and conditionsin the ACP countries;

• Provide support for the creation of more productive andcompetitive economies in the international arena bydesigning viable strategies for transition form the currentnon-reciprocal trade status to a reciprocal one andstrengthen local capacities for international trade;

• Retain trade, aid and investment as a single package inorder to achieve a coordinated transition towardsreciprocity;

• Give priority to access to productive resources to the poor,with a special emphasis on women, in order to promotebroadly based national and international integration;

• Target human resources development, especially the poor,the marginalized and women;

• Encourage reform and development of appropriate andeffective institutions which promote sustainable, equitablegrowth and ensure that basic human rights are respected;

• Encourage and support further regional integration,including non-ACP countries;

• Ensure coherence of the overall EU's domestic and foreignpolicies with the strategy and policies for developmentco-operation.

International development co-operation must seek ways to includerepresentatives from civil society in the structures and instanceswhere development strategies are designed and evaluated. It mustalso provide better access to development funds while at the sametime, assigning more responsibility and transparency in their use.

We believe conditionality should be introduced on the basis ofenvironmental protection standards, labour standards, and anti-poverty performance standards. Yet, we are expressing a greatcaution and a genuine concern.

First, conditionality has to be a mutually binding commitment.Second, the experience of imposing conditionality on aid has hadlittle impact on improving development indicators. Third,measuring performance is a complex issue. Economic growth isan inappropriate indicator of the effectiveness of developmentassistance.

The Caribbean countries should consider the real value ofnegotiating the details of a post-Lome Convention within a singleACP framework in such a way that it accommodates theheterogeneity and different needs of the region, but the EU'srequirement for more effective use of development resources aswell.

Integration into the world economy-should be pursued with a clearlink to people's well-being. This should be enshrined in the post-Lome development regime as a People-Centred Developmentprinciple. A future development strategy and its policies wouldthen aim at building human capacities through poverty reduction,job creation, education, technological advancement and socialsecurity.

Fighting poverty has shown that unless its structural causes areremoved, poverty will always remain a fundamental problem tomany Caribbean countries, no matter what amount of aid is givenfor its remedy.

Future development co-operation needs to devote a greater shareof its resources and facilities to the following areas: provision ofgood quality basic social services; support for massive incomegenerating programs for the rural poor and urban informal sector(credit, access to land, training, technical support, investment inlocal agricultural production and food security schemes); and,institutional capacity building of various- social and civil societyorganizations.

Current trade arrangements do not fully support the developmentof ACP countries' trade capabilities. Several elements of the currentLome Convention constitute serious obstacles to the developmentof exports and attraction of foreign investment. Three of them inparticular create barriers; the complex and stringent rules of origin;

insufficient and complex rules for accessing Lome funds by thesocial partner; lack of incentives and guarantees for promotion ofEuropean investment.

A state is needed which will co-ordinate, balance and correct thedisabilities of liberalized markets and guarantee the basiceconomic, political, social and cultural rights of people in thefollowing levels: modernization and capacitation of itsadministrative apparatus, improvement of the system of provisionof social services, and administration of justice; fiscal andmonetary reforms, and decentralization.

Strengthening civil society's institutions and promotingparticipatory development can be helped by fostering: capacity-building (technical as well as human); improvement of access tofunds (expanding and simplifying the procedures of decentralizedco-operation); facilitating partnership with European NGOs bytransferring knowledge and know-how, and, creation of avenuesfor dialogue between civil society and the state.

But even in the face of an urgent need for us to developcoordinated positions on issues such as the EU/ACP relations,we in the NGO sector believe that these negotiations must beseen in a broader light. Certainly it must serve the interests of theregion better if the post Lome discussions, are taken together aspart of an overall CARICOM position on trade and aid issues,irrespective of whether it is with the EU, the United States, NAF-TA, or the G3. The strategy of common negotiation must retainmore benefit than the disadvantageous trend of dividing ourinterests along national lines.

CARICOM single market economyIn order for us to be able to develop this solid negotiating position,and indeed to improve our very competitiveness in the internationalmarkets, we have to pay more serious attention to the creation ofthe CARICOM Single Market and Economy

We are aware of the fact that the deadline dates have been set,and that consultations have already begun. We also know thatseveral of the policy decisions associated with this mechanismare either yet to be implemented, or are experiencing severeproblems in their implementation. We commend thosegovernments which have signed Protocols I and II and urge thosewho have not found it possible to do so, to urgently re-examinethis issue in light of the importance of it to the future of theintegration process.

We must also register our belief that whenever the CSME is fullyestablished, that it cannot just be seen as an economistic devicedefined only by markets, money and trade issues. There must be

a qualitatively higher character to the CSME, one which recognizesthat the people of the region are our most valuable resource, andmust be invested in heavily. We again reiterate our position thateach CARICOM government must work towards the establish-ment of a system of social indicators which will carry equalimportance and measure as the familiar indicators of economicgrowth.

Sustainable developmentMarket development and expansion will not be had at the expenseof labour, or the general welfare of our peoples. Need we remindRegional Heads of their respective governments' decision to signon to the agreement coming out of the Copenhagen Social Summitin 1995, and their commitment to continue to expand theirinvestment in basic education and public health, and in theenhancement of the provision of social welfare services?

The Caribbean region has participated in regional and internationalfora addressing the region's concerns for sustainable humandevelopment. The region's Heads of State have signified theirintention to implement activities towards sustainable developmentin their signing of the Agenda 21 Declaration, the BarbadosDeclaration of the UN Conference on the Sustainable Developmentof Small Island Developing States and the Declaration of the Bo-livia Summit among others. In addition, many of the CARICOMcountries have acceded to several international conventions whichseek to provide legislative and regulatory instruments for theprotection of the earth's resources.

Against this background, the CPDC through its regional memberagency Caribbean Conservation Association (CCA) wishes toendorse CARICOM governments action to date and calls on theCARICOM body to follow up on the commitments undertaken inthe Bolivia agreements -paragraph 8, which supports broadparticipation by civil society in the decision-making process forachieving sustainable development.

In this context CPDC calls for the region wide establishment ofSustainable Development Councils, (as has been implementedunder CARICAD's Capacity 21 programme) which integrate public,private and the NGO sectors in sustainable development planningand environmental monitoring.

Above all we believe that as we march towards regional economicintegration we must not forget the least fortunate in our society, orindeed the reality that theirs' is a type of poverty which isembedded in the structures of our economies.

The NGO community calls on all Caribbean governments to facethis scourge with the conviction which it demands and the courage

to make radical changes in the distribution of the future wealthwhich we are bound to create. If we fail to do this we would havefailed!

Regional social and economic conferenceIt is for these reasons that we are more than convinced that thetime for the Second Regional Social and Economic Conference isnow, and we are sure that regional heads are eager to see thatthis conference is held. In 1991, when regional NGOs got togetherduring the first Regional Economic Conference in Trinidad andlaunched the Caribbean Policy Development Centre, our missionwas about giving organizational shape to a sector which wasbound to become an integral part of the development matrix inthe Caribbean.

Indeed our hope is that by the time the second Regional Economicand Social Conference is held, that' NGOs along with labour, privatesector, and government would have begun to work in a morecoordinated fashion towards a socially integrated andeconomically viable Caribbean Region.

Regrettably, the CARICOM Secretariat has not yet been able tohost this very important regional conference, nor in fact to havestarted or encouraged the necessary preceding consultations atthe national level, among sectors critical to the integration process.Regrettably, too, the decision was taken in relation to the newlylaunched Assembly of CARICOM Parliamentarians, to limit directparticipation in its deliberations to parliamentarians with non-stateactors as observers only. These decisions we believe have notallowed sufficient advantage to be taken of the opportunities whichhave been presented to move the regional integration movementinto another phase of its development.

We hope that CARICOM governments will commit to this initiativeand CPDC would like to take this opportunity to offer our supportto this process. With ample lead time for planning and someresource allocation, we would like to actively undertake nationalconsultations with the support of our member agencies to involvecommunities in a meaningful way and to be able to input into theagenda for the Regional Social and Economic Conference.

Joint regional interdiction policyFinally, a word on the recently signed Maritime Agreementsbetween the Caribbean and the United States of America. Ifnothing else, we as Caribbean peoples should have learnt fromthis experience that we need to better coordinate our policypositions in these areas. The development of a Joint Regional

Interdiction Policy agreed to by heads of governments andadministered by one common agency will serve us better that thesituation which unfolded in the recent spate of national negotiationswith the US.

We must begin to see ourselves in broader regional terms andseek what is good for the Caribbean as a whole and not just forour individual nations. We must seek to ensure that any suchpositions respect the individual considerations of nations, theircultural practices and traditions.

In closing, the Caribbean Policy Development Centre wishes tocommit the efforts of regional NGOs to the process of developmentin the Caribbean and to laud them for extending themselves evenin the face of very critical times facing the sector.

We believe that our work is both necessary and essential, and weimplore CARICOM to support our efforts in this respect as wework collectively to move the region into the next millennium.

Pensamiento Propio/ Año II, No. 4 / Nueva Época / mayo agosto 1997. pp 149.158

Intervención del Centro de DesarrolloPolítico del Caribe (CPDC) en ladécimo octava reunión de Jefes deEstado del CARICOM sostenida enJamaica el 1o de julio de 1997

IntroducciónHonorabilísimo P.J. Patterson, Presidente de CARICOM y PrimerMinistro de Jamaica, Honorables Primeros Ministros y Jefes deEstado, Ministros de Gobierno, Embajadores, Honorable Dr. EdwinCarrington, Secretario General de CARICQM, representantes delos delegados, miembros del cuerpo diplomático, colegas de lossectores laboral, privado y no lucrativo, damas y caballeros, enrepresentación de la Junta Directiva y de los miembros del Cen-tro de Desarrollo Político del Caribe organizados en 23 redesnacionales y regionales, deseo agradecer la oportunidad que mebrindan de hacer esta presentación en nombre de nuestro sector.

Debemos señalar que si bien CARICOM no ha reconocido ofi-cialmente el carácter consultivo del CPDC, esta invitación cons-tituye un reconocimiento del aporte que pueden brindar las orga-nizaciones no gubernamentales en tanto que contrapartes socia-les en el proceso de consulta y participación para la formulaciónde políticas y programas que contribuyan a mejorar la calidad ynivel de vida de los pueblos caribeños.

