Descentralización :
Vía de la Reforma Ciudadana del
Estado y el Desarrollo
Territorial de la Nación
Manuel Dammert Ego AguirreSecretario de Descentralización
Presidencia del Consejo de MinistrosPresentación Carema 2011
Lima, 26 Octubre 2011
Nuevo Espacio Mundial Glocal y cambios en el
Territorio Nacional
Glocal mundial
Adaptación a cambio climático Espacios globales de la circulación Insumos básicos: agua, energía (electricidad,
combustibles) y los nuevos: conectividad, información, tecnología TIC,
Nuevo paradigma tecnoproductivo con medio tecnico informacional (justo a tiempo, transporte intermodal, personalizacion carga, plataforma logistica)
Nuevas centralidades y nodos Nuevo rol del Estado: filtro en relación nacional global Multipolaridad, cambio hegemon en sistema mundo,
paises emergentes y nuevo rol de Suramerica
Cuencas, IBC 2010
Amazonas
Cuatrinacional
Soya
Industrial
Extremo Sur
La unidad suramericana
Descentralización, Nación y Territorio y la
III Etapa de la II Reforma Descentralista Bifurcada
4 Reordenamientos territoriales
Incas y el Tawantisuyo: imperio de la piedra, la calzada y el arado de pie
Reorganización Virreynato Español por Virrey Toledo: poder colonial para minería y tributación a escala continental
Nación con República de colonialidad del poder centralista, economía primario exportadora y tecnologías del vapor y mecanización básica
Nación de ampliada comunidad plural de ciudadanos, con territorios descentralizados glocales con TIC, y Estado con gobiernos subnacionales pero sistemas centralistas y desigualdad social
Perú: Transición territorial y Descentralización con grandes espacios macroregionales.
Reformas descentralistas: Etapas
Reforma descentralista republicana Régimen republicano centralista 1821-2011 La I Reforma 1979-1992 La II Reforma 2001-2011
I ETAPA: Inicio y bloqueo (2001-2005)
II ETAPA: Recentralizacion con bifurcacion sistemas (2006-Julio 2011)
III ETAPA: Relanzamiento con enfoque territorial ( agosto 2011---)
Tercera Etapa de II Reforma bifurcada Ampliación inversión en territorios descentralizados regionales
y locales, sin afirmación autonomías Persistencia de aparato estatal centralista y homogeneidad
paralizante del gasto corriente, trabando exigencias y desarticulando posibilidades de gestión publica descentralizada
Ampliación de comunidad ciudadana de derechos, sin afirmación de descentralización fiscal ni autonomías políticas subnacionales
Dispersión de la conducción de políticas públicas: Consejo de Coordinación Intergubernamental CCI / Secretaria Desc. Oficina de tramites en PCM
Desafíos principales (1 de 7)
Carencia de planeamiento territorial, pese a la afirmación de grandes espacios macroregionales
Afirmación de espacios macrorregionales, superando recentralización política administrativa y afirmando valor agregado de flujos de innovación-información
Contradicción entre incremento significativo de la inversión regional y municipal (sobre todo esta), manteniendo una estructura de altos gastos corrientes que le impide planeamiento (anulación de provincia como unidad de planeamiento, alta discrecionalidad del MEF que anula predictibilidad del gasto, homogenización administrativa cuando existen heterogeneidad, etc.)
Ausencia de los instrumentos de planeamiento e inversión y es muy limitado el fortalecimiento de sus capacidades
Desorden en los Mapas de competencias: Se han realizado transferencia de funciones (4342 de un total de 4810 previstas en la LOGR) sin las matrices previas de competencias intergubernamentales (solo aprobadas la de MTPE y MTC) y con 5 Leyes LOF pendientes de Ministerios con funciones compartidas; separando las competencias de los recursos; y ha fracasado el piloto en educación (35 municipalidades) y es limitado el de salud (atención primaria en 5 departamentos). Es necesario un balance real y reajuste de aquellas transferencias equivocas.
En los ciclos 2007-2008, por ejemplo, se ha transferido a los Gobiernos regionales recursos asociados a funciones por un monto total de S/. 593,427,095, de los cuales corresponde a Salud (MINSA) 470,832,978, los que a su vez salen principalmente de la transferencia de MINSA a Callao por S/. 164,284,358 y a Lima por S/. 144,135,558. Esto es, el 50% de los recursos transferidos corresponden al sector salud y en Callao y en Lima.
