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CONTRATO DNP-OR-071-2014
ANALIZAR LOS ESQUEMAS DE SUBSIDIOS APLICADOS EN LOS SECTORES DE ENERGA, GAS, AGUA Y SANEAMIENTO Y TECNOLOGAS DE LA INFORMACIN Y LAS COMUNICACIONES, AS COMO ANALIZAR LAS DIFICULTADES Y OPORTUNIDADES PARA LA APLICACIN DE SUBSIDIOS EN TRANSPORTE PBLICO URBANO, CON EL PROPSITO DE CONSTRUIR LAS PROPUESTAS DE METODOLOGA DE FOCALIZACIN Y DE POLTICA FISCAL PARA LA ASIGNACIN DE SUBSIDIOS
EN ESTOS SERVICIOS, AS COMO PLANTEAR EL ESQUEMA PARA SU IMPLEMENTACIN
Producto 5
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Presentada al Departamento Nacional de Planeacin
Por: ECONOMA URBANA LTDA.
Bogot D.C., 10 de abril de 2015
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Tabla de Contenido
Introduccin ............................................................................................................................... 8
1. Marco Normativo de Subsidios para Servicios Pblicos .................................. 10
1.1. Marco Normativo sobre Estratificacin ...................................................................... 10
1.1.1. Implicaciones Jurdicas de Posibles Modificaciones .................................................. 12
1.2. Marco Normativo General sobre el Esquema de Subsidios ................................. 13
1.2.1. Subsidios a la Demanda ......................................................................................................... 13
1.2.2. Subsidios a la Oferta ................................................................................................................ 15
1.3. Aspectos Especficos de cada Sector ............................................................................ 15
1.3.1. Sector Energa y Gas ................................................................................................................ 15
1.3.2. Sector Agua Potable y Saneamiento Bsico ................................................................... 27
1.3.3. Sector Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones ........................................ 44
1.3.4. Sector Transporte Pblico Urbano .................................................................................... 58
2. Diagnstico sobre los esquemas de subsidios en Colombia y tendencias
internacionales ....................................................................................................................... 63
2.1. Diagnstico sobre los esquemas de subsidios en Colombia ................................ 63
2.1.1. Sector Energa y Gas ................................................................................................................ 72
2.1.2. Sector Agua Potable y Saneamiento .................................................................................. 79
2.1.3. Sector Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones ................................. 82
2.1.4. Sector Transporte Pblico Urbano ................................................................................. 100
2.2. Tendencias internacionales .......................................................................................... 109
2.2.1. Sector Energa y Gas ............................................................................................................. 115
2.2.2. Sector Agua Potable y Saneamiento Bsico ................................................................ 121
2.2.3. Sector Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones .............................. 129
2.2.4. Sector Transporte Pblico Urbano ................................................................................. 139
3. Propuesta de focalizacin y asignacin de subsidios en los servicios
pblicos ................................................................................................................................... 142
3.1. Mecanismo de seleccin de beneficiarios ................................................................ 142
3.2. Alternativas de modificacin del esquema de subsidios .................................... 153
3.2.1. Consumo Bsico (subsidiable) ......................................................................................... 153
3.2.2. Porcentajes de subsidios .................................................................................................... 157
3.2.3. Criterios para la seleccin de alternativas .................................................................. 165
3.3. Aspectos Particulares de cada Sector ........................................................................ 168
3.3.1. Sector Energa y Gas ............................................................................................................. 168
3.3.2. Sector Agua Potable y Saneamiento Bsico ................................................................ 177
3.3.3. Sector Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones .............................. 180
3.3.4. Sector Transporte Pblico Urbano ................................................................................. 195
4. Proyeccin de Escenarios y Fuentes de Financiacin ..................................... 203
4.1. Sector Energa y Gas ......................................................................................................... 203
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4.1.1. Escenario Base: Energa Elctrica ................................................................................... 206
4.1.2. Escenario 1: Energa elctrica: ......................................................................................... 207
4.1.3 Escenario Base: gas combustible .................................................................................... 211
4.1.4 Escenario 2 ............................................................................................................................... 218
4.1.5 Alternativas de modificacin de las contribuciones ............................................... 224
4.1.6 Propuesta .................................................................................................................................. 229
4.1.7 Proyecciones ............................................................................................................................ 233
4.1.8 Subsidios a la oferta .............................................................................................................. 235
4.1.9 Anlisis de fuentes de financiacin ................................................................................ 244
4.2. Sector Agua Potable y Saneamiento Bsico ............................................................. 252
4.2.1. Proyeccin de fuentes disponibles para otorgar subsidios y costos de
universalidad .............................................................................................................................................. 260
4.2.2. Escenario Base: Proyeccin del Esquema Actual de Subsidios .......................... 265
4.2.3. Escenario 1 Disminucin del consumo bsico y variaciones en los factores de
subsidios definidos ................................................................................................................................... 281
4.2.4. Anlisis de Resultados del Escenario 1 ......................................................................... 291
4.2.5. Escenario 2 Ajuste Introduciendo un Parmetro de Capacidad de Pago ..... 295
4.2.6. Anlisis de Resultados del Escenario 2 ......................................................................... 300
4.3. Sector Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones .................................. 302
4.3.1. Banda Ancha Mvil................................................................................................................ 307
4.3.2. Escenario 1 Priorizacin del Subsidio al Estrato 1 ............................................... 309
4.3.3. Escenario 2 Meta de Factura Media ............................................................................ 312
4.3.4. Escenario 3 Focalizacin por Meta de Factura Media ......................................... 317
4.3.5. Escenario 4 Esquema de Subsidios de Acuerdo al Mercado y a la Tecnologa
318
4.3.6. Anlisis de fuentes de financiacin del esquema de subsidios ........................... 334
4.4. Sector Transporte Pblico Urbano ............................................................................. 336
5. Plan de Accin para la Implementacin de la Propuesta .............................. 343
5.1. Recomendaciones generales ............................................................................................. 343
5.2. Aspectos particulares de cada sector ........................................................................ 346
5.2.1. Sector Energa y Gas ............................................................................................................. 346
5.2.2. Sector Agua Potable y Saneamiento Bsico ................................................................ 349
5.2.3. Sector Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones .............................. 351
5.2.4. Transporte Pblico Urbano ............................................................................................... 370
5.3. Sistema de Evaluacin y Seguimiento ....................................................................... 371
5.3.1. Recomendaciones generales ............................................................................................. 371
5.3.2. Sector Energa y Gas ............................................................................................................. 372
5.3.3. Sector Agua Potable y Saneamiento Bsico ................................................................ 373
5.3.4. Sector Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones .............................. 374
5.3.5. Sector Transporte Pblico Urbano ................................................................................. 376
Anexo 1 Revisin Bibliogrfica por Sector .............................................................. 378
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Anexo 2. Entrevistas Realizadas ..................................................................................... 424
Anexo 3. Indicadores de Capacidad de Pago .............................................................. 427
Anexo 4. Marco del Mnimo Vital de Agua ................................................................... 430
Anexo 5. Mnimo Vital de Agua Potable y Saneamiento en Medelln ................ 438
Anexo 6. Cruce de nueva Metodologa de revisin general DANE versus reporte
al SUI con metodologa anterior aplicada ................................................................... 440
Anexo 7. Supuestos de Proyeccin del Esquema Actual Subsidios Energa
Elctrica y Gas Combustible ............................................................................................. 445
Anexo 8. Supuestos de Proyeccin del Modelo Escenario 2 Sector Energa
Elctrica y Gas Combustible ............................................................................................. 457
Anexo 9. Modificacin Esquema de Contribuciones Sector Energa y Gas
Combustible ........................................................................................................................... 463
Anexo 10. Supuestos de Proyeccin del Esquema Actual de Subsidios para
Agua Potable y Saneamiento Bsico .................................................................................. 6
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Glosario de Trminos
Consumo de Subsistencia: Es la cantidad mnima de electricidad o gas combustible utilizada en
un mes por un usuario tpico para satisfacer necesidades bsicas y sobre el cual se otorga el
subsidio.
Costo de Prestacin del Servicio de Energa Elctrica: Costo Unitario de Prestacin del Servicio
de Energa Elctrica para usuarios residenciales (Cu) calculado de acuerdo a las metodologas
tarifarias de la CREG.
Costo de Prestacin del Servicio de Gas Combustible: Cargo Promedio Mximo del Servicio de
Gas Natural (Msm) calculado de acuerdo a las metodologas tarifarias de la CREG.
CREG: Comisin de Regulacin de Energa y Gas.
Cu: Costo unitario mensual de prestacin del servicio de electricidad a partir del cual se
determina la tarifa aplicable a los usuarios residenciales.
DANE: Departamento Administrativo Nacional de Estadstica.
DNP: Departamento Nacional de Planeacin.
Estratificacin: Es la clasificacin de los inmuebles residenciales de un municipio, que se hace en
atencin a los factores y procedimientos que determina la ley.
FSSRI: Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribucin de Ingresos (Sector Energa y Gas)
IGAC: Instituto Geogrfico Agustn Codazzi.
IPC: ndice de Precios al Consumidor publicado por el DANE.
MME: Ministerio de Minas y Energa.
Msm: Costo unitario mensual de prestacin del servicio de gas combustible por red a partir del
cual se determina la tarifa aplicable a los usuarios residenciales.
Servicio Energa Elctrica: Es el transporte de energa elctrica desde las redes regionales de
transmisin hasta el domicilio del usuario final, incluida su conexin y medicin. Tambin se
aplicar esta ley a las actividades complementarias de generacin, de comercializacin, de
transformacin, interconexin y transmisin.