Deseamos, asimismo, aprovechar esta ocasión para comunicar-les el fallecimiento del Dr. Jagan y el Sr. Michael Manley, ambosconocidos por ser personas que contribuyeron con valiosos eincuestionables aportes, con su dedicación y compromiso al pro-ceso de integración regional. Al mismo tiempo, le damos la bien-venida al Presidente Sam Hinds de Guayana y al Primer MinistroKenny Anthony de Santa Lucía, a la comunidad de representan-tes de los pueblos caribeños, y les deseamos suerte en sus res-pectivos cargos. Asimismo, nos complace saber que contamoscon la presencia de Simón Molina-Duarte, Secretario General de

la Asociación de Estados Caribeños (ACS), los excelentísimosRéné Preval, Presidente de Haití, Dr. Leonel Fernández, Presi-dente de República Dominicana, y el Comisionado para el Desa-rrollo por la UE, Prof. Pinheiro, quienes están aquí para discutirtemas de interés común para todos los caribeños.

Deseamos, asimismo, felicitar a los gobiernos que conformanCARICOM por sus acciones específicas en el campo del dere-cho internacional y de política económica externa, y hacer men-ción especial de lo siguiente:

• La intención anunciada por los gobiernos de utilizar to-dos los recursos a su alcance para impugnar la decisióntomada recientemente por la Organización Mundial delComercio (OMC) con respecto a las preferencias espe-ciales concedidas a la importación de banano del Cari-be a los mercados europeos.

• La decisión de los gobiernos regionales, anunciada re-cientemente, de mantener la firme determinación de apo-yar el derecho de CUBA a ingresar y ser reconocida comomiembro pleno de la Comunidad de Naciones Caribeñas.Observamos con particular beneplácito el llamado quehacen los Ministros del Exterior de CARICOM alCARICOM, como organismo regional, a fortalecer susnexos con Cuba.

• La adopción de iniciativas encaminadas a demostrar alas autoridades de Estados Unidos que si bien nuestrocompromiso de lucha contra el comercio ilegal de narcó-ticos sigue siendo inclaudicable, estamos igualmenteconvencidos de que todo esfuerzo en este sentido debeser parte de una estrategia, global de desarrollo de lacual el comercio y la ayuda, la integración económica, ladefensa y seguridad y la soberanía territorial son com-ponentes integrales.

• La influencia ejercida en el proceso de creación de Zo-nas de Libre Comercio de las Américas (FTAA) al expo-ner el caso especial de las naciones pequeñas cuyaseconomías necesitan de un proceso gradual de integra-ción y de la cooperación económica internacional.

Estamos seguros de que este tipo de acciones define y caracte-riza con toda claridad el proceso de regibnalización del Caribe ycumple el propósito de dejar en claro ante la comunidad interna-cional que nosotros también tenemos principios que nos rigen,los cuales son y seguirán siendo el fundamento de nuestro desa-rrollo y que no tenemos intenciones de abandonarlos aun enmediode enormes presiones externas.

No obstante estos logros, las ONG caribeñas no ignoran el he-cho de que la etapa actual del proceso de integración regionalse lleva a cabo en un contexto de cambios globales yhemisféricos, que se caracterizan por el surgimiento de nuevostemas y prioridades en las agendas regionales e internacionales.

La nueva base común está en el mercado, asociado a reformasestructurales de las economías, a iniciativas de liberalización delcomercio y a un nuevo enfoque en el desarrollo económico fun-damentado en estrategias de crecimiento orientado a.la exporta-ción. En este entorno, gobiernos, contrapartes sociales y unacompleja red de nuevos actores enfrentamos múltiples retos.Juntos todos debemos comprometemos a trabajar colectivamenteen el desarrollo de políticas y programas estratégicos que ga-ranticen un proceso de desarrollo sostenible para los países delCaribe en el marco de la economía global.

En este sentido -y sin dejar de reconocer las diferencias impor-tantes y específicas en las funciones y responsabilidades degobiernos y ONG-, la comunidad de ONG caribeñas hace unrenovado llamado a estrechar la colaboración entre los dos sec-tores. Esto quedaría mejor demostrado con:.

• La inclusión de ONG en la planificación de polítcas y pro-gramas e iniciativas de toma de decisiones en formaseficaces y significativas y a niveles nacionales y regiona-les, y

• El reconocimiento de los esfuerzos de las ONG y el apo-yo para mejorar su capacidad de manera que puedanbrindar eficazmente los servicios y programas a los quese han comprometido y sobre los cuales hay una cre-ciente demanda.

Creemos que los cambios regionales y globales nos brindan laoportunidad de crear un proceso por medio del cual podemosempezar a vincular gobiernos regionales, nacionales y locales yuna amplia gama de actores no gubernamentales en una rela-ción que conduzca al buen gobierno como la base preeminentepara un genuino movimiento de integración regional.

Sin embargo, en ausencia de un aprovechamiento pleno de es-tas oportunidades, el sector de ONG regional no puede volversecomplaciente. Hemos estado activamente inmersos en el análi-sis de una amplia gama de temas regionales que creemos soncríticos para el nuevo paradigma de desarrollo que parece estartomando forma en la región. Entre estos temas están los siguientes:

• Relaciones UE/ACP post-Lomé IV.

• La implementación de una economía y un mercado úni-cos del CARICOM.

• La ejecución de varias declaraciones de acción enfoca-das en el desarrollo sostenible

• La realización de la Segunda Conferencia Social y Eco-nómica de la región

• La necesidad de una política conjunta de interdicción re-gional para el Caribe

Deseamos aprovechar esta ocasión para referirnos brevementea los mismos, por lo que solicitamos su paciencia.

Relaciones UE/ACP Post-Lomé IVEn enero de este año, un grupo de ONG regionales -llamadoGrupo de Referencia del Caribe (CRG)-, empezó a discutir acti-vamente el Green Paper, documento oficial de la Unión Europeasobre el futuro de las relaciones entre la UE y los países de Áfri-ca, el Caribe y el Pacífico (ACP) en la era post-Lomé IV. Másespecíficamente, el CRG perseguía centrar su atención en lostemas claves que probablemente inspiren las discusiones sobrecomercio y ayuda, protección y mejoramiento ambiental, normaslaborales y cooperación descentralizada, por citar algunos. Elpunto culminante de este diálogo entre contrapartes regionalesde ONG fue la elaboración de un informe titulado "Discutiendo elFuturo", el cual está a su disposición.

Los siguientes puntos clave han surgido de nuestro trabajo; es-peramos que las directrices que detallamos a continuación seanintegradas en el proceso de negociación UE/ACP, y creemos quecualquier nuevo marco UE/ACP que tenga relación con la coope-ración para el desarrollo deberá incluir los siguientes ocho pun-tos:

• Un marco de referencia que responda a las diferentesnecesidades y condiciones de los países ACP.

• Apoyar la creación de economías más productivas quepuedan competir en el campo internacional, diseñandoestrategias viables para la transición de condiciones deno reciprocidad en las relaciones comerciales en vigen-cia, a condiciones de reciprocidad, y fortalecer las ca-pacidades para el comercio internacional.

• Conservar el comercio, la ayuda y la inversión como unpaquete único, a fin de lograr una transición coordinadahacia la reciprocidad.

• Dar prioridad al acceso a los recursos productivos paralos desposeídos, con énfasis en las mujeres, a fin de pro-mover una integración nacional e internacional de baseamplia.

• Dirigir esfuerzos al desarrollo de recursos humanos, es-pecialmente para los desposeídos, los marginados y lasmujeres.

• Alentar reformas y el desarrollo de instituciones adecua-das y eficaces que promuevan un crecimiento sosteni-ble y basado en la equidad, y que garanticen el respetode los derechos humanos.

• Apoyar y profundizar el proceso de integración regionalpara que en el mismo se integren países que no son par-te del grupo ACP.

• Asegurar la coherencia de las políticas internas y exter-nas de la UE mediante una estrategia y políticas de co-operación para el desarrollo.

La cooperación internacional para el desarrollo debe encontrarformas de incluir a representantes de la sociedad civil en las es-tructuras e instancias en las que se diseñan y evalúan estrate-gias de desarrollo. Asimismo, debe proporcionar mayor accesoa fondos para el desarrollo y, al mismo tiempo, asumir mayor res-ponsabilidad y transparencia en el uso de los mismos.

Creemos que debe integrarse el elemento de condicionalidad enla cooperación sobre la base de normas de protección ambien-tal, laborales y de resultados positivos en la lucha contra la po-breza. Con esto expresamos una preocupación genuina y la ne-cesidad de obrar con cautela.

Primero, la condicionalidad debe ser un compromiso de mutuaobligatoriedad. Segundo, la experiencia de imponer lacondicionalidad en la ayuda ha tenido poco impacto en lo que serefiere al mejoramiento de indicadores de desarrollo. Tercero, lamedición de los resultados es un tema complejo. El crecimientoeconómico es un indicador inapropiado para medir la eficaciade la ayuda para el desarrollo.

Los países caribeños deben considerar el valor real de negociarlos detalles de una Convención Post-Lomé en un marco ACP úni-co que pueda acomodar la heterogeneidad y las diferentes ne-cesidades de la región, e incluso las exigencias de parte de laUE de que se haga uso de los recursos para el desarrollo de unamanera más eficaz.

Se debe aspirar a una integración en la economía mundial quetenga una clara vinculación con el bienestar de la población. Esteaspecto debe estar incluido en el régimen de desarrollo post-Lomé como un principio de Desarrollo Centrado en las Personas.De esta manera, una estrategia de desarrollo con una visión defuturo y sus políticas estarían orientadas a desarrollar las capaci-dades de los seres humanos a través de la reducción de la po-

breza, la creación de empleos, la educación, el desarrollo tecno-lógico y la seguridad social.

La lucha contra la pobreza ha demostrado que a menos que seeliminen las causas estructurales de la pobreza, ésta seguirá sien-do un problema fundamental para muchos países caribeños, in-dependientemente de la cantidad de ayuda que se otorgue pararemediarla.

En el futuro, la cooperación para el desarrollo necesita destinaruna cuota mayor de recursos y facilidades a las siguientes áreas:proporcionar acceso a servicios sociales de calidad; apoyar pro-gramas masivos que ayuden a generar ingresos para la pobla-ción rural de escasos recursos y el sector informal en el áreaurbana (crédito, acceso a tierra, capacitación, apoyo técnico,inversión en la producción agrícola local y planes de seguridadalimentaria); y fortalecer la capacidad institucional de las diver-sas organizaciones sociales y de la sociedad civil.

Los acuerdos comerciales actualmente en vigor no apoyan ple-namente el desarrollo de las capacidades comerciales de lospaíses ACP. Varios elementos en la Convención de Lomé consti-tuyen serios obstáculos para el desarrollo de las exportaciones yla atracción de la nversión extranjera. En la Convención hay trescláusulas en particular que contribuyen a crear barreras: normasde origen rigurosas y complejas; normas de acceso a los fondosdel Programa Lomé insuficientes y complejas para las contrapar-tes sociales; carencia de incentivos y de garantías para promo-ver la inversión europea.