Desafíos principales (2 de 7)Transferencia sin recursos ni matrices de reforma
Recursos transferidos a los Gobiernos Regionales, asociados a la transferenciade funciones por Sector y Gobierno Regional Ciclos 2007-2008 (Nuevos Soles
CALLAO 164’284,358
LIMA 144’135,558
593’427,095
470’832,978
MINSA
Reforma del estado reducido a servicios, sin las dimensiones de soberanía, interculturalidad, autonomías, y con centralización horizontal y homogenizante de los sistemas de administración (gestión de recursos humanos, abastecimiento, presupuesto público, tesorería, endeudamiento público, contabilidad, inversión publica, planeamiento estratégico, defensa judicial, control, modernización de la gestión pública)
Desafíos principales (3 de 7)
Estado reducido a servicios fragmentados, manteniendo administración centralista y homogenizante
Falta de reforma institucional de los niveles subnacionales, pese a esfuerzos de algunos GRs, manteniéndose los sistemas instalados desde los años 80 (no se cambiaron con los gobiernos regionales elegidos a fin de los 80, que funcionaron solo 2 años, y pasaron sin modernizarse a los CTARes), lo que empaqueta la gestión en tres sectores intocados: los servicios (salud y educación), el planeamiento y la inversión, y la intervención sectorial en los territorios, que mantienen en lo básico sus sistemas administrativos anteriores (funciones, personal, sistemas)
Desafíos principales (4 de 7)
Falta reforma institucional en GR y GM
Desafíos principales (5 de 7)
RECENTRALIZACION FISCAL PESE A INCREMENTO DE RECURSOS (Fuente
MEF)
Nivel 2007 2008 2009 2010 2011
GN 65 % 60 % 56 % 62 % 71 %
GRs 20 % 18 % 19 % 19 % 16 %
GLoc 16 % 22 % 24 % 19 % 14 %
Desafíos principales (6 de 7)
Limitada Gestión Institucional del territorio
Gobierno Nacional: no se ha avanzado la ley de Ordenamiento territorial, las únicas 4 ZEE (San Martin, Amazonas, Cusco y Cajamarca) no son vinculantes; la demarcación territorial es muy limitada habiéndose postergado la creación de nuevos distritos del 2006 al 31 de diciembre del 2011, estando 92% de las provincias y 80% de los distritos sin limites definidos, existiendo 2,405 municipalidades de centros poblados menores que podrían querer convertirse en distritos.
Es urgente la prioridad de la ley de OTE y el OTE de las Regiones, para adecuada política de la demarcación
Desafíos principales (7 de 7)
Bloqueada la Modernización de la Gestión Pública Descentralizada
Se han afirmado los gobiernos municipales y regionales, que son una pujante fuerza descentralista con importante inversión a cargo y una emprendedora sociedad civil local
Pero persiste el Estado centralista, como substrato de gestión pública institucional no modernizada: tributaria; administrativa – planeamiento - presupuestal; servicios públicos salud y educación; y sistemas urbanos
Entrampamiento en sistemas básicos por modalidad de transferencias: limitadas, separando competencias de recursos, sin matrices de los sistemas, con reglas de mercado demandante
Sistemas burocráticos centralistas de administración traban afirmación autonómica ciudadana y nueva gestión descentralizada en Estado unitario y descentralizado, pese a esfuerzos de reforma institucional de algunos gobiernos regionales
Enfoque territorial para Descentralización
con ciudadanía
• Territorialidad y valor añadido territorial: capital sinérgico.
• Crecimiento y Desarrollo: las endogenizaciones, innovaciones y excedentes. Las autonomías de los territorios y sus construcciones integradas
El Desarrollo Territorial
Territorialidad : apropiación del espacio: Hiperconexión en medio de la fragmentación, que
lleva a visión multiescalar. El lugar-territorio: espacio global localizado. Homologaciones y diferenciación. Complejidad de centralidades espacio temporales
por crisis estado nacional, continentes y regiones.
Territorios que compiten Territorialidad y valor añadido territorial: capital
sinérgico. Crecimiento y Desarrollo: las
endogenizaciones, innovaciones y excedentes. Las autonomías de los territorios y sus construcciones integradas
Descentralización con ciudadanía
Integrar la nación en unidad superior, Reducir asimetrías y desigualdades sociales y
territoriales, Potenciar desarrollo territorial policéntrico y
competitivo-innovativo Fortalecer democracia con participación Mejorar calidad de vida con inclusión social Institucionalizar gobiernos subnacionales con
autonomías y eficiente gestión pública descentralizada
Distribución Democrática del poder
La descentralización busca el equilibrio de poderes (centralidades) al interior del Estado Nación: Horizontal: contrapesos entre funciones: ejecutivo, legislativo, judicial; Vertical: equilibrios entre niveles internacional, nacional, regional y
local; Territorial: localidades grandes, intermedias y pequeñas, ricas y
pobres
La descentralización busca una nueva relación democrática de la soberanía de la comunidad de ciudadanos y el Estado, con la sociedad civil y el mercado, en un país intercultural.
