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LICENCIA SOCIAL
Presentación.
Las personas naturales y jurídicas que realizan actividades extractivas siempre buscan (o
deberían buscar) tener buenas relaciones con las comunidades que las circundan, ya que
el establecer o no relaciones armónicas con éstas, tendrá consecuencias importantes
sobre la viabilidad de un determinado proyecto. En esa línea, quienes realizan este tipo de
actividades buscan obtener de estas comunidades lo que se conoce como “licencia
social”. La licencia social puede ser definida como la aprobación que da una determinada
comunidad, a la forma en que una persona natural o jurídica desarrolla su actividad
extractiva. A diferencia de las licencias que otorga el Estado, ésta no se rige por ningún
documento, ni su logro se refleja en una constancia. Este concepto de licencia social es
bastante utilizado en nuestro país, sobre todo en la actividad minera. Asimismo, para
muchos tiene una connotación positiva, ya que permite establecer relaciones armónicas,
procurando el desarrollo sostenible de las comunidades; mientras que para otros puede
tener una connotación negativa, ya que suele ser utilizado para paralizar sin ningún
argumento válido proyectos mineros que cuentan con el visto bueno del Estado.
INDICE
Licencia Social....................................................................................................................................1
1. Introducción...................................................................................................................................1
2. Una historia del conflicto...............................................................................................................3
3. Causas del riesgo social..................................................................................................................5
4. La Licencia Social para Operar (LSO)...............................................................................................6
- Normativa de la licencia social:..............................................................................................7
5. Escenario para la Licencia Social...................................................................................................10
- Inconsistencias legislativas...................................................................................................14
6. Distribución de beneficios............................................................................................................15
7. Proyectos que cuentan con licencia social...................................................................................17
8. Bibliografía:..................................................................................................................................18
Licencia Social
1. Introducción.
En los años '70, la preocupación por el medio ambiente y las responsabilidades asociadas
con el mismo eran un aspecto nuevo y desconocido del riesgo corporativo. Actualmente,
sin embargo, las inquietudes sociales y los conflictos que las mismas pueden generar son
los que constituyen un nuevo tipo de riesgo que se expande rápidamente. Aunque no es
un fenómeno nuevo, (la mina de cobre de Bouganville se vio obligada a cerrar en 1988) el
riesgo social ha emergido como considerablemente más importante, y más visible, en los
últimos años. El riesgo social es ahora un aspecto de todas las actividades mineras que
necesita ser calculado en la evaluación del proyecto, y ser manejado durante la vida del
mismo. Mientras que el riesgo social posee un cierto número de aspectos a nivel
corporativo, tales como la imagen de la compañía y las relaciones con los accionistas, al
nivel del proyecto individual su componente primario es la aceptabilidad social, y el
instrumento principal para manejarlo es la Licencia Social para Operar.
A lo largo de América Latina existen códigos mineros remodernizados y sistemas
económicos introducidos durante los últimos diez años que, junto con la nueva legislación
de protección al medioambiente, son muy similares a las regulaciones de los países
desarrollados. Para las corporaciones, la existencia de estos instrumentos significa que
los riesgos de cuestiones ambientales asociadas con el proyecto son conocidos, están
legislados, definidos, cuantificados y son, por lo tanto, fáciles de manejar.
Parece irónico que, justo cuando regulaciones comprensivas para el manejo del aspecto
ecológico de la actividad minera han surgido a través de América Latina, se multipliquen
los desafíos a las actividades mineras. A pesar de las aparentes garantías provistas por
estas nuevas reformas legislativas, hoy las comunidades en América Latina se rebelan y
rechazan la presencia de las compañías mineras, o la manera en que las mismas se
conducen. La viabilidad de los proyectos se ve amenazada porque los mismos son
considerados socialmente inaceptables, un fenómeno que llamamos "riesgo social". Estos
desafíos no son tanto acerca de la oposición a las actividades mineras en sí como mucha
gente piensa. Al contrario, están basados en un creciente deseo por parte de la población
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local de ejercer, en alguna medida, control sobre su propio futuro, y de participar en el
proceso de desarrollo desde los primeros pasos.
La democracia se ha extendido a través de América Latina debido, principalmente, a la
incapacidad de las economías nacionalizadas bajo dictaduras militares y populistas y al
colapso de los antiguos sistemas políticos. Con la reestructuración económica vino el
retorno al proceso democrático en muchos países latinoamericanos, incluyendo
Argentina, Chile, Perú y Bolivia. Paralelamente, estas nuevas economías nacionales se
han visto más y más integradas a los sistemas globales financieros y comerciales, y se
han dado cuenta de la importancia de apoyar instituciones políticas y legislativas que
definan los estándares internacionales. Entre las cuestiones que han ganado en
importancia están los derechos indígenas y sus derechos territoriales, la participación
democrática y en algunos países los derechos humanos en general.
