La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
“LA POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO: ANTECEDENTES HISTÓRICOS, SITUACIÓN
ACTUAL Y PERSPECTIVA, 2000 - 2010”
DOCUMENTO METODOLÓGICO.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN. I
I. JUSTIFICACIÓN DEL TEMA. XIV
II. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN. XXI
III. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA. XXIII
IV. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN. XXX
V. MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL DE REFERENCIA. XXXII
VI. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS. XLIV
VII. COMPROBACIÓN-FALSACIÓN DE LAS HIPÓTESIS (PRUEBAS
EMPÍRICAS O CUALITATIVAS).
XLVI
CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN. LX
FUENTES DE INFORMACIÓN. LXXIV
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
I
INTRODUCCIÓN.
Al comenzar el estudio de “La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010”, fue preciso definir y ajustar el
planteamiento inicial a ciertas consideraciones generales, así como del contexto
histórico social dentro del cual se encuentra determinado como un instrumento jurídico
que le da razón y lógica necesaria dentro de nuestro sistema jurídico vigente.
Mientras "el liberalismo y el individualismo, característicos de la primera etapa del
Estado contemporáneo, proclamaron como valores políticamente predominantes los
derechos del hombre y la división de poderes, para preservarlos... los gobiernos dejaron
libremente el desarrollo de las fuerzas económicas, propiciando con ello que,
paradójicamente, la injusticia social se institucionalizara en las estructuras
constitucionales a través de los derechos individuales" según menciona Sánchez
Bringas. En épocas anteriores como la del esplendor del mundo antiguo, en Grecia, así
como durante la Edad Media fuera considerada un hecho meramente natural además
de circunstancial, siendo esto el motivo fundamental por el cual el Estado mantuvo su
carácter de vigilante al limitarse estrictamente a mantener y soportar el orden público,
preservar la paz social y aplicar las leyes, siguiendo a Sánchez Bringas.
Sin duda consideramos que constituyó un alcance desproporcionado el que los
individuos lograran la justicia individual basada principalmente en la igualdad formal
frente a la ley, es decir, que existiera la posibilidad tangible de exigir el respeto a todos y
cada uno de sus derechos individuales frente a otras personas, ya que de esta manera
no solamente se reconocieron los derechos humanos, sino además la posibilidad de
hacerlos valer frente a otros gobernados y frente a la propia autoridad.
Así pues, los derechos del hombre alcanzaron niveles máximos de
institucionalización al ser consagrados a nivel constitucional en diversos sistemas
jurídicos contemporáneos, incluyendo desde luego al nuestro. Sin embargo, los
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defectos de este modelo liberal no tardaron en aparecer, pues diversos sectores de la
población cuyas circunstancias eran desventajosas respecto del libre mercado, se
sometieron al arbitrio de un Estado en el cual la premisa legal estaba basada en la
igualdad formal frente a la ley, provocando profundas y dolorosas diferencias en cuanto
a posibilidades de desarrollo económico, oportunidades de elevar su nivel de vida en lo
que corresponde a educación, trabajo, salud y seguridad social respecta
fundamentalmente.
Debido a esta circunstancia es que, la aspiración a la justicia y la igualdad se
volvieran el eje rector y permanente de la historia de nuestro país a partir de su
surgimiento como Estado independiente. Así pues, desde José María Morelos, quien
expidió Los Sentimientos de la Nación en 1813 se hablaba ya de la necesidad
imperiosa de establecer los principios normativos que se encaminaran al rescate de los
sectores vulnerables de la población. En dicho documento se establecía que "como la
buena ley es superior a todo hombre, las que dicte nuestro Congreso deben ser tales
que obliguen a constancia y patriotismo, moderen la opulencia y la indigencia, y de tal
suerte se aumente el jornal del pobre, que mejore sus costumbres, aleje la ignorancia,
la rapiña y el hurto".
A lo largo de este análisis daremos cuenta del desarrollo de esta investigación y
de sus verdaderos alcances, pues la demagogia está de más cuando aunado a los
problemas anteriormente planteados tales como la miseria extrema de miles de
mexicanos, la desigualdad de oportunidades educativas y laborales, la ínfima estructura
del sector salud, y otros, se adhieren la concentración y rezago institucional, la creciente
corrupción, el lastre de la delincuencia organizada, la miseria exacerbada, la
contaminación ambiental y la pérdida de vitales recursos naturales como el agua.
A inicio del siglo XX, debido a que la dinámica socio-política del país, en ese
momento refleja situaciones trascendentes, que lo proyectan a una Revolución Social y
que después de seis décadas y media, se reincide con los viejos vicios, como es la
preferencia del capital transnacional dominante -por las élites locales-, omitiendo los
intereses de la sociedad y la defensa de la soberanía nacional, sin importar los valores
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III
cívico-políticos que esta institución implica. Los anales económico-sociales han sido
claros: cuando las fuerzas sociales de una Nación se encuentran en equilibrio, un país
tiende a superar todas las barreras que se le impongan u obstaculicen, realizando lo
que a su interés nacional corresponda.
Como ejemplo de esto, hemos encontrado constancia con los actos y hechos de
gobierno del general Lázaro Cárdenas del Río en el período 1934 a 1940, con el Plan
Sexenal; manifestándose la trascendencia constructiva y positiva que en la economía y
sociedad puede dejar el manejo de los recursos naturales y los acuerdos con los
sectores productivo y social interesados por la vía del desarrollo nacional autónomo y
soberano; lo cual es posible aplicar de nueva cuenta en México, conjugándose esta
tendencia -en el actual período de globalización-con una apertura comercial de
auténtico desarrollo económico para la empresa nacional y, de creación y apertura de
igualdad de oportunidades, para toda la población.
Al respecto, con el despegue económico apoyado en la explotación y
transformación de los recursos petroleros -de 1977 en adelante-, se vislumbró la
posibilidad de dirigir al país por la vía del desarrollo mediante los factores de capital y
de avance científico y tecnológico; truncándose esta oportunidad por el incorrecto
manejo de los abundantes recursos públicos.
El problema anterior no es el único factor que propició el actual rezago social de
nuestro país; contribuyendo a modificar las políticas, principios y objetivos que dieron
sustento a la pacificación social en el país después de la revolución, con las que se
logró un crecimiento económico y la atención de las necesidades de bienestar social a
una población mayoritaria de escasos recursos durante el Cardenismo y el desarrollo
estabilizador (6% de crecimiento económico anual de 1935 a 1968), así como en el
desarrollo compartido 1970-1982.
La economía latinoamericana -incluyendo México-, se ha caracterizado por la
dependencia económica (de capital, ciencia, tecnología e infraestructura moderna) y un
atraso cultural y educativo; acentuado en la medida que las economías europeas se
desarrollaron con la tecnología resultante de la revolución industrial -energía calórica,
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máquina de vapor y telar mecánico- y el uso posterior de la electricidad; acelerándose
esto en el s. XX con el desarrollo de la investigación científica en materia de energía
atómica, electrónica, informática, robótica y biotecnología).
Esta realidad ha sido adversa para nuestra región; su cultura -autóctona- y
propiedades han sido transgredidas al nivel de exterminio o subsistencia; los
vencedores -peninsulares y herederos criollos- poseyeron los medios de producción,
con una cultura, costumbres y preferencias por el atesoramiento y el consumo suntuario
de la riqueza originaria, con mínima o nula reinversión; generando economías de
autoconsumo y quedando a la zaga respecto a las metrópolis europeas y a las colonias
anglosajonas en América (E.U.), con un considerable atraso en ciencia y tecnología.
Es así como este tema corresponde a las condiciones desfavorables que
históricamente ha experimentado México desde sus inicios como Nación, confrontando
a los núcleos de Poder políticos y económicos de la Plutocracia; y que obedece a la
necesidad de que sean reconocidos los intereses de clase de estos estratos sociales
desfavorecidos por motivos sociales, económicos y políticos; regionales y geográficos.
Social y Económico debido a que la estructura económica del dominio español,
se fundó en una práctica de clasificación de castas, tipificadas por las funciones y
tareas de orden productivo que requerían del control de la población aborigen,
continuando esta situación en los períodos Independiente, de Reforma, Porfiriato y los
primeros años después de la Revolución Mexicana.
Político, por los intereses en juego de la clase dominante: Imperial (esclavista) y
Señorial (feudal) y, posteriormente, Imperialismo capitalista transnacional, conjugado
con los grupos de poder locales, en un México subdesarrollado, debido a grandes
carencias de Educación y Cultura para la mayoría de la población, así como de Ciencia
y Tecnología; modificándose esto cuando fueron aplicados los preceptos de la
Revolución Mexicana:
Con esta, la modificación de estructuras políticas generó un cambio paulatino en
el ámbito social y económico; propiciando el desarrollo del sector social en períodos
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sucesivos, en materia de: Educación Pública; Salud (se logró incrementar la edad
promedio de vida del mexicano); Vivienda (se crearon importantes organismos con
cobertura nacional, con grandes logros para la población trabajadora); Desarrollo Rural
y Urbano (se construyeron grandes, medianas y pequeñas obras de infraestructura
hidráulica para el desarrollo agrícola y para la entrega de agua en bloque para el medio
urbano, industrial y turístico).
Finalmente, Regional y Geográfico debido a que las características de climas y
suelos, como económico-sociales de cada localidad y ámbito territorial -desde la
Conquista-, marcaron tanto a los autóctonos como a las actividades productivas que
estos debían desarrollar, bajo condiciones de explotación intensa del trabajo
esclavizado y concentración de la riqueza por sus dueños.
En este contexto, con el advenimiento de la Revolución Francesa y la
Independencia de Estados Unidos, la concepción humanista institucionalizó los
Derechos del Hombre, reflejándose en México como factor de cambio y
constituyéndose como nación independiente. Posteriormente y una vez concretada la
guerra revolucionaria del siglo XX, estos se establecen en la Constitución de la
República -1917-, como Derechos Sociales de la población; por esto, la inquietud deriva
de la necesidad de establecer en forma clara, con base en el análisis de las conductas,
decisiones, programas, recursos y metas alcanzadas o logradas por el Gobierno, los
siguientes puntos:
A) ¿Qué ha sucedido con los compromisos derivados de la ideología de la
Revolución Mexicana en términos de Justicia Social, como son: Reparto de
Tierras; Apoyo Integral a la Producción Rural y Políticas en Materia Alimentaria;
Respeto a los Derechos Laborales; Atención económico-social a los Grupos
Marginados; y Dignificación de las Etnias?
B) ¿Qué ha pasado en la orientación de las Políticas y Acciones del Gobierno
Federal después de noviembre de 1982 en cuanto a la obligación de atender las
necesidades de la población bajo término Constitucional en materia de
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VI
Educación, Salud, Vivienda, Empleo, Redistribución de la Riqueza, Derechos
Indígenas, Protección a Menores y Derechos de la Mujer?
Recordemos que el Estado Mexicano es el ente político cuyo compromiso es el
de resolver los requerimientos de la Comunidad Nacional con los instrumentos de
Política Económica y Social que han sido creados en el transcurso del México
contemporáneo; ya que como factor de equidad y justicia, ante la "obligación de los
Mexicanos de contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Distrito
Federal o del Estado y Municipio en que residan, de manera proporcional y equitativa
que dispongan las Leyes" (Art. 31, fracc. IV; Constitución General de la República), el
Estado Mexicano, como contraprestación, debe atender las necesidades de sus
ciudadanos, debido a que..."La soberanía nacional reside esencial y originariamente en
el pueblo y se instituye para beneficio de este"... (Art. 39, Constitución General de la
República).
Pobres, pobreza ¿qué hacer con ellos y sobre ellos? Mucho: pensar, discutir,
actuar, contarlos, medirlos, clasificarlos, hacerlos más, disciplinarlos con toda la
formalidad reglamentaria establecida y necesaria. Los pobres y la pobreza nos ocupan,
son muchos y no se les puede dejar sueltos por ahí, es necesario hacerlos soñar en
mundos mejores, ofrecerles la redención o que acepten su destino, indicarles el camino
para lograrlo, que crean en ella, y tomen la senda que se les indica para enfilarse rumbo
al éxito (o la prisión), pobres excelentes, de calidad. No es poca cosa embarcarse en tal
empresa de transformación y aceptación, se necesitan poderes extraordinarios para
acometer tal empresa de seducción y cambio.
La pobreza y sus implicaciones se pueden analizar a partir de tres líneas: a) la
discusión sobre la participación del Estado en la economía; b) la relación entre la
política económica y la política social y c) los aspectos que condicionan la situación de
pobreza.
Al comparar los indicadores del bienestar social en México del INEGI en su inicio
y fin de siglo, los resultados y tendencias son contrastantes:
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VII
• México abrió el siglo con 14 millones de habitantes y lo cierra casi con
100.
• Hacia mediados de siglo la esperanza de vida era de 55 años, hoy es
mayor a 70 años.
• El promedio de educación de los mexicanos hacia mediados de siglo era
de primero de primaria. Hoy es de segundo de secundaria, según cifras
oficiales.
• En cuestión de vivienda, casi se han triplicado porcentual mente los
satisfactores. Hacia mediados menos del 20% de las viviendas tenían
agua entubada, hoy gozan de este servicio el 88% de los hogares.
• Actualmente son 3 las entidades federativas de menor desarrollo:
Guerrero, Chiapas y Oaxaca. Sus indicadores son similares a los que
presentaban el D.F. y Nuevo León en 1960.
• En las zonas de mayor desarrollo, la alfabetización es del 100%, mientras
que en las de menor desarrollo aún hay un 20% de analfabetas.
• El crecimiento poblacional continuará disminuyendo. Hacia el año 2030
llegaremos a ser 130 millones de mexicanos.
• El proceso de urbanización proseguirá en las primeras décadas del siglo
XXI.
• La fuerza laboral en el campo seguirá disminuyendo. En 1970 eran el
50%, hoy son el 23%.
• Continuará la expansión del sector terciario. Del 30% en 1970, se pasó al
55% en el 2000
• Los flujos migratorios entre regiones crecerán. En 1970 sólo el 14% de la
población vivía en una entidad diferente de donde había nacido, en el año
2000 es de 25%.
• Hay un proceso de envejecimiento de la población. En 1970 casi la mitad
de mexicanos tenía menos de 15 años, ahora se ha reducido al 35%.
• El crecimiento de la informática continuará en el orden del 40% anual, lo
cual impactará en la enseñanza, en el uso del tiempo libre y en los
procesos productivos.
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VIII
• México cuenta con los litorales más extensos de América Latina.
• Es la tercera reserva mineral del mundo.
• Las reservas forestales están entre las primeras diez del mundo.
• Tiene grandes reservas petroleras.
• Es el noveno lugar mundial en flora.
• Es el primer lugar en reptiles.
• Es el segundo lugar en mamíferos.
• Es el sexto lugar en patrimonio natural de la humanidad.
• Tiene tres mil kilómetros de frontera con el primer mercado del mundo.
• Tiene un gran capital humano en su población.
• Tenemos ciudades costosas en su mantenimiento.
• Hay sobreexplotación en las zonas de agua subterránea.
• Hay una importante pérdida de biodiversidad en flora y fauna.
El reto para el futuro cercano es la preservación de recursos naturales y el
ordenamiento territorial, para que la población pueda estar ubicada en zonas, regiones
y ciudades, en donde exista una mayor calidad de vida y un desarrollo sustentare.
Durante el gobierno de Miguel de la Madrid se acentuó la discusión acerca de la
participación del Estado en la economía, incrementándose la influencia de ideólogos
neoliberales, cuya presencia es hoy notoria en los altos niveles de la administración
pública mexicana.
La Reforma del Estado, replantea la participación estatal en la economía,
reduciéndose ésta desde entonces y afectando rubros tan importantes como el gasto
social. Esta disminución se ha mantenido durante los últimos sexenios, con resultados
muy desfavorables para los sectores más desprotegidos de la población.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos sigue señalando que
la rectoría económica está en manos del Estado, facultándolo para asegurar el
bienestar de la mayoría, situación que realmente no se cumple.
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IX
Las políticas económicas aplicadas por los gobiernos mexicanos en las últimas
décadas tienen netamente un carácter restrictivo. De acuerdo a los Criterios Generales
de Política Económica de 1999, el gobierno justificó el predominio de las políticas de
contracción de la oferta monetaria, del crédito y del gasto público para reducir las
presiones inflacionarias, y así proteger el poder adquisitivo de la población. Sin
embargo, en México, los salarios reales se deterioran con alta y con baja inflación, ya
que los salarios siempre se reajustan en menor proporción que el crecimiento de
precios.
El proceso de globalización exige en las economías emergentes el predominio de
políticas contraccionistas y de estabilidad monetaria y cambiaría que favorecen al
capital financiero internacional, y deja a un lado por tanto la instrumentación de políticas
en favor de las demandas nacionales y del crecimiento económico generalizado, así
como sus consecuencias sobre la acumulación en la producción, el ahorro interno, el
comportamiento de los mercados de capitales y sobre el sector bancario.
Se ha observado que en México y en el resto de América Latina, por más que se
insiste en la disciplina fiscal y estabilidad monetaria y el tipo de cambio, no se logra el
aumento del ahorro interno, ni la disminución de las prácticas especulativas, ni la
vulnerabilidad externa, ni se alcanza la estabilidad bancaria.
Las deficiencias del actual modelo de crecimiento económico indican que habrá
que introducir nuevas políticas dirigidas para que disminuya la pobreza en México. El
ritmo de crecimiento económico lento o irregular en algunas zonas puede ocasionar que
no se logre una reducción significativa de la pobreza. Dada la actual distribución del
ingreso, aún con tasas de crecimiento sostenido, no se logrará sino una moderada
reducción de la pobreza. Las fuerzas del mercado no están generando ese modelo de
crecimiento económico de uso intensivo de la mano de obra no calificada conducente a
una reducción de la pobreza. Todos estos factores tienen importantes consecuencias
para la formulación de políticas.
El trabajo denominado “La Política Social en México: Antecedentes Históricos,
Situación Actual y Perspectivas”, tiene carácter de investigación documental descriptiva
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y de gabinete (cualitativo), llegando a nuestras propias conclusiones sobre la
información recopilada y ha sido pensada en función de dos aspectos centrales: la
importancia de la política social para mejorar la calidad de vida de las personas y la
relevancia de los procesos de implementación en el accionar gubernamental. El primer
punto nos remite a considerar las acciones por los que un gobierno puede brindar
condiciones de vida dignas a las personas y el segundo subraya la complejidad del
accionar gubernamental en la búsqueda de sus objetivos.
El debate en México sobre las estrategias de combate a la pobreza y el
desarrollo social han cobrado interés en los últimos años, en parte por la constante
disminución del nivel de vida de las personas (crisis económicas recurrentes,
recesiones, desempleo y subempleo, desastres naturales, inseguridad pública) y en
parte por el renovado interés en el ámbito internacional sobre las prioridades sociales
que todo gobierno debe tener. También es de notar que, después de más de setenta
años de gobierno priísta, hay una exigencia de la sociedad de un cambio en la forma de
ejercer el poder público.
Precisamente, el triunfo de Vicente Fox en las elecciones presidenciales del año
2002 tuvo como pilar la amplia expectativa de cambio en las condiciones
socioeconómicas de las personas. Es por eso que los retos en materia social,
particularmente el manejo de la política social del actual gobierno, cobra relevancia para
saber si existe una diferencia tanto en el enfoque como en la cantidad de recursos
destinados a atender dicho asunto.
De antemano sabemos que todos los problemas acumulados no pueden
resolverse en pocos años, sin embargo, el presente estudio nos ofrece una visión
interesante de lo que se ha hecho en la materia y las perspectivas para el futuro
inmediato. Tampoco pretendemos descalificar a priorí las acciones del gobierno. Por el
contrario, intentamos ubicar las causas por las que el Programa Nacional de Desarrollo
Social (PNDS), documento rector de la política social, pudiera no ser exitoso y, de esta
manera, saber qué acciones emprender para mejorar su implementación.
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XI
El presente trabajo de investigación se dividió en siete capítulos. El primero está
dedicado a plantear el marco histórico de referencia de la situación social en México, el
tiempo prehispánico, la colonia, la revolución de independencia, la reforma y el imperio,
la república restaurada y el porfiriato, la revolución mexicana, el cambio social y el
compromiso constitucional; en el segundo se definen los principales conceptos
utilizados durante el desarrollo de la investigación, tales ¿Qué es política social?, ¿Qué
son las políticas públicas?, ¿Qué significa implementar una política?, definición de
desarrollo social, etc.; el tercero se hace un esbozo de la evolución en diferentes
épocas de la política social en México, partiendo de 1920 y hasta 2006, pasando por la
política social y el estado bienestar, el periodo formativo, desarrollo capitalista
independiente e igualdad social, crecimiento económico y desigualdad, etc.; en el cuarto
se puntualiza el marco jurídico social, asimismo analizamos cuidadosamente los
aspectos constitucionales de las garantías sociales, el derecho para el desarrollo social
tales como educación, salud, alimentación, vivienda, ambiente sano, trabajo, seguridad
social y los que sustentan el principio de la no discriminación. El principio de
supremacía constitucional, el principio de rigidez constitucional, la relación entre el
amparo y las garantías sociales, el carácter público e interés general de la LGDS, son
otros temas que abordaremos en este apartado.
En el quinto capítulo se analiza la política social nacional para el desarrollo
social, los objetivos de la política social nacional contenidos en el plan nacional de
desarrollo, entre los que serán de principal interés el garantizar que el gobierno federal,
las entidades federativas y los municipios apoyen la participación social en la
formulación, ejecución, instrumentación, evaluación y control de los programas de
desarrollo social, de manera activa, coordinada y corresponsable, tomando como
vertientes de la política nacional para el desarrollo social la superación de la pobreza
por medio de los instrumentos adecuados para proporcionar educación, salud,
alimentación, generación de empleos o en su defecto autoempleos y capacitación;
seguridad social y programas de asistencia social; el desarrollo por regiones y su
estructura social básica, así como el fomento al sector social de la economía.
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En el sexto se describe el diagnóstico de la situación social formulado por el
gobierno federal (a través del PNDS), Finalmente procedimos al estudio de las
instancias administrativas creadas por la Ley General de Desarrollo Social para la
consecución de todos y cada uno de los objetivos que pretende alcanzar, es decir,
desde la medición de los índices de pobreza, hasta la distribución, canalización y
aplicación de los recursos públicos que utilizarán las entidades y dependencias públicas
que participen en la ejecución de los programas de desarrollo social.
El séptimo aborda una estrategia social alternativa, la tendencia en
Latinoamérica y en México, elementos a considerar en el diseño de una política social
alternativa para México; el último apartado de esta investigación está destinado a
presentar las conclusiones a las que se llegaron en el desarrollo del presente trabajo.
Finalmente, tal vez convenga puntualizar que la política social es un asunto
sobre el que mucho se ha discutido, aunque no siempre con la seriedad necesaria. En
esta discusión encontramos las opiniones más diversas sobre lo que se debe entender
por necesidades básicas, bienestar o calidad de vida; inclusive no hay un consenso
entre los expertos sobre el significado de pobreza. Asimismo, las metodologías para la
identificación y cuantificación de las personas u hogares carenciados enfrentan
problemas de diversa índole, desde aspectos tales como la simplicidad de sus
supuestos, pasando por la falta de información disponible en las encuestas que sirven
como fuente de información, hasta la extrema complejidad de las propuestas, lo cual, en
términos políticos, las hace inviables.
Los elementos anteriores hacen del presente tema una interesante fuente de
estudio, donde las investigaciones orientadas a mejorar las estrategias de desarrollo
representan una contribución para mejorar la eficacia de los gobiernos en el manejo de
la política social, y con ello, a mejorar las condiciones de vida de las personas.
A manera de cierre, en todas las organizaciones humanas han existido sectores
poblacionales que por diversas circunstancias se encuentran en desventaja respecto de
los otros individuos que también forman parte de dicho Estado, y es precisamente esa
desventaja la que ha propiciado la creación de mecanismos tanto jurídicos como de
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índole política para subsanar en tanto sea posible, dicha desigualdad. En estos
términos se crea la Ley General de Desarrollo Social, como un instrumento legal
encaminado a la protección de los sectores más vulnerables, por no llamarles débiles,
de la población mexicana; anota así Martínez Morales "la protección al débil como
derecho social debe entenderse como el conjunto de medidas jurídico políticas
adoptadas para tutelar el interés de la parte que se encuentra en relativa desventaja en
determinadas relaciones personales".
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XIV
I. JUSTIFICACIÓN DEL TEMA.
A partir de 1936 la preocupación por el factor cultural en las políticas de integración de
los pueblos indígenas se hizo patente; en ese año se creó el Departamento de Asuntos
Indígenas, que tenía como propósito: “movilizar a los pueblos indios y concientizarlos
con respecto a sus derechos sobre la tierra, la dignidad y el poder que la Revolución
promueve”. En 1954 se creó el Instituto Nacional Indigenista (INI), organización que
dejaría una herencia positiva dentro del sector social del gobierno mexicano. Desde esa
instancia, se adoptó el concepto de aculturación como base teórico-práctica de la
política indigenista.
Durante la década de los 70, el INI recibió un nuevo impulso gracias al
reconocimiento de su participación en la promoción de la pluralidad étnica del país,
considerada para entonces una de las principales fortalezas de los pueblos indios.
Para la década de 1980, el INI adoptó nuevos lineamientos, basados en el
fortalecimiento de los recursos de los propios pueblos indígenas. Entre ellos se
destacaba la importancia de aprovechar sus formas de organización, es decir, “las
relaciones sociales que generan la capacidad de lograr la participación y la autogestión
sociales”, así como sus experiencias y conocimientos, códigos de comunicación y
formas de representación interna.
Estas son sin duda aplicaciones tempranas de lo que ahora conocemos como
capital social, en las que las consideraciones éticas y valorativas fueron tomadas en
cuenta quizá no de manera explícita, pero estoy convencida que sí estuvieron presentes
en lo que sin duda fue un espacio de experimentación y formación de funcionarios
comprometidos con el trabajo conjunto con las comunidades, con las redes informales
autogestivas y con líderes locales. Sin embargo, y como resultado de una decisión
política el INI no contó nunca con suficientes recursos como para convertirse en una
instancia efectiva de promoción del desarrollo de las regiones indígenas, como lo
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tuvimos que constatar, no de manera sorpresiva, pero sí dramática con el levantamiento
indígena en enero de 1994.
A pesar del escaso sino es que nulo apoyo no sólo del gobierno sino de casi
cualquier otro sector de la sociedad mexicana, la fuerza organizativa de las
comunidades impactó incluso ámbitos fuera de la política indigenista a finales de la
década de los años setenta. En 1973 aparece el Programa de Inversión para el
Desarrollo Rural (PIDER), dirigido a apoyar a los sectores más atrasados de la
economía nacional, concentrados en el campo. Fue el primer programa social apoyado
con fondos del Banco Mundial y tenía como objetivo financiar proyectos de generación
de empleo y creación de infraestructura en zonas aisladas. Otro proyecto
gubernamental que incluyó un fuerte componente de participación fue el impulsado por
la Coordinación General del Plan Nacional de zonas Deprimidas y Grupos Marginados
(COPLAMAR) creada en 1977 con el objetivo de conjugar los esfuerzos de atención a
grupos en desventaja económica y social.
Estos esfuerzos hechos para incorporar plenamente la participación de los
beneficiarios en la puesta en marcha y desarrollo de los programas fueron limitados,
entre otras razones, porque apoyaron grupos que ya estaban vinculados a las
estructuras corporativas del Estado, lo que no era criticable en sí, pero que resultaba al
menos discutible dado que, primero no eran los más necesitados, y, segundo
empezaron a consolidar redes en las que los apoyos comenzaron también a ser
cambiados por manifestaciones de sustento a los gobiernos en turno.
El componente de control político y de la urgencia de tener resultados
susceptibles de contabilizarse como éxitos políticos frustró el que dichos esfuerzos
alcanzaran algunos resultados sustantivos y de largo aliento. Más adelante la crisis de
1982 obligó al gobierno a recortar el presupuesto destinado a este tipo de experiencias
y tuvieron que pasar caso diez años para que se volviera a pensar en la necesidad de
apoyar programas de esta naturaleza, cuando la situación de los grupos marginados y
empobrecidos, era, si cabe, aún más desesperada.
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XVI
El gobierno que inició su administración en diciembre de 1988, estableció las
líneas principales de lo que se perfiló como un “nuevo” modelo de política social. En
primer lugar, se justificó el nuevo papel regulador del Estado (a partir del abandono de
la intervención directa en los mercados y de la privatización de la mayor parte de las
empresas paraestatales), como una forma de liberar recursos y dirigirlos de manera
prioritaria hacia la política social. Consecuentemente, el primer objetivo establecido fue
lograr que la población marginada tuviera acceso a una canasta básica de servicios, la
cual no necesariamente sería provista por el sector público en todas las localidades. El
segundo lugar y quizás como el cambio más importante, fue el de la introducción de la
idea de corresponsabilidad de la población en alcanzar este objetivo; el Estado dejaría
de ser el único responsable de garantizar el acceso a los servicios de bienestar y se
exigiría a los beneficiarios que realizaran alguna aportación.
La privatización del sistema de pensiones, las reformas al marco legal de la
tenencia de la tierra y la reducción del crédito para el desarrollo por parte del gobierno,
fueron acompañados de un nuevo y ambicioso programa de atención a las poblaciones
menos favorecidas: el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL). El elemento
central de este programa sería la atención supuestamente focalizada, pero sobre todo
gestionada por medio de la participación activa de los grupos beneficiados y de esa
manera atacar las causas de la pobreza. Se fijaron los objetivos de procurar niveles
mínimos de bienestar y promover un desarrollo regional equilibrado, a partir de cuatro
principios: respeto a la voluntad comunitaria, participación social, corresponsabilidad en
las tareas y transparencia en el manejo de recursos. Los grupos a los que se dirigió
fueron los indígenas, los marginados y los sectores populares urbanos. El PRONASOL
pretendía involucrar a la ciudadanía en todo el ciclo de la política social por medio de
los llamados Comités de Solidaridad, que eran las instancias conformadas por
representantes elegidos por la comunidad que establecían las demandas que debían
satisfacerse, se aseguraban las acciones necesarias para ello y, finalmente, se
encargaban de realizar su evaluación.
En cuanto al impulso del capital social, una buena parte de los Comités de
Solidaridad aparecieron como resultado de la promoción que hizo el programa, no
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
XVII
obstante más de la tercera parte de estos comités se montó sobre estructuras
organizativas que ya existían. Si bien el programa favoreció la participación bajo ciertas
características, ésta ya estaba arraigada en muchos de los lugares en los que se
promovieron acciones.
La asignación del gasto de PRONASOL tuvo escasa relación con la distribución
geográfica de los pobres y de las comunidades marginadas. Parecía que las variables
que más pesaron en las decisiones de gasto fueron otra vez políticas antes que
sociales. La intención formal de focalizar los recursos hacia la población más
necesitada no logró hacerse realidad y de hecho al paso del tiempo se pervirtió. A pesar
del componente esencial de la “solidaridad” que –incluso- formaba parte de su
definición, no se logró recuperar este componente desde una dimensión ética y
valorativa.
Quizás por ello el programa se politiza, y, por ende diluye sus impactos al punto
de que queda reducido a un nuevo esquema de patronazgo y promoción de la figura
presidencial. Finalmente, los beneficios eran otorgados como una dádiva, con la
intención principal de mantener los equilibrios políticos, antes que atacar la pobreza y
marginación extremas.
Al llegar un nuevo gobierno en 1994, el desprestigio de Solidaridad era tan
patente que no pudo mantenerse como el esquema privilegiado de la política social en
México. La mala imagen del PRONASOL terminó por afectar otros programas que
contenía componentes de fomento a la organización popular, que fueron aislados y
mantenidos con un presupuesto precario. Las estrategias orientadas al fortalecimiento
del capital social quedaron en un impasse y los programas de reducción de la pobreza
se diseñaron orientados fundamentalmente a invertir en el capital humano, sin
preocuparse tampoco por la dimensión ética.
En agosto de 1997 inició su operación el Programa de Educación, Salud y
Alimentación (PROGRESA). Se trata de un programa focalizado para atender a la
población en extrema pobreza y que combinaba tantos mecanismos para aumentar los
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
XVIII
ingresos familiares (subsidios monetarios), como medidas para garantizar la salud de
las personas y la permanencia de los menores en la escuela.
En el caso de PROGRESA, la definición de las personas elegibles para obtener
sus beneficios es un ejercicio realizado desde el gobierno, quien fija la línea de pobreza
y determina las comunidades que participarán dentro del Programa. La participación
social queda restringida a validar los padrones de beneficiarios en una asamblea y
“denunciar irregularidades” durante el desarrollo de las acciones.
El caso mexicano es un buen ejemplo a propósitos de las dificultades para el
diseño y puesta en marcha de políticas sociales que contengan componentes de
fortalecimiento del capital social solo para ser políticamente sustentables. Hasta ahora
se ha visto a la cultura y al capital social como una entre muchas otras herramientas a
disposición de los diseñadores de política y no como elementos clave para un desarrollo
económico y social integral, que implica primero que otra cosa considerar a los seres
humanos como algo más que insumo para las “estadísticas oficiales”.
En el caso de México quedan muchas dudas sobre la capacidad de los gobiernos
para generar capital social, pero también sobre el grado de corresponsabilidad de otros
sectores, como el privado, el académico y hasta el llamado tercer sector el que por
momentos su energía parecería está sólo canalizada en reivindicar intereses muy
particulares. Queda también abierta la pregunta de en dónde estaría la clave del éxito
en atacar y superar la pobreza, en los programas, en la vinculación e interacción de
acotes diversos o en el rescate de valores esenciales.
Las propias características del capital social (que es, al mismo tiempo, un
insumo, un producto y una relación) complican la planeación de estrategias que se
valgan de él para afrontar el problema de la desigualdad y la pobreza. Es bien sabido el
hecho de que, al igual que otros tipos de capital, no es un “bien” que se distribuye de
manera homogénea entre todos los grupos. Por el contrario, existen marcadas
diferencias de disponibilidad de capital social entre sectores sociales y regiones
geográficas. Debido a eso, es muy probable que las iniciativas encaminadas a fortalecer
el capital social disponible sean mejor aprovechadas por aquellos sectores que tienen
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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inherentemente mejores capacidades de crear redes y relaciones cooperativas, grupos
que justamente no suelen ser los más empobrecidos. ¿Cómo incidir, entonces, para
superar estos desequilibrios?
Los costos en la creación de capital social pueden ser en ocasiones demasiado
altos, sobre todo cuando los gobiernos y las sociedades enfrentan no solo escasez de
recursos sino restricciones de todo tipo que fueron acumulándose durante años y hasta
siglos. Los costos operativos de la participación, aunados al hecho de que la creación
de redes sociales estables puede ser un proceso lento, que alimenta la impaciencia de
los funcionarios y políticos que prefieren las ganancias de corto plazo. Por otra parte, el
capital social tarda en forjarse pero si no se sustenta en valores éticos se pierde
rápidamente, por lo que es un recurso sumamente volátil en circunstancias de débil
cohesión institucional como la que se vive en nuestra región, y sin duda en México.
El riesgo de que los programas que formalmente pretenden el fortalecimiento
autónomo de los grupos sociales terminen convirtiéndose en nuevas formas de relación
clientelar o corporativa, no es solo una presunción, sino se ha convertido en una
constante que cruza el “fracaso” de la lucha contra la pobreza.
Como enfrentar el problema de adoptar el concepto de capital social en el
discurso formal y que en la realidad quede relegado a una muy relegada prioridad.
Habría que trabajar seriamente en el hecho de que no resulte una contraposición
inevitable asegurar que los recursos lleguen a quienes más los necesitan y la
promoción de un papel activo de la sociedad en la mejora de su bienestar. Habría que
insistir hasta el cansancio en que la construcción de las redes de confianza y
solidaridad social, sin menoscabar los objetivos de eficiencia y eficacia en el combate a
la pobreza y la desigualdad. Solo poniendo en valor – valga la redundancia- los valores
éticos, podremos estar mejor armados para superar la pobreza sin que tengamos
(después de décadas) que acudir a este recurrente recuento de avances y retrocesos.
En este sentido, para Movimiento Ciudadano resulta fundamental conocer la
situación actual de la política pública de desarrollo social en el país –para ello se revisa
primero el origen y la esencia de la política social en México en lo general, para
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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después pasar estudiar las diversas políticas sociales y analizar su eficiencia a la luz de
los planteamientos de la política estatal.
Este trabajo tiene un carácter de investigación documental descriptiva y de
campo, llegando a nuestras propias conclusiones sobre la información recopilada.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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II. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN.
OBJETIVO GENERAL.
• Identificar y describir los fundamentos históricos y conceptuales que dan forma
a la política social en México, a partir de identificarlas como una construcción
que responde a un juego político-social determinado y efecto en la
transformación de la realidad política y social.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS.
• Examinar la política social implementada por el Gobierno Federal en México,
en particular en los últimos 10 años.
• Identificar el marco jurídico e institucional que da forma y contenido a la
política social en México, en particular respecto al contenido del marco jurídico
e institucional que les da sentido y orden.
• Identificar y describir el efecto de la política pública en materia de desarrollo
social en el desarrollo socioeconómico mexicano.
• Proyectar y definir las perspectivas de la política de desarrollo social en
nuestro país para el siglo XXI.
• Determinar si la política de desarrollo social de estado mexicano ha cumplido
con su objetivo primordial de garantizar el desarrollo, la equidad y el bienestar
en general
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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• Examinar los componentes de los principales programas que atienden las
necesidades más sentidas de la población, con el fin de proponer su
adecuación o desaparición.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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III. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA.
En México, las políticas de bienestar, muestran rasgos completamente distintos a
la experiencia europea, la cual se considera pionera en la materia; las características de
nuestra política social, son propias del subdesarrollo en el que ha estado inmerso el
país a lo largo de su historia.
Podemos resumir en seis las características de la política social mexicana:
1. En México, la política social surge hasta el Siglo XX y se remonta a los
contenidos sociales de la Constitución Política de 1917, fundamentalmente en
los artículos constitucionales que establecen el derecho a la educación básica
(art. 3°); el reconocimiento de la composición pluricultural de la nación
mexicana, sustentado en sus pueblos indígenas el derecho a la salud, y a la
vivienda digna (art. 4°); el artículo 27 que propició el reparto agrario y definió el
derecho de propiedad; así como el artículo 123 que establece el derecho a un
empleo socialmente útil.
Antes de la Revolución de 1910, las acciones sociales y la atención de los
pobres se atendió bajo un esquema asistencialista, compartida por la caridad de
la iglesia católica, por la beneficencia privada y muy marginalmente por la
intervención del Estado. Es ya con los gobiernos posrevolucionarios cuando la
política social comienza a formar parte de la agenda gubernamental, aunque
bajo modalidades diferentes.
2. La política social ha respondido a la estrategia económica que se ha adoptado,
subordinándose a la misma.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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La política social en nuestro país, hasta finales de los años ochenta, venía
implícita en las políticas de crecimiento, partiendo de la tesis de que el modelo
de crecimiento adoptado crearía las bases del bienestar social.
Como bien menciona Rolando Cordera, en las dos primeras etapas de la
política social mexicana, ésta se sustentó sobre el proceso de industrialización y
crecimiento económico que si bien crearon las condiciones que permitieron en
general elevar los niveles de vida de la mayoría de la población, este esquema
de crecimiento fue desigual en la distribución del ingreso, pero no fue
empobrecedor en la medida en que se conjugó la expansión económica y el
gasto social que creció más rápido que la población.
Durante estas décadas el planteamiento gubernamental consideró que se podía
crecer económicamente y simultáneamente mejorar la distribución del ingreso.
El crecimiento era considerado el medio para satisfacer las grandes
necesidades del desarrollo nacional, lo cual no supuso necesariamente un gran
esfuerzo de política social como tal (aunque si hubo creación de programas
sociales, sobre todo porque se crearon y se expandieron las instituciones
públicas dedicadas al servicio social), más bien se crearon empresas,
regulaciones, entre otras cosas que buscaban aumentar el empleo; así el
crecimiento mismo del empleo se consideró una forma de hacer política social.
A través del trabajo asalariado, los trabajadores y sus familias accedían a
esquemas de protección social, ante los riesgos de enfermedad, vejez,
vivienda, prestaciones, etc.
3. Las relaciones sociopolíticas marcadamente corporativas que caracterizó
durante décadas a la política social mexicana, provocó que el mapa geográfico
de la pobreza y el de las instituciones sociales no coincidan.
Las instituciones sociales se crearon bajo esquemas de relaciones entre Estado
y organizaciones sociales, estructuradas sectorialmente (obreros, campesinos,
empresarios, comerciantes y organizaciones populares) muchos de los cuales
fueron ubicándose en las grandes ciudades, y la pobreza y sobre todo la
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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pobreza extrema, se ha concentrado, fundamentalmente en los estados del sur,
en la zona de montaña, donde han predominado las actividades agropecuarias,
y que generalmente son de baja productividad; y es ahí, donde se ubica una
mayor proporción de la población indígena, como son los estados de Chiapas,
Oaxaca, Guerrero, Puebla, Hidalgo y parte del estado de Veracruz, los cuales
conforman la principal zona de marginación y pobreza del país.
4. La población objetivo de la política social en el país, ha respondido a tres
necesidades que ha generado el desarrollo económico:
i) En el periodo de movilización, después del movimiento revolucionario la
población objetivo de la política social, fue la población campesina que
protagonizó muchas de las batallas revolucionarias.
ii) Al modificarse el modelo de desarrollo en la posguerra y hasta finales de los
años setenta, la población privilegiada con acciones de política social fue la
asalariada industrial y la de los sectores de servicios formales.
iii) A finales de los años ochenta y hasta la actualidad, en medio de ajustes y
reformas estructurales, y de una miseria masiva, la población objetivo de la
política social, ha sido la que se ha encontrado en pobreza y pobreza
extrema.
5. Si bien, el gobierno mexicano, ya había registrado esfuerzos dirigidos a la
atención a los sectores de la población de escasos recursos de las áreas
rurales, a través de diversos programas como el Programa Integral de
Desarrollo Rural (PIDER), La Coordinación General del Plan Nacional de Zonas
Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR) y el Sistema Alimentario
Mexicano (SAM), no se puede decir que formaban parte de una estrategia de
política social. Más bien, fueron programas aislados.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
XXVI
La política social, como política pública; y el concepto de ésta, aparece en el
vocabulario de la agenda gubernamental hasta finales de los años ochenta, por
dos cuestiones:
i) Cuando la pauperización alcanza niveles verdaderamente alarmantes.
ii) Esta preocupación gubernamental también responde a la tercera
generación de reformas en las que se han embarcado varios de los países
subdesarrollados con los organismos internacionales.
Nuestro caso, no ha sido la excepción; el cambio de modelo, hacia el
neoliberalismo, presuponía un paquete de medidas acordadas con el Fondo
Monetario Internacional; que consistía en primer lugar, aplicar una reforma
económica a través de políticas deflacionarias para estabilizar el nivel
inflacionario y los desequilibrios de la balanza comercial que agobiaba a nuestra
economía a finales de los años setenta y principios de los ochenta; una vez
estabilizada la economía, se aplicó una segunda generación de reforma,
conocida como la reforma del Estado, cuyo objetivo central era la liberalización
de la economía y la apertura comercial; posteriormente y como consecuencia
de las dos primeras generaciones de reformas el mismo Fondo Monetario
Internacional y el Banco Mundial han propuesto una reforma social, para
subsanar los costos sociales y los efectos negativos en la calidad de vida de la
población que han dejado los ajustes y la reforma estructural.
6. La prioridad del gobierno mexicano en los últimos años, y en particular el
objetivo central de la política social, ha sido el combate a la pobreza. Así, la
guerra contra la pobreza en México, nace en 1989 con el Programa Nacional de
Solidaridad y posteriormente, en el sexenio siguiente continúa esta tendencia
con el Programa Educación, Salud y Alimentación y actualmente con el
Programa Oportunidades.
Estos han sido programas focalizados y con subprogramas diferenciados,
orientados al abatimiento de la pobreza extrema. De esta manera, la
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
XXVII
característica de la política social contemporánea, es una política social que
tiende a la focalización. Aunque es importante señalar que esta tendencia se ha
dado marginalmente, ya que la mayor proporción del gasto social se ha
destinado a los sectores tradicionales de la política social: educación y salud.
Ambos programas y sobre todo PRONASOL, nacen en la época de los
lineamientos de ajuste y cambio estructural, propios del neoliberalismo. Esto da
lugar a una discusión intelectual y política de la política social que se centra
prácticamente en:
i) la crítica a los programas focalizados;
ii) en los riesgos políticos;
iii) y los intereses de grupo que genera.
La focalización, adquirió un significado especial en el marco de la política de
saneamiento de las finanzas estatales llevadas a cabo como componente principal de
los programas de ajuste estructural. Dicha política requería de los gobiernos la
racionalización y la reducción del gasto estatal.
A través de la focalización se ofrecía la posibilidad de utilizar recursos escasos
de manera selectiva a favor de grupos meta predeterminados y según criterios de
costo-eficiencia.
De tal manera con la focalización se ponía el acento no sólo en la forma de
utilización del gasto social, sino también en los destinatarios de dicho gasto.
Con la revalorización de las estrategias focalizadoras del combate a la pobreza
como tarea fundamental de las políticas de desarrollo, comenzó a observarse un
desplazamiento de los principales grupos meta-destinatarios de la acción social, desde
los trabajadores organizados a la población pobre.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
XXVIII
En un contexto de redefinición de objetivos y estrategias también se modificaron
las visiones acerca de los roles asignados al Estado y al mercado en el ámbito social.
Los argumentos que atribuían al Estado el rol de actor principal de la política social y
garante del principio de justicia social redistributiva, igualitaria y universal resultaron
fuertemente cuestionados.
En el nuevo discurso social y político comenzó a atribuirse crecientemente al
mercado el rol de mecanismo de asignación de servicios y beneficios sociales con el
argumento de una mayor eficiencia y equidad, que en última instancia, llevarían a una
mayor igualación de oportunidades. Así el discurso comenzó a abandonar el término
tradicionalmente asociado a la política social de justicia social por el políticamente
neutro de equidad social.
El discurso de la nueva política social puso énfasis en la necesidad de perseguir
una mayor conformidad de la política social con las reglas de la política económica.
Respetando, ante todo los equilibrios macroeconómicos, lo que se convertiría así en
principio regulador de las decisiones sobre el gasto social estatal. A esto, también se
añadía, la idea de que los gastos sociales del Estado, deberían ser entendidos como
una inversión eficiente y redituable destinada a la formación de capital humano.
Estableciendo una clara conexión entre la nueva política social y la economía de
mercado, comenzó a enfatizarse que el capital humano debería reforzar la relación
positiva entre educación, salud, nutrición por un lado y el crecimiento económico y la
productividad por otro.
En México, las políticas de desarrollo de capital humano se han focalizado y
conforman la parte medular de los programas de combate a la pobreza extrema.
En el presente trabajo se hará una revisión de las principales políticas públicas
destinadas a la superación de la pobreza en México, con el objetivo de identificar
algunos elementos que sirvan como puntos de referencia históricos para el análisis de
la institucionalidad social. Debe subrayarse que no se pretende llevar a cabo una
revisión exhaustiva de los programas y sus características, ni del contenido particular de
los programas sociales.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
XXIX
La política social en México ha estado sujeta a una amplia discrecionalidad
expresada en las variaciones en la prioridad concedida a la política social en relación
con la política económica, en los montos presupuestales asignados y en los criterios
para la aplicación de los programas y la selección de los beneficiarios. Esta situación ha
sido particularmente aguda en las políticas y los programas orientados a la superación
de la pobreza. En términos generales, la política social se ha caracterizado por la
centralización del diseño de las políticas en el Ejecutivo Federal, por la escasa
intervención de los estados y municipios en su diseño y ejecución, por una baja
participación ciudadana y de otros actores sociales y por una multiplicidad de políticas
sectoriales muchas veces contradictorias entre sí. Aunque poco a poco se han ido
incorporando elementos institucionales que han dado lugar a una mayor eficiencia de la
política social y que han coadyuvado a la disminución de su discrecionalidad y
vulnerabilidad, el intento deliberado de crear una institucionalidad social que prevea
mecanismos para dar continuidad y transparencia a la política social es un fenómeno
reciente.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
XXX
IV. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN.
• ¿Cuál es la relevancia que tiene la existencia o no de programas de índole
social en el desarrollo social y el bienestar de la ciudadanía? ¿Es necesaria
una política social del estado mexicano?
• ¿Cuáles han sido las principales características que detonan la definición y
diseño de políticas sociales en México?
¿Se puede identificar distintos modelos de políticas sociales que ha aplicado
el estado mexicano? ¿Cómo se materializa en materia de la
descentralización de recursos, programas y acciones?
• ¿Cómo se ha insertado el concepto de equidad y no discriminación en los
distintos ordenamientos y programas con el fin de promover la igualdad de
oportunidades y derechos entre las personas, sin distinción de género, raza o
condición social?
• ¿Cuáles son los principales rasgos que determinan la singularidad de la
política social que aplica el estado mexicano?
• ¿Existe consistencia entre los mecanismos jurídicos y las institucionales
encargadas de garantizar su plena vigencia en el gobierno federal?
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
XXXI
• ¿Cuál es el papel de la política pública de desarrollo social en el marco de los
objetivos y propósitos de la gestión gubernamental?
• ¿Qué perspectivas existe sobre la forma de la política social en nuestro país?
• ¿Cuál ha sido la contribución de los programas sociales, para la protección y
promoción del nivel de vida de la población más vulnerable?
• ¿Cuál es la evidencia sobre la contribución de la política de subsidios
focalizados a la población, a la superación de las condiciones de pobreza y
marginación?
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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V. MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL DE REFERENCIA.
La política social es una rama de la política económica con la que cuentan todos los
gobiernos para impulsar una mayor calidad de vida en la sociedad. La política social
comprende, a su vez, un conjunto de acciones coherentes con el objeto de influir sobre
el nivel de educación y de alimentación, el mejoramiento y la construcción de viviendas,
así como el acceso a la salud y a los sistemas de seguridad social.
La generación de empleos y algunas políticas sectoriales y regionales, como las
políticas agrarias, aunque no son consideradas como parte de la política social, se
encuentran estrechamente vinculadas a su tratamiento, por lo que deben ser
consideradas -aunque sea indirectamente- en un análisis integral. Lo mismo podría
decirse del desempeño económico general del país, cuyo comportamiento influye de
manera determinante en la consecución de los objetivos sociales. Siempre hay que
tener presente que la política económica y la política social descansa sobre las mismas
bases ideológicas.
El diagnóstico social realizado en cada país determina en gran medida los
alcances, límites, prioridades y lugar de la política social en la agenda de gobierno,
configurando, de esta manera, su peculiar estilo de atender los problemas sociales. Sin
embargo, es importante resaltar que, independientemente del tratamiento particular
dado a la política social, existe un consenso internacional sobre las atribuciones que
debiera tener el Estado y sobre las características del manejo de la política económica
en general. El combate a la inflación, el equilibrio fiscal, el fortalecimiento de la balanza
comercial, el control en el ejercicio del presupuesto público y el sano manejo de la
deuda externa son principios básicos a los que se deben sujetar los gobiernos para
evitar desajustes macroeconómicos.
Los objetivos de la política social deben insertarse en el contexto anterior, a
menos que se desee discutir el modelo económico en general, cuestión por demás
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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amplia y ajena a este trabajo. De esta manera, los fines comúnmente atribuibles a la
política social son:
a) Asegurar sistemas de cobertura universal relacionados con la dotación de
bienes y servicios básicos.
b) Diluir el "riesgo" individual mediante sistemas de distribución social de la
riqueza.
c) Cumplir una función redistributiva y en particular la erradicación de la
pobreza extrema.
d) Promover la cohesión social y asegurar la estabilidad y legitimación política,
a su vez factores de competitividad económica.
De acuerdo con Marc Rimez y León Bendesky, los elementos anteriores no se
reducen a la lucha contra la pobreza o la pobreza extrema, por lo que al hablar de
política social en realidad estamos hablando de "derechos sociales", los cuales se
distinguen por ser universales y no restringirse a determinados grupos
socioeconómicos.
La política social así entendida -como producto de derechos sociales- se
fortalece si reconocemos la existencia de un conjunto de necesidades humanas
básicas, las cuales tienen como eje fundamental la dignidad del ser humano. Este
enfoque identifica una serie de necesidades humanas absolutas -comer, beber, dormir,
tener un refugio y vestido, convivir en sociedad-, que pueden ser cubiertas con
diferentes satisfactores de acuerdo a la evolución de los patrones culturales y al
desarrollo económico del país o región. La definición de dichos satisfactores, si en
verdad se atiende a la dignidad humana, debe tomar en cuenta las fuentes de bienestar
adicionales al ingreso monetario, considerar que el contenido de las canastas básicas
alimentarias debe ir más allá de la sola inclusión de alimentos, que es deshonroso
aparecer desnudo en público, andar sucio o con harapos, no tener un sitio dónde
pernoctar o vivir en una casa sumamente deteriorada. Los anteriores aspectos, aunque
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
XXXIV
pudieran parecer obvios, no lo han sido a la hora de diseñar métodos de medición de la
pobreza y al recomendar la instrumentación de las respectivas políticas.
De esta manera, la política social debe ser trazada considerando que todo ser
humano, además de poder contar con los ingresos suficientes para adquirir una canasta
alimentaria básica, tiene que comprar combustible para cocinar su comida, otros
enseres domésticos (platos, cucharas, vasos, jabón, etc.), vestirse de tal manera que
"no se avergüence de aparecer en sociedad", dedicar parte de su tiempo al
esparcimiento y al estudio, contar con una vivienda digna, poder viajar de vez en
cuando, disfrutar de un ambiente no contaminado, poder recibir atención médica de
manera oportuna en caso de requerirla, poder tener uno o dos hijos sin ver seriamente
afectada su situación social y, en general, tomar en cuenta todos aquellos elementos
que pudiesen afectar su interacción social cotidiana, además de tener siempre en
cuenta la necesidad de un cuadro mínimo de satisfactores en salud, educación y
alimentación.
Como puede observarse fácilmente, los elementos anteriores sugieren una
política social orientada a establecer niveles mínimos de bienestar para todas las
personas, los cuales no se restringen exclusivamente a un sector socioeconómico,
además de subrayar la dignidad del ser humano. Este tipo de acciones tienen el
objetivo de materializar los derechos sociales frecuentemente encontrados en las
legislaciones de diversos países y en el derecho internacional -derecho a la protección
a la salud, a la vivienda, al trabajo, a la seguridad social, a la alimentación-, pero que
debido a un sin fin de razones, suelen ser letra muerta en la práctica para un amplio
sector de la población.
Los derechos sociales a menudo son considerados en un segundo plano en los
diversos foros discusión, ya sea porque se les consideran medidas paternalistas,
porque el combate a la pobreza ocupa prácticamente la totalidad de los debates o por
no haber un acuerdo en torno a los medios por los cuáles se pueda exigir el
cumplimiento de estos derechos. Esto ha propiciado que la política social haya sido
identificada con programas de combate a la pobreza y, consecuentemente, se haya
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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limitado a estudiar aspectos como la pertinencia de programas universales o
focalizados, centralizados o descentralizados, públicos o privados, de gestión
gubernamental o de gestión pública, subrayando la eficiencia en el accionar
gubernamental y la escasez de los recursos económicos.
En el caso de México, la política social fue estructurada bajo un perfil
corporativista, donde los principales beneficiarios eran los trabajadores asalariados,
quienes al ser aglutinados en algún sindicato oficial, se les brindaban ciertos
"privilegios" a cambio de votar por el partido oficial. A partir de 1940 la política social fue
estructurada de tal manera que sólo los trabajadores asalariados y familiares más
cercanos fueran los beneficiarios directos de las medidas sociales instrumentadas por el
gobierno.
En este proceso, los sindicatos fungieron como intermediarios entre gobierno y
trabajadores, convirtiéndose así, en los gestores oficiales de cualquier aspecto que
influyese en el nivel de vida de éstos últimos. Toda persona ajena al entramado
institucional formal era, en términos generales, ajena a los principales beneficios de la
política social.
El sector no asalariado, aunque se benefició de algunos programas, estos fueron
pensados más como paliativos a su situación social que como estrategia integral de
desarrollo. Dichos programas buscaban evitar conflictos, confrontaciones o
movilizaciones de las personas afectadas.
Lo anterior favoreció la polarización de la situación social de los trabajadores en
la economía formal e informal, así como entre los trabajadores del campo y la ciudad, lo
cual "llevó a una selectividad y diferenciación en el acceso a los servicios y las
prestaciones, y se prestó a un control social de esencia corporativa ligado de modo
estrecho con el partido oficial y con el propio gobierno. Debido a esta selectividad, se
fue abriendo una brecha social entre los grupos que demandaban atención y las formas
institucionales en que ésta se atendía".
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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La política social con programas universales pero con acceso restringido ha sido
severamente cuestionada por no haber atendido la pobreza extrema. De acuerdo a
Rimez y Bendesky, la cobertura de los derechos sociales, producto de esta política
social, sólo llegó a las clases medias y a los trabajadores del sector formal o de alguna
manera organizada.
A partir de 1982 comienzan una serie de transformaciones en la política
económica que modifican el perfil de la política social. Ante la crisis fiscal y el
agotamiento de la estrategia de desarrollo, se critica la participación pública en el
ámbito económico y se da un repliegue paulatino en sus actividades.
El tradicional funcionamiento de la política social no pudo hacer frente a la
incapacidad de la economía para producir suficientes fuentes de empleo formales y, en
consecuencia, del disfrute de los derechos sociales. A partir de este momento, diversos
programas dirigidos a sectores específicos de la población (focalizados) se
instrumentan con el objetivo de paliar el aumento de la pobreza extrema. Tales han sido
los casos del Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), el Programa de
Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) y, actualmente, el Programa
Oportunidades.
El cambio en la concepción de la política social (no sólo de México sino en todo
el mundo) se da en un contexto de recesión económica y crisis fiscal en donde lo
prioritario es la eficacia en la asignación de los recursos, la descentralización
administrativa y una gestión corresponsable de los programas sociales. Sin embargo, la
importancia de los programas focalizados no puede tomarse al grado de considerarlos
como modelo de desarrollo social porque su alcance es limitado y por su tendencia a
romper la cohesión social de las comunidades.
En los últimos años, y de manera particular a partir de 1999, el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) ha difundido la importancia de la formación de
capital social para lograr una instrumentación exitosa de la política social. Este enfoque
aboga por considerar a la cultura de las comunidades como punto esencial, en donde
factores como la confianza social, la solidaridad y la conciencia cívica sean los
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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elementos de anclaje de los programas sociales. Particularmente se pone de
manifiesto que no habrá desarrollo económico significativo si no se piensa antes en
aumentar la inversión que dignifique la condición de los seres humanos, los capacite y
los haga más productivos. De otra manera, la polarización de la situación social
inevitablemente llevará a problemas de ingobernabilidad y, en casos extremos, de
seguridad nacional.
Si bien el término política tiene varias acepciones, para fines de este trabajo
entenderemos por políticas públicas a los cursos de acción o conjunto-secuencia de
decisiones de una autoridad legítima relativas a la elección de fines y/o medios, de largo
o corto alcance, en una situación específica y en respuesta a problemas y necesidades
públicas.
De esta manera, los programas gubernamentales caen dentro del objeto de
estudio de la política pública, pues son decisiones gubernamentales con la finalidad de
resolver problemas públicos en un tiempo determinado. El análisis de estos programas
se desarrolla como un curso de acciones sucesivas o simultáneas, en donde se transita
desde el momento en que un asunto llega a formar parte de la agenda pública hasta su
exclusión dentro de las prioridades del gobierno, pasando por los procesos de
instrumentación y evaluación.
Precisamente este interés por "diseccionar" el actuar gubernamental, es decir,
saber cómo funciona el gobierno, permite a la política pública analizar a los programas
gubernamentales a lo largo de un proceso en donde se pueden identificar varias fases.
Aunque no existe un consenso sobre el número y el nombre de dichas fases, se podría
decir que en realidad se tratan de cuestiones de enfoque y, en términos generales,
comprenden: Iniciación (definición de objetivos), estimación (trabajo de investigación y
ponderación de impactos y consecuencias), selección (decisión entre diversas opciones
posibles), implementación (instrumentación de la política), evaluación (comparación
entre los niveles esperados de rendimiento y los ocurridos) y terminación (análisis de la
clausura o reducción de actividades).
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
XXXVIII
La presente investigación gira en torno a la fase de implementación, la cual, a su
vez, implica todo un proceso. Como puede observarse, la implementación resulta ser
esencial en las políticas públicas al representar la materialización de los objetivos
planteados. Este hecho, importante por sí mismo, posiblemente haya sido el punto más
débil de muchos programas, pues por mucho tiempo se le consideró como una acción
tersa y automática.
Antes explicar más detenidamente las características de un proceso de
implementación, vale la pena señalar que la política pública es un subcampo de estudio
de la ciencia política y la administración pública que se caracteriza por retomar aspectos
de ambas disciplinas con el objeto de desarrollar análisis que superen la dicotomía
entre política y administración.
El aporte principal de la ciencia política al enfoque de política pública radica en el
hecho de subrayar el carácter político de las decisiones de la administración pública.
Esta contribución permitió superar los recurrentes análisis cuantitativos de la
administración -con orientaciones economicistas, gerenciales o de investigación de
operaciones- al incorporar variables políticas para la construcción de escenarios.
En cuanto a la administración pública, la renovación de la concepción de lo
público en esta disciplina resultó esencial para caracterizar al subcampo de estudio. Lo
público, típicamente identificado con la burocracia gubernamental, ahora adquiere un
significado menos institucional y comprende la participación de diversos actores -
gobierno, sociedad civil, partidos políticos. Así, "al hablar de políticas públicas queremos
decir decisiones de gobierno que incorporan la opinión, la participación, la
corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su calidad de ciudadanos, electores y
contribuyentes."
La definición clásica de implementación es la proporcionada por Pressman y
Wildavsky y que retoma Luís F. Aguilar: "...existe un problema de implementación
cuando, a pesar de ser indudable la aptitud técnica y la responsabilidad de las
organizaciones [e individuos] participantes, a pesar de haber consenso en torno de los
objetivos y los medios (las "condiciones iníciales"), el desarrollo de la política se desvía,
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
XXXIX
atrasa, frena con el resultado final del incumplimiento o fracaso de la política." Dicho de
otra manera, implementar una política significa llevarla a cabo, ejecutarla o
instrumentarla, tomando en cuenta las restricciones económicas, políticas, sociales,
administrativas y culturales que conlleva la movilización de recursos y atribuciones de
toda acción de gobierno.
Un proceso de implementación "...desata muchas oportunidades y expectativas,
poderes e intereses en juego, cargas de trabajo y responsabilidades, operaciones y
decisiones, [con lo que] se vuelve un proceso muy complejo y elusivo, también
conflictivo, y es casi imposible encontrar una fórmula de coordinación que integre las
diferencias y configure una acción colectiva armónica y efectiva."