La descentralización afirma la mayor unidad de la nación y el rol de soberanía del Estado Nación en el mundo global, afianzando su territorios de país policéntrico, y su integración en Suramérica.
Territorialidad: pasar de la obra a sinergias de proyecto de desarrollo e integración
Unidad de planeamiento, presupuesto y gestión Base para la integración de políticas públicas
Económicas Sociales Ambientales
Pacto social de concertación Planeamiento descentralizado
Objetivos y Políticas
Objetivos
Gestión moderna asentada en soberanía de comunidad de ciudadanos, gobierno nacional unitario y autonomías de gobiernos subnacionales
Reencuentro con las potencialidades del territorio en la nueva situación glocal
Modernización con la distribución democrática de poder del Estado a gobiernos subnacionales y las sociedades locales
Gestión pública descentralizada, con descentralización fiscal
Sistemas de innovación local y regional, en circuitos de información y conocimiento vinculados a las dinámicas territoriales
Objetivos nacionales articulando con el planeamiento multianual de los ejes descentralizados de desarrollo e integración
Dimensiones de la descentralización
Política Económica Pluricultural Fiscal Administrativa (transferencias) Servicios (salud, educación, otros)
Estado Unitario y Descentralizado en la relación de los Niveles de Gobierno y Gestión Institucional del territorio (1 de 2)
Es urgente la prioridad de la ley de OTE y el OTE de las Regiones, para afirmar la ley de consulta previa en el uso de los territorios, y realizar una adecuada política de la demarcación
Gobiernos Regionales: Gobiernos Municipales Las poblaciones originarias, comunidades y
formas de asociatividad Participacion ciudadana
Estado Unitario y Descentralizado en la relación de los Niveles de Gobierno y Gestión Institucional del territorio (2 de 2)
Gestión Descentralizada y Relaciones sistémicas en el EUD
Planeamiento Sistemas de administración Control Coordinación Participación ciudadana
Planeamiento de la Descentralización, y los Ejes Nacionales de Integración y Desarrollo Descentralizado
(ENIDD)
Objetivos del Plan 2012-2016 (1)
Reencuentro con las potencialidades del territorio en la nueva situación glocal como nación megabiodiversa, puerto continental, bioceánica, intercultural, diversificada con valor agregado, competitiva-innovativa , con base civilizatoria andino amazónica
Modernización con la distribución democrática de poder del Estado a gobiernos subnacionales, reforma institucional de los regionales y municipales, reconocimiento de las atribuciones de comunidades, pueblos y asociatividades, y reencuentro del Estado con el Perú rural
Gestión pública descentralizada, modernización de sistemas, descentralización fiscal, gobierno electrónico
Sistemas de innovación local y regional, en circuitos de información y conocimiento vinculados a las dinámicas territoriales y sus conglomerados productivos
Objetivos nacionales articulando con el planeamiento plurianual de los ejes de integración y desarrollo, sumando esfuerzos GN con GRs y GLs
Objetivos del Plan 2012-2016 (2)
Planeamiento
Ejes nacionales de Integración y Desarrollo Descentralizado
Las relaciones entre ciudades y los flujos glocales
La nueva demografía: jóvenes, migrantes, mujer, formalización informales
OTE: usos suelo, potencialidades, sistemas tecnológicos glocales
La articulación en circuitos glocales
Organización del Territorio Policéntrico y competitivo-innovativo Modelo gravitacional: polarización urbana regional por
redes de servicios Densidad servicios / flujos migratorios Distancias reales ( tiempos de acceso) entre polos /
mallas transporte Ejes Nacionales de Integración y Desarrollo Territorial Ajustes según dimensiones
Ambiental, Adaptación a cambio climático Socio cultural Económico productivo Institucional
Niveles
Adecuada relación de Soberanía y Autonomía, para pasar de Estado vertical centralista a Estado red soberano que es filtro en espacio mundial glocal
Niveles: Nacional, Regiones, Municipios, Comunidades, organizaciones sociales, participación directa de los ciudadanos.
Los ENIDD en JIC, con proyectos sinérgicos estructurantes.