Este proceso de democratización interna le ha dado una voz a los intereses de grupos
locales al mismo tiempo que el desarrollo de recursos penetra más agresivamente en
áreas nuevas. Paralelamente, esta convergencia ha resultado en desafíos al desarrollo de
recursos, que cuestionan quién se beneficiará con el proceso. En un buen número de
casos los grupos locales han insistido en que se los beneficie directamente y de manera
significativa, ya que tendrán que cargar con el costo de un proyecto que tendrá lugar en
su propio "patio trasero".
La globalización de los sistemas de comunicación, especialmente el desarrollo del
Internet, ha agregado una dimensión nueva y significativa. Las comunidades en regiones
remotas están conectadas con sistemas de información y redes de apoyo alrededor del
mundo a través del acceso al Internet. Organizaciones regionales e internacionales se ven
envueltas en conflictos locales, apoyando a grupos locales. La cobertura periodística
internacional de conflictos locales, junto con campañas de consumidores y accionistas
internacionales proveen a las comunidades locales con acceso al poder de la opinión
pública internacional y grupos de presión.
Si se consideran los conflictos desde un punto de vista positivo, las comunidades locales
aprovechan los proyectos de desarrollo de recursos como oportunidades para poner a
prueba sus nuevos derechos democráticos. Esto, sin embargo, está ocurriendo,
mayoritariamente, fuera de todo marco de referencia legislativo definido, un caso que
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confunde a las compañías considerablemente. La comprensión de las causas del riesgo
social provee una base para desarrollar estrategias para hacerle frente de manera
apropiada.
2. Una historia del conflicto.
A través de la región existe una larga historia de grupos, típicamente pueblos indígenas,
comunidades rurales y grupos empobrecidos, que han sido sistemáticamente reprimidos,
abusados o excluídos por gobiernos controlados por las elites urbanas pudientes. El
resultado es un ciclo bien establecido de lucha y conflicto entre diversos grupos sociales,
cada uno tratando de definir sus derechos, controlar los recursos y el acceso a las
oportunidades en relación a los otros grupos y al estado. Mantener la integridad de lo que
queda de los territorios tradicionales, o de tierras ganadas durante las reformas agrarias
de los años '50 y '60 son temas centrales para muchas comunidades. En este contexto,
los proyectos mineros son percibidos como particularmente amenazantes, y a menudo se
transforman en la última escaramuza de una larga batalla.
Con la reciente democratización de muchos países latinoamericanos, el cambio
constitucional y la legislación progresiva han creado un marco de referencia para una
nueva sociedad. La realidad en muchas de estas democracias emergentes, sin embargo,
es que poco se sabe de las reformas fuera de las ciudades, y que la presencia del
gobierno central es débil o inexistente en muchas de las áreas donde el desarrollo mineral
es más activo. Los gobiernos también son percibidos como corruptos, o considerados
como negativos o represivos por sectores significativos de la población, particularmente
los pueblos indígenas. Una consecuencia de la distancia entre la comunidad local y el
gobierno central, es que el rol de facilitador y mediador del estado moderno y regulatorio,
que se toma por descontado en países desarrollados, simplemente no puede existir.
Muy frecuentemente las compañías asumen que sus cuestiones son el foco central de
todo conflicto, porque son las que traen el cambio y un nuevo bienestar económico. Más a
menudo, sin embargo, el contexto en que una compañía está operando ha sido
precondicionado. La situación puede ser una de conflictos históricos de largo plazo en la
cual la compañía puede tansformarse en una pieza de juego en un nuevo nivel de un viejo
conflicto. Alternativamente, la compañía se encuentra en un ambiente de conflicto creado
por las recientes actividades anteriores de otras compañías.
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En Ecuador, la relativa inmadurez del sector minero podría sugerir que las comunidades
no deberían tener actitudes pre-determinadas hacia las actividades de explotación. La
exploración y explotación de los recursos petrolíferos y gaseosos del país durante los
últimos cuarenta años, sin embargo, han sido un proceso altamente conflictivo,
particularmente para los grupos indígenas en la zona amazónica ecuatoriana. La
oposición al desarrollo petrolífero en el Noroeste del país, y los impactos sociales y
ecológicos asociados con el mismo, han sido parte de la experiencia colectiva de los
movimientos ecológicos e indígenas ecuatorianos. La comprensión de este antecedente
provee una lista específica de reglas que pueden asistir y guiar a una compañía a través
de las vicisitudes de las relaciones con una comunidad en Ecuador. Si desatendidas,
acciones relativamente pequeñas, o la total inacción por parte de la compañía, pueden
resultar en una reacción significativamente negativa de la población local.