La complejidad de la acción conjunta inherente a la implementación ponen de
manifiesto la importancia del conflicto y la negociación, intra e interinstitucional, desde la
definición de los objetivos hasta las conclusiones y evaluaciones que cada actor realice
sobre el programa, su implementación y sus resultados, por lo que en sentido estricto,
nunca se podrá hablar de consenso total y de capacidad y aptitud técnica absolutas,
como señalan Pressman y Wildavsky.
Cuando existen diversos actores, que muestran ciertas preferencias y actitudes
ante determinadas políticas y que manejan recursos en mayor o menor cantidad,
aunado a la complejidad de la acción colectiva versus acción individual y al estudio de
las instituciones que moldean el comportamiento humano, la incertidumbre en el
proceso de implementar una política es la norma. Tal situación nos lleva a ubicar a la
negociación política como un elemento imprescindible en la implementación para poder
llegar a consensos.
Los estudios sobre la implementación de programas sociales rescatan la
importancia de la política en cualquier decisión gubernamental, pero también ponen de
manifiesto lo fundamental que puede resultar la inflación de las metas.
Al pretender metas desmesuradas los programas están condenados al fracaso,
pero más allá de esta situación, una de las carencias de los estudios de implementación
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
XL
es que no han considerado la importancia de la percepción ciudadana sobre la eficacia
y eficiencia del gobierno.
En este sentido, la inflación de metas puede ser más dañina y destructiva si va
acompañada de la generación de falsas expectativas hacia la población; expectativas
que tarde o temprano se verán derruidas por las externalidades. La sociedad exigirá el
cumplimiento de las promesas realizadas y acrecentadas continuamente. Ante
situaciones como la anterior, no habrá logro que pueda mitigar el descontento social
porque las expectativas generadas han puesto la línea de lo factible muy por encima de
la capacidad gubernamental, arrastrando consigo descrédito, frustración y no pocas
veces castigo electoral.
Aunque la elaboración de políticas es analíticamente distinta al proceso de
implementación, cualquier política debe elaborarse procurando estar sustentada en
conocimientos científicos firmes y en experiencias previas. Es decir, debe existir una
teoría causal que nos permita afirmar que una política "P", desencadenará un proceso
de implementación "I", con el cual obtendremos un resultado "R". Si bien es cierto que
una teoría causal con un respaldo científico sólido no asegura de ninguna manera el
logro de sus objetivos, también es cierto que sin una teoría causal adecuada no habrá
implementación que logre salvar del fracaso a la política instrumentada. Este punto es
de especial relevancia para nosotros puesto que los actores más importantes con
injerencia en la implementación de la política social ofrecerán (o deberían ofrecer) una
teoría causal de la situación social prevaleciente y, a partir de ella, realizar propuestas y
diseñar los cursos de acción respectivos para solucionar diversos problemas sociales,
aspecto que, como se verá en el siguiente capítulo, no siempre se cumple
satisfactoriamente.
A manera de recapitulación, podemos decir que los estudios de implementación
intentan comprender "por qué buenas leyes, inteligentes programas gubernamentales,
abundantes y oportunos financiamientos, esfuerzos cotidianos de organizaciones y
personas, simplemente no funcionaron, no resolvieron los problemas sociales que
afrontaron y quedaron muy lejos de los objetivos que prometieron alcanzar. Tratan de
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
XLI
saber si en definitiva el gobierno posee la capacidad (y en qué medida) de ofrecer
soluciones a las cuestiones sociales y, por consiguiente, si tiene sentido y plausibilidad
su intervención... El problema de fondo es entonces el de saber ¿cuál es el ámbito de
factibilidad de la acción gubernamental?" En otras palabras, el factor clave del éxito o
fracaso de la acción gubernamental reside en la tratabilidad de los asuntos elegidos.
Para quienes toman decisiones gubernamentales es indispensable saber de las
posibles consecuencias que generará cuando intente diseñar y poner en acción una
política. Si se parte de la premisa que todos los participantes estarán de acuerdo con un
proyecto debido a su solidez científica, el mismo estará condenado al fracaso por el
simple hecho de partir de condiciones irreales. De igual manera, pensar en la
realización automática de planes y programas excelentes no resulta útil en un contexto
organizacional diferenciado, competitivo y semiautónomo.
En esta investigación se ha considerado conveniente estudiar el proceso de
implementación de acuerdo a los siguientes pasos:
a) Analizar la teoría causal del Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-
2006 (PNDS), de los tres principales partidos políticos (PAN, PRI, PRD) y de
organismos internacionales (Banco Mundial, ONU).
b) Localizar las instancias gubernamentales y no gubernamentales inmiscuidas en
el PNDS.
c) Identificar la visión y objetivos que tienen dentro del programa.
d) Determinar el peso que tienen las instituciones del gobierno (federal, estatal y
municipal), los partidos políticos, la sociedad civil y organizaciones informales
en el desarrollo de las acciones.
e) Analizar las externalidades.
f) Formular conclusiones.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
XLII
El esquema es característico de los estudios de implementación que enfatizan el
control administrativo, lo cual es una desventaja. Sin embargo, consideramos que si
paralelamente se toman en cuenta los juegos estratégicos sugeridos por Eugene
Bardache se compensa la debilidad del modelo de Pressman y Wildavsky. Así,
tomaremos en cuenta la importancia de los desvíos de fondos, la distorsión de
objetivos, los comportamientos y declaraciones de funcionarios y burócratas, la
capacidad de acción de las distintas organizaciones y los intereses personales y
políticos de los actores.
La responsabilidad social de la administración pública es indiscutible. No importa
si se trata de un gobierno autoritario o democrático. La relevancia de la administración
pública radica en que ésta, mediante su eficacia y eficiencia en el tratamiento de
diversas demandas, garantiza la gobernabilidad de un régimen político.
La capacidad de la administración pública federal en el control de las políticas,
sin embargo, no es tan amplia como pudiera pensarse. Como se ha mencionado con
anterioridad, en un proceso de implementación existen actores diversos, con diferentes
grados de compromiso y de recursos disponibles, en donde la administración pública
federal es sólo uno de ellos. Por tal motivo, es necesario considerar la participación de
los estados, de los municipios, de los partidos políticos, de los grupos de presión,
departamentos, oficinas especiales y/o de asesoramiento del orden federal involucradas
en la instrumentación de la política.
La administración pública, no obstante, tiene una capacidad de influencia
considerable al ser el conjunto institucional que representa al gobierno y, como tal, con
la legalidad y legitimidad necesarias para emprender diversas iniciativas con el objeto
de modificar una situación social y/o económica.
Dentro del presente trabajo de investigación y a lo largo de sus capítulos
abordamos diferentes temas de interés que nos guiaran en el proceso y desarrollo de:
“La Política Social en México: antecedentes Históricos, situación actual y perspectiva”,
el reporte de investigación se encuentra conformado por los siguientes apartados, a
saber: La introducción, justificación del tema, objetivos de la investigación,
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
XLIII
planteamiento y delimitación del problema a investigar, el capitulado, conclusiones y
bibliografía consultada, así mismo cuenta con un apartado metodológico que a su vez
contiene lo siguiente: Introducción; Justificación del Tema; Objetivos de la investigación;
Planteamiento y delimitación del Problema; Preguntas de Investigación; Marco teórico -
conceptual de referencia; Formulación de hipótesis; Comprobación - falsación de las
Hipótesis (pruebas empíricas o cualitativas); Conclusiones y nueva agenda de
investigación, y Fuentes de información. REPORTE DE INVESTIGACIÓN: Índice;
Introducción; A. Justificación del Tema; B. Objetivos de la investigación; C.
Planteamiento y delimitación del Problema; Capitulado; Conclusiones y nueva agenda
de investigación, y Bibliografía y Fuentes electrónicas.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
XLIV
VI. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS.
HIPÓTESIS
Existen en los gobiernos la tentación de utilizar los programas sociales, sobre todo los
diseñados para sectores específicos, focalizados, como instrumentos de manipulación y
coerción social alejándolos de los principios inherentes a su naturaleza.
La política social implica no sólo los servicios que beneficiaran a la población que
tiene las mayores carencias, sino una serie de mecanismos de protección y sustento a
diversos sectores y actores sociales. El sustento conceptual para esta investigación
recupera la idea de expresar la política social en sus términos más amplios, es decir
consistente en el deseo de asegurar a todos los miembros de la comunidad unos
niveles mínimos determinados y ciertas oportunidades. En la definición de la política
social están presentes aquellos actos que directa o indirectamente se identifican como
acciones de gobierno, producto de una gran variedad de razones para satisfacer un
rango de necesidades materiales y sociales, que el mercado no satisface o no puede
satisfacer para sectores numéricamente importantes de la población.
LA HIPÓTESIS CENTRAL del trabajo es:
La política pública de desarrollo social de los gobiernos posrevolucionarios en México
ha fracasado en el logro de los objetivos fundamentales: justicia social y equidad, al no
contar con una definición precisa y cierta sobre los orígenes estructurales de la pobreza
y la desigualdad, enfocándose a la implementación de programas que responden solo a
circunstancias coyunturales y sirven para específicos propósitos políticos.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
XLV
HIPÓTESIS SECUNDARIAS:
1. La evidencia muestra que aun a pesar de un andamiaje institucional y normativo
robusto y costoso, el impacto de las diversas políticas públicas de bienestar
social es escaso, teniendo como efecto contrario a sus propósitos la
profundización y permanencia de la situación de precariedad de amplios
sectores de la población.
2. La falta de eficacia en los programas de desarrollo social, pese a las reformas
recientes en el enfoque, son insuficientes para lograr reducir los efectos de la
pobreza y la desigualdad debido a la falta de articulación entre estos los
objetico de los programas, por lo que subsisten problemas de duplicidad y
segmentación en la ejecución de los programas.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
XLVI
VII. COMPROBACIÓN-FALSACIÓN DE LAS HIPÓTESIS (PRUEBAS EMPÍRICAS O CUALITATIVAS).
HIPÓTESIS CENTRAL:
La política pública de desarrollo social de los gobiernos posrevolucionarios en México ha fracasado en el logro de los objetivos fundamentales: justicia social y equidad, al no contar con una definición precisa y cierta sobre los orígenes estructurales de la pobreza y la desigualdad, enfocándose a la implementación de programas que responden solo a circunstancias coyunturales y sirven para específicos propósitos políticos.
Para comprobar la hipótesis que guío esta investigación se desarrolló en primer
lugar (capítulo I) un marco histórico, teórico y conceptual de referencia basado en la
evolución que ha tenido la política social en México, en particular respecto a la que ha
instrumentado el gobierno federal. Asimismo, para mejor compresión del “objeto” de
estudio consideramos necesario precisar y definir algunos conceptos básicos
estrechamente vinculados con la investigación, de tal suerte que para el momento de
adentrarse al análisis en sí de las políticas sociales en México (capítulo II), ya contamos
con un contexto temporal y espacial, y con definiciones claras y concretas que son de
utilidad para el buen entendimiento de lo que durante el desarrollo de la presente
investigación será analizado y conceptualizado.
En este contexto entendemos a la política social como parte de las estrategias
que instrumento el estado benefactor, que tendrían como origen no sólo el beneficio
social de una gran parte de la población, sino también la búsqueda de mayores niveles
de desarrollo económico.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
XLVII
Es pertinente reconocer algunos de los conceptos que por su relevancia
caracterizan esta actuación del estado. Reducir la pobreza extrema: La pobreza
entendida ampliamente significa una alta vulnerabilidad y la existencia de una situación
social inequitativa, el que ningún mexicano viva sin satisfacer sus necesidades básicas,
garantiza para el resto de la sociedad el gozar de una vida social que le permita
desarrollar y potencializar sus capacidades, aportando al desarrollo humano, social y
económico del país.
Generar igualdad de oportunidades para los grupos más pobres y vulnerables;
esto es, que todos tengan acceso real a las oportunidades para que con su propio
esfuerzo alcancen un mejor grado de bienestar. Apoyar al desarrollo de las capacidades
de las personas en condición de pobreza; es decir, que todos dispongan de un conjunto
mínimo de capacidades para acceder plenamente a las oportunidades con el fin de
alcanzar y mantener un nivel de vida con calidad y dignidad.
Fortalecer el tejido social a través del fomento a la participación y el desarrollo
comunitario para que se fortalezca la cohesión entre los diferentes grupos de la
sociedad y ampliar los mecanismos, con el propósito de fomentar las iniciativas de las
comunidades.
Para analizar adecuadamente las facultades y compromisos del estado de
bienestar, es de importancia relevante abordar y analizar el marco institucional el cual
sustenta la política social en México (capítulo I). El enfoque teórico-conceptual permite
situar tanto en el tiempo como en el espacio, la relevancia que significa el marco
institucional y programático que le da forma a la intervención estatal. En este sentido el
precepto constitucional determina el acceso de toda la población al desarrollo social,
prohibiendo cualquier práctica discriminatoria en la prestación de los bienes y servicios
contenidos en los programas para el desarrollo social.
Tiene muy poco las reformas constitucionales que incorporan nuevos derechos
humanos, no obstante de que dichos preceptos ya contaban con su debido
reconocimiento a través de las garantías individuales, su contenido es eminentemente
de carácter social, en virtud de que tutela a ciertos grupos sociales que se encuentran
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
XLVIII
en situación de desventaja respecto de otros dentro del mismo Estado. Por lo anterior,
la doctrina ha dado en denominar a los preceptos constitucionales con estas
características garantías sociales.
De esta manera observamos que las garantías sociales son tutelares de los
sectores de la sociedad que carecen de poder económico y de la posibilidad de
obtenerlo, son por un lado, las clases sociales carentes del poder económico o de los
medios de producción y en general los grupos colocados en situación precaria, y por
otro, las castas poseedoras de la riqueza o situadas en mejor posición económica.
En el capítulo 2 expusimos los diferentes rubros del desarrollo social, y la
relación que existe con la planeación para el desarrollo, los antecedentes, concepto y
clasificación de la planeación, en el cual expusimos que a partir de una publicación de
la Organización de Naciones Unidas de los años sesenta el concepto de desarrollo
social se hizo presente en la esfera internacional debido a la aguda problemática social
de los países subdesarrollados y su particular proceso de crecimiento tanto en materia
económica, como política, social e incluso cultural. Se hizo especial mención de los
países latinoamericanos, ya que es precisamente en esta región, junto con otras de
África, las que presentaban una generalización de los bajos niveles de vida de la
población mayoritaria, mismos que podrán ser enfrentados de la misma manera que en
las sociedades industrializadas. De esta manera, surgieron las primeras leyes para
proteger a los pobres y a las minorías desprotegidas, se hicieron intentos para
redistribuir de cierta manera algunos de los servicios que para entonces eran privativos
de la parte pudiente de la población, sin embargo los alcances del rezago tocaban a la
sociedad en su conjunto, por lo que dichos esfuerzos no sirvieron de mucho.
Ámbitos en los cuales se desarrollan política social que tienen como finalidad
promover el principio del desarrollo social, y es entendido en últimos términos como un
proceso largo y complejo que abarca varios aspectos de amplio y diverso contenido.
La hipótesis central quedó corroborada con la información presentada en los
capítulos 2 y 3.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
XLIX
Tomando en cuenta que en el ámbito nacional, además de la recuperación
documental, que abarca desde la Constitución Política hasta leyes y programas
específicos. También se consideraron los análisis que en distintas esferas de
especialidad han realizado diversas instancias tanto pública, privada y de la sociedad
civil nacional e internacional como las Comisiones estatales y federales de la política
social.
“Si la política social hubiera sido diseñada de manera integral y de largo plazo se
podría decir que el Estado -en la tradición más pura del Benefactor- y específicamente
el gobierno debió haber puesto todo su esfuerzo para resolver ese problema histórico al
imaginar y poner en práctica soluciones para las necesidades de los grupos más
desfavorecidos. Pero lo que en realidad sucede es que se diseñaron diversas
modalidades que fueron adoptando los gobiernos en relación a los grupos marginados,
que los alejaron del supuesto de construir una política social que resolviera las
carencias de amplios grupos sociales que no quedaban incluidos en ningún esquema
protector”, al que hace referencia la hipótesis central quedó corroborada al enfrentar
esta información sobre los mecanismos jurídico-institucionales, los diferentes rubros del
desarrollo social en México, el diagnóstico de la situación social actual, y con la
estrategia social alternativa, con una serie de indicadores que fueron elegidos para
evaluar los niveles de correlación entre la política social del estado mexicano y las
acciones realmente puestas en práctica al amparo de diversos programas sociales
tendientes a la superación de la pobreza.
De esta manera presentamos información empírica sobre siete grandes rubros:
1) Los antecedentes de la situación social en México.- Los indicadores utilizados
fueron de tipo histórico-descriptivos: tiempo prehispánico, la colonia, la revolución
de independencia, la reforma y el imperio, entre otras.
2) Definiciones de conceptos básicos utilizados. Fuentes bibliográficas.
3) La política social en México desde 1920 a 2011. Desde un enfoque de políticas
públicas: la política social y el estado bienestar, experiencias relevantes en otros
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
L
países, el periodo formativo, el desarrollo capitalista independiente e igualdad
social, el crecimiento económico y desigualdad, neoliberalismo, iniquidad y
empobrecimiento, el impacto económico de la crisis en el bienestar social, el
proyecto salinista de reforma de estado, el Programa Nacional de Solidaridad, el
Tratado de Libre Comercio con América del Norte (TLCAN), la rebelión armada
del (EZLN), el programa de privatizaciones, etc.
Los indicadores utilizados para evaluar la política social-institucional en México
fueron: la presencia de criterios afines a los diversos programas sociales a escala
nacional y correlacionados con otros países (Inglaterra, Alemania, y los Estados Unido),
en el marco jurídico que sustenta la política social en el país, la información estadística
mencionada a lo largo del estudio, cuya fuente entre otras INEGI, Banco Mundial,
Informes de Gobierno, entre otras.
4) El marco Jurídico Social Federal.- La baja presencia de mecanismos
institucionales que garanticen la promoción, garantía y ejercicio correcto de todos
los programas sociales tendientes a combatir la pobreza, de manera especial
como parámetros de exclusión social, utilizando los siguientes indicadores:
Coincidencia en el marco jurídico federal y local de los principios rectores que
definen los acuerdos internacionales. En este sentido, no se trata de establecer el grado
de presencia en el nivel discursivo de los programas sociales, si no de identificar
primero la presencia formal de dichos programas, sin importar si estos responden al
interés de cumplir con los objetivos planteados o provienen de procesos coyunturales,
pero que de alguna manera coinciden en su propósito.
Esta hipótesis se comprobó con la presentación de dos instrumentos jurídicos
específicos en materia de política social a nivel nacional: la Constitución Política y la
Ley General de Desarrollo Social. Si bien dichos instrumentos fueron diseñados y
modificados para garantizar y promover diversos ámbitos de la vida social de todos los
ciudadanos; las cifras expuestas en materia de avance contra la pobreza y la forma en
que estas se atienden muestran que dichos documentos aún no han tenido el efecto
esperado.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
LI
Los indicadores utilizados para medir la correspondencia entre ambos factores
fueron: el análisis entre los elementos constituyentes en las leyes de obligaciones
federales en materia social y su contraparte en los acuerdos internacionales,
considerando que estos conforme lo establece la propia carta magna, tienen rango
constitucional.
Presencia de organismos e instituciones (andamiaje institucional).
En nuestro país, la pobreza sigue siendo un grave problema social que inhabilita
el buen desarrollo socioeconómico de la población y que representa un ejemplo de la
baja presencia e incidencia del sistema democrático en la cultura cívica y política del
país. Asimismo, desde una perspectiva social se trata de una expresión más de la
desigualdad entre la ciudadanía.
5) La Política Nacional para el Desarrollo Social.- El desarrollo social es entendido
en últimos términos como un proceso largo y complejo que abarca varios
aspectos de amplio y diverso contenido, mismos que con el fin de ser analizados
de manera ordenada se dividió en los siguientes rubros principales: a)
transformaciones de las condiciones de vida de la población; b) configuración del
sistema económico y crecimiento económico; y c) disfrute de un medio ambiente
sano. En cada uno de estos rubros se presentaron información diversa de tipo
documental (recolección de datos), estadística, etc. con la que pudimos tener un
panorama más exacto y real del fenómeno estudiado.
6) Diagnostico de la situación social actual.- La realización del diagnóstico es una
tarea propia de la planeación. La intención de incluirlo en este estudio -centrado
en el proceso implementación - es atender el señalamiento de que no habrá
implementación exitosa cuando la teoría causal es inadecuada desde un
principio.
El diagnóstico de la situación social en México es comprobado principalmente en base a
los documentos siguientes: el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, y
2007 – 2012 (PNDS) y las plataformas electorales y/o de gobierno de los tres
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
LII
principales partidos políticos -PRI, PAN, PRD. La razón por la que se incluyó el
diagnóstico de los partidos políticos en este estudio es porque, a partir de sus
propuestas, se conforma en gran medida el debate público, se asignan las partidas
presupuestarias -las cuales dan sustento a los programas de gobierno-, además de
influir decididamente en la discusión y aprobación de las iniciativas de ley. Asimismo, el
hecho de tener puntos de referencia adicionales a las propuestas del PNDS nos brinda
una perspectiva más amplia sobre la situación social del país y nos ayuda a
comprender un poco sobre el posicionamiento que cada uno asume con relación a las
acciones propuestas por el programa federal. La extensión del apartado del PNDS es
ligeramente mayor a la de los partidos políticos por tratarse de un documento más
detallado y por ser el documento central del análisis. En cada sección se encontrará la
respectiva teoría causal del desarrollo social y la pobreza, las prioridades sociales y las
estrategias de acción sugeridas.
También consideramos adecuado incluir la visión del Banco Mundial y del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, pues recogen los lineamientos
básicos a nivel mundial sobre pobreza y desarrollo humano aplicables a todos los
países. Finalmente, se realiza una breve comparación entre el PNDS y las plataformas
de los partidos para analizar sus fortalezas y debilidades.
Estrategia Social Alternativa.- Para la comprobación-falsación de la hipótesis
relacionada, en este apartado se presentaron pruebas empíricas (enfoque cuantitativo)
y recolección de datos (enfoque cualitativo) de las nuevas tendencias en Latinoamérica
y México, indicadores que asimismo apoyan la comprobación de las diversas hipótesis
secundarias.
En este sentido, los planteamientos de estos enfoques son para nosotros desde el
punto de vista científico, los más adecuados para evaluar la situación de la política
social en México. Asimismo, al ser un enfoque que se considera columna del sistema
democrático por naturaleza, encaja perfectamente con el periodo que se analiza del año
1920 al 2010.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
LIII
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
LIV
CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN.
Las sociedades bajo modelos liberales cuya expresión de Estado confluye con la así
llamada democracia representativa, mantiene en su seno contradicciones básicas
formuladas desde el siglo XIX, y que no obstante la capacidad dinámica de la forma de
generación de riqueza del capitalismo y su avance tecnológico han permitido alargar las
crisis cíclicas inherentes a su forma de explotación de recursos y del trabajo
socialmente necesario para su concreción, en el continente americano se administran
dichas contradicciones al límite de su capacidad; y de manera significada en
Latinoamérica.
Las formas de participación social diseñadas en los marcos constitucionales de estos
estados pretenden contener la dinámica social, en términos generales, en los sistemas
de partidos que en un entorno de disputa por el poder y sus beneficios ha generado un
alejamiento de las reivindicaciones que sus programas dicen enarbolar; y en concreto
de las demandas subyacentes de los grupos marginales de sus sociedades. De manera
significada observamos que los partidos de “izquierda” se han acomodado
orgánicamente en estos esquemas, perdiendo en el camino la flexibilidad y capilaridad
necesarias para abanderar, orientar y conducir la efervescencia de demandas sociales
de los sectores mayoritarios de sus sociedades.
México no es la excepción, la disputa por los beneficios del poder se evidencian con
una simple narrativa de la distribución de las posiciones y candidaturas políticas a lo
largo de las últimas tres décadas. Observamos los mismos rostros y apellidos, dejando
como estela de vergüenza confrontamientos y señalamientos de todo tipo de
arbitrariedades, trampas y componendas.
Así, acudimos a una variedad de movimientos sociales en México que, al menos en su
origen, recogen reivindicaciones legítimas de todo tipo: estudiantiles, urbano-populares,
campesinas, de consumo, de expresión, etc.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
LV
Los movimientos sociales son considerados como aquellas acciones ciudadanas, de
carácter contestatario, que ponen de relieve las contradicciones del orden económico,
político y social; por lo que buscan, a través de sus posiciones y movilizaciones,
intervenir en la dinámica social y política, tanto para promover cambios u oponiéndose a
ellos.
Este tipo de movimientos sociales han surgido en las sociedades modernas, debido a
las contradicciones del nuevo orden político, social y económico mundial, y por la crisis
por la que atraviesan los partidos políticos, diferenciándose de estos últimos por sus
formas innovadoras de organización, sus formas de participación, sus demandas muy
actuales -acordes con las nuevas exclusiones que ha traído el progreso y el
neoliberalismo-, así como por su nueva concepción del poder.
Esta investigación, busco contribuir al debate sobre el mejor conocimiento de los
movimientos sociales urbanos en México, partiendo de las concepciones teóricas de los
pensadores contemporáneos de los MS y los NMS, buscando coadyuvar al diálogo
entre las ciencias sociales latinoamericanas y los aportes de las teorías de las escuelas
europeas y norteamericanas, así como de la constitución de los MS al interior de la
sociedad civil, tratando de que la discusión entablada conlleve a conocer mejor y valorar
objetiva y sustancialmente al movimiento social urbano, así como su variante
independiente, partiendo de un acercamiento empírico-metodológico y de
reconocimiento al interior del mismo. Esta situación nos llevó a recorrer en el tiempo un
período que parte desde su emergencia hasta el momento actual, que conlleva en dicha
etapa de acontecimiento su organización, sus demandas, sus estrategias, sus formas
de lucha, su discurso, su identidad y sentido de pertenencia, su definición como
movimiento social, su inserción en el escenario o arena política en que se mueve, sus
actores y sub-actores, su evolución autogestionaria y su variante identitaria-cultural de
construcción de “comunidad” y de “ciudadanía de izquierda”, partiendo de una auto-
concepción de clase, principalmente popular y trabajadora.
El perfil autoritario del llamado por Octavio Paz “Ogro Filantrópico” cuyas prácticas
clientelares dieron sustento al modelo corporativista de la época posrevolucionaria que
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
LVI
a lo largo del siglo XX representaron un freno para la participación social, no lograron
inhibir el desarrollo de la organización social en nuestro país. Dichas prácticas no
representaron la cooptación de sectores independientes al régimen, por el contrario
buscaron canales para la participación y la organización la cual tuvo significancia hasta
la década de los setenta y alcanzó mayor relevancia en los ochenta, cuando la sociedad
ante el descontento por las crisis económica, política y social que sufría el país da lugar
a la emergencia en la participación social de la llamada sociedad civil, la cual se
establecería como un actor capaz de generar cambios sociales, siempre basada en la
participación social consciente y activa fuera del ámbito institucional, y la cual dio lugar
a la búsqueda de espacios para hacerse presente, y los encontró en la formulación de
organizaciones sociales que trataron de responder a diversas problemáticas, a fin de
buscar alternativas de acción para el mejoramiento de los niveles de vida y del
bienestar social.
Este fenómeno dinámico llamado sociedad civil se caracterizó por verter una
participación activa y consciente, reflejada en la aparición de organizaciones sociales
enfocadas a diversos problemas de la ciudadanía, una característica relevante de este
fenómeno fue la preocupación por intervenir en el plano público y el interés por
deslindarse del gobierno para actuar.
De estos grupos sociales han derivado las organizaciones populares de la cual se hace
referencia el término “popular” por ser organizaciones que asumen la problemática de
los campesinos, colonos, transportistas, comerciantes etc., y las cuales tienen una
estructura y mecanismos de participación bien definidos.
Dichas organizaciones como tal han representado un papel importante tanto en la
movilización social organizada como en la gestión autónoma de las demandas, lo cual
significa que han pasado por el proceso de ser organizaciones reivindicativas a
organizaciones de gestión y negociación.
Las organizaciones de carácter popular han sido las que han mantenido durante
algunas décadas una postura reivindicativa, asumiendo estrategias de presión para
lograr sus objetivos, sin embargo no hay que olvidar que las prácticas han ido
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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modificándose; actualmente las organizaciones populares implementan prácticas de
negociación, y sus acciones están articuladas a fin de conformar redes y poder
intervenir en las decisiones públicas; así mismo intentan establecer una nueva relación
entre el gobierno y la sociedad, en donde se han entablado relaciones y alianzas con
partidos políticos donde prevalece el dialogo y la negociación.
Retomando el papel de la participación y las organizaciones, esta ha necesitado
espacios para hacerse presente y esos espacios los ha encontrado en las
organizaciones sociales, en las cuales la efervescencia de un grupo de personas en
busca de un objetivo común establece una interrelación a fin de satisfacer o solucionar
su demanda.
Las organizaciones cumplen como una alternativa para mejorar los niveles de vida,
como un eje para la democracia y un espacio para el surgimiento de una cultura
participativa entre sus integrantes.
De acuerdo al estudio realizado con organizaciones populares del D. F. se tiene que la
cultura participativa surge precisamente en espacios como las organizaciones
populares, dado que es un lugar en el cual se permite la participación, se fortalecen las
relaciones, se interacciona, se comunica, se intercambia experiencias, se tolera y se
promueve la participación en la búsqueda de soluciones.
Ahora bien la investigación realizada con organizaciones populares del D. F., permite
crear una aproximación conceptual del término cultura de participación; el cual implica
la necesidad de reflexionar, reorganizarse y replantear la participación social; ahora
desde un enfoque cultural desde un entendimiento y plena conciencia en el cual la
sociedad asuma su compromiso de participar en conjunto en la construcción de una
identidad colectiva y de arraigo social lo cual dará como resultado una participación
comprometida y consciente de su entorno histórico.
De acuerdo a los resultados, entre los rasgos de cultura de participación que más se
desarrollan en las organizaciones populares se destaca la conciencia al participar, el
sentido de pertenencia, la equidad, el respeto, la colaboración y el involucramiento.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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Prueba de lo anterior es que los miembros consideran con pleno entendimiento que las
organizaciones son un medio para conseguir logros y dar respuesta a demandas a
través de la participación, lo que a su vez genera que entre las personas exista un
interés por formar parte y así satisfacer sus necesidades.
Al integrarse a las organizaciones y percibir logros y beneficios producto de su
participación, los miembros reflejan mayor interés y asumen un papel activo en las
organizaciones, interviniendo o involucrándose en las actividades que esta desarrolla, lo
cual poco a poco se ve reflejado en una participación constante que posteriormente se
traducirá en permanencia en la organización.
El dedicar el tiempo, acudir y colaborar en las tareas de la organización reflejan un
sentido de compromiso y de responsabilidad, pues los miembros consideran que la
base o el éxito de lograr sus demandas radican en la cooperación el involucramiento y
la responsabilidad para con la organización y para con ellos mismos, por tal motivo y
aunque consideran también que es a veces innecesario dedicarse mucho tiempo a la
organización, también creen que en la medida en que se dediquen a las actividades, en
esa misma medida se obtendrán resultados.
Para alcanzar su consolidación y generar entre sus integrantes cultura de participación,
las organizaciones populares necesitan trasmitir confianza, actuar con transparencia,
comprometerse con sus integrantes, y trabajar conjuntamente con ellos, coordinando
esfuerzos, promoviendo valores y capacidades a fin de hacer de la cultura de
participación una forma de vida que les permita lograr objetivos y mantener una
participación consciente y constante, independiente de los logros que se puedan
obtener.
Como vimos, las organizaciones populares son generadoras de cultura de participación
y que esto a su vez sienta las bases para desarrollar logros en sus demandas, así
mismo las organizaciones populares presentan características de cultura de
participación las cuales coadyuvan a la permanencia de los miembros en la
organización.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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Al comprobarse que las organizaciones populares son medios de gestión y lucha, que
se traduce en una opción para solucionar demandas o problemáticas de los miembros
que las componen, así mismo son consideradas como espacios en los cuales se genera
cultura de participación, dado que al interior de estas existe un intercambio y una
transmisión de elementos culturales, que se adoptaran a través de la interacción y
socialización de los miembros, al pugnar por demandas comunes y el cumplimiento de
sus logros, que a su vez se manifiesta en la permanencia de los miembros, lo cual solo
se podrá conseguir, con base al involucramiento de los miembros en la participación y
en el trabajo colectivo, mismo que desarrolla en los miembros una conciencia social.
En espacios como las organizaciones populares si se generan rasgos de cultura
participativa mismos que se mantienen a través de la interacción de los sujetos, y se
transmite a través de la práctica activa, lo cual favorece no solo a que los integrantes
desarrollen sus capacidades personales para hacer frente a su problemática y la
problemática colectiva, sino que influye en su actitud pasiva, para que intervengan
directamente en la toma de decisiones, en el planteamiento de demandas en la
ejecución de acciones, en la supervisión y vigilancia del desempeño del gobierno lo cual
se traducirá en una participación comprometida y consciente de su realidad, misma que
le permitirá exigirle al Estado soluciones y acciones que mejoren su calidad de vida.
Vale la pena resaltar que la cultura de participación constituye un rumbo trascendental
en la intervención del profesionista en trabajo social, dado que cuenta con herramientas
para apoyar y orientar al individuo para que su participación sea real y eficaz de
acuerdo al momento histórico que vive.
El modelo propuesto tiene como objetivo una vez identificada la problemática que viven
las organizaciones populares, el trabajo en conjunto por parte del trabajador social y las
organizaciones, siendo participe de la dinámica y los fenómenos que al interior se
producen, facilitándole herramientas, que coadyuven a la planificación y formulación de
demandas, estrategias de acción para la consolidación de una cultura de participación
que apoye a la obtención de demandas.
Una alternativa para que esto sea posible es mediante el trabajo comunitario guiado a
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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través de un modelo de intervención, en el cual el trabajador social puede ir sentando
las bases para que dentro de la organización se fortalezca el respeto, la transparencia,
la identificación, el arraigo y la pertenencia a la comunidad, resaltando entre los
integrantes la necesidad de transformar su realidad a partir de sus propios medios, y a
partir de su propia historia, así mismo puede crear condiciones para impulsarlos a
desarrollar sus capacidades y habilidades y que adquieran una actitud dinámica que les
permita llevar la iniciativa, y concientizarlos a que el éxito de sus demandas radican en
la colaboración y el involucramiento con su organización.
Por otro lado es indiscutible señalar que la participación no se puede imponer, sin
embargo se puede trabajar en la promoción y el fomento de esta, tomando en cuenta
que para que la participación sea efectiva debe haber tres condiciones; querer
participar, poder participar y saber participar, condiciones que no siempre aparecen en
las organizaciones.
La universalidad del conflicto y los movimientos sociales
La conflictividad social en América Latina a lo largo de los últimos años ha demostrado
una creciente heterogeneidad que signa una mayor complejización tanto para su
interpretación como para el análisis. La resistencia a las políticas de corte neoliberal
parece haberse convertido en un hito que habilitó nuevos caminos, como el ensayo de
alternativas populares para novedosos gobiernos. En este sentido, la recuperación del
interés por profundizar el estudio de la conflictividad social en nuestra Región se torna
hoy una tarea imprescindible, aunque no única.
El desafío continúa encontrándose en la renovación epistémica y paradigmática del
pensamiento crítico latinoamericano.
A lo largo del derrotero reflexivo de estas páginas, hemos cumplido algunos cometidos
originales, que dejan a nuestro criterio, ciertas ideas que esperan ser claras.
En primer lugar, ciertas especificidades de los colectivos que encaran la lucha a lo largo
de este siglo, donde rasgos de los viejos y de los nuevos movimientos sociales parecen
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mixturarse dando pie a posibles nuevos híbridos que en su conformación dejan de lado
conceptualizaciones establecidas en las sociedades "desarrolladas”.
En este sentido, el auge del debate europeo sobre la "colonización del mundo de la
vida" por las dinámicas del mercado y la excesiva burocracia estatal que tuvo como
origen el surgimiento de los Nuevos Movimientos Sociales, se sobre impuso a la
realidad latinoamericana de auto-organización social dictada ante todo por la necesidad
de sobrevivir en condiciones de escasez, liquidación de las organizaciones populares
formales y ausencia de prestaciones sociales básicas.
En otros términos, vale volver a decirlo, mientras en Europa los Nuevos Movimientos
Sociales eran interpretados por Habermas y Offe como demanda de una sociedad
naciente, en América Latina los movimientos sociales son ante todo, acciones
colectivas signadas por la necesidad de supervivencia y reclamo de redistribución,
forzados a organizarse por su condición común de exclusión.
Ahora bien, los últimos años signados por las estrategias de gobernabilidad en la
Región han privilegiado la contención de los peligros que amenazan el orden. Se ha
construido toda una argamasa que “conteniendo” el conflicto social, despliega un
modelo de democracia restringida, sin opción para los excluidos.
De esta manera, los movimientos reivindicatorios en la Región, sugieren la necesidad
de dar cuenta de nuevos desafíos, por lo pronto, uno de los más importantes que se
espera haya sido correctamente fundamentado, es la necesidad de contar con un
marco teórico analítico nuevo, propio de los latinoamericanos, que otorgue nuevos
sentidos a las manifestaciones sociales encaradas y por encararse. En este ánimo es
que proponemos la categoría de Movimientos de Resistencia para dar cuenta de los
nuevos sucesos movimentistas y sus actores intervinientes, que portadores de
proyectos democratizadores novedosos, rechazan las medidas que sustenta el modelo
neoliberal y proponen nuevas formas de hacer política.
En segunda instancia, con el abordaje de la cartografía del conflicto social en la Región,
hemos pretendido crear un mapa simplificador, que permita leer los sucesos conflictivos
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con nitidez, transparentando los reclamos más significativos y con mayor proyección.
Ha resultado una tarea interesante debido a los numerosos casos de derrocamientos
presidenciales que permiten tejer un patrón común entre el comportamiento de
gobiernos excluyentes, y mayorías desgastadas de medidas neoliberales.
Asimismo, la cartografía ha sido útil para demostrar la existencia del nuevo repertorio de
movilizaciones. Incluso, se despunta que la crisis de las instituciones políticas
tradicionales así como de la política en términos restringidos, ponen al descubierto su
estado crítico, auspiciando la llegada a la escena pública de estos movimientos. El
espacio librado por las instituciones tradicionales, permitió la habilitación de intersticios
para la deliberación democrática en términos horizontales a la par de nuevos reclamos
de autonomía.
Una de las lecciones que se derivan además, es aquella que permite leer que entre
2000 y hasta el presente, ha ocurrido una maduración de ciertos movimientos sociales
ya existentes, pero también, han surgido nuevos al calor de las demandas
convergentes. Así, las movilizaciones del sector público frente a la frontera de la
precariedad, las movilizaciones de los grupos considerados excluidos en el ámbito
urbano y las movilizaciones de los sectores campesinos e indígenas, son las
protagonistas de este novedoso repertorio conflictivo contestatario.
Lo cierto es que bastaron dos décadas para que los pueblos comenzaran a expresar en
América Latina el desgaste de los efectos de la implementación del neoliberalismo. La
súper-explotación vía flexibilización de los trabajadores, la merma de derechos sociales,
la exclusión de amplias franjas de la sociedad, el resurgimiento de posturas
conservadoras, el agotamiento de los recursos naturales, la criminalización de la
pobreza, entre otros, son factores que contribuyen a reflexionar sobre los agravios
cometidos.
Vinculado a lo anterior, vale la pena mencionar el lugar de protagonismo que los
"excluidos" adquieren, siendo la exclusión el atributo común de aquellos quienes
realizan las manifestaciones. Con esta idea en claro, podemos derivar del análisis, que
los Movimientos de Resistencia podrían ser nucleados en ámbitos diferenciados que
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fueron fuertemente impactados por las medidas neoliberales. Ámbitos que
paradójicamente, permiten dar cuenta de cortas distancias entre los “círculos
concatenados” que enmarcan los espacios en los que la acción de protesta se
desenvuelve.
Por todo esto, se considera que no puede desconocerse la capacidad explicativa e
interpretativa de los conceptos de marginalidad y masa marginal en tanto expresión de
un debate inconcluso de la teoría social latinoamericana, que podríamos considerar aún
vigente en la Región. De la misma manera, la contextualización de los “nuevos pobres”
y las nuevas condiciones en que la pobreza se desenvuelve, habilita a la recuperación
explicativa de un escenario que diferente y único en su especificidad, ya no debiera
signarse por imposiciones temáticas y diagnósticos de situación foráneos.
Por último, sostenemos que los Movimientos de Resistencia encaran su lucha en
términos de creación de nueva significación política, con el objetivo básico de hacerse
"visibles" destacando todo aquello que los constituye como particulares y colectivos. De
esta manera, volvemos a poner en debate la referencia a la existencia de una crisis y
restructuración de la política tradicional, crisis que ve morir antiguas formas de ejercicio
y legitimación, y que encuentra en nuevas prácticas y discursos, formas de hacer
política alternativamente.
Por todo esto, plantear a la construcción democrática como parte del impacto que los
movimientos de resistencia tienen sobre el quehacer político, implica el desafío de
reposicionar en el debate la finalidad de los propios movimientos que no se agota en la
satisfacción de un reclamo, sino que se presenta como horizonte de conquista más
amplio y valioso. Y de aquí la trascendencia que la dimensión de los movimientos tiene.
La democracia a concretarse, basada en la reciprocidad, la horizontalidad, la equidad y
la apuesta por refundar las relaciones sociales hacia un espectro no capitalista, da
cuenta de un fuerte contenido utópico. La utopía en este sentido, no se recrea como
anhelo esperanzado desanclado de la realidad, sino que supone un análisis de la
situación existente, para la construcción de una realidad diferente.
No resulta fácil pensar, pensarse, desde posiciones distintas de las actuales, y las
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tentaciones para reproducir conocimientos socialmente considerados comunicables o
asimilables desde la perspectiva dominante no dejan de ser fuertes. Existe, no obstante,
una significativa tendencia a contestar en cada etapa la visión dominante, poniendo en
cuestión sus afirmaciones, denunciando sus objetivos políticos o ideológicos y aún,
colocándose a distancia de los principios y criterios que postulan. Es esto lo que se ha
considerado como “pensamiento crítico” en diversos periodos, y puede decirse, sin
temor a la equivocación, que la confrontación con el pensamiento dominante que sobre
estas bases se realiza en toda América Latina constituye un principio significativo de
construcción de conocimiento problemático y de comunicabilidad con pensamientos
semejantes en nuestra propia región y en otras partes del mundo1.
Las conclusiones derivadas sobre las posibles motivaciones societarias en la
construcción identitaria y comunitaria de un sector de la realidad urbana y social-
cultural de la ciudad de México, fueron:
La estrategia de lucha social alternativa, han promovido un “sistema de organización
popular”, dentro de una concepción discursiva de construcción de una “nueva
sociedad”, de un ciudadano comunitario y con “conciencia de clase”, para influir en la
toma de decisiones de política pública.
La lucha por la definición de los derechos individuales y colectivos dentro del concepto
de sociedad civil, ha sido infinidad de veces escamoteada por los grupos de poder para
imponer su hegemonía y su visión de Estado, privilegiando sus intereses en detrimento
de “los otros”. Entendiéndose que esos “otros” eran los enemigos y/o contrarios de
clase: el proletariado o clase trabajadora, el pueblo en general; pero esos “otros” han
crecido y se han diferenciado; en particular la sociedad civil, integrada ya no solamente
por ese “pueblo” en abstracto, sino incluyendo, además de los trabajadores y las clases
medias, a los campesinos, indígenas, mujeres, luchadores de género y los en pro de los
derechos civiles, culturales, ambientalistas, sin tierra, de identidad, y un largo etcétera
que abarca todos los tipos de lucha democrática posible en la actualidad para incidir en
la toma de decisiones políticas.
1 Sosa, R. (2004)
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Precisamente esa realidad social que pregunta “hacia dónde” dirigir sus pasos. Hacia
dónde y cómo participar en la misma realidad y que incluya a esos “otros” y abata la
desigualdad, privilegiando la democracia y la soberanía popular que dé paso a
gobiernos legítimos, incluyentes y comprometidos con la sociedad que le da su fuerza
institucional es el permanente cuestionamiento de América Latina, en especial en las
últimas décadas. La reclamación sobre los derechos comunitarios e identitarios ha
devenido en Oportunidades Macro políticas, las que definitivamente inciden e incidirán
en la formulación de políticas públicas que serán un reto a la articulación del discurso
posmodernista.
De forma específica identificamos al menos dos rutas por las que deberán orientarse las reformas y ajustes a los mecanismos de inclusión y desarrollo social.
1). Hacia la discusión de políticas públicas que respondan a los retos de los
Movimientos Sociales
Vertiente normativa
En el contexto de la Ciudad de México y su entorno de megalópolis asistimos a la
disparidad de un conglomerado social que comparte una forma de vida que no
corresponde a una igualdad de derechos.
Una ciudad limitada en su soberanía al no tener una Constitución Política propia, lo que
representa que sus ciudadanos tengan menos derechos de autodeterminación respecto
a lo que los afecta en su diario convivir, poniéndolos en una posición de pérdida de
derechos políticos con respecto a sus vecinos. Y a sus vecinos, del área conurbada,
viviendo una doble vida ciudadana ya que si bien goza de derechos políticos plenos, en
términos de los marcos constitucionales que los sustentan, en el Estado de México se
ven limitados en el ejercicio de aquellos que derivan de los espacios ganados en la Ley
de Participación Ciudadana.
Es decir, dada la naturaleza común de las condiciones de precariedad y desigualdad
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que prevalecen en el país, las reivindicaciones de los movimientos sociales no
reconocen fronteras ni límites espaciales impuestos desde una lógica y diseño
gubernamental pensado para una circunstancia histórica diferente a la actual. En este
sentido, la esquizofrenia legal que esto provoca para la participación social organizada,
representa un reto mayor para ordenar tanto los mecanismos de atención como de
gobernabilidad del conflicto social generado por las condiciones adversas en que vive el
sector mayoritario de los habitantes de la zona conurbada de la Ciudad de México.
Por lo que se hace necesario replantear el marco legal vigente donde se prevea al
menos lo siguiente:
• Igualdad de derechos ciudadanos para los habitantes de la zona conurbada de la
Ciudad de México;
• Una Ley de Participación Ciudadana incluyente, donde las organizaciones
sociales, las no gubernamentales y los movimientos sociales encuentren los
caminos suficientes para plantear, discutir y resolver las diferentes problemáticas
que genera la convivencia social, económica y política de esta megalópolis.
Donde de manera expresa se les reconozca su calidad de representación más
que de participación social;
• Reconocimiento pleno de los derechos políticos de los ciudadanos del Distrito
Federal con la proclamación del marco constitucional que decidan les
corresponde a la luz de la Carta Magna
2) Vertiente de mecanismos de articulación de los movimientos sociales con los
órganos de gobierno
Si bien en el Distrito Federal la participación ciudadana se ha elevado a Ley es claro
que los incentivos a dicha participación se han visto limitados desde la propia Ley que
los tutela hasta la poca cultura de involucramiento social (que si bien hemos dicho que
la participación no se puede imponer, bien se puede trabajar en la promoción y el
fomento de esta, tarea fundamental pero no limitativa de los movimientos sociales).
Se ha vertido evidencia clara y suficiente de lo legítimo de las causas y razones que
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dan origen a los distintos tipos de movimientos sociales en México; pero más allá de su
legitimidad deben ser vistos como vías alternativas que permiten tanto al gobierno como
a los demás actores políticos darle capilaridad al sistema político nacional, para lo cual
deben plantearse al menos los siguientes elementos para la construcción de políticas
públicas incluyentes:
• Facilitar a los movimientos sociales interesados la agenda de discusión de las
iniciativas de Ley, a través de mecanismos que aseguren su inclusión y
participación;
• Privilegiar en la programación de las acciones de gobierno locales los
planteamientos de los movimientos sociales cuyas demandas confluyan
territorialmente en su impacto, acercando las instituciones a los ciudadanos y
que éstos sean tomados en cuenta.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
REPORTE DE INVESTIGACIÓN
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva,
2000 - 2010
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
ÍNDICE INTRODUCCIÓN......................................................................................................................................................... 1 CAPÍTULO 1 .............................................................................................................................................................. 14 MARCO TEÓRICO ................................................................................................................................................... 14
1.1. El ESTADO COMO FORMA SUPERIOR DE ORGANIZACIÓN SOCIAL. ......................................... 14 1.2. CONCEPTO DE GOBIERNO. ..................................................................................................................... 21
1.2.1. MONTESQUIEU Y LA DIVISIÓN DE PODERES. ............................................................................ 21 1.2.1.1. EL PODER EJECUTIVO. .............................................................................................................. 22 1.2.1.2. EL PODER LEGISLATIVO. .......................................................................................................... 24 1.2.1.3. PODER JUDICIAL .......................................................................................................................... 27
1.3. QUE HACE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ........................................................................................ 28 1.3.1. EL PROCESO ADMINISTRATIVO. .................................................................................................... 30 1.3.2. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MEXICANA ................................................................................ 30
1.4. EL ESTADO DE BIENESTAR. ................................................................................................................... 33 1.5. LA POLÍTICA SOCIAL EN LOS MODELOS DE BIENESTAR Y DE DESARROLLO ....................... 36
1.5.1. LOS MODELOS DE BIENESTAR SOCIAL ...................................................................................... 37 1.5.1.1. EL MODELO DE ASISTENCIA SOCIAL, LIBERAL O RESIDUAL ........................................ 38 1.5.1.2. EL MODELO DE SEGURIDAD SOCIAL OBLIGATORIA, CONSERVADOR, CORPORATIVISTA O INSTITUCIONAL .................................................................................................. 39 1.5.1.3. EL MODELO SOCIALDEMÓCRATA O MODERNO ................................................................. 40 1.5.1.4 EL MODELO RUDIMENTARIO. ..................................................................................................... 41 1.5.15 EL MODELO POST-AUTORITARIO. ............................................................................................. 41
1.5.2. EL BIENESTAR Y LA POLÍTICA SOCIAL ....................................................................................... 42 1.5.2.1 EL ESTADO Y LA POLÍTICA SOCIAL ........................................................................................ 42 1.5.2.2. DEFINICIONES ............................................................................................................................... 43 1.5.2.3 OBJETIVOS...................................................................................................................................... 48 1.5.2.5 LÓGICA DE FUNCIONAMIENTO ................................................................................................. 49 1.5.3.1 EL MODELO DESARROLLISTA Y LA POLÍTICA SOCIAL TRADICIONAL ....................... 51 1.5.3.2 MODELO NEOLIBERAL Y LA "NUEVA" POLÍTICA SOCIAL ............................................... 54 1.5.3.3 MODELO DE DESARROLLO HUMANO Y POLÍTICA SOCIAL EMERGENTE ................... 58
1.6.1. CONSTRUCCIÓN Y EFICACIA DE UNA POLÍTICA SOCIAL. ..................................................... 65 1.6.2. INSTITUCIONALIDAD DE LA POLÍTICA SOCIAL ......................................................................... 68 1.6.4. LOS OBJETIVOS DE LA POLÍTICA SOCIAL .................................................................................. 71 1.6.5. POLITIZACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL: CABILDEOS, GRUPOS DE PRESIÓN Y TRÁFICO DE INFLUENCIAS. ........................................................................................................................ 75
CAPITULO 2 .............................................................................................................................................................. 79 POLÍTICAS Y PROGRAMAS SOCIALES EN MÉXICO. ................................................................................... 79
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
2.2. UNIVERSALISMO SEGMENTADO (1941-1982). ................................................................................... 81 2.2.1 PROGRAMA DE INVERSIONES PÚBLICAS PARA EL DESARROLLO RURAL (PIDER) ..... 86 2.2.3 EL SISTEMA ALIMENTARIO MEXICANO (SAM) ............................................................................ 89
2.3. FOCALIZACIÓN ASISTENCIAL (1983-2006) ......................................................................................... 89 2.3.1 EL PROGRAMA NACIONAL DE SOLIDARIDAD (PRONASOL). ................................................. 91 2.3.2. PROPÓSITOS DEL PROGRAMA NACIONAL DE SOLIDARIDAD ............................................ 92 2.3.3. LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL PRONASOL. ............................................................ 94 2.3.4. LOS SUBPROGRAMAS DEL PROGRAMA Y SU ESTRATEGIA DE INSTRUMENTACIÓN. 96
2.4. EL PROGRAMA DE EDUCACIÓN, SALUD Y ALIMENTACIÓN (PROGRESA) ............................. 107 2.4.1 EL DIAGNÓSTICO ............................................................................................................................... 109 2.4.2. OBJETIVOS, DISEÑO Y ESTRATEGIA .......................................................................................... 112 2.4.3 COBERTURA. ....................................................................................................................................... 116 2.4.4. PRESUPUESTO. ................................................................................................................................. 122 2.4.5. TRANSFERENCIAS MONETARIAS ................................................................................................ 129 2.4.6. COMPONENTE ALIMENTARIO. ...................................................................................................... 133 2.4.7 COMPONENTE DE SALUD. ............................................................................................................... 135 2.4.8 COMPONENTE EDUCATIVO ............................................................................................................. 137 2.4.9. ENFOQUE DE GÉNERO .................................................................................................................... 140 2.4.10. SATISFACCIÓN DE BENEFICIARIOS. ......................................................................................... 141 2.4.11. PERSPECTIVAS DEL PROGRAMA. ............................................................................................. 142
CAPÍTULO 3. ........................................................................................................................................................... 149 POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO 2000-2010. .................................................................................................... 149
3.1. LOS EJES EN QUE SE DESARROLLARON LA POLÍTICA SOCIAL EN LOS GOBIERNOS DEL PAN. ...................................................................................................................................................................... 149
3.1.1.- LOS PROGRAMAS SOCIALES PANISTAS. ................................................................................ 152 3.1.2 DESARROLLO DE CAPACIDADES. ................................................................................................ 152 3.1.3 GENERACIÓN DE OPCIONES DE INGRESO. ............................................................................... 155 3.1.4 DESARROLLO DEL PATRIMONIO. ................................................................................................. 164
3.2 EVOLUCIÓN DE LOS INDICADORES DE POBREZA Y POLÍTICA SOCIAL .................................. 168 3.2.1. ELEMENTOS QUE INCIDEN EN EL NIVEL DE POBREZA ........................................................ 169 3.2.2. GASTO EN PROGRAMAS PARA LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA ................................. 182
3.3 HIPÓTESIS .................................................................................................................................................... 281 CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN ....................................................................... 289 BIBLIOGRAFÍA ....................................................................................................................................................... 304
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
1
INTRODUCCIÓN
Al comenzar el estudio de “La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010”, fue preciso definir y ajustar el
planteamiento inicial a ciertas consideraciones generales, así como del contexto
histórico social dentro del cual se encuentra determinado como un instrumento jurídico
que le da razón y lógica necesaria dentro de nuestro sistema jurídico vigente.
Mientras "el liberalismo y el individualismo, característicos de la primera etapa del
Estado contemporáneo, proclamaron como valores políticamente predominantes los
derechos del hombre y la división de poderes, para preservarlos... los gobiernos dejaron
libremente el desarrollo de las fuerzas económicas, propiciando con ello que,
paradójicamente, la injusticia social se institucionalizara en las estructuras
constitucionales a través de los derechos individuales" según menciona Sánchez
Bringas. En épocas anteriores como la del esplendor del mundo antiguo, en Grecia, así
como durante la Edad Media fuera considerada un hecho meramente natural además
de circunstancial, siendo esto el motivo fundamental por el cual el Estado mantuvo su
carácter de vigilante al limitarse estrictamente a mantener y soportar el orden público,
preservar la paz social y aplicar las leyes, siguiendo a Sánchez Bringas.
Sin duda consideramos que constituyó un alcance desproporcionado el que los
individuos lograran la justicia individual basada principalmente en la igualdad formal
frente a la ley, es decir, que existiera la posibilidad tangible de exigir el respeto a todos y
cada uno de sus derechos individuales frente a otras personas, ya que de esta manera
no solamente se reconocieron los derechos humanos, sino además la posibilidad de
hacerlos valer frente a otros gobernados y frente a la propia autoridad.
Así pues, los derechos del hombre alcanzaron niveles máximos de
institucionalización al ser consagrados a nivel constitucional en diversos sistemas
jurídicos contemporáneos, incluyendo desde luego al nuestro. Sin embargo, los
defectos de este modelo liberal no tardaron en aparecer, pues diversos sectores de la
población cuyas circunstancias eran desventajosas respecto del libre mercado, se
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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sometieron al arbitrio de un Estado en el cual la premisa legal estaba basada en la
igualdad formal frente a la ley, provocando profundas y dolorosas diferencias en cuanto
a posibilidades de desarrollo económico, oportunidades de elevar su nivel de vida en lo
que corresponde a educación, trabajo, salud y seguridad social respecta
fundamentalmente.
Debido a esta circunstancia es que, la aspiración a la justicia y la igualdad se
volvieran el eje rector y permanente de la historia de nuestro país a partir de su
surgimiento como Estado independiente. Así pues, desde José María Morelos, quien
expidió Los Sentimientos de la Nación en 1813 se hablaba ya de la necesidad
imperiosa de establecer los principios normativos que se encaminaran al rescate de los
sectores vulnerables de la población. En dicho documento se establecía que "como la
buena ley es superior a todo hombre, las que dicte nuestro Congreso deben ser tales
que obliguen a constancia y patriotismo, moderen la opulencia y la indigencia, y de tal
suerte se aumente el jornal del pobre, que mejore sus costumbres, aleje la ignorancia,
la rapiña y el hurto".
A lo largo de este análisis daremos cuenta del desarrollo de esta investigación y
de sus verdaderos alcances, pues la demagogia está de más cuando aunado a los
problemas anteriormente planteados tales como la miseria extrema de miles de
mexicanos, la desigualdad de oportunidades educativas y laborales, la ínfima estructura
del sector salud, y otros, se adhieren la concentración y rezago institucional, la creciente
corrupción, el lastre de la delincuencia organizada, la miseria exacerbada, la
contaminación ambiental y la pérdida de vitales recursos naturales como el agua.
A inicio del siglo XX, debido a que la dinámica socio-política del país, en ese
momento refleja situaciones trascendentes, que lo proyectan a una Revolución Social y
que después de seis décadas y media, se reincide con los viejos vicios, como es la
preferencia del capital transnacional dominante -por las élites locales-, omitiendo los
intereses de la sociedad y la defensa de la soberanía nacional, sin importar los valores
cívico-políticos que esta institución implica. Los anales económico-sociales han sido
claros: cuando las fuerzas sociales de una Nación se encuentran en equilibrio, un país
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
3
tiende a superar todas las barreras que se le impongan u obstaculicen, realizando lo
que a su interés nacional corresponda.
Como ejemplo de esto, hemos encontrado constancia con los actos y hechos de
gobierno del general Lázaro Cárdenas del Río en el período 1934 a 1940, con el Plan
Sexenal; manifestándose la trascendencia constructiva y positiva que en la economía y
sociedad puede dejar el manejo de los recursos naturales y los acuerdos con los
sectores productivo y social interesados por la vía del desarrollo nacional autónomo y
soberano; lo cual es posible aplicar de nueva cuenta en México, conjugándose esta
tendencia -en el actual período de globalización-con una apertura comercial de
auténtico desarrollo económico para la empresa nacional y, de creación y apertura de
igualdad de oportunidades, para toda la población.
Al respecto, con el despegue económico apoyado en la explotación y
transformación de los recursos petroleros -de 1977 en adelante-, se vislumbró la
posibilidad de dirigir al país por la vía del desarrollo mediante los factores de capital y
de avance científico y tecnológico; truncándose esta oportunidad por el incorrecto
manejo de los abundantes recursos públicos.
El problema anterior no es el único factor que propició el actual rezago social de
nuestro país; contribuyendo a modificar las políticas, principios y objetivos que dieron
sustento a la pacificación social en el país después de la revolución, con las que se
logró un crecimiento económico y la atención de las necesidades de bienestar social a
una población mayoritaria de escasos recursos durante el Cardenismo y el desarrollo
estabilizador (6% de crecimiento económico anual de 1935 a 1968), así como en el
desarrollo compartido 1970-1982.
La economía latinoamericana -incluyendo México-, se ha caracterizado por la
dependencia económica (de capital, ciencia, tecnología e infraestructura moderna) y un
atraso cultural y educativo; acentuado en la medida que las economías europeas se
desarrollaron con la tecnología resultante de la revolución industrial -energía calórica,
máquina de vapor y telar mecánico- y el uso posterior de la electricidad; acelerándose
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
4
esto en el s. XX con el desarrollo de la investigación científica en materia de energía
atómica, electrónica, informática, robótica y biotecnología).
Esta realidad ha sido adversa para nuestra región; su cultura -autóctona- y
propiedades han sido transgredidas al nivel de exterminio o subsistencia; los
vencedores -peninsulares y herederos criollos- poseyeron los medios de producción,
con una cultura, costumbres y preferencias por el atesoramiento y el consumo suntuario
de la riqueza originaria, con mínima o nula reinversión; generando economías de
autoconsumo y quedando a la zaga respecto a las metrópolis europeas y a las colonias
anglosajonas en América (E.U.), con un considerable atraso en ciencia y tecnología.
Es así como este tema corresponde a las condiciones desfavorables que
históricamente ha experimentado México desde sus inicios como Nación, confrontando
a los núcleos de Poder políticos y económicos de la Plutocracia; y que obedece a la
necesidad de que sean reconocidos los intereses de clase de estos estratos sociales
desfavorecidos por motivos sociales, económicos y políticos; regionales y geográficos.
Social y Económico debido a que la estructura económica del dominio español,
se fundó en una práctica de clasificación de castas, tipificadas por las funciones y
tareas de orden productivo que requerían del control de la población aborigen,
continuando esta situación en los períodos Independiente, de Reforma, Porfiriato y los
primeros años después de la Revolución Mexicana.
Político, por los intereses en juego de la clase dominante: Imperial (esclavista) y
Señorial (feudal) y, posteriormente, Imperialismo capitalista transnacional, conjugado
con los grupos de poder locales, en un México subdesarrollado, debido a grandes
carencias de Educación y Cultura para la mayoría de la población, así como de Ciencia
y Tecnología; modificándose esto cuando fueron aplicados los preceptos de la
Revolución Mexicana:
Con esta, la modificación de estructuras políticas generó un cambio paulatino en
el ámbito social y económico; propiciando el desarrollo del sector social en períodos
sucesivos, en materia de: Educación Pública; Salud (se logró incrementar la edad
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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promedio de vida del mexicano); Vivienda (se crearon importantes organismos con
cobertura nacional, con grandes logros para la población trabajadora); Desarrollo Rural
y Urbano (se construyeron grandes, medianas y pequeñas obras de infraestructura
hidráulica para el desarrollo agrícola y para la entrega de agua en bloque para el medio
urbano, industrial y turístico).