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Servicio de Gas Combustible: Es el conjunto de actividades ordenadas a la distribucin de gas
combustible, por tubera u otro medio, desde un sitio de acopio de grandes volmenes o desde
un gasoducto central hasta la instalacin de un consumidor final, incluyendo su conexin y
medicin. Tambin se aplicar esta ley a las actividades complementarias de comercializacin
desde la produccin y transporte de gas por un gasoducto principal, o por otros medios, desde
el sitio de generacin hasta aquel en donde se conecte a una red secundaria.
SISBEN: Sistema de Identificacin de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales.
SPD: Servicios Pblicos Domiciliarios.
Subsidio: Diferencia entre lo que se paga por un bien o servicio y el costo de ste, cuando tal
costo es mayor al pago que se recibe.
SUI: Sistema nico de Informacin de la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios.
Tarifa: Valor resultante de aplicar al Costo de Prestacin del Servicio el factor de subsidio o
contribucin que aplica en la factura emitida al usuario.
MVCT: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
PDA: Planes Departamentales de Agua y Saneamiento
SSPD: Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios
CRA: Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico
APSB: Agua Potable y Saneamiento Bsico
SGP APSB: Sistema General de Participaciones para Agua Potable y Saneamiento Bsico
PGN: Presupuesto General de la Nacin
SGR: Sistema General de Regalas
PIB: Producto Interno Bruto
OCAD: rgano Colegiado de Administracin y Decisin
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Introduccin
Este informe corresponde al Producto 5 de la consultora que tiene por objeto analizar los
esquemas de subsidios aplicados en los sectores de energa, gas, agua y saneamiento y
tecnologas de la informacin y las comunicaciones, as como analizar las dificultades y
oportunidades para la aplicacin de subsidios en transporte pblico urbano, con el propsito de
construir las propuestas de metodologa de focalizacin y de poltica fiscal para la asignacin de
subsidios en estos servicios, as como plantear el esquema para su implementacin.
La propuesta se define en relacin con dos componentes: (i) El mecanismo de seleccin de
beneficiarios, y (ii) El esquema de subsidios, que se refiere bsicamente a la determinacin de
los componentes o tipos de servicios a subsidiar, la cantidad del servicio a subsidiar y los
porcentajes de subsidios a otorgar.
El alcance del estudio se delimita al planteamiento de la propuesta con base en los siguientes
insumos: la identificacin del marco normativo, la revisin de diagnsticos existentes sobre el
esquema en el pas y la revisin documental de experiencias internacionales, entrevistas
individuales y grupales realizadas a actores claves relevantes, la modelacin financiera de
escenarios de balance de subsidios y disponibilidad de recursos para alcanzar las metas en
indicadores de los servicios, y el conocimiento y experiencia del equipo consultor conformado
por especialistas, de acuerdo con lo establecido en los trminos de referencia del estudio. De
acuerdo con lo anterior, el alcance no incluye el desarrollo o aplicacin de modelos estadsticos
ni economtricos para probar hiptesis o valorar la eficiencia del esquema actual o esquemas
alternativos.
En el Captulo 1 se presenta el marco normativo vigente tanto de la estratificacin como
mecanismo de seleccin de beneficiarios, como el que regula la asignacin de subsidios y las
fuentes de financiacin.
En el Captulo 2 se registra el diagnstico del esquema de subsidios en cada sector con base en
una revisin de los estudios existentes y se reportan las tendencias internacionales en materia
de focalizacin, rgimen de subsidios y las experiencias de subsidio a la operacin para el
transporte urbano, los resultados obtenidos con su implementacin, mediante una seleccin de
pases latinoamericanos.
En el Captulo 3 se plantea la propuesta de focalizacin en cuanto al instrumento o mecanismo
de seleccin de beneficiarios, que se presenta como una prospectiva que tiene en cuenta no
solo los diagnsticos sobre el esquema actual, sino tambin los avances institucionales que se
vienen desarrollando en el pas para la seleccin de beneficiarios de subsidios. En la segunda
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parte del captulo se describe la propuesta de esquema de subsidios general y las
particularidades de cada sector.
La modelacin de la proyeccin de alternativas de esquemas subsidios en cada sector se reporta
en el Captulo 4, con la estimacin correspondiente del balance y la especificacin de las fuentes
de financiacin. Se considera tanto el balance del esquema de subsidios a la demanda, como el
requerimiento de recursos para la universalizacin de los servicios o el logro de las metas de
cobertura en cada caso.
Finalmente, en el Captulo 5 se plantea el plan de accin para la implementacin de las
propuestas.
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1. Marco Normativo de Subsidios para Servicios Pblicos
1.1. Marco Normativo sobre Estratificacin
En Colombia la seleccin hogares beneficiarios de subsidios a las tarifas de los servicios pblicos domiciliarios corresponde a un esquema de estratificacin socioeconmica de los inmuebles residenciales, los cuales se clasifican en seis (6) estratos1. El esquema de subsidios consiste en la reduccin del valor de la tarifa en un porcentaje mximo para los usuarios residenciales de los servicios en los estratos 1, 2 y 3, en relacin con el costo de referencia de prestacin del servicio, mientras que aquellos ubicados en estratos 5 y 6, y los usuarios comerciales e industriales pagan una contribucin sobre dicho costo, al tiempo que los usuarios residenciales en estrato 4, as como los establecimiento oficiales, pagan el costo. Es decir, se configura un esquema de subsidios cruzados. El costo de referencia de cada servicio lo adoptan los prestadores de los mismos de acuerdo con las metodologas expedidas por las respectivas comisiones de regulacin, de la cual hacen parte los ministros del ramo y expertos comisionados nombrados por el Presidente de la Repblica por perodos fijos. La regulacin econmica de estos servicios es una funcin constitucional del Presidente, que fue delegada a las Comisiones de Regulacin mediante la Ley 142 de 1994 o Ley de Servicios Pblicos Domiciliarios. Las metodologas tarifarias deben reflejar los costos de prestacin del servicio y en general, en los casos de energa, gas, acueducto y alcantarillado, se estructuran como la suma de un cargo fijo asociado al costo medio de administracin y un cargo variable por unidad de consumo asociado al clculo del costo medio de operacin y a la recuperacin de inversiones y reposicin de activos en un horizonte de tiempo determinado. Inicialmente se asign al Departamento Nacional de Planeacin (DNP) la competencia para establecer la metodologa de estratificacin2, la cual se traslad en 2004 al Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE)3 trasladaron del DNP al DANE la responsabilidad del diseo metodolgico. La ley 142 de 1994 estableci dentro de su captulo del Rgimen Tarifario de las Empresas de Servicios Pblicos, las siguientes disposiciones acerca de la estratificacin:
Ratifica la responsabilidad del alcalde frente a la realizacin de la estratificacin y establece que debe adoptarla mediante decreto.
Crea la figura de los Comits permanentes de Estratificacin en los que participan lderes de usuarios.
Establece que la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios (SSPD) podr expedir certificados a los municipios de adecuada aplicacin de la estratificacin.
1 Una referencia de la evolucin normativa de la estratificacin se encuentra en: Alzate, Mara Cristina, La
estratificacin socioeconmica para el cobro de los servicios pblicos domiciliarios en Colombia Solidaridad o focalizacin?, CEPAL serie Estudios y perspectivas #14. Bogot, sept. 2006. 2 Decreto 2220 de 1993.
3 Decretos 195 y 262 de 2004.
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Los gobernadores deben suplir las omisiones de los alcaldes en el tema de la estratificacin, contratando la estratificacin y deduciendo su costo de las transferencias a los municipios.
Determina que habr mximo seis estratos.
Establece que el usuario puede solicitar la revisin de su estrato.
A continuacin se extraen los antecedentes ms recientes de la estratificacin presentados en Econometra (2008) caracterizados en tres perodos4: 1993-1994: El decreto 2220 de 1993 asign al DNP la competencia para establecer la metodologa y esta entidad lo hizo durante 1994. La Ley de Servicios Pblicos (142 de 1994) ratific la responsabilidad de los alcaldes, cre las Comisiones de regulacin, defini el mecanismo de subsidios cruzados (eliminando los subsidios a estratos altos y estableciendo una contribucin como impuesto a dichos estratos) con topes tanto para el porcentaje de subsidio de los estratos bajos como para el porcentaje de contribucin de los estratos altos y usuarios no residenciales. Esta ley dedic un captulo completo (captulo IV. Estratificacin Socioeconmica) en el Ttulo IV. El rgimen Tarifario de las Empresas de Servicios Pblicos al tema de la estratificacin. Este captulo contempla, entre otras, las siguientes disposiciones:
Ratifica la responsabilidad del alcalde frente a la realizacin de la estratificacin y establece que debe adoptarla mediante decreto.
Ratifica la responsabilidad del DNP en el suministro de las metodologas.
Crea la figura de los Comits permanentes de Estratificacin
Establece que la SSPD podr expedir certificados a los municipios, en el sentido de que la estratificacin se hizo en forma correcta.
Los gobernadores deben suplir las omisiones de los alcaldes en el tema de la estratificacin, contratan la estratificacin y deduciendo el costo de las transferencias a los municipios omisos.
Determina que habr mximo seis estratos.
Establece la posibilidad del usuario para que se le revise su estrato.
1994 -2004: EL DNP disea las metodologas urbanas, las cuales se basan en caractersticas observables de la vivienda y del entorno. Los municipios las comienzan a aplicar. La metodologa rural se estableci en 1996, usando el concepto de Unidad Agrcola Familiar (UAF). Hacia 1997 la Corte Constitucional (CC) declar exequibles los artculos de la Ley 142 referentes a la estratificacin aclarando que la capacidad econmica se puede estimar con indicadores o parmetros indirectos de medicin del bienestar econmico y no necesariamente con indicadores de ingreso y patrimonio, en aras de la justicia y la eficiencia fiscal.