De manera similar, numerosas comunidades en el Sur de Perú y Bolivia se oponen a todo
tipo de explotación minera a razón de la visible contaminación que los rodea, el legado de
cuatrocientos años de minería y la transferencia de riquezas fuera de su tierra. Estas
comunidades han sobrevivido los gobiernos Inca, español colonial, republicano y
dictatorial, resistiendo al cambio y defendiendo su tierra y su cultura. Históricamente, las
actividades mineras no las han provisto con un futuro mejor, por lo tanto proponer que la
minería moderna tendrá resultados diferentes requiere una fé a ciegas considerable. El
resultado es la posibilidad de un conflicto debido a la presencia de una exploración o una
compañía minera no deseadas y, mayoritariamente, la cuestión de quién controla el
acceso a los recursos naturales y los beneficios resultantes de la explotación de los
mismos.
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3. Causas del riesgo social.
A través del mundo la minería se enfrenta con un ciclo de poca credibilidad y oposición
social, ambas derivadas de la percepción general de la minería como negocio sucio. La
minería es percibida como inherentemente destructiva, causando daño al medio ambiente
y no sin dejar nada positivo detrás de sí cuando finalmente hace las valijas y se va, (algo
que ocurre inevitablemente.) La imagen de minas abandonadas, volquetes de colas,
montañas de deshechos y comunidades abandonadas tienen una significativa resonancia
con el público en general. La minería es también percibida como creadora de riquezas
para una elite que vive en ciudades y países alejados del sitio de la mina. La comunidad
local corre todos los riesgos sociales y ecológicos y recibe, en el mejor de los casos, un
beneficio meramente nominal.
Hacer frente a esta imagen negativa es un camino cuesta arriba para la industria minera
porque se ve limitada por ciertas condiciones fundamentales. La más significante es el
hecho de que la explotación minera debe tener lugar donde se encuentran los depósitos,
y no existe la oportunidad de elegir la locación de una mina basándose en factores
sociales, ecológicos, logísticos y económicos óptimos. Como resultado, la compañía que
desea explorar o desarrollar un recurso mineral debe llegar a un acuerdo con la gente que
vive en el área.
Con este telón de fondo observamos cómo el riesgo social en América Latina ha
evolucionado en los tres últimos años. Mientras que cada exploración, desarrollo o
proyecto minero posee características propias, hemos identificado cuatro áreas
problemáticas que pueden causar un riesgo significativo a las compañías operando en
Latinoamérica. Estas son:
El legado del conflicto, diferencias acerca de la distribución de los beneficios de la
minería, inconsistencias legislativas en los procesos de reforma, percepción de falta de
legitimidad en las leyes y regulaciones en las que deben apoyarse las compañías
extranjeras.
Las compañías pueden desarrollar una mejor comprensión del riesgo social de un
proyecto mediante la identificación de la relación de estos cuatro elementos en cualquier
proyecto, y así trabajar con vista a su resolución.
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4. La Licencia Social para Operar (LSO)
La Licencia Social para Operar (LSO) se refiere a la aceptación de las compañías mineras
y de sus proyectos dentro de las comunidades locales. Esta aceptación social es otorgada
por todas las partes que se ven afectadas o que podrían sufrir algún impacto como
consecuencia de los proyectos mineros (p. ej., las comunidades locales, los pueblos
indígenas) y por otros grupos de interés (como gobiernos locales, ONGs). Una LSO se
basa “en el grado en que una corporación y sus actividades cumplen las expectativas de
las comunidades locales, la sociedad en su conjunto y los diversos grupos que la
componen”.
La LSO no alude a un contrato o documento formal, sino a las características reales o
actuales de credibilidad, confiabilidad y aceptación de las compañías mineras y sus
proyectos. Las partes involucradas otorgan la LSO en base a la credibilidad de una
compañía minera y al tipo de relación que ésta crea con las comunidades.
La LSO es dinámica porque las percepciones de los interesados pueden cambiar con el
tiempo por distintas razones, incluyendo el éxito de los programas de responsabilidad
social empresarial (RSE), la satisfacción o insatisfacción con el cumplimiento de
promesas y obligaciones, daños ambientales imprevistos y la divulgación de información
reciente. Nunca debería subestimarse el valor de una LSO, ya que está sujeta a
revocación. Sólo es posible obtenerla y conservarla cuando las comunidades consideran
que se les ha tomado en cuenta y cuando reciben una porción justa de los beneficios de
los proyectos mineros.