Finalmente, Regional y Geográfico debido a que las características de climas y
suelos, como económico-sociales de cada localidad y ámbito territorial -desde la
Conquista-, marcaron tanto a los autóctonos como a las actividades productivas que
estos debían desarrollar, bajo condiciones de explotación intensa del trabajo
esclavizado y concentración de la riqueza por sus dueños.
En este contexto, con el advenimiento de la Revolución Francesa y la
Independencia de Estados Unidos, la concepción humanista institucionalizó los
Derechos del Hombre, reflejándose en México como factor de cambio y
constituyéndose como nación independiente. Posteriormente y una vez concretada la
guerra revolucionaria del siglo XX, estos se establecen en la Constitución de la
República -1917-, como Derechos Sociales de la población; por esto, la inquietud deriva
de la necesidad de establecer en forma clara, con base en el análisis de las conductas,
decisiones, programas, recursos y metas alcanzadas o logradas por el Gobierno, los
siguientes puntos:
A) ¿Qué ha sucedido con los compromisos derivados de la ideología de la
Revolución Mexicana en términos de Justicia Social, como son: Reparto de
Tierras; Apoyo Integral a la Producción Rural y Políticas en Materia
Alimentaria; Respeto a los Derechos Laborales; Atención económico-social a
los Grupos Marginados; y Dignificación de las Etnias?
B) ¿Qué ha pasado en la orientación de las Políticas y Acciones del Gobierno
Federal después de noviembre de 1982 en cuanto a la obligación de atender las
necesidades de la población bajo término Constitucional en materia de
Educación, Salud, Vivienda, Empleo, Redistribución de la Riqueza, Derechos
Indígenas, Protección a Menores y Derechos de la Mujer?
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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Recordemos que el Estado Mexicano es el ente político cuyo compromiso es el
de resolver los requerimientos de la Comunidad Nacional con los instrumentos de
Política Económica y Social que han sido creados en el transcurso del México
contemporáneo; ya que como factor de equidad y justicia, ante la "obligación de los
Mexicanos de contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Distrito
Federal o del Estado y Municipio en que residan, de manera proporcional y equitativa
que dispongan las Leyes" (Art. 31, fracc. IV; Constitución General de la República), el
Estado Mexicano, como contraprestación, debe atender las necesidades de sus
ciudadanos, debido a que..."La soberanía nacional reside esencial y originariamente en
el pueblo y se instituye para beneficio de este"... (Art. 39, Constitución General de la
República).
Pobres, pobreza ¿qué hacer con ellos y sobre ellos? Mucho: pensar, discutir,
actuar, contarlos, medirlos, clasificarlos, hacerlos más, disciplinarlos con toda la
formalidad reglamentaria establecida y necesaria. Los pobres y la pobreza nos ocupan,
son muchos y no se les puede dejar sueltos por ahí, es necesario hacerlos soñar en
mundos mejores, ofrecerles la redención o que acepten su destino, indicarles el camino
para lograrlo, que crean en ella, y tomen la senda que se les indica para enfilarse rumbo
al éxito (o la prisión), pobres excelentes, de calidad. No es poca cosa embarcarse en tal
empresa de transformación y aceptación, se necesitan poderes extraordinarios para
acometer tal empresa de seducción y cambio.
La pobreza y sus implicaciones se pueden analizar a partir de tres líneas: a) la
discusión sobre la participación del Estado en la economía; b) la relación entre la
política económica y la política social y c) los aspectos que condicionan la situación de
pobreza.
Al comparar los indicadores del bienestar social en México del INEGI en su inicio
y fin de siglo, los resultados y tendencias son contrastantes:
• México abrió el siglo con 14 millones de habitantes y lo cierra casi con
100.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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• Hacia mediados de siglo la esperanza de vida era de 55 años, hoy es
mayor a 70 años.
• El promedio de educación de los mexicanos hacia mediados de siglo era
de primero de primaria. Hoy es de segundo de secundaria, según cifras
oficiales.
• En cuestión de vivienda, casi se han triplicado porcentual mente los
satisfactores. Hacia mediados menos del 20% de las viviendas tenían
agua entubada, hoy gozan de este servicio el 88% de los hogares.
• Actualmente son 3 las entidades federativas de menor desarrollo:
Guerrero, Chiapas y Oaxaca. Sus indicadores son similares a los que
presentaban el D.F. y Nuevo León en 1960.
• En las zonas de mayor desarrollo, la alfabetización es del 100%, mientras
que en las de menor desarrollo aún hay un 20% de analfabetas.
• El crecimiento poblacional continuará disminuyendo. Hacia el año 2030
llegaremos a ser 130 millones de mexicanos.
• El proceso de urbanización proseguirá en las primeras décadas del siglo
XXI.
• La fuerza laboral en el campo seguirá disminuyendo. En 1970 eran el
50%, hoy son el 23%.
• Continuará la expansión del sector terciario. Del 30% en 1970, se pasó al
55% en el 2000
• Los flujos migratorios entre regiones crecerán. En 1970 sólo el 14% de la
población vivía en una entidad diferente de donde había nacido, en el año
2000 es de 25%.
• Hay un proceso de envejecimiento de la población. En 1970 casi la mitad
de mexicanos tenía menos de 15 años, ahora se ha reducido al 35%.
• El crecimiento de la informática continuará en el orden del 40% anual, lo
cual impactará en la enseñanza, en el uso del tiempo libre y en los
procesos productivos.
• México cuenta con los litorales más extensos de América Latina.
• Es la tercera reserva mineral del mundo.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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• Las reservas forestales están entre las primeras diez del mundo.
• Tiene grandes reservas petroleras.
• Es el noveno lugar mundial en flora.
• Es el primer lugar en reptiles.
• Es el segundo lugar en mamíferos.
• Es el sexto lugar en patrimonio natural de la humanidad.
• Tiene tres mil kilómetros de frontera con el primer mercado del mundo.
• Tiene un gran capital humano en su población.
• Tenemos ciudades costosas en su mantenimiento.
• Hay sobreexplotación en las zonas de agua subterránea.
• Hay una importante pérdida de biodiversidad en flora y fauna.
El reto para el futuro cercano es la preservación de recursos naturales y el
ordenamiento territorial, para que la población pueda estar ubicada en zonas, regiones
y ciudades, en donde exista una mayor calidad de vida y un desarrollo sustentare.
Durante el gobierno de Miguel de la Madrid se acentuó la discusión acerca de la
participación del Estado en la economía, incrementándose la influencia de ideólogos
neoliberales, cuya presencia es hoy notoria en los altos niveles de la administración
pública mexicana.
La Reforma del Estado, replantea la participación estatal en la economía,
reduciéndose ésta desde entonces y afectando rubros tan importantes como el gasto
social. Esta disminución se ha mantenido durante los últimos sexenios, con resultados
muy desfavorables para los sectores más desprotegidos de la población.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos sigue señalando que
la rectoría económica está en manos del Estado, facultándolo para asegurar el
bienestar de la mayoría, situación que realmente no se cumple.
Las políticas económicas aplicadas por los gobiernos mexicanos en las últimas
décadas tienen netamente un carácter restrictivo. De acuerdo a los Criterios Generales
de Política Económica de 1999, el gobierno justificó el predominio de las políticas de
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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contracción de la oferta monetaria, del crédito y del gasto público para reducir las
presiones inflacionarias, y así proteger el poder adquisitivo de la población. Sin
embargo, en México, los salarios reales se deterioran con alta y con baja inflación, ya
que los salarios siempre se reajustan en menor proporción que el crecimiento de
precios.
El proceso de globalización exige en las economías emergentes el predominio de
políticas contraccionistas y de estabilidad monetaria y cambiaría que favorecen al
capital financiero internacional, y deja a un lado por tanto la instrumentación de políticas
en favor de las demandas nacionales y del crecimiento económico generalizado, así
como sus consecuencias sobre la acumulación en la producción, el ahorro interno, el
comportamiento de los mercados de capitales y sobre el sector bancario.
Se ha observado que en México y en el resto de América Latina, por más que se
insiste en la disciplina fiscal y estabilidad monetaria y el tipo de cambio, no se logra el
aumento del ahorro interno, ni la disminución de las prácticas especulativas, ni la
vulnerabilidad externa, ni se alcanza la estabilidad bancaria.
Las deficiencias del actual modelo de crecimiento económico indican que habrá
que introducir nuevas políticas dirigidas para que disminuya la pobreza en México. El
ritmo de crecimiento económico lento o irregular en algunas zonas puede ocasionar que
no se logre una reducción significativa de la pobreza. Dada la actual distribución del
ingreso, aún con tasas de crecimiento sostenido, no se logrará sino una moderada
reducción de la pobreza. Las fuerzas del mercado no están generando ese modelo de
crecimiento económico de uso intensivo de la mano de obra no calificada conducente a
una reducción de la pobreza. Todos estos factores tienen importantes consecuencias
para la formulación de políticas.
El trabajo denominado “La Política Social en México: Antecedentes Históricos,
Situación Actual y Perspectivas”, tiene carácter de investigación documental descriptiva
y de gabinete (cualitativo), llegando a nuestras propias conclusiones sobre la
información recopilada y ha sido pensada en función de dos aspectos centrales: la
importancia de la política social para mejorar la calidad de vida de las personas y la
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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relevancia de los procesos de implementación en el accionar gubernamental. El primer
punto nos remite a considerar las acciones por los que un gobierno puede brindar
condiciones de vida dignas a las personas y el segundo subraya la complejidad del
accionar gubernamental en la búsqueda de sus objetivos.
El debate en México sobre las estrategias de combate a la pobreza y el
desarrollo social han cobrado interés en los últimos años, en parte por la constante
disminución del nivel de vida de las personas (crisis económicas recurrentes,
recesiones, desempleo y subempleo, desastres naturales, inseguridad pública) y en
parte por el renovado interés en el ámbito internacional sobre las prioridades sociales
que todo gobierno debe tener. También es de notar que, después de más de setenta
años de gobierno priísta, hay una exigencia de la sociedad de un cambio en la forma de
ejercer el poder público.
Precisamente, el triunfo de Vicente Fox en las elecciones presidenciales del año
2002 tuvo como pilar la amplia expectativa de cambio en las condiciones
socioeconómicas de las personas. Es por eso que los retos en materia social,
particularmente el manejo de la política social del actual gobierno, cobra relevancia para
saber si existe una diferencia tanto en el enfoque como en la cantidad de recursos
destinados a atender dicho asunto.
De antemano sabemos que todos los problemas acumulados no pueden
resolverse en pocos años, sin embargo, el presente estudio nos ofrece una visión
interesante de lo que se ha hecho en la materia y las perspectivas para el futuro
inmediato. Tampoco pretendemos descalificar a priorí las acciones del gobierno. Por el
contrario, intentamos ubicar las causas por las que el Programa Nacional de Desarrollo
Social (PNDS), documento rector de la política social, pudiera no ser exitoso y, de esta
manera, saber qué acciones emprender para mejorar su implementación.
El presente trabajo de investigación se dividió en siete capítulos. El primero está
dedicado a plantear el marco histórico de referencia de la situación social en México, el
tiempo prehispánico, la colonia, la revolución de independencia, la reforma y el imperio,
la república restaurada y el porfiriato, la revolución mexicana, el cambio social y el
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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compromiso constitucional; en el segundo se definen los principales conceptos
utilizados durante el desarrollo de la investigación, tales ¿Qué es política social?, ¿Qué
son las políticas públicas?, ¿Qué significa implementar una política?, definición de
desarrollo social, etc.; el tercero se hace un esbozo de la evolución en diferentes
épocas de la política social en México, partiendo de 1920 y hasta 2006, pasando por la
política social y el estado bienestar, el periodo formativo, desarrollo capitalista
independiente e igualdad social, crecimiento económico y desigualdad, etc.; en el cuarto
se puntualiza el marco jurídico social, asimismo analizamos cuidadosamente los
aspectos constitucionales de las garantías sociales, el derecho para el desarrollo social
tales como educación, salud, alimentación, vivienda, ambiente sano, trabajo, seguridad
social y los que sustentan el principio de la no discriminación. El principio de
supremacía constitucional, el principio de rigidez constitucional, la relación entre el
amparo y las garantías sociales, el carácter público e interés general de la LGDS, son
otros temas que abordaremos en este apartado.
En el quinto capítulo se analiza la política social nacional para el desarrollo
social, los objetivos de la política social nacional contenidos en el plan nacional de
desarrollo, entre los que serán de principal interés el garantizar que el gobierno federal,
las entidades federativas y los municipios apoyen la participación social en la
formulación, ejecución, instrumentación, evaluación y control de los programas de
desarrollo social, de manera activa, coordinada y corresponsable, tomando como
vertientes de la política nacional para el desarrollo social la superación de la pobreza
por medio de los instrumentos adecuados para proporcionar educación, salud,
alimentación, generación de empleos o en su defecto autoempleos y capacitación;
seguridad social y programas de asistencia social; el desarrollo por regiones y su
estructura social básica, así como el fomento al sector social de la economía.
En el sexto se describe el diagnóstico de la situación social formulado por el
gobierno federal (a través del PNDS), Finalmente procedimos al estudio de las
instancias administrativas creadas por la Ley General de Desarrollo Social para la
consecución de todos y cada uno de los objetivos que pretende alcanzar, es decir,
desde la medición de los índices de pobreza, hasta la distribución, canalización y
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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aplicación de los recursos públicos que utilizarán las entidades y dependencias públicas
que participen en la ejecución de los programas de desarrollo social.
El séptimo aborda una estrategia social alternativa, la tendencia en
Latinoamérica y en México, elementos a considerar en el diseño de una política social
alternativa para México; el último apartado de esta investigación está destinado a
presentar las conclusiones a las que se llegaron en el desarrollo del presente trabajo.
Finalmente, tal vez convenga puntualizar que la política social es un asunto
sobre el que mucho se ha discutido, aunque no siempre con la seriedad necesaria. En
esta discusión encontramos las opiniones más diversas sobre lo que se debe entender
por necesidades básicas, bienestar o calidad de vida; inclusive no hay un consenso
entre los expertos sobre el significado de pobreza. Asimismo, las metodologías para la
identificación y cuantificación de las personas u hogares carenciados enfrentan
problemas de diversa índole, desde aspectos tales como la simplicidad de sus
supuestos, pasando por la falta de información disponible en las encuestas que sirven
como fuente de información, hasta la extrema complejidad de las propuestas, lo cual, en
términos políticos, las hace inviables.
Los elementos anteriores hacen del presente tema una interesante fuente de
estudio, donde las investigaciones orientadas a mejorar las estrategias de desarrollo
representan una contribución para mejorar la eficacia de los gobiernos en el manejo de
la política social, y con ello, a mejorar las condiciones de vida de las personas.
A manera de cierre, en todas las organizaciones humanas han existido sectores
poblacionales que por diversas circunstancias se encuentran en desventaja respecto de
los otros individuos que también forman parte de dicho Estado, y es precisamente esa
desventaja la que ha propiciado la creación de mecanismos tanto jurídicos como de
índole política para subsanar en tanto sea posible, dicha desigualdad. En estos
términos se crea la Ley General de Desarrollo Social, como un instrumento legal
encaminado a la protección de los sectores más vulnerables, por no llamarles débiles,
de la población mexicana; anota así Martínez Morales "la protección al débil como
derecho social debe entenderse como el conjunto de medidas jurídico políticas
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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adoptadas para tutelar el interés de la parte que se encuentra en relativa desventaja en
determinadas relaciones personales".
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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CAPÍTULO 1
MARCO TEÓRICO
1.1. El ESTADO COMO FORMA SUPERIOR DE ORGANIZACIÓN SOCIAL.
La para la realización del presente trabajo de investigación, requiere que
retomemos los diversos conceptos que permitan entender con mayor claridad las
políticas sociales, ya que no podría entenderse el objeto de estudio, sin analizar el
punto de partida de toda vida en sociedad, es decir, no podríamos entender los males
que aquejan a la sociedad sin analizar primeramente como se forma ésta y en qué
espacio se relaciona, así como los problemas que giran en torno a ella. Debido a esto,
es necesario retomar, en un breve recorrido, a los grandes autores que tratan el tema
de una u otra forma, con la finalidad de exponer sus ideas principales.
Si bien no es preciso señalar todo el pensamiento que existe y se ha escrito
relacionado con el Estado, el gobierno, la administración pública y políticas sociales. Es
necesario desarrollar estos temas, al ser conceptos que permiten analizar y tratar el
tema principal del documento. Así, la pretensión es revisar a los principales y más
importantes exponentes del tema, sin el objetivo de ahondar demasiado en cada
aspecto teórico.
Las políticas sociales son importantes en todo el mundo y sobre todo para
nuestro país, debido a que el análisis realizado en éstas, implica examinar diversos
actores como el Estado, el Gobierno y la Administración Pública, así como la Sociedad
y los mínimos de bienestar que debe tener esta última para su desarrollo, la cual es la
principal afectada en la relación entre los anteriores. Así, se puede comenzar a explorar
de manera general al Estado, el que según algunos autores, es la organización máxima
de la sociedad, de forma tal, se puede encontrar incluso una definición parecida en la
República de Platón durante un dialogo entre Sócrates y Glaucón (Platón, 1985)
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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“¿No nace la sociedad de la impotencia en que de bastarse
a sí mismo se encuentra cada hombre, y de la necesidad que
siente de muchas cosas? ¿Tiene alguna otra causa su origen? –
Ninguna otra sino ésa. –Así como quiera que la necesidad de una
cosa moviese a un hombre a unirse a otro, y otra necesidad a otro
hombre, la multiplicidad de esas necesidades ha reunido en un
mismo lugar a diversos hombres con la mira de ayudarse unos a
otros, y hemos dado a esa sociedad el nombre de Estado.”
Platón ya hacía referencia a las formas de organización de los hombres en
donde apuntaba que la necesidad e insatisfacción de ciertas cosas provocaba la
reunión de los mismos, para cubrir las insuficiencias. Por lo que la congregación de los
hombres en su máxima expresión dio origen a una forma de organización más
avanzada; la “polis”, que para efecto de los estudios de muchos autores se ha
interpretado como la ciudad Estado, o lo que equivaldría al Estado actual, donde según
Platón, la forma en que se repartiría el fruto del trabajo obtenido en conjunto de los
habitantes, era a través de la venta y la compra de las cosas. Y que lo más importante
dentro de la constitución de la polis y la repartición de los frutos logrados, era la
nutrición, la casa y el vestido y que el hombre debía cuidar el procurarse a sí mismo y a
su familia, la carne, vino, vestiduras, calzado y un lugar en donde alojarse. (Platón,
1985)
La forma en que Platón describe la manera en que los individuos debían procurar
vivir, no cambia en tiempo y espacio, debido a que las necesidades del hombre en
sociedad siguen centrándose en conseguir alimento, trabajo y vivienda entre otros para
tener calidad en su vida e incluso para subsistir dentro de la sociedad. También es
preciso señalar la concepción que se tiene del Estado o de la polis, y su organización,
debido a la relación que guarda con la sociedad, ya que cambia conforme a las
necesidades del ser y requiere de un proceso de adaptación que corra en paralelo a las
demandas y evolución sociales; así, la organización ideal de los hombres se verá
reflejada en un Estado ideal.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
16
La prudencia, valor, templanza y justicia, son adjetivos utilizados en “La
República” para describir al Estado ideal en donde cada una de las cualidades
enunciadas, tienen un igual en los seres humanos, es decir, que los hombres deben
poseer las mismas características que el Estado, o visto de otra forma, la condición en
que viven los hombres se ve reflejada en el Estado.
La prudencia por una parte, depende principalmente de los sujetos que integran
al Estado, pero más enfáticamente de los que lo gobiernan y sobre todo de su forma de
actuar ante la sociedad. El valor es considerado por Platón como; la educación
adquirida por los guerreros para que no fallen en sus actividades y sean leales a pesar
de los deseos a que puedan ser llevados por el poder, es decir, que la educación forma
un papel fundamental al inculcar en las personas valores, lo que forma la lealtad a los
principios adquiridos. La templanza según Platón es el orden que se establece en la
sociedad en lo que se refiere a los placeres y las pasiones, de modo que ésta, es la
armonía que existe entre los que gobiernan y los gobernados.
La justicia es la parte más importante para la creación del Estado ideal, ya que
dentro de él, consiste en que cada cual haga lo que tiene que hacer, sin interrumpir o
interferir en los asuntos de los demás. Los magistrados deben ser imparciales en los
juicios que se impongan a los ciudadanos, que los guerreros no fallen a sus principios y
exista armonía entre gobernados y gobernantes, y éstos actúen con prudencia frente a
los asuntos públicos de la sociedad. (Platón, 1985) Por tanto, la forma en que se
organiza la sociedad, los mínimos de bienestar que debe procurar el hombre o las
cualidades del Estado en donde vive la sociedad y es gobernada, son los lineamientos
que deben ser respetados y llevados a cabo para lograr la armonía y convivencia social
y que el Estado entendido como la forma en que decidió organizarse la sociedad, debe
garantizarlos para lograr su permanencia.
Aristóteles planteó en la política que el hombre es un animal social y tiene la
necesidad natural de asociarse con otros individuos, por lo que la primera forma de
organización o colectividad que busca, se da en la familia, siendo esta última en la que
el hombre satisface sus necesidades primarias, la familia es la asociación natural para
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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proveer a las necesidades diarias del hombre (Aristóteles, 1998). Retomó los
pensamientos de Platón en diversas formas como la idea de polis y las maneras de
asociación del individuo, que por naturaleza busca cubrir sus carencias en la
congregación de los individuos, ya que no puede lograrlas por sí solo en su totalidad, y
la primera forma de estas asociaciones surge en la familia, según Aristóteles. Si
podemos llevar un orden lógico del desarrollo de estas ideas, que la segunda etapa del
proceso es la unión de varias familias, las cuales conforman a la polis o Estado.
Dentro de la política se encuentra una idea importante que esboza la necesidad
que tienen los hombres cuando están a cargo de la familia y la administración de la
casa y a cargo del gobierno de la polis. Los bienes forman parte de la casa, y el arte de
adquirirlos del arte del gobierno de la familia; porque ningún hombre puede vivir bien, o
simplemente vivir de no tener cubiertas sus necesidades (Aristóteles, 1998), al decir
que el hombre requiere satisfacer sus necesidades, y no sólo al cubrirlas será
suficiente, sino necesita vivir bien, es decir, necesita calidad en su vida. Esta idea hace
reflexionar sobre la forma en que debe vivir el hombre perteneciente a una familia, polis
o Estado y la forma en que debe gobernar dentro de ellas para lograr la calidad que
necesita en su vida.
El hombre que se congrega y une para formar una familia es responsable por los
integrantes de la misma, y tiene como compromiso procurar mantenerla, tanto en la
subsistencia como en la administración de las riquezas según plantea Aristóteles, por lo
que si se traslada esa idea al conjunto de familias que se organizan en una polis o
Estado, también deben ser protegidas y atendidas por el que gobierna esa
organización, es decir, que al organizarse la sociedad surge un Estado que debe
proporcionarles lo necesario para su subsistencia.
Hegel supone la idea necesaria de que las cosas, según la dialéctica deben
entenderse y estudiarse a través de un planteamiento que utilice como base
fundamental una tesis, antítesis y el resultado de la contraposición de estos elementos
es la síntesis, de tal modo que la convergencia y punto de unión de los dos primeros
elementos da como resultado una síntesis. Así, el autor ejemplifica esta forma y método
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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dialéctico de entender las cosas de la vida en sociedad; según Hegel, trasladado al
método dialéctico entendemos que la contraposición de los que tienen (tesis) y los que
no tienen (antítesis), se reúnen y tienen su punto de convergencia en el gobierno
(síntesis), por lo que este último es el encargado de regular la vida entre los dos grupos
y no necesariamente pertenece a alguno.
Hegel realiza otra importante aportación al trasladar la dialéctica de esas clases
sociales en lucha, que tienen como síntesis al gobierno, al incluir a la familia y a la
sociedad en general dentro de esta idea lógica y filosófica. Para desarrollar este punto
dice que la familia es la tesis y la sociedad civil la antítesis por lo que la síntesis es el
Estado, es decir, en donde convergen y se unen los dos anteriores. El punto de unión
entre estos dos entes se da en la vida que desarrollan y crean a partir de su relación, es
decir, que el conjunto de familias y la relación entre éstas se da en un entorno social y
al organizarse el Estado, este argumento fue planteado por Platón y Aristóteles en la
república y la política respectivamente, como resultado de la relación entre las familias,
que en su conglomerado encuentran su antítesis en la sociedad. La idea de que la
sociedad sea el contrario de las familias puede ser un tanto contradictoria, pero si se
entiende a la sociedad como la forma opuesta de la individualidad de las familias se
tiene como resultado nuevamente a la individualidad pero en el Estado.
Para Hegel el Estado es la idea universal del hombre que se manifiesta en
comunidad (Sánchez Azcona, 1980). Así como lo planteó Aristóteles, el hombre tiene la
necesidad de buscar fuera de la individualidad y de la familia lo que le falta, esa
necesidad se ve satisfecha en la sociedad, la cual es vigilada y regulada por otra
expresión más grande que es el Estado. Si bien Hegel utilizó a la dialéctica para decir
que la familia es una tesis, la sociedad es la antítesis y el Estado la síntesis, es
necesario apuntar que el autor insistió constantemente en la necesaria distinción entre
sociedad y Estado, ya que las doctrinas antigua, medieval y moderna hablaron de la
comunidad humana, polis, civitas o pueblo y del gobierno de la comunidad (Sánchez
Azcona, 1980), por lo que la precisión de los términos debe ser tratada con cuidado
para no generar confusiones en el desarrollo de la idea de Estado, que para Weber:
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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“Una asociación de dominio de tipo institucional, que en el
interior de un territorio ha tratado con éxito de monopolizar la
coacción física legitima como instrumento de dominio, y reúne a
dicho objeto los medios materiales de explotación en manos de
sus directores pero habiendo expropiado para ello a todos los
funcionarios de clase autónomos, que anteriormente disponían de
aquellos por derecho propio, y colocándose así mismo, en lugar
de ellos, en la cima suprema… el verdadero dominio, que no
consiste ni en los discursos parlamentarios ni en las proclamas de
monarcas sino en el manejo diario de la administración, se
encuentra necesariamente en manos de la burocracia, tanto
militar como civil” (Weber, 1982).
“Hoy tendremos que decir que Estado es aquella
comunidad humana que, dentro de un determinado territorio,
reclama para sí el monopolio de la violencia física legitima”
(Weber, 1967).
El planteamiento de Weber respecto la idea de Estado no discrepa de las
enunciadas por los autores clásicos, sin embargo, esta concepción se traslada a la
relación entre personas que habitan en un mismo espacio y son administrados, es decir,
que existe un ente mayor que se legitima a través de su accionar al regular las
relaciones entre individuos.
“El Estado, como todas las asociaciones políticas que
históricamente lo han precedido, es un relación de dominación de
hombres sobre hombres, que se sostiene por medio de la
violencia legítima. Para subsistir necesita, por tanto, que los
dominados acaten la autoridad que pretenden tener quienes en
ese momento dominan” (Weber, 1967).
Si bien las relaciones entre individuos dan origen a diversas formas de
asociaciones, según Weber estas se deben organizar y deben ser organizadas por un
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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ente mayor, conocido como Estado, de forma tal que para esta conformación deben
existir dos partes; la sociedad administrada y el ente que la administra. Esta
conformación se da en la actualidad como el gobierno, que no es otra cosa sino la
materialización del Estado y la sociedad, o los gobernados que son la misma sociedad.
Existen tres justificaciones para legitimar esta dominación: la primera está
basada en la costumbre y tradición; la segunda en el carisma; la tercera en la legalidad,
es decir, sustentada en preceptos legales objetivamente fundados sobre normas
racionalmente creadas.
Weber realiza una aportación al estudio del Estado a través de un enfoque
sociológico y con una expresión relativamente estructuralista, donde parece que esa
forma de organización creada por la sociedad, estuviera allí, únicamente como un
instrumento de represión de la sociedad, enfocada a la protección de la misma
irónicamente, de tal modo que es necesaria su existencia y se legitima de diversas
formas, ya sea por la costumbre del dominio de hombres frentes a hombres o por los
preceptos legales que la misma sociedad acata y crea para su sobrevivencia. La idea
del monopolio del Estado frente a las relaciones humanas o de la sociedad, es debido a
que éste es el encargado de regular la vida en sociedad, es decir, en la forma en que
decidieron organizarse los individuos y el Estado es el único con el poder de decidir
cómo se deben dar esas relaciones.
El Estado es explicado y analizado de diversas formas según el paso del tiempo
y de acuerdo con cada autor, la constante explicación de su razón de ser y la manera
en que está conformado y fue creado, se debe básicamente a la forma en que decidió
organizarse la sociedad, es decir, la forma en que comenzaron a unirse los intereses de
los individuos, si bien es cierto que el Estado no se ha llamado siempre así, tiene sus
antecedentes en la polis o civitas o ciudades Estado, siendo siempre estas, la forma en
que la sociedad es organizada por un poder mayor, el cual procura el orden y relación
entre individuos.
Hasta este momento se realizó un breve análisis del Estado y la sociedad con la
finalidad de entender bajo qué circunstancias se da el desarrollo de la vida entre
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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individuos y cuáles son las causas que originan su congregación, de tal forma que se
señaló; la existencia de una fuerza que vigila el funcionamiento de ésta. Así podemos
decir que el Estado en su relación con la sociedad tiene un aparato de coacción que se
encarga de materializar todas sus funciones, el cual se denomina como gobierno. Este
nuevo elemento es entendido por algunos autores como el Estado en acción y
Montesquieu lo explica de la siguiente forma:
1.2. CONCEPTO DE GOBIERNO.
1.2.1. MONTESQUIEU Y LA DIVISIÓN DE PODERES.
Montesquieu, al analizar el régimen constitucional y político Inglés derivó la teoría
de la división de poderes. El estudio de ese sistema permitió a Montesquieu llegar a los
siguientes planteamientos:
• Las funciones del Estado son 3: Legislativas, Ejecutivas y Judiciales.
• Para garantizar la libertad política de los individuos es indispensable que
esas funciones se desempeñen mediante tres órganos diferentes del
Estado: el poder legislativo, el poder judicial y el poder ejecutivo.
• No deben reunirse dos funciones en un solo órgano, porque ello conduce
al absolutismo, es decir, el abuso del poder.( Pagaza Ignacio, 1984)
Montesquieu realizó un estudio que lo llevó a determinar que la concentración del
poder de un Estado en un individuo puede llegar a conducirlo al absolutismo, y la mejor
manera de evitar ese proceso de acaparamiento del poder, para tener un Estado
democrático es a través de la división del poder, mediante otro poder, es decir, quitarle
dominio al poder a través de su división, y que éste estuviera sujeto a otro. Si bien el
gobierno de los Estados varía dependiendo de cada país y a las corrientes adoptadas
durante su formación, para el caso mexicano, el gobierno tiene la forma que señala
Montesquieu, dividido en tres partes, siendo el ejecutivo, el más representativo –sin ser
el más importante- de los tres, debido a su carácter de dirección en el entorno político,
además de ser el que tiene mayor contacto con la sociedad, esto debido a la
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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administración de lo público a través de sus dependencias y entidades. Por ello, es
necesario analizar la composición del gobierno mexicano y sus elementos, con énfasis
en la administración pública y la forma en que se relaciona con la sociedad, gobierno y
Estado.
La necesidad de dividir el poder del gobernante sobre los gobernados, como lo
estudió Montesquieu, radica básicamente en conformar al Estado de una forma en
donde los habitantes de éste tengan la certidumbre de que sus derechos serán
respetados. Así es como se puede analizar qué temas como el de democracia,
legalidad, derechos y obligaciones comienzan a surgir debido a la complejidad en que
se desarrolla el hombre en sociedad, si bien es cierto que el titular del poder
denominado Ejecutivo, es el encargado de dirigir al Estado en cuanto a política y
administración se refiere, el poder Legislativo será el encargado de crear las normas
necesarias para esa convivencia social y el Poder Judicial, el encargado de vigilar que
esas reglas se cumplan. Se entiende que en todos y cada uno de los poderes en que se
divide el gobierno existe una administración, pero el énfasis que se le da a la
administración del poder ejecutivo, estriba en que es ésta parte del gobierno la que
tiene a su cargo mayor número de dependencias que atienden las demandas de la
población, así la administración de lo público es entonces otro tema de vital importancia
que se analizará más adelante.
1.2.1.1. EL PODER EJECUTIVO.
Los gobiernos de los Estados actuales varían dependiendo de cada país, y no
necesariamente responden a los mismos intereses, pero si tienen grandes semejanzas
y contemplan la idea de un poder que determine y dirija el rumbo, por medio del poder
ejecutivo, que es el que ejecuta, dirige o lleva el rumbo, además de ser generalmente el
que integra y representa a los otros poderes en los planos internacionales. Poder
Ejecutivo: el depositario supremo de este poder de la Unión es un solo individuo
denominado presidente de los Estados Unidos Mexicanos. El poder ejecutivo
materializa su acción a través de la administración pública, que es la intermediaria de
las acciones del gobierno con la sociedad (Pagaza Ignacio, 1984). La Constitución política
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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de los Estados Unidos Mexicanos, que es la norma suprema de la cual se desprenden
todas las leyes del país, plasma y ordena esta idea, además de enlistar las funciones
que tiene a su cargo el ejecutivo.
“Las facultades más importantes del ejecutivo son:
• Nombrar y remover libremente a los funcionarios en
quienes delega parte sustancial de la función
administrativa, así como a los empleados de la
Unión.
• Promulgar y ejecutar las leyes expedidas por el
congreso, previendo en la esfera administrativa su
exacta observancia.
• Jefaturar a las fuerzas armadas
• Dirigir las negociaciones diplomáticas y celebrar
tratados con el exterior
• Iniciar leyes ante el congreso de la unión.
• Enviar anualmente al congreso las iniciativas de la
ley de ingresos y presupuesto de egresos de la
federación( Pagaza Ignacio, 1984)
En términos generales estas son las atribuciones más importantes y
representativas del encargado del poder ejecutivo en particular del caso mexicano,
siendo estas el eje rector de la administración pública. Para la ejecución de este poder,
el responsable de esta tarea tiene a su cargo diversas Secretarías que materializan a
través de su ejercicio esta labor tan compleja. Estas Secretarías tienen la
responsabilidad de atender las demandas y necesidades de la población mexicana
mediante programas de gobierno derivados de un plan nacional de desarrollo. El
ejecutivo, además de concentrar sus esfuerzos para el mejoramiento de la vida
nacional, también está encargado de atender las relaciones con el exterior, tales como
los tratados de libre comercio y congresos mundiales, de modo tal que el crecimiento
del país no depende únicamente del interior de éste, y que la administración de lo
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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público, no se circunscribe únicamente a los estados que conforman el territorio
mexicano, sino que esta labor también tiene responsabilidades al exterior del país.
1.2.1.2. EL PODER LEGISLATIVO.
El órgano de gobierno que tiene mayor contacto con la sociedad es el poder
ejecutivo, ya que cuenta con una administración pública que implementa los objetivos
del gobierno, pero en otro plano el poder legislativo es la sociedad representada en el
plano político, y se encarga de hacer valer su voz y voto dentro de las decisiones de
gobierno. Así, este poder debiera ser el de mayor contacto con la sociedad, debido a
que plasma las necesidades del pueblo en la creación de leyes y decretos, así como
representar inconformidades y propuestas de los ciudadanos.
La Constitución dispone que el depositario del poder legislativo es un congreso
general, dividido en dos cámaras, una de diputados y otra de senadores.
Las facultades más importantes de las cámaras, son:
• Admitir nuevos Estados a la federación
• Formar nuevos Estados dentro de los límites de los existentes
• Cambiar la residencia de los poderes de la unión
• Legislar en lo relativo al Distrito Federal
• Imponer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto
• Declarar la guerra
• Declarar si hay o no lugar a proceder penalmente contra los servidores
públicos.
Integración de las cámaras
Diputados
La cámara de diputados se integra por representantes de la nación, electos en su
totalidad cada 3 años. La fórmula electoral se integra por un diputado propietario y uno
suplente. Los candidatos a diputados se eligen de acuerdo a los dos principios de se
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indican.
Diputados de mayoría relativa: de acuerdo a este principio se eligen 300
diputados, mediante el sistema de distritos electorales uninominales cuya demarcación
territorial será la que resulta de dividir la población total del país entre los distritos
señalados y su distribución por entidad federativa se hará tomando en cuenta el último
censo general de población; en ningún caso la representación de un Estado será menor
de dos diputados de mayoría.
Diputados de representación proporcional: la elección de los 200 diputados de
acuerdo a este principio constitucional, se hace con base a listas regionales, votadas en
circunscripciones plurinominales. Se constituyen hasta 5 circunscripciones electorales
plurinominales en el país; su demarcación territorial está determinada por la comisión
federal electoral para cada elección (Pagaza Ignacio, 1984).
En la actualidad los diputados en nuestro país no están cumpliendo su función
primordial para la cual fueron electos, que es la de representar los intereses de la
población en el plano político y se ven involucrados en temas como la corrupción. Es
verdad que estos no son temas que comenzaron a suscitarse en los últimos años, pero
lo que sí es notorio y fundamental en la vida política nacional e internacional, es que la
población está cansada de estos acontecimientos que cada día parecen ser más
comunes y adoptados por numerosos diputados. Estos no son casos y acciones
particulares de los encargados del poder Legislativo también podemos encontrarlos en
funcionarios que dependen del poder Ejecutivo y Judicial.
Un aspecto que beneficia en alguna medida a la vida democrática del país es la
conformación al interior de la cámara de diputados, la cual es sexenios anteriores,
estaba conformada totalmente por los colores del partido político en turno en al
gobierno, cámara que se observa de diversos colores en la actualidad. Al país no le
conviene tener una cámara de diputados que atenga sus decisiones y propuestas y
votaciones por órdenes del presidente de la república, al contrario de esto, la cámara
debe estar conformada por los diversos partidos políticos, verdaderamente
representantes de la población, con la finalidad de equilibrar la toma de decisiones e
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incluso el absolutismo dentro del poder legislativo. Montesquieu habló de la división de
poderes dentro de un gobierno, pero este precepto también es aplicable al interior de
los poderes, con la finalidad de pluralizar las decisiones y consensarlas por medio de
procesos democráticos.
Senadores
La cámara de senadores se integra por ciento veintiocho senadores, de los
cuales, en cada Estado y en el Distrito Federal, dos serán elegidos según el principio de
votación mayoritaria relativa y uno será asignado a la primera minoría. Para estos
efectos, los partidos políticos deberán registrar una lista con dos fórmulas de candidatos
que encabece la lista del partido político que, por sí mismo, haya ocupado el segundo
lugar en número de votos en la entidad de que se trate.
Los treinta y dos senadores restantes serán elegidos según el principio de
representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola
circunscripción plurinominal nacional. La ley establecerá las reglas y fórmulas para
estos efectos.
Si bien la creación de leyes dentro del poder legislativo no es la única de sus
atribuciones, es conveniente realizar una revisión en torno a ésta.
La sucesión de actos en forma ordenada y sistemática que se efectúa para crear
una ley o un decreto dentro y fuera del congreso general constituyen las diferentes
fases de todo el proceso legislativo. Las fases son:
Presentación de una iniciativa: acto por el cual se ejerce la facultad constitucional
de someter a consideración del congreso un proyecto de ley o decreto.
Dictamen: acto en virtud del cual la comisión que conoce de una iniciativa
presenta una opinión escrita y fundada el pleno sobre su aprobación o rechazo,
incluyendo en el primer caso, las modificaciones que a su juicio amerita.
Discusión: acto del congreso que le permite deliberar sobre el proyecto de ley o
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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decreto.
Aprobación: acto final del congreso por el que éste acepta un proyecto de ley.
Puede ser total o parcial.
Sanción: es el acto de aceptación de un proyecto de ley o decreto por parte del
presidente de la república. La sanción presidencial a un proyecto ya admitido por el
congreso puede ser negada, por una única vez, en ejercicio del derecho de veto que
asiste al ejecutivo.
Promulgación: acto que lleva a cabo el ejecutivo conforme a lo dispuesto por la
constitución, que implica el que la ley debidamente aprobada se tenga por disposición
obligatoria y dar a conocer la existencia de la misma.
Publicación: acto mediante el cual una ley o decreto, una vez aprobado y
sancionado, se da a conocer oficialmente a toda la población del Estado, se efectúa
insertando la ley o decreto en el Diario Oficial de la Federación.
Iniciación de la vigencia: última fase del proceso legislativo que de marca el
tiempo a partir del cual las disposiciones obligan y surten todos sus efectos. Existen dos
sistemas al respecto; el sincrónico y el sucesivo (Pagaza Ignacio, 1984)
1.2.1.3. PODER JUDICIAL
La estructura que ha conformado la sociedad, y sobre todo las relaciones que
existen entre ésta, provoca que se creen órganos especializados para la defensa de los
derechos del individuo frente al individuo y del individuo frente al Estado, por lo que este
poder es el encargado, no sólo de dirimir las controversias entre los ya mencionados,
sino que es el encargado de interpretar la ley en caso de vacíos e incluso de dictar
alguna sentencia y hacerla cumplir, ya sea en casos entre los órganos del gobierno.
Así, El poder judicial de la federación, tiene las siguientes características:
"ARTICULO 1o. El Poder Judicial de la Federación se
ejerce por:
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I. La Suprema Corte de Justicia de la Nación;
II. El tribunal electoral;
III.- Los tribunales colegiados de circuito;
IV.- Los tribunales unitarios de circuito;
V. Los juzgados de distrito;
VI. El Consejo de la Judicatura Federal;
VII. El jurado federal de ciudadanos, y
VIII. Los tribunales de los Estados y el Distrito Federal en
los casos previstos por el artículo 107, fracción XII, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los
demás en que, por disposición de la ley deban actuar en auxilio
de la justicia federal. (Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación).
De forma concreta el poder judicial se encarga de hacer cumplir las leyes que
dirigen el rumbo del país, el cumplimiento de obligaciones y la sanción de faltas a esta.
Para efectos de este trabajo podemos mencionar de manera reservada que este poder
no sólo sanciona a los integrantes de una sociedad, sino que depende del delito o la
desobediencia de la ley lo que faculta la acción a seguirse, es decir, que este poder no
hace cumplir la ley únicamente a la sociedad civil, sino a empresas, organizaciones,
personas, funcionarios de gobierno y extranjeros, entre otros, cualquier ente que infrinja
la ley o desobedezca sus preceptos.
1.3. QUE HACE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La administración pública es la parte organizada del gobierno en su rama
ejecutiva, diversos autores plantean a ésta como la materialización de los objetivos del
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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Estado a través de la acción gubernamental, sí bien el gobierno está compuesto por el
poder ejecutivo, legislativo y judicial, el único de estos elementos que realiza la
administración pública es el primero por medio de sus dependencias, entidades y
órganos.
La administración pública tiene diferentes connotaciones pero todas respetan la
idea del servicio público, es la encargada de optimizar los recursos que tienen el
gobierno al servicio del pueblo. La administración pública únicamente puede hacer lo
que la ley le ordena, a diferencia de la administración privada, y según el Dr. Ramiro
Carrillo Landeros es la parte ejecutiva del gobierno, satisface las demandas de carácter
colectivo y promueve el bienestar común, mediante una estructura compleja donde
hace todo lo que la ley le ordena. La diferencia con la administración privada, radica en
que ésta tiene como objetivo el lucro, con una estructura simple y hace todo lo que la
ley no le prohíbe.
Es común que exista confusión al utilizar términos como los de Estado, gobierno
y administración pública debido a su carácter social e interdisciplinario, ya que el último
se deriva de los anteriores, la confusión es más frecuente para las personas que no
tienen un estrecho contacto o estudios relativos al tema, e incluso los pueden llegar a
utilizar como sinónimos. Otra de las confusiones que giran en torno a la administración
pública es su carácter científico, en donde, algunos autores y estudiosos del tema la
ven como una simple técnica. El análisis minucioso de sus objetos, acciones e
implementación, la convierten en una ciencia social, debido a que se maneja a través
del método científico, tiene objeto de estudio, realiza hipótesis, verifica y evalúa sus
acciones y resultados.
Una de las herramientas más utilizadas por la administración pública es el
proceso administrativo, el cual consiste en planear, organizar, integrar, dirigir y
controlar. Es sumamente importante realizar un análisis a estos elementos, ya que a
través de ellos se da el funcionamiento de la administración pública, es decir, es por
medio de tales componentes como se materializa e implementa ésta disciplina,
accionando como brazo ejecutor del gobierno, y éste a su vez materializa los objetivos
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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del Estado con el fin de lograr el bien común de la sociedad.
1.3.1. EL PROCESO ADMINISTRATIVO.
Planeación: es la fase inicial de todo proyecto, es la encargada de ver el futuro,
diseñar y anticiparse a lo que puede pasar, toda planeación lleva inserta una estrategia,
táctica, diagnóstico e incluso pronóstico, de forma tal que puede crear los escenarios
posibles para la solución de un problema o la creación de alguna actividad.
Organización: según el Dr. Ramiro Carrillo Landeros, este elemento se encarga
de lograr un ordenamiento de las partes constituidas que tienen los órganos de una
entidad o cuerpo. En este sentido permite aprovechar la división del trabajo,
optimizando la fuerza productiva de sus elementos, incentivando la contribución
individual al grupo.
Integración: permite la unificación de elementos tales como los recursos
materiales, financieros, servicios personales y de información utilizados necesaria y
obligatoriamente en la administración pública. La integración facilita la conjunción de
elementos, así como su utilización por medio de un principio de sistematización.
Dirección: este elemento es el encargado de llevar a cabo la conducción de un
equipo de trabajo, es el que está a cargo de las formas de organización, delegación de
funciones, división del trabajo, etc.
Control: es una forma de medición, inspección o vigilancia, verificación, examen
revisión, dominio, comprobación y regulación. Existen diversos tipos de control que
permiten saber cómo se está desarrollando una actividad, proceso, procedimiento, etc.
Y en la administración pública ésta fase es sustancial, debido a que por su conducto se
pueden comprobar y corregir los errores o ineficiencias del accionar del gobierno.
1.3.2. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MEXICANA
La administración pública mexicana (Jay M. y C. Lyde, 1999) ha sido influenciada
en gran medida por conceptos administrativos extranjeros y no se ha determinado o
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conformado por sus acontecimientos y factores completamente endógenos. Así durante
los siglos XVI y XVII los Habsburgo crearon la burocracia para ejercer la soberanía y
aumentar al máximo el acceso a los recursos coloniales. La política imperial basada en
el otorgamiento de amplias atribuciones a la administración, garantizar la lealtad al rey y
a la madre patria era el propósito básico de la selección del personal burocrático,
siempre español. Los empleos públicos eran una regalía de la corona, otorgados en
gran parte con base en el favoritismo cortesano y el rango nobiliario. Los primeros
nombramientos fueron vitalicios y hereditarios. La reforma borbónica profesionalizó la
burocracia, especialmente en materia fiscal, para eliminar la corrupción y recuperar el
poder central para la monarquía, se incrementaron así los ingresos y se sustituyó a los
criollos empleados en cargos públicos por peninsulares.
Posteriormente, la burocracia se conformó en torno a los caudillos en turno y la
corrupción se generalizó en medio de guerras civiles. Hasta el triunfo de Juárez, con la
separación de la iglesia y el Estado, la administración pública, pudo iniciar una nueva
etapa de modernización. Con la integración de México a la economía mundial como
país exportador de productos agrícolas y minerales, Porfirio Díaz fue capaz de
consolidar una alianza, entre la iglesia, oligarquía local, el capital extranjero y los
militares para establecer un gobierno ordenado y sistemático con marcado tinte militar.
Se restructuró y tecnificó la Administración Pública, sobre todo en el área financiera, y
surgió una clase burocrática: ‘los científicos’, aunque existieron intentos de selección
racional del personal mediante un catálogo de puestos.
Después con la revolución mexicana se concibió al Estado como un medio para
alcanzar objetivos económicos y sociales. A partir del gobierno de Obregón se inició
una intervención de Estado en todos los ámbitos de la vida nacional. Con fundamento
en la legitimidad de la revolución triunfante, se concentró el poder en el ejecutivo y en la
administración pública federales, en detrimento de los niveles locales y los otros
poderes, como un medio efectivo se promover el cambio al que se resistían las fuerzas
conservadoras, por eso creció, se diversificó y profesionalizó, asimismo, mediante la
expropiación (petróleo), la nacionalización (eléctrica), la compra (teléfonos), formó un
conjunto de empresas públicas, con el propósito de emprender nuevas actividades
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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económicas y sustituir, complementar e inducir hacia objetivos sociales las realizadas
por el sector privado, en lo que se denominó ‘economía mixta’
Para 1971 se dispuso de un programa global de reestructuración de la
Administración Pública. Los resultados fueron reformas legales y estructurales, la
creación de unidades de organización y métodos y la aplicación de presupuestos por
programas. Asimismo, se acordó crear las bases para la instauración de un servicio civil
de carrera. Para asegurar la estabilidad en riesgo que comenzaba a surgir a finales de
los 70; causadas por la apertura democrática, se iniciaron reformas políticas y se
aumentó la inversión pública dirigida en impulsar el crecimiento y un gasto público de
corte populista, que enfrentó el gobierno con los empresarios, se inició el periodo de
crisis económicas crecientes, tras el auge petrolero que hizo soñar con la
administración de la abundancia.
Esto provocó una nueva alianza entre el Estado y la élite empresarial. En este
contexto de crisis económica, a partir del adelgazamiento de la estructura
administrativa, se cuestionó el nepotismo, ineficiencia, personalismo, manipulación del
cliente, burocratización, baja productividad como si éstos no se dieran en el sector
privado. Así, la administración pública fue otra, desde finales de los setenta, el déficit
comenzó a provocar recortes presupuestales que afectaron seriamente la cantidad y
calidad del personal; por este carácter uniforme y urgente, también deformaron las
estructuras y los programas. La preocupación por la reforma administrativa perdió
impulso al confiarse al mercado y a la empresa privada los objetivos de desarrollo y
dejar a la administración pública como instrumento estratégico para el logro de este
desarrollo anhelado.
La administración pública actualmente presenta un estado de deterioro con la
inserción de servidores públicos sin vocación y preparación que entorpecen e
ineficientan la labor administrativa en el sector público. La llegada del Partido Acción
Nacional en el año 2000 al gobierno y administración mexicana es uno de los grandes
problemas que aquejan a ésta, debido a que no cuentan con cuadros profesionales
calificados en la labor de lo público, en donde la implementación de técnicas
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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empresariales, sólo han provocado la incongruencia y contradicción del servicio público.
De este modo la única forma de administrar lo público es por medio de la vocación por
la función pública y de manera paralela la inclusión de la esfera privada y al revés.
1.4. EL ESTADO DE BIENESTAR.
Estado de Bienestar es referirse a un ente que se conformaba de dos
componentes y al estudiarlo como antecedente, como algo que ya no existe en nuestro
país, pero que tiene sus equivalentes, ayuda al entendimiento de las políticas sociales.
Por una parte el elemento ideológico y en segundo lugar la política económica a la cual
se sujetaba. El primero se refiere al “sistema social desarrollado en las democracias
capitalistas industrializadas, después de la segunda guerra mundial y que permaneció
más o menos intacto hasta mediados de los años setenta (Muñoz de Bustillo, 1989). En
cuanto a las cuestiones económicas podemos decir que el Estado tuvo en diversas
épocas la capacidad y responsabilidad de regular el mercado y su relación en el
intercambio de bienes y servicios con la sociedad, siendo un mediador en los procesos
productivos y de consumo, incluso se definía al Estado de Bienestar como un agente
económico que lejos de ser productor de recursos también entraba en esa dinámica.
El conglomerado de actividades económicas y políticas que realizaba éste ente,
así como la ideología en la que se fundamentaba, debe ser “Entendido como aquel
conjunto de actuaciones públicas tendientes a garantizar a todo ciudadano de una
nación, por el mero hecho de serlo, el acceso a un mínimo de servicios que garanticen
su supervivencia (Muñoz de Bustillo,1989) tomando en cuenta que para el caso
mexicano, no existe Estado de Bienestar, si existen responsabilidades por parte del
mismo plasmadas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, éstas
envuelven cuestiones como la educación gratuita, los derechos de los trabajadores y
temas como el del desarrollo nacional. Las principales características del Estado de
Bienestar eran:
“Intervención estatal en la economía para mantener el
pleno empleo o, al menos, garantizar un alto nivel de ocupación.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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Provisión pública de una serie de servicios sociales
universales, incluyendo transferencias para cubrir las necesidades
humanas básicas de los ciudadanos en una sociedad compleja y
cambiante.
Responsabilidad estatal en el mantenimiento de un nivel
mínimo de vida, entendido como un derecho social, es decir, no
como caridad pública para una minoría, sino como un problema
de responsabilidad colectiva hacia todos los ciudadanos de una
comunidad nacional moderna y democrática (Muñoz de Bustillo,
1989).
Las actividades que realizaba el Estado de Bienestar para cumplir con las
responsabilidades plasmadas en la definición antes citada, se estructuraba en la
creación de una base económica y social que permitía a éste incorporarse al
funcionamiento de la sociedad, el intercambio comercial y en diversas áreas de
desarrollo, actividades que normalmente se llevaban a cabo por la implementación de
políticas de bienestar, entendidas como el conjunto de acciones dirigidas al desarrollo
económico y social de las personas. Es común confundir las políticas de desarrollo, de
bienestar y sociales con asistencialismo, la diferencia radica en que las asistencialistas,
generalmente están ligadas al clientelismo y la búsqueda de simpatía por parte de los
gobernantes hacia los necesitados, en donde se llega a intercambiar el bienestar social
por aprobación hacia los gobiernos, las otras políticas a diferencia de las antes
mencionadas, buscan el crecimiento y fortalecimiento de las capacidades individuales,
así como generar estructuras de desarrollo nacionales.
El gasto público por ejemplo, era una de las fuentes principales para que el
Estado pudiera instrumentar las políticas de bienestar, que en términos más precisos,
se conformaban por lineamientos programáticos y presupuestales, en donde, las
políticas económicas y sociales convergían; las primeras eran las encargadas de vigilar
las finanzas públicas ya fueran nacionales o globales, como también la estabilidad
económica que repercutía directamente en la economía de las personas, de la misma
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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forma buscaban el punto de equilibrio entre los embates del capitalismo y la pobreza, y
las segundas estaban dirigidas principalmente al mejoramiento de la calidad de vida de
los individuos en temas como programas de educación, sanidad, vivienda, pensiones y
seguros de desempleo, alimentación y trabajo. Si bien el gasto público era empleado
para diversas actividades dentro de la complejidad de las naciones, éste se dirigía en
algunos países mayoritariamente al desarrollo, ciencia y tecnología, investigación y el
bienestar social, esta distribución y asignación de gasto tenía como destino las
directrices que enumeran los planes de desarrollo de cada lugar y dependía de los
gobiernos tomar la decisión respecto de las prioridades y demandas colectivas.
En la época de la postguerra, varios países casi lograron cumplir con los
objetivos que se planteaba el Estado de Bienestar, a tal grado de generar controversias
ideológicas entre la extrema derecha y la extrema izquierda, siendo el punto medio
entre el capitalismo conducido por corrientes liberales y el socialismo que abarcaba
todo lo relacionado con la vida pública. Pero en la década de los setenta las economías
de Estado comenzaron a tener problemas fiscales, endeudamiento, déficit público,
inflación, estancamiento, etc. Lo que hizo más difícil hacer frente a los gastos sociales,
por lo que surgió el neoconservadurismo con la promesa de estabilizar las finanzas
públicas así como la economía nacional.
“El pleno empleo y la provisión universal de servicios
sociales constituyen, en gran medida, la principal defensa contra
la pobreza y el mecanismo para mantener un mínimo nivel de vida
dentro del estado nación. Pero como complemento también es
necesario que haya una preocupación especial y un compromiso
para mantener los niveles de vida de los pobres y los grupos más
vulnerables. Los gobiernos neoconservadores perecen haber
abandonado de forma clara estos componente del Estado de
Bienestar de postguerra ((Muñoz de Bustillo, 1989).
Con el detrimento del Estado de Bienestar en la década de los setenta por
algunos de los factores mencionados, el neoconservadurismo eliminó prácticamente los
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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principios y ejes rectores del Estado; el pleno empleo, los servicios sociales universales,
mínimos de calidad de vida. El primero de estos elementos fue abatido principalmente
por el capitalismo y la incorporación a la vida económica internacional, lo que generó el
crecimiento de las tasas de desempleo y falta de ocupación de las fuerzas laborales. El
segundo punto comenzó a deteriorarse cuando el capitalismo y las nuevas corrientes
conservadoras privatizaron algunos de los servicios que se consideran básicos para la
subsistencia y desarrollo individual. Finalmente la búsqueda por los mínimos de
bienestar no pudieron resistir los embates del capitalismo, ya que éstos son producto de
los dos primeros ejes rectores y objetivos del Estado de Bienestar.
Las políticas sociales en el combate a la pobreza encuentran su origen en los
Estados de Bienestar, como una alternativa de incorporarse al capitalismo que busca
enriquecerse y no el bienestar social, así como ser una forma de ayuda a las clases
necesitadas, pero sobre todo como una plataforma del desarrollo social, de tal forma
que son un mediador entre las desigualdades que se vive con los procesos de
globalización, capitalización, industrialización y políticas neoliberales que afectan a los
más pobres.
También deben ser consideradas como los lineamientos programáticos que el
gobierno utiliza en diversas actividades de combate a la pobreza, encaminando sus
acciones a subsanar carencias sociales y a cubrir necesidades básicas de la población
a través de programas de atención y asistencia social, los cuales son enfocados a
temas como alimentación, educación, salud, vivienda y trabajo principalmente, si bien
estos últimos elementos no son todos los que afectan la condición y calidad de vida de
la sociedad, si son considerados prioritarios en el desarrollo de un país, así como ser
factores básicos de atención y priorización en la agenda del gobierno.
1.5. LA POLÍTICA SOCIAL EN LOS MODELOS DE BIENESTAR Y DE DESARROLLO
La aceptación social, ética y política de la satisfacción de las necesidades y los
derechos humanos implica la responsabilidad de la sociedad en su conjunto, sin
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
37
embargo, la acción del Estado resulta fundamental para la configuración de los
modelos de bienestar como se verá en la tipología que se presenta a continuación
para fines comparativos. Asimismo, la política social diseñada e instrumentada desde el
Estado constituye un proceso de decisión política que incide en la distribución colectiva
de los recursos, dentro de las condiciones de un determinado modelo de desarrollo y
como resultado de las relaciones entre las esferas estatal, social y mercantil, tal como ha
ocurrido desde la mitad del Siglo XX en América Latina.
1.5.1. LOS MODELOS DE BIENESTAR SOCIAL
Los modelos de bienestar social aluden a las condiciones de las diferentes
estructuras sociales y de sus correspondientes Estados proveedores de beneficios
sociales que garanticen el cumplimiento de los derechos humanos. Al respecto, se
han propuesto conceptos que intentan explicar mediante estudios comparativos las
diferentes realidades de los regímenes de política social o regímenes del Estado de
Bienestar. Cabe señalar que los esfuerzos por elaborar estos modelos y tipologías se
aplican principalmente en países desarrollados, sobre todo en Europa, y como todos
los modelos, aunque representan avances en la materia también están sujetos a debate
y crítica por insuficientes e incompletos. No obstante, son útiles como marco de
referencia para estudiar la realidad de países atrasados como los de América Latina y
en particular de México.
La tipología de los modelos de bienestar social constituye un instrumento
analítico para explicar los efectos del Estado sobre las relaciones de clase, y cuenta con
las tres dimensiones siguientes.
a) Las relaciones Estado-mercado en la provisión de bienestar, expresadas
mediante la satisfacción de algunas necesidades humanas por el sector
público y no por el privado, en función de razones políticas con mayor o
menor contenido de justicia social.
b) Los efectos del Estado de Bienestar en la estratificación social, donde aquél
es en sí mismo un sistema de estratificación y una fuerza activa en la
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
38
configuración de las relaciones sociales que puede operar a favor o en
contra de la igualdad, la equidad y la solidaridad social.
c) El carácter de los derechos sociales de ciudadanía, que pueden ser los
universales, los que dependen de la inserción en el mercado de trabajo y
los que dependen del nivel de ingreso mínimo. En este aspecto, según se
otorguen los beneficios, se determina el nivel de dependencia que tiene la
vida de las personas del mercado laboral. La "desmercantilización" será
entonces un indicador del grado en que los individuos o las familias pueden
mantener un nivel de vida aceptable independientemente de su
participación en el mercado. Los sistemas de mayor grado de
desmercantilización serán aquellos que ofrezcan más beneficios sociales
universales basados en la ciudadanía, mientras que los de menor grado
corresponderán a los de tipo asistencial que los proveerán a partir de
necesidades comprobadas (Esping-Andersen, 1993 y Carrasco 1997).
A partir de estas dimensiones se elabora una tipología (Esping-Andersen, 1993 y
Carrasco 1997).
1.5.1.1. EL MODELO DE ASISTENCIA SOCIAL, LIBERAL O RESIDUAL
En este modelo el Estado promueve e intenta asegurar los mecanismos de
mercado como proveedores de bienestar, forzando el desarrollo de iniciativas
privadas en el campo de la protección social. Como en las leyes de pobres del siglo
XIX, se busca presionar a todos a participar en el mercado, según la idea de que cada
individuo es libre de elegir entre vender su fuerza de trabajo o sobrevivir en la pobreza.
El Estado es subsidiario del bienestar privado, asume una responsabilidad marginal sólo
en el caso de los pobres merecedores (de bajos ingresos y excluidos), a los cuales
entrega beneficios mediante un sistema restringido de asistencia social con estrictas
medidas de control. Los derechos a la asistencia dependen de la demostración de la
necesidad, los beneficios son limitados y, al focalizar, se asocian con el estigma social.
La ayuda social es compensatoria en última instancia ya que entrega beneficios
residuales a las personas que no logran integrarse al mercado laboral. La
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
39
desmercantilización es mínima. En la estructura social de este tipo de Estado existe un
marcado dualismo, entre la mayoría de los ciudadanos que dependen del mercado y
los que dependen de la ayuda pública. Por esta razón y el gran peso cultural de la
ética del trabajo en estos países predominan en las agendas social y política los
temas asociados como el desempleo, la duración de la jornada laboral, los criterios de
jubilación, entre otros. Este modelo funciona sobre todo en los países anglosajones
como EUA, Canadá, Gran Bretaña y Australia.
1.5.1.2. EL MODELO DE SEGURIDAD SOCIAL OBLIGATORIA, CONSERVADOR, CORPORATIVISTA O INSTITUCIONAL
El Estado, por un lado promueve el desarrollo del capitalismo, y por otro, apoya
el concepto tradicional de la familia como la principal proveedora de servicios y
estabilidad. Las características conservadoras también provienen del principio de
subsidiariedad consistente en que el Estado sólo interviene cuando los recursos
familiares se han agotado, es decir, el individuo que no obtiene su derecho al bienestar
social mediante su inserción en el mercado laboral, es remitido subsidiariamente a
redes y lazos privados de apoyo social como son el matrimonio y la familia. En fases
de auge económico y en condiciones de pleno empleo con predominio masculino,
las políticas sociales no estimulan la participación económica de la mujer. El Estado
provee derechos amplios a los asegurados pero los beneficios dependen casi
totalmente de las contribuciones del trabajador y, por lo tanto del empleo, lo que
resulta en una escasa desmercantilización. Este modelo también denominado
bismarkiano se desarrolló en los países centroeuropeos como Alemania, Austria,
Francia e Italia.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
40
Topología de modelos de bienestar social.