4 Se cita la siguiente fuente: Alzate, Mara Cristina. La estratificacin socioeconmica para el cobro de los
servicios pblicos domiciliarios en Colombia Solidaridad o focalizacin?, CEPAL serie Estudios y perspectivas #14. Bogot, sept. 2006. En Inecon (2006) tambin se presenta una descripcin extensa de los antecedentes de la estratificacin en el pas, con la participacin de la autora citada.
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Durante este periodo, los plazos para adoptar y aplicar la estratificacin se vencen y se amplan una y otra vez. La Ley 505 de 1999, en parte la 689 de 2001 y luego la 732 de 2002, precisaron competencias institucionales, plazos para la aplicacin por parte de las ESP, mecanismos de reclamacin. A partir de 1999 los municipios debieron ponerse al da con la estratificacin rural debido a los plazos establecidos en la Ley 505. El DNP deba revisar la metodologa de estratificacin de acuerdo a los resultados y cambar el diseo metodolgico de ser necesario y tambin se le establecieron plazos para ello, el ltimo de los cuales, establecido en el Plan de Desarrollo venca el 30 de enero de 2004. En este periodo tambin se realizaron los primeros intentos de evaluar los errores de inclusin y exclusin en la estratificacin, dentro de diferentes estudios relacionados con servicios pblicos. 2004-2008: Estando por vencerse el plazo para establecer las nuevas metodologas, los decretos 195 y 262 de 2004 trasladaron del DNP al DANE la responsabilidad del diseo metodolgico. El DANE entonces establece que la nueva metodologa ser la misma que se vena utilizando. Luego aunque la Ley 921 de 2004 elimin los plazos para el diseo metodolgico, el DANE anunci que diseara nuevas metodologas a partir de los resultados del Censo de 2005, para lo cual se dise un formulario de entorno con algunas de las variables utilizadas en la estratificacin, pero no se incorpor en el formulario bsico del censo ni en la encuesta cocensal ampliada ninguna pregunta sobre el estrato efectivo de dada vivienda en cada servicio pblico. El CONPES 3386 de 2006 estableci la necesidad de evaluar la estratificacin utilizando la informacin del Censo y asign al DNP el liderazgo en este proceso y solicit al DANE establecer las nuevas metodologas de estratificacin, teniendo en cuenta la informacin relevante del Censo 2005 y los resultados de la evaluacin.
1.1.1. Implicaciones Jurdicas de Posibles Modificaciones
En Econometra (2008) se especifican las implicaciones jurdicas de posibles modificaciones al mecanismo de seleccin de usuarios en los siguientes trminos5: Para sustituir el sistema actual de estratificacin por otra herramienta o mecanismo de focalizacin completamente distinto, tendran que modificarse las Leyes 142/94, 505/99 y 732/02, en la medida que muchos de sus elementos estn definidos en estas leyes. Por ejemplo, la Ley 142 de 1994 define la estratificacin socioeconmica como la clasificacin de los inmuebles residenciales de un municipio, que se hace en atencin a los factores y procedimientos que determina la ley; si se quisiera implementar un sistema de estratificacin basado en estratificar personas, ncleos familiares u hogares y desvincular la estratificacin del inmueble, se requerira un cambio en esta ley y en las posteriores que se basan en este concepto. Sin embargo, si los cambios son solamente de carcter metodolgico la ley misma prev que mnimo cada cinco (5) aos se cambien las metodologas nacionales (Ley 732 de 2002) y que la metodologa la establezca el Gobierno Nacional a travs del DANE. Originalmente esta era una
5 Evaluacin de la estratificacin socioeconmica como instrumento de clasificacin de los usuarios y
herramienta de asignacin de subsidios y contribuciones a los servicios pblicos domiciliarios. Econometra. 2008
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competencia del DNP pero el traslado de esta funcin puede hacerse por Decreto Presidencial, como se hizo. Para complementar la metodologa de estratificacin en las reas urbanas y centros poblados no se necesita cambio de leyes porque se puede entender como un cambio metodolgico siempre y cuando el cambio para hacer la complementacin no fuera tan sustancial que el factor fundamental resultante dejara de ser la clasificacin por estratos. Porque las leyes s son claras en que la asignacin de subsidios y el cobro de contribuciones se basa en la estratificacin y en que habr estratos. Para complementar la metodologa en las reas dispersas y fincas en la zona rural: la Ley 505 de 1999 es bastante ms especfica. Los aspectos metodolgicos que contempla esta ley para la estratificacin rural son bsicamente los siguientes:
ARTCULO 5o. () La zona rural se estratificar por medio de la medicin de la capacidad productiva promedio de los predios, con base en la Unidad Agrcola Familiar -UAF-. PARGRAFO 1o. La nueva versin de la metodologa definir los niveles mnimos de ingresos rurales, en comparacin con los urbanos asociables a cada uno de los estratos, utilizando datos recientes por regiones. PARGRAFO 2o. La calidad de la vivienda slo ser utilizada como factor de estratificacin en aquellos predios que no se dediquen fundamentalmente a la actividad productiva.
En cuanto a los posibles cambios en competencias, desde el punto de vista legal debe tenerse en cuenta que, salvo la funcin del DANE que puede hacerse por Decreto Presidencial, el cambio de actores necesita modificacin de las leyes sealadas anteriormente. Por Decreto no podra involucrarse nuevos actores o quitarle funciones a los actuales.
1.2. Marco Normativo General sobre el Esquema de Subsidios
1.2.1. Subsidios a la Demanda
Los concejos municipales estn en la obligacin de crear "fondos de solidaridad y redistribucin de ingresos", para que al presupuesto, ya sea del municipio o de la nacin, se incorporen las transferencias que a dichos fondos debern hacer las empresas de servicios pblicos, segn el servicio de que se trate (artculo 89 de la Ley 142 de 1994, reglamentado por el Decreto Nacional 565 de 1996 , reglamentado por el Decreto 3087 de 1996 y parcialmente por el Decreto Nacional 1404 de 1996). En el evento de que los "fondos de solidaridad y redistribucin de ingresos" no sean suficientes para cubrir la totalidad de los subsidios necesarios, la diferencia ser cubierta con otros recursos de los presupuestos de las entidades del orden nacional, departamental, distrital o municipal. Lo anterior no obsta para que la Nacin y las entidades territoriales puedan canalizar, en cualquier tiempo, a travs de estos fondos, los recursos que deseen asignar a subsidios. En el caso de los servicios de agua potable y saneamiento bsico, el cierre del balance del esquema de subsidios
http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=9684#0http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=9684#0http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=9601#0http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=9601#0 -
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se como parte del proceso de asignaciones presupuestales en el nivel municipal, mientras que para los servicios de energa, gas y TICs, funcionan diferentes fondos en el nivel nacional. El artculo 99 de la ley 142 de 1993 establece que las entidades sealadas en el artculo 368 de la
Constitucin Poltica podrn conceder subsidios en sus respectivos presupuestos de acuerdo a
las siguientes reglas ():
99.6. La parte de la tarifa que refleje los costos de administracin, operacin y mantenimiento a que d lugar el suministro ser cubierta siempre por el usuario; la que tenga el propsito de recuperar el valor de las inversiones hechas para prestar el servicio podr ser cubierta por los subsidios, y siempre que no lo sean, la empresa de servicios pblicos podr tomar todas las medidas necesarias para que los usuarios las cubran. En ningn caso el subsidio ser superior al 15% del costo medio del suministro para el estrato 3, al 40% del costo medio del suministro para el estrato 2, ni superior al 50% de ste para el estrato 1. 99.5. Los subsidios no excedern, en ningn caso, del valor de los consumos bsicos o de subsistencia. 99.7. Los subsidios slo se otorgarn a los usuarios de inmuebles residenciales y a las zonas rurales de los estratos 1 y 2; las comisiones de regulacin definirn las condiciones para otorgarlos al estrato 3. 99.9. Los subsidios que otorguen la Nacin y los departamentos se asignarn, preferentemente, a los usuarios que residan en aquellos municipios que tengan menor capacidad para otorgar subsidios con sus propios ingresos.
Las sucesivas modificaciones de estas reglas o la experiencia de su aplicacin reflejan fuertes
restricciones socio-econmicas y polticas para racionalizar la carga fiscal del esquema, como se
evidencia en los siguientes aspectos:
- Reformas a restricciones tarifarias: Desde 2003 las sucesivas leyes del Plan Nacional de
Desarrollo increment el porcentaje mximo de subsidio al estrato 1 de 50% a 70%6. As
mismo, se ha limitado el incremento de las tarifas de los servicios de electricidad y gas
combustible a la variacin del ndice de precios al consumidor al menos para los
usuarios de estratos 1 y 2. Es decir, que frente a crecimientos del costo econmico del
servicio por encima de la inflacin se genera implcitamente un mayor porcentaje de
subsidio.
6 Artculo 116 de la Ley 812 de 2003, artculo 99 de la Ley 1151 de 2007 y artculo 125 de la Ley 1450 de
2011, 'Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/cp/constitucion_politica_1991_pr012.html#368http://basedoc.superservicios.gov.co/basedoc/docs/leyes/l1151007.html#99 -
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- Componentes subsidiados: En el caso de acueducto, alcantarillado y aseo se estableci
que el cargo fijo y el costo de operacin pueden ser objeto de subsidio y no solo el
componente de inversin como lo estableca la Ley 142 de 19947.