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- Normativa de la licencia social:
La Licencia Social está delineada en el Pacto Internacional de los Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de las Naciones Unidas (DESCNU) en su artículo 1º, inciso 2, donde
se afirma que los pueblos son libres de disponer de sus riquezas y recursos naturales, sin
que pueda privárseles de sus medios de subsistencia. La “Convención sobre la
evaluación del impacto ambiental en un contexto transfronterizo” celebrado entre la
Comisión Económica para Europa y Naciones Unidas (Finlandia, 1991), universalizado en
las “Metas y Principios para la Evaluación del Impacto Ambiental” que fueran aprobados
por el Consejo de Administración del Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente, es otro instrumento que recoge similar temperamento pero a nivel de la
relación entre comunidades nacionales. Según Gustavo Silva, “...actualmente existe un
número importante de estándares internacionales que reconocen los derechos de los
pueblos indígenas a participar en las decisiones sobre actividades que puedan afectar sus
territorios y recursos. Entre ellos están la Convención N° 169 de la Organización
Internacional del Trabajo, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de
los Pueblos Indígenas y las Políticas sobre Sostenibilidad Social y Ambiental y los
Estándares de Desempeño (PS7s) de la Corporación Financiera Internacional (CFI). La
“Consulta Previa, Libre e Informada” (CPLI) ha resultado ser un asunto estratégico clave
para las industrias extractivas operando en ambientes multiculturales como la Región
Andina. También conocido como “licencia social”, determina en buena parte las
condiciones bajo las cuales una compañía adelantará sus operaciones y constituye una
sólida garantía para prevenir futuras oposiciones e incidentes con las comunidades.
Específicamente, las PS7s comprenden un marco de conducta y cumplimiento
relacionado con el respeto de los derechos humanos y el medio ambiente. Estos son
aceptados por una porción significativa de la comunidad financiera internacional y es
aplicable a compañías que busquen financiación para adelantar proyectos en áreas que
involucren comunidades indígenas. A manera de ejemplo, las PS7s requieren que los
clientes del CFI adelanten consultas previas, libres e informadas con comunidades
indígenas dentro de un marco de participación informada y de negociaciones adelantadas
con buena fe. Estos lineamientos también incluyen el deber de adelantar un proceso de
negociación dentro de unas condiciones razonables de tiempo, lugar y frecuencia, que
incluyan espacios suficientes para la discusión de asuntos clave, aceptación mutua de
procedimientos para la negociación, disponibilidad para cambiar posiciones iniciales,
búsqueda de alternativas cuando ello sea posible y ofrecer el tiempo suficiente para que
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las comunidades tomen una decisión”. En este marco, la licencia social consiste en que
se desarrolle un proceso y consulte de forma democrática la libre voluntad de un pueblo
acerca de un emprendimiento que va a tener impactos en su medio o hábitat. Esto
significa que antes de decidir sobre el futuro de sus recursos naturales, las poblaciones a
ser afectadas tienen que ser debidamente informadas y luego consultadas. La licencia
social es un mecanismo moderno de democracia social incorporado en los nuevos
tratados internacionales relacionados principalmente con el cuidado y sostenimiento del
medio ambiente y de su entorno, que sobre la base de información suficiente y completa a
la población de un ámbito geográfico determinado, por parte del ejecutor del
emprendimiento, forma en los afectados opinión sobre la conveniencia de la realización
de un determinado proyecto de inversión u obra, sea pública o privada, que genere un
impacto en el medio ambiente. El componente social de la licencia citada, se relaciona
con las formas sociales de organización involucradas: Empresa, como entidad social,
organizaciones sociales representativas (organizadas o no) y Autoridades (elegidas o
designadas, de nivel sectorial y territorial). En el caso peruano, no forma parte de un
sistema legal sino de la conducta social. Una mirada desde la globalidad latinoamericana
nos indica que “La democracia se ha extendido a través de América Latina debido,
principalmente, a la incapacidad de las economías nacionalizadas bajo dictaduras
militares y populistas y al colapso de los antiguos sistemas políticos. Con la
reestructuración económica vino el retorno al proceso democrático en muchos países,
incluyendo Argentina, Chile, Perú y Bolivia. Paralelamente estas nuevas economías
nacionales se han visto más y más integradas a los sistemas globales financieros y
comerciales, y se han dado cuenta de la importancia de apoyar instituciones políticas y
legislativas que definan los estándares internacionales. Entre las cuestiones que han
ganado en importancia están los derechos indígenas y sus derechos territoriales, la
participación democrática y en algunos países los derechos humanos en general. Este
proceso de democratización interna le ha dado una voz a los intereses de grupos locales
al mismo tiempo que el desarrollo de recursos penetra más agresivamente en áreas
nuevas. Paralelamente, esta convergencia ha resultado en desafíos al desarrollo de
recursos, que cuestionan quién se beneficiará con el proceso. En un buen número de
casos los grupos locales han insistido en que se los beneficie directamente y de manera
significativa, ya que tendrán que cargar con el costo de un proyecto que tendrá lugar en
su propio “patio trasero”. La globalización de los sistemas de comunicación,
especialmente el desarrollo del Internet, ha agregado una dimensión nueva y significativa.