Dimensiones de la tipología
Modelos Asistencia
social, liberal o residual
Seguridad social
obligatoria, conservador,
corporativista o institucional
Socialdemócrata o moderno
Rudimentario Post-autoritario
/. Relaciones Estado-Mercado en la provisión de bienestar
1.1 Satisfacción de necesidades humanas
Baja Media Alta Baja Media
1.2 Justicia social Baja Media Alta Baja Baja
2. Efectos del Estado en la estratificación social y las relaciones sociales
2.1 Equidad Baja Media Alta Baja Media
2.2 Igualdad Baja Media Alta Baja Media
2.3 Solidaridad social
Media Media Alta Media Media
3. Derechos sociales de ciudadanía
3.1 Universalidad Baja Media Alta Baja Media 3.2 Solidaridad Media Media Alta Media Media
3.3 Desmercantilización
Baja Baja Alta Baja Media
Países ejemplo
EUA, Canadá, Gran Bretaña
y Australia
Alemania, Austria,
Francia e Italia
Suecia, Noruega y Finlandia
España, Portugal y
Grecia (México)
Rusia y Polonia
Fuente: Elaboración propia con base en Sping-Andersen, 1993, y Carrasco, 1997.
1.5.1.3. EL MODELO SOCIALDEMÓCRATA O MODERNO
A partir de los principios de universalismo, solidaridad y desmercantilización
que fueron extendidos a las nuevas clases medias, se pretende una igualdad de las
necesidades humanas en los niveles máximos o en estándares óptimos y no en los
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
41
mínimos o absolutos. La característica distintiva de este modelo es la integración del
bienestar social y el trabajo. Está obligado a garantizar el pleno empleo, reconociendo
el derecho al trabajo en el mismo plano de igualdad respecto al derecho de protección
de los ingresos. Los costos del modelo implican minimizar los problemas sociales o las
cargas de la vida familiar y maximizar los ingresos por salarios o la independencia
individual. El mercado se excluye como proveedor de servicios sociales, ampliando
la oferta de servicios públicos más que transferencias monetarias. Este es un modelo
altamente desmercantilizado que ha sido aplicado en los países escandinavos como
Suecia, Noruega y Finlandia (Sweeney, 2005).
1.5.1.4 EL MODELO RUDIMENTARIO.
En estos casos aunque existen normas constitucionales para ser o convertirse
en modernos Estados de Bienestar, aún falta la implantación legal, y la instrumentación
institucional y social. Tienen algunas similitudes con el modelo liberal anglosajón, pero
cuentan con características propias como tradiciones religiosas de bienestar, fuerte
estructura familiar, importante economía informal, elevadas tasas de desempleo y
mercado laboral segmentado por sexos, por lo que este modelo que corresponde a los
países del sur de Europa como España, Portugal y Grecia, aún es de escasa
desmercantilización. Aunque con diferencias específicas, el caso mexicano se acerca a
este modelo.
1.5.15 EL MODELO POST-AUTORITARIO.
Este tipo de régimen tiene similitudes con el Estado de Bienestar rudimentario y
se considera que los países europeos de socialismo de estado exsocialistas entrarían
en este grupo básicamente porque aun cuando existen cambios desde sistemas
políticos autoritarios a otros más democráticos y pluralistas los sistemas de
seguridad social no han mejorado lo suficiente. Destaca en ellos la asimetría en la
regulación de las políticas sociales, las constitutivas por un lado y las compensatorias
por el otro, así como una desregulación sustantiva y creciente del mercado de trabajo
frente a la regulación fragmentaria de los sistemas de compensación social. En este
modelo la desmercantilización es mínima (Carrasco 1997).
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
42
Los modelos de bienestar mencionados están sujetos a revisión de acuerdo con
concepciones más integrales que superan la tipología elaborada con base en la
relación Estado-mercado, para pasar a las relaciones entre tres esferas: Estado-
mercado-sociedad (familia y sector terciario).
1.5.2. EL BIENESTAR Y LA POLÍTICA SOCIAL
El bienestar social consiste en una situación general de atención y control de
los problemas sociales, la satisfacción de las necesidades y la generación de
oportunidades para la mejoría de las condiciones de vida de la población. Este es el
objetivo central de las sociedades que para lograrlo asumen diferentes formas de
organización, estableciendo relaciones específicas entre sus tres dimensiones básicas:
Estado, mercado y sociedad. En el contexto de las diferentes combinaciones que se
producen entre estas esferas, existen varios enfoques con características propias
orientados a promover el bienestar de las personas, entre los cuales se pueden
mencionar los siguientes: la asistencia social, el trabajo social, la seguridad social, el
desarrollo social y, de interés especial en este trabajo, la política social.
1.5.2.1 EL ESTADO Y LA POLÍTICA SOCIAL
Históricamente se ha considerado que el espacio económico sobre determina al
espacio social, por lo que el mercado, a su vez, se fetichiza y con sus reglas adquiere
atributos de auto-regulación con una "mano invisible (Smith) que opera más allá de la
intervención de la sociedad. En el extremo, desde las visiones económicas utilitaristas
se postula que, en la medida en que cada individuo busca su propio bienestar se
obtiene el bienestar social, en consecuencia las formas de desigualdad son
justificables y el Estado es prescindible.
Ante ésas posiciones economicistas surgen críticas que señalan que el laissez-
faire del mercado capitalista no es socialmente viable. El proceso de acumulación no
es autónomo ni posee una lógica propia, por ello requiere de un conjunto de
instituciones sociales, políticas e ideológicas que le den viabilidad. Estas instituciones
le confieren estabilidad a dicho proceso mediante la regulación tanto de la propia
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
43
competencia de los capitales en el mercado, como de los conflictos entre el capital y el
trabajo y entre distintas fracciones del capital. En este marco institucional, el Estado es
una agencia central que asume funciones sociales de intercambio redistributivo, es
decir, actúa orientada por un criterio de no-equivalencia entre lo que individualmente se
entrega y lo que socialmente se recibe. Con estas acciones correctivas, que incluyen
la política social, regula el mercado y en ocasiones incluso se encarga de instaurarlo
(Polanyi 1992).
El Estado se entiende como un subsistema que interactúa frente a los
subsistemas de producción y socialización; asume un papel determinado que cumple
a través de funciones, políticas y recursos aplicados por la administración pública
dirigidos a atender las manifestaciones derivadas de la desigualdad socioeconómica
originada por el funcionamiento del mercado, en particular en sus diferentes
expresiones de pobreza.
La política social ha sido analizada en diferentes corrientes teóricas considerando
las variantes de bienestar y el papel central del Estado frente a la lógica del mercado,
pero también las formas de participación social.
1.5.2.2. DEFINICIONES
En las distintas definiciones, la política social representa una forma de
redistribución de recursos de unos sectores a otros principalmente por parte del
Estado, mediante un conjunto de procedimientos que construyen, regulan y modulan
la desigualdad social, al asignar a cada sector determinada responsabilidad en el
suministro de recursos de bienestar. Sin embargo, existen otras interpretaciones de ella
de acuerdo al marco teórico en que se ubique.
La política social se puede definir inicialmente a partir de cuatro conceptos
generales: a) el filosófico, como el medio que utilizan colectivamente los miembros de
organizaciones sociales y políticas para encontrar soluciones a problemas comunes;
b) el de resultados, como las conclusiones de los individuos encargados del
mejoramiento de las condiciones de vida de la comunidad; c) el de proceso, como las
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
44
acciones de las organizaciones sociales orientadas a mejorar las condiciones de vida
de los beneficiarios; y, d) la de estructura para la acción, donde se asume la existencia
de una política bien definida, la cual se puede implementar en el contexto de los
cambios probables de valores, estructura y condiciones del grupo afectado (Marshall
1965).
En la tradición marxista se concibe al Estado y la política social como
instrumentos de la reproducción del capital y de control social, donde la estructura
social se deriva de las relaciones sociales de producción y de la contradicción capital-
trabajo; cabe señalar que el énfasis que pone en las clases sociales al analizar la
política social relega otros tipos de desigualdad social como los de género, los étnicos
o los territoriales. Por otra parte, en las tradiciones estructural-funcionalistas,
weberianas y positivistas se enfatizan los factores causales o las variables
explicativas del surgimiento de los Estados de Bienestar; en estos enfoques
predomina el empirismo con la adopción de modelos mono causales que destacan la
importancia de una variable.
Entre las definiciones de política social una de las más aceptadas es que se
trata de un conjunto de intervenciones gubernamentales benefactoras dirigidas a
corregir o compensar la desigualdad que genera el libre juego de las fuerzas del
mercado. Asimismo, la desigualdad, no es un hecho natural, sino una construcción
histórico-social que expresa la posesión diferenciada de bienes o medios económicos,
políticos y culturales, que pretende ser modificada por la acción del gobierno en su
búsqueda del bien común. Sin embargo, la política social aplicada por el Estado no
puede definirse sólo como una intervención compensatoria de los efectos negativos
del mercado. Ello supondría equiparar los efectos perseguidos con los efectos
realmente producidos. La planificación estatal de la provisión de algunas
necesidades sólo puede ser parcial e incompleta, dado que responde a fines e
intereses a menudo contradictorios. Además de la incertidumbre que acompaña a toda
acción social, la política social carga con el impedimento adicional de tener que
contrarrestar los efectos sociales negativos del capitalismo sin poder incidir en sus
causas profundas, como sucede con los derechos de propiedad o las resistencias
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
45
dentro del propio Estado a la instrumentación de algunas políticas sociales (Offe
1990 y Habermas, 1999).
En otra línea de pensamiento se entiende a la política social como la acción que
tiene por objetivo garantizar la generación y reproducción de ciudadanía por medio de
instrumentos de redistribución que son sustraídos al arbitrio de las fuerzas del mercado
(Torres Salcido 2003). En este caso se reivindica el papel del ciudadano con capacidad
de organización y gestión en grupos pequeños, plurales y multiculturales, frente a las
concepciones de bienestar acotado a los grandes grupos gremiales organizados bajo la
tutela de los Estados corporativistas y centralistas que se apropiaron de lo público. La
sociedad no se coloca de manera subordinada y pasiva ante el Estado, sino con
capacidad organizativa y de gestión para satisfacer sus propias necesidades.
La política social hay que entenderla también como una intervención generadora
y moduladora de la propia desigualdad, incluso más allá del mercado o de sus
finalidades explícitas, en la medida en que contribuye a naturalizar o institucionalizar las
desigualdades de clase, género, edad, etnia o cualquier otra. La política social no sólo
se genera a partir de la estructura social, sino que contribuye también a los procesos de
estructuración social de las sociedades, mediante diferentes maneras de provocar
cambios o permanencias en ésta. Una política social puede influir sobre la configuración
de una esfera de actividad, de varias o de todas ellas, y lo hace directa o indirectamente
(Adelantado, Noguera, Rambla, y Sáez, 1998).
Esta posición se relaciona con la idea de Max Weber, retomada de Jellinek, que
distingue al Estado como Estado de derecho u ordenamiento jurídico (el deber ser)
correspondiente a la validez ideal de las normas de la que se ocupan los juristas,
frente al Estado como una forma de organización social, integrado a la sociedad, a las
relaciones sociales subyacentes (el ser) que atiende a la validez empírica de la que se
ocupan los sociólogos (Bobbio 2001). En este sentido, desde la Sociología, la política
social no se puede definir a partir de su justificación explícita, es decir, como una
intervención gubernamental compensatoria de los efectos negativos del mercado (el
deber ser), sino por sus resultados (el ser) realmente producidos en la estructura social.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
46
En esta interpretación, la política social se considera como un proceso que
permite la gestión de la desigualdad asignando a cada esfera de la estructura social
(mercantil, estatal y social) un determinado papel en la satisfacción de las necesidades
modificando el flujo de relaciones entre ellas de forma continua. Aunque se
mantiene la idea de que es una intervención predominantemente gubernamental,
tampoco es exclusiva de la acción estatal. Sin embargo, desde esta esfera, la política
social influye en el bienestar o en el malestar social mediante un conjunto de
decisiones y actuaciones público-administrativas, que inciden sobre la orientación,
organización y distribución de los recursos de bienestar, a través de regulaciones,
servicios y transferencias. La acción gubernamental, a su vez, requiere de la inevitable
participación de los órganos correspondientes del Estado, aunque la modalidad y el
grado de la intervención estatal pueden ser de diferente tipo.
La acción del Estado supone una alteración, una participación o una reacción de
lo social frente a las iniciativas de los poderes públicos. La transferencia o entrega de
bienes o de servicios a una población determinada, tiene como contrapartida la
posibilidad de una participación activa de los beneficiarios. A su vez, los efectos de la
acción estatal están condicionados por la fuerza de los actores sociales, por las
limitaciones de carácter estructural, estratégico, organizativo, político, de ciclo
económico, demográfico o de cualquier otro tipo. Por ello, es importante analizar, tanto
la legitimación de la intervención estatal, como la modificación real que esa intervención
induce en lo social.
En su acepción más general, la política social aparece como un instrumento
capaz de incidir en la composición de la estructura social, ya que opera como principio
organizativo de las esferas para la provisión del bienestar donde:
a) El sector estatal suministra bienes, servicios y transferencias a través de
los gobiernos;
b) El sector mercantil del bienestar social participa mediante las acciones
que realizan las empresas privadas en educación, salud, vivienda, etc.;
c) El sector informal provee recursos de bienestar por parte de los familiares,
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
47
amigos y vecinos, constituyendo "redes de ayuda" basadas en cierto
intercambio recíproco; y,
d) El sector voluntario (también conocido "sector no lucrativo" o "altruismo
organizado") suministra recursos de bienestar mediante las
organizaciones sociales y civiles como tercer sector, las fundaciones
religiosas o las organizaciones voluntarias con un fuerte contenido
asistencial, así como las organizaciones no gubernamentales que surgen
como contrapeso a la acción gubernamental.
Cabe hacer mención, del concepto de la "responsabilidad social empresarial",
que ha adquirido fuerza en los últimos años y que postula darle impulso a la comunidad
con una visión de negocio. Ante la exigencia y poder de compra de los consumidores y
organizaciones no gubernamentales, las empresas desarrollan políticas, estrategias y
programas en áreas como: ética empresarial, ambiente laboral, medio ambiente,
marketing responsable y compromiso con la comunidad, mediante las cuales buscan
lograr el éxito de la empresa y el bienestar social en la región donde operan.
Inicialmente ésta práctica tenía un fuerte componente filantrópico (dar recursos a una
causa social afín a su actividad), sin embargo, las compañías la han profesionalizado
crecientemente en la medida en que significa una ganancia mayor, garantiza su
sustentabilidad y tiene el atractivo fiscal de la deducción de impuestos. Se considera
que la empresa puede ser un detonador de riqueza y también de desarrollo y mejoría en
la calidad de vida, en particular, vinculando los nichos de mercado donde actúa con
causas sociales directamente relacionadas, pero también mejorando las condiciones de
trabajo a su interior. Entre las medidas prácticas destacan: a) hacer un uso racional de
los recursos naturales (agua, papel, energía, etc.) aunque se tenga dinero para
pagarlos; b) hacer productos de calidad y publicidad responsable; c) conocer y depurar
la cadena productiva de los insumos; d) evitar en los productos y su comercialización
las formas de explotación inhumana del trabajo (infantil o semiesclavo), ilegales
(contrabando o piratería) o que dañen el medio ambiente; e) hacer trabajo voluntario y
dar apoyo en especie a causas sociales de la comunidad; f) aplicar un código de ética
que respete los derechos humanos, de raza, edad y género, entre otras (Mundo
Ejecutivo, 2004).
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
48
1.5.2.3 OBJETIVOS
Los objetivos generales de la política social son tres: a) la búsqueda de la
igualdad como la traducción en actos de una filosofía política cuyas implicaciones,
llevadas al límite, tendrían consecuencias de más largo alcance; b) la maximización
del bienestar en su sentido amplio ya que concierne al bienestar de todos, no sólo de
los pobres, con la finalidad de alcanzar un óptimo en vez de un mínimo social; y, c) la
eliminación de la pobreza, como el propósito más limitado de los tres debido a que en la
práctica se concentra en los estratos socioeconómicos más bajos de la sociedad
(Marshall 1975).
Los objetivos generales de la política social desde el Estado consisten en
promover el bienestar de las personas creando programas que provean una variedad
de bienes y servicios sociales, mediante la canalización de recursos públicos hacia
grupos amplios de ciudadanos y en algunos casos a todos ellos. Este enfoque se basa
en la aceptación de que los gobiernos son responsables del bienestar de la población,
pero éste último se puede definir de varias maneras, lo que significa la conformación de
diferentes tipos de Estado.
En la interpretación más acotada correspondiente a las visiones neoliberales
aplicadas desde los años ochenta en América Latina, la política social se ha
concentrado en reducir la pobreza extrema o indigencia considerada como aquella
donde la población se encuentra en condiciones de infrasubsistencia física. En este
sentido, se han relegado los objetivos de equidad y bienestar para todos. En las últimas
dos décadas se destaca a los grupos sociales más pobres, sobre todo en función de los
efectos de los programas de estabilización y ajuste estructural, pero quedan fuera los
no pobres y las clases medias en proceso de empobrecimiento o nuevos pobres
también afectados por dichas reformas, porque se supone que éstas mejorarán sus
condiciones de vida en la medida en que crezca la economía y se genere empleo, es
decir, estarían sujetas a una pobreza coyuntural.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
49
1.5.2.4 INSTRUMENTOS
Los bienes y servicios sociales provistos por el Estado, en general, han sido
dependientes de las variables económicas para su financiamiento, sobre todo a través
de los impuestos y de los ingresos percibidos por la población en el empleo. La política
social depende principalmente del gasto público, sin embargo, como consecuencia de
este hecho en la mayoría de los países se han separado erróneamente las políticas
económicas y las sociales, a diferencia del concepto de desarrollo social que sí
propone la integración de ambas. No obstante, desde una visión integral es claro que
el gasto público es indispensable pero no es suficiente para superar la pobreza, ya
que persisten retos estructurales como la desigualdad histórica en la apropiación de la
riqueza o la ineficiencia e ineficacia del mismo gasto, los cuales deben ser enfrentados
de manera sincrónica. Asimismo, existen otros instrumentos originados en los
espacios ciudadanos y de los beneficiarios (capital en forma de aportaciones
comunitarias en dinero o especie para proyectos productivos), o en los mercados
(créditos preferenciales o acceso a formas de capital y activos baratos), que
contribuyen a mejorar el nivel de vida de la población.
1.5.2.5 LÓGICA DE FUNCIONAMIENTO
Las condiciones de vida generalmente se agravan cuando la economía se
encuentra en una fase recesiva. Desde el Estado, la recaudación fiscal disminuye y se
reduce el gasto social, mientras que las necesidades de servicios sociales aumentan
por pérdidas en el empleo y el ingreso, así como por el crecimiento demográfico. Es
decir, en las prioridades de la política económica se reduce el gasto social para
conservar el déficit fiscal en rangos manejables o de control presupuestal. En las
sociedades capitalistas subdesarrolladas este funcionamiento ha sido predominante y
sus características son típicas de políticas sociales procíclicas que profundizan los
rezagos sociales en vez de actuar en contra de ellos en fases de crisis.
La atención a las desigualdades en la estructura social es un objetivo
estratégico de la política social la que, sin embargo, no sólo compensa o reduce las
desigualdades originadas en las diferentes esferas, sino que también puede
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
50
reproducirlas, aumentarlas e incluso constituirlas como tales. En la medida en que la
política social distribuye cargas, beneficios y poder entre los individuos y grupos, tiene
un carácter dual es constituyente y modulativa a la vez. Por tal razón, es necesario
alejarse de la visión esquemática del Estado de Bienestar "bueno" que redistribuye la
riqueza social para corregir las fallas del mercado "malo", ya que la misma acción
gubernamental puede presentar fallas y ser generadora de formas de desigualdad
social; lo mismo puede suceder en las esferas doméstico-familiar y relacional.
Las intervenciones gubernamentales en el corto plazo pueden generar formas de
desigualdad por la acción de políticas sociales selectivistas, tales como la
focalización, asociada a la estigmatización de algunos grupos, la ciudadanía de
segunda clase o el debilitamiento de la autonomía de los "clientes" y su dependencia
de las burocracias. Además pueden aumentar, disminuir o consolidar las
desigualdades en la estructura social, según los efectos obtenidos al igualizar, polarizar
o reproducir dicha desigualdad. Asimismo, las políticas sociales de subsidios
universales (como las de salud o educación) pueden producir impactos desiguales a
través del uso desigual de los derechos debido a que no existen garantías de acceso
generalizado a los servicios sociales bajo una estructura social y espacial desigual, en
la que unos grupos pueden obtener mayor ventaja en el goce de prestaciones respecto
a otros.
La estructura social y la política social establecen relaciones de doble dirección,
recursividad e interacción, ambas se conforman mutuamente y se alternan la primacía
para desembocar en una realidad social determinada. La política social tiene efectos
compensatorios sobre las desigualdades, sin embargo, también las redefine y modula
(con efectos a corto, mediano o largo plazos), reasignando recursos de bienestar de un
sector (mercantil, estatal y social) a otro. Con ello, regula el conflicto social donde los
actores sociales asumen roles específicos y provoca diversos impactos en la estructura
social.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
51
1.5.3. LA POLÍTICA SOCIAL Y LOS MODELOS DE DESARROLLO EN AMÉRICA LATINA
La política social tiene diferentes características de acuerdo con los modelos de
desarrollo en que se ubican y van de modalidades tradicionales a neoliberales y, de
éstas a las alternativas o emergentes. En la estructura social en que se desarrollan
presentan cambios como: de fuerte participación estatal a mayor incidencia del
mercado; de decisiones centralizadas, corporativas y verticales a formas emergentes
de participación social en espacios más democráticos; de una operación centralizada y
estatista a variantes descentralizadas y privatizantes con una nueva corresponsabilidad
entre Estado, mercado y sociedad; de la carencia total de evaluación a formas de
contraloría estatal o social; de cobertura universal estratificada a la focalización más
refinada y después a la cobertura universal diversificada; de la protección de los
derechos sociales a la protección de los derechos individuales y formas de equidad
con reconocimiento a la diversidad; y de sociedades desiguales y desintegradas a la
búsqueda de sociedades integradas.
Un aspecto que destaca en la aplicación de la política social en los
diferentes modelos económicos es que se han mantenido separados los servicios
sociales de la economía y que ha habido pocos esfuerzos para armonizar las políticas
económicas y sociales, a pesar de que ambas dependen del financiamiento público y
mantienen estrechas interacciones.
En América Latina, de acuerdo con las relaciones que se establecen entre las
esferas social, mercantil y estatal, existen desde la mitad del Siglo XX, por lo menos los
siguientes tres grandes paradigmas de desarrollo con sus respectivas políticas sociales
que pueden ser contrastados de manera esquemática.
1.5.3.1 EL MODELO DESARROLLISTA Y LA POLÍTICA SOCIAL TRADICIONAL
Este modelo estuvo vigente, en general, hasta la etapa pre-reforma de los años
ochenta, con un Estado de Bienestar, inspirado principalmente en el utilitarismo
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
52
social, en una versión rudimentaria e imperfecta respecto a los modelos de países
desarrollados, que operaba bajo ideas de solidaridad, responsabilidad colectiva,
igualdad y universalismo, pero sujetas a los derechos sociales laborales formales, es
decir, en la práctica se trató de un universalismo segmentado, estratificado o aparente.
Hubo una amplia participación de masas bajo esquemas corporativos, con un
gobierno con liderazgo fuerte, en el modelo de sustitución de importaciones orientado
a un mercado interno controlado, donde las necesidades básicas (alimentación, salud y
educación) fueron vistas como medios para la modernización y la movilidad social, con
políticas sociales de universalismo acotado a la posición en el empleo y asistencialismo
paternalista.
El Estado era centralista, la esfera dominante que asignaba los recursos y que
fungió como el motor del desarrollo económico. Era el espacio para la solución de los
conflictos distributivos, aunque favorecía a algunos grupos organizados de la clase
media y de trabajadores sindicalizados, que presionaban con mayor fuerza política
para obtener beneficios sociales. Los procesos de modernización, industrialización y
urbanización permitieron la movilidad social sobre todo a través de la mejoría educativa
y la inserción al mercado laboral formal.
El modelo tradicional de política social defendía el universalismo entendido
como una oferta homogénea abierta a todos, bajo los propósitos de integración social y
la idea de igualdad. No obstante, el acceso a los bienes y servicios públicos sociales
era desigual entre los beneficiarios potenciales en función de condiciones como el
lugar de residencia, las comunicaciones y transportes o la disponibilidad de recursos
para hacer frente a los costos de transacción requeridos para ser beneficiario.
En este modelo se producía la ampliación progresiva del sistema de
protección social incorporando paulatinamente a los excluidos y según se disponía de
recursos, de arriba hacia abajo, empezando con quienes tenían menos necesidades y
más capacidad de organización y defensa de sus intereses. La asignación de recursos
en política social se efectuaba aplicando por lo menos tres criterios: destinarlos a
quienes llegaban primero, a los que tenían menos necesidades o a los más
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
53
necesitados. La preocupación central era atender a sectores que tenían capacidad de
presión sobre el Estado, en especial a la clase media y varios de los gremios más
fuertes (médicos, maestros, obreros de industrias estratégicas, burócratas, etc.). Por
esa vía, el Estado contribuyó también a la ampliación del mercado interno, lo que era
funcional para la industria nacional (Sottoli, 2002).
La instrumentación de programas sociales por el sector público era vertical en
función de razones administrativas y políticas, especialmente de las derivadas de
presiones corporativas. En correspondencia los beneficiarios aparecían más como
objetos que como sujetos de la acción pública.
En este modelo fue muy importante la ampliación de la cobertura de los
servicios públicos sociales, pero el cumplimiento de este objetivo no agotaba las
finalidades de una política, e incluso se puede afirmar que provocó sesgos de
iniquidad territorial debido a que fue más fácil ampliarla atendiendo más a poblaciones
concentradas que a las rurales dispersas, aun cuando allí existían mayores niveles de
necesidad. Asimismo una cobertura elevada no garantizaba buenos resultados desde
la perspectiva de la calidad, como sucede aún con programas nutricionales que para
cubrir a más personas reducen, por debajo de las normas mínimas, la cantidad de
calorías y proteínas entregadas. También se da el caso de ampliación de la cobertura
sin impacto, al incluir como beneficiarios a individuos que no tienen necesidades
insatisfechas, es decir, se producen errores de inclusión (Cohén 1992).
En este modelo se enfatizaba la inversión en infraestructura social (construcción
de escuelas, clínicas de salud, hospitales, etc.), aun cuando se carecía de recursos
para financiar los gastos corrientes (personal, equipamiento, instrumentos o materiales
desechables). Los recursos fiscales generalmente se asignaban de acuerdo con el
presupuesto histórico a pesar de no contar con instrumentos de seguimiento y
evaluación del gasto, de manera que las variaciones se derivaban de la ampliación del
monto en los rubros ya definidos y en criterios preexistentes.
En este modelo la política social era responsabilidad estatal incluyendo la
totalidad de las funciones: financiamiento, diseño, implementación, supervisión y
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
54
evaluación. El financiamiento de la política social provenía básicamente de fuentes
fiscales lo que implicaba una demanda creciente de recursos para atender necesidades
sociales ilimitadas. El Estado subsidiaba los costos derivados de la oferta de bienes o
servicios necesarios para superar los problemas sociales diagnosticados.
1.5.3.2 MODELO NEOLIBERAL Y LA "NUEVA" POLÍTICA SOCIAL
Este modelo se inició a partir de la crisis fiscal del Estado y la escasez de
ingresos públicos para financiar el desarrollo en los años ochenta en la región,
sustentado en posiciones filosóficas de liberalismo igualitario y en algunos aspectos en
el liberalismo libertario; ha durado de la fase de reformas a la fecha en muchos países,
orientado por las nociones de eficiencia, subsidiariedad, individualismo,
responsabilidad personal y libertad individual. En este paradigma el criterio de igualdad
se asocia con los derechos morales a un paquete de servicios básicos para la
inserción competitiva de los beneficiarios de la acción estatal en el mercado. Los
derechos sociales se entienden como una inversión en capital humano, es decir, un
insumo para el crecimiento económico con políticas sociales focalizadas subordinadas
a la idea de crecer primero y distribuir después, donde se promueve la participación
corresponsable de los beneficiarios con los actores gubernamentales involucrados.
En un contexto de globalización y apertura comercial con impulso a las
exportaciones el Estado neoliberal ha apoyado la supuesta "neutralidad" del mercado
y lo impulsa como el mejor mecanismo asignador de recursos. Al mismo tiempo trata
de despolitizar la acción social estatal con intervenciones selectivas y con una política
social residual y asistencial compensatoria, incorporando mecanismo de mercantiles en
la prestación de algunos servicios sociales. El Estado se debilita con las reformas -
desregulación y privatización- y privilegia la eficiencia y la competitividad, controlando
las variables macroeconómicas.
En este paradigma se produjo la desaparición gradual de los subsidios
generalizados y se instrumentaron programas focalizados, entendidos como la
concentración de los recursos disponibles en una población de beneficiarios
identificados claramente con el objeto de elevar el beneficio promedio por habitante.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
55
Esta focalización del gasto social constituye una de las estrategias para la superación
de la pobreza y la marginación que ha sido aplicada de manera creciente en varios
países y, de manera asociada también se ha avanzado en la evaluación del
desempeño gubernamental desde diferentes ángulos y con nuevos enfoques,
variables e indicadores (CEPAL 1995).
En esta política social se opta por asignar recursos a los más necesitados a
través de la focalización, es decir, con la identificación más precisa de los
beneficiarios potenciales y el diseño de programas dirigidos a asegurar el impacto
promedio por habitante más alto sobre el grupo seleccionado, mediante transferencias
monetarias o entrega de bienes o servicios (ILPES 1990 y CEPAL 1995). El supuesto
básico es que la focalización permite mejorar el diseño de los programas, ya que
cuanto más precisa sea la identificación de las carencias a satisfacer y de la población
objetivo a cubrir, más fácil resulta diseñar acciones diferenciadas y específicas para su
solución. Bajo esta idea se espera que aumente la eficiencia en la aplicación de los
recursos escasos y el impacto de estos programas al concentrar los esfuerzos en la
población más vulnerable o en condiciones de mayor riesgo (Haindl, Buvinic e
Irarrázaval 1990).
En este caso se reduce la concentración de responsabilidades en el aparato
estatal que pasa a ser responsable parcial del financiamiento, el cual se diversifica
hacia fuentes internacionales y privadas, sobre todo para apoyar los programas
orientados a la población de menores recursos; ejercerá actividades de promoción. El
Estado asume funciones de ejecución de los programas de manera subsidiaria en
sustitución de otros actores sociales llamados a cumplir esas tareas; pero en esta
posición se afirma que las funciones de la política social pueden ser realizadas también
por otros sectores como las organizaciones no gubernamentales, el filantrópico, el
comercial o el informal donde destaca el rol de la familia (Franco 2001). Se promueven
las contribuciones de los propios beneficiarios con lo cual también se intenta
fomentar la corresponsabilidad comunitaria con los programas sociales. También se
advierte que existen grupos pobres sin recursos que no pueden responder a esta
lógica financiera, por lo que se propone establecer los incentivos adecuados para
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
56
evitar la exclusión de quienes no están en condiciones de contribuir. Otra forma de
cofinanciación es la recuperación de costos mediante el cobro de tarifas por la
prestación de servicios públicos sociales, aplicando el principio de que "el que
puede, debe pagar", en especial en programas sociales que no se orientan a los
pobres (Larrañaga 1994. y Lehmann 1994).
El cofinanciamiento puede provenir de empresas, bajo diferentes formas: a)
sostenedores que se hacen cargo del financiamiento de la infraestructura escolar; b)
aportes empresariales, vía donaciones o financiamiento de los gastos corrientes de
escuelas; c) gremios empresariales que asumen la gestión de escuelas; y, d)
empresas que reciben descuentos tributarios si destinan recursos a educación.
(Martinic, 1995).
En éste caso se subsidia la demanda mediante la transferencia de un poder
de compra (vía cupones o ingreso monetario en efectivo) al beneficiario, el cual lo
ejerce en el mercado de acuerdo con sus necesidades. En este caso existen dos
problemas básicos, los criterios y mecanismos para seleccionar a los beneficiarios y el
cálculo del subsidio. Bajo los argumentos de que las políticas universales son de alto
costo y bajo impacto; que la oferta generalizada es cara, por lo que su abaratamiento
es posible mediante la reducción de la calidad y el deterioro del impacto de los
programas sobre los beneficiarios, este tipo de política social plantea una forma de
universalización acotada a la satisfacción de las necesidades de las personas
sustentada en el principio de equidad. Según éste último, para superar las diferencias,
debe tratarse desigualmente a quienes son socioeconómicamente desiguales (acción
afirmativa o discriminación positiva). Bajo esta lógica, una oferta homogénea para
situaciones heterogéneas mantiene las diferencias originarias. Esa oferta corresponde a
las necesidades de cierto subconjunto de la población, pero no es adecuada para otros
por razones socioeconómicas o culturales.
En esta perspectiva se impulsa también el proceso de privatización de los
servicios públicos de educación o salud, ya que el aumento de la demanda en éstos
ámbitos supone un incentivo al surgimiento de una oferta de alternativas mayor y más
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
57
variado, lo que generaría competencia entre los proveedores, dando lugar a una
mejoramiento de la calidad de los servicios ofrecidos. Articular la mezcla público-
privada exige que el Estado norme, supervise e intervenga para inducir a los oferentes
a reducir costos y responder a las necesidades de las personas.
Ante el objetivo de lograr un cambio en las condiciones de vida de la
población, hay preocupación por el impacto, es decir, por la magnitud del beneficio que
reciben los destinatarios de los programas de acuerdo a los objetivos buscados. Por
ello se utilizan criterios para la identificación precisa del grupo objetivo, así como
diferentes metodologías de evaluación para medir los resultados. Entre los métodos
destaca el análisis de costo-impacto a través del cual se mide tanto la eficiencia como
la eficacia de los proyectos, mismo que requiere una "línea basal" de diagnóstico y una
"línea de comparación", lo que permite estimar los cambios atribuibles a la acción
evaluada (Cohén y Franco, 1992). En cuanto al gasto, se plantea la necesidad de
aplicar indicadores relacionados con cada programa específico y se recomienda utilizar
la relación costo-impacto para apreciar si el programa maximiza el impacto al menor
costo posible.
En este modelo se han impulsado las decisiones en el ámbito local mediante
procesos de desconcentración y descentralización. En América Latina y en México en
particular, han sido predominantes las estructuras y funciones públicas centralistas
debido a diferentes razones como las económicas que incluyen la indivisibilidad de
escala de ciertas decisiones y la concentración de la actividad económica; las de
desarrollo urbano regional expresadas en la concentración de la población en grandes
ciudades; las políticas donde se incluyen formas centralistas de poder administrativo en
la mayoría de los países aún en aquellos que adoptaron estructuras federales; así
como las influencias culturales de países centralizados.
Entre los argumentos a favor de la descentralización se señalan los siguientes: a)
la aplicación de criterios iguales en la normatividad y operación de los servicios
públicos sociales entre las diferentes regiones, lo que bajo formas de mayor
autonomía local provocaría variaciones inadecuadas; b) la autoridad central ha sido
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
58
fundamental en la conformación del Estado-nación y en la superación de formas de
dominación oligárquica y de caciquismo regional; y, c) las decisiones centralizadas
en materia de redistribución de recursos facilitan el equilibrio entre oferta y demanda,
y con ello, disminuyen los procesos de migración de beneficiarios hacia donde se
ofrezcan mayores beneficios y de contribuyentes hacia lugares donde la presión
tributaria sea menor (Larrañaga 1994).
El centralismo genera sus propias fuerzas y procesos entre las élites política y
burocrática que se distancian de la población, con lo cual se inhibe la participación
ciudadana en las decisiones, mientras que en modelos descentralizados es posible
generar un mayor consenso social por la participación de los beneficiarios y el control
de las burocracias. Las fuerzas centralizadoras se retroalimentan también por la
debilidad de las instituciones locales ante el centro, a pesar de que en muchas
ocasiones en el ámbito local-regional se cuenta con elementos para la toma de
decisiones adaptadas a su realidad, sin embargo, se opta por soluciones homogéneas
aplicadas a condiciones heterogéneas, lo que conduce a una asignación ineficiente de
los recursos y a la solución parcial de los problemas.
En México, en la última década se ha avanzado en procesos de
descentralización de políticas y programas sociales, sobre todo en materia de
educación y salud, al transferir la administración y operación de estos servicios a los
gobiernos estatales aunque reservando a la federación las funciones normativas
generales, fiscalizadoras y parcialmente financieras.
1.5.3.3 MODELO DE DESARROLLO HUMANO Y POLÍTICA SOCIAL EMERGENTE
Ante las evidencias de estancamiento y retroceso en la lucha contra la
desigualdad y la pobreza que aquejan a los países de América Latina, este modelo
se discute y se va conformando lentamente la región. Recupera algunas ideas del
marxismo analítico y del comunitarismo moderno para conformar la idea de una nueva
justicia distributiva como modelo emergente, con la propuesta de otorgarle mayor
importancia a la sociedad frente al Estado y el mercado mediante la construcción de
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
59
ciudadanía y la aplicación prioritaria del criterio de equidad, donde los derechos
humanos son fines en sí mismos sobre la base de las necesidades sociales y el acceso
a bienes y servicios.
En esta propuesta la democracia y el Estado cumplen un rol fundamental para
lograr el desarrollo humano integral de la población, a través de medidas dirigidas a
reducir estructuralmente la desigualdad y donde los pobres requieren de condiciones
preferenciales más igualitarias para su inclusión social. Para cumplir con este objetivo,
no suficiente la política social per se, es indispensable armonizar diferentes acciones
tales como la integración y complementación de las políticas económica y social,
promoción del crecimiento, el empleo digno y la redistribución del ingreso, la dotación
universal de bienes y servicios básicos de calidad, así como la reestructuración
del gasto público para fines sociales. La experiencia también indica que la efectividad
de la política social se produce sobre la base de arreglos político-institucionales que
requieren de un marco institucional democrático.
A diferencia de los modelos focalizados puros, en este caso se trata de aplicar un
enfoque basado, en principio, en la universalidad de los derechos humanos, lo que
compromete al Estado por extensión a la universalidad en el otorgamiento de los bienes
y servicios públicos. No obstante, se acepta que hay límites a esta estrategia, por
ejemplo, de acuerdo con las posibilidades económicas de cada país, la capacidad de
los individuos y las familias para cubrir los costos de sus necesidades, a algunas
características que obliguen a focalizar los recursos escasos entre grupos de
beneficiarios para lograr un mejor efecto o como sucede cuando están territorialmente
muy concentrados. En ciertas condiciones, como cuando la pobreza es generalizada en
una zona geográfica (sobre todo en zonas rurales) resulta más conveniente aplicar
políticas universales en vez de las focalizadas (Baruch. 2006). Sin embargo, los
criterios de asignación no niegan los derechos sociales universales necesarios para
construir ciudadanía (CEPAL 2000 y Sottoli 2002).
A la luz de este modelo se puede decir que el gasto social constituye uno de los
principales indicadores para evaluar la política social, considerando que existe una
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
60
relación inversa significativa entre su monto y la magnitud de la pobreza: a más gasto
menor cantidad de pobres. Por ello las instituciones responsables de enfrentar éste
problema social tienen la obligación de exigir los ingresos necesarios para atender las
necesidades básicas, independientemente de las crisis económicas que enfrente el
país. También se acepta que el gasto social debe tener un comportamiento contra
cíclico para evitar los choques de las crisis económicas. No obstante, el monto del
gasto social es un indicador parcial e insuficiente para medir el desarrollo social o la
inversión en capital humano, ya que puede ser elevado pero mal utilizado, es decir,
se debe analizar su ejecución bajo criterios de eficiencia y equidad.
Aunque se acepta la idea de diversificar las fuentes de financiamiento para
potenciar los recursos para la acción social, al enfatizar la noción de equidad el gasto
social recupera su importancia como mecanismo redistributivo, pero se destaca que
los recursos deben tener un origen preferentemente nacional, en particular, deben
provenir de un sano sistema de captación fiscal. Aunque existen diferentes criterios
respecto a los rubros, conceptos y partidas presupuéstales que debe incluir el gasto
social, existe consenso en educación, salud y vivienda, pero existen discrepancias
respecto a otros. El análisis desagregado del gasto social permite analizar a los
efectos más específicos sobre los beneficiarios, por ejemplo, tiene un componente de
gasto administrativo que no se traduce en mejoría directa para la población beneficiaría.
El gasto social fiscal incluye el subsidio que llega a los beneficiarios y el presupuesto
del aparato administrativo de las diferentes secretarías de gobierno, pero excluye las
aportaciones de los beneficiarios. El gasto social directo es el aporte fiscal que se
convierte en transferencias monetarias o bienes y servicios entregados directamente
a las personas (subsidios), excluyendo los gastos administrativos.
Por otra parte, un problema frecuentemente relacionado con la operación de
los programas sociales y que se propone revertir en el modelo emergente, es que se
convierten en botín de los políticos con la finalidad de demostrar "eficiencia" de sus
administraciones o para lograr beneficios electorales, lo que pervierte los derechos de
la ciudadanía.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
61
Entre las orientaciones estratégicas que contribuyen a fortalecer la capacidad
del Estado para guiar el desarrollo, descentralizar el poder y combatir la corrupción,
entre otros logros, se encuentra el énfasis en el estudio de resultados en lugar de los
procedimientos. Ello implica un mejor monitoreo y evaluación, así como una definición
más precisa de las responsabilidades en la administración pública (Méndez 1999).
En el mismo sentido, en términos de evaluación de políticas públicas hay una
preocupación creciente por superar los errores observados: una metodología débil,
inaplicabilidad de los resultados y poca difusión o uso de los mismos. La evaluación
tiene que contestar a preguntas básicas: ¿cuándo?, ¿dónde?, ¿para quién?, ¿qué? y
¿por qué? (Pressman y Wildavsky, 1998).
El proceso de evaluación requiere de contar con información confiable, en
particular sobre el presupuesto según sus clasificaciones: por partida, administrativa,
funcional, económica, por programa y territorial. También se entiende que, como en el
caso de México, en el proceso de integración del presupuesto intervienen varios
actores: el Ejecutivo con el gabinete ampliado, la SHCP, las secretarías, las Cámaras de
Diputados y de Senadores y crecientemente las autoridades estatales y municipales,
todos ellos con su respectiva fuerza socioeconómica y política.
Asimismo, en ocasiones el Estado constituye un obstáculo para el
mejoramiento de las condiciones de vida de la población, por lo que se señala la
necesidad de rediseñar el gobierno y modificar la institucionalidad y las funciones
públicas tradicionales. La política social, a su vez, contribuye a la gobernabilidad y a la
relegitimación del Estado pero también es relevante por su aportación al desarrollo
humano, misma que resulta imprescindible para la competitividad de los países de
América Latina en el mediano plazo. De hecho, aspectos como el nuevo conocimiento,
la educación, la ciencia y la tecnología, la investigación y las innovaciones
tecnológicas se afirman como un factores productivos estratégicos en la globalización,
por lo que la postergación de políticas sociales ambiciosas y agresivas que amplíen el
capital humano (principalmente en educación y salud) es un error económico que priva
a la sociedad de recursos calificados para adaptarse a la rápida incorporación de
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
62
progreso técnico en los procesos productivos.
En resumen, el modelo tradicional presenta varias limitaciones, el neoliberal
aunque cuestionado aún opera y el emergente de desarrollo humano está en
proceso de gestación. En estos paradigmas que caracterizan a la región sobresale el
papel del Estado, aunque se ha observado una transición en el eje de las decisiones,
primero desde la esfera estatal hacia el mercado y, después lentamente hacia la
esfera social lo que, en general, se expresa en las nuevas tendencias de los
regímenes políticos y los movimientos y demandas populares. Esta recomposición
incide en el bienestar social y en la conceptualización de la política social.
Las diferencias más significativas entre los tres modelos se expresan en aspectos
como: el tipo de institucionalidad, la lógica de las decisiones, el financiamiento, los
objetivos, los criterios de prioridad y expansión, la selección de la población
beneficiaría, el enfoque y los indicadores seleccionados para el seguimiento y la
evaluación.
Los modelos de desarrollo y la política social en América Latina
Dimensiones Modelo desarrollista Política
social tradicional (pre-reformas)
Modelo neoliberal Política social nueva (post-reformas)
Modelo de desarrollo humano Política social
emergente 1 Posición filosófica dominante
Utilitarismo social Liberalismo igualitario y libertario Socialismo y Comunitarismo
2 Guías de ideario social Solidaridad, responsabilidad colectiva, igualdad, universalismo
Eficiencia, subsidiariedad, individualismo, responsabilidad personal, libertad individual
Equidad, ciudadanía, derechos humanos
3 Criterios de igualdad Derechos sociales laborales formales con servicios básicos
Derechos morales con un paquete de servicios básicos para inserción competitiva en el mercado
Derechos sociales con bienes y servicios amplios que aseguren las condiciones iniciales para el desarrollo humano personal, comunitario y social
4 Sentido del modelo Desarrollo económico Maximización del ingreso Ampliar las opciones y capacidades humanas para alcanzar el bienestar integral
5 Esferas dominantes Estado. Principal mecanismo distribuidor de recursos y motor del desarrollo. Acción social a través del Estado como escenario del conflicto distributivo. El sistema favorece a los grupos de presión colectivos y organizados con mayor fuerza política
Mercados. Apoyo a la "neutralidad" del mercado como el mejor espacio asignador de los recursos. Énfasis en la necesidad de despolitizar la acción social estatal. Revalorizar actores no estatales
Sociedad. Necesidad del consenso político entre ciudadanía, burocracia y empresarios para hacer sostenible la política social y establecer prioridades compartidas. Necesidad de legitimación del sistema democrático
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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Dimensiones Modelo desarrollista Política
social tradicional (pre-reformas)
Modelo neoliberal Política social nueva (post-reformas)
Modelo de desarrollo humano Política social
emergente 6 Estado Estado interventor principal
responsable de la planeación, financiamiento y ejecución de programas sociales. Estado de Bienestar con seguridad social estratificada. Gobierno con liderazgo fuerte.
Estado neoliberal con intervención selectiva, residual, con política asistencial compensatoria. Respeto a los derechos humanos relacionados con el mercado. Promotor del mercado
Estado democrático como garante de los derechos fundamentales que aseguren a la ciudadanía el acceso a niveles de bienestar para la integración social. Promotor del desarrollo humano
7 Mercado Mecanismo mayormente ajeno a la acción social
Creciente participación del sector privado y de los mecanismos de mercado en la prestación de servicios sociales
Acción limitada del mercado en el ámbito social por el reconocimiento de sus efectos inequitativos
8 Sociedad Clase media y grupos de trabajadores organizados que presionan al Estado para obtener beneficios sociales, y organizaciones de asistencia social
Énfasis en la participación de los beneficiarios de la política social con los actores gubernamentales y privados
Participación ciudadana en el proceso de gestión y control de los programas como ejercicio efectivo de derechos y componente esencial de una política social incluyente
9 Prioridades de las políticas públicas
Integración del mercado interno vía sustitución de importaciones. Proteccionismo estatal. Modernización y movilidad social vía educación. Movilizaciones de masas
Competitividad internacional vía exportaciones al mercado mundial. Desregulación, privatización y mejoría de la eficiencia. Control de variables macroeconómicas. Mayor inversión extranjera y en recursos humanos
Equilibrio entre las condiciones internas y externas. Reducir las desigualdades. Ampliar oportunidades. Fortalecer las capacidades humanas (salud y educación). Promover el empleo. Restructurar el presupuesto para promover el desarrollo humano.
10 Objetivos de la política social
Integración social y regulación de conflictos distributivos
Combate a la pobreza Reducción de la exclusión social y aumento de la equidad social
11 Relación política social/política económica
Política social desvinculada de la política económica. Primero crecimiento y después distribución para impulso al mercado interno
Política social subordinada a la política económica (principalmente a los equilibrios macroeconómicos). Crecimiento es un fin en sí mismo con disminución del beneficio general
Política social integrada y complementaria a la económica. Crecimiento económico para la equidad y el desarrollo humano con énfasis en los más pobres. Equidad como requisito para el crecimiento.
12 Prioridades de la política social
Ampliación de la cobertura a los sectores "duros" de las políticas sociales (seguridad social, salud y educación)
Lucha contra la pobreza a través de programas sociales compensatorios y focalizados
Lucha contra la pobreza, equidad, ciudadanía, inclusión social, pobreza infantil y de ancianos, equidad de género, calidad de los servicios sociales, impactos de la globalización
13 Alimentación, salud y educación
Medios para la modernización Inversión en capital humano como insumo para crecimiento económico
Fines en sí mismos como necesidades y derechos humanos14 Estrategia para la
erradicación de la pobreza
Universalista con pleno empleo. Asistencialismo paternalista. Distribución dirigida del ingreso y la riqueza
Primero crecimiento y reparto después. Provisión de redes de ayuda. Focalización de beneficiarios con demostración de méritos
Fortalecer a los pobres como actores sociales. Participación social. Accesos a bienes y servicios. Equidad de género.
15 Cobertura poblacional Pretensión universal y homogénea pero segmentada según las posición del trabajo asalariado
Focalizada en pobreza extrema (meritocracia) y selectiva a grupos de alta vulnerabilidad (caridad)
Universal en servicios y prestaciones básicas, con focalización social y territorial, según criterios de pobreza y vulnerabilidad, con corresponsabilidad ciudadana
16 Beneficiarios Principalmente clases medias urbanas y grupos organizados
Grupos en situación de pobreza extrema
Población en situación de pobreza y exclusión social
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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Dimensiones Modelo desarrollista Política
social tradicional (pre-reformas)
Modelo neoliberal Política social nueva (post-reformas)
Modelo de desarrollo humano Política social
emergente 17 Diseño institucional y toma de decisiones
Organización estatal centralizada, sectorial, corporativa y clientelar
Organización descentralizada y desconcentrada, con énfasis en la demanda y la eficiencia
Organización democrática, participativa, integral y multisectorial con énfasis en eficiencia y transparencia
18 Operación de la política social y los
Centralizada Descentralizada Centralizada/Descentralizada
19 Operación de los servicios sociales
Estatista y con mercado complementario
Privatizante con impulso a la mercantilización
Corresponsable entre Estado y sociedad civil-comunidad, y desmercantilización
20 Financiamiento Principalmente estatal. Gasto social como instrumento de regulación del conflicto distributivo. Y expansivo asignado según las presiones de los grupos sociales organizados. Subsidio a la oferta.
Diversificación de las fuentes de financiamiento estatal, internacional y privado. Gasto social focalizado como inversión eficiente en capital humano. Subsidio a la demanda.
Principalmente estatal. Gasto social y política fiscal como instrumentos privilegiados de la política social, sustentados en los principios de factibilidad económica, eficiencia y equidad.
21 Evaluación Ausente Contraloría estatal Contraloría social 22 Indicadores de éxito Indicadores sociales (salud,
educación y empleo) PIB por habitante y tasa de crecimiento
Indicadores de desarrollo humano
23 Condición esperada de la población
Homogénea: protección de derechos sociales
Libertad de elección: protección de derechos individuales
Equitativa con reconocimiento de la diversidad
24 Sociedad resultante Desigual-integrada respecto a un proyecto social y económico
Desigual segmentada, estratificada y desintegrada
Heterogénea e integrada socialmente
Fuente: Elaboración propia con base en: Coraggio, 1999; GDF y SDS, 2000; Calderón, 2000; y,
Sottoli, 2002.
La política social, más allá de los derechos humanos, se vuelve un
prerrequisito tanto de la economía como de la política. Pero esa función debe llevarse
a cabo en una situación de escasez de recursos y de limitaciones derivadas de la
competencia. Es probable que una combinación de lo mejor de los diferentes modelos
de política social ofrezca un resultado más eficiente y eficaz.
En este sentido, la política social emergente se enfrenta a temas previos como,
por ejemplo, la definición de los conceptos de pobreza y desigualdad, así como de los
métodos de medición y de información confiable para el diseño de políticas, para
establecer objetivos, metas, estrategias, programar, presupuestar y evaluar los
impactos socioeconómicos y territoriales de sus acciones. Sin embargo, surgen nuevos
temas sociales por ello, se expone a continuación una parte de la amplia discusión que
se ha realizado sobre ellos.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
65
1.6 LA POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO.
Los gobiernos del mundo siempre han buscado el bienestar de la población y al
darse cuenta que la Economía de libre mercado, parecía no satisfacer ciertas
necesidades sociales básicas se vio en la necesidad de reformar su papel en pro de la
intervención en materia social; está tendencia se incrementó a partir de la gran
depresión, de la década de los años treinta.
En los años sesenta, en los Estados Unidos es cuando se impulsaron muchos
programas en contra de la pobreza como el facilitar alimentos y asistencia médica a los
pobres. (Stiglilz La Economía del Sector Público). Dado la escasez de recursos para la
asignación e instrumentación de diversos programas, de ahí que sea necesario evaluar
los programas en dos vertientes: en su eficiencia económica y en sus consecuencias
distributivas. La disyuntiva entre eficiencia y equidad se presenta constantemente lo que
provoca (por ejemplo) que en un intento de reducir la desigualdad mediante impuestos
progresivos induce a trabajar menos, disminuyendo así la eficiencia económica; otro
punto sería ¿qué tan deseable sería perder la eficiencia por equidad? o viceversa y ¿a
qué costo?.
En este sentido la economía pública busca decisiones que beneficien a todas las
personas sin perjudicar a ninguna lo que se denomina mejoras en el sentido de Pareto.
1.6.1. CONSTRUCCIÓN Y EFICACIA DE UNA POLÍTICA SOCIAL.
Es innegable que una política eficaz de combate a la pobreza debe encarar los
factores de generación y crecimiento del problema y no sólo sus síntomas, para ello
debe construirse una política global de desarrollo económico sustentable y de justicia
social.
Ante lo cual se han identificado siete factores sistémicos:
• Heterogeneidad estructural de nuestras economías.
• Degradación de los ecosistemas
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
66
• Cambios tecnológicos y en el patrón predominante de acumulación
• Profundas desigualdades sociales
• Financiación creciente de la economía
• Informatización del mercado de trabajo
• Endeudamiento externo (Vilas, 1996).
Así como los procesos de ajuste económico han provocado que se agraven
estos factores sistémicos, aunados a un proceso de globalización donde no sólo genera
desigualdad y diferenciación entre las naciones, sino también produce fenómenos de
desempleo y polarización social al interior de los países.
Aún en las naciones industrializadas, se observa una tendencia a reducir el nivel
de vida de los sectores de ingresos bajos y medios de las sociedades. (Moctezuma
Barragán 1998).
Este proceso de empobrecimiento se recrudece ya que es evidente que se ha
dado una disociación entre la política social y la política económica. Debido a que la
naturaleza de toda política económica son económicas, o sea se refieren a la adopción
de criterios para producir y asignar recursos. En oposición a la política social, donde los
propósitos son de carácter meta económicos. Mientras el carácter de la política social
es propositivo y proactivo, el de la política económica es adaptivo respecto de una
variedad de objetivos y eminentemente instrumental. (Moreno Salazar, CIDE) La política
social quedó claramente subordinada a la política económica desde los gobiernos de
Miguel de la Madrid y de Carlos Salinas de Gortari, se trata de una concepción residual
y a la que obviamente no se le marcan metas precisas sino propósitos generales que la
mayoría de las veces se les asocia con una política fiscal que se supone es una de las
vertientes de acción e intervención estatal.
El encumbramiento de la economía, y, más aún de algunos cuantos equilibrios
financieros, se impone sobre la política y la sociedad, y eventualmente, a la estabilidad
política. Tal contraposición entre el bienestar social y la eficiencia económica es uno de
los planteamientos mayormente criticables del neoliberalismo y no sólo por
consideraciones éticas sino porque es teórica y políticamente incoherente. La realidad
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
67
lo demuestra una y otra vez. (Labra Manjares, 1998).
La política social se opone a la política económica, que es la que crea, y con
mayor potencia, los rezagos y las desigualdades que la política social busca eliminar. El
proseguir en una estrategia económica que claramente ocasiona la pobreza, que abate
las posibilidades de la producción nacional y la torna especulativa volcada hacia el
exterior que demerita los niveles de vida y provoca la desazón política. La economía de
mercado ha demostrado eficiencia para impulsar el crecimiento pero no da respuesta
satisfactoria a los requerimientos de equidad social. Históricamente se ha visto que el
mercado genera mayor desigualdad, marginación y crisis.
Por lo tanto la disociación existente entre ambas políticas, pudiéndose observar
en el siguiente cuadro, las distintas prioridades de cada una de ellas:
Por lo cual el Estado debe de retomar su papel de promotor de la asignación y distribución de la riqueza, el compromiso social del Estado Mexicano en materia de política social debe de seguir preservando su consistencia histórica de la Constitución de 1917, la que determina el contrato del Gobierno federal hacia la sociedad. El espíritu de la política social se refleja en artículos como el 3, el 4o, el 27, y el 123, donde se da el derecho a una educación básica gratuita, obligatoria y laica; el derecho a la protección de la salud y de la infancia; el derecho a una vivienda digna; el derecho a la igualdad entre el hombre y la mujer, el derecho a la justicia, así como el respeto y reconocimiento de nuestra riqueza multicultural.
PolìticaEconòmica
Polìtica FiscalPolìtica Monetaria
Polìtica CambiariaPolìtica ComecialPolìtica FinancieraPolitica IndustrialPolìticaInflacionarìaetc.
PolíticaSocial
Superaciòn de Pobreza
Desarrollo de Infraestructura social basicaOportunidades de Ingreso y empleoCapacidades Individuales
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
68
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Relacionado a:
3 Referente a la educación que establece que debe ser gratuita, laica y obligatoria en su nivel básico.
4 Reconoce la composición pluricultural sustentada originalmente en los pueblos indígenas donde se procura protegerlos en sus derechos y obligaciones, así como en los procedimientos agrarios, como el de fomentar sus actividades, lenguas y cultura; así como de proveerlos de salud y vivienda digna entre otras necesidades.
27 Regula el uso de la tierra, el derecho y la propiedad de poseerlas, así como de fomentar las acciones necesarias para elevar el nivel de vida de sus pobladores
123 Se refiere a materia laboral y previsión social que garantiza las condiciones mínimas y decorosas que todo trabajador debe de tener, como el salario el cual será fijado en los presupuestos respectivos, sin que su cuantía pueda disminuir, así como de habitaciones cómodas e higiénicas y el establecimiento de una jornada laboral máxima de ocho horas.
1.6.2. INSTITUCIONALIDAD DE LA POLÍTICA SOCIAL
La pobreza es un problema estructural e institucional ya que los sesgos
permanentes de la gestión y del funcionamiento de los mecanismos de reparto o
asignación de recursos, oportunidades, bienes, derechos y titularidades de una
sociedad, muchas veces es producido el efecto de las instituciones políticas que
regulan el intercambio social, (Historia Económica. 1989). consiente de estos problemas
de reforma institucional el gobierno federal se aboco a reforzar el marco institucional de
la política social en nuestro país, quedando establecido en la Constitución, como en la
creación de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), con el objeto de abatir la
pobreza (Diario Oficial de la Federación 1992). El carácter normativo, jurídico e
institucional de la Secretaría de Desarrollo Social se establece en el artículo 32 de la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. (Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal. 1993).
Tal como se menciona en las fracciones correspondientes al combate a la
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
69
pobreza.
• I. Formular, conducir y evaluar la política general de desarrollo social para
el combate a la pobreza; en particular, la de asentamientos humanos,
desarrollo urbano y vivienda;
• III. Coordinar las acciones que incidan en el combate a la pobreza
fomentando un mejor nivel de vida, en lo que el Ejecutivo Federal
convenga con los gobiernos estatales y municipales, buscando en todo
momento propiciar la simplificación de los procedimientos y el
establecimiento de medidas de seguimiento y control;
• VIII. Coordinar y ejecutar la política nacional para crear y apoyar empresas
que asocien a grupos de escasos recursos en áreas urbanas a través de
las acciones de planeación, programación, concertación, coordinación,
evaluación; de aplicación, recuperación y revolvencia de recursos para ser
destinados a los mismos fines; así como de asistencia técnica y de otros
medios que se requieran para ese propósito, previa calificación, con la
intervención de las dependencias y entidades de la Administración Pública
federal correspondientes y de los gobiernos estatales y municipales, y con
la participación de los sectores social y privado;
• XV. Promover la construcción de obras de infraestructura y equipamiento
para el desarrollo regional y urbano, y el bienestar social, en coordinación
con los gobiernos estatales y municipales y con la participación de los
sectores social y privado;
• XVI. Asegurar la adecuada distribución, comercialización y abastecimiento
de los productos de consumo básico de la población de escasos recursos,
con la intervención que corresponde a la Secretaría de Comercio y
Fomento Industrial así como a la Secretaría de Agricultura, Ganadería y
Desarrollo Rural; bajo principios que eviten el uso o aprovechamiento
indebido y ajenos a los objetivos institucionales
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
70
1.6.3. ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL
De acuerdo a la obligatoriedad y al contrato que se establecen partir de la
constitución referente a materia social, hi Secretaría de Desarrollo Social, con el fin
exclusivo de abatir n la pobre/a, y promover políticas do desarrollo regional y urbano y
de ser la responsable de coordinar las acciones políticas, económicas y sociales del
Gobierno Federal en lo referente a crear mejores oportunidades de empleo, teniendo
ámbitos propios de acción una estructura que comprende dos subsecretarías, así como
varios organismos coordinados para la operación de las instituciones(diario oficial de la
federación, 1305).
1. La Subsecretaría de Desarrollo Regional, que tiene a su cargo la política
de superación de la pobreza en un marco de promoción del desarrollo
equitativo entre las diversas regiones del país, atendiendo prioritariamente
a aquellas regiones que muestren rezagos sociales y económicos.
2. La Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, que se encarga del
ordenamiento de las áreas urbanas y del territorio, con el fin de promover
la distribución más racional y equitativa de la población y de las
oportunidades de desarrollo entre las regiones. Esta Subsecretaría es
también la responsable de promover el acceso a una vivienda digna para
sectores de la población con escasos ingresos.