- Aplazamientos de los plazos mximos para alcanzar las tarifas meta que se establecieron
dentro de un proceso de transicin tarifaria cuando se aplicaron las nuevas
metodologas tarifarias expedidas por las comisiones de regulacin. De conformidad con
la ley 632 de 20018, los factores de subsidios se debieron ajustar a los mximos
establecidos en la Ley 142 de 1994 a ms tardar en diciembre del ao 2005.
- Ms all de las deficiencias que pueda tener el mecanismo de seleccin de beneficiarios,
el marco normativo deja un margen importante de discrecionalidad para la
determinacin del balance del esquema de subsidios cruzados. En general, las
decisiones se han ubicado en el extremo de mayor demanda de recursos para cubrir
subsidios: Adopcin de los porcentajes mximos de subsidios dentro del rango
permitido, criterios relativamente favorables a la asignacin de subsidios al estrato 3,
niveles de consumo bsico relativamente altos.
1.2.2. Subsidios a la Oferta
El Artculo 87.9 de la Ley 142 de 1994, establece que Las entidades pblicas podrn aportar
bienes o derechos a las empresas de servicios pblicos domiciliarios, siempre y cuando su valor
no se incluya en el clculo de las tarifas que hayan de cobrarse a los usuarios y que en el
presupuesto de la entidad que autorice el aporte figure este valor. En este sentido, la entrega
de infraestructura o los aportes estatales transferidos a los prestadores para la construccin de
infraestructura se constituyen en subsidios a la oferta.
1.3. Aspectos Especficos de cada Sector
1.3.1. Sector Energa y Gas
A continuacin se identifica y relaciona la normatividad vigente en materia de subsidios tanto a
la oferta como a la demanda en los sectores de energa y gas.
7 Artculo 3 del Decreto 565 de 1996. As mismo, la interpretacin se respalda en que la Resolucin CRA
No. 151 de 2001 estableci la aplicacin del porcentaje de subsidio sobre todos los componentes de la
tarifa. Ver Concepto SSPD-OJ-2007-148. 8 La Ley 632 de 2000 modific parcialmente las Leyes 142, 143 de 1994, 223 de 1995 y 286 de 1996, en
materia de Subsidios y Contribuciones y los Fondos de Solidaridad y Distribucin de Ingresos, para los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo y energa.
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Subsidios a la demanda:
Tabla No. 1.1. Normatividad subsidios a la demanda
Norma Objeto
Ley 142 de 1994 y Ley
286 de 1996
Creacin del Fondo de Solidaridad Para Subsidios y Redistribucin
de Ingreso para electricidad y gas combustible, el cual se utiliza para
cubrir las diferencias que existan entre las contribuciones que
recauden las empresas de los usuarios de ingresos altos y los
subsidios que otorguen a los usuarios de bajos ingresos conforme al
esquema. Los recursos de este fondo provienen del presupuesto
nacional.
Ley 812 de 2003, Ley
1117 de 2006, Ley
1428 de 2010 y Ley
1739 de 2014
Aplicacin de subsidios para los estratos 1 y 2 de tal forma que el
incremento tarifario en relacin con sus consumos de subsistencia
corresponda como mximo a la variacin del ndice de precios al
consumidor con lmites del 60% y 50% para cada estrato
respectivamente. Estas normas modificaron el esquema original de
subsidios cruzados que fue diseado por la Ley 142 de 1994.
Ley 1430 de 2010 El Artculo 2 elimin gradualmente la contribucin para los usuarios
industriales del servicio de energa elctrica.
Ley 1450 de 2011 El Artculo 102 elimin la contribucin para los usuarios industriales
del servicio de gas natural domiciliario.
Decretos 847 de 2001
y 201 de 2004
Establecen los procedimientos de liquidacin, cobro, recaudo y
manejo de los subsidios y de las contribuciones de solidaridad,
reglamentando el funcionamiento del Fondo de Solidaridad para
Subsidios y Redistribucin de Ingresos.
Resolucin CREG 186
de 2013
Por la cual se modifica la Resolucin CREG 186 de 2010, Por la cual
se da cumplimiento a lo establecido en el Artculo 1 de la Ley 1428
de 2010 por la cual se modifica el artculo 3 de la Ley 1117 de 2006
en relacin con la aplicacin de los subsidios a los usuarios de
estratos 1 y 2 de los servicios de Energa Elctrica y Gas Combustible
por redes de tubera.
Resolucin CREG 177
de 2014
Por la cual se ordena hacer pblico un proyecto de resolucin Por
la cual se da cumplimiento a lo establecido en el artculo 68 del
proyecto de ley 134 de 2014 Cmara y 105 de 2014 Senado, en
relacin con la aplicacin de los subsidios a los usuarios de estratos
1 y 2 de los servicios de Energa Elctrica y Gas Combustible por
redes de tubera.
Fuente: elaboracin propia
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1.3.1.1. Fondos de Energa Elctrica:
- Programa de normalizacin de redes elctricas (PRONE).
Fue creado por la ley 1117 de 2006, y reglamentado mediante el decreto 1123 de 2008, la
siguiente tabla resume las caractersticas del fondo:
Tabla No. 1.2. PRONE
Objetivo fondo Legalizacin de usuarios y adecuacin de redes a los reglamentos
tcnicos vigentes, en barrios subnormales de municipios conectados
al Sistema Interconectado Nacional, SIN
Focalizacin Usuarios Estrato 1 y 2 de barrios subnormales9 urbanos conectados
al SIN
Fuente financiacin 20% del recaudo del FAER y 1 peso por KW/h transportado
Administracin Ministerio de Minas y Energa
Seleccin beneficiarios
El MME presenta invitaciones pblicas y los municipios pueden
postularse o postular a los operadores de red, el gobierno puede
priorizar zonas para disminuir la pobreza, los recursos se asignan
hasta donde hay disponibilidad de los mismos.
Efecto tarifa Disminuye el costo de conexin de los usuarios y disminuye el
componente D.
Fuente: Elaboracin propia
El boletn estadstico de la UPME 2010 2013, estima existen 431 mil usuarios en los barrios
subnormales, los cules principalmente estn concentrados en costa atlntica, representando
los departamentos de esta regin el 84% del total de usuarios de barrios subnormales en el pas.
9 Segn el Decreto 111 de 2012, Barrio subnormal es el asentamiento humano ubicado en las cabeceras
de municipios o distritos que rene los siguientes requisitos: i) que no tenga servicio pblico de electricidad; o que el mismo se obtenga a travs de derivaciones del sistema de distribucin efectuadas sin aprobacin del operador de red; ii) que no se trate de zonas donde est prohibido prestar el servicio segn la ley; y iii) que el Alcalde o autoridad competente lo haya certificado como tal en respuesta a la solicitud del operador de red.
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- Fondo de Apoyo para la Energizacin de Zonas No Interconectadas - FAZNI.
El fondo fue creado por la ley 633 de 2000 artculos 81 al 83, la ley 1099 de 2006 prorroga su
vigencia a 31 diciembre de 2014, es reglamentado mediante el decreto reglamentario 1124 de
2008, las principales caractersticas del fondo se resumen en la siguiente tabla:
Tabla No. 1.3. FAZNI
Objetivo fondo
Financiar planes programas y/o proyectos priorizados de
inversin para la construccin e instalacin de la nueva
infraestructura elctrica y para la reposicin o la rehabilitacin
de la existente, para ampliar la cobertura y procurar satisfacer la
demanda energtica en las Zonas No Interconectadas.
Focalizacin Usuarios Zonas No Interconectadas
Fuente financiacin $1KW/h despachado en la bolsa de energa mayorista, el cual se
indexa anualmente con el IPP.
Administracin Ministerio de Minas y Energa
Seleccin beneficiarios
El MME presenta invitaciones pblicas y los Operadores de Red
se presentan a estas, en otros casos con los operadores de red,
los que presentan los proyectos. Los recursos se asignan luego
de una evaluacin de costos y el inters del Estado y lo indicado
en el IPSE, puede priorizar proyectos para la asignacin de
recursos.
Efecto tarifa Disminuye el Cu, toda vez que se financian activos e
infraestructura para la prestacin del servicio
Fuente: Elaboracin propia
El plan Energtico Nacional Colombia 2014 2050, estima que alrededor de 55 mil usuarios
faltan por ser conectados con soluciones aisladas para alcanzar la universalizacin del servicio, y
se debe buscar esquemas para que los usuarios que ya se encuentran conectados, puedan
acceder al servicio las 24 horas del da.
El boletn estadstico de la UPME 2010 2013, estima que en Colombia se encuentran
conectados cerca de 228 mil usuarios en las ZNI, en 18 departamentos. En 13 de estos en las
zonas urbanas, la concentracin de usuarios se establece principalmente en los departamentos
de Amazonas, Cauca, Choc, Guaina, Nario, Putumayo y San Andrs y Providencia, los cules
concentran el 82% de estos usuarios.
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- Fondo de Apoyo Financiero para la Energizacin de Zonas Rurales Interconectadas - FAER.
El fondo fue creado por la ley 788 de 2002, artculo 105 y reglamentado por el decreto 1122 de
2008, a este fondo ingresaran recursos para la energizacin de zonas rurales interconectadas
que se entienden como la zona rural donde se podr construir la nueva infraestructura elctrica
que permitir ampliar la cobertura y procurar la satisfaccin de la demanda de energa mediante
la extensin de redes provenientes del Sistema Interconectado Nacional SIN. La zona rural como
tal, deber ser certificada por el representante legal del ente territorial, dentro de los proyectos
a cofinanciar, se tendr en cuenta el plan indicativo de expansin de cobertura para priorizar
proyectos, la siguiente tabla presenta el resumen de las principales caractersticas del fondo.