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Las comunidades en regiones remotas están conectadas con sistemas de información y
redes de apoyo alrededor del mundo a través del acceso al Internet. Organizaciones
regionales e internacionales se ven envueltas en conflictos locales, apoyando a grupos
locales. La cobertura periodística internacional de conflictos locales, junto con campañas
de consumidores y accionistas internacionales proveen a las comunidades locales con
acceso al poder de la opinión pública internacional y grupos de presión. Con este telón de
fondo observamos cómo el riesgo social en América Latina ha evolucionado en los tres
últimos años. Mientras que cada exploración, desarrollo o proyecto minero posee
características propias, hemos identificado cuatro áreas problemáticas que pueden causar
un riesgo significativo a las compañías operando en Latinoamérica. Estas son: (i) el
legado del conflicto, (ii) diferencias acerca de la distribución de los beneficios de la
minería, (iii) inconsistencias legislativas en los procesos de reforma; y, (iv) percepción de
falta de legitimidad en las leyes y regulaciones en las que deben apoyarse las compañías
extranjeras”.
En el Perú la asociación civil Perú 2021, asociación civil de empresarios privados, señala
que “trabajamos para lograr una Visión Nacional compartida, y por la difusión y promoción
de la Responsabilidad Social (RS) como metodología de gestión empresarial, para que la
empresa se convierta en agente de cambio para alcanzar el Desarrollo Sostenible del
Perú”; representa localmente al World Business Council for Sustainable Development -
WBCSD, una coalición de más de 180 empresas comprometidas con la responsabilidad
social y el desarrollo sostenible a nivel mundial.
5. Escenario para la Licencia Social.
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Los mecanismos legales disponibles que influyen y actúan sobre la Licencia Social, y
sobre las formas de la exteriorización formal de las demandas sociales, que no obstante
no mantener el formato a que la Ley Nº 29785, Ley del derecho a consulta previa a los
pueblos indígenas u originarios, reconocidos en el Convenio 169 de la Organización
Internacional del Trabajo remite, es innegablemente que configuran una clara forma
convergente en licencia social. La normativa vigente principal, ordenada
cronológicamente, es la siguiente:
Listado de principales normas marco para la Licencia SocialFecha publicación Denominación Sumilla
06/07/1985
D. Leg. Nº 346Ley de la Política
Nacional de Población
Artículo 43º: Las políticas de desarrollo, descentralización y distribución de la población consideran las diversas variables culturales existentes en el país y respetan los derechos de las comunidades nativas y campesinas a las zonas territoriales que ocupan.
03/06/1992
Decreto Supremo Nº 014-92-EM
Texto Único Ordenado de la Ley General de
Minería
Artículo 37º: Los titulares de concesiones, gozan de: A solicitar a la autoridad minera, autorización para establecer servidumbres en terrenos de terceros quesean necesarios para la racional utilización de la concesión. La servidumbre se establecerá previa indemnización justipreciada si fuere el caso.
19/11/1992
Decreto Ley Nº 25844Ley de concesiones eléctricas
Artículo. 24º: La concesión definitiva permite utilizar bienes de uso público y el derecho de obtener la imposición de servidumbre para la construcción yoperación de centrales de generación y obras conexas, subestaciones y líneas de transmisión así como también de redes y subestaciones de distribuciónpara Servicio Público de Electricidad.
Listado de principales normas marco para la Licencia Social
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02/12/1993
Resolución Legislativa Nº 26253
Aprueba el Convenio 169 de OIT s
obre pueblos Indígenas y Tribales en Países
Independientes
En uso de las atribuciones que le confiere los artículos 102º y 186º, inciso 3), de la Constitución Política del Perú y el artículo 2º de su Reglamento, el Congreso aprueba el "Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes", adoptado el 27 de Junio de 1989.
30/12/1993
Constitución Política del Perú
Articulo 2º, inciso 17Articulo 89º
Toda persona tiene derecho a participar, en forma individual o asociada, en a vida política, económica, social y cultural de la Nación. Los ciudadanos tienen, conforme a Ley, derechos de elección, de remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum. Las Comunidades Campesinas y Nativas tienen existencia legal y son personas jurídicas. Son autónomas en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y administrativo, dentro del marco que la ley establece. La propiedad de sus tierras es imprescriptible, salvo en el caso de abandono previsto en el artículo anterior
02/05/1994
Ley Nº 26300Ley de los Derechos de
Participacióny Control Ciudadanos
La iniciativa legislativa de uno o más proyectos de ley, acompañada por las firmas comprobadas de no menos del cero punto tres por ciento (0.3%) de la población electoral nacional, recibe preferencia en el trámite del Congreso. El derecho de iniciativa en la formación de leyes comprende todas las materias con iguales limitaciones que en temas tributarios o presupuestarios tienen los congresistas de la República.