Entre los organismos coordinados que complementan las acciones de
superación de la pobreza al atender necesidades muy específicas de grupos sociales y
regiones vulnerables, encontramos:
• Liconsa, el organismo que ofrece leche a precio subsidiado para niños de
familias de escasos recursos;
• Distribuidora e Impulsora comercial Conasupo, (Diconsa), garantiza a zonas
rurales pobres y aisladas de abasto de productos básicos a precios menores
al del mercado;
• La Comisión Nacional para las Zonas Áridas (Conaza), apoya el desarrollo
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
71
productivo y social de estas regiones, a la vez que lucha contra la
desertificación.
• Los Fondos de apoyo para la producción para generar oportunidades de
empleo e ingreso en el sector social de la economía, como son el Fondo
Nacional para las empresas sociales (Fonaes),
• Así como, el Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías, (Fonart).
• El Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), que opera con
un enfoque integral para superar la pobreza mediante la formación de capital
humano.
• El Fondo Nacional para la Habitación Popular (Fonhapo), que apoya a
familias de bajos ingresos para que obtengan vivienda.
• El Instituto Nacional de Solidaridad (Insol), cuyas funciones se orientan a
estimular la participación y la organización para el desarrollo social, así como
a labores de capacitación a favor principalmente, de organizaciones civiles y
gobiernos locales.
• El Instituto Nacional Indigenista (INI), que atiende el desarrollo y la defensa
de los derechos de los pueblos indígenas en los ámbitos productivo, legal y
cultural, así como en aspectos básicos de bienestar social.
1.6.4. LOS OBJETIVOS DE LA POLÍTICA SOCIAL
El Gobierno Federal busca varias vertientes para lograr una estrategia de
desarrollo social y de combate a la pobreza que incida en la reducción de la misma, se
impulsa una política de desarrollo social que logre:
• Superar la pobreza y la exclusión social,
• Diseñar políticas de desarrollo que atiendan efectiva y diferenciadamente
las distintas realidades sociales y económicas que conviven en la realidad
nacional y, de manera especial, atender al sector social que padece las
mayores carencias, y
• Consolidar los mecanismos de coordinación necesarios para que las
acciones de política social que desarrollan las distintas instancias de la
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
72
administración pública confluyan en un esfuerzo integral que coadyuve a
potenciar los efectos de las acciones que desarrolla cada uno de los actores
involucrados en el desarrollo social.
A través de dos líneas de acción de políticas generales:
1) Las políticas de acceso universal y,
2) Las políticas de superación de la pobreza, dirigidas a los grupos sociales
más vulnerables y cuyas condiciones de vida les impiden acceder a los
beneficios del desarrollo.
VERTIENTES DE LA POLÍTICA SOCIAL
Las acciones de cobertura universal son las más comunes que los gobiernos han
utilizado para tratar de proporcionar bienestar social a su población, pero en México
conforme se ha incrementado los niveles de pobreza y de desigualdad se emprendieron
acciones específicas para la superación de la pobreza, como la creación de
oportunidades de ingreso y empleo; las referentes al desarrollo de infraestructura social
básica y las de desarrollo de las capacidades individuales.
PolìticaSocial
Acciones AmpliasPoblaciòn en General
Acciones para laSuperaciòn de la
Pobreza
* Educaciòn* Salud
* Seguridad Social* Capacitaciòn Laboral
* Vivienda
* Desarrollo de Infraestructura Social Básica* Oportunidades de Ingreso y Empleo
* desarrollo de capacidades individuales.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
73
Con políticas diferenciadas se pretende crear las condiciones necesarias para
que las familias de escasos recursos tengan acceso a mejores niveles de vida y con
una perspectiva que asegure su permanencia en el largo plazo. Buscando la equidad y
orientando esfuerzos hacia el abatimiento de los rezagos básicos como vivienda,
nutrición, educación y salud, se intenta desarrollar las capacidades productivas de las
personas y las comunidades.
La política para superar la pobreza se basa en tres ejes rectores de acción:
• El desarrollo de las capacidades de las personas y las familias
• La construcción de infraestructura básica municipal y,
• La creación de oportunidades de empleo e ingreso
Esos ejes rectores, programas y acciones se apoyan en cinco estrategias
fundamentales:
1) Consolidar la integración en los esfuerzos para incidir de manera directa y
simultánea en los factores que determinan las condiciones de pobreza y
desigualdad.
2) Impulso a la participación social en las tareas del desarrollo como un
ingrediente insustituible para una exitosa implementación de toda
estrategia de desarrollo social y combate a la pobreza.
3) Promoción del desarrollo regional a partir de un enfoque territorial del
desarrollo. Se trata de descender la visión sectorial mediante la
concentración de los esfuerzos en las regiones con mayor desventaja
económica y social.
4) Coordinación entre los órdenes de gobierno para que el trabajo de las
instituciones y las dependencias que incide en el desarrollo social del país,
se apegue a criterios y mecanismos de coordinación que permitan avanzar
de una manera complementaria y eficaz en la superación de la pobreza.
5) Descentralización de recursos, funciones y atribuciones para consolidar el
papel de estados y municipios. La descentralización no es un fin en sí
mismo, se trata de un proceso que permite plantear estrategias y llevar a
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
74
cabo acciones con una doble perspectiva', por un lado que las autoridades
locales cuenten con los elementos y recursos necesarios para responder
con eficacia a las demandas sociales, y por otro, incrementar los recursos
disponibles para dotar de servicios básicos a un mayor número de familias
y combatir las causas estructurales de la pobreza y la marginación.
Se conforman cuatro grandes vertientes que se apoyan a su vez en programas,
los cuales son:
a) El combate a la pobreza, que incluye acciones para el fortalecimiento del
capital humano, físico y familiar apoyándose en cinco líneas de acción:
• Acciones de política asistencial
• Políticas de formación de capital humano
• El Programa de educación, salud y alimentación
• Acciones de formación de capital familiar
• Desarrollo de infraestructura social básica
b) El desarrollo productivo, en el que se incluyen diversos programas que
responden a las distintas necesidades de apoyo financiero de los productores del sector
social; como:
• Políticas de impulso al desarrollo productivo
• Políticas de desarrollo de infraestructura física
• Políticas de desarrollo de canales de comercialización, cadenas
productivas y programas de capacitación
• Programas de género que debe guiar a las acciones de desarrollo social
c) El impulso de un desarrollo regional más equitativo; basándose en las
líneas de:
• Abatimiento de las desigualdades entre regiones
• Apoyo especial a los pueblos indígenas; y
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
75
b) Lo promoción de la participación de todos los sectores de la política social,
a través de:
• Las iniciativas y acciones para consolidar el carácter integral de la política
social (Moctezuma Barragán, Política Social de Estado).
Conforme a la obligatoriedad de la Constitución en materia social, en la
actualidad se reafirma este compromiso con el establecimiento de un contrato
formal(Ayala Espino, 1998) con los objetivos de la política de desarrollo social descritos
en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 donde se busca la igualdad de
oportunidades y de condiciones que aseguren a la población el disfrute de los derechos
individuales y sociales, como el de elevar los niveles de bienestar y la calidad de vida,
de manera prioritaria se establezca un plan frontal para la disminución de la pobreza y
la exclusión social. (PODER EJECUTIVO FEDERAL 1995).
Con el fin de atender las disparidades regionales, el Plan Nacional de Desarrollo
establece una mayor prioridad a las zonas de mayores rezagos, por ello las regiones
que registran las mayores carencias serán objeto de acciones prioritarias de acuerdo
con su situación económica y social.
Una vez delimitado el objeto de la política social en México procederemos a
analizar el tema central de este trabajo: los Programas de Combate a la Pobreza.
1.6.5. POLITIZACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL: CABILDEOS, GRUPOS DE PRESIÓN Y TRÁFICO DE INFLUENCIAS.
No podemos analizar el contexto único de la pobreza y de la política social, sino
tenemos un panorama global de cómo ha operado dicha política en nuestro país: como
es la politización de la política social a través de grupos de presión.
La política social que se ha instrumentado en nuestro país durante décadas
tendió a beneficiar a los grupos organizados por el sistema corporativo y clientelar. Esto
se basó en un sistema social que había acumulado las deficiencias y los rezagos de
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
76
una política social que no había atendido precisamente a los mexicanos en la peor
situación. Esa distorsión acusaba que no se había aplicado el principio de diferencia,
(Trejo y Jones) mismo que hubiera garantizado la formación de capacidades básicas a
una población inmersa en la precariedad extrema de sus condiciones de vida. A esto
devino desde un punto político-institucional en políticas sociales poco efectivas y
eficientes (aquellas que tenían resultados deficientes en los individuos atendidos,
consumiendo un considerable monto de recursos).
Las políticas sociales desarrolladas en nuestro país se han montado en agencias
públicas crecientemente complejas y centralizadas donde las burocracias se
convirtieron en grupos de interés. Entre las agencias y la población atendida, también
han predominado organizaciones y dirigencias que han sido los agentes de un proceso
político que vincula los productos de la política pública con el apoyo y la movilización
social. Estas organizaciones y liderazgos han tenido incentivos a controlar las
demandas y a movilizar el apoyo a cambio de legitimidad y posiciones políticas, más
que a representar a los grupos organizados susceptibles de participar en la creación de
bienes públicos que den sentido al interés colectivo y permitan la adquisición de
capacidades básicas.
La falta de factores de control en el uso de los recursos, desempeño de
funciones y resultados podría entenderse así en el contexto de un aparato
gubernamental que en aras de la construcción y expansión de sus agencias, centralizó
el proceso de diseño e instrumentación de las políticas.
Estos grupos organizados beneficiados de un sistema corporativo y clientelar
fueron provistos de ámbitos institucionales de representación donde el flujo de
decisiones, acciones y autoridad operó en un sentido vertical. Los procesos decisivos
en ellos fueron, 3a movilización y el control por liderazgos y dirigencias se verificó así
una relación de intercambio entre los productos del sistema público y los grupos que
intervenían en dicho proceso de política. De esto se desprende que difícilmente se
podría esperar -si se parte de un esquema semejante- que una asignación "politizada"
de los productos no haya afectado el destino final de éstos. Para los fines del sistema
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
77
político, se renovaba un ciclo legítimo de gobierno y política social cuyo saldo ha sido
fundamentalmente apoyo y estabilidad, satisfacción de demandas e institucionalización
del control y la movilización de los grupos. Desde el ángulo de las relaciones políticas,
el problema no fue que la obra pública se correspondiera con apoyo político, sino que
dicha correspondencia se diera en un esquema "vertical" en el que la relación gobierno-
sociedad terminó siendo una relación asimétrica, en el que las prerrogativas políticas de
las partes no son iguales. Desde el punto de la perspectiva de lo social, quedó abierta la
posibilidad de que endémicamente permanecieran y se incrementaran los grupos de la
población condenados a vivir en condiciones de pobreza o pobreza extrema.
Así como también ha operado tras la confluencia de los procesos político-
institucionales y de política pública, no ha operado una estructura de incentivos
tendiente a maximizar la calidad de los servicios y de los bienes producidos, sino
orientada fundamentalmente a la expansión cuantitativa de la cobertura y al incremento
del apoyo político. Está lógica da cuenta de que sus propios agentes tendieron a
fortalecer el poder de sus agencias, departamentos y organizaciones sobre los recursos
materiales y políticos. Así, los esfuerzos se encaminaron a satisfacer la ecuación
fundamental del sistema político mexicano en la que las oferta de obras y servicios a
cambio de apoyo, control y movilización sociales reproducían un esquema legítimo,
pero patrimonial, de !a relación gobierno-sociedad, más que a mejorar la calidad de las
políticas. Una vez instrumentada la política social, los agentes encargados de realizarla
podían decir que habían cumplido con su parte, independientemente que a futuro no se
apoyaran esquemas de control y evaluación que mejoraran los servicios y maximizaran
los recursos.
Podemos diseñar un esquema que nos simplifique estas relaciones como el
siguiente:
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
78
Donde la política social queda sujeta al gobierno y a la burocracia, los cuales son
los encargados del diseño de políticas públicas que están a expensas de grupos
organizados que ejercen presión en la búsqueda de puestos de representación,
dándose en el mercado político un sistema de relaciones clientelares que afectan a la
sociedad en general al no tener mecanismos de control y evaluación, no se cumple el
objetivo institucional de la Política Social.
PolìticaSocial
Polìticaspublicas
Gobierno
Burocracia
Esquemas deControl y
Evaluaciòn
Grupos organizadosgremios, grupos
adscritos
Sociedad
No se cumplenobjetivos de
capacidades básicaspara todos
Busqueda de representación
Mercado polìtico
Sistema polìtico
Relaciones clientelares
Relaciones asimétricas
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
79
CAPITULO 2
POLÍTICAS Y PROGRAMAS SOCIALES EN MÉXICO.
En México la política social surge de una revolución que se expresa en un
contrato social a través de un mandato constitucional. La aplicación de las políticas y los
programas sociales fue cambiando de acuerdo con la dinámica de las relaciones
establecidas entre Estado, sociedad y mercado y, en particular, con los modelos
económicos vigentes en cada etapa histórica. Estas políticas se han manejado en
general de manera separada, suplementaria y subordinada a las políticas económicas,
es decir, han tenido una importancia residual en las prioridades gubernamentales. A su
vez, el Estado que las instrumenta ha asumido diferentes modalidades, desde una
forma general imperfecta o periférica de Estado de Bienestar cuyas características
específicas lo colocan en un lugar cercano a los de tipo socialdemócrata rudimentario;
el Estado Interventor o Estado Protector; o hasta el Estado autoritario, clientelar y
corporativo.
En el Siglo XX se aplicaron en el país diferentes políticas sociales que pasaron
por tres grandes etapas: a) la fase inicial de los gobiernos posrevolucionarios con la
aceptación constitucional de las demandas sociales derivadas de la revolución
mexicana; b) la conformación de un Estado social, providencial o benefactor con énfasis
en el mercado interno y la aplicación de políticas de universalismo segmentado en la
fase de sustitución de importaciones o desarrollista, con inspiración keynesiana y
neokeynesiana y objetivos redistributivos; y, c) el Estado neoliberal restructurador de la
economía en la apertura comercial global, con obsesiones productivistas y políticas de
focalización asistencial. A continuación se exponen en forma general las características
de las tres etapas.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
80
2.1. DERECHOS SOCIALES EN LA POSREVOLUCIÓN (1920-1940).
Esta fase inicial de los gobiernos posrevolucionarios se caracteriza por la
aceptación constitucional de las demandas sociales derivadas de la revolución
mexicana lo que permite afirmar que México no es propiamente un Estado social, sino
un Estado con derechos sociales consagrados en la Constitución de 1917, entre los
cuales destacan: en el Artículo 3 o el carácter laico y gratuito de la educación, que
tendrá una orientación científica, democrática, nacionalista, con respeto a la cultura, la
dignidad de la persona y la integridad de la familia; en el Artículo 4o se consigna la
igualdad de género ante la ley, la libertad de procreación, la protección de la salud, el
derecho a la vivienda digna y decorosa, la satisfacción de necesidades y la salud física;
en el Artículo 27 la propiedad original de la nación sobre las tierras, aguas y el
subsuelo, el principio de expropiación por causa de interés público, la creación de la
pequeña propiedad y el reconocimiento de los bienes comunales; y, en el Artículo 123
los derechos de los trabajadores y el empleo socialmente útil.
En esta etapa la política social de los gobiernos se comprometió con la
satisfacción de las necesidades sociales y los derechos constitucionales, en el marco
de fuertes movilizaciones populares. Entre los gobiernos de esta fase, destaca el de
Lázaro Cárdenas durante el cual se profundizaron medidas redistributivas como las
relacionadas con el reparto de activos que se convirtieron en la base patrimonial de
hogares y comunidades del país; fuertes inversiones públicas en educación, salud e
infraestructura productiva, asociadas a una profunda reforma agraria, con
financiamiento y asesoría técnica; creación y fomento del aparato productivo industrial;
fundación de instituciones gubernamentales para impulsar el desarrollo y fomento a la
creación de organizaciones de campesinos y obreros, sindicatos, asociaciones
mutualistas y cooperativas, dedicadas a proteger el trabajo y el salario. No obstante, a
pesar de los esfuerzos realizados en los distintos frentes los enormes rezagos en
materia de desigualdad y pobreza se mantuvieron (Córdoba, 1984).
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
81
2.2. UNIVERSALISMO SEGMENTADO (1941-1982).
La política social aplicada en este periodo se caracterizó por un enfoque de
universalismo segmentado que daba prioridad al papel que cumplían las personas en la
división social del trabajo, principalmente a los asalariados con organización sindical. Se
contaba con un Estado social benefactor, providencial, imperfecto o periférico, cuyas
modalidades específicas lo colocan en un lugar cercano a los tipos de Estado
Socialdemócrata rudimentario, también denominado interventor, protector, autoritario,
clientelar o corporativo. La política social se caracterizó por su operación centralizada
en la toma de decisiones, en el control presupuestal y en su estructura administrativa
especializada. En el marco de un sistema político que fusionó el gobierno y el partido en
el poder, el desarrollo social se consolidó como el soporte ideológico de legitimación; se
fomentaron modalidades de dependencia, fragmentación, corporativismo y clientelismo
con actores sociales organizados en agrupaciones obreras, sindicales, campesinas y
populares. Esta lógica le restó capacidad de organización autónoma a los actores de la
sociedad civil.
En esta fase se produjo un rápido y sostenido crecimiento económico,
principalmente sobre la base de la industrialización del país con crecimiento urbano,
asimismo se otorgó una amplia red de subsidios estatales a la producción y al consumo
abierto a la población considerado subsidio indirecto al salario obrero. El sector
agropecuario cumplió funciones importantes hasta 1965, al transferir valor mediante la
provisión de insumos, recursos naturales y humanos a bajo costo para el sector
industrial, aunque a costa de acumular rezagos el campo debido a su descapitalización
y sobrexplotación. Se mantuvo un fuerte proteccionismo a la planta productiva nacional
con una participación directa del Estado en la producción a través de empresas
paraestatales y el control de la inversión extranjera directa.
El Estado social se comprometió con los derechos sociales establecidos en la
Constitución de 1917 y en la Ley Federal del Trabajo, aunque se dirigió a asegurar la
salud, la educación y la vivienda de los trabajadores y sus familias, con financiamiento
público y privado. La política social se concentró en garantizar la seguridad social de los
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
82
asalariados y se intentó la construcción de la ciudadanía mediante la educación pública
laica y gratuita. La instrumentación se produjo a través de las funciones de secretarías
como la SSA y la SEP y de instituciones como el IMSS, y la renovación de otros
organismos como el ISSSTE, Conasupo, el INPI, el Infonavit y el Banrural, a partir de lo
cual se promulgaron leyes y se rediseñaron varias políticas específicas en materia de
seguridad social, salud, educación, vivienda, trabajo, entre otras.
El sistema de seguridad social se desarrolló principalmente sobre la base de los
derechos y las obligaciones de los trabajadores. En este proceso se otorgó
reconocimiento jurídico a las organizaciones obreras y se aceptaron derechos sociales
que se tradujeron en una reducción de la inseguridad en el empleo y en la producción
estatal de bienes y servicios necesarios para el mantenimiento de la fuerza de trabajo
(salud, educación, vivienda, etc.), concebidos como un complemento para el salario
nominal de los trabajadores. El acceso selectivo a los servicios y las prestaciones
favoreció el control social corporativo por el gobierno-partido en el poder. Si bien se
lograron mejorías en el acceso a la salud, la educación y otras prestaciones vinculadas
al salario social, se produjeron con base en la relación corporativa Estado-movimiento
obrero. La base de esta relación fue la distribución de bienes y servicios públicos
(clínicas, vivienda, tiendas sindicales, escuelas, etc.), a cambio de integración a la
institucionalidad y las prácticas del sistema político (asistencia a mítines, disciplina
sindical, respecto a la autoridad, militancia partidista, voto corporativo, etcétera) (Barba,
1995).
Los subsidios universales se aplicaron a través de la oferta, especialmente
mediante los precios controlados de los bienes de consumo básico y los servicios
públicos que beneficiaron sobre todo a los habitantes de las ciudades. Las políticas
sociales de corte universalista llegaron sobre todo a las emergentes clases medias y a
grupos de trabajadores insertos en el mercado laboral formal u organizado en gremios o
sindicatos, es decir, el universalismo segmentado. La prestación de servicios sociales
se otorgó con diversos grados de calidad, bajo la conducción de un Estado
intervencionista, corporativo y popular. La política social tuvo un carácter estatal,
apoyada con la creación de nuevas instituciones públicas y con una concepción que
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
83
transitó de la beneficencia filantrópica privada a la seguridad social garantizada por el
Estado como se muestra en el siguiente cuadro.
Los modelos de desarrollo y la política social en América Latina
Dimensiones Modelo desarrollista Política
social tradicional (pre-reformas)
Modelo neoliberal Política social nueva (post-reformas)
Modelo de desarrollo humano Política social
emergente 1 Posición filosófica dominante
Utilitarismo social Liberalismo igualitario y libertario Socialismo y Comunitarismo
2 Guías de ideario social Solidaridad, responsabilidad colectiva, igualdad, universalismo
Eficiencia, subsidiariedad, individualismo, responsabilidad personal, libertad individual
Equidad, ciudadanía, derechos humanos
3 Criterios de igualdad Derechos sociales laborales formales con servicios básicos
Derechos morales con un paquete de servicios básicos para inserción competitiva en el mercado
Derechos sociales con bienes y servicios amplios que aseguren las condiciones iniciales para el desarrollo humano personal, comunitario y social
4 Sentido del modelo Desarrollo económico Maximización del ingreso Ampliar las opciones y capacidades humanas para alcanzar el bienestar integral
5 Esferas dominantes Estado. Principal mecanismo distribuidor de recursos y motor del desarrollo. Acción social a través del Estado como escenario del conflicto distributivo. El sistema favorece a los grupos de presión colectivos y organizados con mayor fuerza política
Mercados. Apoyo a la "neutralidad" del mercado como el mejor espacio asignador de los recursos. Énfasis en la necesidad de despolitizar la acción social estatal. Revalorizar actores no estatales
Sociedad. Necesidad del consenso político entre ciudadanía, burocracia y empresarios para hacer sostenible la política social y establecer prioridades compartidas. Necesidad de legitimación del sistema democrático
6 Estado Estado interventor principal responsable de la planeación, financiamiento y ejecución de programas sociales. Estado de Bienestar con seguridad social estratificada. Gobierno con liderazgo fuerte.
Estado neoliberal con intervención selectiva, residual, con política asistencial compensatoria. Respeto a los derechos humanos relacionados con el mercado. Promotor del mercado
Estado democrático como garante de los derechos fundamentales que aseguren a la ciudadanía el acceso a niveles de bienestar para la integración social. Promotor del desarrollo humano
7 Mercado Mecanismo mayormente ajeno a la acción social
Creciente participación del sector privado y de los mecanismos de mercado en la prestación de servicios sociales
Acción limitada del mercado en el ámbito social por el reconocimiento de sus efectos inequitativos
8 Sociedad Clase media y grupos de trabajadores organizados que presionan al Estado para obtener beneficios sociales, y organizaciones de asistencia social
Énfasis en la participación de los beneficiarios de la política social con los actores gubernamentales y privados
Participación ciudadana en el proceso de gestión y control de los programas como ejercicio efectivo de derechos y componente esencial de una política social incluyente
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
84
Dimensiones Modelo desarrollista Política
social tradicional (pre-reformas)
Modelo neoliberal Política social nueva (post-reformas)
Modelo de desarrollo humano Política social
emergente 9 Prioridades de las políticas públicas
Integración del mercado interno vía sustitución de importaciones. Proteccionismo estatal. Modernización y movilidad social vía educación. Movilizaciones de masas
Competitividad internacional vía exportaciones al mercado mundial. Desregulación, privatización y mejoría de la eficiencia. Control de variables macroeconómicas. Mayor inversión extranjera y en recursos humanos
Equilibrio entre las condiciones internas y externas. Reducir las desigualdades. Ampliar oportunidades. Fortalecer las capacidades humanas (salud y educación). Promover el empleo. Restructurar el presupuesto para promover el desarrollo humano.
10 Objetivos de la política social
Integración social y regulación de conflictos distributivos
Combate a la pobreza Reducción de la exclusión social y aumento de la equidad social
11 Relación política social/política económica
Política social desvinculada de la política económica. Primero crecimiento y después distribución para impulso al mercado interno
Política social subordinada a la política económica (principalmente a los equilibrios macroeconómicos). Crecimiento es un fin en sí mismo con disminución del beneficio general
Política social integrada y complementaria a la económica. Crecimiento económico para la equidad y el desarrollo humano con énfasis en los más pobres. Equidad como requisito para el crecimiento.
12 Prioridades de la política social
Ampliación de la cobertura a los sectores "duros" de las políticas sociales (seguridad social, salud y educación)
Lucha contra la pobreza a través de programas sociales compensatorios y focalizados
Lucha contra la pobreza, equidad, ciudadanía, inclusión social, pobreza infantil y de ancianos, equidad de género, calidad de los servicios sociales, impactos de la globalización
13 Alimentación, salud y educación
Medios para la modernización Inversión en capital humano como insumo para crecimiento económico
Fines en sí mismos como necesidades y derechos humanos
14 Estrategia para la erradicación de la pobreza
Universalista con pleno empleo. Asistencialismo paternalista. Distribución dirigida del ingreso y la riqueza
Primero crecimiento y reparto después. Provisión de redes de ayuda. Focalización de beneficiarios con demostración de méritos
Fortalecer a los pobres como actores sociales. Participación social. Accesos a bienes y servicios. Equidad de género.
15 Cobertura poblacional Pretensión universal y homogénea pero segmentada según las posición del trabajo asalariado
Focalizada en pobreza extrema (meritocracia) y selectiva a grupos de alta vulnerabilidad (caridad)
Universal en servicios y prestaciones básicas, con focalización social y territorial, según criterios de pobreza y vulnerabilidad, con corresponsabilidad ciudadana
16 Beneficiarios Principalmente clases medias urbanas y grupos organizados
Grupos en situación de pobreza extrema
Población en situación de pobreza y exclusión social
17 Diseño institucional y toma de decisiones
Organización estatal centralizada, sectorial, corporativa y clientelar
Organización descentralizada y desconcentrada, con énfasis en la demanda y la eficiencia
Organización democrática, participativa, integral y multisectorial con énfasis en eficiencia y transparencia
18 Operación de la política social y los
Centralizada Descentralizada Centralizada/Descentralizada
19 Operación de los servicios sociales
Estatista y con mercado complementario
Privatizante con impulso a la mercantilización
Corresponsable entre Estado y sociedad civil-comunidad, y desmercantilización
20 Financiamiento Principalmente estatal. Gasto social como instrumento de regulación del conflicto distributivo. Y expansivo asignado según las presiones de los grupos sociales organizados. Subsidio a la oferta.
Diversificación de las fuentes de financiamiento estatal, internacional y privado. Gasto social focalizado como inversión eficiente en capital humano. Subsidio a la demanda.
Principalmente estatal. Gasto social y política fiscal como instrumentos privilegiados de la política social, sustentados en los principios de factibilidad económica, eficiencia y equidad.
21 Evaluación Ausente Contraloría estatal Contraloría social
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
85
Dimensiones Modelo desarrollista Política
social tradicional (pre-reformas)
Modelo neoliberal Política social nueva (post-reformas)
Modelo de desarrollo humano Política social
emergente 22 Indicadores de éxito Indicadores sociales (salud,
educación y empleo) PIB por habitante y tasa de crecimiento
Indicadores de desarrollo humano
23 Condición esperada de la población
Homogénea: protección de derechos sociales
Libertad de elección: protección de derechos individuales
Equitativa con reconocimiento de la diversidad
24 Sociedad resultante Desigual-integrada respecto a un proyecto social y económico
Desigual segmentada, estratificada y desintegrada
Heterogénea e integrada socialmente
Fuente: Elaboración propia con base en: Coraggio, 1999; GDF y SDS, 2000; Calderón, 2000; y,
Sottoli, 2002.
Este modelo se mantuvo en el marco de un crecimiento económico dinámico con
fuerte participación estatal, la generación de empleo y el aumento del salario real
combinado con tasas bajas de inflación. La red de subsidios estatales a la producción y
al consumo de la población fue un apoyo indirecto al salario obrero de base urbana.
Este modelo estimuló la migración campo-ciudad y aunque se ofrecían algunos
mecanismos de movilidad social, los gobiernos no atendían las necesidades de
servicios públicos a la velocidad en que crecían las colonias con inmigrantes; asimismo,
se profundizó la desigualdad regional con un sesgo anti-rural que benefició más a los
estados donde se hicieron las grandes inversiones en infraestructura productiva
(irrigación, electrificación y carreteras). No obstante, el agotamiento de la etapa de
sustitución de importaciones por causas internas e internacionales, se expresó en
demandas de libertad económica, social y democrática impulsadas principalmente por
varios sectores de la emergente clase media urbana, que tuvieron su cénit en el
movimiento social de 1968 y como respuesta la represión del gobierno de Díaz Ordaz.
Ante la pérdida de legitimidad del Estado, los gobiernos de Echeverría y López
Portillo acudieron al aumento del gasto social para apuntalar la política social, sin
embargo, mantuvieron los factores básicos del sistema político como la centralización
en el diseño y la ejecución de los programas de corte universal, a través de acuerdos
corporativos y cupulares con líderes gremiales y políticos. En estos dos sexenios se
produjo una mejoría en la convergencia regional sobre todo mediante las inversiones en
infraestructura petrolera. En esta etapa se crearon programas de corte social para
combatir la pobreza, mediante acciones de generación de empleo, incremento de
productividad y medidas compensatorias. La pobreza se concebía como un fenómeno
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
86
de marginación expresada en desnutrición, insalubridad, tasas elevadas de fecundidad,
morbilidad y mortalidad, baja esperanza de vida, analfabetismo y desempleo, con una
expresión territorial básicamente rural. Por ello, se propuso garantizar mínimos de
bienestar a la población objetivo considerado principalmente como la que vivía en
comunidades dispersas, en zonas desérticas, pantanosas y montañosas del país. Entre
los programas sociales de esta etapa destacan los siguientes.
2.2.1 PROGRAMA DE INVERSIONES PÚBLICAS PARA EL DESARROLLO RURAL (PIDER)
El PIDER inicio sus actividades en 1973 y concluyó formalmente hasta 1982. En
lo político, operó con importante apoyo presidencial; en lo financiero contó con apoyo
del BID y del Banco Mundial; en lo administrativo, ya establecía la coordinación
intergubernamental; en lo territorial, se seleccionaron micro-regiones integradas por
municipios; y en lo socioeconómico, se privilegiaron aquellas con mayor atraso y cierto
potencial de desarrollo productivo en el sector primario bajo el supuesto de lograr un
cierto grado de autosuficiencia financiera y operativa, pero con predominio de
productores rurales de economía campesina. Las estrategias modernizadoras de
desarrollo regional fueron prioritarias en su diseño. El horizonte de programación de
cuatro años consideraba un gasto acumulado de 70% para inversión en proyectos
productivos, de 20% para obras de infraestructura de apoyo a la producción y 10% para
acciones compensatorias de tipo social. Los proyectos incluían los recursos oficiales y
aportaciones (en mano de obra y materiales de la región) de las comunidades
beneficiarías. Entre los proyectos productivos destacaban los establos de doble
propósito (leche y carne) y las obras de pequeña irrigación en tierras de temporal
mediante los cuales se pretendía que los beneficiarios, además de garantizar el
autoconsumo, participaran en los mercados regionales con los excedentes y generaran
ahorros; entre los proyectos de apoyo a la producción sobresalían los caminos rurales y
las obras de electrificación; y entre las obras sociales, los sistemas de agua potable y
las escuelas construidos con uso intensivo de mano de obra local.
La estrategia de desarrollo del programa operó en medio de una lógica
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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contradictoria entre los objetivos de la economía campesina y la agricultura empresarial,
pero en la práctica se orillaba a los primeros a integrarse a los diferentes mercados. En
el mercado de capital, mediante el control de proyectos productivos desde la banca de
desarrollo (a pesar de que los proyectos recibían un subsidio inicial a fondo perdido
para reducir el costo total), se les imponían normas de financiamiento, entre las cuales
sobresalían las tasa de interés y que, ante la mínima rentabilidad de corto plazo de los
proyectos, incrementaba la deuda de la comunidad. En el mercado de productos, se
obligaba a los beneficiarios a vender crecientemente productos comerciales y reducir la
producción de cultivos para el autoconsumo por no ser rentables, por lo que transferían
valor vía precios, generalmente controlados regionalmente por intermediarios
(compradores o proveedores) y grandes empresas agroindustriales en ocasiones
monopólicas (lecheras). Estas condiciones de intercambio desigual significaron el
fracaso de la mayoría de los proyectos productivos de tipo social y el abandono de
equipos en el campo mexicano, aunque también es cierto que muchas obras de soporte
a la producción y de tipo social contribuyeron a generar empleo temporal y a mejorar el
nivel de vida de los habitantes rurales (Contreras, 2001).
El objetivo de transformar a los campesinos en productores empresariales se
enfrentó a múltiples obstáculos, que iban desde la diferente percepción cultural de los
proyectos, la voluntad o no de insertarse en el mercado, los rezagos en educación y
tecnología, las formas caciquiles de control comunitario, la diferenciación social previa a
la formulación de los proyectos (por ejemplo la desigual cantidad de tierra que
aportaban los socios y que producía conflictos en la distribución de beneficios), la
constitución de pequeños grupos especializados técnicamente o por interés en los
proyectos que operaban contra las fórmulas de organización cooperativa en los ejidos y
comunidades y que provocaban formas de desintegración social, y en general, un débil
diagnóstico histórico social que ofreciera elementos para dar viabilidad al programa con
adaptaciones en cada región. Asimismo, el diseño vertical y presidencialista de este
programa se combinó con su uso clientelar por parte de los grupos políticos que lo
controlaban, lo que no estuvo exento de formas de corrupción y desviación de recursos.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
88
2.2.2. COORDINACIÓN GENERAL DEL PLAN NACIONAL DE ZONAS DEPRIMIDAS Y GRUPOS MARGINADOS (COPLAMAR).
La Coplamar funcionó entre 1977 y 1982, durante el sexenio de José López
Portillo, recuperando la experiencia del PIDER y con el objetivo de elevar el bienestar
de la población marginada en regiones atrasadas mediante la dotación de
infraestructura física y social, el aprovechamiento de su potencial productivo, la
generación de empleo e ingreso y la ampliación de la oferta de bienes, con énfasis en
los núcleos de población indígena.
Los programas más importantes fueron los de salud, educación, agua potable,
abasto alimentario, caminos, electrificación, desarrollo agroindustrial, crédito, asistencia
técnica y comercialización mediante los cuales se pretendía lograr un desarrollo
regional más equilibrado. La estrategia consideraba un componente de coordinación de
acciones y recursos entre once dependencias federales, así como convenios con otros
organismos para desarrollar los programas en las regiones seleccionadas.
Destaca la creación del IMSS-Coplamar para otorgar servicios de salud a la
población rural con baja o nula capacidad de pago que incluye ejidatarios, jornaleros
agrícolas y cañeros, aunque la mayoría de ellos residentes de regiones del norte del
país, mientras que las regiones indígenas del centro y sur del país no tuvieron cobertura
suficiente y buena calidad en el servicio por lo que se mantuvieron las brechas en
materia de salud. Así también, se creó el Conasupo-Coplamar con la finalidad de
ampliar el abasto de alimentos básicos baratos a la población marginada con el
aprovechamiento del sistema de distribución gubernamental y la creación del programa
de tiendas rurales. Esta Coordinación logró ampliar la infraestructura social sobre todo
durante los primeros cuatro años de operación, sin embargo, también estuvo sujeto a
un diseño presidencialista, técnicamente vertical y políticamente corporativo, con
escasa participación de las comunidades en la formulación y ejecución, en particular de
los diferentes grupos indígenas.
En esta etapa y en el marco de la pérdida de empleo formal, un resultado
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
89
posterior fue que a pesar de los programas instrumentados, la gestión de los servicios
sociales se rezagó ante una población creciente que demandaba servicios y que estaba
fuera de la formalidad como los trabajadores informales, los jornaleros agrícolas, los
colonos populares o los indígenas que carecían de capacidad de pago y de
mecanismos contractuales que garantizaran su atención por el Estado (Rimez, y
Bendesky, 2000).
2.2.3 EL SISTEMA ALIMENTARIO MEXICANO (SAM)
El SAM corresponde a la fase final de los subsidios generalizados. Inició
operaciones en 1980 con el fin de enfrentar los efectos de crisis agrícola, la pérdida de
autosuficiencia alimentaria y la pobreza rural. La estrategia enfatizaba los aspectos
técnico-productivos de las cadenas de producción-consumo alimentarias prioritarias
para cubrir la necesidades nutricionales mínimas normativas de la población objetivo;
subsidios directos al consumo; y, apoyo a las pequeñas y medianas industrias
agroalimentarias. Este programa generó valiosos estudios de corte sectorial-regional,
aunque fue débil su instrumentación territorial y el logro de sus objetivos sociales.
En el marco de las posteriores medidas de estabilización y ajuste estructural se
redujo el gasto público, sobre todo el dirigido al desarrollo social, y se revisaron los
programas de corte social y se modificó su diseño.
2.3. FOCALIZACIÓN ASISTENCIAL (1983-2006)
En los años ochenta se aplicó una visión asistencialista que focaliza sus
acciones en los pobres extremos con un Estado neoliberal, restructurador de la
economía que opera en el mercado global, con obsesiones productivistas, promotor del
individualismo, que atiende principalmente los efectos de la desigualdad y menos las
causas. Esta etapa tiene tres fases: la primera, de aplicación de reformas para la
estabilización y el ajuste estructural (1983-1995); la segunda, de recuperación (1996-
2000) y la tercera, de estabilidad y bajo crecimiento (2001-2006).
En esta etapa la política social combina algún grado de universalismo (limitado y
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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en descenso) en la provisión de los principales servicios sociales básicos, con
programas focalizados (en crecimiento) sobre todo en la lucha contra la pobreza. Las
crisis económicas cíclicas y los procesos de ajuste económico de los años ochenta,
significaron un crecimiento bajo e irregular que impidió la expansión del mercado laboral
en condiciones de una elevada concentración del ingreso. El pleno empleo dejó de ser
objetivo primordial de las políticas económica y social. Los salarios perdieron su papel
central como generadores de demanda y se redefinieron como costos de producción
(fijos o variables) que deben ser regulados. El Estado disminuyó los subsidios al
ingreso, aumentaron los grupos sociales sin seguridad social ni acceso a los servicios
de asistencia y previsión social, frente a lo cual se debilitó la política social y se entró en
una fase de incertidumbre e inestabilidad.
El aparato gubernamental dedicado al bienestar social se enfrentó a la reducción
presupuestal. A partir de la sobre determinación de la crisis fiscal del Estado se da
prioridad a los equilibrios macroeconómicos y se argumenta que la intervención estatal
genera distorsiones en los mercados donde la mano invisible asigna mejor los recursos.
Así, la política social y los recursos públicos se reorientaron a instrumentar programas
dirigidos a atacar las expresiones más graves de rezago social: la pobreza y la
marginación extremas. La política social se asume como el conjunto de acciones
públicas y privadas dirigidas a aliviar la pobreza extrema, con lo cual se justifica la
menor responsabilidad del Estado y se favorecen formas de neo clientelismo político.
Así, se entra en una severa contradicción por el aumento en la demanda en los
sistemas de seguridad social derivado del crecimiento masivo de la población, el
desempleo, la informalidad y la pobreza que se originan en un modelo de exclusión
estructural, frente a los objetivos de programas sociales en fragilidad financiera y de
atención temporal que suponen, permitirán romper el círculo vicioso de la pobreza
(Coraggio, 2003).
El diseño de las políticas y los programas sociales en esta etapa tiene una fuerte
inspiración neoliberal, con enfoques individualistas y focalizados, con valores
asistenciales, de beneficencia y con un discurso que afirma las responsabilidades de la
sociedad civil para la superación de su pobreza. Las acciones gubernamentales en
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
91
materia social se subordinan a las prioridades de la política económica y a los
presupuestos escasos. La separación entre lo económico y lo social se establece como
discurso oficial único, regresando a las épocas pre-keynesianas. El Estado disminuye
su responsabilidad social y apoya organizaciones comunitarias, sociales y civiles que
promueven formas modernas de caridad o filantropía, pero que no sustituyen la acción
pública, sobre todo desde la perspectiva del desarrollo social entendido como un
proceso que busca armonizar las intervenciones sociales con el esfuerzo de desarrollo
económico para elevar el bienestar de la población.
Si bien existe una amplia experiencia de políticas y programas sociales en
México, la esencia de las instrumentadas en las últimos 25 años surge de instituciones
financieras internacionales que recomendaron políticas de estabilización y ajuste
estructural de la economía, complementadas con programas sociales dirigidos a los
pobres extremos, en un contexto de debilitamiento del Estado que se alejó de sus
funciones redistributivas y también del sindicalismo de los trabajadores que defendieron
históricamente los derechos sociales desde su posición formal en el sistema
económico. Entre los programas de tipos social más relevantes en esta etapa se
pueden mencionar los siguientes.
2.3.1 EL PROGRAMA NACIONAL DE SOLIDARIDAD (PRONASOL).
El Pronasol fue creado en 1988 y funcionó con mayor intensidad durante los
cinco primeros años del sexenio salinista bajo los lineamientos del BM y el FMI,
considerando que una política social activa era posible y necesaria después de los
riesgos de ingobernabilidad sistémica por las elecciones presidenciales, así como por
los efectos de las reformas estructurales de primera generación que llevaron a las
medidas anti-inflacionarias, la contracción del gasto público, la privatización de
empresas paraestatales y la apertura comercial. El aumento del desempleo y la pobreza
derivados del ajuste económico, así como la reducción de subsidios a bienes y servicios
de consumo generalizado se compensó mediante este programa de manera temporal
aunque insuficiente entre la población indígena y los campesinos pobres de las zonas
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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rurales, con al parecer mejores resultados entre los grupos populares de las ciudades.
La estrategia del programa era abatir estructuralmente la pobreza con el mejoramiento
productivo de los niveles de vida, sin desatender a grupos prioritarios en condiciones de
emergencia social.
El programa estableció una nueva forma de relación entre el Estado y la
sociedad. Por un lado, modificando la estructura programática del gasto para que los
recursos "bajaran" más rápidamente y en mayor proporción hasta los beneficiarios
directos superando los costos y filtros de la burocracia; y por otro, organizando y
movilizando a los grupos sociales comunitarios para que participaran en proyectos y
programas operativos.
Solidaridad operó a través subprogramas de bienestar social, apoyo productivo y
de desarrollo regional, con una fuerte recuperación presupuestal sobre todo en salud y
educación. No obstante, hubo escasa coordinación entre ellos. Los recursos se
diluyeron ante la gran cantidad de beneficiarios y con mínimos efectos en aspectos
clave como el impulso productivo en el campo, la generación de ingreso y empleo.
Asimismo, se profundizaron las desigualdades regionales por la asignación inequitativa
de los recursos fiscales, lo que afecto a los estados más pobres del país. Por otra parte,
aunque hubo una importante inversión en la construcción de infraestructura de servicios
básicos, fue insuficiente para eliminar los rezagos y se produjo de manera fragmentada,
ya que su operación dependía del control de líderes locales y regionales que
gestionaban obras y recursos utilizados para relegitimar el sistema político. En este
sentido, fue un programa muy cuestionado por su discrecionalidad y asociación con la
figura presidencial, por lo que no logró su institucionalización (Dresser, 1994 y Ordóñez,
2002).
2.3.2. PROPÓSITOS DEL PROGRAMA NACIONAL DE SOLIDARIDAD
Para abordar este programa, es menester señalar cuáles fueron los propósitos
del mismo desde su inicio y la respuesta social que éste recoge para combatir la
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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pobreza desde las causas que la originan y sus consecuencias. Se expresó en tres
propósitos fundamentales (Solidaridad a Debate, 1991).
• Solidaridad para el bienestar social
Mejoramiento inmediato de los niveles de vida, con énfasis en los aspectos de
salud, alimentación, educación, vivienda, servicios básicos y tenencia de la tierra.
• Solidaridad para la producción
Oportunidades de empleo y desarrollo de las capacidades y recursos
productivos, con apoyo a las actividades agropecuarias, agroindustriales, micro
industriales y piscícolas.
• Solidaridad para el desarrollo regional
Construcción de obras de infraestructura de impacto regional y ejecución de
programas de desarrollo en regiones específicas.
Este programa tuvo un alto grado de politización desde su inicio, como
consecuencia de una elección ilegítima de Carlos Salinas de Gortari en las elecciones
federales de 1988. Entonces, como forma de recuperar posicionamiento a nivel nacional
y la legitimidad perdida ante la ciudadanía, utilizó como estrategia política del programa
un alto grado de involucramiento ciudadano. Así, se promovió la participación social que
se entiende como la organización de la comunidad en un comité elegido
democráticamente, el cual decide el tipo de proyecto que habrá de realizarse, y
participa activamente en la realización y en el monitoreo de los recursos. Desde esta
perspectiva, los conceptos básicos son: "organización de la comunidad",
"corresponsabilidad" y "participación en la toma de decisiones” (Consejo Consultivo del
Programa Nacional de Solidaridad. 1994).
Se creía que con la participación directa y el trabajo productivo que incrementaría
el ingreso familiar, sería la forma más acertada para mejorar los niveles de bienestar de
los indígenas, campesinos y de colonos populares con el fin de reducir la pobreza en el
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
94
país. En este sentido, "Solidaridad" es un programa que reconoce la necesidad de un
nuevo arreglo institucional. Además, en principio, considera la existencia de formas
institucionales de organización propias de las sociedades que integran las comunidades
que serían beneficiarias de la nueva política social, incorporándolas al programa sin
pretender cambiarlas.
Para eliminar el peso de la burocracia en las decisiones de asignación del gasto,
se promovió la participación de la sociedad mediante la creación de Comités de
Solidaridad que permitirían la expresión de las demandas de las comunidades,
debidamente jerarquizadas. Se considera por tanto, un programa que se basó en la
construcción de nuevos arreglos institucionales y que incorporó los arreglos propios de
las comunidades beneficiarias.
2.3.3. LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL PRONASOL.
Este programa se fundamentó en cuatro principios:
1. Respeto a la voluntad, iniciativas y formas de organización de los individuos y sus comunidades.
El Programa convoca, articula y apoya las demandas e iniciativas de solución, no
impone decisiones ni establece clientelismos o condiciones. Las organizaciones
adoptan estrategias y métodos de trabajo propios en los proyectos y acciones. La
diversidad del país y de las formas de organización comunitaria, tienen fiel reflejo en el
desarrollo del programa Solidaridad.
2. Plena y efectiva participación y organización en todas las acciones del Programa
La participación se ejerce en el diseño, ejecución, toma de decisiones,
seguimiento, control y evaluación de los proyectos concertados con los sujetos y sus
organizaciones. La participación también se expresa como trabajo directo, aportación
de recursos y materiales propios de la región, así como en su manejo y vigilancia para
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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que se beneficien realmente a quienes más lo necesitan y se realice una efectiva
contraloría social.
3. Corresponsabilidad
Todos los proyectos se definen en convenios en los que se especifican las
aportaciones, responsabilidades y compromisos de las partes. Las obligaciones
aceptadas se ejecutan con la unidad de recursos y voluntades que se expresan
públicamente con base en la confianza y la colaboración.
4. Transparencia, honestidad y eficiencia en el manejo de los recursos
Los recursos del Programa son de la nación. Su uso debe ser escrupulosamente
honesto, transparente y público, mediante la intervención de las comunidades en su
manejo, vigilancia y evaluación de resultados. Debe ser un manejo ágil, sencillo y
oportuno, sin burocratismo ni centralismo. La transparencia y la eficiencia se basan en
que las decisiones y las acciones son instrumentadas por las comunidades. (Solidaridad
a Debate, 1991).
También el programa intentaba ser una respuesta a la asignación unilateral
(burocrática) del gasto público social, basado en la abundancia de recursos públicos.
Ello ocasionó que una amplia proporción de este gasto se dirigiera a sectores que no
eran los más necesitados (Consejo Consultivo del Programa Nacional de Solidaridad,
1994). Incluyó una gran variedad de proyectos: becas escolares para niños en hogares
pobres, créditos a la producción, pavimentación de caminos, electrificación rural,
drenaje y alcantarillado, certificados de propiedad, clínicas de salud, créditos a la
producción. La estrategia de combate a la pobreza se basó en la participación de las
comunidades y en una colaboración dinámica entre sociedad y gobierno.
Dada la complejidad del Pronasol y su multitud de subprogramas con múltiples
objetivos, no es de extrañarse que una buena cantidad de ellos fuera eliminada por
razones técnicas, una vez que desapareciera la cobertura política que le otorgaba
Salinas. Sin embargo, el desmantelamiento del Pronasol fue un proceso paulatino: se
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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inició con una política de descentralización del gasto en desarrollo social y poco
después continuó con una nueva política contra la extrema pobreza. Su discontinuidad,
sin embargo, permite observar la carencia de políticas públicas sustentables desde el
gobierno, cayendo en una mera política gubernativa sexenal.
2.3.4. LOS SUBPROGRAMAS DEL PROGRAMA Y SU ESTRATEGIA DE INSTRUMENTACIÓN.
Durante la administración salinista el programa incluyó a tres grandes grupos: el
primero de ellos estuvo conformado por programas destinados a la provisión de
servicios públicos e infraestructura, siendo los siguientes:
• Agua Potable y Alcantarillado
• Electrificación Rural y Urbana
• Urbanización
• Infraestructura de Servicios de Salud
• Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS)-Solidaridad
• Infraestructura Educativa
• Infraestructura Carretera y de Caminos Rurales.
Aquí la dependencia gubernamental tradicionalmente responsable del rubro de la
actividad realiza los trabajos y entrega la obra. El Pronasol sólo le indica qué tipo de
obra realizar, dónde y cuándo. Este tipo de programas fue el primero en comenzar a
operar, ya que su estrategia de instrumentación sólo consistía en adaptar viejos
programas de gobierno a los requerimientos y la imagen de una nueva instancia
coordinadora.
Conforme avanzaba la implementación, apareció un nuevo tipo de programas
que tenían como característica distintiva el hecho de que para su ejecución requerían
de participación social. Esta participación por lo regular se llevaba a cabo con la
organización de un Comité de Solidaridad. En este grupo había programas tanto
productivos como de asistencia social y los programas más representativos fueron:
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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Crédito a la Palabra, Apoyo a Productores de Café, Fondo para el Desarrollo de
Pueblos Indígenas, Jornaleros Agrícolas, Empresas de Solidaridad, Niños en
Solidaridad y Escuela Digna.
Estos son el tipo de programa que reflejaron más concretamente los conceptos
de participación social y corresponsabilidad sobre los que se construyó el Pronasol.
Finalmente, un tercer grupo de programas se integró por: Maestros en
Solidaridad, Enfermeras en Solidaridad, Hospital Digno, Solidaridad Obrera, Vivienda en
Solidaridad. Estos, no se relacionan de manera directa ni con la pobreza ni con la
provisión de servicios públicos, sino que más bien parecieron como concesiones a
ciertos grupos sociales organizados corporativamente.
Aunque el objetivo general del Pronasol es la lucha contra la pobreza extrema,
los documentos del programa nunca definen claramente esta condición y tampoco
establecen cuál debe ser el camino para combatirla. En general, prevalecen dos
concepciones (El Combate a la Pobreza 1990, Solidaridad a Debate 1991, Consejo
Consultivo del Programa Nacional de Solidaridad, Pronasol, 1990).
• Pobreza como falta de servicios públicos básicos. La lucha contra la
pobreza se concibe como una mejora en la provisión de servicios públicos,
particularmente servicios como agua, drenaje, alcantarillado,
pavimentación, electrificación, caminos rurales, y otros. A esto se refería
Salinas cuando en múltiples ocasiones habló de la creación de un "piso
social básico" que mejorara el nivel de vida de la población.
• Pobreza como falta de actividades productivas que generen un ingreso monetario permanente a la comunidad. El programa concibe la
lucha contra la pobreza como la creación de actividades productivas para
los grupos en extrema pobreza que incorpore a la comunidad a la vida
económica moderna y que tenga un efecto multiplicador en varios niveles:
aprendizaje técnico, desarrollo de habilidades gerenciales, incorporación
al mercado.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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Por otra parte, los recursos del Pronasol provenían fundamentalmente del Ramo
26, es decir, los dedicados al desarrollo regional. Pronasol distribuía dichos recursos a
distintas dependencias del gobierno estatal y municipal por medio de sus diferentes
programas. Sin embargo, los recursos iban etiquetados de acuerdo con los criterios de
los funcionarios del Pronasol, lo cual significaba que ni gobernadores, ni presidentes
municipales, ni funcionarios de otra Secretaría de Estado podían utilizarlos con un
objetivo diferente del acordado por el programa (Bailey, Meyenberg y Herrera Ramos,
2004).
Además, el Pronasol negociaba asignaciones presupuestales a los estados a
cambio de que el gobierno estatal contribuyera a la realización de los proyectos con
cierta proporción de los recursos. Algo parecido ocurrió con dependencias del gobierno
federal (Secretarías de Estado y entidades descentralizadas). En la práctica, significaba
que el Pronasol tenía poder de decisión sobre una cantidad mayor de recursos de los
que nominalmente formaban su presupuesto (SEDESOL. 1993). Y el programa tenía un
alto grado de verticalidad para decidir la aplicación de sus recursos y negociar otros con
los Estados u otras instancias.
El Programa Nacional de Solidaridad fue un programa cuya política social estuvo
centrada en el involucramiento de la sociedad a través de sus diferentes subprogramas,
mediante la figura de los famosos "comités de solidaridad", en los que por su mismo
método se propiciaba o se promovía la participación del pobre y del ciudadano para ser
corresponsables en la solución de sus necesidades. El objetivo del gobierno era para
que la ciudadanía sintiera que era tomada en cuenta, Salinas adquiriera legitimidad y el
partido en el poder, en ese entonces el PRI, manejara a los ciudadanos ya organizados
en comités para canalizar votos en las elecciones siguientes.
Es así que Solidaridad en sus inicios dependía de la Secretaria de Programación
y Presupuesto y no fue creada ninguna estructura administrativa adicional. En 1992 el
programa fue transferido a la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), de reciente
creación. La responsabilidad global por la preparación de su presupuesto fue asignada a
la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), que atribuye los fondos de la Sedesol
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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en una sola partida presupuestal federal (el ramo 26). A su vez, la Sedesol distribuye el
dinero entre los estados, los cuales aportan ingresos adicionales en conformidad con los
Convenios de Desarrollo Social, firmados por cada estado con la Secretaría. Los
gobiernos estatales designan entonces los municipios que califican para recibir fondos.
En el plano local, los comités comunales o vecinales proponen los proyectos en
respuesta a las demandas expresadas por los habitantes, son esos comités quienes
tienen responsabilidad de supervisar la puesta en práctica de los proyectos.
La forma de operar Solidaridad es de la siguiente forma:
Presidencia
SHCP SEDESOL SEP SSA
Gobernadores de los estados
SEDESOLOficinas de Campo
COPLADE
Consejo Municipal Comite de Solidaridad
INI
Asamblea de la Comunidad de Vecinos
Beneficiarios
Gabinete Técnico de Desarrollo Social
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
100
Nota: SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social
SEP- Secretaria de Educación Pública
COPLADE: Comité de Planeación para el Desarrollo Estatal
INI: Instituto Nacional Indigenista
Fuente: OCDE
Los objetivos del Pronasol fueron:
• La creación de las condiciones físicas y socioeconómicas necesarias para
la igualdad de oportunidades
• El pleno desarrollo de las capacidades de la población, y
• La apertura de espacios de decisión a la participación social organizada de
las con\ unidades.
Siendo sus principales características: Responsabilidad: se sustentaba en una
modernización económica y financiera, que generará los recursos necesarios para
ejercer un gasto social sin recurrir al endeudamiento ni al gasto inflacionario, así como
en una nueva forma de gestión gubernamental atenta a los compromisos y a las
demandas de la sociedad.
• Participación: Solidaridad se fundamentaba en el esfuerzo de los
beneficiarios. Convocando a la iniciativa y organización comunitaria para
hacer de ellas un instrumento fundamental en la solución de los problemas.
• Integralidad: Solidaridad trataba de vincular estrechamente los aspectos que
constituyeran y consolidaran el piso social básico; así como sentar las bases
para el desarrollo de las capacidades productivas del individuo, la familia y la
comunidad, y hacer partícipes de sus propósitos no sólo a los tres órdenes
de gobierno, sino a los sectores social y privado.
A su vez Solidaridad se estructuró en base a tres líneas de acción, con las cuales
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
101
pretendía asegurar la consecución integral de sus metas:
Principios y Método de Trabajo
Como ya se señaló, el programa operó en todas sus acciones y proyectos con
base en cuatro principios fundamentales:
1) Respeto a la voluntad, iniciativas y formas de organización de los individuos y comunidades. El programa intentaba promover la articulación y apoyo de
las demandas e iniciativas de la población; y el no imponer las decisiones ni establecer
clientelismos o condiciones Las organizaciones adoptarían estrategias y métodos de
trabajo propios para ejecutar los proyectos; la diversidad del país y de las formas de
organización comunitaria se reflejarían en los resultados.
2) Participación y organización plena y efectiva de las comunidades. Las
comunidades participarían en el diseño, en la toma de decisiones, la
ejecución, el seguimiento, en el control y evaluación de los proyectos
Secretaria de Desarrollo Social
Apoyo Institucional de los Estados
Programa Nacional de Solidaridad
Solidaridad para elBienestar Social
Solidaridad para laProducción
Solidaridad para elDesarrollo Regional
Programas:Escuala Digna,
Niños en Solidaridad,El IMSS-Solidaridad,
Programas de Electrificación,Pavimentación, Agua Potable
y Drenaje, engtre otros.
Programas:Empresas en Solidaridad
Programas para cafeticultoresy pescadores.
Programade corte Productivo
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
102
concertados. Su participación se expresaría con trabajo, recursos económicos,
aportación de materiales de la región y a través de la vigilancia que ejercen
sobre el destino de los recursos financieros, de tal forma que estos
beneficiarían a quienes más lo necesitan.
3) Corresponsabilidad. Los proyectos desarrollados con Solidaridad
fueron definidos en los convenios de Desarrollo Social firmados entre la
Federación y los estados. En ellos se especificarían las aportaciones,
responsabilidades y compromisos de las partes, se definen también las
prioridades locales y nacionales. Las obligaciones aceptadas por las dos
esferas de gobierno se realizan sumando recursos y voluntades.
4) Transparencia, honestidad y eficiencia en el manejo de los recursos. Se intentaba que los recursos de Solidaridad fueran manejados y vigilados; así
como también se le dieran una evaluación de los resultados. Para ello se
establecería un manejo ágil, sencillo y oportuno de los recursos públicos, sin
burocratismo ni centralismo.
Estos eran los mecanismos de operación del Pronasol, los cuales
pretendía eliminar vestigios de paternalismo. Populismo o clientelismo para
mejorar et bienestar de la población pobre.
Una evaluación de los resultados del Pronasol
En comparación con programas similares de otros países en desarrollo,
Solidaridad fue mucho más grande y tuvo un alcance mucho mayor, por lo que la
evaluación de lo que se logró es también más difícil medir su relación costo-beneficio,
no existe duda alguna de que, aunque sólo fuese por su tamaño, el programa tuvo un
gran efecto en las condiciones de vida de muchos mexicanos a través de los proyectos
de infraestructura, como escuelas clínicas rurales y electrificación.( Entre 1989 y 1992,
por ejemplo fueron construidos o renovados 273 hospitales, 655 pueblos fueron
electrificados y más de 123,000 Km de caminos recibió mantenimiento Desde luego, es
muy difícil juzgar si las obras públicas hechas en et marco de Solidaridad habrían sido
realizadas de cualquier manera en ausencia del programa.). Al mejorar el alcance y
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
103
calidad de los servicios a que el público tiene acceso, estableció ciertas condiciones
necesarias para aumentar en el mediano plazo los niveles de ingreso. En cuanto a los
empleos creados por las empresas de Solidaridad, la mayoría fueron temporales; sólo
fueron creados 85,000 empleos permanentes en 9,210 empresas del programa durante
3 años hasta noviembre de 1994.
Lo que distinguió a Solidaridad del programa general de gasto público fue la
naturaleza esencialmente cualitativa, en particular la manera en que se seleccionaba a
los beneficiarios. Con todo, los mecanismos de selección formal sólo fueron empleados
para dos programas de subsidio a alimentos (Tortivales y Liconsa), que forman parte de
Solidaridad pero que CONASUPO administra de manera independiente. (El programa
de Tortivales permite a los hogares inscritos recibir gratuitamente de las tiendas
participantes un kilogramo de tortillas al día, mientras que Liconsa proporciona leche al
25% del precio del mercado.). En ambos casos, se suponía que la participación se
limita a las familias cuyo ingreso es inferior al doble del salario mínimo, y la verificación,
por medios relativamente simples, era hecha por trabajadores sociales. También se
empleó la selección en el plano vecinal y se hizo la distribución de los alimentos a
través de tiendas establecidas en las zonas pobres, con lo que se intentó desalentar un
mal uso de esos programas por parte de quienes no son pobres. El principal límite de tal
tipo de programas de subsidio a los alimentos consistió en que beneficiaron sobre todo a
los pobres del medio urbano (pero no necesariamente a los más pobres de entre ellos),
mientras que sus efectos en las zonas rurales son mucho menores. (En el caso del
programa de desayunos escolares, el sesgo en favor de las zonas urbanas se debe a la
facilidad de acceso).
Un mecanismo alternativo para asegurar la focalización del gasto y cuyo uso cobró
importancia en el marco de Solidaridad consistió en hacer que los beneficiarios
seleccionaran sus proyectos. El hecho de que el programa se basará en la demanda
pudo muy bien haber restablecido la confianza y la estima propia entre los beneficiarios.
Sin embargo, ese mecanismo pudo no ser siempre el más apropiado: en general, los
pobres no suelen ser los segmentos de la población que más capacidad tienen para
expresar sus demandas y la falta de información puede llevarlos a hacer selecciones
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
104
inadecuadas sobre los proyectos que deseaban de Solidaridad. Por ello se arguye que
"los programas de obras públicas puestos en práctica desde el centro son más adecuados
para la focalización oportuna y en gran escala de los sectores más pobres". Si bien es
cierto que la mayoría de los observadores consideraban que, más que descentralizar.
Solidaridad desconcentró la administración, reconocen también que el programa pudo
fortalecer a los actores políticos (como las organizaciones no gubernamentales, ONG)
que, en el largo plazo, podrían hacer presión para lograr la descentralización y la
democratización. (Desde la perspectiva de la ciencia política, se ha hecho notar la
ambigüedad del papel de solidaridad en la transición de un régimen político basado en el
clientelismo, esto es, en las prebendas, a una democracia cabal que vaya mucho más allá
de la garantía de elecciones competitivas. El resultado es más bien la coexistencia bajo el
mismo régimen formal de tres sistemas políticos de lacio diferentes los reductos
atrincherados el autoritarismo, las vastas filas del semiclientelismo modernizado y los en
claves de la tolerancia pluralista).