Tabla No. 1.4. FAER
Objetivo fondo Construir la infraestructura necesaria para el tendido de redes
que permita la Energizacin de Zonas Rurales Interconectadas.
Focalizacin Usuarios rurales Sistema Interconectado Nacional
Fuente financiacin
1$ por cada KW/h despachado en la bolsa de energa mayorista,
pagado por los dueos de los activos del STN, se indexa
anualmente con IPP.
Administracin Ministerio de Minas y Energa
Seleccin beneficiarios
El MME presenta invitaciones pblicas y los Operadores de Red
se presentan o son estos los que presentan los proyectos, el
Estado dependiendo el Inters y lo indicado en el PIEC, puede
priorizar proyectos para estos fines. Cuando el OR de la zona no
tiene inters en la construccin de la red, entonces el MME
puede asignarlo a otro operador.
Efecto tarifa Disminuye el Cu debido a una disminucin del componente D.
Fuente: Elaboracin propia
El Plan Energtico Nacional Colombia 2014 - 2050, que se encuentra en consulta en la pgina de
la UPME, estima que para alcanzar la universalizacin del servicio de energa elctrica, hace falta
conectar aproximadamente a 470.000 usuarios, de los cules un 88% podran ser conectados al
SIN, por lo que este fondo juega un papel importante para el objetivo de alcanzar la
universalizacin del servicio.
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- Fondo de Energa Social - FOES.
El FOES, corresponde a un fondo a la demanda, sin embargo, considerando que su estructura y
su recaudo, guardan similitudes con los fondos a la oferta y que por su caracterizacin, no se
otorga de forma general a todos los usuarios, sino a aquellos que cumplen con unas condiciones
especficas, el anlisis del fondo se presenta en esta parte del documento.
Este fondo fue creado por la ley 812 de 2003, artculo 118 y reglamentado mediante el decreto
111 del 2012, la siguiente tabla presenta un resumen de la organizacin del mismo:
Tabla No. 1.5. FOES
Objetivo fondo
Cubrir hasta en $46KW/h del valor de la energa elctrica
destinada al consumo de subsistencia de los usuarios
residenciales de estratos 1 y 2 de las reas rurales de menor
desarrollo, las zonas de difcil gestin y los barrios subnormales.
Focalizacin Usuarios estratos 1 y 2 del SIN
Fuente financiacin 80% de las rentas de congestin producto de las exportaciones
de energa elctrica y del presupuesto general de la Nacin.
Administracin Ministerio de Minas y Energa.
Seleccin beneficiarios
Se otorga el subsidio a las empresas que lo solicitan y que
tienen la certificacin de alcalda municipal de atender a
usuarios de los estratos 1 y 2 de las reas rurales de menor
desarrollo, las zonas de difcil gestin y los barrios subnormales,
dependiendo de la disponibilidad de recursos.
Efecto tarifa
Para el usuario, representa un menor costo del servico, toda vez
que se entrega como un valor unitario por kWh del consumo de
subsistencia definido especialmente para estas zonas.
Fuente: Elaboracin propia
Para identificar los usuarios potenciales beneficiarios de este fondo se presentan las siguientes
definiciones:
- reas rurales de menor desarrollo: es el rea perteneciente al sector rural de un municipio
o distrito que rene las siguientes caractersticas: i) presenta un NBI superior a 54.4, ii) est
conectada al circuito de alimentacin por medio del cual se le suministra el servicio pblico
de energa elctrica. El alcalde municipal deber certificar la existencia de estas reas, las
reas rurales de los municipios que no se encuentran clasificados en el NBI, se consideran
reas rurales de menor desarrollo.
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- Zonas de difcil gestin: conjunto de usuarios ubicados en una misma zona geogrfica
conectada al Sistema Interconectado Nacional SIN, delimitada elctricamente, que presente
en el ltimo ao en forma continua, algunas de las siguientes condiciones: i) cartera vencida
mayor a 90 das por parte del 50% o ms de los usuarios de los estratos 1 y 2 pertenecientes
a la zona, ii) niveles de prdida de energa superiores al 40% respecto a la energa de
entrada al sistema de distribucin local que atiende exclusivamente a esta zona. Para ambos
casos, los indicadores sern medidos como el promedio mvil de los ltimos 12 meses.
Igualmente, el comercializador deber demostrar que los resultados de la gestin de cartera
y prdidas han sido negativos por causas no imputables a la propia empresa.
- Barrios subnormales: se consideran los asentamientos humanos ubicados en las cabeceras
de municipios o distritos y que cumplen: i) que no tenga servicio pblico domiciliario de
energa elctrica o que este se obtenga de derivaciones del sistema de distribucin local o
acometida, efectuadas sin aprobacin del respectivo operador de red, ii) que no se trate de
zonas donde se deba suspender el servicio pblico domiciliario de energa elctrica, de
conformidad con el artculo 139,2 de la ley 142 de 1994, las normas de la ley 388 de 1997 y
en general de las zonas donde est prohibido prestar el servicio de energa elctrica y iii)
certificacin del alcalde municipal o distrital o la autoridad competente en la cual conste la
clasificacin y existencia de los barrios subnormales, la cual deber ser expedida dentro de
los quince das siguientes a la fecha de la respectiva solicitud efectuada por el operador de
red.
1.3.1.2. Fondos Gas Combustible:
- Fondo Especial Cuota de Fomento de Gas Natural - FECF.
Este fondo fue creado por la ley 401 de 1997 artculo 15, modificado por la ley 887 de 2004 y la
ley 1151 de 2007, financia principalmente la construccin de infraestructura y la conexin a los
usuarios de menores recursos de los estratos 1 y 2. La siguiente tabla presenta un consolidado
sobre el fondo:
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Tabla No. 1.6. Fondo Especial Cuota de Fomento
Objetivo fondo
promover y cofinanciar proyectos dirigidos al desarrollo de
infraestructura para el uso de gas natural en los municipios
y el sector rural, prioritariamente dentro del rea de
influencia de los gasoductos troncales y que tengan el
mayor ndice de necesidades bsicas insatisfechas
Focalizacin Usuarios de estratos 1 y 2
Fuente financiacin 3% del valor del transporte de gas.
Administracin Ministerio de Minas y Energa
Seleccin beneficiarios
Priorizacin de proyectos UPME, las empresas aplican para
recibir recursos del fondo, se priorizan proyectos
considerando que estos se presenten para municipios con
mayor nmero de NBI, el nmero de usuarios a beneficiar y
los menores costos.
Efecto tarifa Disminuye el componente D de la tarifa
Fuente: Elaboracin propia
En general pudiera afirmarse que el esquema de subsidios cruzados a la demanda, desde sus
inicios ha tenido por objeto servir de medio para la redistribucin de ingresos entre la poblacin
a travs de la factura de los servicios pblicos de electricidad y gas combustible. No obstante, se
debe tener presente que la evaluacin del esquema y la formulacin de alternativas no puede
dejar de lado que se trata de servicios que consumen recursos no renovables y que tambin
involucran el desarrollo de actividades que son ejecutadas por diferentes agentes que son parte
de un sistema integral (mercado mayorista de electricidad y gas natural) y que la sostenibilidad
del mismo depende en buena medida de la viabilidad de todos sus jugadores en el largo plazo.
Desde 2013 el Ministerio de Minas y Energa implement un esquema de subsidios al consumo
de GLP distribuido en cilindros. Este subsidio est dirigido a usuarios que se encuentren
ubicados en mercados donde no se preste el servicio de gas combustible por redes. El monto
mximo a subsidiar no podr superar el 50% ni el 40% del costo del consumo bsico de
subsistencia para los estratos 1 y 2 respectivamente. En la actualidad estos subsidios se
entregan a usuarios de algunos municipios de los departamentos de Nario, Caquet y
Putumayo. El subsidio al GLP es entregado por el comercializador al usuario y posteriormente se
realiza una conciliacin con el Ministerio de Minas y Energa para validar las liquidaciones.
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Por su parte, el marco legal de los servicios de electricidad y gas combustible tambin previ la
posibilidad de destinar recursos pblicos hacia la promocin del acceso al servicio por parte de
todos los habitantes del pas. En este sentido, el desarrollo normativo ha permitido la creacin
de diversos mecanismos de financiacin de proyectos para la prestacin de los servicios que
permitan ofrecer el acceso. A travs de la cofinanciacin de proyectos de infraestructura
principalmente, estos mecanismos pretenden llevar los servicios a las regiones que por sus
caractersticas geogrficas, fsicas, o econmicas, son de difcil acceso y en las que por las
condiciones econmicas del mercado, no son atractivas para que las empresas realicen
inversiones que en todos los casos resultan elevadas para atender a un pequeo grupo de
usuarios.
1.3.1.3. Estructura Tarifaria para el servicio de energa elctrica
En el servicio de electricidad las tarifas se establecen con base en las metodologas que expide la
Comisin de Regulacin de Energa y Gas (CREG). Para establecer la tarifa que se aplica al
usuario se utiliza la siguiente expresin:
Tarifami,1(0-CS) = Cmi 1-%S( ) Tarifami,1
(0-CS) = Cmi 1-%S( ) Donde:
Tarifa: Tarifa a aplicar en el mes para el estrato e, en el rango de consumo entre cero
(0) y el consumo de subsistencia.
Cm: Costo de Prestacin del Servicio para el mes (Cu).
%S: Porcentaje de Subsidio para el estrato e, calculado para el mes de clculo.