Relaciones intergubernamentales: las transferencias deben promover mas autonomías, la mayor inversión local debe incorporar la relación fiscal con la
ciudadana, la mayor gestión pública debe darse con rectoría nacional,
sistemas integrados afirmación de gobierno de las Regiones y Municipios
Autonomías, reforma institucional y en gestión de los Gobiernos Regionales y Municipales Autonomía política
Participación/representación/rendición de cuentas Construcción y fortalecimiento de instituciones Reforma al sistema de partidos políticos Elección de autoridades nacionales, regionales y locales
Autonomía Administrativa: Responsabilidades precisas competencias concurrentes y exclusivas: diseño de Estado Sistemas de gestión pública descentralizada
Modelos de gestión para Reforma Institucional Gobiernos con políticas públicas , no solo servicios; Cooperación público-privado-social: concertación social; Eficiencia por resultados sociales; Sistemas de Gobierno Electrónico.
Componentes para Planeamiento Territorial
Superficie: sistemas abiótico, biótico y agua Redes Infraestructuras:
Transporte (vial, ferroviario, aéreo, marítimo) Hídrica ( cuenca y diversos usos) Comunicaciones: fibra óptica, teléfono, TV, radio,
internet Energía: gasoducto, sistemas electricidad,
combustibles
Circulación flujos glocales territoriales Ocupación suelo: patrones ocupación
Red urbana prospectiva
Mediciones de redes de interacción: Conectividad: número de nodos que pueden ser accesados
desde un nodo especifico Centralidad: estructura del nodo y su entorno Flujos (volumen de relaciones del nodo con las totales y su
importancia en red) Estabilidad: frecuencia y restricciones de las conexiones Intensidad (volumen de flujos)
Aglomeraciones poblacionales: región, ciudades, provincia, etc.
Redes de ciudades: red de conexiones (transporte, otros) con estructura de nodos (aglomeraciones poblacionales), en sistema integrado y jerarquizado
Ejes Nacionales de Integración y Desarrollo Descentralizado
JCI: acción conjunta compartida GN y GRs y GLs en visión estratégica de los Ejes Nacionales de Integración y Desarrollo Descentralizado
8 dimensiones sinérgicas: Flujos glocales principales y posicionamiento geopolítico Redes de sistemas urbano regionales Adaptación al cambio climático y gestión del agua, Infraestructuras de energía (electricidad, combustibles,
hidrocarburos) Transporte multimodal Conectividad y Telecomunicaciones Conocimiento e Innovaciones. Recursos productivos y conglomerados valor agregado
Sinergias eslabonando en los territorios Proyectos Estructurantes de Inversión de Largo y Mediano Plazo con los de corto plazo
Alineamiento de PIs entre niveles de gobiernos y sectores
INTERNORCIAM
CENSUR
MACROSUR
Regiones Políticas más amplias, desde la ciudadania
La necesidad de regiones políticas más amplias en la historia de la republica unitaria pero centralista
Las Experiencias de 1979-1992, y el Referéndum fallido el 2005
La Vía autonómica ciudadana para propuestas de estatutos de gobiernos políticos regionales más amplios, ratificadas por referendo
Los avances con la reforma institucional de GRs y GLs, la descentralización fiscal, los territorios policéntricos, la participación ciudadana y la gestión pública descentralizada en administración y servicios
Plan Nacional de Inversiones Descentralizadas
Avanzar la descentralización fiscal Relacionar con los programas estructurantes en las JCI las
relaciones entre el corto, el mediano y el largo plazo Establecer tipologías municipales para facilitar la gestión, el
financiamiento y la ejecución presupuestal Agilizar sistemas presupuestales para facilitar inversiones Fortalecer el desarrollo de capacidades institucionales, la
Asistencia Técnica y la gerencia estratégica Mejorar y ampliar el FONCOMUN, el FONIPREL, las
Fiducias regionales Resolver adecuada gestión de los recursos del canon y de
los servicios ambientales por el aprovechamiento de los RRNN, y superar brechas territoriales
Institucionalizar la conduccion nacional de la Descentralizacion
La bifurcación CCI/SD no es la modalidad de forjar la conducción nacional de la descentralización. Es necesario un consenso nacional para afirmar la institucionalidad de la descentralización como como Política de Estado que forja un nivel superior, unitario y descentralizado, de unidad de la nación.
Debe estudiarse considerando la relación entre los órganos de soberanía y los de autonomía
Debe estudiarse también la adecuada relación intergubernamental en los sistemas funcionales y administrativos, que no puede reducirse a la ecuación simplificada de Nacional(rector), regional (regulador) y local (ejecutor)