La experiencia de otros países, como Bolivia, cuyos programas de gasto social se
basan en la demanda, demuestra que su éxito en motivar la participación y asegurar la
transparencia depende parcialmente del papel que desempeñan las ONG. Ahora bien,
sólo la apertura política permitirá que éstas puedan realmente hacer oír su voz en lo
que se refiere a la administración de las finanzas de Solidaridad. Y esto es de especial
importancia en el caso de México, donde tradicionalmente, los pobres que más capacidad
tienen para expresar sus demandas son los vinculados al partido en el poder, que no son
necesariamente los más pobres.
Una de las estrategias más importantes que se desarrollaron es el Programa
Nacional de Solidaridad el cual focalizó su atención en mejorar las condiciones de vida de
las comunidades indígenas, campesinas y de las colonias populares de los centros
urbanos. Se estableció una relación agencia-principal donde se buscó la justicia social
promoviendo la concertación como medio para definir consensos activos que sirvan de
base a la participación comunitaria
El Pronasol también ha sido criticado principalmente por el carácter político del
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
105
programa en donde los recursos han sido asignados políticamente a costa de los
objetivos antipobreza del programa, donde sería necesario hacer una evaluación
sistemática de su repercusión efectiva en la pobreza en función de estos últimos, pero es
aquí donde encontramos las limitaciones más importantes del programa.
• En primer lugar, fueron poco transparentes sus criterios de asignación, dado el
nivel de generalidad en que se formularon sus objetivos, la complejidad y
coordinación limitada del programa en sus numerosas líneas de actuación, y
finalmente, los mecanismos participativos que se aplicaron en su asignación.
• En segundo lugar, no se ha publicado información desagregada más allá del
nivel estatal de las asignaciones realizadas por el Pronasol. Tampoco se
cuenta con información sobre los costos y beneficios de los proyectos
individuales financiados por este programa.
Estas limitaciones dificultan una evaluación ex post de los efectos del Pronasol
sobre la pobreza en México. Es posible, sin embargo estimar su efectividad como
programa antipobreza estatal, si comparamos las asignaciones óptimas que deberían de
haber recibido los estados en función de su contribución relativa a la pobreza nacional
en términos de una descentralización de recursos acompañadas en un marco del llamado
nuevo federalismo. Si le adicionamos que se presentaron ciertos programas que guardan
una marginal relación con las tres grandes líneas de acción del programa (bienestar
social. Solidaridad para la producción y desarrollo regional) como la construcción de
anillos periféricos (Aguascalientes) o periféricos (Zacatecas); de puentes fronterizos
(Nuevo León); de ampliaciones de aeropuertos (Programa Nueva Laguna); dos proyectos
de salud, vivienda y becas educativas para periodistas e hijos de periodistas; además de
la simple construcción de instalaciones deportivas (Programa de Oriente de Michoacán).
(Trejo y Jones) Desde el punto de vista de generación de empleos y de oportunidades
para la población pobre son viables, pero el impacto y su evaluación es muy difícil de
cuantificarlo.
Otro punto débil del Programa Nacional de Solidaridad fue tuvo una serie de
implicaciones políticas, ya que uno de los puntos que se señalaban en su forma de operar
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
106
era y que debería de generar una mayor transparencia en el manejo de recursos,
contribuiría se dieran nuevos liderazgos, fomentados en la organización propia de la
comunidad en la formación de sus comités. Los cuales eran de cuatro tipos:
• Los comités vírgenes; es decir los que se organizan espontáneamente al
margen de cualquier organización prexistente;
• Los comités que surgen a partir de la convocatoria del presidente municipal,
pero que atraviesan por su primer experiencia organizativa;
• Los que nacen montados en las estructuras y en las organizaciones del PRI; y,
• Los que encuentran sus orígenes en organizaciones previamente existentes, ya
sea de partidos de oposición o políticamente independientes (Trejo y Jones).
La existencia de comités que no estuvieran ligados a ningún partido permitiría que
la población tuviera nuevamente capacidad de gestión y no estén a expensas de los
intereses y ambiciones de los grupos de interés y se reproduzca de esta manera el
corporativismo como tradicionalmente había sucedido. Con la creación de gestión y
autonomía de los comités se pretendía crear una estructura política más sólida y acorde
a las circunstancias en donde las demandas de los pobres no se vieran cubiertas por
medio de relaciones clientelares y que los recursos fueran asignados en función de las
necesidades sociales y de la organización territorial y no en función de la organización
política y social representada más en número que por necesidades reales.
La acción colectiva que emprende la población pobre depende en muchos casos de
un agente específico que es el encargado de legitimizar y movilizar el apoyo de aquellos
para los triunfos electorales y en general para que las necesidades de servicios públicos
elementales como luz, drenaje, pavimentación, apoyos alimenticios, etc.
Estas dirigencias para el proceso político son los encargados de estar bajo las
ordenes de grupos de interés, así como tener una relación clientelar hacia los beneficiados
de las políticas sociales; generalmente este liderazgo termina en algún puesto de
elección, lo que hace que se comporten maximizando sus beneficios y se conduzcan bajo
una serie de incentivos personales, dejando a un lado los objetivos de política social,
teniendo una disminución en la efectividad de los programas y una pérdida de recursos.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
107
2.4. EL PROGRAMA DE EDUCACIÓN, SALUD Y ALIMENTACIÓN (PROGRESA)
El Progresa, después denominado Oportunidades, inició operaciones formales
en agosto de 1997, durante el gobierno de Ernesto Zedillo en la fase de recuperación
económica del país, como parte de una estrategia más amplia para enfrentar la pobreza
extrema y combatir la marginación, mediante el suministro de bienes, servicios y
transferencias monetarias relacionadas con la alimentación, la salud y la educación,
sobre todo ante los graves retrocesos en las condiciones sociales derivados de la crisis
de 1995 (El antecedente fue el Programa de Alimentación, Salud y Educación (PASE)
desarrollado a través del Fidelist, entre 1995 y 1996, en Campeche con el objetivo de
poner a prueba un sistema de combate a la pobreza, inicialmente con transferencias de
ingreso para apoyo alimentario, y bajo las experiencias de los Fondos de Inversión
Social aplicados en algunos países de Sudamérica. En su fase experimental consideró
la vinculación entre objetivos de alimentación, salud y educación, y aún mecanismos
modernos para la distribución de recursos monetarios, como era la tarjeta electrónica
para las transferencias a los beneficiarios).
La filosofía y el diseño del Progresa-Oportunidades forman parte de la justicia
global, es decir, de las políticas distributivas que se diseñan de manera centralizada por
el gobierno federal, que intentan compensar a las personas por la mala suerte que
resulta de la posesión de "propiedades morales arbitrarias", y que adoptan la forma de
transferencias económicas. En el otro extremo, los principios de la justicia local son
adoptados e instrumentados por instituciones con autonomía relativa del centro según
sus necesidades (Dieterlen, 2003).
En el debate sobre la superación de la pobreza se enfrentan dos posiciones, por
una parte los organismos multilaterales y el gobierno federal que abogan por programas
centralizados, focalizados, individualistas, con eficiencia en el gasto y con alto impacto
en la formación del capital humano, por otra parte, las organizaciones sociales que
tratan de articular las acciones locales, universales, con el fortalecimiento del capital
humano pero también del capital social y de una mayor participación comunitaria. La
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
108
filosofía y el diseño de programas como éste contribuye a su éxito o fracaso en función
de la inclusión o no de la ciudadanía, sin embargo, predomina una visión individualista
que atiende más los efectos que las causas de la pobreza y estas estrategias otorgan
preferencia al capital humano sobre el capital social lo que afecta la integración
comunitaria y erosiona el tejido social.
El Progresa-Oportunidades ha sido un programa focalizado, con la justificación
de que permite la equidad y la eficiencia al seleccionar como beneficiarios a los más
pobres de un territorio determinado en un contexto de escasez de recursos. Este tipo de
programas son asistencialistas cuando ayudan en efectivo o en especie a los más
pobres. No obstante, aunque la focalización tiene algunas ventajas, considerando que
se trata de maximizar los beneficios de la erradicación de la pobreza a partir de cierto
volumen limitado de costos, también surgen varios problemas al aplicar este criterio.
Por ejemplo, los requerimientos de información para hacer la selección violentan la
privacidad de las personas; se propician alteraciones en el comportamiento económico
de la población que puede distorsionar datos como aspirante a ser beneficiaría; todo
sistema de selección comete errores (de inclusión o exclusión); subsiste el riesgo de
autoritarismo oficial y de corrupción en el proceso de selección; y, la etiqueta de pobres
ocasiona problemas de estigmatización, pérdida de autoestima y pasividad del receptor-
paciente(Sen, 2003).
Este programa corresponde a la etapa neoliberal de los modelos de desarrollo
con las características siguientes:
a) centralización en su diseño y descentralización parcial en su operación bajo
la justificación de hacer eficiente la asignación y gestión de los recursos
públicos escasos;
b) articular las acciones asistenciales para promover la inversión en capital
humano y lograr la inserción productiva de los beneficiarios;
c) focalización en la selección de los beneficiarios definidos principalmente
como pobres extremos y con énfasis inicial en localidades rurales;
d) subsidio a la demanda mediante transferencias monetarias entregadas a las
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
109
madres para complementar los ingresos familiares; y,
e) realización de acciones sinérgicas de apoyo alimentario-nutricional, provisión
de servicios de salud y educación, condicionados al cumplimiento de
requisitos por parte de los beneficiarios.
2.4.1 EL DIAGNÓSTICO
El Progresa se diseñó como una alternativa para enfrentar los problemas
sociales más graves entre los cuales se destacan algunos mencionados en su
diagnóstico inicial:
a) La pobreza extrema, entendida como la incapacidad de cubrir las
necesidades nutricionales mínimas diarias, afectaba a uno de cada cinco
mexicanos.
b) La desnutrición infantil, que provoca mayores riegos de morbi-mortalidad,
bajo desempeño escolar y secuelas para la edad adulta, afectaba uno de
cada cuatro menores de cinco años, a una de cada cuatro mujeres
embarazadas y a una de cada cinco mujeres no embarazadas; en la
población indígena la prevalencia entre los niños aumentaba a 35% y en las
mujeres indígenas embarazadas y en periodo de lactancia alcanzaba 40%,
es decir, el doble respecto al resto de la población.
c) La población abierta que carecía de acceso a los servicios básicos de salud
alcanzaba a diez millones de mexicanos, principalmente en municipios
indígenas donde habían 56 médicos, 63 enfermeras y 99 camas por cada
cien mil habitantes, mientras que los promedios nacionales eran de 156, 213
y 214, respectivamente.
d) La subcobertura en educación primaria era de alrededor de 1.5 millones de
niños.
e) La asistencia escolar entre los niños de 13 a 15 años en hogares pobres era
53% y entre las niñas 47%.
f) El ausentismo y la deserción estudiantil eran tres veces mayores en las áreas
pobres y aisladas que en el resto del país, asimismo entre las niñas era casi
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
110
el doble que entre los niños.
g) Entre los jóvenes, 60% terminaba la secundaria y el 3% nunca asistían a la
escuela.
h) La mortalidad infantil, relacionada estrechamente con causas de
desnutrición, infecciones, parasitosis, era de 30 por mil nacidos vivos,
aunque en el medio rural aumentaba a 48 casos frente a 26 en zonas
urbanas, mientras que entre los indígenas subía hasta 54 decesos por cada
mil nacimientos, frente a 29 entre no indígenas.
i) Entre las mujeres indígenas el riesgo de morir durante el embarazo, parto o
puerperio era de tres veces mayor que entre las mujeres no indígenas.
j) El número de años de vida potencial perdidos por habitante por muertes
prematuras asociadas principalmente a condiciones de desnutrición,
insalubridad, infecciones o lesiones, es decir, prevenibles, era superior en
Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Puebla donde se perdían en promedio más de
18 años de vida masculina y 10 de vida femenina, y entre los indígenas
aumentaban a 19 y 15, respectivamente,
k) La esperanza de vida en el país alcanzaba en promedio 73 años (mujeres 76
y hombres 71 años), aunque existían, como hasta la fecha, marcadas
disparidades entre entidades federativas, por ejemplo, Oaxaca reportaba 4.7
años menos de vida que en Nuevo León.
l) La esperanza de vida entre la población indígena era de 69 años (71 para las
mujeres y 67 años para los hombres) (Poder Ejecutivo Federal, Programa de
Educación, Salud y Alimentación, México. 1997. y Consejo Nacional de
Población y Comisión Nacional del Agua, Indicadores socioeconómicos e
índice de marginación municipal, 1990, México. y Consejo Nacional de
Población, Desigualdad regional y marginación municipal en México, 1990,
México).
En la instrumentación territorial del Progresa se utilizaron las estimaciones del
índice de marginación, el cual expresa de manera sintética la desigualdad
socioeconómica a partir de indicadores representativos a nivel nacional, estatal,
municipal y local. En este sentido, destacan las siguientes cifras agregadas de éste
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
111
índice:
a) El porcentaje nacional de la PEA que ganaba hasta dos salarios mínimos en
1990 era de 63.2% y en el año 2000 fue 51.0%, nivel muy alto de acuerdo
con la tendencia a la baja en el poder adquisitivo del salario aunque, como se
ha mencionado, en ésa década también creció la informalidad y se estancó el
empleo formal.
b) La proporción de viviendas con algún grado de hacinamiento de sus
ocupantes bajó de 57.1% a 45.9% cifra también muy alta.
c) El porcentaje de población que residía en localidades de hasta 5 mil
habitantes y considerada rural o semirural que, en general, se asocia con un
menor acceso a servicios básicos y mayor pobreza, disminuyó de 34.4 a
31.0%, entre los dos años considerados.
d) La parte de la población de 15 años y más que no concluyó su primaria y que
se relaciona con la falta de acceso a los servicios educativos básicos alcanzó
29.3 y 28.5%, respectivamente, lo que refleja un estancamiento en un indicar
muy sensible en términos de bienestar y que estadísticamente permite
discriminar mejor los casos.
e) El porcentaje de personas residentes en viviendas sin drenaje ni excusado,
de acuerdo con las cifras censales, reportó una importante mejoría al
disminuir de 21.5 a 9.9%, en diez años, lo que debe haber incidido en la
salud de la población, aunque se mantienen rezagos sobre todo en zonas
rurales pobres.
f) La proporción de hogares sin agua entubada también se redujo de 20.9 a
11.2% en esos años, pero las áreas no cubiertas con el servicio afectan a
alrededor de 11 millones de mexicanos.
g) El indicador de ocupantes en viviendas con piso de tierra se redujo de 20.9 a
14.8% lo que refleja mejoría, pero como en otros casos el nivel en que se
encuentra aún es alto, sobre todo considerando que esta situación se
relaciona también con una mayor morbimortalidad de las familias más
pobres.
h) Otro indicador negativo que disminuyó fue el porcentaje de ocupantes en
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
112
viviendas sin energía eléctrica ya que pasó de 13.0 a 4.8%.
i) Los datos de analfabetismo que se redujeron de 12.4 a 9.5% en diez años
significan que alrededor de 9.3 millones de personas mayores de 15 años
son analfabetas, cifra escandalosa, como los otros datos, para un país con el
nivel de generación de riqueza que tiene México
México. Indicadores nacionales de marginación, 1990,1995 y 2000.
Año
Población censal total
(Miles de habitantes
)
% de PEA que gana hasta 2 salarios mínimos
1 /
%de vivienda
s con hacina-
miento 1 /
% de pob. que vive
en localidades menores
a 5 mil habitantes
% de pob. de 15
años o más Sin primaria completa
% de ocupantes
en viviendas
sin drenaje y
sin excusado
% de ocupante
s en viviendas sin agua entubada
% de ocupante
s en vivienda
s con piso de tierra
% de ocupantes
en viviendas
sin energía eléctrica
% de pob.
Analfabeta de 15 años o
más
1990 81,250 63.2 57.1 34.4 29.3 21.5 20.9 20.9 13.0 12.4
1995 91,158 64.3 64.9 34.2 28.3 14.4 14.8 17.1 7.4 10.8
2000 97,483 51.0 45.9 31.0 28.5 9.9 11.2 14.8 4.8 9.5
Fuentes: Elaborado con base en: Conapo-Conagua, 1993, Conapo 1996 y
Conapo 2000.
1_/ Las estimaciones para 1995 se realizaron con base en la Encuesta del
Conteo de Población y Vivienda de 1995.
2.4.2. OBJETIVOS, DISEÑO Y ESTRATEGIA
A partir de un diagnóstico con los elementos anteriores, surgió el Progresa para
apoyar principalmente a las familias que vivían en condiciones de pobreza extrema,
para potenciar las capacidades de sus miembros y ampliar sus oportunidades de
alcanzar un mejor nivel de bienestar. El programa tuvo desde el principio el objetivo de
romper la transmisión intergeneracional de la pobreza mediante tres componentes que
han operado en forma vinculada y a los cuales, ya en su versión de Oportunidades (En
el año 2002, en el gobierno de Vicente Fox, el Progresa cambió su denominación a
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades y, aunque se le hicieron algunos
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
113
ajustes, sus principios y mecanismos de operación esencialmente son los mismos), se
anexó uno más:
a) El Progresa desde su inicio estableció mecanismos dirigidos a mejorar la
salud y nutrición de todos los miembros de la familia, con especial énfasis en
los grupos vulnerables constituidos por niños y niñas menores de cinco años
y mujeres embarazadas o en lactancia. En el componente de alimentación se
otorga a las familias una transferencia monetaria y suplementos alimenticios
para los niños menores de dos años y para los de dos a menos de cinco
años que presentan algún grado de desnutrición, así como a las mujeres
embarazadas o que se encuentran lactando a sus hijos, con el fin de mejorar
el consumo alimenticio y el estado nutricional de los miembros de las familias
de escasos recursos. La transferencia de dinero se hace a las familias bajo la
condición de que sus integrantes se presenten a chequeos médicos, de que
las madres acudan a sesiones de información sobre higiene y nutrición, y de
que los niños asistan a la escuela. Un objetivo básico es prevenir la
desnutrición en los niños desde la gestación, mediante la entrega de
suplementos alimenticios. Por ello, se refuerza la oferta de servicios de salud
para satisfacer la demanda adicional.
b) El componente de salud mediante el cual se brinda atención médica a todos
los miembros de la familia y se promueve un mejor aprovechamiento de los
servicios de salud, con un enfoque predominantemente preventivo opera en
la provisión de servicios de salud, la educación para el cuidado de la salud,
nutrición e higiene; y, mediante la vinculación con programas y acciones de
fortalecimiento de la oferta y mejoramiento de la calidad de los servicios
sanitarios. Se trata de fomentar y mejorar el autocuidado de la salud de las
familias y de la comunidad mediante la información educativa. En este caso
se ofrece de manera gratuita un paquete básico de servicios de salud.
c) El componente de educación que incluye la entrega de becas educativas y
apoyos para la adquisición de útiles escolares facilita que los niños y jóvenes
cursen la educación básica completa, fomentando su inscripción y asistencia
regular a la escuela, así como la participación de los padres para mejorar el
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
114
desempeño escolar de sus hijos. En la versión de Oportunidades se agrega
la educación media superior y la vinculación con programas y acciones de
fortalecimiento de la oferta y mejoramiento de la calidad de los servicios
educativos.
d) En el componente patrimonial, considerado adicionalmente en
Oportunidades, se incluyen incentivos para que los jóvenes concluyan la
educación media superior a través de Jóvenes con Oportunidades; un
esquema que permite a los egresados de ese nivel educativo iniciar su vida
adulta en condiciones más equitativas y con mayores opciones para
desarrollarse e insertarse en la vida productiva y social del país (Poder
Ejecutivo Federal, Programa de Educación, Salud y Alimentación, México. y
Sedesol 1997, Programa institucional Oportunidades 2002-2006, México).
El Progresa-Oportunidades, de acuerdo con lo anterior, constituye una
intervención gubernamental por el lado de la demanda, aunque para cumplir con sus
objetivos requiere de una coordinación eficiente por el lado de la oferta. Para alcanzar
los objetivos y metas, así como evitar el deterioro de la calidad en el programa, la
Sedesol, a través de la Coordinación Nacional del Progresa (Conprogresa), la SSA, la
SEP, el IMSS y la SHCP deben asignar recursos suficientes en las zonas donde hay
incrementos en la demanda real por el lado de la oferta. Es decir, el aumento inducido
en la demanda de servicios públicos de salud y educación deben ser satisfechos por el
lado de la oferta. Los gobiernos estatales también participan, sobre todo con los
servicios descentralizados de educación y salud.
El sistema de selección de beneficiarios del programa se realiza con un
procedimiento de focalización que consta de tres etapas:
a) Identificación de las localidades con mayores índices de marginación (muy
alta y alta al inicio) que cuentan con acceso a servicios de educación y de
salud indispensables para la operación del Programa;
b) Identificación de las familias que viven en condiciones de pobreza extrema
dentro de cada localidad, con base en sus características socioeconómicas y
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
115
demográficas, detectadas mediante encuestas; y,
c) Depuración de la lista final de familias beneficiarías en una asamblea
comunitaria.
d) Esta focalización de las transferencias monetarias está motivada por el
objetivo de maximizar el impacto sobre la pobreza diagnosticada a partir de
un presupuesto restringido. Un criterio fundamental es lograr el mayor
impacto posible con el menor monto de gasto público al acotar los subsidios
para dirigirlos a la acumulación de capital humano de una población
considerada en pobreza extrema. Asimismo, se indica la intención de
promover la participación activa de los beneficiarios a través de su
corresponsabilidad (Poder Ejecutivo Federal, Programa de Educación, Salud
y Alimentación, México. y Sedesol 1997, Programa institucional
Oportunidades 2002-2006, México).
La expectativa era que mediante la combinación de estas acciones se produjeran
mejorías en la economía de las familias, un avance gradual en la superación de la
pobreza, la reducción de la desnutrición, de la elevada mortalidad materno-infantil; todo
lo cual rompería el círculo vicioso de transmisión de la pobreza de padres a hijos.
Mediante el acceso a las oportunidades educativas a niños y jóvenes se intentó reforzar
la relación positiva entre educación y ausencia de pobreza. Se pretendía avanzar hacia
la equidad en materia educativa; proporcionar una educación de calidad adecuada a las
necesidades de la población, e impulsar la participación de las familias, las
comunidades y los grupos sociales involucrados e interesados en la educación.
El Progresa-Oportunidades incide en la pobreza de ingreso mediante
transferencias en efectivo que llegan directamente a las mujeres y, simultáneamente,
invierte en el desarrollo de capacidades de los hogares, dado que las transferencias
están condicionadas a la asistencia regular de los niños a la escuela y de los
integrantes de la familia a las unidades de salud. Esto permite tener impactos en la
reducción de la desnutrición, en la disminución de la morbilidad de los niños y de las
mujeres y, sobre todo, en la reducción de la deserción escolar y el aumento significativo
de grados de escolaridad de los niños, niña y joven de estos hogares.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
116
El enfoque de género establece como prioridad el fortalecimiento de las mujeres
en la familia y dentro de la comunidad, debido a que son las madres de familia las
titulares del programa y quienes reciben las transferencias monetarias
correspondientes. En el ámbito educativo, a partir del primero de secundaria, el monto
de las becas escolares es mayor para las mujeres dado que su índice de deserción
aumenta a partir de ese grado. En el cuidado de la salud, las mujeres embarazadas
reciben una atención especial, con un protocolo de consultas para cuidar el desarrollo
del embarazo y prevenir partos con riesgo.
La entrega de recursos o apoyos monetarios a las familias se efectúa a través de
instituciones liquidadoras con la idea de evitar la intermediación de funcionarios,
autoridades o líderes. Las entregas a las familias vía bancada abre la posibilidad de
ahorrar. También se ha hecho un esfuerzo por avanzar en la transparencia y la
rendición de cuentas del programa, sobre todo mediante evaluaciones realizadas desde
el inicio de operaciones del programa (Sedesol, Reglas de operación de Oportunidades,
México, www.oportunidades.gob.mx).
A través de estas acciones se trata de romper el círculo vicioso que perpetúa la
pobreza extrema de las familias, que por falta de recursos se ven obligadas a sacar a
sus hijos de la escuela con lo cual mantendrán las condiciones de bajo ingreso y
empleo precario que caracteriza a estos hogares. También se ha hecho un esfuerzo por
avanzar en la transparencia y la rendición de cuentas del programa, sobre todo
mediante un número importante de evaluaciones realizadas desde el inicio de
operaciones del programa. Los resultados obtenidos por el Progresa-Oportunidades se
manifiestan en varios aspectos según los objetivos y metas establecidos en sus
componentes como los que mencionan a continuación.
2.4.3 COBERTURA.
La orientación rural inicial del Programa significó brindar mayor atención a la
población de localidades marginadas que por su tamaño y dispersión son de difícil
acceso, aunque esto se fue modificando por razones operativas. A fines de 1997, el
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
117
Progresa tenía una cobertura sobre un poco más de 300 mil familias que vivían en
6,344 localidades de 357 municipios. En el año 2000, el Progresa beneficiaba a casi 2.5
millones de familias, residentes en más de 53 mil localidades y operaba en 2166
municipios. Para ése año, se estimaba que del total de localidades que atendía el
programa, 97% eran menores de 1500 habitantes y se concentraban sobre todo en el
rango de 100 a 500 habitantes. El 85% de estas comunidades eran de alta y muy alta
marginación.
Ya como Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, en el año 2005,
otorgaba apoyos a 4.9 millones de familias beneficiarías (se aclara que en el año 2004
llegó a los 5 millones pero hubo salidas del mismo por no cumplir con los requisitos), es
decir, alrededor de 25 millones de mexicanos (con un promedio de 5 miembros por
familia), residentes en casi 86 mil localidades (de las aproximadamente 200 mil
existentes en el país), en 2,435 municipios. Las entidades federativas con mayor
número de familias beneficiarías en éste año son: Veracruz (11.3% del total nacional),
Chiapas (11.1%), Oaxaca (8.3%), México (7.8%), Puebla (7.7%) Guerrero (6.3%),
Michoacán (5.6%) y Guanajuato (4.6%), y en el otro extremo, las que tienen el menor
número son Baja California Sur (0.2%), Colima (0.3%), Distrito Federal (0.3%), Baja
California (0.3%), Aguascalientes (0.8%), Coahuila (0.8%), Nayarit (0.9%) y Nuevo León
(0.9%).
En el año 2000, tres de cada cuatro familias rurales y semirurales pobres eran
beneficiarías del Programa. Alrededor de 80% del total de familias vivían en las 94
microrregiones definidas como de atención prioritaria, dando cobertura a 41,712
comunidades ubicadas en 1,527 de los 1,595 municipios que integran estas regiones.
La información recolectada a partir de encuestas realizadas entre las familias
beneficiarías, señalaba que 60% de ellas recibía por primera vez un subsidio directo del
Gobierno Federal.
La ampliación del programa presenta una primera etapa entre 1997 y 1999 con
un año de estancamiento lo que parece tener una relación con el momento de transición
entre las administraciones de los gobiernos de Zedillo y Fox; y una segunda fase de
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
118
crecimiento entre 2000 y 2002, para volver a detenerse en 2003, al parecer de manera
asociada a una ya amplia cobertura de municipios y localidades en condiciones de alta
y muy alta marginación, así como de familias en pobreza extrema. En el año 2004
vuelve a crecer llegando a 5 millones incorporando nuevas familias en zonas
suburbanas y urbanas; mientras que en el año 2005, se depura el padrón y se dan de
baja a familias que no cumplieron con los requisitos de merecimiento. Esta reducción
también tiene que ver con los recursos presupuéstales que gradualmente son menores
por familia y persona beneficiaría, mientras que los costos de ampliación de la cobertura
son cada vez mayores, sobre todo para dar servicios de educativos y de salud en
localidades dispersas con pocas familias y de difícil acceso.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
119
México. Cobertura del Progresa-Oportunidades, 1997-2005
Fuente: Sedesol, www.progresa.gob.mx.
Entidad federativa 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Mpios. Loes. Familias benef. Mpios. Loes. Familias
benef. Mpios. Loes. Familias benef. Mpios. Loes. Familias
benef. Mpios. Loes. Familias benef. Mpios. Loes. Familias
benef. Mpios. Loes. Familias benef. Mpios. Loes. Familias
benef. Mpios. Loes. Familias benef.
30 Veracruz 47 569 24,972 184 4,154 193,032 200 5,804 255,248 200 5,805 288,693 204 6,972 382,430 209 7,352 500,703 209 7,343 493,143 210 7,575 558,833 210 8,594 552,960
07 Chiapas 107 3,557 181,141 110 5,131 255,288 110 5,094 281,836 110 6,111 433,360 117 6,112 497,201 117 6,096 492,054 118 7,597 554,525 118 7,506 543,93320 Oaxaca 60 804 62,000 292 2,820 147,035 515 3,914 178,971 522 4,038 239,093 553 6,026 326,573 557 6,224 399,564 557 6,208 391,890 570 6,548 423,965 570 6,516 405,84215 México 64 1,930 143,361 85 2,264 151,838 85 2,255 157,530 101 2,670 198,751 110 2,995 278,092 110 2,996 276,323 124 3,403 381,536 124 3,628 383,16821 Puebla 77 983 55,243 191 2,761 168,817 212 3,416 206,091 210 3,383 203,643 214 3,703 243,637 215 3,759 324,354 215 3,752 320,213 217 4,028 383,260 217 4,346 379,19312 Guerrero 11 331 30,927 76 2,936 170,148 76 3,355 185,335 76 3,337 181,560 76 4,011 209,545 76 4,118 276,023 76 4,109 272,452 76 4,738 319,235 76 4,708 311,36716 Michoacán 33 375 10,351 71 2,527 106,691 113 3,541 141,425 113 3,528 141,671 113 4,848 198,262 113 4,884 264,631 113 4,862 258,778 113 5,490 287,091 113 5,492 272,83611 Guanajuato 22 301 7,599 46 2,373 92,039 46 3,006 101,289 46 2,986 111,939 46 3,929 147,274 46 4,186 192,768 46 4,168 190,743 46 4,895 238,582 46 4,978 226,87413 Hidalgo 46 1,234 49,727 76 2,331 102,584 76 2,673 105,687 76 2,660 102,616 82 3,055 129,527 84 3,421 179,082 84 3,415 177,525 84 3,763 198,774 84 3,763 193,45624 San Luis Potosí 27 1,011 35,199 58 2,589 98,128 58 3,118 106,211 58 3,092 103,582 58 3,518 116,237 58 3,642 148,237 58 3,634 146,872 58 4,045 185,374 58 4,573 187,60014 Jalisco 105 1,604 33,893 122 2,498 40,832 122 2,455 41,798 123 4,151 66,564 123 4,128 79,166 123 4,104 78,187 124 5,368 147,580 124 5,578 149,62627 Tabasco 17 1,003 60,534 17 1,130 66,590 17 1,132 67,145 17 1,310 91,308 17 1,412 117,554 17 1,412 117,185 17 1,611 150,222 17 1,653 148,72131 Yucatán 99 545 59,927 101 662 63,431 101 660 68,342 102 732 85,002 106 762 116,809 106 759 116,197 106 886 133,883 106 890 131,72125 Sinaloa 18 1,580 61,036 18 1,971 68,844 18 1,960 68,304 18 2,389 89,896 18 2,405 103,842 18 2,401 102,768 18 2,893 123,706 18 2,898 126,51932 Zacatecas 55 1,252 45,986 56 1,856 74,639 56 1,889 84,955 56 2,166 96,700 57 2,171 113,425 57 2,156 111,824 57 2,338 119,977 57 2,325 112,52928 Tamaulipas 35 997 33,779 36 1,310 36,776 36 1,315 38,780 36 1,489 43,739 39 1,551 70,553 39 1,551 69,116 43 1,792 84,608 43 1,940 84,06622 Querétaro 11 380 8,936 18 876 34,870 18 1,034 38,205 18 1,036 37,288 18 1,194 48,307 18 1,282 67,157 18 1,282 66,466 18 1,444 74,568 18 1,487 74,11110 Durango 32 600 15,257 39 1,138 24,207 39 1,141 29,900 39 1,814 38,094 39 1,877 58,748 39 1,862 57,864 39 2,209 73,811 39 2,281 73,06217 Morelos 33 273 14,766 33 326 18,759 33 321 18,124 33 482 41,386 33 634 69,873 33 635 68,723 33 866 74,130 33 832 67,95626 Sonora 23 516 24,855 34 621 27,101 34 625 27,418 57 858 32,450 58 897 59,970 58 896 59,240 72 1,072 64,827 72 1,061 60,35508 Chihuahua 2 38 168 25 886 16,401 42 986 17,521 42 940 17,720 66 1,662 30,378 64 1,673 40,606 63 1,633 39,458 67 2,879 57,402 67 2,902 58,21104 Campeche 9 137 6,346 11 404 24,928 11 509 28,791 11 472 30,708 11 509 37,603 11 505 46,353 11 504 45,966 11 606 57,013 11 575 55,41229 Tlaxcala 24 162 9,565 29 222 11,134 29 220 12,018 47 330 20,128 49 402 35,146 49 398 34,737 60 492 51,094 60 493 50,39523 Quintana Roo 6 261 14,521 6 306 19,105 6 306 19,999 8 330 26,549 8 333 42,928 8 333 42,207 8 519 46,153 8 491 47,09019 Nuevo León 24 581 14,776 24 750 16,132 24 742 15,691 43 1,137 20,645 43 1,142 24,611 43 1,139 24,453 51 2,051 49,564 51 2,135 46,48518 Nayarit 20 603 35,237 20 765 37,558 20 767 34,874 20 855 39,743 20 862 47,741 20 860 47,119 20 937 49,677 20 973 45,86905 Coahuila 12 181 9,237 24 442 20,281 28 462 20,458 34 554 21,418 36 794 26,912 35 829 39,526 35 826 38,993 38 1,031 42,166 38 1,032 37,88501 Aguascalientes 11 148 1,075 11 145 1,253 11 267 3311 11 367 15,009 11 366 14,945 11 678 26,195 11 724 25,70802 Baja California Norte 3 40 1,336 4 100 1,845 4 97 1,758 4 164 2,940 5 239 9,027 5 235 8,169 5 371 14,965 5 388 17,08709 Distrito Federal 6 20 17,08006 Colima 10 86 3,862 10 99 3,985 10 98 3,799 10 117 6,816 10 176 14,401 10 176 14,223 10 250 16,914 10 236 16,03203 Baja California Sur 3 22 1,246 5 100 1,954 5 99 2,328 5 144 3,600 5 180 6,900 5 176 6,604 5 598 10,370 5 574 10,168
Total 357 6,344 300,705 1,750 40,711 1,930,032 2,155 53,215 2,306,325
2,166 53,152 2,455,783
2,317 64,034 3,237,667 2,354 70,520 4,240,00
02,353 70,287 4,184,437 2,429 82,973 5,000,00
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La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
121
La asociación entre la población total de cada entidad federativa y las
familias atendidas por el Progresa-Oportunidades reporta un coeficiente de
alrededor de 0.56 (sin considerar el primer año de operación), lo que significa una
asociación media entre ambas series que puede ser lógica considerando que no
toda la población es beneficiaría.
El coeficiente de correlación entre los datos de población rural (residentes
en localidades con 5 mil o menos habitantes) y la cobertura de familias
beneficiarías del programa es en promedio de 0.65 con una tendencia a la baja en
el tiempo, lo que responde a dos posibles explicaciones. Primero, que no se cubrió
el universo de localidades rurales lo que indica una subcobertura, aunque no todas
ellas son de alta y muy alta marginación; y segundo, que se produjo una
reorientación de la cobertura de localidades rurales a suburbanas y urbanas, en
atención al diagnóstico que señala el aumento de la población pobre en ésta
últimas, aunque se acepta que la pobreza más intensa afecta más a los habitantes
del campo.
La focalización conlleva dos tipos de errores: de exclusión cuando no se
llega a la población objetivo y de inclusión que tiene lugar cuando la intervención
llega a población no destinataria por cobertura excesiva. Al sustituir o suprimir los
subsidios universales, como sucede con el Progresa-Oportunidades, se
incrementan los errores de exclusión sobre todo en las áreas rurales
especialmente por la masificación de la pobreza en éstos espacios, que van
acompañados con la reducción en el monto real de los subsidios y de la no
incorporación de potenciales beneficiarios en respuesta a factores como: a) los
costos monetarios (transporte) o no monetarios (tiempo dedicado a cumplir con los
requisitos de asistencia a la clínica) que deben asumir; b) sus ciclos migratorios
que los alejan temporalmente de la comunidad para trabajar y, en consecuencia,
no pueden cumplir con la normatividad del programa; c) la selección de
beneficiarios residentes en localidades de alta y muy alta marginación con lo cual
quedan fuera aquellos pobres que viven en otro tipo de localidades en condiciones
de pobreza semejante, lo que afecta las relaciones de solidaridad intercomunitaria,
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
122
y; d) la selección de familias beneficiarías pobres en localidades con escasa
diferenciación interna, lo que provoca sentimientos de estigma social y desaliento
a la acumulación del capital social. En países como México con un elevado nivel
de pobreza, se señala que es más eficaz aplicar subsidios universales en
productos básicos, sobre todo en los alimentarios, aun considerando el consumo
de sectores con mayores ingresos, aunque ello no elimina la necesidad de
programas específicos dirigidos para superar la desnutrición que pueden funcionar
con métodos de auto focalización y detección temprana por equipos de salud
(Cornia, y Stewart, 2003. y Adato, 2000).
El programa avanzó significativamente en cobertura desde su arranque,
pero aunque los recursos presupuéstales por familia y persona beneficiaría crecen
en términos reales, su crecimiento es cada vez menor. Asimismo, después de
alcanzar una meta de 5 millones de familias en 2005, ésta se ha reducido por altas
y bajas en el padrón asociadas a factores como los siguientes: i) la recertificación
indica diferencias con los datos originales reportados por las familias, ii) recepción
y respuesta a denuncias de errores de inclusión "hechas por la ciudadanía", iii)
cruces de padrón con nóminas del ISSSTE que detectan a familias de funcionarios
públicos con ingresos mayores de dos salarios mínimos, o, iv) incumplimiento de
la corresponsabilidad en salud y educación que, en ocasiones, se relaciona con un
manejo discrecional por parte del personal médico y educativo encargado de
reportar asistencias (El Colegio Mexiquense, Evaluación del cumplimiento de
metas, costos unitarios y apego del programa de Desarrollo Humano
Oportunidades a las Reglas de Operación 2005).
2.4.4. PRESUPUESTO.
El Progresa-Oportunidades incrementó su presupuesto al pasar de 466
millones pesos corrientes en 1997 hasta 31 mil millones de pesos en el año 2005,
de los cuales el 8% correspondieron a gasto nacional que incluye gastos de
operación. En términos reales se multiplicó por 33 veces entre esos nueve años, lo
que indica un fuerte crecimiento presupuestal, aunque a otros programas sociales
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
123
se les redujeron sus recursos, como los alimentarios del DIF, Abasto social de
leche, Abasto rural, Subsidio al consumo de tortilla, entre otros; mientras que otras
acciones compensatorias como los programas del Sector educativo, el PAC, el
IMSS-Solidaridad, el Programa social de jornaleros agrícolas, los cursos
comunitarios del CONAFE, las telesecundarias y los recursos destinados por la
SEP a la educación indígena, casi no crecieron. Esto ilustra que el Progresa-
Oportunidades creció absorbiendo los fondos de otros programas que fueron
eliminados o sustituidos.
La asignación de recursos por entidad federativa indica que, sin considerar
los gastos de operación, en seis de ellas se concentró un poco más de la mitad de
todo el presupuesto ejercido durante los nueve años de operación del programa:
Veracruz, Chiapas, Oaxaca, Puebla, Guerrero y México, lo que en principio indica
una relación positiva con el tamaño de la población y la presencia de un mayor
número de pobres, mientras que los estados con menor gasto del programa tienen
poca población, con excepción del Distrito Federal al cual se decidió no incluirlo
desde el principio, partiendo de los supuestos de que era totalmente urbano y no
tenía pobreza extrema, ideas que se corrigen hasta el año 2005
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
124
Gasto federal en el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades por entidad federativa Millones de pesos de 1993
Entidad federativa 1997 1998 1999 2000 2001 20002 2003 2004 2005 e_/ Total Acumulado
Porcentaje4_/
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Nivel nacional 2 / 153 233 182 148 225 179 394 526 620 2,659
Total nacional 3 / 203 1,282 2,258 2,802 3,423 4,390 5,315 5,744 6,703 32,121
1/ Se reportan cifras a partir del inicio de este Programa. La suma de los parciales puede no coincidir con el total debido al redondeo de cifras. 2/ Incluye los recursos asignados al D.F. entre 1997 y 2004 en que no tuvo familias beneficiarias. 3/ Incluye costos de operación. 4/ Estimado sobre la suma del gasto asignado a las entidades federativas. e/ Cifras estimadas al mes de diciembre.
Fuente: Elaborado con base en: SHCP con base en la información proporcionada por las
dependencias y entidades.
La asignación del gasto acumulado del programa, de acuerdo con sus
objetivos, tendría que estar asociada con las condiciones de mayor pobreza y
marginación en el país. Un análisis por entidad federativa indica que existe una
correlación media positiva (R2=0.65) entre ambas series, es decir, hay varios
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La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
128
En el año 2000, por ejemplo, habían 2 millones 456 mil familias
beneficiarías en este programa, mientras que el presupuesto anual destinado
directamente a ellas (sin incluir otros gastos nacionales) alcanzó 9,188 millones de
pesos corrientes, lo que representó en números redondos 3,742 pesos por familia
beneficiaría, es decir, 312 pesos por familia al mes, 10.40 pesos diarios por
familia, 2.30 pesos por persona/día. Si se considera para este grupo de pobres un
ingreso mínimo para la línea de pobreza alimentaria estimada en $15.40 y $20.90
por persona/día en áreas rurales y urbanas, respectivamente, se tendría que la
cobertura total de Progresa-Oportunidades en ese año habría representado el
15% de ésta línea de pobreza definida por Sedesol para zonas rurales y el 11% en
zonas urbanas ( Cabe mencionar que se trata de hogares en pobreza extrema y
por ello algunos estudios señalan que, por ejemplo, en 1999 el monto de las
transferencias mensuales en promedio eran alrededor de 24 dólares por familia,
es decir, cerca del 20% del consumo medio del hogar antes del programa (Banco
Mundial, 2003). En el año 2004 las relaciones habían aumentado ligeramente a 16
y 12%, respectivamente. Este nivel de recursos destinados a las personas de los
hogares más pobres del país explican la percepción asistencial que ha perseguido
al programa y apunta a la necesidad de modificar su diseño y destinar más
recursos a esta población.
Según cifras oficiales, en el año 2000 se canalizaron al programa 9,635
millones de pesos corrientes. De estos recursos, 740 millones de pesos
correspondieron al componente de salud, 4,003 al de educación y 4,476 al de
alimentación. Los 416 millones de pesos restantes correspondieron al costo de
operación, lo que representó el 4.3% del total. Esto incluía las erogaciones del
presupuesto normal de las Secretarías de Educación Pública y de Salud, que
soportan parte de la operación del Progresa. Cabe señalar que una parte de la
diferencia en ingresos corre por cuenta del beneficiario, otra pequeña es cubierta
en especie (suplemento alimenticio), asimismo, se debe considerar el presupuesto
por cobertura de servicios a los componentes de salud, educación y alimentación
a cargo de la SSA y la SEP. Sin embargo, la suma de recursos todavía es
insuficiente, sólo ante la magnitud de la pobreza extrema y sin considerar a los
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
129
pobres definidos como moderados y, que por lo tanto no beneficiarios de un
programa altamente focalizado.
En el año 2003, el 5.1 % del total del presupuesto ejercido por el programa
fue destinado al gasto operativo, es decir, que de cada peso, 94.9 centavos son
para la entrega de apoyos educativos y de alimentación a las familias beneficiarías
(Meneses, citado en CNPDHO 2003). Se ha estimado que el gasto administrativo
en 2004 representó el 3.0%, mientras que en 2005 se redujo a 2.5%, lo que
significa que en términos relativos el costo de operación se ha reducido, aunque
ha aumentado en términos absolutos.
2.4.5. TRANSFERENCIAS MONETARIAS
El programa destina recursos para transferencias monetarias directas a las
familias mediante los cuales pueden mejorar sus condiciones de vida al disponer
de más recursos para su gasto corriente. Para analizar el valor real de los apoyos
monetarios, se actualizaron semestralmente con base en el índice Nacional de
Precios al Consumidor para el rubro de alimentos, bebidas y tabaco, lo que
significó un incremento nominal de alrededor de 77.8% de las transferencias,
desde la puesta en operación del programa en 1997 hasta el 2004. Las
transferencias que se entregaron directamente a cada madre de familia,
representaron un incremento de alrededor de 25% en el ingreso promedio de las
familias beneficiarías. Este aumento en sus ingresos se tradujo en cambios en el
patrón de consumo de las familias. Sólo a un año de operación del Progresa, las
familias registraban un incremento de 19% en su consumo de frutas y verduras, de
33% en el de productos lácteos y de 24% en el consumo de carne. También se
observaron cambios favorables en los patrones de consumo de algunos productos
como ropa y zapatos.
Los criterios definidos para la selección de hogares beneficiarios implican
que éstos reciban más o menos recursos monetarios en función del número de
hijos que están en la escuela hasta llegar al tope mencionado, aunque si no es el
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La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
131
divide el subsidio diario entre el número promedio de integrantes por familia (5
miembros), resulta que cada uno de ellos recibe 1.01 pesos diarios. En el
escenario del monto máximo de apoyo monetario cada familia recibe $ 32.83
pesos y cada persona recibe 6.57 pesos por día. En este sentido, los recursos van
aumentando principalmente en función de los estímulos para mantener a los hijos
en el sistema educativo, aunque siguen siendo escasos respecto a: i) los casos de
familias con más hijos que se establecen como máximo para recibir beca, ya que
perciben menos pesos por persona; ii) el salario mínimo, y, iii) la línea de pobreza
extrema de la que representan hasta el 32%, sin considerar el costo del
suplemento alimenticio, ni el apoyo para útiles escolares.
Las transferencias por decil de hogar estimadas para el año 2000 indican
que el 70.3% de los recursos del Progresa-Oportunidades se destinaron al quintil
de más bajos ingresos, el 27.6% al segundo quintil y 2.1% al tercero. A su vez, el
objetivo de efectividad media en 77 programas de seguridad en todo el mundo era
conseguir que el 65% de los beneficios fuera al 40% más pobre de la población
(Banco Mundial, Grupo del Banco Mundial, por un mundo sin pobreza,
Washington, D.C. 2003).
En reducción de la pobreza el programa no sólo eleva los ingresos
temporalmente, sino que también debe ayudar a elevar la productividad y las
ganancias futuras de los niños beneficiarios.
Ejercicios de modelado muestran que los solos suplementos nutritivos
elevarían los ingresos de toda la vida alrededor de un 3% y que los impactos de la
educación los elevarían en un 8%. Un análisis de equilibrio general de Progresa
encontró que el impacto sobre el bienestar era 60% más alto que el producido por
los subsidios de alimentación que México usaba antes y que eran distorsionadores
(Banco Mundial, Grupo del Banco Mundial, por un mundo sin pobreza,
Washington, D.C. 2003).
Por otra parte, los logros en focalización hacia los deciles de ingresos más
bajos en este programa resultan modestos al compararlos con otros programas de
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
132
impacto social y ponderándolos de acuerdo con su participación en el gasto
programable. En el caso del Progresa-Oportunidades mejora su asignación hacia
el quintil más bajo (0.77% de 1.10%), aunque como se puede ver tiene una
mínima participación en el total. Si se toma en cuenta el gasto social y los
subsidios dirigidos totales con estos ajustes, el primer quintil percibe el 9.42% del
total de los recursos, el segundo quintil el 11.27%, el tercero el 11.30%, el cuarto
el 12.62% y el quinto el 14.50%. Es decir, se presenta un patrón general en la
distribución del gasto social que favorece más a los sectores de mayores ingresos
(quintiles IV y V), destacando los recursos destinados al IMSS y el ISSSTE en
salud y seguridad social, así como los de educación media superior y superior.
México. Distribución del gasto social y subsidios dirigidos por decil de ingreso,
ponderados según su participación relativa en el gasto programable, 2000
Concepto Porcentaje de gasto programable Quintil de población ordenado por
ingreso per cápita
I II III IV V Total 59.10 9.42 11.27 11.30 12.62 14.50
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Secundaria 5.40 0.66 1.24 1.34 1.35 0.82 Media-Superior 3.80 0.18 0.48 0.90 1.01 1.22
Superior 5.00 0.04 0.30 0.53 1.25 2.90 Salud 13.50 1.98 2.29 2.58 3.35 3.29 SSA 3.80 1.34 1.05 0.67 0.53 0.21 IMSS 7.50 0.62 1.12 1.64 2.13 2.00
ISSSTE 2.20 0.03 0.12 0.27 0.69 1.09 Seguridad Social 10.70 0.26 1.12 2.02 3.10 4.19
IMSS 8.30 0.23 1.03 1.82 2.46 2.76 ISSSTE 2.40 0.03 0.09 0.21 0.65 1.43
Social Dirigido 5.80 2.42 2.42 0.96 0.00 0.00 Progresa 1.10 0.77 0.30 0.02 0.00 0.00
Otros 4.70 1.65 2.12 0.94 0.00 0.00 Procampo 1.20 0.34 0.29 0.18 0.18 0.20
Subsidio Eléctrico 4.00 0.56 0.70 0.79 0.89 1.06
Fuente: Estimaciones propias con base en: PNUD, 2002.
No obstante, de acuerdo con una visión moderna del Estado de bienestar,
como la que le corresponde a un país perteneciente a la OECD como México, lo
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
133
anterior no debe significar la reducción automática de recursos de los quintiles
superiores para redistribuir hacia los inferiores, sino el aumento de éstos a los
niveles altos cuyo nivel de vida en el quintil cuatro tampoco se puede considerar
excesivo.
2.4.6. COMPONENTE ALIMENTARIO.
Parte sustancial de las acciones a favor de una mejor alimentación consiste
en la prevención de la desnutrición infantil. Con tal propósito, el Programa entrega
dosis de suplemento alimenticio a todos los menores de dos años y a los niños de
dos a menos de cinco años de edad que padecen algún grado de desnutrición, así
como a las mujeres embarazadas o que se encuentran lactando. Los suplementos
se distribuyen por medio de 15 mil 127 clínicas de la Secretaría de Salud y del
Instituto Mexicano del Seguro Social, en las que se brindan cursos de capacitación
en materia de salud, nutrición e higiene a las familias beneficiarías.
Adicionalmente, a través del sistema de salud se lleva a cabo el seguimiento de su
estado nutricional y de su salud en general.
Los apoyos monetarios para alimentación iniciaron en 1997 con 90 pesos
mensuales por familia en efectivo y llegaron a 160 pesos en 2004, lo significa un
aumento nominal del 78 por ciento. En 1999, se distribuyeron a las clínicas de
salud 373 millones de dosis de suplementos para niños y 171 millones para
mujeres. Se estima que en el año 2000 se distribuyeron 275 millones de dosis
para niños y 120 millones para mujeres a esas clínicas. La reducción para el año
2000, de acuerdo con las autoridades, se debió a que quedaron inventarios del
año anterior de estas dosis. Las acciones del Progresa para combatir la
desnutrición infantil han tenido un efecto positivo en reducir la probabilidad de que
los niños beneficiarios tengan una talla baja para su edad. Los suplementos
alimenticios han contribuido a incrementar en 16% el crecimiento promedio anual
de los niños de entre 12 y 36 meses de edad.
En mejoramiento de la nutrición y la salud el programa ayudó a reducir la
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
134
incidencia de bajo peso por edad entre los niños de 1 a 3 años, (antes del
programa la falta de crecimiento era muy alta, del 44%.) La media anual del
crecimiento en peso fue del 16% para los niños cubiertos por el programa. En
promedio, la estatura se incrementó entre el 1 y el 4% y el peso en 3,5%. Estos
logros se obtuvieron pese a la evidencia de que algunos hogares no recibieron
regularmente los suplementos nutritivos y de que a menudo esos suplementos
eran "compartidos" con otros niños. Parte del efecto puede atribuirse a un mayor
gasto en alimentación y al consumo de alimentos más nutritivos, según lo
recomendado en las sesiones de información nutricional. Se afirma que también
hubo efectos secundarios positivos para no beneficiarios de la misma comunidad
(Banco Mundial, Grupo del Banco Mundial, por un mundo sin pobreza,
Washington, D.C. 2003).
Las reglas de operación del programa asumen criterios que suelen ser
discriminantes, como sucede con el tratamiento a los niños menores de dos años
respecto a los de dos a cinco años, y de estos en relación con los mayores de
cinco años, ya que en términos de prevalencia de desnutrición no parece haber
una diferencia sustancial entre los dos primeros grupos, sobre todo en áreas
rurales. Según la normatividad del programa, el suplemento alimenticio se otorga
más a los niños de menor edad y menos a los de mayor edad, lo cual significa
tomar decisiones de impacto generacional al hacerles accesibles o no bienes
primarios que garanticen su futuro. Frente a la lógica esquemática y estandarizada
del programa las familias y las comunidades reaccionan y redistribuyen los
alimentos, a veces en sentido inverso en función de su lógica de reproducción
(preferencia a los jefes de familia o hijos mayores para enfrentar las jornadas
agrícolas que demandan mayor esfuerzo físico). Algo parecido sucede con los
recursos monetarios de las becas que también contribuyen a sostener los costos
de la emigración de los parientes de mayor edad responsables del mantenimiento
de la familia.
Aunque se cubre gran parte de la demanda de suplementos alimenticios en
el país, todavía existen miles de familias en localidades aisladas sin acceso al
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
135
programa debido a la ausencia de servicios de seguridad social o centros de
salud, aunque parte de ellas son atendidas por otros programas como parte de la
estrategia Contigo de la Sedesol. Datos del año 2002 señalan que cada año se
entregaban 93 millones de sobres con suplemento alimenticio a las familias
beneficiarías; 30% más de los hogares consumía carne; 25% más de las familias
comía verduras; y 48% era la disminución de la pobreza alimentaria debido al
programa.
Entre los beneficiarios de Oportunidades, "el 97% de niños, entre dos y
cuatro años de edad, recibieron atención médica para vigilar su peso y talla en
2003 y, un 79% de los menores de dos años, recibió suplementos alimenticios".
Entre las mujeres embarazadas "el 98% de ellas acudió a control prenatal en el
2003 y, un 88% recibió suplemento alimenticio" (Meneses, citado en CNPDHO,
2003).
2.4.7 COMPONENTE DE SALUD.
Los centros y unidades de salud en los que opera el Progresa, registran
una asistencia de familias que es superior a las clínicas en las que no opera el
Programa. La asistencia a los servicios de salud de las familias beneficiarías que
habitan en las localidades más aisladas aumentó de 1997 a 2000 en 40%, de
manera que el promedio de visitas por familia a las unidades de salud, pasó de 5.1
veces al año en 1997 a 7.3 veces en el 2000. En ese mismo periodo, las visitas al
médico para la vigilancia nutricional de los niños beneficiarios menores de cinco
años aumentaron 30% en las unidades de salud. Entre las mujeres embarazadas
se registra un incremento de 8% en el número de visitas de primera vez durante el
primer trimestre del embarazo.
En el año 2000, se ofrecieron más de 19 millones de consultas médicas
anuales a las familias beneficiarías del Progresa, 18% más que las consultas
otorgadas en 1999 a estas mismas familias. Adicionalmente, se distribuyeron
suplementos alimenticios en beneficio de 1.2 millones de niños menores de cinco
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
136
años de edad y de 590 mil mujeres embarazadas o en lactancia (Programa
Desarrollo Humano Oportunidades, 2002).
La asistencia regular de las familias a los servicios de salud permite el
mejor aprovechamiento de los mismos, y facilita el control del estado nutricional de
los niños y mujeres, la atención de enfermedades crónicas y la detección
temprana de otros padecimientos. Con las acciones del Progresa se ha fortalecido
el carácter preventivo de la atención médica y se observa, entre otros resultados,
una disminución del 12% en las enfermedades de los niños menores de dos años.
En el año 2000, se inició una prueba piloto para el diagnóstico, tratamiento y
rehabilitación de problemas de deficiencia visual y auditiva en los niños en edad
escolar, a los que se proporciona lentes y auxiliares auditivos en forma gratuita.
El programa incrementó las visitas de salud preventiva. Las visitas de
mujeres embarazadas se elevaron el 8% en el primer trimestre, lo que mantuvo a
los bebés y a las madres más saludables. La enfermedad cayó en un 25% entre
los recién nacidos y en un 20% entre los menores de 5 años. La prevalencia de
anemia en niños de 2 a 4 años de edad descendió en un 19%. La salud de los
adultos también mejoró (Banco Mundial, 2003).
Los impactos en salud y nutrición significaron una reducción del 12 por
ciento en la incidencia de enfermedades en niños menores de cinco años, y se
mejoró el peso y la talla de los niños menores de tres años en un 16 por ciento.
Datos recientes reportan 33 millones de consultas médicas cada año en el marco
del programa; 2 millones de niñas y niños menores de 5 años están en cuidado
nutricional de peso y talla; 500 mil niñas y niños menores de 5 años dejan de
enfermarse cada año debido a la atención de Oportunidades. "La mortalidad
materna disminuyó 11% y la mortalidad infantil 2% en 2002 respecto a la
registrada en 1997, es decir, se evitaron 395 fallecimientos maternos y 1,700
infantiles en este periodo" (Hernández, citado en CNPDHO 2003).
Entre 2004 y 2005, el promedio de familias beneficiarías que se
mantuvieron en control representó el 97.3% del total registrado. El nivel de
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
137
cumplimiento de las Reglas de Operación del programa en este rubro se considera
elevado por los promedios siguientes: 98.6% de mujeres embarazadas en control
prenatal, de las cuales 89.5% recibieron suplemento alimenticio; 98.0% de
mujeres en lactancia en control; 97.8% de niños menores de 2 años registrados en
control; y, 14.7% de incidencia de desnutrición entre el grupo anterior de menores.
No obstante, el 10% de las mujeres embarazadas y el 13% de lactantes no
reciben los suplementos requeridos por la norma (El Colegio Mexiquense, 2006).
2.4.8 COMPONENTE EDUCATIVO
Las becas educativas iniciaron en 1997 con una cantidad base de 60 pesos
por alumno para el tercero de primaria y que fue aumentando constantemente
para llegar a 110 pesos en el primer semestre de 2004; el monto de los siguientes
niveles es mayor y también aumentó siendo el más alto el correspondiente a las
mujeres que estudian en el tercer año de educación media superior y que inició el
segundo semestre de 2001 con 610 pesos y subió hasta 685 pesos en 2004. Cabe
señalar que el tope máximo de subsidio por familia era de 985 pesos en este
último año.
En el año 2000, se otorgaron becas educativas y útiles escolares a cerca de
2.5 millones de alumnos, en beneficio de cuatro de cada 10 niños que cursaban
entre tercero de primaria y tercero de secundaria en el medio rural.
A principios del ciclo escolar 1999-2000, el número de planteles educativos
en los que asistían becarios del Programa ascendía a 73,505 (casi 55 mil escuelas
de primaria y más de 18 mil de secundaria). El 60% de las escuelas públicas del
país atendía por lo menos a un becario del programa. Se observó aumentó la
asistencia de niños sobre todo durante la transición crítica de primaria a
secundaria (Skoufias, 2004).
La inscripción a secundaria se ha incrementado de manera importante. En
el ciclo 1999-2000, en las telesecundarias a las que asistían alumnos beneficiarios
se registró un promedio de 70 alumnos, 25% superior al del ciclo 1996-1997, antes
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
138
de la puesta en marcha del Programa, en tanto que el promedio de alumnos en
telesecundarias a las que no asisten alumnos beneficiarios se mantuvo sin
cambios. La proporción de mujeres por cada 100 hombres en primer y segundo
grados de telesecundarias en las que se encontraban inscritos la mayoría de los
becarios de este nivel educativo, pasó de 81 a 90 mujeres entre los ciclos
escolares 1994-1995 y 1999-2000, lo que representó un aumento de 11 por ciento.
Con ello, paulatinamente disminuye la brecha entre la asistencia a la
secundaria de los niños y de las niñas, como resultado del impulso a la igualdad
de oportunidades. El programa aumentó la escolaridad de los niños y jóvenes, lo
que representa mejores oportunidades de empleo y salario en el futuro. Se estima
que las personas que terminan la secundaria tienen un ingreso 26% superior,
respecto de quienes sólo concluyen la primaria. La asistencia a la escuela
secundaria entre los hombres se incrementó en 8%, mientras que entre las niñas
subió en 14 por ciento.
La matrícula de niñas en escuela media ascendió del 67% a cerca del 75%,
y la de varones subió del 73% al 78%. Casi todo ese aumento provino del
incremento en la transición de la escuela primaria a la media. El programa
funcionaba primordialmente reteniendo a los niños en la escuela, no estimulando a
regresar a aquellos que se habían salido. También ayudó a reducir la incidencia
de mano de obra infantil. La participación de niños varones en la fuerza laboral
decreció cerca del 20%. Todavía una cantidad sustancial de niños de familias
pobres continúan combinando trabajo con escuela.
Los impactos sobre el aprendizaje son menos claros. Los maestros
reportan mejoras, las cuales atribuyen a mayor asistencia, interés y nutrición de
los estudiantes, pero no han encontrado diferencias en las calificaciones de las
pruebas.
En el bimestre septiembre-octubre de 2003 Oportunidades entregó 3,118
millones de pesos, de los cuales el 39% se destinaron a apoyos alimentarios a las
familias con presupuesto de Sedesol, mientras que con fondos de la SEP se
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
139
cubrieron becas escolares para estudiantes de primaria, secundaria y educación
media superior (61%). En el ciclo escolar 2003-04 se llegó a más de 539 mil
becarios en educación media superior y casi un millón y medio en secundaria, con
lo cual la SEP redujo las brechas y amplió la permanencia escolar de los jóvenes
de las familias más pobres. Un 40% más de jóvenes de hogares pobres se
inscribieron en los bachilleratos y preparatorias con los apoyos de Oportunidades.
Las cifras más recientes indican que 4 millones de niñas y niños reciben
becas de primaria y secundaria; 450 mil jóvenes estudian en el nivel medio
superior con becas de Oportunidades; 200 mil niñas y niños más continúan cada
año sus estudios de secundaria, mediante las becas del programa; 50 mil niñas y
niños más se inscriben cada año en primero de secundaria con una beca; 80 mil
jóvenes de zonas rurales se inscriben cada año en el nivel de educación media
superior.
Oportunidades, "incrementó un 85% el número de jóvenes que ingresaron a
primer grado de bachillerato en zonas rurales en el ciclo escolar 2002-2003
respecto a los inscritos en 2000-2001, lo que equivale a más de 55 mil jóvenes. En
segundo grado, el incremento fue del 47%, es decir, cerca de 21 mil jóvenes más.