20/05/1999Ley Nº 27117
Ley general de expropiaciones
La expropiación es la transferencia forzosa del derecho de propiedad privada, autorizada únicamente por ley expresa del Congreso en favor del Estado, a iniciativa del Poder Ejecutivo, Regiones o Gobiernos Locales y previo pago en efectivo de la indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio.
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Listado de principales normas marco para la Licencia Social
09/01/2002
Ley Nº 27628Ley que facilita la ejecución
deobras públicas viales
La adquisición de inmuebles afectados por trazos en vías públicas se realizará por trato directo entre la entidad ejecutora y los propietarios, o según el procedimiento señalado en la Ley General de Expropiaciones.
18/11/2002
Ley Nº 27867Ley orgánica de Gobiernos
Regionales
Artículo 60º, Inciso d: Promover la participación ciudadana en la planificación, administración y vigilancia de los programas de desarrollo e inversión social en sus diversas modalidades, brindando la asesoría y apoyo que requieran las organizaciones sociales de base
08/08/2003
Ley Nº 28056Ley marco del Presupuesto
participativo
La Ley tiene por objeto establecer disposiciones que aseguren la efectiva participación de la sociedad civil en el proceso de programación participativa del presupuesto, el cual se desarrolla en armonía con los planes de desarrollo concertados de los gobiernos regionales y gobiernos locales, así como la fiscalización de la gestión.
20/05/2004
Ley Nº 28223Ley sobre los
desplazamientos internos
Artículo 7º, numeral 7.2: La prohibición de los desplazamientos arbitrarios incluye: c) En casos de proyectos de desarrollo en gran escala, que no estén justificados por un interés público superior o primordial.Artículo 9º: El Estado tiene la obligación de tomar medidas de protección contra los desplazamientos de pueblos indígenas andinos, nativos de etnias en la amazonia, minorías campesinas y otros grupos que tengan una dependencia especial con su tierra o un apego particular a la misma.
01/06/2006Ley Nº 28749
Ley general de electrificación rural
Artículo 17º, Servidumbre rural. El reglamento de la presente Ley debe establecer el régimen de servidumbre rural para la ejecución de las obras de los Sistemas Eléctricos Rurales (SER). El derecho de establecer una servidumbre rural obliga al Ministerio de Energía y Minas a indemnizar el perjuicio que ella cause y a pagar por el uso del bien gravado. Esta indemnización será fijada por el Ministerio de Energía y Minas. Igual procedimiento deben observar los inversionistas privados.
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Listado de principales normas marco para la Licencia Social
07/09/2011
Ley Nº 29785Ley del derecho a la consulta previa a lospueblos indígenas u
originarios, reconocidosen el Convenio 169 de la
OrganizaciónInternacional del Trabajo
Es el derecho de los pueblos indígenas u originarios a ser consultados de forma previa sobre las medidas legislativas o administrativas que afecten directamente sus derechos colectivos, sobre su existencia física, identidad cultural, calidad de vida o desarrollo. También corresponde efectuar la consulta respecto a los planes, programa y proyectos de desarrollo nacional y regional que afecten directamente estos derechos.
15/10/2005Ley Nº 28611
Ley general del ambiente
Artículo 11º, inciso d):El desarrollo sostenible de las zonas urbanas y rurales, incluyendo la conservación de las áreas agrícolas periurbanas y la prestación ambientalmente sostenible de los servicios públicos, así como la conservación de los patrones culturales, conocimientos y estilos de vida de las comunidades tradicionales y pueblos indígenas. (Ley Nº 28245-Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental; D. S. 008-2005-PCM-Reglamento Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental; Ley N° 26821-Aprovechamiento Sostenible de Recursos Naturales; D. S. Nº 087-2004-PCM-Reglamento de zonificación ecológica económica)
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- Inconsistencias legislativas
En numerosos países latinoamericanos existen significativas inconsistencias entre
diversos instrumentos legislativos. Estas se originan en la reforma casi simultánea de
diversas áreas legislativas por parte de distintos equipos especializados, cada uno con su
propia visión de la futura aplicación de las nuevas leyes. Discrepancias entre el código
minero y la descripción de derechos bajo otras leyes, notablemente leyes de reforma
agraria y el status de la población indígena, son notables en distintos países y son una
fuente de riesgo social.