Para los usuarios de estratos 1, 2 y 3 se aplica hasta un 60%, 50% y 15% de subsidio. Para los
usuarios de estrato 4 no se aplica subsidio y para los usuarios de estrato 5 y 6 se aplica un
porcentaje de contribucin del 20%.
Estrato 4: Tarifami,1(0-CS) = Cmi Tarifami,1
(0-CS) = Cmi
Estratos 5 y 6: Tarifami,1(0-CS) = Cmi 1+20%( ) Tarifami,1
(0-CS) = Cmi 1+20%( )
El costo de prestacin del servicio (Cu) se forma agregando los diferentes componentes: i)
generacin; ii) transmisin; iii) distribucin; iv) comercializacin; y v) otros conceptos.
El componente de generacin se determina a partir de precio de generacin de electricidad que
puede provenir de compras en la bolsa o mercado de corto plazo o del contrato acordado entre
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el comercializador y el generador en un mercado de largo plazo. Este componente est sujeto a
un esquema de libertad vigilada.
En transmisin se aplica un cargo regulado que es aprobado por la CREG y que remunera la
utilizacin del sistema nacional. Este cargo es liquidado y facturado por el administrador y
operador del mercado al comercializador que atiende a los diferentes usuarios finales.
En distribucin se aplica un cargo regulado que es aprobado por la CREG para los diferentes
niveles de tensin y que es liquidado y facturado por el distribuidor al comercializador que
atiende al usuario final. En el cargo de distribucin puede estar implcito un subsidio cruzado por
efecto de la conformacin de reas de distribucin que orden el Ministerio de Minas y Energa.
La comercializacin es un valor regulado por la CREG. Los otros componentes son los costos de
las restricciones que se generan por la red de transmisin, la remuneracin de los servicios de
administracin y operacin del mercado.
El costo de prestacin del servicio se aplica como un componente variable que se multiplica por
el consumo del mes para determinar el costo de la factura.
A continuacin se presenta la evolucin del costo de prestacin del servicio como un promedio
nacional para los ltimos 5 aos, para cada uno de los estratos, aplicando a este el porcentaje
de subsidios o contribuciones correspondientes:
Grfica No. 1.1. Evolucin del costo de prestacin del servicio Kw/h por estrato (aplicacin de subsidios
y contribuciones).
Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin SUI
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1.3.1.4. Estructura Tarifaria para el servicio de gas combustible
En el servicio de gas natural las tarifas se establecen con base en las metodologas que expide la
Comisin de Regulacin de Energa y Gas (CREG). Para establecer la tarifa que se aplica al
usuario se utiliza la siguiente expresin:
Tarifami,1(0-CS) = Cmi 1-%S( ) Tarifami,1
(0-CS) = Cmi 1-%S( ) Donde:
Tarifa: Tarifa a aplicar en el mes para el estrato e, en el rango de consumo entre cero
(0) y el consumo de subsistencia.
Cm: Costo de Prestacin del Servicio para el mes (Msm).
%S: Porcentaje de Subsidio para el estrato e, calculado para el mes de clculo.
Para los usuarios de estratos 1 y 2 se aplica hasta un 60% y 50% de subsidio. Para los usuarios de
estrato 3 y 4 no se aplica subsidio y para los usuarios de estrato 5 y 6 se aplica un porcentaje de
contribucin del 20%.
Estrato 3 y 4: Tarifami,1(0-CS) = Cmi Tarifami,1
(0-CS) = Cmi
Estratos 5 y 6: Tarifami,1(0-CS) = Cmi 1+20%( ) Tarifami,1
(0-CS) = Cmi 1+20%( )
El costo de prestacin del (Cu) se forma agregando los diferentes componentes del servicio que
son: i) produccin/suministro; ii) transporte; iii) distribucin; y iv) comercializacin.
El componente de produccin/suministro se determina a partir de precio acordado entre el
comercializador y el productor de gas en un contrato de suministro. Este componente est
sujeto a un esquema de libertad vigilada.
En transporte se aplica un cargo regulado que es aprobado por la CREG y que remunera la
utilizacin del sistema de gasoductos de alta presin. Este cargo es liquidado y facturado por el
transportador al comercializador que atiende a los diferentes usuarios finales.
En distribucin se aplica un cargo regulado que es aprobado por la CREG y es liquidado y
facturado por el distribuidor al comercializador que atiende al usuario final. La comercializacin
es un valor regulado por la CREG.
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El costo de prestacin del servicio se divide en un componente fijo que se cobra mensualmente
por usuario o factura y otro variable que se multiplica por el volumen consumido en el mes.
A continuacin se presenta la evolucin de cada uno de los componentes como un promedio
nacional para los ltimos 5 aos:
Grfica No. 1.2. Evolucin componentes tarifarios gas combustible.
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos SUI
1.3.1.5. Estructura Tarifaria para el servicio de GLP
La CREG es la entidad encargada de establecer las tarifas de remuneracin para el GLP, El Costo
unitario de prestacin del servicio Cu est expresado en funcin del costo por kilogramo ($/kg.).
Cuando el servicio se presta en cilindros, este costo unitario se multiplica por la cantidad de kilos
del cilindro. Para cada uno de los componentes de la frmula tarifaria se consideran:
El componente G expresa el costo de compra del GLP ($/kg). El cual puede tener diferentes
precios, segn la fuente de origen.
El componente T representa el costo de transporte por ducto desde las fuentes de origen hasta
la salidad del sistema, esta expresado en ($/Kg).
El cargo de distribucin (D) corresponde al cargo que cada distribuidor obtiene al momento de
entregar el producto dependiendo el tamao y la distancia en la que se hace la entrega.
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Procedimiento administrativo reconocimiento de subsidios y contribuciones El Decreto 847 de 2001 del Ministerio de Minas y Energa con modificaciones del Decreto 201 de
2004, establece el procedimiento administrativo para la liquidacin, cobro, recaudo y manejo de
las contribuciones de solidaridad y los subsidios para energa elctrica y gas combustible
distribuidos por redes de tubera. En este se establece que el Fondo de Solidaridad para
Subsidios y Redistribucin de Ingresos administrado por el Ministerio de Minas y Energa, es el
fondo encargado de administrar los recursos excedentes de la contribucin de solidaridad una
vez otorgados los subsidios, esto de forma independiente para energa elctrica y gas
combustible.
Las empresas prestadoras de servicios pblicos (comercializadores, autogeneradores y
transportadores), debern realizar la liquidacin de los subsidios y las contribuciones aplicadas
por mercado relevante y realizar la conciliacin que deben enviar trimestralmente en los
siguientes treinta das calendario al trimestre al Ministerio de Minas y Energa, quien realizar la
validacin, y aprobar lo enviado por la empresa, cuando hayan diferencias podrn ser revisadas
por las partes.
Una vez aprobados los reportes, en el caso de la existencia de supervit en la conciliacin, los
recursos excedentes junto con los intereses debern ser girados al FSSRI. Cuando se presenta
dficit, el Ministerio a travs del FSSRI girar los recursos correspondientes al dficit a las
empresas prestadoras del servicio, el Ministerio est facultado para incluso con recursos del
Presupuesto General de la Nacin realizar estos giros en caso de que las contribuciones no sean
suficientes. Las contribuciones y los subsidios de energa elctrica y gas combustible, tienen una
liquidacin independiente.
1.3.2. Sector Agua Potable y Saneamiento Bsico
En el artculo 100 de la Ley 142 de 1994, Presupuesto y fuentes de los subsidios, se establece
que en los presupuestos de la Nacin y de las entidades territoriales, las apropiaciones para
inversin en acueducto y saneamiento bsico y los subsidios se clasificarn en el gasto pblico
social, como inversin social, para que reciban la prioridad que ordena el artculo 366 de la
Constitucin Poltica. Podrn utilizarse como fuentes de los subsidios los ingresos corrientes y de
capital, las participaciones en los ingresos corrientes de la Nacin, los recursos de los impuestos
para tal efecto de que trata esta Ley, y para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo los
recursos provenientes del 10% del impuesto predial unificado al que se refiere el artculo 7 de la
Ley 44 de 1990.
Los subsidios a la demanda se entregan contablemente a travs de los Fondos de Solidaridad y
Redistribucin de Ingresos municipales (Art.89 de la Ley 142 de 1994), para cubrir la diferencia
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entre los subsidios otorgados a usuarios de estratos 1, 2 y 3, y los aportes solidarios o
sobreprecios pagados por los usuarios de estratos 5 y 6, industriales y comerciales. La fuente, en
general, son los recursos del Sistema General de Participaciones.
Desde 2003 las sucesivas leyes del Plan Nacional de Desarrollo incrementaron el porcentaje
mximo de subsidio al estrato 1 de 50% a 70%10. Los porcentajes mximos de subsidios de
estrato 2 y 3 se mantuvieron en 40% y 15%, respectivamente. Adems, se estableci que el
cargo fijo y el costo de operacin pueden ser objeto de subsidio y no solo el componente de
inversin como lo estableca la Ley 142 de 199411.
La Ley 142 determinaba que el aporte solidario no podra superar el 20%. Esta disposicin fue
posteriormente modificada para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo por la Ley 632
de 2000 al consagrar que el factor a que se refiere el artculo 89.1 de la Ley 142 de 1994 se
ajustar al porcentaje necesario para asegurar que el monto de las contribuciones sea suficiente
para cubrir los subsidios que se apliquen, de acuerdo con los lmites establecidos en dicha ley, y
se mantenga el equilibrio. Las entidades prestadoras destinarn los recursos provenientes de la
aplicacin de este factor para subsidios a los usuarios atendidos por la entidad, dentro de su
mbito de operaciones. El Gobierno Nacional establecer la metodologa para la determinacin
de dicho equilibrio.