En las zonas urbanas, más de 33 mil jóvenes se inscribieron en primer grado de
bachillerato, es decir, un 10% adicional a los inscritos antes del programa y casi 18
mil en segundo grado, lo que equivale a un 7% de incremento. El número de
jóvenes inscritos en secundaria aumentó en "200 mil jóvenes más en secundarias
rurales del ciclo escolar 1996-1997 al 2002-2003, lo que representa un incremento
del 24% en la matrícula escolar registrada antes de Oportunidades; en zonas
urbanas el incremento es del 4%, es decir, casi 65 mil alumnos adicionales
(Parker, citado en CNPDHO, 2003).
El programa reduce la reprobación y el abandono de niños y niñas de
primaria: "el número de alumnos reprobados en primarias rurales en el ciclo
escolar 2002-2003 disminuyó en 13% en relación con los registrados en 1996-
1997, es decir, más de 24 mil alumnos aprobaron su año escolar. En primarias
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
140
urbanas, se redujo el 21%, lo que representa aproximadamente 35 mil alumnos
que ingresan a otro grado escolar. La deserción escolar disminuyó un 17% en
primarias de zonas rurales en el ciclo escolar 2002-2003 en comparación con el
ciclo 1996-1997, lo que significa que 17 mil alumnos continúan sus estudios
impulsados por Oportunidades. En primarias urbanas la deserción disminuyó
9.5%, es decir, 14 mil alumnos pudieron continuar sus estudios" (Parker, citado en
CNPDHO, 2003).
No obstante, en 2005 se registró un promedio de 4.4 millones de becarios
activos por bimestre, de los cuales el 93.6% recibió apoyos monetarios para becas
educativas, es decir, un número importante de ellos pierde sus beneficios,
principalmente por no cumplir con los requisitos de asistencia y sin considerar la
calidad de la enseñanza-aprendizaje, a pesar de que van en descenso las
incorporaciones, tanto de becarios activos, como de becarios con transferencia.
2.4.9. ENFOQUE DE GÉNERO
Alrededor de 98% de titulares de familias beneficiarías del programa son
mujeres, lo que se asocia con los objetivos de género del mismo. Se considera
que el control de los apoyos monetarios y las acciones de salud están impactando
de manera positiva en las mujeres titulares por la mayor capacidad de decisión
sobre el gasto y la apropiación de conocimientos en esta área, lo que promueve
formas de empoderamiento en la dimensión personal. No obstante los avances,
ello no es suficiente para que superen su condición y posición subordinada frente
a los varones, por eso se requiere avanzar a las otras dimensiones de poder: en lo
colectivo y en las relaciones personales. De hecho, el programa reafirma las
normas hegemónicas de género que le atribuyen a las mujeres ser las cuidadoras,
preventoras y productoras de salud, es decir, en función de su rol en la
reproducción biológica y en el cuidado de la familia, partiendo del supuesto de que
las mujeres disponen de tiempo, y que los hombres participan poco en la
producción y reproducción de la familia. En este sentido, los avances en el
enfoque de género son desiguales al no considerar mecanismos para la inclusión
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
141
de las mujeres como sujetos de derechos propios (Meza, Tuñón, Ramos y Kauffer
(2002).
En el Progresa-Oportunidades, existe camino andado hacia la creación de
un salario social como en los países desarrollados, ya que las transferencias
monetarias que se les otorga a las mujeres titulares en el programa se pueden
interpretar como un pago al trabajo doméstico que incluye, tanto las actividades
relacionadas con los requisitos solicitados en las reglas de operación del programa
(asistencia a pláticas de salud, asistir a consultas médicas, compra de alimentos y
elaboración de dietas sanas, atención y supervisión escolar de los hijos, cobrar los
recursos, además de autocuidado), como otras obligaciones domésticas (cuidado
de ancianos y enfermos, actividades de producción agrícola o de solicitud de
servicios, entre otras). La idea de este salario evitaría el estigma, la feminización
de la pobreza y las medidas asistencialistas, para avanzar hacia la noción de los
derechos sociales.
La participación de las mujeres puede ser mediante otras actividades, por
ejemplo, las de capacitaciones orientadas a apoyar algunos proyectos productivos,
de manera que también se fomenten salidas autosustentadas de la pobreza. En
este caso como en otras actividades (como las pláticas de salud) se pueden
diseñar acciones con la participación conjunta de mujeres y hombres para lograr
un mayor equilibrio en las responsabilidades. Cabe mencionar que estos ejemplos
ya están en práctica en otros programas como el "Tres por uno", donde los
migrantes envían recursos que también se orientan a actividades productivas con
fuerte presencia femenina.
2.4.10. SATISFACCIÓN DE BENEFICIARIOS.
Debido a su carácter altamente centralizado, el Progresa-Oportunidades ha
contribuido a que los beneficiarios se mantengan con una débil capacidad de
respuesta, para presionar por mantener, ampliar o mejorar los servicios que
otorga. El programa sólo tiene un intermediario entre los funcionarios y los
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
142
beneficiarios: la promotora comunitaria elegida por una asamblea general de
hogares en las comunidades objetivo, quien puede servir como nexo entre
beneficiarios y proveedores de educación y de salud. Las evaluaciones recientes
indican que el personal ha atendido bien a los beneficiarios, sin embargo, el
contacto es limitado, hay mucha burocracia, hay errores de levantamiento de
información, discrecionalidad en la asignación de los apoyos y el 53% de las
personas entrevistadas manifiestan no conocer algún lugar para ser atendida por
personal del programa. En salud el 5.9% de los beneficiarios considera que recibió
un maltrato por parte de los médicos o las enfermeras, que a algunos les falta
capacitación, y que no se respetan la hora de consulta. En educación, el 68.8% de
las titulares considera que el trámite de inscripción de becarios a la escuela fue
fácil, el 23.9% señaló que fue regular y el 6.3 que fue difícil (El Colegio
Mexiquense, 2006).
2.4.11. PERSPECTIVAS DEL PROGRAMA.
Los resultados generales del Progresa-Oportunidades indican que la
entrega de apoyos contribuye a la adquisición de capacidades y el desarrollo del
capital humano entre la población beneficiaría; y que se ha logrado mejorar las
condiciones de vida de la población atendida en materia de educación, salud y
alimentación. El impacto verificable del programa en el presente se observa
principalmente en la asistencia escolar, las diferencias de género, el ingreso del
hogar, la asistencia a las clínicas y la incidencia de la desnutrición, por ello, la
mayor parte de las evaluaciones abordan estos aspectos. Estos impactos
positivos, sin embargo, son lógicos en función del gasto destinado que produce
reacciones naturales de los beneficiarios ante el cambio en los incentivos
introducidos en su lógica de reproducción familiar.
No obstante, de acuerdo con los objetivos del programa y en las
condiciones actuales de pobreza y marginación en el país, es indispensable
mantener y fortalecer presupuestalmente el programa como decisión de Estado,
en particular porque ha sustituido muchas acciones que antes dependían de
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
143
subsidios universales y porque la población beneficiaría actual dispone de menos
opciones en materia social, pero también por los riesgos latentes de conflictos
regionales si se pretendiera suprimirlo. Lo importante es revisar con cuidado los
resultados en términos de sus propios objetivos y de otros impactos no deseados
para hacer los ajustes correspondientes.
Algunas críticas se centran en aspectos como: a) la permanencia o no de
los cambios para superar generacionalmente la pobreza, es decir, en el largo
plazo; b) en que se deben aislar los efectos del programa frente a otras acciones
gubernamentales o variables que también inciden en ella, como sucede con las
remesas; o, c) que la ampliación de capacidades humanas requiere, para su
realización, de mecanismo de complementariedad con las políticas económicas,
como sucede destacadamente con las oportunidades que debe generar el
mercado laboral para un número creciente de demandantes de empleo que se
encuentran mejor capacitados y con mayores expectativas.
En este sentido, se apunta la desvinculación entre la política social y la
política económica que reduce los efectos combinados de los programas
diseñados para superar la pobreza de manera integral. Un aspecto fundamental
en la lógica del programa es que, si se cumplen sus objetivos y metas sobre todo
en materia de mejoría del capital humano en educación y salud, es posible esperar
un aumento en el ingreso, en el nivel de bienestar y, por lo tanto, en la superación
de la pobreza. Esta idea significa que la pobreza se concibe como el resultado de
una falla individual y no social. Sin embargo, la salida estructural de la pobreza
depende de la ampliación de las oportunidades económicas, es decir, del
crecimiento de la economía, del empleo asalariado o aún del trabajo por cuenta
propia que hagan posible la aplicación de las capacidades adquiridas y que
representen una diferencia positiva de productividad. No se empodera
económicamente a los beneficiarios, ni se establecen precios o salarios para no
interferir con el mercado. Las acciones orientadas a una salida productiva de la
pobreza son muy débiles. No promueven la recuperación del sector agropecuario
para elevar el ingreso de la numerosa población rural pobre, lo que incidiría
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
144
también en la disminución de la emigración. Los micro-créditos dirigidos a crear
pequeños negocios son insuficientes y caros. La concreción de los logros de éste
como de otros programas sociales están condicionados a la evolución económica
del país, porque es conocida la restricción que impone la falta de crecimiento y la
contracción del mercado laboral a la inclusión de personas capacitadas, sobre
todo en niveles educativos medio y superior donde el desempleo ha golpeado más
intensamente (Calva, 2004).
En esta lógica, se acepta que el diseño del Progresa-Oportunidades llegó a
su límite por las evidencias de la persistencia de la pobreza, la cual responde a la
conjunción de diferentes factores limitantes expresados en la lógica del modelo
económico aplicado y en algunos aspectos específicos como la escasez de
patrimonio, servicios básicos o capacidades para participar formalmente en el
mercado. Las mejorías alcanzadas en el capital humano requieren para su
realización una mayor demanda de trabajo en crecimiento, diversificada y con
oferta de oportunidades, es decir, se debe pasar del ámbito social al económico
para superar la pobreza de manera estructural. Se ha detectado que la generación
de expectativas no se satisface por la falta de cobertura y de calidad en los
servicios. Asimismo, hay una aplicación excesiva de programas focalizados
respecto a los universales, donde los beneficiarios carecen de alternativas de
cobertura ante la supresión de programas previos. Asimismo, la relación
costo/beneficio de los programas focalizados no parece ser significativamente
mejor que la obtenida en programas universales. No son una alternativa
insuficiente ante la desaparición o debilitamiento de instituciones públicas
tradicionales de beneficio social (Conasupo, Diconsa, Banrural, etc.).
También es necesario analizar el diseño y las formas de operación del
programa para sugerir los ajustes correspondientes, por ello se plantea, entre
otros aspectos: a) corregir errores de inclusión y exclusión de localidades y
beneficiarios, sobre todo en localidades con muy alto y alto grado de marginación,
dispersas de difícil acceso, donde es inconveniente focalizar; b) revisar los montos
de los apoyos sobre todo en función de los costos de transportación de las familias
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
145
a los servicios de salud, educación y cobro de dinero; c) atender los efectos
sociales indeseados intracomunitarios y familiares que han provocado tensión; d)
revisar las fallas de instrumentación por descoordinación, dispersión, duplicidad,
discrecionalidad, etc.; e) corregir la fragmentación y desarticulación entre múltiples
programas que atienden necesidades parciales de los beneficiarios; f) superar
formas autoritarias, partidarias, corporativas o clientelares en el proceso de
selección de los beneficiarios y en el manejo de los recursos de los programas; y,
g) analizar su posible descentralización hacia estados y municipios sin perder su
normatividad básica.
En otro aspecto, las acciones del programa dan prioridad a la pobreza de
los niños y los jóvenes, es decir, la próxima generación, con lo cual se suprimen
opciones para los adultos y ancianos de la generación presente que quedan
excluidos y condenados a seguir siendo pobres, con el agravante de aumentarán
en términos absoluto en los próximos años debido a una pirámide de edades que
tiende a madurar. El programa apuesta a la formación del capital humano a futuro
y descuida los efectos indirectos que pueden generar los adultos mayores sobre
los recursos monetarios otorgados y en general en el gasto familiar. Es previsible
una redistribución interna de los recursos en función de los valores culturales y en
particular del papel de los ancianos en el grupo familiar. En este sentido, es
necesario diseñar acciones específicas para estos grupos de edad que son
vulnerables.
El Progresa evolucionó hacia Oportunidades y, desde la perspectiva de los
derechos ciudadanos, en materia de salud es posible plantear un cambio, de la
cobertura focalizada hacia la cobertura total, ya no sólo para proveer el Paquete
de Servicios Básicos, ni el Seguro Popular, sino garantizar el mayor número de
intervenciones en salud, incluyendo las de tercer nivel. Este enfoque también tiene
que ver con la portabilidad de los beneficios del programa en el ciclo de vida e
independientemente de su ubicación geográfica, aunque es previsible que se
estimule la migración campo-ciudad por enorme sesgo urbano que tienen los
servicios y la infraestructura. Evidentemente, esta aspiración como otras requieren
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
146
de mayor evaluación y de recursos presupuéstales, y ésta última pasa por una
reforma fiscal que permita aumentar los fondos para este gasto social.
En el futuro se espera incidir en el aumento del nivel de escolaridad y
calidad en el aprendizaje de los niños y jóvenes actualmente beneficiarios o en
otros impactos explícitos que signifiquen una reducción de la pobreza. También se
espera un aumento en la capacidad de bancarización de los beneficiarios
aprovechando los apoyos monetarios para estudiantes vía cuentas de ahorro. Este
aspecto se relaciona con la idea de establecer un "ingreso básico" o una "renta
mínima" como el que existe en los países europeos, mediante el cual se garantice
la protección social universal de los ciudadanos. Los avances del programa se
podrían aprovechar para instrumentar esta idea, lo que llevaría al país por el
camino de los modelos de bienestar modernos, desarrollados y democráticos.
Este reto implica superar las trampas redistributivas asociadas con estructuras
sociales desiguales, elevado nivel de pobreza y baja capacidad fiscal, como
sucede en México.
La estrategia inicial del Progresa ha cambiado en su versión
Oportunidades. El combate a la pobreza rural fue la prioridad al comienzo, por lo
cual la atención a la urbana llegó tarde, aunque ya se han abierto espacios para
acciones complementarias en localidades semiurbanas y urbanas, así como para
otras sectoriales de carácter productivo, de infraestructura y equipamiento, con lo
cual se pretende avanzar hacia una visión que realmente ataque las causas de la
pobreza, aunque estos esfuerzos aún son muy limitados.
El insuficiente gasto público social y por beneficiario limita los resultados y
afecta el funcionamiento de los programas, sobre todo porque se han reducido o
desaparecido varios subsidios de impacto social que no tuvieron sustitución. En
este sentido, adquiere importancia estratégica el papel del Estado mediante el
gasto público y el gasto social, como dinamizador de la economía, garante y
promotor de la mejoría en las condiciones de vida de la población.
Este y otros programas tienen referente territorial como espacio de
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
147
ejecución, sin embargo, presentan una limitada capacidad de adaptación a las
diferentes realidades regionales porque predomina una visión sectorial, con una
aplicación altamente centralizada en el diseño, y generalización rígida de criterios
y reglas de operación homogéneos. Mientras que a nivel nacional hay buen control
y evaluación, se observa escasa responsabilidad de los gobiernos locales el
proceso de toma de decisiones. En este sentido, para intentar corregir algunas
fallas y necesidades, en el marco de la estrategia Contigo se crearon algunos
programas complementarios que, aunque siguen siendo insuficientes y aún
operan de manera desarticulada, tienen un importante enfoque territorial que se
debe impulsar y entre los cuales destacan los dos siguientes.
El Programa de Atención a Microregiones que se dirige a espacios
geográficos de áreas rurales conformados por uno o varios municipios o porciones
de los mismos, que en su mayoría responden a una identidad étnica, cultural y
geoeconómica, donde se registran los índices de marginación y pobreza más
altos, que se evidencian fundamentalmente a través de los rezagos de
infraestructura básica y de servicios. Esta delimitación instrumenta el concepto de
marginación en un enfoque territorial, con la participación comunitaria, la identidad
regional, la coordinación institucional y la generación de polos de desarrollo. La
operación se realiza en 263 microrregiones compuestas por 1,334 municipios con
19.9 millones de habitantes distribuidos en más de 99.8 mil localidades.
El otro es el Programa Hábitat orientado a la superación de la pobreza
urbana que se aplica en barrios y colonias populares, donde define como
población objetivo a personas mayores de 16 años que habitan en zonas urbano-
marginadas en pobreza de más de 100 mil habitantes, con ingresos inferiores a
3.5 salarios mínimos mensuales de la zona de residencia. Instrumenta acciones
de dignificación del barrio, educación y capacitación, creación de Centros de
Desarrollo Comunitario y participación en proyectos de organizaciones de la
sociedad civil. Asimismo, se han creado programas de vivienda urbana y rural, el
de Crédito a la palabra para apoyo a la producción y el del Seguro Popular de
corte social, los cuales aún requieren de una evaluación más cuidadosa.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
148
El anterior análisis de las políticas y los programas sociales, entre los
cuales se destaca el Progresa-Oportunidades, indica que ha habido diferentes
esfuerzos para enfrentar la desigualdad y la pobreza. Algunos han logrado
resultados aceptables, otros han profundizado las disparidades o han creado
nuevas modalidades pero, en general, no han logrado superar estos grandes
problemas nacionales. Una de las causas explicativas tiene que ver con los
recursos canalizados a estos fenómenos sociales, en particular, el
comportamiento del gasto público y social.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
149
CAPÍTULO 3.
POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO 2000-2010.
Esta década, se caracteriza por el inició, en el poder del Partido Acción
Nacional (PAN), que como podemos observar en los Planes Nacionales de
Desarrollo anteriores y en los artículos referentes al Federalismo de José Ayala
Espino (Ayala Espino, 2001), se da continuidad a las políticas neoliberales y los
lineamientos de política social que conforman la estrategia de corto y largo plazo
del desarrollo económico de México.
Para este período (Vicente Fox Quezada y Felipe Calderón Hinojosa) los
lineamientos de política social y los programas sociales vigentes fueron:
3.1. LOS EJES EN QUE SE DESARROLLARON LA POLÍTICA SOCIAL EN LOS GOBIERNOS DEL PAN.
Para lograr un desarrollo efectivo y sostenido se requiere crear las
condiciones de salud, educación, alimentación, vivienda, capacitación y empleo
que requieren los mexicanos a fin, de mejorar las capacidades y oportunidades de
los mismos, y de esta manera puedan ser autosuficientes en la satisfacción de
sus necesidades así como participar en el progreso de su comunidad.
Primer eje.- Niveles de Bienestar de los mexicanos, está orientado a evitar
que existan grupos de la población mexicana cuyas condiciones de vida,
oportunidades de superación personal y de participación social se encuentren por
debajo de ciertos umbrales. Para esto se requiere romper el círculo vicioso de la
pobreza en el país y principalmente en las comunidades indígenas más aisladas.
Para lo cual es necesario: Impulsar un crecimiento económico sostenido, invertir
en desarrollo social y humano, para esto los programas y acciones transferirán
recursos económicos y se canalizarán para mejorar los servicios médicos y
sanitarios, proporcionar respaldo educativo y capacitación considerando, las
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
150
características culturales bilingües, invertir en infraestructura para que cuenten con
servicios esenciales como carreteras, energía eléctrica, agua potable sistemas de
comunicación. Todo ello, para agilizar su incorporación a la dinámica general del
país y crear mayores oportunidades productivas.
Segundo eje.- Equidad en los programas e igualdad en las oportunidades,
afín de reducir las desigualdades, los criterios que se seguirán para la asignación
de los recursos públicos estarán orientados a estimular e impulsar la superación
del nivel de vida de los grupos y personas vulnerables.
Tercer eje.- Capacidad e iniciativa, pretende fomentar la actitud
emprendedora e independiente de los ciudadanos dotándolos de una educación
de vanguardia y una preparación avanzada, se crearán proyectos que mejoren la
preparación escolar y los conocimientos de la población, que conduzcan al
desarrollo de sus habilidades y destrezas, fomenten la innovación y el avance
tecnológico, induzcan el interés por la ciencia y apoyen la difusión cultural,
aseguren el manejo de la información y propicien la educación continua, el
adiestramiento constante y la actualización permanente abriendo nuevas
perspectivas para un cambio en el potencial de superación y en la dinámica
productiva de la nación y del crecimiento económico, material y cultural del país;
asegurando la desaparición de clientelismos y servidumbre.
Se busca el incremento del capital humano y social de la nación para crear
riqueza sin comprometer el entorno natural, aumentar la participación de México
en los mercados internacionales, fortalecer la presencia y liderazgo de los
mexicanos en la cultura mundial y asegurar su voz en foros internacionales. Se
respetarán y fomentarán las iniciativas para el mejoramiento de los individuos y de
sus familias; la política busca la emancipación individual y colectiva, por lo que se
crearán líneas de acción que refuercen los lazos familiares y comunitarios, la
solidaridad y la confianza entre los individuos y las instituciones que eliminan las
discriminaciones de todo tipo, incluyendo las de asociación política u orientación
sexual.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
151
La fortaleza o temple de los individuos se forja en el seno de la familia y los
grupos sociales que les rodean, sus valores y principios son producto de la
interacción de unos y otros. El fortalecimiento local y comunitario apoya el
federalismo.
Cuarto eje.- Cohesión Social, ésta es necesaria para propiciar, conservar y
alentar la riqueza social de México; se proponen acciones y programas tendientes
a aumentar la solidaridad de todos los mexicanos entre sí y con el bien común; a
acrecentar su compromiso con la nación, mediante el fomento y la elaboración de
políticas y proyectos incluyentes que descansen en la mayor participación de los
grupos que conforman la sociedad y a disminuir la presencia del Estado en los
aspectos y áreas en los que las organizaciones no gubernamentales pueden tener
una contribución efectiva; propiciar la integración social de sujetos agrupados en
asociaciones con distintos fines, construyendo modalidades que refuercen su
sentido de pertenencia sin menoscabo de su identidad, reivindicar el respeto a los
derechos en las distintas regiones, estados ciudades, poblaciones, grupos y
asociaciones del país, dando lugar a un desarrollo regional equilibrado y acorde
con el federalismo.
Quinto eje.- Desarrollo en armonía con la naturaleza, establecer medidas y
proyectos cuyos objetivos son crear conciencia de la Identidad entre bienestar y
medio ambiente; construir una cultura de evaluación de prácticas productivas y de
resultados de programas sociales basada en el criterio de que el deterioro de la
naturaleza es un efecto, inaceptable; fomentar el conocimiento sobre el deterioro
ambiental que provocan ciertas prácticas sociales y productivas.
El desarrollo social incluyente, equitativo y liberador no podrá alcanzarse sí
se destruyen los ecosistemas, por esto es indispensable incorporar esquemas
eficaces, para la protección de los recursos naturales. Esto implica la cuidadosa
planeación de las formas del desarrollo económico y social.
Sexto eje.-Confianza en la capacidad del Estado y en las Instituciones del
país, diseñar estrategias de respuesta eficaz ante situaciones no previstas de
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
152
orden natural y social, ampliar la capacidad de respuesta del Estado, Crear
condiciones institucionales que permitan anticipar riesgos y establecer esquemas
de coordinación de las organizaciones sociales que refuercen su sentido de
compromiso en la continuidad de los programas sociales. Es indispensable
recuperar la confianza y la credibilidad de la sociedad en las instituciones y en las
dependencias gubernamentales para lograr una respuesta social solidaria con el
gobierno y, una corresponsabilidad en el desarrollo del país. Las acciones a
desarrollar son: Dar respuesta confiable y oportuna de las instancias
gubernamentales a las diferentes necesidades sociales, trato personal digno y
respetuoso de los servidores públicos a quienes reciben sus servicios y una
capacidad de respuesta confiable y predecible.
3.1.1.- LOS PROGRAMAS SOCIALES PANISTAS.
En este período una de las líneas de acción del gobierno Mexicano, fue “La
Superación de la Pobreza” y el rezago que enfrentan amplios sectores de la
población, su propuesta fue impulsar y lograr el desarrollo humano integral de los
ciudadanos, para esto su estrategia implementada fue: “Contigo”, programa
transversal de las instituciones públicas que actuó en cuatro frentes:
o Desarrollo de Capacidades
o Generación de opciones de empleo e ingreso
o Formación de Patrimonio y
o Protección social
3.1.2 DESARROLLO DE CAPACIDADES.
Las acciones implementadas se dirigieron a ampliar la cobertura y calidad
de los servicios de salud y educación; elevar los niveles nutricionales de la
población. Se mantuvieron en operación los programas que demostraron su
eficacia desde las administraciones pasadas, reforzando aquellos que atienden de
manera Integral estos aspectos como el Programa Oportunidades, que duplico la
cobertura en los últimos seis años.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
153
Los programas instrumentados para mejorar la calidad fueron: Cruzada
Nacional por La Calidad de los Servicios de Salud y Programas Escuelas con
Calidad. Se abrieron nuevas opciones para segmentos específicos de la
población, como los programas de apoyos alimenticios para los adultos mayores y
los creados para la atención de la población indígena.
A) Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.- Promueve
estrategias y acciones intersectoriales para mejorar la educación la salud, y la
alimentación de las familias que viven en condiciones de pobreza, a efecto de
impulsar y fortalecer sus capacidades y potencialidades, elevar su nivel de vida y
generar oportunidades y propiciar su incorporación al desarrollo integral.
En el ámbito de la salud; en las zonas rurales y urbanas, se imparten
consultas preventivas y curativas, se practican exámenes de Papanicolau, se
instruye sobre el uso de anticonceptivos.
B) Acciones contra la Pobreza Alimentaría.- Entre las acciones podemos
encontrar la Estrategia Integral de Asistencia Social Alimentaría (EISA), ésta se
puso en marcha, con el propósito de contribuir a mejorar las condiciones
nutricionales de la población que tiene como característica principal pertenecer a
grupos con al menos una condición de vulnerabilidad definida por su estado de
nutrición, limitantes económicas familiares y comunitarias, así como algún grado
de discapacidad, edad y género; se compone de cuatro programas alimentarios:
Programa de Desayunos Escolares esto a nivel nacional abarcando también
municipios indígenas; Programa de Atención a Menores de Cinco Años en Riesgo,
no Escolarizados, Programa de Asistencia Alimentaría a Familias en Desamparo
este programa se encarga de distribuir despensas en municipios y abarco
comunidades indígenas; Programa de Asistencia Alimentaría a Sujetos
Vulnerables, este programa se reoriento para beneficiar a la población infantil de
los programas Desayunos Escolares y Atención a Menores de Cinco Años en
Riesgo, no Escolarizados, En municipios considerados indígenas se benefició a
mujeres en período de lactancia y/o embarazo en riesgo, y ancianos y
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
154
discapacitados en situación de desamparo y de pobreza extrema.
En 2006 se aplicó la Estrategia Nacional de Orientación Alimentaría en 27
Sistemas Estatales DIF, con el fin de proporcionar conocimientos teóricos y
prácticos que mejoren la alimentación de la población beneficiaria a través de
acciones de orientación alimentaría realizadas por el personal especializado.
El programa oportunidades, también tiene un componente alimentario, este
puede ser monetario o en especie mediante este programa también se distribuye
dosis alimenticias para menores de cinco años y mujeres embarazadas y en
periodo de lactancia.
La Estrategia Más Oportunidades para la Nutrición tiene como principal
objetivo disminuir la anemia de las mujeres embarazadas o en lactancia y de los
niños menores de cinco años .Para lograrlo, se reformuló el complemento
alimenticio al cambiar la forma del hierro por una más biodisponible, Asimismo, se
llevan a cabo acciones para orientar a las familias beneficiarias en la preparación y
consumo adecuado de los complementos alimenticios, así como para promover
una mejor alimentación; En agosto de 2005 la Secretaria de salud y el Instituto
Mexicano del Seguro Social adoptaron un nuevo modelo de atención que
establece las acciones básicas a cubrir en cada contacto cuando una persona
acude a las unidades de salud .El modelo aplicó mejoras en las áreas de atención
para la salud, capacitación para el cuidado de la salud, intervención para mejorar
la nutrición y certificación de la asistencia a la Unidad de Salud como
corresponsabilidad de los beneficiarios del programa.
C) Programa de Abasto Rural (PAR).- Esta enfocado al abasto de
productos básicos y complementarios, para la población que habita en localidades
de alta y muy alta marginación, su cobertura se extiende a 90.1 % de los
municipios de las 31 entidades federativas, a Septiembre de 2006, la red de
abasto estuvo integrada por 300 almacenes, 271 rurales y 29 centrales y 22,339
tiendas comunitarias, estas tiendas permiten tener una horro a los consumidores
que acuden a ellas, también operan tiendas que ofrecen tres o más servicios
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
155
adicionales al abasto conocidas como Unidades de Servicio a la Comunidad
(USC).
En 2005 se implementó la estrategia Suma de Esfuerzos a fin de que
Diconsa sea un sistema eficiente de abasto y nutrición. Para esto se han firmado
convenios de colaboración que contribuyen a alcanzar mejores niveles de vida en
las localidades donde opera el programa.
D) Programa de Abasto Social de Leche (PASL).- Como su nombre lo
indica este programa se orienta al abasto de leche últimamente ésta se fortifico, y
se cree que pueda beneficiar a la población mediante la reducción de anemia y la
concentración de hemoglobina; los nuevos grupos de beneficiarios incluyen a
mujeres embarazadas, en lactancia, adolescentes y a mujeres posmenopáusicas.
E) Programa de Apoyo Alimentario (PAL).- El Programa beneficia a las
personas en efectivo (300 pesos para la adquisición de alimentos) o en especie
(paquetes alimenticios), los paquetes alimenticios fueron diseñados por expertos
en la materia para revertir la desnutrición, éstos superan los mínimos de calorías y
proteínas requeridos por una familia de 4.4 miembros en el medio rural. En 2004
se celebraron convenios para la aportación de apoyos complementarios a favor de
los beneficiarios del programa, con los gobiernos de Tabasco, 2005 Veracruz y
Sinaloa; se impartió capacitación en temas de salud, higiene, saneamiento
ambiental, orientación alimentaría y corresponsabilidad.
3.1.3 GENERACIÓN DE OPCIONES DE INGRESO.
El gobierno implemento una serie de mecanismos e instrumentos
encaminados a la creación, reforzamiento o ampliación de proyectos productivos,
diversificación o generación de nuevas actividades productivas, para desarrollar
las capacidades productivas o para generar opciones de auto empleo para las
personas en condiciones de pobreza. Se utilizaron los programas que ya estaban
en operación y se diseñaron mecanismos para apoyar integralmente las iniciativas
productivas, tanto de hombres como mujeres en las zonas urbanas y rurales; entre
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
156
ellos encontramos los siguientes:
La estrategia de micro regiones, Opciones productivas, Financiamiento a
Micro Empresarios, Apoyo a las Organizaciones Sociales Agropecuarias y
Pesqueras, Apoyo a Programas Productivos, de las organizaciones Agrarias, de la
Mujer en el sector Agropecuario y el Fondo de Tierras, Joven Emprendedor rural.
A) Desarrollo de la infraestructura de Micro regiones.- Con esta
estrategia los gobiernos de los tres niveles, coordinan esfuerzos a fin de inducir
procesos de desarrollo local en los municipios con los mayores índices de
marginación, a efecto de contener y revertir la brecha de desigualdad que los
margina crónicamente del resto de los municipios del país Para tal fin, se
identifican en las micro regiones aquellas localidades de importancia
socioeconómica y cultural, cuyo equipamiento en relación a infraestructura le
permita funcionar como Centros Estratégicos Comunitarios (CEC), centros
prestadores de servicios básicos y nodos de comunicación física para la población
y de sus áreas de influencia.
La Coordinación Interinstitucional permite articular los programas de los tres
órdenes de gobierno, para evitar duplicidades y hacer más eficiente el uso de los
recursos, así como concentrar territorialmente las acciones de programas de
incidencia en el medio rural de 14 secretarías de Estado participantes.
A los atributos que debe tener una localidad para ser considerada como
CEC se le asignó el nombre de Banderas Blancas (BB).
B) Desarrollo de Capacidades Productivas en el Medio Rural.- El
programa de opciones productivas apoyó la producción de hectáreas de cultivos
agrícolas de alta siniestralidad y baja productividad ubicadas en zonas de
temporales, así como inversiones, integración Productiva, Agencias de Desarrollo
Local, Impulso emprendedor y Fondo de Financiamiento Social.
Alianza contigo para el impulso al Desarrollo Rural.- El apoyo a los
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
157
proyectos de Inversión en áreas rurales, se desarrolló a través de dos
instrumentos consecutivos, el Programa de Apoyo al Desarrollo Rural (PADER) en
2001 y el Programa de Apoyo a los Proyectos de Inversión Rural (PAPIR) en
2002-2006, a través de este se ha apoyado el desarrollo de proyectos de
habitantes de las localidades rurales de mayor marginación del país.
Programa de Desarrollo de Capacidades en el Medio Rural (PRODESCA).-Desarrolla los servicios de asistencia técnica y capacitación en
desarrollo rural. En ese lapso la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo
Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), organizó 14 exposiciones
especializadas de talla internacional con la participación de empresas de
productos no tradicionales y orgánicos, la presencia de 79 compradores
nacionales e internacionales de Estados Unidos de América, Canadá, Europa,
Asia y América Latina con ventas a corto y mediano plazo
De enero a Septiembre de 2006 se atendieron 52 mil Unidades de
Producción Rural (UPR) con servicios profesionales de diseño y puesta en marcha
de Proyectos, asesoría técnica, consultaría profesional y capacitación para
empresas rurales. Se capacitaron 1600 prestadores de servicios y estudiantes de
los últimos grados de Universidades e Institutos Tecnológicos Superiores (ITES) a
través de 81 talleres presénciales y 29 grupos vía Internet. Desde 2003 participan
en esta estrategia 28 ITES y alrededor de 450 formadores de formadores, que han
capacitado a 19960 profesionistas.
Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA), Implementado por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentación (FAO) y la SAGARPA, opera en 34 regiones de alta y muy alta
marginación de 16 Estados de la República a través de 34 agencias de desarrollo
rural, promoviendo entre los pobladores rurales la planeación, ejecución y
seguimiento de proyectos integrados comunitarios. Estas regiones comprenden
los 50 municipios con menor índice de desarrollo humano del país. Para continuar
generando oportunidades de negocios en beneficio de los productores rurales, la
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
158
SAGARPA realizó en Marzo de 2006, La Expo de productos no tradicionales Agro-
Baja, Asimismo, organizó la quinta Exporgánicos y 10ª Expo Internacional de
Productos no tradicionales que se celebró simultáneamente en Tuxtla Gutiérrez
Chiapas. De 2001 a 2006 se celebraron Alrededor de mil reuniones de
intercambio, en las que se presentaron cerca de 7000 proyectos productivos y de
servicios. En los eventos nacionales se contó con la asistencia de 4500
productores, profesionales y funcionarios de los tres niveles de gobierno. Se
elaboraron seis memorias anuales y se diseñó una página Web que contiene 4 mil
experiencias exitosas.
Programa de Fortalecimiento de Empresas y Organización Rural (PROFEMOR).-Inició sus operaciones en 2002, En 2006 contó con un
presupuesto de 363.3 millones de pesos, menor en 17% con respecto al año
anterior por lo que el número de beneficiarios fue menor con relación al año
inmediato anterior ya que se cancelaron algunas acciones que se habían
programado en beneficio de las organizaciones económicas rurales.
C) Otros programas par el Impulso al Desarrollo Rural.- Programa del
Fondo de Estabilización del Café. De enero a septiembre de 2006 no se ejercieron
recursos, toda vez que el precio internacional del café estuvo por arriba de los
100 dólares. Durante 2005 se ejercieron 31.6 millones de pesos en beneficio de 27
900 productores que cuentan con 192,833 hectáreas.
Programa del Apoyo a las Organizaciones Sociales, Agropecuarias y Pesqueras (PROSAP).-El PROFEDER-PROSAP ha beneficiado 125
organizaciones sociales que tienen presencia regional o nacional y que muchas de
las cuales solicitan recursos de manera recurrente, se realizaron 356 convenios de
concertación, cuyo importe asciende a 586.1 millones de pesos.
Fondo para Atender a la Población Rural Afectada por Contingencias Climatológicas (FAPRACC). De 2003 a 2006 se ejercieron 1209.5 millones de
pesos para atender 1.4 millones de pesos para atender 1.4 millones de hectáreas,
cerca de 1.2 millones de cabezas de ganado y se generaron 272654 jornales en
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
159
obras relacionadas con la mitigación de daños, se logró la reducción en el tiempo
de respuesta a las solicitudes de apoyo de las entidades federativas, que pasaron
de 210 días hábiles a 45 e incluso en tan sólo 7 días hábiles como en el caso de
huracanes, debido a la simplificación de las Reglas de Operación y el manejo
electrónico del Programa a través de Internet, mediante el Sistema de Operación y
Gestión Electrónica del FAPRACC.
El incremento a los montos de apoyo y la inclusión de productores bajo el
esquema de URDERALES, dentro de los criterios de elegibilidad. Se introdujo el
apoyo para la contratación de un Seguro Agrícola Catastrófico que proteja las
finanzas federales y estatales para hacer frente a la ocurrencia de fenómenos
climatológicos adversos.
Programa Fondo de Tierras e Instalación del Joven Emprendedor Rural.-En su componente, Instalación de Joven Emprendedor Rural, destina
recursos para beneficio de jóvenes campesinos, canalizando recursos para
proyectos, administración de becas, capacitación técnica y administrativa,
promoción y difusión del programa. Entre los proyectos Escuela destacan, cría
engorda y comercialización de ganado ovino; invernadero de hortalizas,
producción de cabrito e industrialización de la leche, ecoturismo, piscicultura,
avicultura y porcicultura, entre otras. A través del componente Fondo de Tierras,
se destinan recursos a la adquisición de derechos parcelarios y al arrendamiento
parcelario.
D) Capacitación y Organización Agraria.- Se capacitaron a 2 657 758
sujetos agrarios en 74973 eventos; se brindaron asesorías para la asociación
productiva (figuras asociativas, parcelas con destino específico y contratos
convenios). También se impartieron asesorías para la implantación o actualización
de los instrumentos de organización agraria básica. En lo referente a la
capacitación, se implementó el uso de tecnología avanzada (comunicación
satelital) que permitió una cobertura muy amplia en el territorio nacional; Talleres y
reuniones informativas en materias de capacitación, dentro de los temas tratados
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
160
están: indemnizaciones por expropiación; participación en asambleas; aprobación
del reglamento interior, y elección de órganos de representación y vigilancia, entre
otros; asesoría jurídica a sujetos agrarios para la asociación productiva,
constitución de parcelas con destino específico y establecimiento de convenios y
contratos de aprovechamiento; asesorías para la implantación de instrumentos de
organización agraria básica, manejo de libros de registro, elaboración de
reglamentos internos, implantación de libros de contabilidad y administración,
prestación de asesorías par elección, renovación o remoción de sus órganos de
representación y vigilancia.
Programa de la Mujer en el Sector Agrario (PROMUSAG). A fin de
fortalecer el rubro de la comercialización, efectuada por las mujeres beneficiadas
por el PROMUSAG, se ofreció un espacio y los medios necesarios para llevar a
cabo el bazar primavera en marzo de 2006 en el Distrito Federal participando 62
grupos de los estados de Jalisco, Guanajuato, México, Morelos, Puebla,
Querétaro, Tlaxcala, Veracruz y el Distrito Federal. En él se promocionaron
actividades artesanales, textiles, agroindustriales, agrícolas y avícolas, entre otras.
En las Reglas de Operación de este programa, se estipula la obligación de brindar
capacitación a los grupos beneficiados con apoyos para desarrollar proyectos
productivos agrarios.
Fondo de Apoyo a proyectos productivos (FAPPA). Este programa
brinda capacitación, apoya proyectos productivos de diversa índole como:
pecuarios, agroindustriales, artesanales, agrícolas, acuícola entre otros.
E) Apoyos para la Generación de Empleo y auto empleo
Estrategia de Micro crédito.- La Secretaría de Economía apoya las
iniciativas productivas de los emprendedores de bajos ingresos, mediante un
conjunto integral de programas de fomento que proporcionan una serie de
servicios adecuados a cada tipo de necesidades productivas. Los servicios para
crear o consolidar proyectos productivos se clasifican en dos tipos fundamentales:
aquellos destinados a proyectos individuales que surgen como una alternativa de
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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auto empleo, y los que se dirigen a crear o consolidar proyectos productivos que
tratan de darle impulso al esfuerzo colectivo de grupos sociales organizados. Parte
de estos servicios se otorgan a través de tres programas: Programa Nacional de
Apoyo para las Empresas de Solidaridad (FONAES); Programa Nacional de
Financiamiento al Microempresario (PRONAFIM) y Fondo de Micro financiamiento
a Mujeres Rurales (FOMMUR).
Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad (FONAES).- Se atienden las iniciativas productivas y de formación de
emprendedores de escasos recursos, se destinan recursos a la formación de
capital productivo mediante los apoyos directos y los recursos canalizados a
través de fondos y fideicomisos constituidos por gobiernos locales u
organizaciones de la sociedad civil, se apoyaron proyectos sociales conformados
por mujeres mediante el instrumento denominado: Impulso Productivo de la Mujer;
Se apoyó la constitución de empresas sociales de financiamiento (cajas solidarias,
matrices y sucursales), accione de capacitación, asistencia técnica y promoción
comercial, para desarrollar las habilidades técnicas y productivas, así como las
capacidades empresariales de los integrantes de los grupos y las empresas
apoyadas.
Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario (PRONAFIN).- Ha colocado, a través de micro financieras, micro créditos,
estableciendo las bases de un sistema auto sustentable enfocado a apoyar a
beneficiarios con un proyecto productivo viable para convertirse en
microempresarios.
Fondo de Micro financiamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR). En sus
inicios opero como fideicomiso en julio de 2000 otorgó sus primeros créditos a los
organismos intermediarios, brindó apoyos mediante micro financiamientos y apoyo
no recuperable destinado a promover el fortalecimiento y desarrollo de los
organismos intermediarios. A través de dichos recursos se colocaron más de un
millón de micro créditos en beneficio de 753 mil mujeres rurales.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
162
Con la incorporación de cuatro nuevos organismos intermediarios, de enero
a septiembre de 2006, se fortaleció la presencia de FOMMUR, principalmente en
los estados de Tamaulipas, Jalisco, Nayarit, Aguascalientes y el Estado de
México.
Programa de empleo Temporal (PET).- Brindó empleo en épocas de
menor demanda de mano de obra no calificada a más de 146 mil trabajadores de
zonas marginadas del medio rural, a través de la generación de 11.3 millones de
jornales generados por las secretarías de Desarrollo Social (SEDESOL),
Comunicaciones y Transportes (SCT), y de Medio Ambiente y Recursos Naturales
(SEMARNAT).
La SEDESOL apoyó creación de sistemas de agua potable, alcantarillado,
apoyo a la producción primaria, asistencia social y servicios comunitarios, caminos
rurales, siete centros de salud, desarrollo de áreas de riego, desarrollo de áreas
de temporal, de fomento a la producción y productividad, infraestructura deportiva,
infraestructura educativa, infraestructura pecuaria, pavimentación, urbanización y
vivienda.
La SCT invirtió 591.7 millones de pesos en la creación de 101,473 empleos
destinados a la conservación de 17,828.5 kilómetros de caminos rurales, así como
a la reconstrucción de 4,725 kilómetros más. La meta anual es la creación de
127,678 empleos.
La SEMARNAT generó 796,967 jornales, lo que se tradujo en la creación
de 9056 empleos temporales enfocados a la conservación y restauración de
suelos forestales y no forestales, reforestación, áreas naturales protegidas y
prevención de incendios forestales en 31 estados de la república; Esta
dependencia instrumentó un sistema de información electrónica para la
administración del programa, adicional al establecido en sus reglas de operación,
con ello, los tiempos para los trámites de operación se han reducido 40% en
promedio.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
163
Servicio Nacional de Empleo (SNE).- Impulsó los esquemas de
vinculación Laboral entre oferentes y demandantes de empleo, así como
diversificar los programas de apoyo al empleo que permitieran incrementar la
ocupación laboral de los desempleados o subempleados y autoestimular el
autoempleo. El SNE, cuenta con 16 estrategias de atención a la población para
operar por demanda en cada entidad federativa, de las cuales siete otorgan
apoyos económicos y/o en especie (Bécate, Empleo Formal, Jornaleros Agrícolas,
Migratorios, Proyectos de Inversión Productiva, Proyectos de Inversión productiva
segunda generación y repatriados trabajando) a través de los programas de Apoyo
al Empleo y para el Desarrollo Local y nueve ofrecían diversos servicios de
vinculación laboral (Bolsa de trabajo, Chambanet, Chambatel, Ferias de Empleo,
Talleres para Buscadores de Empleo, Reuniones del Sistema Estatal de Empleo,
Abriendo Espacios, Centro de Intermediación Laboral y Programa de Trabajadores
Agrícolas Temporales México-Canadá) en forma gratuita a las personas que
acuden al SNE en los estados y en el Distrito Federal.
Apoyos para personas desempleadas.- Mediante el Programa de Apoyo
al Empleo colocó a 142,862 personas en un puesto de trabajo de las 269,579
atendidas; El Programa para el Desarrollo local atendió a 10,815 personas, de las
cuales 4523 fueron colocadas en un puesto de trabajo, con lo que la tasa de
colocación se situó en 41.8%.
Servicio de Vinculación Laboral.-Se atendieron a 1 421 156 personas, de
las cuales 293 426 lograron colocarse en un puesto de trabajo, la tasa de
colocación fue de 20.6; Del total colocado 85.5 % lo hizo por la Bolsa de trabajo,
Ferias de Empleo, Chambanet y Talleres para buscadores de Empleo y el 14.5%
correspondió al resto de los componentes de vinculación laboral.
Observatorio Laboral Mexicano (OLA).- Se creó en 2205 como un
servicio público de información gratuito que integra en un solo portal electrónico
(www.observatorio laboral.gob.mx), información confiable y actualizada sobre el
conjunto de programas y servicios del Gobierno Federal en materia de orientación
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
164
ocupacional, vinculación laboral, estadísticas laborales, oferta educativa de
calidad, programas de apoyo a empleo, a la capacitación, y a la formación, así
como de apoyo a emprendedores. En abril de 2006 en el portal OLA se incluyeron
nuevos servicios, entre los que destacan la Oferta Educativa del Colegio Nacional
de Educación Profesional Técnica, que brinda información por estado y carrera; la
Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior, que
muestra la oferta por estado y por Institución EMPRENDEDORES (SRA),el cual
señala los apoyos económicos y asesoría para jóvenes emprendedores del medio
rural que son ofrecidos por la Secretaría de la Reforma Agraria; y el de la
Secretaría de educación Pública (SEP) que da a conocer el número de alumnos
inscritos y egresados de educación superior por año y carrera.
3.1.4 DESARROLLO DEL PATRIMONIO.
Los programas implementados se dirigen a apoyar el desarrollo del
patrimonio básico de los hogares en condición de pobreza, para reducir su
elevada vulnerabilidad, a través de acciones que les permitan contar con una
vivienda digna y decorosa y certeza jurídica en la propiedad de los activos
familiares. Asimismo contribuyen en el desarrollo de las comunidades, mediante el
mejoramiento de la infraestructura básica, el equipamiento de las zonas
marginadas y la dotación de servicios como agua potable y telefonía, entre otros.
A) Apoyos para la vivienda Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO).- Se creó en 1981, ha evolucionado para
brindar una atención pronta y expedita a la población de escasos recursos, y
desde 2004 su misión es satisfacer las necesidades de financiamiento de las
familias de menores ingresos, para que a través del crédito y del subsidio
adquieran, construyan o mejoren su vivienda, contribuyendo a la consolidación del
patrimonio familiar, dando cumplimiento a lo dispuesto en la actual Ley de
Vivienda aprobada y publicada el 27 de junio de 2006.
El FONHAPO cuenta con dos programas financiados con recursos fiscales:
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
165
el Programa de Ahorro, Subsidiado y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu
Casa” y el Programa Vivienda Rural. También compete al Fideicomiso la
operación del Programa “Otorgamiento de crédito”, que se financia con recursos
propios.
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda “Tu Casa”.- De 2000-2006, se otorgaron 706 429 subsidios, 32% fueron para viviendas nuevas
y 68 para mejoramiento de viviendas. A partir de 2006 se incluyó la modalidad
“adquisición de un Lote con Servicios”, a través de la cual se apoya al beneficiario
para que adquiera un terreno con servicios y en él construya su vivienda. Algunos
financiamientos de vivienda nueva se llevaron a cabo de manera conjunta con la
Sociedad Hipotecaria Federal y con el Instituto del Fondo Nacional de Vivienda
para los trabajadores (INFONAVIT).
Programa Vivienda Rural.- Ha sido modificado de manera sustancial para
poder responder a las necesidades actuales de las familias rurales de menores
ingresos que requieren dignificar su vivienda y fortalecer su patrimonio familiar.
Los apoyos se otorgan para la edificación, ampliación y mejoramiento de vivienda,
a través de dos vertientes: Vertiente campesina: se atiende a familias en situación
de pobreza patrimonial que viven en localidades rurales de hasta 5 mil habitantes
clasificadas como de alta y muy alta marginación. Vertiente indígena: se atiende a
familias de pobreza patrimonial que habitan en localidades indígenas rurales de
hasta 5 mil habitantes.
Vivienda para Población indígena.- Con el propósito de unir esfuerzos
para llevar a cabo acciones de vivienda (edificación, mejoramiento o ampliación)
en beneficio de la población indígena, a través de los programas “Tu casa” y
Vivienda Rural, en mayo de 2006 la Comisión para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas (CDI) y el FONHAPO firmaron un convenio en el que se
comprometieron a aportar 170 y 340 millones de pesos, respectivamente, de los
cuales 70% se destinó a comunidades originarias y 30% se canalizó a residentes
indígenas en zonas metropolitanas. FONHAPO y el Estado de Guerrero firmaron
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
166
un convenio para realizar 33 803 acciones de vivienda con una inversión estatal y
federal de 293 millones de pesos. Se efectuó un convenio de colaboración entre la
CDI, FONHAPO y el Gobierno de Sonora, para construir mil pies de casa entre
2005 y 2006 a la población Yaqui en ese estado.
B) Apoyo al Consumo de los trabajadores.- A partir del 24 de abril de
2006 se otorgó el carácter de Instituto al Fondo Nacional para el Consumo de los
Trabajadores (FONACOT), con personalidad jurídica y patrimonio propios, que
favoreció el cumplimiento de su objetivo de promover el ahorro y otorgar un mayor
financiamiento para la adquisición de bienes y servicios para el desarrollo integral
de los trabajadores y el crecimiento de su patrimonio familiar. FONACOT
desarrolló nuevos programas en función de las necesidades reales de los
trabajadores, orientados a servicios de salud, mejoramiento a la vivienda,
vehículos, capacitación y formación educativa, esparcimiento y cultura, apoyo a
empresas familiares y seguridad patrimonial.
Protección Social.- Integra las acciones y programas destinados a
prevenir y reducir los riesgos a que se ven expuestas las personas y familias de
bajos ingresos. Se brindó protección financiera a la población que carece de
seguridad social en materia de salud, a través de una opción de aseguramiento
público: El Seguro Popular de Salud (SPS).
A) Sistema de Seguridad Social Popular.-Con este instrumento se
garantiza a la población que trabaja por cuenta propia, en especial a los más
pobres dentro de este grupo, servicios de atención médica, pensiones y ahorro,
así como subsidios para vivienda, a través de los programas de Desarrollo
Humano Oportunidades, de apoyos a la Vivienda y del Seguro Popular.
Componente Pensiones.-En enero de 2006 se implementó dentro del
programa oportunidades, un nuevo componente de apoyo monetario para adultos
mayores de 70 años, miembros de las familias beneficiarias, que consiste en la
entrega de $250 mensuales; En 2006 se integró el Mecanismo de Ahorro para el
Retiro Oportunidades (MAROP), con la finalidad de incentivar y complementar el
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
167
ahorro de los integrantes de las familias beneficiarias del Programa
Oportunidades, para que puedan alcanzar una pensión a la edad de retiro que
contribuya a mejorar su nivel de vida. El padrón de Oportunidades se compone de
alrededor de 7 Millones de personas entre 30 y 69 años de edad. Componente
Vivienda.-El Fondo Nacional de Habitaciones Populares se integra en 2006 al
Sistema de Seguridad Popular a través de:
Dignificación de Vivienda.- Se beneficia a las familias establecidas en los
municipios de menor índice de desarrollo Humano, mediante el otorgamiento de
pisos, estufas ecológicas, muros y techos para mejorar su nivel de vida.
Vivienda progresiva.-Se otorgaron subsidios para que las familias de las
zonas urbanas y rurales puedan adquirir una vivienda.
Edificación de Vivienda.-Busca dotar de vivienda a los beneficiarios de
“Jóvenes con Oportunidades” que cuenten con una ahorro.
Adquisición de Vivienda.- Se apoya a familias con ingresos de hasta
cinco salarios mínimos que tienen un ahorro para el enganche y capacidad de
pago para contratar créditos, a través del Programa de Otorgamiento de Crédito
del FONHAPO se proporcionaron apoyos para familias que ahorraron hasta el 10
% del monto total del crédito. Asimismo, se otorgaron 1626 subsidios al frente para
completar el enganche y adquirir créditos con SOFOLES financiados por la
Sociedad Hipotecaria Federal.
Componente de Salud.-Con el Sistema de Protección Social en Salud
(SPSS) se ha garantizado a la población que no cuenta con seguridad social en
materia de salud, el acceso a los servicios médicos, quirúrgicos, farmacéuticos y
hospitalarios, evitando su empobrecimiento como resultado de su desembolso
extraordinario de recursos.
B) Seguridad Social a los Jornaleros Agrícolas.- Los productores son
inscritos bajo el esquema de Incorporación Voluntaria al Régimen Obligatorio,
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
168
formalizado a través de la firma de un Convenio de Aseguramiento Anual; Algunos
trabajadores eventuales del campo al servicio de los productores de caña de
azúcar fueron inscritos al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) en los
estados de Campeche, Colima, Chiapas, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit,
Oaxaca, Puebla, Quintana-Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas y
Veracruz.
C) Apoyos a Migrantes.- este programa brinda protección y asistencia
consular a los migrantes mexicanos, entre las acciones se encuentran:
Protección al emigrante mexicano y a la campaña de seguridad al emigrante.-Difusión en radio y televisión en las principales ciudades de los
Estados Unidos de América (EUA) con alta concentración de mexicanos, de
mensajes relacionados con la notificación consular, los derechos laborales de los
emigrantes en ese país y la violencia doméstica.
Repatriación de personas vulnerables.-Se presta asistencia y apoyo
económico, principalmente a mujeres, ancianos, indígenas enfermos.
Migrantes en situación de probada indigencia.-Se brinda apoyo
económico a connacionales en condiciones de indigencia (o que son afectados por
contingencias, Huracanes).
Mujeres y menores víctimas de maltrato en EUA: Se proporciona
orientación y asistencia consular y/o jurídica a personas afectadas por la violencia
intrafamiliar y otro tipo de abusos. Se renovó el Acuerdo de Colaboración con el
Centro de Derechos Humanos y Derecho Constitucional, organización no lucrativa
con sede en los Ángeles, especializada en la atención a migrantes, para garantizar
los servicios de representación legal para mexicanas que hayan sido víctimas de
violencia en Estados Unidos de América y califican para un ajuste de su calidad
migratoria.
3.2 EVOLUCIÓN DE LOS INDICADORES DE
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
169
POBREZA Y POLÍTICA SOCIAL
Como hemos observado, la política social, después de la crisis del petróleo,
se modificó sustancialmente, se pretende una reducción de la pobreza y
principalmente en zonas rurales aisladas; y reducción de la desigualdad; Inversión
en infraestructura que propicie la integración de las comunidades y de la actividad
económica; fomentar la actividad emprendedora e independiente de los
ciudadanos dotándolos de capacidad; incremento de la calidad en la educación y
salud; uso y cuidado de los recursos naturales que permitan la sustentabilidad
económica entre otros; como consecuencia se elaboraron programas que se
destinaron a la satisfacción y mejoramiento de calidad de las necesidades básicas
como la alimentación educación y salud primordialmente a sectores vulnerables,
indígenas, niños, ancianos y mujeres embarazadas; así como al fortalecimiento de
los ingresos como fue el fomento a la creación, reforzamiento o ampliación de
actividades productivas y actividades de auto-empleo, formación de patrimonio
básico para reducir la vulnerabilidad de las familias, dar certeza jurídica en la
propiedad de los activos familiares así como desarrollar las comunidades
mediante mejoramiento de infraestructura básica equipamiento y dotación de
servicios como agua, telefonía entre otros a fin de crear zonas económicas
además de disminuir la vulnerabilidad de las familias; brindar protección social,
prevención y reducción de riesgos a que se ven expuestas las personas de bajos
ingresos.
3.2.1. ELEMENTOS QUE INCIDEN EN EL NIVEL DE POBREZA
La continuidad de la política económica, se tradujo en un bajo crecimiento
económico que para éste período en promedio fue de 1.56%, con un creciente
desempeño en el período de Vicente Fox Quezada y disminuyendo en el período
de Calderón Hinojosa, mostrando una caída para los períodos 2000-2001 que
pudo ser consecuencia de la incertidumbre por el cambio del poder y en el período
2008-2009 resultado de la crisis económica, el crecimiento para este período fue
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
170
menor al período 1995-2000 que muestra un crecimiento del 30.34 por ciento,
promediando un crecimiento del 6 por ciento para cada año; por lo que respecta al
PIB per cápita en 5 años (1995-2000) aumento casi 21% y posteriormente tuvo un
crecimiento promedio de tan sólo -0.65%, mostrando al igual que el PIB 2 caídas
en los mismos períodos.
PIB, CRECIMIENTO DE PIB Y PIB PER CÁPITA
MILES DE PESOS A PRECIOS DE 2003
AÑOS PIB CRECIMIENTO PIB POBLACIÓN
PIB PER
CÁPITA
CRECIMIENTO PIB PER CÁPITA
1995 5,770,048,084 91,158,290 63.30 2000 7,520,404,846 30.34 98,438,553 76.40 20.70 2001 7,448,753,706 -0.95 99,715,512 74.70 -2.22 2002 7,455,364,867 0.09 100,909,383 73.88 -1.10 2003 7,555,803,383 1.35 101,999,558 74.08 0.26 2004 7,862,071,834 4.05 103,001,871 76.33 3.04 2005 8,114,085,247 3.21 103,946,866 78.06 2.27 2006 8,531,972,959 5.15 104,874,282 81.35 4.22 2007 8,810,136,334 3.26 105,790,725 83.28 2.37 2008 8,942,352,641 1.50 106,682,518 83.82 0.65 2009 8,398,749,629 -6.08 107,550,697 78.09 -6.84 2010 8,398,335,400 -0.005 112,336,538 74.76 -4.26
PROMEDIO 1.16 76.50 -0.16
Fuente: Elaboración propia en base datos INEGI, Cuentas Nacionales de México y
Anuario Estadístico de los Estados Unidos Mexicanos.
Como podemos observar en el cuadro, el 37 % en promedio de los ingresos
lo absorbe el diez por ciento de la población más rica y el 13% en promedio de los
ingresos lo absorbe el 40 % de la población más pobre de México, que como
podemos observar es inferior al ingreso que percibe el décil IX, que en promedio
es del 16 por ciento y casi un tercio de lo que percibe el décil más rico.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
171
HOGARES Y SU INGRESO CORRIENTE
TOTAL TRIMESTRAL POR DÉCILES HOGARES PORCENTAJES
DECILES 1998 2000 2002 2004 2005 2006 2008
TOTAL 100 100 100 100 100 100 100 I 1.52 1.52 1.65 1.65 1.64 1.78 1.67 II 2.69 2.65 2.92 2.94 2.93 3.09 2.91 III 3.68 4.43 3.19 3.97 3.92 4.06 3.92 IV 4.73 4.61 4.93 4.98 4.91 5.07 4.90 V 5.85 5.73 6.13 6.03 5.97 6.19 5.98 VI 7.25 7.12 7.44 7.36 7.36 7.45 7.36 VII 8.96 8.87 9.24 9.13 9.14 9.23 9.19 VIII 11.52 11.26 11.83 11.63 11.66 11.61 11.68 IX 15.98 16.00 16.38 16.10 15.97 15.84 16.13 X 37.83 38.62 35.56 36.19 36.49 35.68 36.26
Fuente: elaboración propia con en base a datos Ingresos y Gastos de los
Hogares 2008.
En el siguiente cuadro también podemos observar que el 80 por ciento de la
población absorbe menos del 50 por ciento de los ingresos y que sólo el 20 por
ciento de la población el restante 50 por ciento, siendo el noveno décil el que
absorbe en promedio el 16 por ciento y el décil décimo el 37 por ciento.
HOGARES Y SU INGRESO CORRIENTE
TOTAL TRIMESTRAL POR DECILES HOGARES PORCENTAJES ACUMULADOS
DECILES 1998 2000 2002 2004 2005 2006 2008
TOTAL 100 100 100 100 100 100 100
10 1.52 1.52 1.65 1.65 1.64 1.78 1.67 20 4.21 4.17 4.57 4.60 4.57 4.87 4.58 30 7.88 8.60 7.77 8.57 8.50 8.93 8.50 40 12.61 13.22 12.70 13.54 13.41 14.00 13.40 50 18.47 18.94 18.83 19.58 19.38 20.19 19.38 60 25.72 26.06 26.27 26.94 26.74 27.64 26.74 70 34.67 34.94 35.51 36.07 35.88 36.87 35.93 80 46.19 46.20 47.34 47.70 47.53 48.48 47.61 90 62.17 62.19 63.73 63.81 63.51 64.32 63.74
100 100.00 100.81 99.28 100.00 100.00 100.00 100.00
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
172
Fuente: elaboración propia con en base a datos Ingresos y Gastos de los
Hogares 2008.
En el siguiente cuadro se observa que en éste período el décil más rico
tuvo un incremento de 4.32 % en la concentración del ingreso y aunque los cuatro
primeros déciles concentran sólo el 13 % en promedio, según los datos son estos
los déciles que obtuvieron las mayores tasas de crecimiento en la concentración
del ingreso (superior a la media nacional) siendo el tercer décil que en promedio
tuvo una tasa superior de crecimiento en promedio de 7.87 %; lo que implicaría
que no vario mucho la situación inicial de los ingresos en dicho período; también
es observable 2 caídas en el ingreso, 2004 y 2008.