Se necesita un Estado que coordine, equilibre y corrija las defi-ciencias de los mercados liberalizados y que garantice los dere-chos básicos de la población en el ámbito económico, político,social y cultural en los siguientes niveles: modernización y capa-citación del aparato administrativo; mejoramiento del sistema deservicios sociales, y administración de justicia; reformas fiscalesy monetarias, y descentralización.

Se puede contribuir a la consolidación de las instituciones de lasociedad civil y promover el desarrollo participativo a través delas siguientes acciones: fortalecer la capacidad técnica y huma-na; mejorar el acceso a financiamiento (expandiendo y simplifi-cando los procedimiento de una cooperación descentralizada);facilitar las relaciones con las ONG europeas por medio de latransferencia de conocimientos y experiencia, y la creación devías de diálogo entre la sociedad civil y el gobierno.

Sin embargo, aun cuando es urgente que desarrollemos posicio-nes consensuadas sobre temas como las relaciones UE/ACP,nosotros en el sector de ONG creemos que las negociacionesdeben verse desde una perspectiva más amplia. Los intereses

de la región se beneficiarían si las discusiones post-Lomé se lle-varan a cabo como parte de una posición común de CARICOMsobre temas relacionados con el comercio y la ayuda, que lomismo puede ser con la UE, Estados Unidos, el TLC o el G3. Através de una estrategia de negociación común se obtienen másbeneficios y se evita el peligro de caer en la tendencia de dividirnuestros intereses de acuerdo con políticas e intereses naciona-les.

Economía de mercado único deCARICOM

A fin de desarrollar una posición sólida de negociación y mejorarnuestra competitividad en los mercados internacionales, debe-mos prestar mayor atención a la creación de una economía demercado único del CARICOM (CSME).

Estamos conscientes de que hay fechas establecidas y de queel proceso de consulta ya se inició; asimismo, sabemos que va-rias decisiones políticas asociadas a estos mecanismos o no sehan implementado o se enfrentan problemas para ponerlas enpráctica. Felicitamos a los gobiernos que han firmado los Proto-colos I y II e instamos a los que no han tenido la posibilidad dehacerlo a reexaminar este tema a la luz de su importancia para elfuturo del proceso de integración.

También debemos asentar nuestra convicción de que cuando elCSME esté plenamente establecido, no debe considerársele uninstrumento económico definido sólo por el mercado, las finan-zas y el comercio. Al CSME debe asignársele un carácter cuali-tativo; es decir, que tome en cuenta que los pueblos de la regiónson nuestro recurso más valioso y que vale la pena invertir en él.Reiteramos nuestra posición de que cada gobierno miembro deCARICOM debe trabajar por el establecimiento de un sistema deindicadores sociales con igual importancia y medidas que losindicadores más conocidos de crecimiento económico.

Desarrollo sostenibleEl desarrollo y expansión del mercado no debe lograrse a ex-pensas de la mano de obra o del bienestar general de nuestrospueblos. No necesitamos recordar a los representantes regiona-les que sus respectivos gobiernos decidieron firmar el acuerdoalcanzado en la Cumbre Social de Copenhage celebrada en 1995y que se comprometieron a continuar expandiendo la inversiónen educación básica y salud pública, así como en el mejora-miento de los servicios de bienestar social.

La región caribeña ha participado en foros regionales e interna-cionales en los que se ha abordado el interés de la región en eldesarrollo humano sostenible. Los Jefes de Estado de la regiónhan significado su intención de llevar a cabo actividades queconduzcan al desarrollo sostenible al firmar la Declaración de laAgenda 21, la Declaración de Barbados de la Conferencia deNaciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible de Estados enDesarrollo en Islas Pequeñas y la Declaración de la Cumbre deBolivia, entre otras. Además, muchos de los países miembros deCARICOM han accedido a varias convenciones internacionalescuyo objetivo ha sido proveer instrumentos regulatorios y legisla-tivos para proteger los recursos de la Tierra.

En este contexto, el CPDC, a través de la Asociación para la Con-servación del Caribe (CCA), miembro regional del mismo, desearespaldar la acciones llevadas a cabo por los gobiernos miem-bros de CARICOM hasta la fecha y hace un llamado al organis-mo CARICOM para dar seguimiento a los compromisos asumi-dos en los Acuerdos de Bolivia - párrafo 8, que apoya la partici-pación amplia de la sociedad civil en el proceso de toma de de-cisiones para alcanzar el desarrollo sostenible.

En este contexto, el CPDC insta al establecimiento en toda laregión de Consejos de Desarrollo Sostenible (como ha sido lle-vado a la práctica por el Programa Capacidad 21 de CARICAD)que integren a los sectores público y privado y a las ONG en laplanificación del desarrollo sostenible y en las actividades decontrol del medio ambiente.

Creemos, sobre todo, que en nuestra marcha hacia la integra-ción económica regional no debemos olvidar a los menos afortu-nados de nuestra sociedad, ni la realidad de que su pobrezaestá incrustada en nuestras estructuras económicas.

La comunidad de ONG hace un llamado a los gobiernos caribeñosa enfrentar este flagelo con la convicción que se requiere, y conel valor de emprender cambios radicales en la distribución de lariqueza futura que estamos obligados a crear. El no hacerlo sig-nificará que hemos fracasado.

Conferencia social y económicade la región

Por estas razones es que estamos más que convencidos de queéste es el momento de llevar a cabo la Segunda ConferenciaSocial y Económica de la Región, y estamos seguros de que losrepresentantes regionales están ansiosos por lograr que esta con-ferencia se haga realidad. En 1991, cuando las ONG de la regiónse reunieron durante la Primera Conferencia Económica de la Re-

gión en Trinidad e iniciaron el Centro de Desarrollo Político delCaribe, nuestra misión fue darle forma organizativa a un sectorque se convertiría en parte integral de la matriz del desarrollo enel Caribe.

En efecto, albergamos la esperanza de que cuando se celebre laSegunda Conferencia Social y Económica de la Región, las ONG-junto con los sectores laboral, privado y gubernamental-, ha-brán empezado a trabajar de manera más coordinada en funciónde hacer viable una región caribeña económica y socialmenteintegrada.

Lamentablemente, el Secretariado del CARICOM no ha podidoconvocar a tan importante conferencia regional; de hecho, no hadado el paso necesario de iniciar o alentar las consultas prelimi-nares a nivel nacional entre sectores críticos para el proceso deintegración. Asimismo, fue desafortunada la decisión de limitarla participación directa en las deliberaciones de la nueva Asam-blea de Parlamentarios de CARICOM a los parlamentarios, demodo que los actores no gubernamentales sólo podrán partici-par en calidad de observadores. Creemos que estas decisionesno han permitido aprovechar plenamente las oportunidades quese han presentado de impulsar otra fase del desarrollo del movi-miento de integración regional.

Esperamos que los gobiernos de CARICOM se comprometan aimpulsar esta iniciativa, y el CPDC desea aprovechar la ocasiónpara ofrecer nuestro apoyo a este proceso. Con suficiente tiem-po para planificar y con la asignación de algunos recursos, po-dríamos emprender activamente el proceso de consultas nacio-nales con el apoyo de nuestros agencias miembros, para fomen-tar la participación significativa de las comunidades y poder con-tribuir a la agenda de la Conferencia Social y Económica de laRegión.

Política conjunta de interdicciónregional

Por último, unas palabras sobre los acuerdos marítimos reciente-mente firmados entre el Caribe y los Estados Unidos de América.Nosotros, los pueblos del Caribe, tendríamos que haber apren-dido de esta experiencia que necesitamos coordinar mejor nues-tras posiciones políticas en estas áreas. El desarrollo de una Po-lítica Conjunta de Interdicción Regional acordada entre los Jefesde Estado y administrada por una agencia común nos será demayor utilidad que la situación que se produjo durante la profu-sión de negociaciones nacionales con EE.UU.

Debemos empezar a vernos a nosotros mismos en términos re-gionales más amplios, y buscar lo que conviene al Caribe y nosólo a nuestras naciones por separado. Debemos tratar de ga-rantizar que estas posiciones no afecten las consideraciones in-dividuales de nuestras naciones, sus prácticas culturales y sustradiciones.

Para terminar, el Centro de Desarrollo Político del Caribe deseacomprometer los esfuerzos de las ONG de la región en el proce-so de desarrollo del Caribe, y elogiar su persistencia por exten-derse más allá, aun ante situaciones muy críticas para el sector.

Creemos que nuestro trabajo es tan necesario como esencial eimploramos al CARICOM que apoye nuestros esfuerzos en estesentido para trabajar colectivamente impulsando la región haciael nuevo milenio.

Pensamiento Propio / Año II, No. 4 / Nueva Época / mayo agosto 1997. pp 159-167

IntroducciónEn vista de la XIX reunión de presidentes centroamericanos, enla Ciudad de Panamá los días 11 y 12 de julio de 1997 en la quese buscará, llegar a acuerdos sobre la modernización de Sistemade Integración Centroamericano, las organizaciones del comitéconsultivo del SICA -miembros de la Iniciativa Civil Centroameri-cana-, expresamos nuestras siguientes consideraciones y pro-puestas.

Para nosotros, como organizaciones de la sociedad civil, es muyimportante plantear nuestro aporte ante los mandatarios centro-americanos en el tema de la modernización del sistema de inte-gración, especialmente porque compartimos la visión de que apesar de que hay logros importantes, también hay elementos quemerecen ser mejorados, por lo cual esperamos que en este pro-ceso se abran espacios de real participación a las organizacio-nes de la sociedad civil.

Partimos de que la evaluación debe hacerse sobre la base delos objetivos definidos en el Protocolo de Tegucigalpa y en laAlianza para el Desarrollo Sostenible (ALIDES), a fin de identifi-car la forma más adecuada de alcanzar tales objetivos y lograr lasuperación de los problemas que afectan por ahora su aplica-ción, reconocemos que es necesario evaluar la institucionalidady su funcionamiento. Pero sería un error centrarse más en lareadecuación institucional, sin evaluar cuantitativamente ycualitativamente cuáles son los logros obtenidos para las socie-dades centroamericanas del proceso de integración iniciado.