Por otra parte, los aportes solidarios pueden superar el 20% consagrado por la Ley 142 de 1994.
El artculo 125 de la Ley 1450 de 2011 (Plan Nacional de Desarrollo) establece los porcentajes
mnimos de aportes solidarios para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, as: 50% y
60% para usuarios residenciales de estrato 5 y 6, respectivamente, 50% para usuarios
comerciales y 30% para industriales.
La Ley 632 de 2000 (art. 7) establece que los dficit deben ser cubiertos con otros recursos de
los presupuestos de las entidades del orden municipal, distrital, departamental o nacional. El
esquema se encuentra regulado por los porcentajes mximos de subsidios establecidos por Ley,
por las metodologas tarifarias expedidas por la CRA y por el Decreto 1013 de 2005 (modificado
por el Decreto 4784 de 2005), y el Decreto 057 de 2006 (modificado por el Decreto 2825 de
200612 y adicionado por el Decreto 4924 de 2011), que establece una bolsa comn entre
10
Artculo 116 de la Ley 812 de 2003, artculo 99 de la Ley 1151 de 2007 y artculo 125 de la Ley 1450 de 2011, 'Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014. 11
Artculo 3 del Decreto 565 de 1996. As mismo, la interpretacin se respalda en que la Resolucin CRA
No. 151 de 2001 estableci la aplicacin del porcentaje de subsidio sobre todos los componentes de la
tarifa. Ver Concepto SSPD-OJ-2007-148. 12
El Consejo de Estado (Sentencia del 25 de marzo de 2010), declar la nulidad del artculo 3 del Decreto 057 de 2006, el cual determinaba los porcentajes mnimos de aporte solidario para los usuarios residenciales de los estratos 5 y 6, y para los usuarios comerciales e industriales, pues la Ley 632 de 2000 facult al Gobierno Nacional solo para establecer la metodologa que los Concejos Municipales o Distritales deban seguir para fijar los aportes solidarios.
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municipios atendidos por un mismo prestador. Los porcentajes de aporte solidario deben ser
fijados por los Concejos Municipales con base en la metodologa establecida en el Decreto 1013
de 2005.
A continuacin se presenta el recuento de la normatividad aplicable de subsidios para el Sector
de Agua Potable y Saneamiento Bsico:
Tabla No. 1.7. Normatividad Aplicable al Sector de APSB
Norma Propsito Aspectos principales
Decreto 565
de 1996
Por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, en
relacin con los Fondos de Solidaridad y
Redistribucin de Ingresos del orden
departamental, municipal y distrital para los
servicios de acueducto, alcantarillado y aseo.
Decreto 1013
de 2005
Por el cual se establece la metodologa para la
determinacin del equilibrio entre los subsidios y
las contribuciones para los servicios pblicos
domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo.
Decreto 57
de 2006
Por el cual se establecen unas reglas para la
aplicacin del factor de aporte solidario para los
servicios pblicos domiciliarios de acueducto,
alcantarillado y aseo.
La Sala de lo Contencioso Administrativo,
mediante fallo de fecha 25 de marzo de 2010,
declar la nulidad de los artculos 5 y 7 de este
Decreto.
Ley 1176 de
2007
Por la cual se desarrollan los artculos 356 y 357
de la Constitucin Poltica y se dictan otras
disposiciones.
Art. 11. Destinacin de los recursos de la
participacin de agua potable y saneamiento
bsico en los distritos y municipios.
Pargrafo 2: De los recursos de la participacin
para agua potable y saneamiento bsico de los
municipios clasificados en categoras 2, 3, 4,
5 y 6, deber destinarse mnimo el quince por
ciento (15%) de los mismos a la actividad
sealada en el literal a) del presente artculo.
En los eventos en los cuales los municipios de
que trata el presente pargrafo hayan logrado
el correspondiente equilibrio entre subsidios y
contribuciones, podrn destinar un porcentaje
menor de los recursos del Sistema General de
Participaciones para el sector de agua potable y
saneamiento bsico para tal actividad,
conforme a la reglamentacin que para el
efecto expida el Gobierno Nacional.
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Norma Propsito Aspectos principales
Resolucin
CRA 452 de
2008
Por medio de la cual se regulan el aporte
solidario a cargo de los usuarios de los servicios
pblicos domiciliarios de acueducto,
alcantarillado y aseo, suministrados por
productores de servicios marginales
independientes o para uso particular, y los
mismos en los casos de autoabastecimiento, en
usos comerciales e industriales en cualquier clase
de suelo y de vivienda campestre en suelo rural y
rural suburbano, a los fondos de solidaridad y
redistribucin de ingresos.
Ley 1450 de
2011
Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo, 2010-2014
Art. 125. Subsidios y Contribuciones para los
servicios de acueducto, alcantarillado y aseo.
Artculo 130. Conexiones intradomiciliarias de
agua potable y saneamiento bsico. La Nacin y
las entidades territoriales podrn subsidiar
programas de conexiones intradomiciliarias a
los inmuebles de estratos 1 y 2, conforme a los
criterios de focalizacin que defina el Gobierno
Nacional, en la cual establecer los niveles de
contrapartida de las entidades territoriales para
acceder a estos programas.
Decreto 4924
de 2011
Por el cual se establecen reglas que adicionan la
metodologa para la distribucin de los recursos
provenientes de aportes solidarios en el
otorgamiento de subsidios de los servicios
pblicos domiciliarios de acueducto y
alcantarillado
Aplica en los municipios y distritos que cuenten
con personas prestadoras de los servicios
pblicos domiciliarios de acueducto y
alcantarillado que atiendan a ms de un
municipio o distrito, conformando con dichos
recursos una bolsa comn para el otorgamiento
de subsidios tarifarios.
Resolucin
CRA 667 de
2014
Por la cual se establecen los mecanismos y
criterios para el reparto de los supervits
generados en los Fondos de Solidaridad y
Redistribucin de Ingresos - FSRI- de los Servicios
Pblicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo
Decreto 1350
de 2012
Por el cual se reglamentan el artculo 130 de la
Ley 1450 de 2011 y se dictan otras disposiciones
Reglamenta el subsidio de conexiones
intradomiciliarias para inmuebles de los
estratos 1 y 2 con el fin de garantizar la
conexin efectiva a los servicios de agua
potable y saneamiento bsico
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Norma Propsito Aspectos principales
Decreto 490
de 2013
Por el cual se modifican los artculos 7 y 9 del
Decreto 1350 de 2012
Art. 9. El subsidio otorgado por la Nacin y/o de
las entidades territoriales para financiar los
programas de conexiones intradomiciliarias,
cubrirn los costos correspondientes a la
formulacin, ejecucin, suministro de aparatos,
equipos, y las adecuaciones necesarias para su
funcionalidad.
En lo que respecta a las fuentes disponibles de financiacin en el sector, histricamente las
principales fuentes que ha tenido el sector de agua potable y saneamiento bsico son las
siguientes:
Sistema General de Participaciones con destinacin especfica para el sector de agua
potable y saneamiento bsico
Recursos del Sistema General de Regalas
Recursos de la Nacin PGN
Recursos de las autoridades ambientales (Tasas Retributivas)
Recursos provenientes de las tarifas de los prestadores de servicios pblicos cobradas a
los usuarios
Las transferencias de la Nacin a los municipios con destinacin especfica a agua potable y
saneamiento bsico dentro del Sistema General de Participaciones, corresponden
aproximadamente el 50% de los aportes del Estado. La otra mitad est representada en las
siguientes fuentes: aportes del Gobierno Nacional Central, a travs de los programas sectoriales
del Ministerio del ramo, actualmente el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; las regalas
que reciben los municipios y los departamentos por la explotacin de recursos naturales, de las
cuales una parte debe destinarse por Ley a inversiones en agua potable y saneamiento bsico; y
aportes de las Corporaciones Autnomas Regionales, que reciben recursos de tasas ambientales
y pueden invertir en infraestructura de alcantarillado y tratamiento de aguas residuales.
Por otra parte, se destaca la creacin del Fondo Nacional de Subsidios (FNS) para el sector de
APSB que no se ha puesto en funcionamiento, en la Ley 1537 de 2012 Por la cual se dictan
normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda:
Artculo 53. Fondo Nacional de Solidaridad de Agua Potable y Saneamiento Bsico. Para promover la sostenibilidad de los servicios de agua potable y saneamiento bsico requeridos para el desarrollo territorial y urbano, crase el Fondo Nacional de Solidaridad de Agua Potable y Saneamiento Bsico - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, como una cuenta especial de manejo de recursos pblicos, sin personera jurdica, sujeto a la Constitucin Poltica, el Estatuto Orgnico del Presupuesto General de la Nacin y dems normas legales vigentes.
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Pargrafo 1. El Fondo estar conformado por subcuentas separadas e identificables para cada uno de los servicios pblicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, y operar de forma subsidiaria a los Fondos de Solidaridad y Redistribucin de Ingresos de cada municipio, y de acuerdo con los recursos disponibles para este fin. Los recursos del Fondo Nacional se destinarn a apoyar el otorgamiento de los topes mximos de subsidios, definidos en la ley, que realicen los municipios a travs de sus Fondos. Para el efecto, se priorizarn los municipios que hayan hecho mayor esfuerzo local para el otorgamiento de subsidios, la incidencia de los estratos 1 y 2 en la composicin de usuarios, y la proporcin de unidades de viviendas de inters social y prioritario que se desarrollen, de conformidad con la presente ley, en los trminos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional. Se buscar en primer trmino cubrir los requerimientos asociados al estrato 1. Pargrafo 2. Los recursos de este fondo, provenientes del Presupuesto General de la Nacin o de las dems fuentes que defina el Gobierno Nacional, podrn ser administrados mediante fiducia o contratando directamente su manejo con un fondo pblico de carcter financiero con facultad para hacerlo. Los recursos del Gobierno Nacional que se destinen a este fondo, debern estar sujetos a las disponibilidades fiscales y presupuestales que se prioricen dentro del Marco de Gasto de Mediano Plazo aprobado para el sector.