Por ejemplo, el código de minería en Bolivia reglamenta la compra obligatoria de tierra
para proyectos mineros, poniendo los derechos de subsuelo por encima de los derechos
de superficie. La Ley de Reforma Agraria de 1997 declara que tierras poseídas
comunalmente (la designación tradicional de tierras pertenecientes a comunidades
indígenas) no pueden ser vendidas o sujetas a una compra obligatoria excepto para un
proyecto de importancia nacional. Sin duda una compañía minera internacional no estará
dispuesta a hacerle frente al debate político nacional y a la cobertura periodística
internacional resultantes de la expropiación de tierras comunales. Una compañía deseosa
de obtener el uso de los derechos de superficie comunales debe, por lo tanto, negociar un
arreglo equitativo y a largo plazo directamente con los dueños de ese derecho.
Similarmente en Perú la nueva legislación ecológica para el sector minero requiere que
una declaración completa del impacto ecológico sea submitida como parte del proceso de
autorización para una mina. Sin embargo, el requerimiento de la opinión comunitaria es
ambiguo, audiencias públicas tienen lugar en Lima, la capital, y el anuncio de las mismas
sólo necesita ser publicado en la gaceta gubernamental. Es posible que un permiso sea
otorgado sin que la comunidad participe en ninguna parte del proceso. Desde el punto de
vista de la comunidad esta es una situación inaceptable y no logra contribuir a la
aceptación social local, y tal secuencia de eventos nunca recibirá una crítica positiva de
organizaciones vigilantes o agencias de fondos multilaterales. Así, la compañía hace bien
en no sólo consultar extensivamente a la comunidad cuando desarrolla la declaración de
impacto ecológico sino también en asegurarse que la comunidad se encuentre bien
informada y tenga acceso al proceso de autorización.
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El Convenio de Organizaciones Laborales Internacionales 169, que fue implementado por
primera vez en 1989, es un poderoso documento internacional que ha originado
numerosas inconsistencias legislativas y es una fuente de significantes tensiones sociales
en la región. Creado como un instrumento para proteger los intereses de los grupos
indígenas, el Convenio 169 ha sido adoptado por la mayoría de países latinoamericanos.
El convenio establece, que las poblaciones indígenas deben recibir notificación previa de
desarrollos de exploraciones minerales y de recursos, así como también participar de los
beneficios, y recibir compensación por los impactos negativos de dicho desarrollo. Aún
más, las reglas del Banco Mundial acerca del desarrollo de recursos han adoptado el
lenguaje del Convenio 169 y ampliado su aplicación a todas las comunidades afectadas.
El convenio, con su promesa de beneficios y su aplicación a todas las comunidades es
ampliamente conocido en la región a través de las acciones de diversas organizaciones
no gubernamentales nacionales e internacionales. En realidad, sin embargo, estas
provisiones todavía aguardan implementación en la mayoría de los países, creando un
escenario de expectativas insatisfechas.
6. Distribución de beneficios
Actualmente numerosas comunidades y regiones en América Latina consideran a la
minería como una oportunidad de crecimiento y desarrollo, un proceso que generalmente
pasa de largo a las áreas rurales. Incluso aquéllos que se oponen a la minería lo hacen no
porque rechacen a la actividad en sí, sino porque tradicionalmente se han visto excluidos
de los beneficios de la misma. Junto con la participación, que les permite un cierto grado
de control acerca de cómo afectará sus vidas el proceso de desarrollo, las comunidades
están luchando para retener los beneficios monetarios. Toda discusión acerca de la
distribución de los beneficios de la minería incluye inmediatamente la cuestión de títulos
divididos, un concepto bien entendido dentro de la industria minera pero frecuentemente
incompatible con la manera en que los habitantes locales ven la tierra en la que viven. La
norma en América Latina es que los recursos minerales subterráneos son patrimonio del
Estado, mientras que la superficie es propiedad de individuos, comunidades,
corporaciones, o de la nación. El derecho a explorar y desarrollar un recurso mineral está
garantizado por el Estado, que deja que la compañía llegue a un acuerdo separado con el
dueño de la superficie. Esto tiende a divorciar a la compañía de toda responsabilidad para
con los dueños de la superficie más allá de una compensación a precio de mercado.
Compañías norteamericanas acostumbradas a hacer negocios de acuerdo a las reglas del
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juego pueden sentir que hasta este punto han cumplido con todas sus obligaciones, con
oportunidades adicionales para la población provistas en forma de empleo. Las
expectativas de estas corporaciones es que el gobierno será el único responsable por
asegurar que los beneficios sociales y económicos volverán a la comunidad. En realidad,
los gobiernos latinoamericanos carecen frecuentemente de mecanismos efectivos (o de la
voluntad) de redistribuir la riqueza en el área donde fue creada. El resultado es tensión
social sobre la distribución de beneficios.