Posición y propuesta de lasorganizaciones aglutinadas en ICIC yCACI con respecto a la evaluación delsistema de integración

En Esquipulas, Guatemala, los días 25 y 26 de mayo de 1986 sefirmó una declaración -por parte de los mandatarios de aquellaépoca-, basada en el interés que expresaban de buscar una so-lución propia a los problemas que enfrentaban la región;visualizándose a través de sus expresiones la conciencia queellos tomaban de las oportunidades que se le abrían a Centro-américa a través de la acción conjunta. Todo esto se enmarcabaen diferentes hechos extrarregionales que presionaban profun-damente a los gobiernos a la búsqueda de alternativas conjun-tas para la inserción a la dinámica mundial, presiones que prove-nían de realidades, de organismos y de sectores interesados.

Su principal objetivo -tal y como se expresó en diversos docu-mentos de la integración- fue y es «constituir a la región en unaregión de paz, libertad, democracia y desarrollo».

En este marco se fijan objetivos vinculados al fortalecimiento delos proceso democráticos en los países de la región, lo que con-lleva reformas de carácter económico, político y social, así comola reafirmación y consolidación de Centroaménca a través delestablecimiento de una estrategia única que fortalezca y amplíela participación de la región en su conjunto en el ámbito internacio-nal.

En el mismo protocolo se plantean los fundamentos de la indivi-sibilidad de los principios, la solidaridad centroamericana comoexpresión de interdependencia, la gradualidad, especificidad yprogresividad del proceso, la participación democrática de to-dos los sectores sociales, la'seguridad jurídica de los estadosmiembros, etc.

En 1993 se firmó el Protocolo de Guatemala sobre el Tratado Ge-neral de Integración Económica Centroamericana. Los presiden-tes declaraban que habían avanzado un tramo importante, quela región se estaba pacificando, que ya había avances en mate-ria política sumamente importantes y que sus esfuerzos en esteperíodo se debían concentrar en el área económica, expresadapor ellos mismos en las temáticas abordadas: reducción del aran-cel, eliminación de barreras intrarregionales, acuerdos y políti-cas de carácter sectorial.

El tema de la integración centroamericana recuperó su posiciónen la agenda política de la región y se realizó una serie de re-uniones cumbres para tratar temas de interés:

1994 Se firma la Alianza Centroamericana para el DesarrolloSostenible.

1995 Se firma el Tratado de Integración Social.

1995 Se firma el Tratado Marco de Seguridad Democrática,entre otros acuerdos.

1. La integracióncomo instrumentode desarrollo, susperspectivas ydesafíos paraCentro América.CaracterísticasCentrales delProceso. INCEP

A partir de estas acciones los mecanismos institucionales se fue-ron reproduciendo y «debido a que surgieron en diferentes mo-mentos y circunstancias en que se concibieron y se pusieron enmarcha distintos esquemas institucionales, se han yuxtapuestoen formas no siempre coherentes, obedeciendo a distintas jerar-quías y con status legal muy diverso, fundamentados en instru-mentos jurídicos debidamente sancionados o como resultado deiniciativas coyunturales que han determinado su funcionamientono siempre continuo y, a veces efímero».1

Podemos encontrar dentro del Sistema organizaciones y forosde carácter decisorio y operativo.

Hemos tenido la oportunidad de leer el documento presentadopor el BID-CEPAL en el que se propone como una de sus prime-ras recomendaciones la reestructuración de este sistema a cau-sa del desfase producido por la firma del Protocolo de Teguci-galpa y Guatemala. En ese sentido operar cambios dentro delSistema constituye un paso importante en el avance de los pro-cesos de integración regional, y la propuesta parece ajustada alas mejores experiencias internacionales y a la centroamericana.Es prioritario procurar entonces que las decisiones finales sobreeste particular logren la coherencia y solidez de la propuestamisma, superándose las difíciles experiencias del pasado recien-temente matizadas por la sobreposición de funciones, interesesencontrados e inexperiencia en la gestión en los procesos deintegración.

Asimismo hay otras propuestas y análisis que deben considerar-se a la hora de plantear alternativas, como la propuesta de des-centralización planteada por la comisión política y otra serie deestudiosos en el tema.

Reflexiones1.- Después de 10 años de firmados los acuerdos, a las organi-

zaciones del movimiento social nos preocupa que sigan sinresolverse los problemas de las sociedades centroamerica-nas que en el pasado condujeron a la guerra. En un docu-mento del Banco Interamericano de Desarrollo y de Nacio-nes Unidas, así como en otros informes y declaraciones delBanco Mundial y el Fondo Monetario Internacional se señala:«aunque la pobreza no es un fenómeno nuevo en la región ysu origen último se encuentra en un histórico patrón de creci-miento con desigualdad, las cifras expresan un empeoramien-to de las condiciones de vida de vastos segmentos de lapoblación», en el mismo documento ellos señalan el avanceen materia de restablecimiento de equilibriosmacroeconómicos y en la recuperación del proceso de cre-

cimiento, pero se cuestiona la sustentabilidad económica ypolítica del modelo, si a corto y mediano plazo no se reviertela situación de la distribución de beneficios del crecimiento.

Estimaciones de la CEPAL referidas a los 90 expresan que lapobreza alcanza a más de 20 millones de centroamericanos(68% de la población total). La cifra de población en estadode pobreza es 5 1 % mayor a la de 1980. Los centroamerica-nos en situación de pobreza extrema, son más de 14 millo-nes, equivalentes al 46% de la población total.

El nivel de subempleo en muchos países la región alcanzaactualmente el 50% de la población económicamente activa.Han disminuido las capacidades adquisitivas de la pobla-ción como producto del deterioro del salario real, agravandotodavía más esta situación las reducciones significativas en(a proporción del gasto público en lo que se refiere a servi-cios.

2,- Interpretamos la integración regional centroamericana comouna aspiración, y la construcción de su instiíucionalidad comoun proceso y una conquista de los pueblos en la búsquedade una sociedad solidaria, visualizando que la integraciónes una necesidad insoslayable de relación entre estados ve-cinos y débiles que deben cooperar y unir sus esfuerzos so-lidariamente para lograr los objetivos propuestos de desa-rrollo humano sostenible. Ello implica la superación de pro-blemas que aquejan ai sistema como tal. Estamos conscien-tes de que el proceso ha significado logros y avances paracada uno de los países del Istmo: pero al mismo tiempo, sehan enfrentado a dificultades y limitaciones que se expresande manera más evidente en la institucionalidad creada parael establecimiento del Sistema de Integración Centroameri-cana.

A pesar de la existencia del Protocolo de Tegucigalpa y de laALIDES -en la cual se expresan principios y propósitos muybuenos-, nosotros consideramos que aún no existe un pro-yecto de integración centroamericana claramente definido ymás bien parece una alianza de los capitales centroamerica-nos que buscan acceso a nuevos mercados, sin visualizar lariqueza existente en el mercado regional. «La evolución delcomercio intrarregional ha sido importante a partir de 1990,duplicando la cifra y llegando de US $800 millones en el 91 aUS $1741 millones en 1995; esto demuestra la enorme capa-cidad que tiene la región de convertir el comerciointrarregional en uno de los principales motores de la econo-mía, y el importante nivel de complementariedad que existeentre los países, por lo menos, en términos de demanda ymercados de bienes finales».2

2. PensamientoPropio 3. Crisis yresurrección de laintegración económi-ca de Centroamérica.Logros y debilidadesen el nuevo contextointernacional. PavelIsa Contreras.

El enfoque centroamericano en el marco del desarrollo sos-tenido se orienta fundamentalmente hacia la apertura exter-na a fin de favorecer una participación más decidida de lospaíses en el comercio mundial. La reestructuración yreactivación de la integración centroamericana responde pre-cisamente a este interés: fortalecer un bloque comercial parauna inserción exitosa en la economía mundial y transformarlas estructuras productivas para la reinserción eficiente y di-námica hacia el mercado internacional.

3.- Existe una enorme cantidad de mandatos presidenciales,acuerdos, resoluciones, creación de coordinaciones, defini-ción de líneas de acción, para las cuales las capacidadesinstitucionales de los mecanismos de integración han resul-tado insuficientes, y eso a la larga genera una pérdida deconfianza en el proceso, que va deteriorando la imagen y lacredibilidad del mismo, pues denota espontaneísmo y faltade planificación por parte de los mandatarios. Los acuerdosestán cargados de retórica que en la práctica se convierteen letra muerta.

4.- Consideramos que el proceso de la región ha estado másmarcado por presiones externas y argumentos ideológicosque por una clara estrategia de desarrollo económico. Porejemplo, en los casos de desgravación arancelaria iniciadapor algunos países, las razones para desacelerar el ritmo dela apertura unilateral han sido razones objetivas internas, yno cuestiones asociadas a proteger el arancel externo co-mún. Es más: los gobiernos han planteado -contraviniendola necesidad de fortalecer la integración y converger haciauna unión aduanera-, procurar profundizar de forma unilate-ral su programa de apertura comercial.

Nuestras consideraciones

1.- La sostenibilidad de la que se habla en la ALIDES -armoni-zar regiónalmente las políticas macroeconómicas y sectoria-les, promover la generación y transferencia de tecnologíaslimpias para mejorar la productividad y desarrollo deestándares técnico ambientales, eliminar formas de discri-minación, reducir los niveles de pobreza extrema, estimularla ética que promueva y fortalezca el desarrollo sostenible-,implica el establecimiento de regulaciones sobre el funciona-miento del mercado.

2.- Un proyecto regional de desarrollo debe delinearse sobre labase de crear condiciones regionales. Ello implica creaciónde capacidades propias, como inversión en tecnología, in-fraestructura regional, mano de obra calificada, etc.

No coincidimos con la decisión de los gobiernos de otorgarpeso y confianza excesiva en la reestructuración a fuerza demayor apertura en los mercados. Insistimos en que nuestrospaíses no están preparados aún, además, el costo de estaopción está siendo evidente.

3.- La construcción de un proyecto de nación es un problemade las sociedades centroamericanas y no sólo de los gobier-nos, y debe considerarse lo que hasta ahora no ha sido unarealidad, como es la apertura de mecanismos de participa-ción de las organizaciones de la sociedad civil.

4.- El proceso de integración debe basarse en una reestructura-ción económica y social de los países, buscando establecerestrategias claras de equilibrio en la distribución de la rique-za, lo que conllevaría a la erradicación de la pobreza y de lapobreza extrema, así como de la excesiva concentración dela riqueza.

5.- Entendemos la preocupación y el celo de cada gobierno entorno al traslado de competencias y decisiones a otras es-tructuras de carácter regional, pero ello ata el resultado y elavance del proceso de integración a los intereses e interpre-taciones internas. Como ejemplo podemos citar: la no ratifi-cación de acuerdos importantes, la ambigüedad en el Proto-colo de Integración Económica de Guatemala, que permitela negociación bilateral con terceros, etc.