El FNS es un fondo especial que se crea como una cuenta del MVCT cuya finalidad de acuerdo
con su acto de creacin es promover la sostenibilidad de los servicios de agua potable y
saneamiento bsico requeridos para el desarrollo territorial y urbano y sus recursos se
destinarn a apoyar el otorgamiento de los topes mximos de subsidios, definidos en la ley, que
realicen los municipios a travs de sus Fondos, sin embargo, este fondo no ha entrado en
operacin13.
De acuerdo con lo definido en el Conpes 3810 de 2014, se contempla la gestin de recursos de
entidades del nivel nacional, especficamente del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
Ministerio de Salud y de Proteccin Social y otras entidades, para la ampliacin de cobertura de
agua potable y saneamiento bsico en la zona rural.
Adicionalmente, se pueden destinar al cubrimiento de subsidios a la demanda, las siguientes
fuentes14:
Sistema General de Participaciones para Propsito General de libre inversin de
conformidad con el artculo 21 de la Ley 1176 de 2012.
Regalas directas en el marco de lo previsto en la Ley 1530 de 2012.
Otros recursos presupuestales a los que se refiere el artculo 89.8 de la Ley 142 de 1994.
Rendimientos de los recursos o bienes aportados bajo condicin por entidades oficiales o
territoriales de conformidad con lo previsto en el artculo 87.9 de la Ley 142 de 1994
(modificado por el artculo 99 de la ley 1450 de 2011).
13
Preparacin para la Estrategia Nacional para el Desarrollo de la Infraestructura. Estudio Sectorial Agua Potable y Saneamiento Bsico. 2014. 14
Diagnstico sobre el Estado Actual del Modelo de Subsidios y Aportes Solidarios. Primer Informe Fondo Nacional de Solidaridad de Agua Potable y Saneamiento Bsico. Consorcio TG. 2013.
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A continuacin se presenta el anlisis de las principales fuentes de financiacin del sector:
1.3.2.1. Sistema General de Participaciones con destinacin especfica para el sector de Agua
Potable y Saneamiento Bsico SGP APSB
La Ley 715 de 2001 (que derog a la Ley 60 de 1993), determin hasta el ao 2007 la
distribucin de los recursos que el Gobierno Nacional debe transferir a las entidades
territoriales, parte de los cuales se asigna de forma directa al sector de Agua Potable y
Saneamiento Bsico. Bajo este rgimen los recursos del SGP de APSB se asignaban dentro de la
participacin de propsito general, con criterios que no tienen una relacin directa con la
situacin de los servicios en los municipios, como poblacin y pobreza medida con el ndice de
NBI. A partir la Ley 1176 de 2007, se establece una bolsa independiente para APSB como el 5.4%
del total del SGP y su distribucin obedece a criterios sectoriales, en desarrollo del Acto
Legislativo 04 de 2007, que incluy al sector de APSB entre los prioritarios del Sistema.
Los nuevos criterios de distribucin establecidos en el artculo 7 de la Ley 1176 de 2007, fueron
aplicados a partir del Conpes Social nmero 112, de febrero de 2008. Esta reforma signific un
avance tanto en la distribucin de los recursos al introducir criterios sectoriales en dicha
distribucin, como en establecer un esquema de incentivos. Los incentivos se encuentran tanto
en la frmula de distribucin en el criterio de eficiencia administrativa (que se refiere al reporte
de informacin, estudio costos para la aplicacin de las metodologas tarifarias e
implementacin del Fondo de Solidaridad y Redistribucin de Ingresos), como en la introduccin
de un proceso de certificacin sectorial de los municipios, en el cual el no logro de dicha
certificacin puede conducir a la reasignacin de los recursos del SGP al correspondiente
departamento. Adems, se asign una participacin de APSB a los departamentos para que
cofinanciaran proyectos con impacto regional.
El municipio debe destinar los recursos del SGP de APSB a la financiacin de inversiones en
infraestructura y/o a cubrir parcial o totalmente los subsidios que se otorguen a los usuarios de
los servicios en estratos subsidiables, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 142 de 1994. El
Decreto 849 de 2002 especificaba los usos permitidos con los recursos de APSB15. El municipio,
dentro de su proceso presupuestal, establece la distribucin entre subsidios a la demanda
(recursos que son transferidos al prestador del servicio) y la ejecucin de obras de
infraestructura (subsidios a la oferta).
El municipio puede contratar la ejecucin de las inversiones directamente con los recursos
asignados a obras de infraestructura y entregar estas obras al prestador de los servicios bajo
15
En los Artculos 10 y 11 de la Ley 1176 de 2007 se establecen los usos permitidos con algunas modificaciones.
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alguna modalidad especfica, o puede transferir los recursos al prestador para que ste ejecute
o contrate la ejecucin de las inversiones.
Del total de los recursos disponibles del SGP correspondientes a la participacin para agua
potable y saneamiento bsico, se distribuye el 85% para los municipios y el 15% para los
departamentos y el distrito capital. En el caso de los departamentos, los recursos deben ser
destinados para cofinanciar proyectos en el marco del PDA16.
Adicionalmente, de los recursos de la participacin para agua potable y saneamiento bsico de
los municipios clasificados en categoras 2, 3, 4, 5 y 6, se debe destinar mnimo el 15% de los
mismos al cubrimiento de subsidios17, salvo que se acrediten las condiciones previstas en los
artculos 23 y 24 del Decreto 1040 de 2012.
A continuacin se presenta el uso histrico que ha tenido el SGP para agua potable y
saneamiento bsico18:
Grfica No. 1.3. Destinacin de Recursos del SGP APSB
Fuente: Estudio del FNS
Como se observa, el SGP se destina principalmente a inversin, que en promedio en los ltimos
aos corresponde el 59% del total de los recursos, por otra parte, para subsidios se ha asignado
en promedio el 30% del total de los recursos.
16
Ley 1176 de 2007, artculo 6 y 10. 17
Ley 1176 de 2007, pargrafo dos, artculo 11. 18
Diagnstico sobre el Estado Actual del Modelo de Subsidios y Aportes Solidarios. Primer Informe Fondo Nacional de Solidaridad de Agua Potable y Saneamiento Bsico. Consorcio TG. 2013.
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Con respecto al comportamiento del SGP APSB, en la Evaluacin de Operaciones del SGP, se
presentan las siguientes recomendaciones frente al SGP APSB19:
Necesidad de aumentar los recursos en el sector, teniendo en cuenta que los costos
diferenciales para la ejecucin de obras y acciones en APSB varan segn las regiones del
pas. Esto depender de decisiones polticas y mejores costeos que determinen las
necesidades.
Los operadores tienen dificultades financieras debido a la irregularidad e insuficiencia de
los montos que reciben de los municipios por concepto del SGP-APSB para subsidios, con el
consiguiente riesgo en la sostenibilidad del servicio. Estos a su vez, tienen deficiencias de
gestin que se deben superar por medio de procesos de fortalecimiento.
Es prioritario garantizar que los prestadores dispongan efectivamente de los subsidios para
igualmente garantizar la sostenibilidad de los servicios. Una posible medida de ajuste del
mecanismo de transferencia del SGP sera facilitar la transferencia directa de recursos a los
prestadores para el cubrimiento especfico de los subsidios. Los recursos restantes se
transferiran a la entidad territorial para su utilizacin de acuerdo con las necesidades de
inversin.
Finalmente, teniendo en cuenta las necesidades de subsidios e inversin calculadas para el ao
2014, a continuacin se presenta la relacin entre estas necesidades y la asignacin de recursos
del SGP APSB para los municipios en este ao.
Grfica No. 1.4. Asignacin SGP vs Necesidades de Inversin y Subsidios
Fuente: Elaboracin propia a partir de la informacin del CONPES del total del SGP para el 2014.
19
Evaluacin de Operaciones del Sistema General de Participaciones Informe Final. Econometra Consultores. Septiembre de 2014.
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De manera general se observa que los recursos asignados por SGP en la mayora de los casos
son inferiores a los recursos requeridos para subsidios e inversin.
1.3.2.2. Recursos del Sistema General de Regalas
Mediante la Ley 141 de 1994, se cre el Fondo Nacional de Regalas con los ingresos
provenientes de las regalas no asignadas a los departamentos y a los municipios productores y
a los municipios portuarios de conformidad con lo establecido en esta Ley.
Segn el artculo 361 de la Constitucin Nacional, sus recursos se deben destinar a la promocin
de la minera, la preservacin del medio ambiente y la financiacin de proyectos regionales de
inversin definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades
territoriales. Desde el ao 2011, el FNR se encuentra en liquidacin. Posteriormente mediante el
Acto Legislativo 05 de 2011, que modific los artculos 360 y 361 de la Constitucin Poltica, se
da origen al Sistema General de Regalas, a travs de la Ley 1530 del 2012, que permite que los
recursos se distribuyan en todos los departamentos del pas a travs del Fondo de Ciencia,
Tecnologa e Innovacin - FCTI, Fondo de Desarrollo Regional - FDR y Fondo de Compensacin
Regional - FCR. Adicionalmente se establece un ahorro a travs del Fondo de Ahorro y
Estabilizacin - FAE y del Fondo de Ahorro Pensiona