Pueden existir también tensiones de origen político que terminan siendo parte de la
ecuación. En Argentina, por ejemplo, ha existido un largo conflicto entre la provincia de
Catamarca y el gobierno central acerca del derecho de la provincia a recolectar regalías, y
acerca del porcentaje de las mismas que esperan recibir. Bolivia, en comparación, ha
efectivamente reestructurado y descentralizado la distribución de regalías a los gobiernos
departamentales, luego de un encarnizado debate político acerca del mecanismo de
distribución y de la suma, en el cual un departamento exigió un 20 % directo de todas las
regalías provenientes de la minería. Sin embargo el modelo boliviano no es totalmente
efectivo, ya que dirige las ganancias directas a nivel departamental y no puede garantizar
que la riqueza generada por la minería regrese a la comunidad en cuyo suelo tuvo lugar la
explotación. Honduras también tiene instrumentos legislativos designados a dirigir
regalías mineras de vuelta a la región en que fueron generadas.
El código de impuestos se usa también en algunos países. Perú, por ejemplo, posee un
mecanismo para dirigir impuestos específicos a la región de origen. Sin embargo, el
sistema carece de transparencia y recientemente el gobierno central, a través de un
Decreto Presidencial, ha suspendido la transferencia de fondos a provincias tales como
Cajamarca, donde se genera una considerable riqueza a través de la minería. En Bolivia
existe la provisión para que la compañía invierta en proyectos conjuntos de desarrollo
comunitario y reciba una deducción en sus impuestos similar a la suma invertida. El
programa, sin embargo, es totalmente voluntario. Finalmente Colombia insiste en que la
compañía debe tener un plan de inversión en proyectos de desarrollo comunitarios que es
parte del proceso para obtener un permiso. No existe, sin embargo, un programa que
haga que las compañías cumplan con esta norma.
En los ejemplos descriptos anteriormente, la presión se pone frecuentemente en la
compañía y no en el gobierno, para asegurar que la riqueza generada por la mina sea
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invertida en mejorar la vida y el porvenir de la población local. Sin evidencia de beneficios
locales el resentimiento para con el proyecto minero crece en la comunidad hasta
aumentar el riesgo de conflicto sobre la pérdida de lo que la comunidad considera ser su
derecho.
7. Proyectos que cuentan con licencia social.
Es el caso de Las Bambas (US$10.000 mlls.), la Ampliación de Cerro Verde (US$4.600
mlls.), la Ampliación de Toquepala (US$1.200 mlls.), Tambomayo (US$250 mlls.)
y Shahuindo (US$130 mlls.), por citar los proyecto más conocidos.
De Quellaveco (US$3.300 mlls.), La Granja (no hay una cifra confirmada pero se habla de
más de US$1.000 mlls.), Corani(US$600 mlls), Ollachea (US$170 mlls.) y la reanudación
del Complejo Metalúrgico de La Oroya - CMLO (US$800 mlls.), proyectos en suspenso
por factores económicos, pero que gozan de una amplia base popular de apoyo que
presiona por su desarrollo.
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8. Bibliografía:
- Rio Tinto y Deloitte. (210). Herramienta de Evaluación Financiera (FV Tool). 2011, de International Finance Corporation Sitio web: http://www.miningfacts.org/Comunidades/Que-es-la-licencia-social-para-operar-LSO/#sthash.k4VTNoaj.dpuf
- 1Hentschel, T., et al., Global Report on Artisanal & Small-Scale Mining, 2002, Minerals, Mining and Sustainable Development [MMSD]. - See more at: http://www.miningfacts.org/Comunidades/Que-es-la-mineria-artesanal-y-de-pequena-escala/#sthash.KO95VWWl.dpuf
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- Alfredo Espinal De La Cruz. (2010). Gestión Pública y Consulta Previa: Némesis de la “Licencia Social”. diciembre 2011, de Gestion Publica y de Desarrollo Sitio
- Alfredo. (mayo 2011). Artículo especial. Revista Gestión Pública y Desarrollo, N°46, Espinal
- Jensen, M. C., Meckling, W. H. (1976). “Theory of the firm: managerial behavior, agency costs and ownership structure”. Journal of Financial Economics, V3, 305,360.
- Antonio Toca. (2009)¿Qué son los costes de transacción y la Ley de Coase?. 26/febrero/2009, de El Blog Salmon Sitio web: http://www.elblogsalmon.com/conceptos-de-economia/de-los-costes-de-transaccion-a-la-ley-de-coase
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