Por ello es urgente que se perfeccione un sistema comunita-rio basado en la transferencia de competencias en asuntosde índole regional.

6.- Debe preocuparnos el poco, nulo o negativo interés de loscentroamericanos en el proceso de integración ya que esproducto de aspectos históricos que han fomentado un na-cionalismo mal interpretado. Si la aspiración es construir unaregión dinámica, cooperante, interdependiente, ello pasa porla definición de una clara estrategia -dirigida a todos los cen-troamericanos-, que exprese las bondades del sistema.

Recomendaciones1.- El proceso de modernización del sistema, debe entenderse

precisamente como un proceso, y evaluar especialmente losresultados obtenidos en términos de logros esperados, lo queindudablemente implica evaluar la institucionalidad del mis-mo.

2.- El objetivo de la nueva institucionalidad del SICA es estar alservicio de una nueva agenda de integración, por tanto, hayque definir prioridades que vayan modelando esta nueva

3. Iniciativa CivilCentroamericana.XIX Reunión dePresidentes deCentroamérica.Modernización delSICA.

agenda, ya que hasta el momento se aprecia una falta declaridad en relación al amplio universo de objetivos defini-dos y al abundante número de mandatos presidenciales sus-critos que no han podido ser implementados a cabalidad.Particular atención debe brindarse a la implementación depolíticas de desarrollo de alcance regional. El documento pre-sentado no hace mención de este tópico, y todo parece que-dar librado a los resultados generados por un mercado librey desregulado. Pero, la existencia del mercado no excluyelas políticas de desarrollo, de la misma forma que su funcio-namiento tampoco puede entenderse como la ausencia denecesarios objetivos específicos de desarrollo a alcanzar.

Lo anterior debe partir necesariamente de la existencia deuna conciencia regional en cada uno de los gobiernos cen-troamericanos; conciencia que identifique la integración comouna necesidad, para así contribuir a la superación de los pro-blemas de desarrollo nacionales y a la participación en ne-gociaciones internacionales para promover una sanareinserción de la región en el nuevo entorno internacional.Lamentablemente, muchas acciones y declaraciones de al-gunos gobiernos reflejan ambigüedad en torno a la necesi-dad de fortalecer los procesos de integración.

3.- Es obvio que la primera barrera que hay que vencer es laduda acerca de la utilidad o inutilidad de la integración eco-nómica. Pero tomar en serio la integración pasa necesaria-mente por que los gobiernos asuman una posición mas autó-nomo en relación a las organizaciones financieras interna-cionales y desde esa visión -y en estrecha colaboración conlas sociedades que representan- se elabore una agenda via-ble.

4.- La forma en que se presenta en la actualidad, y la direcciónen la que pueda dirigirse y consolidarse, depende de la ca-pacidad de los países de llegar a una clara visión de proce-so debidamente cuantificada y que sobre esta visión se deri-ve una estructura viable y operativa.3

En este sentido -y concretamente en relación a la estructu-ra- planteamos:

4.1 La unificación del Comité Ejecutivo del SICA y el ComitéEjecutivo de la Integración Económica es un paso signi-ficativo que es apoyado por nosotros, sin embargo, sedebe tener en cuenta que el comité ejecutivo debería es-tar integrado por delegados técnico-políticos residentesen sus respectivos países, quienes deberían reunirse conla frecuencia necesaria y cuyo cometido principal seríaservir de enlace entre la secretaría general y sus respec-

tivos gobiernos, de tal manera que las decisiones quefinalmente tuviera que aprobar el Consejo de Ministroscuente con un preconsenso. En otras palabras, los dele-gados establecerían la comunicación entre los gobier-nos y la sociedad civil de cada país con los órganos di-rectivos del proceso de integración.

4.2 No consideramos conveniente la propuesta de crear un«Grupo de Delegados Nacionales», pues es suficientecon la Secretaria General, el comité ejecutivo y los ase-sores de ministros y presidentes y los otros órganos dela integración creados -como el PARLACEN-, para exa-minar el desenvolvimiento del proceso de integración yformular recomendaciones estratégicas.

4.3 En las propuestas de reforma hay una mandato plenipo-tenciario que se deja a la reunión de presidentes, al de-cir que son ellos los que tomarán las principales decisio-nes políticas y estratégicas que orienten y dinamicen elproceso de integración, dejando fuera otros órganos yestructuras tanto a nivel gubernamental como de los or-ganismos de la sociedad civil. Creemos que el procesode integración debe ser visto como resultado de deba-tes y acuerdos de amplios sectores de la región. El do-cumento no propone los mecanismos para asegurar con-sultas previas. Si se quiere un óptimo cumplimiento, losacuerdos deben incluir el máximo consenso posible.

4.4 Con relación a la evaluación del PARLACEN y la CorteCentroamericana de Justicia consideramos que es con-veniente debatir profunda y serenamente las observa-ciones planteadas, tomando en cuenta las observacio-nes y recomendaciones de esos organismos a partir dela evaluación realizada por el BID-CEPAL.

4.5 Consideramos primordial, además, que los gobiernosasuman plenamente su responsabilidad de aportar elfinanciamiento necesario y oportuno para el sostenimientoy desarrollo de la institucionalidad, en razón del impor-'tante papel que está llamada a desempeñar. Si la con-ciencia sobre la importancia de la integración para el de-sarrollo de los países y las negociaciones internaciona-les fuese suficientemente sólida, se le concedería la prio-ridad del caso al financiamiento de la institucionalidadregional. Los costos de las instituciones de la integra-ción no deben depender del apoyo de la cooperacióninternacional,.la cual -en todo caso-, debe complejnen-tar el compromiso de los gobiernos.

Recomendaciónvinculada al comité consultivo

Una de las principales preocupaciones de las organizacionesde la sociedad civil, es alcanzar un mayor y mejor grado de par-ticipación en el Sistema de Integración; por ello, además de par-ticipar en el Comité Consultivo como «foro de reflexión y consul-ta» (comité que deberá ser fortalecido para que desempeñe unrol más relevante del que hasta ahora ha tenido), podrían formar-se comisiones ad-hoc para aquellos casos de decisiones quetengan impacto directo en determinados sectores.

Así mismo consideramos importante resaltar que no deben serlos gobiernos los que «perfeccionen los criterios para determi-nar la representatividad de los sectores que conforman la socie-dad civil». Quien defina su representatividad debe ser la mismasociedad civil

Deben perfeccionarse mecanismos permanentes de parte delsistema que garanticen:

1- Información permanente a las organizaciones sociales

2- Apoyo para la generación de propuestas y para la comu-nicación regional

3- Espacios de aporte efectivos

4- Participación en espacios de negociación.

Señores presidentes: insistimos en nuestra convicción sobre laimportancia del proceso de integración en beneficio de nuestrospueblos. Hemos expresado en diferentes momentos nuestro de-seo de ser parte activa del proceso y de brindar nuestro aporte yexperiencia para construir un modelo de integración que contri-buya al desarrollo de nuestros países en beneficio de las gran-des mayorías.

San Salvador, 24 de junio de 1997.

Pensamiento Propio / Año II, No, 4 / Nueva Época / mayo agosto 1997. pp 168-177

Gobiernos pluriétnicos: laconstitución de regiones autónomasen la Costa Atlántica-Caribe deNicaragua

«El Gobierno nacional quiere ver cansadosa los costeños en su lucha por la

autonomía, pero les hemos dicho que lavamos a hacer con ellos o sin ellos..,»

Alta Hooker Blandford (*)

Tras la pérdida de las elecciones por los sandinistas en 1990, ydespués de la asunción de un gobierno que despuntaba los vie-jos estilos de la burguesía comercial nicaragüense, se inició unacelerado proceso de desmontaje de las transformaciones revo-lucionarias en Nicaragua. La definición de una política económi-ca neoliberal trajo también aparejada una nueva racionalidad pro-ductiva: la Costa Atlántica-Caribe con sus grandes recursos pro-ductivos, como históricamente lo había sido, era nuevamenteatractiva para los planes centralizadores gubernamentales. Eldesarrollo de un modelo de economía extractiva por parte delgobierno central supuso inmediatamente una sombra de regre-sión sociopolítica sobre las aspiraciones autonomistas de loscosteños. La autonomía es también, en más de un sentido, unlogro, sandinista, por tanto la sociedad regional tendría que en-frentar nuevos embates del gobierno central, del estado nicara-güense.

(*) Alta Hooker Blandford ha sido miembro del Consejo Regional Autónomo del Atlántico Nor-te durante el período 1990-1994. Actualmente se desempeña como Presidenta de la JuntaDirectiva de dicho Consejo para el período 1994-1996. Entrevista con el autor, Puerto Ca-bezas (RAAN), julio de 1994.

1. González Pérez,José Miguel (1995),Estado Nacional yAutonomía Regionalen la Costa Atlánti-ca-Caribe de Nicara-gua, México, ENAH.

El proyecto de investigación de este libro considera una premisafundamental que la comprensión integral del desarrollo de la Au-tonomía Regional de la Costa Atlántica-Caribe de Nicaragua im-plica no solo estudiar los problemas internos del funcionamientodel régimen de autogobierno realmente existente, sino desentra-ñar la naturaleza misma del Estado nicaragüense a partir del es-tudio de su formación. De tal suerte que la obra aporta los ele-mentos básicos para entender -en su dimensión regional- lainstauración de un gobierno neoliberal, y las nuevas relacioneseconómicas y políticas de éste para con la Costa Atlántica.

La obra intenta responder a un conjunto de preguntas centrales:¿qué validez tiene estudiar la autonomía regional en su dimen-sión interna, sin antes conocer la relación histórica que ha tenidoel Estado nicaragüense con la Costa Atlántica? Si el nuevo go-

. bierno de la Sra. Chamorro insistía en no reglamentar la ley queespecificaría las atribuciones, funciones y competencias a lasregiones autónomas ¿en qué radicaba su renuencia y hasta quéextremos podría llegar? ¿Cuáles eran los recursos políticos y denegociación jurídica de que disponían los grupos políticos cos-teños, los pueblos indígenas y comunidades étnicas para em-plazar el Estado a negociar la autonomía regional? La acuciosabúsqueda del autor nos proporciona una evaluación del procesointegral, así como la comprensión más o menos cabal sobre lasposibilidades de desarrollo de la autonomía en las circunstan-cias políticas de Nicaragua a partir de 1990.

Cuando se escribió este libro -que originalmente ha sido unatesis de licenciatura en antropología social1-, existía un virtualsuspenso en las posibilidades de un acuerdo político regionalque unificara un plan general por desarrollo de la autonomía. Estefactor obliga al autor a incluir en su análisis la composición delos grupos políticos actuantes en el plano regional, y compren-der su génesis en el contexto de las luchas y tensiones acaeci-das en la Costa a partir del conflicto étnico de inicios de los añosochenta. De- aquí parte para comprender su desarrollo durantelos primeros cuatro años de la autonomía (1990-1994), así comosu arraigo en la sociedad regional.

Hay en el libro una permanente preocupación de tipo histórico, yes aquella que tiene que ver con las composición étnica de Nica-ragua. En buena medida, la conformación de amplios conjuntossocio-culturales a uno y otro lado de la región central de Nicara-gua, dan una especial singularidad al proceso de desarrollo na-cional y a la misma formación del Estado nicaragüense;por estarazón se incorpora un capítulo dedicado a las transformacionesregionales introducidas por los modelos de colonización: el idio-ma español en el Pacífico, en el Centro y en el Norte; y el inglésen la Costa del Caribe de Nicaragua. Estas transformaciones lle-

van al autor a una rápida pero concisa revisión de algunos as-pectos etnohistóricos de las poblaciones indígenas originariasde estos territorios.

Una de las primeras certezas que nos brinda la lectura es que lacomprensión del proceso de Autonomía en su enorme significa-ción histórica y política, así como el contexto de su formulación ylos problemas que plantea su desarrollo, adquieren una singularrelevancia, que se centra en su trascendencia regional y en laposibilidad de concretar definitivamente el proyecto de unidadnacional basado en el respeto a la diversidad de las poblacio-nes. La reconstrucción de las oposiciones desarrolladas entrelos costeños (indígenas y no indígenas) y la población mestizadel Pacífico, forjadas a partir de historias paralelas, proporcio-nan los referentes fundamentales para comprender las posibili-dades de estructurar una nueva nación y un Estado multiétnico.

La obra trata cinco temas fundamentales que se abordan comohipótesis generales:

1. En los orígenes del proyecto de afirmación estatal la pers-pectiva integradora con que se conduce el Estado liberal(1894-1909) en su relación social, política e institucional conla Costa Atlántica-Caribe, sustenta un interés basado en laconsolidación territorial y en el aseguramiento de la sobera-nía del naciente Estado. Esta perspectiva integradora se ca-racterizó por una tensión permanente ante la diversidad cul-tural propia de la Costa Atlántica, lo cual impidió el desarro-llo de un proceso de unidad nacional. La interrupción estatala causa de la intervención norteamericana en 1912, recorriólas aspiraciones nacionales para consolidar un proyecto deintegridad territorial y soberanía política.

2. La Revolución Popular Sandinista es receptora del estigmapolítico de una soberanía conculcada y una independencianacional formal; desde la perspectiva de un movimiento deliberación nacional se trasladan a la Costa las percepcionesdicotómicas de las contradicciones nacionales: a nivel inter-no, la liberación de las formas de explotación social; a nivelexterno, la lucha contra el imperialismo norteamericano. Elautor sostiene que esta dicotomía impidió que el sandinismodefiniera durante los primeros años una política específicade atención a los grupos indígenas de la Costa, una políticaque estuviera fuera de la restricción global de los problemasexternos de la Revolución,

3. En el ámbito regional: la falta de un acuerdo políticopluripartidista regional en los años noventa, las tensiones pro-pias de la relaciones políticas a nivel nacional, y la conforma-ción de un nuevo Estado neoliberal, han contribuido a pos-

tergar una base de consensos políticos necesarios, y laineludible reglamentación de la ley de autonomía; aspectosque son fundamentales para plantear un proyecto autonómi-co multiétnico,

4. En cuanto a la formación nacional y como objetivo de largoplazo, se propone que posiblemente el desarrollo favorablede la autonomía de la Costa Atlántica-Caribe de Nicaraguaconstituya una condición socio-histórica y política de carác-ter integral que de manera permanente inicie prácticas de-mocráticas que den un nuevo sentido a la democracia en lapluralidad, y que posibilite el arribo a una significativa uni-dad nacional de la nación nicaragüense.

5. A nivel de las relaciones entre el Estado y la región: el iniciode un proceso de descentralización del estado nacional afavor de los gobiernos locales de las regiones autónomas,propiciaría alternativas de desarrollo regional que viabilizaríania consolidación del régimen autonómico, y en consecuen-cia, podría representar una posibilidad concreta de resolverel rezago socio-económico de la Costa Atlántica. Este proce-so también tendría como resultado el fortalecimiento del ré-gimen político administrativo del Estado nacional.

6. A nivel interno; un estudio de la dimensión local de la autono-mía (comunidades, municipios y órganos regionales de go-bierno), revela que el proceso autonómico de la Costa Atlán-tica tiene una doble problemática: a nivel nacional por la opo-sición permanente del gobierno central, y a nivel interno porla ausencia de normatividades que regulen el funcionamien-to de sus instancias político-administrativas locales. La per-manencia de los grandes problemas internos (situación con-tenciosa de la tierra, avance de la frontera agrícola y degra-dación de los recursos naturales, disposición oficial sobrelas tierras nacionales, escasa participación comunal en lasdecisiones regionales), hacen previsible el surgimiento denuevos conflictos interregionales a nivel de comunidades ymunicipios.

El libro se presenta en ocho partes articuladas. En la primera,considera la reflexión sobre la demografía regional y los proce-sos históricos que han intervenido en los fenómenos de diferen-ciación socio-económica y cultural de los grupos étnicos de laCosta Atlántica, así como de estos con relación a la poblaciónmestiza del Pacífico, Centro y Norte de Nicaragua.

Se describen las grandes matrices socio históricas y culturalesque han conformado las particularidades poblacionales de Ni-caragua; en resumen: la gran evidencia y punto de partida de laautonomía regional, un país multiétnico, dos grandes regiones

cuyos orígenes históricos emergen de troncos culturales distin-tos y que le dan al fenómeno una compleja diversidad cultural ypolítica.

En la segunda parte se analiza la formación del Estado nicara-güense. Se trae a colación el marco teórico para reflexionar so-bre los aspectos generales de las formaciones nacionales lati-noamericanas, y discernir de manera colateral, los aspectos par-ticulares de la formación del Estado y la nación en Nicaragua.Dentro de la historia política del Estado nicaragüense se intentaver la trascendencia territorial que tiene el ámbito regional cons-tituido por la Costa Atlántica-Caribe.

La tercera parte del estudio se refiere, por un lado, al programade modernización estatal instaurado por los grupos liberales afines de siglo XIX e inicios del XX, el cual es paradigmático en laregión de estudio: se lleva a cabo la incorporación o anexión(política, jurisdiccional y territorial) de la Costa a la vorágine queimplicaba el proyecto centralista del Estado; y por otro, a la inte-rrupción del proyecto de autonomía estatal por parte de la inter-vención norteamericana (1909-1925); el fenómeno de la interven-ción extranjera no solamente posterga la unidad nacional (al frus-trar el programa liberal), sino que agrava la desintegración inter-na del Estado, particularmente en la Costa.

A mediados del siglo pasado y muy entrado el presente (1860-1930), la Costa padece la prolongada presencia de un sistemade economía de enclave que escapa no solo al control local, sinoa las regulaciones nacionales. Con el paso del tiempo y por suparticular forma de inserción en la sociedad regional, la econo-mía de enclave contribuyó a diferenciar a los grupos étnicos re-gionales, haciendo evidente una superposición de las formas deexplotación económica y de subordinación étnica. El final de estaparte está dedicado a comprender las relaciones del Estadosomocista con la Costa, e ilustra las condiciones políticas regio-nales al momento del triunfo de la Revolución Popular Sandinistaen julio de 1979.

En la cuarta parte se entra de lleno a la problemática interna sur-gida de los primeros acercamientos de la Revolución PopularSandinista en la Costa; se revisan cuidadosamente las deman-das de las organizaciones indígenas regionales y la pronta reso-lución en un conflicto armado de profundas consecuencias parael desarrollo político regional. Se recupera el problema de la tie-rra como el eje articulador de las demandas centrales de las co-munidades indígenas (1980-81) y se destaca su situación con-tenciosa como propicia para el desarrollo de nuevos conflictosétnicos durante los noventa. El autor pone especial énfasis en eletnicismo de las principales organizaciones de la resistencia in-

dígena alzada contra la revolución en la Costa; de aquí resulta unestudio más profundo sobre su trascendencia política en el con-junto de los grupos Indígenas existentes en los territorios.

En la quinta parte se hace una revisión de las condiciones regio-nales en que se va gestando el proyecto de autonomía para laCosta Atlántica. Se reflexiona sobre los agentes importantesinmersos en el proceso; se ilustra el nuevo espacio político quese abre en la búsqueda de una solución al problema de la guerray de la llamada cuestión étnico-nacional. Se hace un somero peropuntual seguimiento a las discusiones dentro del Frente Sandi-nista de Liberación Nacional (FSLN) cuando se discutía cautelo-samente sobre el carácter que debería tener la autonomía coste-ña y cuál es la reflexión que permite llegar a esta importante de-cisión. En este marco, la labor de las Comisiones Regionales deConsulta fueron un aliciente importante para la distensión políti-ca regional y alrededor de ellas se organizaron los primeros es-fuerzos de pacificación; se señala de qué forma se llega -me-diante mecanismos participativos-, a reflexiones importantes so-bre los contenidos básicos del régimen de autonomía.

En la sexta parte se entra a los contenidos del Estatuto de Auto-nomía y su vínculo con la Constitución Política del país. En térmi-nos jurídicos y políticos este estatuto representa un hecho sinprecedentes no solo para Nicaragua y Centro América, sino paratoda América Latina. Queda claro hasta aquí que para Nicara-gua el proceso autonómico es el resultado de un largo procesohistórico que sintetiza tanto las aspiraciones políticas de la clasegobernante en torno a la unidad nacional, como lasreinvindicaciones de autodeterminación de las entidades étnicasregionales.

El estatuto contempla el reconocimiento de un conjunto de dere-chos políticos, económicos, sociales y culturales que favorecena la población multiétnica de las regiones autónomas. Lasustentación jurídica del régimen autonómico emana directamentede la Constitución de la República y se concreta en un reglamen-to que debe -o debería-- ser decretado por la Presidencia y quedefine los términos en que se desarrolla el régimen de autonomíapara la Costa Atlántica. Este apartado trae una exposición sobrela trascendencia y contenidos de la Constitución Política en rela-ción con los componentes del estatuto; se destacan asimismolas contradicciones que se derivan de una lectura puntual entrelos contenidos del estatuto y la Constitución; sobre todo en loreferente a su funcionamiento interno y a las disputas por losrecursos naturales.

En esta parte hay una referencia pormenorizada del proceso de-mocrático entre 1989 y 1990: la campaña electoral, los discursos

políticos sustentados, y finalmente los resultados obtenidos porcada una de las agrupaciones políticas contendientes; la partici-pación electoral fue evidencia de la confianza de las comunida-des y del avanzado proceso de distensión regional. Se observaque los votos resultantes se estructuran a partir de una etnicidadpolítica que escapa a una rígida comprensión cuantitativa. El au-tor llama la atención sobre el hecho de que la recomposiciónpolítica regional y la formación de instancias políticas parlamen-tarias serán de especial interés en la comprensión de los proble-mas internos para la consolidación de alianzas y consensos.

En la séptima parte se analiza la instauración de los primerosConsejos Regionales Autónomos que surgen de las eleccionesregionales de autonomía en 1990; este apartado es en gran me-dida descriptivo: se ilustra el contexto regional, las iniciativas pre-cedentes para la reglamentación de la ley de autonomía, las con-secuencias que a nivel regional representó el cambio de gobier-no a nivel nacional, y finalmente lo que significó durante los pri-meros cuatro años, la conformación de un sistema deautogobierno regional.

En la octava parte se elabora una reflexión sobre la descentrali-zación y la autonomía regional; esta parte constituye, sin dudaalguna, un aporte vital sobre la creación, desarrollo y consolida-ción del régimen autonómico. La autonomía para las regiones dela Costa Atlántica-Caribe supone -lleva implícito- un programade descentralización política-administrativa a fin de contribuir auna eficiente y real gestión de los gobiernos regionales. De éstamanera el Estado cede una cuota de poder a fin de aportar en lapráctica un soporte material y político que sustente los principiosdel llamado reconocimiento a los derechos históricos de los po-bladores de la Costa Atlántica.

Entramos, pues, en la dimensión local de la autonomía regional:todo estudio acerca de la descentralización y gestión adminis-trativa de los gobiernos autónomos ha de pasar por la organiza-ción y gestión municipal, por la acción de gobierno. El autor poneespecial énfasis en cuatro factores elementales: la articulacióndel Estatuto de Autonomía con la Ley de Municipios y su regla-mento; el funcionamiento de las municipalidades como polos frag-mentados y de poder paralelo a los gobiernos regionales autó-nomos; las alcaldías como centros de las disputas y recomposi-ción de fuerzas de los partidos políticos; y finalmente, la relaciónentre las comunidades indígenas, los municipios, la Región Au-tónoma y el Estado Central.

Es importante entender el significado social de una fluida y cons-tante amalgama de actores étnicos en el ámbito local. Por estarazón dedicamos en esta octava parte, especial atención a loque consideramos como la frontera cultural y administrativa de la

2. Nos referimos a ¡osmunicipios de Rosita,Bonanza y Siuna; lostres ubicados alnoroeste de la RegiónAutónoma delAtlántico Norte(MAN).

autonomía regional: los municipios mineros.2 En esa región hanconvivido históricamente indígenas y mestizos, ambos partici-pando de manera distinta en los procesos regionales.

En los años ochenta, la región de Las Minas fue el bastión dedefensa sandinista contra las incursiones armadas de los insur-gentes indígenas mískitos y sumus. Este proceso llevó hasta suslímites lo que los mismos mineros consideran como «una cuotapor la autonomía», es decir, una autonomía hecha por el Gobier-no Revolucionario para los indígenas, a costa del esfuerzo de losmestizos en la defensa armada de la Revolución. Antes (entre1984 y 1990), el proyecto de autonomía se percibió como «bue-na para los mískitos» y hasta más tarde, con la instauración delrégimen de autonomía (1990-1994), empezó a concebirse comoun programa de potenciales beneficios a nivel sectorial pluriétnico.

Se reflexiona en este apartado sobre lo dicho en incisos anterio-res, esto, es, que las percepciones, los ritmos y formas de parti-cipación en el programa global de la autonomía muestran varia-ciones; en este caso, a nivel de una sub-región dentro de losterritorios autónomos. Esta dimensión del problema es importan-te, en tanto nos aproxima a comprender los procesos de desinte-gración interregional en la construcción de un sistema regionalde gobierno.

El libro está sustentado sobre una importante labor de investiga-ción en campo y de gabinete, una parte sustantiva del análisis seestructura a partir de las entrevistas y cuestionarios aplicados aconcejales regionales y municipales, funcionarios públicos, coor-dinadores de organismos de cooperación externa y dirigentesde partidos políticos, religiosos, alcaldes y autoridades comunales.

El libro es, en este sentido, un estudio general, es una historiaamplia, es un balance. Pero a partir de la misma pueden derivar-se algunas dimensiones problemáticas de las autonomías regio-nales en el contexto de nuestros países latinoamericanos. El au-tor brinda una lección sobre la experiencia costeña nicaragüen-se, y demuestra que la fundación de autonomías es punto departida y ampliación de experiencias democráticas, pero no serevela --en un corto plazo-- como solución a problemas que re-quieren respuestas inmediatas y un tratamiento verdaderamen-te integral: desarrollo institucional democrático, descentralización,recuperación de bases productivas, formación de recursos hu-manos.

El autor sostiene que los procedimientos políticos y constitucio-nales que conducen a la instauración de regímenes autonómicosexigen una participación profundamente democrática y ampliade todos los sujetos que potencialmente serán afectados por estaentidad territorial y política. Así la autonomía tenderá a reunir y noa dispersar; a conciliar y no a confrontar: a ser esencialmente

democrática y no autoritaria, A establecer relaciones más justasentre los grupos étnicos y la sociedad mayoritaria, entre los terri-torios autónomos y el Estado Nacional.

La autonomía regional, para su diseño y ejecución, requiere es-trategias paralelas de negociación: desde el ámbito de la comu-nidad y el municipio, hasta los cambios en cadena que el régi-men genera a nivel de las instituciones del Estado (descentrali-zación). En este sentido, la experiencia nicaragüense nos ense-ña que los tiempos políticos y las formas jurídicas para llegar a laautonomía, repercuten centralmente en la consolidación del sis-tema propiamente dicho. Asimismo, las nuevas condiciones sur-gidas en el marco del sistema político y de gobierno nicaragüen-se en los años noventa, han hecho aparecer nuevos desafíospara el funcionamiento de la autonomía regional.

La autonomía apunta hacia soluciones de largo plazo(generacionales, probablemente), y sus postulados tienden a con-vertirse en bandera de lucha política de las poblacionespluriétnicas (indígenas, mestizos, creóles, etcétera), de tai ma-nera que los efectos, aunque impacten eficazmente al Estado yal sistema político en su conjunto, solo son perceptibles a media-no y largo plazo.

Esto por dos razones: a) las contradicciones generadas duranteel periodo de transición propio de la transformación de la enti-dad administrativa territorial precedente (municipios, departamen-tos, ejidos, comunidades y localidades), a la Región Autónoma;y b) el proceso de descentralización político-administrativa delEstado. Ambos fenómenos, vistos de manera articulada y por lasparticularidades regionales a las que hacen referencia (falta decapacidad administrativa regional, tensiones políticas, liderazgosétnicos excluyentes, polémicas por las competencias de los en-tes autónomos y lucha por control de territorios), deben llevarsea cabo de manera gradual y consensada.

Este procedimiento, en el mejor de los casos, debería seguir lapauta de la negociación y el acuerdo multilateral, pero en situa-ciones políticas estructuralmente adversas, en las que se enfren-ta la Región y el Estado a partir de una historia tensionante y deun programa neoliberal, la autonomía regional provoca percep-ciones encontradas, centrifugas y centrípetas, que eventualmen-te producen —a nivel regional y nacional-- discursos y accionespolíticas diversas: desde el desencanto social sobre las posibili-dades de la autonomía, posiciones moderadas y negociativas,hasta los extremismos separatistas o las iniciativas gubernamen-tales de disolución del mismo régimen autonómico. En definitiva,hacia una nueva edición de conflictos étnicos-nacionales.

En este sentido, y según lo que nos dice el autor, una lucha polí-tica planteada a corto plazo que sobreestime las posibilidadesde consolidación de la autonomía en el tiempo breve, debe to-mar en cuenta que la autonomía regional es por definición unlargo proceso de permanente negociación, tanto a nivel de lasregiones como a nivel del Estado nacional.

Dicho esto, el autor adelanta que la autonomía regional no puedeproponerse como una iniciativa que no contemple con cierta pre-visión sus alcances posibles, sus virtudes o sus defectos; lo im-portante está en saber prever otras soluciones posibles -o es-trategias paralelas-- en donde la autonomía regional constituyeuna de ellas, quizá la más indicada. Pero esto necesariamentetiene que ser debatido. Esta investigación propone un estudio decaso que intenta contribuir a esa gran encomienda.

Nicaragua: índice de leyes y decretos1990-1996

Julio Francisco y Theódulo Báez Cortés. Prólogo de doñaVioleta Barrios de Chamorro. Instituto Nicaragüense deInvestigaciones y Estudios Tributarios. Managua, julio 1997.385 p.

Este libro sintetiza la producción de leyes y decretos emitidospor los poderes legislativo y ejecutivo, durante los seis años, ochomeses y dieciséis días del gobierno de doña Violeta Barrios deChamorro.

A diferencia de tratados que inevitablemente deben enfrentarsea los resultados del cambio y de la actualización de doctrinas yprincipios jurídicos (infinitos ríos de Heráclito), el presente orde-namiento legislativo trasciende las barreras del tiempo y aspira aconstituirse en una ágil herramienta de trabajo, que proporcionela información legal resultante de las transformaciones aconteci-das en un período crucial de nuestra historia.

La razón primordial de este índice -dicen sus autores—reside,precisamente, en su condición de auxiliar de los esfuerzos dequienes se dediquen a investigar sobre el tema. Brinda pistasrelevantes y frescas para consolidar un estado de derecho ba-sado en el respeto de la institucionalidad y en la humanizaciónde las condiciones de vida de los nicaragüenses.

Richard S, Hillman y Elsa Cardozo de Da Silva(compiladores). Fondo Editorial Tropykos / Comisión deEstudios de Postgrado de la Facultad de CienciasEconómicas y Sociales de la Universidad Central deVenezuela. Caracas, junio 1997. 150 p.

Esta publicación es producto de la colaboración de un grupo deanalistas que participó en el panel "Venezuela: desafíos a lagobernabilidad democrática" durante el XIX Congreso Interna-cional de la Latín American Studies Association (LASA) que sereunió en Washington, DC en septiembre de 1995.

Cada uno de los colaboradores -todos profesores universitarios-

De una a otra gobernabitidad: eldesbordamiento de la democracia venezolana

construyó su capítulo desde la perspectiva particular de su perfily experiencia de investigación. Francine Jácome, con forma-ción en antropología y estudios de doctorado en ciencias políti-cas, es directora del Instituto Venezolano de Estudios Sociales yPolíticos. María Teresa Romero combina su perfil decomunicadora social con una maestría y estudios de doctoradoen ciencias políticas; es coordinadora de la Fundación Pensa-miento y Acción, a la vez que docente e investigadora en laUniversidad Central de Venezuela. Elsa Cardozo, internaciona-lista doctorada en ciencias políticas, es la coordinadora del áreade Postgrado en Relaciones Internacionales. Richard S. Hillman,poiitólogo con doctorado en ciencias políticas, es jefe del Depar-tamento de Ciencias Políticas en St. John Fischer College,Rochester, Nueva York. Finalmente, Miguel Ángel Latouche-cuyocapítulo no se presentó en la conferencia y constituye una contri-bución particular a este volumen—, es internacionalista y espe-cialista en relaciones internacionales, y se desempeña como inves-tigador en el área de Postgrado en Relaciones Internacionales.

Lo más importante de las ideas compartidas por todos los auto-res es la creencia en el estado permanente de transformación dela democracia, y en su potencial para la renovación.

Ana Leticia Aguilar, Blanca Estela Dole, Morena Herrera,Sofía Montenegro, Lorena Camacho, Lorena Flores.Investigación coordinada por Sofía Montenegro. ProgramaRegional La Corriente. Managua, julio 1997. 511 p.

Esta investigación -realizada por el Programa Regional La Co-rriente—tiene por objetivo analizar los procesos de construcciónde los Movimientos de Mujeres en Centroamérica. Su gran méri-to metodológico y político consiste en que analiza -desde laspropias actoras—, los procesos desarrollados por miles de mu-jeres de cinco países de la región, que particularmente en la pre-sente década, han avanzado sustancialmente en la configura-ción de identidades colectivas desde las cuales analizar yreformular conceptos, valores, normas y prácticas sobre las cua-les se asientan sociedades patriarcales como las nuestras.

El poder público y privado, la democracia, la ciudadanía, losderechos humanos, las identidades, el ejercicio de distintos ti-pos de liderazgo, son todos conceptos clave para el análisis dela construcción del Movimiento de Mujeres, en tanto sujeto dota-do de sus propios paradigmas y de una agenda global para com-partir con el conjunto de la sociedad.

Los límites de un capitalismo sin ciudadaníaWim Dierckxsens. Editorial Universidad de Costa Rica /Colección Luciérnaga - Reflexiones / Editorial delDepartamento Ecuménico de Investigaciones. San José, abril1997. 99 p.

La crisis no se origina en el aumento de los gastos del Estado,sino en la acelerada inversión improductiva, que detiene el creci-miento económico y traduce el gasto social en un déficit fiscalascendente, con repercusiones en todas las dimensiones de lavida social. En estas condiciones es imperativo el abandono delneoliberalismo, y la renovación de una mano visible que tras-cienda el ámbito nacional para alcanzar el mundial, que sea ca-paz de reorientar la inversión hacia la producción con inclusión,y de reintegrar las relaciones de mercado a la vida humana, amanera de un contrato social mundial que permita construir unmundo donde quepan todos y todas.

Wim Dierckxsens, demógrafo holandés con estudios de postgradoen La Sorbona, París, reside en Centroamérica desde 1971, yactualmente es investigador en el Departamento Ecuménico deInvestigaciones en San José de Costa Rica. Es autor, entre otros,de Capitalismo y Población (Educa, San José, 1979), Formacio-nes Precapitalistas (Nuestro Tiempo, México, 1983), Mercadode Trabajo y Políticas Económicas en América Central (DEI, SanJosé, 1990), Globalización: Centroamérica y el Caribe en el Nue-vo Orden (CCC-CA, San José, 1992), así como de numerososartículos en diversas publicaciones.

La revolución simbólica pendiente; Mujeres,

Sofía Montenegro. Centro de Investigaciones de laComunicación (CINCO). Managua, agosto 1997.

El estudio del género, la política y la comunicación ofrecido porSofía Montenegro -nos dice la Dra. Penny O'Donnell en el prólo-go-, se revela como un modo sumamente sugerente de recontar,explorar e interpretar la compleja realidad de la democracia ni-caragüense emergente.

Diversos aportes teóricos y empíricos están aquí tejidos en unplanteamiento tan novedoso como provocador: la antropología,los estudios del género, la filosofía y el psicoanálisis ofrecen lasmatrices teóricas desde donde se conceptualizan el poder, laspautas del cambio social a favor de los derechos democráticosde las mujeres, y la crítica de las prácticas políticas y de losmedios masivos de comunicación actuales; la comunicología

social orienta el análisis del impacto de los procesos de cambiosocial en el discurso massmediático sobre la mujer, y, finalmen-te, la sociología ofrece los recursos metodológicos para entablarla investigación y el análisis de la realidad de las mujeres nicara-güenses en cuanto ciudadanas y consumidoras de los medios.

El estudio es ambicioso, no hay otra palabra. No es de sorpren-der, dada la situación que aborda y la trayectoria intelectual ypolítica de la autora. Sofía Montenegro es una de las más impor-tantes investigadoras del tema de la comunicación y el géneroen la América Latina. Imprime a su estudio una insólita capaci-dad de análisis crítico que está nutrida por su compromiso apa-sionado con la democracia, con la modernización de los mediosmasivos de comunicación y con la lucha feminista. Ahora preten-de poner al alcance de la lectora y del lector nicaragüenses unconjunto sistemático de conocimientos con la intención de forta-lecer el debate científico sobre el desarrollo democrático de supropia sociedad.

Publicaciones recientes de CRIES

• El retorno de la AID: el caso de NicaraguaÁngel Saldomando, 1992, 124 p,

• El poder intangible: la AID y el estado salvadoreño en los añosochentaBreny Cuenca, 1992, 252 p.

• La mano visible del mercado: La asistencia de Estados Unidosal sector privado costarricense en la década de los ochentaCarlos Sojo, 1992, I13p.

• La AID en Guatemala: Poder y sector empresarialJorge Escoto y Man/redo Marroquín, 1992, 166 p. (con AVANCSO, Guatemala)

• AID y las transformaciones globales en El SalvadorHermán Rosa, 1993, 133 p.

• Nicaragua y el FMI: El pozo sin fondo del ajusteAdolfo Acevedo, 1993, 178 p.

• Café amargo: Pequeños productores de Centroamérica y crisiscafetaleraWelvin Romero y Finn Hansen, 1993, 214 p.

• El ajuste que no ajustaCRJES/Asociacián de Comunicación Popular, 1993, 56 p.

• Alternativas campesinas: Modernización en el agro y movimien-to campesino en CentroaméricaKlaus Tangermann e Ivania Ríos (coordinadores), 1994, 320 p.

• Somoza: Expediente cerradoClaribel Alegría y D. J. Fiakoll, 1994, ISOp.

• Masacre en la selvaRicardo Falla, 1994, 240 p.

• La transformación neoliberal del sector públicoTrevor Evans (coordinador), 1995, 292 p.

• Structural Adjustment and the Public sector in Central Americaand the CaribbeanTrevor Evans, Carlos Castro and Jenifer Jones, 1995, 246 p.

• Relaciones Europa-Centroamérica: Ayuda externa y comerciodesfavorableFinn Hasen, 1996, 104 p.

9 La integración centroamericana ante el reto de la globalización(Antología)Alfredo Guerra-Borges, 1996, 187 p.

• Nicaragua con el futuro en juegoÁngel Saldomando, septiembre de 1996, 226 p.

• ESAF: condieionaliclad y deuda ¿Nada por nada o nada pormenos?Oscar Neira Cuadra (Coordinador), octubre/ noviembre de 1996, ¡4¡ p.

• Hacia un proyecto nacional de desarrollo. Políticas económicasen Panamá.Juan Jované, octubre/noviembre de 1996, 70p.

• Transición política y reconversión militar en Nicaragua, 1990-1995Roberto J. Cajina, noviembre de 1996, 383 p.

Por salir

• Políticas económicas en los noventa: e! caso deNicaraguaOscar Neira Cuadra y Patrick Dumazert Zonijoly

• Nicaragua: hiperinflación y desestabilización. La políticaeconómica 1988 a 1991Oscar Neira y Adolfo Acevedo, 1992, 123 p.

• La iniciativa para las Américas y el Tratado de Libre Comercio:consecuencias para la cuenca del CaribeYasmine Shamsie, noviembre 1992, 24 p.

• Nicaragua: an introduction to the economic and social situationTrevor Evans, mayo 1993,25 p.

• Crisis cafetalera: impacto en pequeños productores y alternati-vas para comercializaciónÍVelvin Romero y Finn Hansen, octubre 1993, 24 p.

• Algunas implicaciones de los acuerdos con el FMI y el BancoMundial ESAF y el ERC-11 para el país y la sociedad nicara-güenseAdolfo Acevedo, marzo 1994, 32 p.

• Los problemas de la pacificación en Nicaragua: recomposiciónde grupos armados y conflictos socialesÁngel Saldomando y Elvira Cuadra, febrero 1994, 39 p.

• Las relaciones entre la comunidad europea y Centroamérica enlos años noventa: ¿continuidad, reactivación o cambio?José Antonio Sanahuja, 1994, 63 p.

Deuda externa a la búsqueda de alternativas para el desarrolloen NicaraguaPatrick Dumazert y Oscar Neira, agosto de 1994, 43 p. (con Nitlapán, Nicaragua)

Deforestación y frontera agrícola en NicaraguaCristóbal Maldidier y Tupac Antillón, Instituto de Investigaciones y DesarrolloNitlapán, Universidad Centroamericana (UCA-Nicaragua)

La cuenca hidrográfica del Canal de Panamá: posibilidades deun desarrollo sustentableCarmen A. Miró, Jorge Castilla y Alvaro Uribe

El impacto de las políticas de ajuste estructural sobre el medioambiente en Honduraslan Walker, Jenny Suazo, Alison Thomas y Jean-Pois Herold.Postgrado Centroamericano en Economía (POSCAE), Universidad NacionalAutónoma de Honduras (UNAH)

Ajuste estructural y sostenibilidad agrícola en Panamá: el casode las exportaciones no tradicionalesAndrés Achong Paz

La economía de la explotación maderera en la región oriental dePanamá: DarienGersán Joseph G., Alvaro Castillo y Ginella García Cano