HOGARES Y SU INGRESO CORRIENTE
TOTAL TRIMESTRAL POR DECILES HOGARES
DECILES Promedio 2000 2002 2004 2005 2006 2008
TOTAL 5.00 19.64 4.74 -1.20 2.79 7.45 3.45 I 6.93 20.04 13.59 -1.06 2.03 16.75 9.75 II 6.57 17.83 15.45 -0.52 2.40 13.15 8.92 III 7.87 42.81 24.52 22.92 1.50 11.33 6.82 IV 5.67 16.72 12.00 -0.38 1.48 10.86 6.68 V 5.47 17.01 12.13 -2.75 1.75 11.29 6.63 VI 5.28 17.50 9.49 -2.22 2.74 8.83 4.67 VII 5.46 18.53 9.07 -2.36 2.84 8.54 3.84 VIII 5.21 16.96 10.08 -2.91 3.01 7.05 2.90 IX 5.17 19.81 7.25 -2.89 1.98 6.53 1.68 X 4.32 22.13 -3.56 0.57 3.65 5.05 1.88
Fuente: elaboración propia con en base a datos Ingresos y Gastos de los
Hogares 2008
Según el comportamiento del índice de Gini que podemos observar en el
cuadro, la pobreza tendió a reducirse pasando el índice de Gini de 0.480 a 0.427,
para el período en promedio el índice fue de 0.453, mostrando aumentos en la
pobreza en los años 2004 y 2005, con 0.44 por ciento y 0.66 por ciento
respectivamente, en promedio la pobreza disminuyo en -2.28 por ciento para éste
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
173
periodo.
Tasa de crecimiento del índice de GINI
AÑO COEFICIENTE GINI
TASA DE CRECIMIENTO
2000 0.480 2002 0.453 -5.62 2004 0.455 0.44 2005 0.458 0.66 2006 0.446 -2.62 2008 0.427 -4.26
promedio 0.453 -2.281
Fuente: Elaboración con datos del ENIGH 2008 (Gastos corrientes e índice
de Gini)
El siguiente cuadro nos indica que en promedio para éste período la
población en situación de pobreza alimentaría a nivel nacional fue de 18.61 por
ciento, ubicándose en las regiones rurales la mayor proporción con un 12.06 por
ciento y para la zona urbana con un 6.55 por ciento, la mitad en comparación con
la rural o poco más de un tercio en comparación con la nacional; la pobreza
alimentaria, muestra dos incrementos uno en 2005 que puede ser consecuencia
de la incertidumbre por el cambio presidencial y en 2008, consecuencia de la crisis
económica, en las zonas rurales tendió a decrecer mostrando para éste período
un decremento promedio del 3.23 por ciento, mayor al observado a nivel nacional
que fue de -1.87 por ciento, en tanto que en la zona urbana ésta tuvo un
incremento promedio de 1.56 por ciento, también mostrando incrementos en 2005
y 2008 siendo el incremento mayor en el 2008.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
174
Evolución de la Pobreza Alimentaria
AÑOS Tasa de Participación Crecimiento pobreza alimentaría
NACIONAL URBANA RURAL NACIONAL URBANA RURAL2000 24 8 16 2002 20 7 13 -15.10 -5.82 -19.39 2004 17 7 11 -11.05 0.41 -17.24 2005 18 6 12 5.80 -8.34 15.07 2006 14 5 9 -23.88 -23.15 -24.26 2008 18 7 11 34.87 44.72 29.65
Promedio 18.61 6.55 12.06 -1.87 1.56 -3.23
Fuente: Elaboración propia con datos de CONEVAL
En cuanto a la pobreza de Capacidades, la población en dicha situación en
promedio fue de 25.61 por ciento, siendo mayor en las zonas rurales con un 15.01
por ciento y 10.60 por ciento para las zonas urbanas; al igual que la pobreza
alimentaria, la pobreza de capacidades en las regiones rurales disminuyo en
promedio más en comparación a nivel nacional siendo de -3.57 por ciento y -2.09
por ciento respectivamente; mostrando también aumentos en 2005 y 2008 siendo
mayor el aumento de la pobreza en las zonas urbanas, para 2008, en tanto en las
zonas rurales el crecimiento de la pobreza fue menor en comparación con la
población urbana y a nivel nacional, mostrando la priorización de la reducción de
la pobreza en regiones desfavorables.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
175
Evolución de la Pobreza Capacidades
Tasa de Participación Crecimiento pob. Capacidades
AÑOS NACIONAL URBANA RURAL NACIONAL URBANA RURAL
2000 32 12 19 2002 27 11 16 -13.23 -11.64 -14.24 2004 25 11 14 -6.09 7.22 -14.78 2005 25 10 15 0.92 -10.01 9.90 2006 21 9 12 -15.63 -12.37 -17.82 2008 25 11 14 23.58 29.84 19.10
Promedio 25.61 10.60 15.01 -2.09 0.61 -3.57
Fuente: Elaboración propia con datos de CONEVAL
Al igual que la pobreza alimentaria y de capacidades, la pobreza de
patrimonio disminuyo, aunque para ésta última en 7 puntos porcentuales,
pasando de 54 por ciento a 47 por ciento para 2000 y 2008 respectivamente; la
pobreza de patrimonio se observa más en zonas urbanas, siendo en promedio de
24.98 por ciento para éste período; asimismo ésta tendió a disminuir en las zonas
rurales en -2.02 por ciento en promedio mayor que el decremento promedio
nacional, en tanto que en las zonas urbanas se presentó un aumento de 1.01 por
ciento en promedio, también es observable un aumento en la pobreza en el año
2008 consecuencia de la crisis.
Evolución de la Pobreza Patrimonio
AÑOS Tasa de Participación Crecimiento pobreza Patrimonio
NACIONAL URBANA RURAL NACIONAL URBANA RURAL2000 54 27 27 2002 50 25 25 -4.35 -2.08 -6.60 2004 47 26 21 -3.53 3.23 -10.54 2005 47 24 23 0.56 -5.35 7.63 2006 43 23 20 -8.63 -5.75 -11.65 2008 47 25 22 13.15 15.01 11.05
Promedio 47.95 24.98 22.98 -0.56 1.01 -2.02
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
176
Fuente: Elaboración propia con datos de CONEVAL
La proporción de la población económicamente activa (PEA) con relación a
la población total indica la tasa bruta de participación que para éste período fue en
promedio del 41.52 por ciento, esto indica que sólo el 41.52 por ciento de la
población trabajo o estuvo en disponibilidad de trabajar en éste período.
Tasa bruta y Neta de Participación (Porcentajes)
Años Población Total
PEA (miles)
Tasa bruta de Participa.
Población 15-64 años
Tasa Neta de Participación
1997 1 93,716,332 38,344.7 40.92 67,702,000 56.64
2000 98,438,553 40,161.5 40.80 60,289,863 66.61
2001 99,715,512 40,072.9 40.19 61,446,604 65.22
2002 100,909,383 41,085.7 40.72 62,602,962 65.63
2003 101,999,558 41,515.7 40.70 63,751,939 65.12
2004 103,001,871 43,398.8 42.13 64,885,615 66.89
2005 103,946,866 42,274.3 40.67 66,004,650 64.05
2006 104,874,282 43,575.5 41.55 67,134,774 64.91
2007 105,790,725 44,411.9 41.98 68,269,297 65.05
2008 106,682,518 45,460.0 42.61 69,375,709 65.53
2009 107,550,697 45,709.4 42.50 70,450,483 64.88
2010 108,396,211 47,137.8 43.49 71,493,827 65.93
Promedio 2 41.521 64.704
Fuente: Elaboración propia con datos de la página electrónica del INEGI,
Anuario Estadístico de los Estados Unidos Mexicanos, 1996 y 2009
La tasa neta de participación indica la relación que existe entre la población
económicamente activa y la fuerza de trabajo que comprende a las personas de
15 a 64 años, la tasa neta de participación fue en éste período en promedio de
64.70 por ciento; las tasas muestran una reducción en los períodos 2001, 2005 y
2009, que puede ser consecuencia de la incertidumbre por el cambio en el poder y
por la crisis económica.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
177
La tasa de crecimiento de la población se incrementó en tres años (1997-
2000) en 5.04 por ciento, para el período 2000-2010 tendió a disminuir la tasa de
crecimiento y obtuvo un crecimiento en promedio del 0.968 por ciento.
Tasa de crecimiento de la Tasa bruta y Neta de Participación (Porcentajes)
Años Población Total PEA
Tasa bruta de Participa.
Población 15-64 años
Tasa Neta de Participación
1997-2000 5.04 4.74 -0.29 -10.95 17.61 2000-2001 1.30 -0.22 -1.50 1.92 -2.10 2001-2002 1.20 2.53 1.31 1.88 0.63 2002-2003 1.08 1.05 -0.03 1.84 -0.77 2003-2004 0.98 4.54 3.52 1.78 2.71 2004-2005 0.92 -2.59 -3.48 1.72 -4.24 2005-2006 0.89 3.08 2.17 1.71 1.34 2006-2007 0.87 1.92 1.04 1.69 0.23 2007-2008 0.84 2.36 1.50 1.62 0.73 2008-2009 0.81 0.55 -0.26 1.55 -0.99 2009-2010 0.79 3.12 2.32 1.48 1.62 Promedio 2 0.968 1.633 0.659 1.719 -0.084
Fuente: Elaboración propia con datos de la página electrónica del INEGI,
Anuario Estadístico de los Estados Unidos Mexicanos, 1996 y 2009
La población económicamente activa (PEA), presento disminuciones para
los períodos 2000-2001, 2004-2005 y 2008-2009, de -0.22, -2.59 y 0.55 por ciento
respectivamente, para los períodos 2000-2001 y 2004-2005 hubo pérdidas de
trabajos o aumento de desempleo considerables, en tanto que en 2008-2009 el
crecimiento de la población con empleo o en disponibilidad de hacerlo fue de
apenas 0.55 por ciento; en promedio el crecimiento de la población empleada o
con disponibilidad de trabajar fue de 1.63 por ciento para el período 2000-2010,
se nota un incremento del 4.54 por ciento en el período 2003-2004 y otro en 2009-
2010 de 3.12 por ciento.
La tasa bruta de participación muestra tres caídas que corresponden a las
caídas de la PEA o al bajo crecimiento de la misma, así tenemos que en 2000-
2001, la caída es de -1.50 por ciento, 2002-2003 de -0.03 por ciento, 2004-2005
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
178
de -3.48 por ciento y en 2008-2009 de menos 0.26 por ciento, la tasa promedio de
crecimiento de la tasa bruta fue de 0.659 por ciento; en lo que se refiere a la
fuerza de trabajo ésta presenta una tendencia a decrecer y una tasa de
crecimiento
Tasa Ocupación y Desocupación (Porcentajes) PEA Población
Años PEA (miles)
Población Ocupada
Tasa Ocupación
Población Desocupada
Tasa de Desocupación
1997 1 38,344.7 37,359.8 97.43 984.9 2.57 2000 40,161.5 39,502.2 98.36 659 1.64 2001 40,072.9 39,385.5 98.28 687 1.72 2002 41,085.7 40,302.0 98.09 784 1.91 2003 41,515.7 40,633.2 97.87 883 2.13 2004 43,398.8 42,306.1 97.48 1,093 2.52 2005 42,274.3 40,791.8 96.49 1,483 3.51 2006 43,575.5 42,197.8 96.84 1,378 3.16 2007 44,411.9 42,906.7 96.61 1,505 3.39 2008 45,460.0 43,817.7 96.39 1,593 3.50 2009 45,709.4 43,344.3 94.83 2,365 5.17 2010 47,137.8 44,651.8 94.73 2,486 5.27
Promedio 2 96.950 3.041
Fuente: Elaboración propia con datos de la página electrónica del INEGI,
Anuario Estadístico de los Estados Unidos Mexicanos, 1996 y 2009
La tasa de ocupación relaciona a la población ocupada con la población
económicamente activa, en el período 2000-2010 la proporción de personas
ocupadas respecto de la PEA fue del 97 por ciento en promedio y sólo el 3 por
ciento en promedio estaba desocupado, como lo podemos observar en el cuadro,
también podemos observar que la tasa de desocupación tuvo tendencia a
incrementarse, mostrándose 2 incrementos mayores uno en 2005 y otro en 2009.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
179
Tasa de crecimiento de las Tasa ocupación y Desocupación (Porcentajes)
Años PEA (miles)
Población Ocupada
Tasa Ocupación
Población Desocupada
Tasa de Desocupación
1997-2000 4.74 5.73 0.95 -33.05 -36.08 2000-2001 -0.22 -0.30 -0.07 4.25 4.48 2001-2002 2.53 2.33 -0.20 14.01 11.20 2002-2003 1.05 0.82 -0.22 12.61 11.44 2003-2004 4.54 4.12 -0.40 23.82 18.45 2004-2005 -2.59 -3.58 -1.01 35.67 39.28 2005-2006 3.08 3.45 0.36 -7.07 -9.84 2006-2007 1.92 1.68 -0.23 9.25 7.20 2007-2008 2.36 2.12 -0.23 5.85 3.41 2008-2009 0.55 -1.08 -1.62 48.44 47.63 2009-2010 3.12 3.02 -0.11 5.11 1.92 Promedio 2 1.633 1.258 -0.374 15.194 13.516
Fuente: Elaboración propia con datos de la página electrónica del INEGI,
Anuario Estadístico de los Estados Unidos Mexicanos, 1996 y 2009
La tasa de crecimiento de la tasa de ocupación para el período 2000-2010,
tendió a decrecer y tuvo 2 decrementos importantes uno en el período 2004-2005
con -1.01 por ciento y otro en 2008-2009 con un decremento del 1.62 por ciento,
para éste período la tasa promedio de crecimiento fue de 0.374 por ciento y como
contraparte la tasa de desocupación tendió a aumentar mostrando dos
incrementos importantes uno en el período 2004-2005 y otro en 2008-2009, con
39.28% y 47.63% respectivamente, en promedio la tasa de desocupación creció
un 13.516 por ciento.
En el período 1985-1995 se refleja un aumento de la inflación de 3,049.56
por ciento, con un incremento anual promedio de 304.96 por ciento; para el
período 1995-2000 el crecimiento de la inflación fue de 140.57 por ciento, con un
crecimiento anual promedio de 28.11 por ciento, para el período 2000-2010
podemos observar que la política económica aplicada comienza a tener efectos en
la inflación logrando que ésta fuera de un digito, éste tema causa controversias
entre los economistas, si bien se logra controlar la inflación ésta es a costa del
crecimiento económico; en el período de Fox la inflación promedio fue de 4.71 por
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
180
ciento y en lo que va de la administración de Calderón el promedio de la inflación
fue de 4.64 por ciento y para el período 2000- 2010 el promedio fue de 4.68 por
ciento.
Inflación y Tasa de Crecimiento (2003=100)
AÑO Índice general
Precios consumo
Tasa de crecimiento Promedio
1985 1.13 1995 35.59 3,049.56 304.96 2000 85.62 140.57 28.11 2001 91.07 6.37 2002 95.65 5.03 2003 100.00 4.55 2004 104.69 4.69 2005 108.86 3.98 2006 112.81 3.63 4.71 2007 117.29 3.97 2008 123.30 5.12 2009 129.83 5.30 2010 135.23 4.16 4.64
Promedio 4.68
Fuente: elaboración en base a datos pág. electrónica del Banco de México
e INEGI
El poder adquisitivo para el período 2000-2010 tendió a decrecer, en
promedio el poder adquisitivo para éste período fue de 0.91, es decir con un peso
del 2003 compramos un equivalente de 0.91 centavos; la tasa de crecimiento del
poder adquisitivo se situó en -4.47 por ciento, esto significa que el poder
adquisitivo perdió el 4.47 por ciento de su valor para éste período.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
181
PODER ADQUISITIVO
AÑO PODER ADQUISITIVO
TASA CRECIMIENTO PROMEDIO
1985 88.50 1995 2.81 -96.82 -9.68 2000 1.17 -58.43 -11.69 2001 1.10 -5.98 2002 1.05 -4.79 2003 1.00 -4.35 2004 0.96 -4.48 2005 0.92 -3.83 2006 0.89 -3.50 -4.49 2007 0.85 -3.82 2008 0.81 -4.87 2009 0.77 -5.03 2010 0.74 -3.99 -4.43
Promedio 0.91 -4.47
Fuente: elaboración propia en base a datos de la página electrónica del
Banco de México
En 1985 comprábamos 88.50 con lo que en 2003 comprábamos un peso,
para el período 1985-1995 el poder adquisitivo tuvo una pérdida de 96.82 por
ciento, con un promedio anual de -9.68 por ciento; para el período 1995-2000 la
pérdida del poder adquisitivo fue de -58.42, con una pérdida anual del -11.69 por
ciento; Para el período de Fox la pérdida promedio fue de menos 4.49 por ciento y
en los cuatro años de Calderón fue de -4.43 por ciento en promedio.
En síntesis observamos que el crecimiento del PIB fue bajo en promedio del
1.56 por ciento esto es considerando precios constantes, el PIB per cápita fue en
promedio de 77 mil pesos anuales para el período 2000-2010; superior al obtenido
en 1995 que fue de 63 mil pesos, se observa que para este período el 40 por
ciento de la población vive con un promedio del 13 por ciento del ingreso generado
y sólo el décil IX vive con un ingreso ligeramente superior, en este caso es del 16
por ciento y el décil X vive con un ingreso promedio del 37 por ciento; el índice de
Gini muestra que la pobreza ha tendido a disminuir; En relación a la pobreza
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
182
alimentaria y de capacidades esta se presenta más en zonas rurales, 12 por ciento
de la población en pobreza apenas alcanza a cubrir sus necesidades alimenticias
y 15 por ciento de la población alcanza a cubrir sus necesidades alimenticias y
vestido; para este periodo disminuyo más la pobreza en las zonas rurales en
relación con la urbana -3.23 por ciento pobreza alimenticia y pobreza capacidades
-3.57 por ciento; en tanto que la pobreza de patrimonio se presenta más en las
zonas urbanas 25 por ciento, rural 23 por ciento, para este período ésta disminuyo
en el campo -2.02 por ciento en tanto que en las zonas urbanas creció 1.01 por
ciento, en concordancia con lo planteado en el plan nacional de desarrollo; en
relación al trabajo sólo el 41.5 por ciento de la población total tiene empleo, la tasa
de ocupación neta fue del 64 por ciento esto indica que el 64 por ciento de la
población en edad de trabajar esta empleada; la tasa de ocupación fue de 96.95,
esta tuvo un crecimiento del 1.25 por ciento; la tasa de desocupación fue de 3.04
por ciento, y su crecimiento promedio del 13.516 por ciento; en general indica que
hay un 36 por ciento de la fuerza de trabajo que no tiene empleo y que esto se vio
acrecentado por el aumento en la tasa de desocupación, que aunado a una
disminución en el poder adquisitivo, generó aumento en el nivel de pobreza.
3.2.2. GASTO EN PROGRAMAS PARA LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA
El Gasto Público Federal para la superación de la pobreza tuvo incrementos
modestos para el período 2000-2010, su proporción con respecto al PIB en
promedio fue de 1.5 por ciento; el gasto ejercido por el gobierno federal para la
superación de la pobreza fue en aumento, mismo que se ve compensado por la
reducción en la participación de los gobiernos a nivel estatal y municipal; la
participación del gobierno federal en la superación de la pobreza tuvo un promedio
de 67.6 por ciento para el período 2000-2010 que comparado con 1995 tuvo un
incremento ya que para éste año el gobierno federal ejercía el 44.3 por ciento del
gasto para la superación de la pobreza; a nivel estatal el promedio fue de 11.4 por
ciento, mostrando un leve incremento en 2001 con 18.2 por ciento; a nivel
municipal el gasto ejercido para la superación de la pobreza fue mayor que el
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
183
ejercido a nivel estatal, el gasto ejercido a nivel municipal fue en promedio del 21.1
por ciento, es observable dos aumentos en gasto ejercido a éste nivel uno en 2001
y otro en 2003 con 25.9 y 24.1% respectivamente, en el cuadro se aprecia que el
gasto ejercido a nivel municipal es mayor el gasto ejercido a nivel estatal.
PARTICIPACIÓN EN EL GASTO PÚBLICO FEDERAL (GPF) EJERCIDO PARA LA SUPERACIÓN
DE LA POBREZA SEGÚN EJECUTOR PORCENTAJES
AÑO G PF/PIB
GPF TOTAL
Gasto público
FEDERAL ESTATAL MUNICIPAL
1995 0.9 100 44.3 ND ND 2000 1.0 100 58.1 17.7 24.5 2001 1.1 100 55.9 18.2 25.9 2002 1.3 100 59.1 17.0 23.9 2003 1.3 100 60.1 15.7 24.1 2004 1.3 100 65.2 13.4 21.4 2005 1.3 100 66.1 12.5 21.4 2006 1.4 100 68.0 11.9 20.1 2007 1.5 100 74.6 5.4 20.0 2008 1.7 100 76.1 5.1 18.8 2009 2.0 100 78.6 4.6 16.8 2010 2.2 100 81.4 4.0 14.7
PROMEDIO 1.5 67.6 11.4 21.1
Fuente: Elaboración con datos de la Agenda 2010 INEGI y página
electrónica del INEGI
La proporción del gasto público federal para la superación de la pobreza en
relación al PIB en el período 1995-2000 se incrementó el 30 por ciento, él gasto
público en proporción al PIB muestra dos caídas importantes una en 2000-2001 y
otra en 2008-2009 con -1 y con -6.1 por ciento respectivamente siendo más
profunda en 2008-2009, los incrementos del gasto para la superación de la
pobreza en relación al PIB se dan en los períodos 2005-2006, 2003-2004 y 2009-
2010 en 5.2, 4.1 y 4.0 por ciento respectivamente, el crecimiento promedio para el
período 2000-2010 fue del 1.6 por ciento; el crecimiento de dicha relación fue
mayor en el período de Calderón en comparación con el de Fox Quezada, a
excepción del período 2008-2009. El gasto público federal para la superación de la
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
184
pobreza, se incrementó 35.7 por ciento en el período 1995-2000, éste tendió a
incrementarse en un promedio de 10.4 por ciento en el período 2000-2010, se
manifestó un bajo crecimiento del mismo en el período de Fox Quezada con un
promedio de 8.8 por ciento comparado con el período de Calderón cuyo
crecimiento fue del 12.7 por ciento; En lo que respecta al ejecutor del gasto, en el
período 1995-2000, el gobierno federal era el principal ejecutor , para éste período
el gobierno federal ejerció un incremento del 78 por ciento en el gasto, en tanto en
el período de Fox el gasto ejercido por el Gobierno federal para la superación de la
pobreza fue de 11.77 por ciento de incremento en promedió, en tanto que en el
período de Calderón Hinojosa el incremento fue de 17.82 por ciento, el promedio
para éste período fue de 14.2 por ciento, como podemos observar el incremento
en el gasto ejercido por el gobierno federal tuvo incrementos menores en el
período de Vicente Fox y un poco mayores en el período de Calderón Hinojosa.
INCREMENTO PORCENTUAL EN EL GASTO PÚBLICO FEDERAL PARA LA
SUPERACIÓN DE LA POBREZA SEGÚN EJECUTOR PORCENTAJES
AÑO G PF/PIB TOTAL
Gasto público FEDERAL ESTATAL MUNICIPAL
ND ND 1995-2000 30.3 35.7 78.0 ND ND 2000-2001 -1.0 9.8 5.6 13.0 16.1 2001-2002 0.1 18.4 25.2 10.3 9.5 2002-2003 1.3 0.1 1.8 -7.1 1.1 2003-2004 4.1 4.2 12.9 -11.3 -7.5 2004-2005 3.2 6.3 7.8 -0.9 6.2 2005-2006 5.2 14.1 17.3 9.0 6.9 2006-2007 3.3 7.6 18.1 -51.3 6.9 2007-2008 1.5 17.8 20.2 10.8 10.8 2008-2009 -6.1 10.6 14.2 -0.7 -0.7 2009-2010 4.0 14.8 18.8 0.0 0.0
PROMEDIO 1.6 10.4 14.2 -2.8 4.9
Fuente: Elaboración con datos de la Agenda 2010 INEGI y página
electrónica del INEGI
El gasto ejercido a nivel estatal para la superación de la pobreza, tendió a
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
185
decrecer, la tasa de crecimiento para éste período fue de -2.8 por ciento, siendo
la caída más alta en el período 2006-2007 con una tasa de -51.3 por ciento; a
nivel estatal en el período de Fox el incremento en el gasto para la superación de
la pobreza experimento un crecimiento promedio de 2.17 por ciento, en el período
de Calderón Hinojosa, la tasa de crecimiento disminuyo en comparación con el
período de Fox, siendo en promedio de -10.32 por ciento; el gasto federal para la
superación de la pobreza ejercido a nivel municipal fue superior a éste nivel en
comparación con el nivel estatal, esto en concordancia con la política que indica
que se destinaran mayores recursos a los municipios a fin de crear condiciones
para un mejor desarrollo, así como para una mayor descentralización de las
funciones y programas; a nivel municipal la tasa de crecimiento del gasto federal
para superación de la pobreza fue mayor en el período de Fox, con un crecimiento
promedio del 5.37 por ciento y en el período de Calderón disminuyo presentando
una tasa de crecimiento promedio del 4.24 por ciento.
PARTICIPACIÓN EN EL GASTO PÚBLICO FEDERAL EJERCIDO PARA LA SUPERACIÓN DE LA
POBREZA SEGÚN ESTRATEGIA (PORCENTAJES)
AÑO TOTAL DESARROLLO CAPACIDADES
DESARROLLO PATRIMONIO
OPCIONES DE
INGRESO PROTECCIÓN
SOCIAL
1995 100.0 43.5 40.4 15.6 0.5 2000 100.0 50.4 33.4 15.9 0.2 2001 100.0 52.3 32.1 15.4 0.3 2002 100.0 51.0 32.7 15.8 0.5 2003 100.0 53.6 33.5 12.2 0.8 2004 100.0 51.9 30.4 13.4 4.3 2005 100.0 47.0 34.5 11.5 7.0 2006 100.0 45.4 33.0 9.5 12.1 2007 100.0 49.6 6.8 39.1 4.5 2008 100.0 46.7 7.7 40.8 4.8 2009 100.0 46.3 8.6 40.7 4.4 2010 100.0 52.7 7.7 35.1 4.5
PROMEDIO 54.7 26.0 24.9 4.3
Fuente: Elaboración propia en base al IV Informe de Gobierno Felipe
Calderón H.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
186
En el período 2000-2010 se destinó en promedio el 54.7 por ciento del
gasto público federal para el alivio de la pobreza en la estrategia desarrollo de
capacidades, que si lo comparamos con 1995 éste se incrementó ya que para éste
año el gasto destinado a ésta estrategia sólo fue del 43.5 por ciento, también se
observa que en el período de Fox se destinó una parte mayor de éste gasto a esta
estrategia y para el período de Calderón se vio disminuido el gasto en ésta
estrategia.; por lo que respecta a la estrategia desarrollo de patrimonio, tendió a
decrecer y fue mayor el gasto en el período de Fox y menor en el período de
Calderón, la participación promedio fue del 26 por ciento, menor en comparación
al registrado en 1995 cuyo monto fue de 40.4 por ciento del gasto para el
desarrollo de patrimonio; el gasto federal para la superación de la pobreza
destinado a la estrategia de opciones de ingreso fue en promedio de 24.9 por
ciento, en el período de Fox el gasto destinado a ésta estrategia fue menor en
comparación con el período de Calderón, el gasto promedio en ésta estrategia
para el período 2000-2010 fue mayor al que se destinó en 1995 cuyo monto
represento el 15.6 por ciento del gasto público para la superación de la pobreza;
en el período 2000-2010 el gasto en la estrategia protección social tendió a
crecer, se destinó en promedio el 4.3 por ciento del gasto en dicha estrategia, en
el período de Fox se destinó una menor parte del gasto en ésta estrategia y en el
período de Calderón se destinó una mayor cantidad del gasto público federal a
dicha estrategia., el mayor aumento se registró en el año 2006 con un 12.1 por
ciento. Así tenemos que en 1995 se privilegió a la estrategia Desarrollo de
Capacidades y Desarrollo de Patrimonio, le siguió Opciones de Ingreso y por
último Protección Social. Para la administración de Fox el orden de prioridad en el
gasto fue Desarrollo de Capacidades, Desarrollo de Patrimonio, Opciones de
Ingreso y Protección Social. Por último la administración de Calderón priorizo
Desarrollo de Capacidades, Opciones de Ingreso, Desarrollo Patrimonio y
Protección Social.
El gasto público federal para la superación de la pobreza, creció en
promedio un 10.34 por ciento para el período 2000-2010, mayor en comparación
con el período 1995-2000, cuyo crecimiento promedio anual fue de 7.1 por ciento,
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
187
éste ha experimentado incrementos mayores en el período de Felipe Calderón. El
incremento del gasto para la estrategia desarrollo de Capacidades fue en
promedio del 11.01 por ciento, casi igual al destinado en 1995 que en promedio
fue de 11.4 por ciento; el incremento promedio para la estrategia Desarrollo de
patrimonio fue de 3.49 por ciento, es observable una disminución importante en el
período 2006-2007 del -77.8 por ciento indicando un cambio en la estructura del
gasto en la cual se disminuye el gasto en la estrategia desarrollo de patrimonio y
se destina a generación de opciones de ingreso y protección social. El incremento
en el gasto público federal para la superación de la pobreza destinado a la
estrategia generación opciones de ingreso para éste período fue en promedio del
37.98 por ciento evidenciándose un incremento sustancial en el período 2006-
2007 de un 340.8 por ciento que corresponde a un cambio en la orientación de la
política social, en la que Calderón privilegió esta estrategia, en detrimento de la
estrategia desarrollo de patrimonio; el gasto en protección social tuvo un
incremento promedio del 83.11 por ciento para el período 2000-2010, y fue mayor
al gasto de 1995, en 2003-2004 se tiene un incremento del 494.6 por ciento
correspondiendo a un cambio en la estructura del gasto en la que la estrategia de
protección social cobra importancia, otro incremento notable es en 2001-2002, con
un 99.1 por ciento, y un decremento en 2006-2007 con -59.9 por ciento.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
188
TASA DE CRECIMIENTO DEL GASTO PÚBLICO FEDERAL EJERCIDO PARA LA SUPERACIÓN
DE LA POBREZA SEGÚN ESTRATEGIA (PORCENTAJES)
AÑO TOTAL DESARROLLO CAPACIDADES
DESARROLLO PATRIMONIO
OPCIONES D
INGRESO
PROTECCIÓN SOCIAL
1995-2000 35.7 57.3 12.1 38.8 -31.3 2000-2001 9.8 13.8 5.3 6.2 18.9 2001-2002 18.4 15.5 20.9 21.7 99.1 2002-2003 0.1 5.2 2.5 -23.0 72.3 2003-2004 8.5 5.3 -1.5 19.4 494.6 2004-2005 8.8 -1.7 23.5 -6.5 79.3 2005-2006 7.0 3.4 2.2 -11.3 83.5 2006-2007 7.6 17.5 -77.8 340.8 -59.9 2007-2008 17.8 10.9 32.9 23.1 25.8 2008-2009 10.6 9.9 23.4 10.3 0.8 2009-2010 14.8 30.4 3.6 -0.9 16.8
PROMEDIO 10.34 11.01 3.49 37.98 83.11
Fuente: Elaboración propia en base al anexo Estadístico del IV Informe
2010
En el período 2000-2010 el gasto público Federal para la superación de la
pobreza se destinó principalmente al programa de Desarrollo Humano con un
promedio de 25,961.9 millones de pesos, como observamos éste rubro abarca el
grueso del gasto público federal ejercido para la superación de la pobreza, él
gasto en éste rubro tendió a incrementarse; el segundo rubro en importancia es el
de subsidios a la vivienda con casi un décimo del gasto destinado al programa
desarrollo humano, el gasto destinado a éste programa tendió a aumentar; el
tercer programa en importancia fue desayunos escolares y al igual que el anterior
el gasto fue incrementándose, además el gasto en éste rubro fue mayor en
comparación al asignado en 1995. El cuarto programa en importancia fue empleo
temporal mismo cuyo gasto tendió a disminuir, el promedio del gasto en éste rubro
en el período 2000-2010 es menor al que se destinaba en 1995; el gasto en los
programas de Abasto de Leche y Abasto rural tienden a aumentar, por lo que el
gasto en estos renglones es menor en el período de Fox y Mayor en el período de
Calderón, en comparación con 1995 el gasto asignado a éste rubro es menor; el
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
189
gasto en opciones productivas tiende a ser variable , con algunas subidas y otras
bajas, en promedio para éste período fue de 649.7 millones de pesos, el promedio
del gasto para éste período es menor en comparación al asignado en el año 1995.
Así observamos que en 1995 el orden de asignación de los recursos a los
programas fue: Abasto de Leche, Empleo Temporal, Abasto rural y Opciones
Productivas; en general la asignación del gasto en el período de Calderón fue
mayor en comparación con el período de Fox a excepción del programa Empleo
Temporal en el cual Fox asigno un mayor monto a éste; El orden de prioridad en el
período de Fox fue: Desarrollo Humano, Desayunos escolares, Empleo Temporal,
Subsidios a Viviendas, Opciones Productivas, Abasto Rural y Abasto de Leche; la
estructura del gasto en el período de Calderón ha sido: Desarrollo Humano,
Subsidios a la Vivienda, Desayunos Escolares, Abasto de Leche, Abasto Rural,
Empleo Temporal y Opciones Productivas.
GASTO FEDERAL EJERCIDO PARA LA SUPERACIÓN DE POBREZA POR PRINCIPALES
PROGRAMA. (MILLONES DE PESOS CONSTANTES DICIEMBRE 2003=100)
AÑO DESARROLLO HUMANO
DESAYUNOS ESCOLARES
ABASTO S. DE
LECHE ABASTO RURAL
EMPLEO TEMPORAL
OPCIONES PRODUCTIVA
SUBSIDIOS VIVIENDA
1995 ND 886.5 2,963.3 1,364.1 2,729.1 1,256.1 ND 2000 11,483.4 1,596.5 0.0 485.6 1,524.7 603.1 693.5 2001 14,372.3 1,931.8 164.4 594.1 1,234.3 611.6 507.8 2002 18,892.2 1,946.7 0.0 631.1 1,113.6 1,011.2 698.7 2003 23,081.3 1,883.4 276.6 756.6 937.7 753.3 1,046.6 2004 24,260.3 1,986.1 368.8 1,175.5 878.9 805.4 1,513.9 2005 27,198.2 1,994.6 561.3 509.0 1,067.3 431.6 1,447.9 2006 28,534.9 2,388.5 1,106.5 748.1 674.0 341.0 3,565.5 2007 29,669.9 2,464.2 1,648.2 1,903.6 796.7 720.5 2,522.8 2008 31,275.7 2,748.3 2,076.1 1,502.9 746.0 863.9 4,915.2 2009 33,378.4 3,058.9 1,823.6 1,291.1 901.0 668.2 4,776.7 2010 43,434.3 1,544.4 1,778.2 1,374.9 1,167.4 336.7 5,296.0
PROMEDIO 25,961.9 2,140.3 891.2 997.5 1,003.8 649.7 2,453.2
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA EN BASE A AGENDA ESTADÍSTICA
DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS 2010
El programa subsidio a la vivienda tuvo una tasa de crecimiento del 32.08
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
190
para el período 2000-2010, le siguió Abasto Rural con 21.99 por ciento, mayor a la
obtenida en 1995; posteriormente se encuentra Desarrollo Humano con 14.72 por
ciento, en la administración de Fox la tasa de crecimiento tendió a disminuir y en el
período de Calderón a aumentar; el programa Abasto de Leche presento un
incremento en la administración de Fox y una disminución en el período de
Calderón, la tasa promedio de crecimiento en éste programa fue de 14.29 por
ciento, Le siguieron opciones productivas con una tasa de crecimiento de 3.97 por
ciento, desayunos escolares con 2.06 por ciento y empleo temporal con una tasa
de crecimiento del -0.41 por ciento en promedio.
TASA DE CRECIMIENTO DEL GASTO PÚBLICO FEDERAL EJERCIDO PARA LA SUPERACIÓN
DE LA POBREZA POR PRINCIPALES PROGRAMAS (PORCENTAJES)
AÑO DESARROLLO HUMANO
DESAYUNOS ESCOLARES
ABASTOS. DE LECHE
ABASTO RURAL
EMPLEO TEMPORAL
OPCIONES PRODUCTIVA
SUBSIDIOS VIVIENDA
1995-2000 ND 80.1 -100.0 -64.4 -44.1 -52.0 ND 2000-2001 25.2 21.0 0.0 22.3 -19.0 1.4 -26.8 2001-2002 31.4 0.8 -100.0 6.2 -9.8 65.3 37.6 2002-2003 22.2 -3.3 0.0 19.9 -15.8 -25.5 49.8 2003-2004 5.1 5.5 33.3 55.4 -6.3 6.9 44.6 2004-2005 12.1 0.4 52.2 -56.7 21.4 -46.4 -4.4 2005-2006 4.9 19.7 97.1 47.0 -36.8 -21.0 146.2 2006-2007 4.0 3.2 49.0 154.5 18.2 111.3 -29.2 2007-2008 5.4 11.5 26.0 -21.0 -6.4 19.9 94.8 2008-2009 6.7 11.3 -12.2 -14.1 20.8 -22.7 -2.8 2009-2010 30.1 -49.5 -2.5 6.5 29.6 -49.6 10.9
PROMEDIO 14.72 2.06 14.29 21.99 -0.41 3.97 32.08
Fuente: AGENDA ESTADÍSTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS 2010 INEGI
Si bien la participación de las zonas urbanas para éste período, fue menor y
se privilegió a las zonas rurales, el dinamismo es mayor en la zonas urbanas, que
en éste período muestra una tasa promedio de crecimiento del 265.6 por ciento,
seguido de las zonas semiurbanas con un aumento promedio de los beneficiarios
de un 12.3 por ciento y por último las zonas rurales con un 5.6 por ciento en
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
191
promedio de aumento de los beneficiarios; asimismo podemos observar que las
localidades tuvieron un incremento mayor de los beneficiarios con una tasa de 6.7
por ciento, en comparación con los municipios, reflejando la política de inclusión
de las zonas más desatendidas o apartadas que tienden a ser las localidades; en
el período 2004-2008 el crecimiento total de los beneficiarios tiende ser nulo, a
excepción del aumento de los beneficiarios en las localidades cuyo incremento
corresponde a una disminución del incremento de beneficiarios en los municipios.
TASA DE CRECIMIENTO DE LOS BENEFICIARIOS DEL PROGRAMA DE
OPORTUNIDADES
AÑO Tasa de Crecimiento Familias (Porcentajes)
MUNICIPIOS LOCALIDADES Total Zonas rurales
Zonas semiurbanas
Zonas urbanas
1997-2000 723.5 608.3 375.0 394.3 2000-2001 30.7 18.5 75.5 2,176.0 7.0 27.2 2001-2002 31.0 22.4 2.8 368.5 1.6 4.1 2002-2003 0.0 -2.6 21.3 -9.6 0.3 -0.1 2003-2004 17.9 14.7 16.4 40.5 2.9 17.8 2004-2005 0.0 -0.3 -1.0 3.0 0.2 3.8 2005-2006 0.0 0.6 -0.8 -2.0 0.2 7.6 2006-2007 0.0 -1.4 2.7 3.9 0.1 0.3 2007-2008 1.0 0.2 -0.7 6.9 0.0 3.1 2008-2009 3.2 0.8 3.7 13.2 0.0 2.2
2009-2010e 11.3 2.7 2.7 55.2 0.4 1.1 PROMEDIO 9.5 5.6 12.3 265.6 1.3 6.7
Fuente: Elaboración Propia en base Anexo Estadístico IV informe de
Gobierno Felipe Calderón H. e = estimado.
En el siguiente cuadro podemos observar que la estructura de la
participación de los beneficiarios cambio, al inicio del período de análisis la
estructura beneficiaba principalmente a las zonas rurales (86 %), le seguía las
zonas semi-rurales (13.8 %) y por último; las zonas urbanas con 0.2 por ciento.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
192
BENEFICIARIOS DEL PROGRAMA DE OPORTUNIDADES
AÑO Participación de Familias (Porcentajes)
Municipios LocalidadesTotal Zonas
rurales Zonas
semiurbana.Zonas
urbanas 1997 100.0 100.0 0.0 0.0 4.1 95.9 2000 100.0 86.0 13.8 0.2 3.9 96.1 2001 100.0 78.0 18.5 3.5 3.3 96.7 2002 100.0 72.9 14.5 12.6 3.2 96.8 2003 100.0 71.0 17.6 11.4 3.2 96.8 2004 100.0 69.1 17.4 13.5 2.8 97.2 2005 100.0 68.8 17.2 14.0 2.8 97.2 2006 100.0 69.2 17.1 13.7 2.6 97.4 2007 100.0 68.2 17.5 14.2 2.6 97.4 2008 100.0 67.7 17.3 15.0 2.5 97.5 2009 100.0 66.2 17.3 16.5 2.4 97.6
2010 e 100.0 61.0 16.0 23.0 2.4 97.6 PROMEDIO 100.0 70.7 16.8 12.5 2.9 97.1
Fuente: Elaboración Propia en base Anexo Estadístico IV informe Felipe
Calderón H. e = estimado.
A lo largo del período tendió a aumentar la participación de las zonas
urbanas, 12.5 en promedio y a disminuir la participación de las zonas rurales en
70.7 por ciento, las zonas semiurbanas participaron en promedio con un 16.8 por
ciento; en relación con la atención a los municipios y localidades aumento en dos
puntos porcentuales la participación de las localidades y disminuyo la participación
de los municipios, en promedio su participación en el período fue de 2.9 por ciento.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
193
APOYOS DE OPORTUNIDADES POR SERVICIO PRESTADO (MILES)
AÑO SUPLEMENTO ALIMENTICIO (MILES DOSIS
PROMEDIO CONSULTAS MENSUALES
Menores 5 AÑOS
REGISTRADO
EN CONTRA DE LA
DESNUTRICIÓN
CON DESNUTRICIÓN
EN LACTANCIA MUJERES EMBARAZADA
REGISTRADA EN CONTROL
1997-2000 11,014.0 2000-2001 19.7 13.1 12.8 19.7 4.6 4.4 5.7 2001-2002 -14.9 25.0 21.2 25.2 21.4 12.9 16.8 2002-2003 -6.6 15.9 -0.2 1.7 2.0 -1.3 -1.3 2003-2004 -1.1 9.1 6.7 7.1 1.9 3.0 3.8 2004-2005 -14.1 15.5 -3.4 -2.6 -5.0 0.8 1.0 2005-2006 -5.0 0.4 -8.7 -8.0 -9.3 -3.2 -2.4 2006-2007 -11.7 2.0 -12.7 -12.5 -12.6 -6.0 -5.6 2007-2008 -24.4 0.4 -6.7 -7.7 -8.5 -2.2 -2.5 2008-2009 20.1 1.6 -6.6 -6.0 -9.5 -2.3 -2.4 2009-2010 -9.2 6.0 10.8 6.6 4.2 23.7 18.7
PROMEDIO -4.7 8.9 1.3 2.4 -1.1 3.0 3.2
Fuente: Elaboración Propia en base Anexo Estadístico IV informe Felipe
Calderón H. e = estimado.
Como podemos observar, el rubro que experimento mayor crecimiento fue
el referente al Número de Consultas, éste tuvo un crecimiento promedio del 8.9
por ciento, sus incrementos mayores fueron en el período 2002-2003 y 2004-2005
con un 15.9 por ciento y un 15.5 por ciento respectivamente. En orden de
importancia sigue el Apoyo destinado a las Mujeres Embarazadas y en Lactancia,
éste tuvo un crecimiento del 3.0 por ciento en promedio para las que están
Registradas y 3.2 por ciento en promedio para las que están en Control. En
general en el período de Felipe Calderón presentaron una tendencia decreciente a
excepción del período 20092010 en el cual tuvieron un incremento significativo de
23.7 por ciento para las Registradas y 18.7 por ciento las que estaban en Control.
Ésta tendencia también la podemos observar en los renglones referentes al
Control de la Desnutrición y Con Desnutrición que en el período 2009-2010
presentaron un incremento del 6.6 por ciento y el 4.2 por ciento respectivamente,
la ayuda recibida por las personas en Control de Desnutrición se incrementó en
promedio en un 2.4 por ciento y un menos 1.1 por ciento para Con Desnutrición; el
apoyo brindado en Suplemento Alimenticio para éste período mostró una tasa
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
194
decreciente, siendo mayor en 2007-2008 con un menos 24.4 por ciento, y con una
excepción en el período 2008-2009 que presento un aumento del 20.1 por ciento,
el crecimiento promedio para el período fue de menos 4.7 por ciento, siendo
inferior al presentado en el período 1997-2000 con un 11,014 por ciento.
También podemos observar que los dos rubros que presentan mayor
crecimiento, son acordes con la política social, acceso mayor a la salud e inclusión
de grupos desprotegidos que en éste caso serían las mujeres embarazadas y
menores de cinco años.
El Gasto Público Federal respecto al PIB represento en promedio el 1.5 por
ciento, para este período tuvo un crecimiento del 1.6 por ciento; El nivel Federal
sigue otorgando mayores ingresos para los programas de superación de la
pobreza, le sigue el nivel municipal y por último el estatal; en relación a la
estrategia, el grueso de los recursos se destina a la estrategia Desarrollo de
Capacidades, le sigue Desarrollo de Patrimonio, Opciones de Ingreso y por último
Protección Social; en relación al destino por programa, el grueso de los recursos
se destina al programa Desarrollo de Humano, el equivalente a un décimo de este
se destina a Subsidios a la Vivienda, este es el segundo en importancia con
respecto a la asignación de recursos, le sigue Desayunos escolares; Programa
Empleo Temporal, Abasto Rural, Abasto Leche, Opciones Productivas; El 70.7 por
ciento de los beneficiarios se ubican en las zonas rurales, el 16.8 por ciento en las
zonas semi urbanas y el 12.5 por ciento en las zonas urbanas, esto acorde a la
política según la cual las personas con más carencias se encuentran en las zonas
rurales y son estas zonas las que tendrán prioridad.
A) EDUCACIÓN
Para el período 2000-2010, el monto de la beca mensual para el nivel
primaria fue: para tercer año 105.7 pesos en promedio, cuarto año 123.5 pesos,
quinto año 158.1 pesos, y para sexto 211.8 pesos, siendo observable que
aumentaba el monto de la beca de acuerdo al grado escolar.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
195
MONTO MENSUAL POR BECARIO
(PESOS CONSTANTES 2003=100)
AÑOS PRIMARIA TERCERO CUARTO QUINTO SEXTO
1997 103.7 121.0 155.5 207.4 2000 105.1 122.6 157.7 210.2 2001 104.3 120.8 159.2 208.6 2002 104.5 120.2 156.8 209.1 2003 105.0 120.0 155.0 210.0 2004 105.1 124.2 157.6 210.1 2005 105.6 124.0 156.2 211.3 2006 106.4 124.1 159.6 212.7 2007 106.6 123.6 157.7 213.1 2008 105.4 125.7 158.2 214.9 2009 107.8 127.1 161.7 215.7 2010 107.2 125.7 159.0 214.4
PROMEDIO 105.7 123.5 158.1 211.8
FUENTE: ELABORACIÓN CON DATOS ANEXO ESTADÍSTICO INFOR.
2010
La tasa de crecimiento de las becas a nivel primaria experimentó un
crecimiento en promedio del 0.2 por ciento para el período 2000-2010; las becas
para quinto grado fueron las que presentaron menor crecimiento, en promedio
para éste período fue de 0.1 por ciento Siendo las becas asignadas a cuarto año
las que presentaron un incremento ligeramente superior de tan sólo 0.3 por ciento
en promedio, en general experimentaron un decrecimiento que se vio
compensado, por aumentos en el período 2004-2005 y 2008-2009.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
196
TASA DE CRECIMIENTO DEL MONTO MENSUAL POR BECARIO
(PESOS CONSTANTES 2003=100)
AÑOS PRIMARIA
TERCERO CUARTO QUINTO SEXTO
1997-2000 1.4 1.4 1.4 1.4 2000-2001 -0.8 -1.5 1.0 -0.8 2001-2002 0.2 -0.5 -1.5 0.2 2002-2003 0.4 -0.2 -1.2 0.4 2003-2004 0.1 3.5 1.7 0.1 2004-2005 0.5 -0.1 -0.9 0.5 2005-2006 0.7 0.1 2.2 0.7 2006-2007 0.2 -0.4 -1.1 0.2 2007-2008 -1.1 1.7 0.3 0.8 2008-2009 2.3 1.1 2.3 0.3 2009-2010 -0.6 -1.1 -1.7 -0.6
PROMEDIO 0.2 0.3 0.1 0.2
FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico IV informe 2010
El otorgamiento de becas a nivel secundaria favoreció a las mujeres
asignándoles un monto ligeramente mayor en comparación con los hombres,
compensando la desigualdad de género hacia las mujeres; los montos variaron
también de acuerdo al grado escolar; así en promedio las mujeres que cursaron el
primero de secundaria recibieron en promedio 325.9 pesos y los hombres 308
pesos; las que cursaron segundo nivel recibieron en promedio 360.6 pesos en
tanto que los hombres 325.9 pesos del 2003 y los de tercer grado, las mujeres
tuvieron becas con un monto de 396.4 pesos de 2003 y los hombres de 343.2
pesos de 2003.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
197
MONTO MENSUAL POR BECARIO
(PESOS CONSTANTES 2003=100)
AÑOS SECUNDARIA MUJER SECUNDARIA HOMBRE
PRIMERO SEGUNDO TERCERO PRIMERO SEGUNDO TERCERO
1997 319.7 354.3 388.9 302.5 319.7 337.0 2000 321.2 356.2 391.3 303.7 321.2 338.7 2001 323.9 356.9 395.3 307.5 323.9 340.4 2002 324.1 355.5 392.1 303.2 324.1 339.8 2003 320.0 355.0 390.0 305.0 320.0 335.0 2004 324.8 358.2 396.4 305.7 324.8 343.9 2005 326.1 358.3 395.0 307.7 326.1 339.9 2006 328.0 363.4 398.9 310.3 328.0 345.7 2007 328.2 362.3 396.5 306.9 328.2 345.3 2008 328.5 365.0 401.5 312.2 328.5 348.7 2009 331.2 369.7 404.4 315.8 331.2 350.5 2010 329.1 366.0 399.3 310.6 329.1 347.6
PROMEDIO 325.9 360.6 396.4 308.0 325.9 343.2
FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico IV informe 2010.
No hubo variaciones significativas en el monto de las becas a nivel
secundaria al igual que en la primaria, el crecimiento promedio fue del 0.2 por
ciento a excepción del segundo nivel para las mujeres presento un 0.3 por ciento y
para los hombres este incremento se presentó para los que cursaban tercer nivel,
como lo podemos observar en el cuadro; los grados que menos presentaron un
crecimiento negativo fueron primer grado para las mujeres y segundo grado para
los hombres, el período en el que todos tuvieron incremento en sus becas fue en
el periodo 2003-2004 y en el periodo 2007-2009.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
198
CRECIMIENTO DEL MONTO MENSUAL POR BECARIO (PESOS)
AÑOS SECUNDARIA MUJER SECUNDARIA HOMBRE
PRIMERO SEGUNDO TERCERO PRIMERO SEGUNDO TERCERO
1997-2000 0.5 0.5 0.6 0.4 0.5 0.5 2000-2001 0.9 0.2 1.0 1.2 0.9 0.5 2001-2002 0.1 -0.4 -0.8 -1.4 0.1 -0.2 2002-2003 -1.3 -0.1 -0.5 0.6 -1.3 -1.4 2003-2004 1.5 0.9 1.6 0.2 1.5 2.6 2004-2005 0.4 0.0 -0.4 0.7 0.4 -1.2 2005-2006 0.6 1.4 1.0 0.8 0.6 1.7 2006-2007 0.1 -0.3 -0.6 -1.1 0.1 -0.1 2007-2008 0.1 0.7 1.3 1.7 0.1 1.0 2008-2009 0.8 1.3 0.7 1.1 0.8 0.5 2009-2010 -0.6 -1.0 -1.3 -1.7 -0.6 -0.8
PROMEDIO 0.2 0.3 0.2 0.2 0.2 0.3
FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico IV informe 2010
A nivel medio superior, al igual que en el nivel secundaria, el monto
mensual en becas otorgadas a mujeres es ligeramente superior en comparación
con la que recibieron los hombres e igualmente se eleva conforme avanza en el
nivel de estudios; en promedio en el primer año de nivel medio la beca mensual
para las mujeres fue de 596 pesos y para los hombres de 518.7 pesos, para el
segundo año fueron de 634.3 pesos y 557.4 pesos para las mujeres y hombres
respectivamente, para el tercer año de estudios las mujeres recibieron una beca
de 673.1 pesos de 2003 y de 590.5 pesos de 2003 los hombres.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
199
MONTO MENSUAL POR BECARIO
(PESOS CONSTANTES 2003=100)
AÑOS MEDIA SUPERIOR MUJER MEDIA SUPERIOR HOMBRE
PRIMERO SEGUNDO TERCERO PRIMERO SEGUNDO TERCERO
2001 593.0 631.4 669.8 516.1 554.5 587.5 2002 590.7 627.3 663.9 512.3 548.9 580.2 2003 585.0 625.0 660.0 510.0 545.0 580.0 2004 592.2 630.4 668.6 515.8 554.0 587.4 2005 592.5 629.2 670.6 514.4 555.8 587.9 2006 598.4 633.8 673.7 518.6 558.5 589.5 2007 596.8 635.2 673.5 520.1 558.4 592.5 2008 600.2 640.7 681.3 523.1 563.7 596.1 2009 608.5 647.0 689.4 531.5 570.0 604.6 2010 602.7 643.3 680.3 525.0 565.7 599.0
PROMEDIO 596.0 634.3 673.1 518.7 557.4 590.5
FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico IV informe 2010
En promedio el incremento en el monto de las becas fue de 0.2 por ciento
tanto en las otorgadas a las mujeres como las otorgadas a los hombres; los
incrementos mayores fueron en los períodos 2003-2004 y 2008-2009 y el mayor
decremento en el período 2009-2010.
MONTO MENSUAL POR BECARIO (PESOS)
AÑOS MEDIA SUPERIOR MUJER MEDIA SUPERIOR HOMBRE
PRIMERO SEGUNDO TERCERO PRIMERO SEGUNDO TERCERO
2001-2002 -0.4 -0.6 -0.9 -0.7 -1.0 -1.2 2002-2003 -1.0 -0.4 -0.6 -0.4 -0.7 0.0 2003-2004 1.2 0.9 1.3 1.1 1.7 1.3 2004-2005 0.0 -0.2 0.3 -0.3 0.3 0.1 2005-2006 1.0 0.7 0.5 0.8 0.5 0.3 2006-2007 -0.3 0.2 0.0 0.3 0.0 0.5 2007-2008 0.6 0.9 1.1 0.6 0.9 0.6 2008-2009 1.4 1.0 1.2 1.6 1.1 1.4 2009-2010 -1.0 -0.6 -1.3 -1.2 -0.7 -0.9
PROMEDIO 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2
FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico IV informe 2010
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
200
En promedio para éste período se otorgaron 4 553 888 becas
oportunidades, de las cuales 3 992 155 becas fueron a nivel básico y 632 530 a
nivel medio superior, a nivel básico 2 494 028 becas fueron otorgadas a nivel
primaria y 1 498 127 a nivel secundaria.
BECAS OPORTUNIDADES POR NIVEL EDUCATIVO Y GÉNERO
CICLO ESCOLAR
BECAS OTORGADAS
BÁSICA MEDIA SUPERIO
R TOTAL PRIMARIA SECUNDARIA
1997-1998 101,131 101,131 72,851 28,280 2000-2001 2,485,323 2,485,323 1,677,138 808,185 2001-2002 3,315,481 3,047,748 2,044,001 1,003,747 267,733 2002-2003 4,355,927 3,919,176 2,588,587 1,330,589 436,751 2003-2004 4,577,009 4,041,946 2,609,692 1,432,254 533,063 2004-2005 5,100,379 4,484,335 2,854,886 1,629,449 616,044 2005-2006 5,225,316 4,602,403 2,867,760 1,734,643 696,353 2006-2007 5,225,316 4,485,786 2,728,676 1,757,110 739,530 2007-2008 5,121,759 4,354,599 2,586,258 1,768,341 771,160 2008-2009 5,030,241 4,247,878 2,496,012 1,751,866 782,363 2009-2010 5,102,133 4,252,357 2,487,271 1,765,086 849,776
PROMEDIO 4,553,888 3,992,155 2,494,028 1,498,127 632,530
FUENTE: ELABORACIÓN CON DATOS ANEXO ESTADÍSTICO IV
INFORME 2010
A partir del 2001 se otorgan las becas oportunidades a nivel medio superior
por lo que en los primeros períodos de análisis observamos que el total se
asignaba a nivel básico, un 72 por ciento para primaria y un 28 por ciento para
secundaria, en el periodo 2001-2002 se otorga un 8 por ciento de las becas
oportunidades para el nivel medio superior, esta participación tiende a
incrementarse y para éste período su participación promedio es de 13 por ciento.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
201
PARTICIPACIÓN POR NIVEL EDUCATIVO EN LAS BECAS OTORGADAS
CICLO ESCOLAR
BECAS OTORGADAS
BÁSICA MEDIA
SUPERIORTOTAL PRIMARIA SECUNDARIA
1997-1998 100 100 72 28 0 2000-2001 100 100 67 33 0 2001-2002 100 92 67 33 8 2002-2003 100 90 66 34 10 2003-2004 100 88 65 35 12 2004-2005 100 88 64 36 12 2005-2006 100 88 62 38 13 2006-2007 100 86 61 39 14 2007-2008 100 85 59 41 15 2008-2009 100 84 59 41 16 2009-2010 100 83 58 42 17
PROMEDIO 100 88 63 37 13
FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico IV informe 2010
Para el nivel básico la proporción en promedio en éste período es del 88
por ciento de las becas; de esta proporción se otorga en promedio el 63 por ciento
para primaria y un 37 por ciento para secundaria; la asignación de las becas a
nivel primaria tendió a disminuir en tanto las de secundaria aumentaron.
TASA DE CRECIMIENTO DE LAS BECAS OPORTUNIDADES POR NIVEL EDUCATIVO
CICLO ESCOLAR
BECAS OTORGADAS
BÁSICA MEDIA SUPERIORTOTAL PRIMARIA SECUNDARIA
1997-1998 2,358 2,358 2,202 2,758 0 2001-2002 33 23 22 24 0 2002-2003 31 29 27 33 63 2003-2004 5 3 1 8 22 2004-2005 11 11 9 14 16 2005-2006 2 3 0 6 13 2006-2007 0 -3 -5 1 6 2007-2008 -2 -3 -5 1 4 2008-2009 -2 -2 -3 -1 1 2009-2010 1 0 0 1 9
PROMEDIO 9 7 5 10 17
FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico IV informe 2010
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
202
La tasa de crecimiento de las becas tendió a disminuir, siendo más notoria
la disminución a partir del ciclo 2005-2006 a la fecha, la tasa de crecimiento para
el período 2000-2010 fue de 9 por ciento, a nivel básico y superior se observa la
misma tendencia; la tasa de crecimiento a nivel básico fue de 7 por ciento, 5 por
ciento para nivel primaria y 10 por ciento para nivel secundaria, la tasa de
crecimiento a nivel superior fue en promedio del 17 por ciento, los incrementos
importantes se observan a principios de la década para nivel básico y principios
del programa para el nivel medio superior. El otorgamiento de becas en un
principio favoreció ligeramente a los hombres es en el periodo 2004-2005 cuando
se modifica la estructura del otorgamiento de becas Inclinándose levemente a
favorecer a las mujeres de acuerdo a la política de igualdad de género, en
promedio para el período el otorgamiento de becas para las mujeres fue de 2 286
642 becas y para los hombres de 2 274 991 becas, casi 50 por ciento para cada
género, a nivel primaria igual, en promedio el 50 por ciento para cada género,
siendo ligeramente favorable hacia los hombres, en éste período fue de 1 264 144
becas para los hombres y 1229 884 para las mujeres.
BECAS OPORTUNIDADES PRIMARIA Y GÉNERO
CICLO ESCOLAR
BECAS OTORGADAS PRIMARIA
TOTAL MUJERES HOMBRES TOTAL MUJERES HOMBRES
1997-1998 101,131 46,865 54,266 72,851 33,710 39,141 2000-2001 2,485,323 1,226,785 1,258,538 1,677,138 829,876 847,262 2001-2002 3,315,481 1,644,358 1,671,123 2,044,001 1,012,858 1,031,143 2002-2003 4,355,927 2,167,836 2,188,091 2,588,587 1,278,810 1,309,777 2003-2004 4,577,009 2,280,136 2,296,873 2,609,692 1,284,207 1,325,485 2004-2005 5,100,379 2,556,204 2,544,175 2,854,886 1,407,958 1,446,928 2005-2006 5,298,756 2,664,414 2,634,342 2,867,760 1,412,817 1,454,943 2006-2007 5,225,316 2,636,798 2,588,518 2,728,676 1,345,933 1,382,743 2007-2008 5,121,759 2,591,414 2,534,345 2,586,258 1,275,321 1,310,937 2008-2009 5,030,241 2,533,348 2,496,893 2,496,012 1,226,822 1,269,190 2009-2010 5,102,133 2,565,122 2,537,011 2,487,271 1,224,238 1,263,033
PROMEDIO 4,561,232 2,286,642 2,274,991 2,494,028 1,229,884 1,264,144
FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico IV informe 2010
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
203
En el siguiente cuadro observamos, que en el ciclo 2000-2001 era mayor la
participación de los hombres en las becas otorgadas, posterior a este ciclo la
participación fue de 50-50 para ambos géneros a excepción del ciclo 2007-2008
cuando se favoreció levemente a las mujeres con un 51 por ciento; en
comparación con el ciclo 1997-1998 es observable que “mejoro” la igualdad de
género con respecto a la asignación de las becas (50-50 en la participación); en el
nivel primaria, la participación promedio de las mujeres en las becas fue de 49 por
ciento y los hombres del 51 por ciento; en el ciclo 2001-2002 fue el único ciclo
donde se dio igualdad en la participación en la asignación de becas a éste nivel.
Participación de las becas oportunidades primaria y género (porcentaje)
CICLO ESCOLAR
BECAS OTORGADAS PRIMARIA
TOTAL MUJERES HOMBRES TOTAL MUJERES HOMBRES
1997-1998 100 46 54 72 46 54 2000-2001 100 49 51 67 49 51 2001-2002 100 50 50 62 50 50 2002-2003 100 50 50 59 49 51 2003-2004 100 50 50 57 49 51 2004-2005 100 50 50 56 49 51 2005-2006 100 50 50 54 49 51 2006-2007 100 50 50 52 49 51 2007-2008 100 51 49 50 49 51 2008-2009 100 50 50 50 49 51 2009-2010 100 50 50 49 49 51
PROMEDIO 100 50 50 56 49 51
FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico IV informe 2010
La tasa de crecimiento del otorgamiento de becas, fue en promedio del 9
por ciento, en el total así como por género (hombres y mujeres); el crecimiento
promedio a nivel primaria fue de 5 por ciento tanto en hombres como en mujeres;
en general la tasa de crecimiento acusa una disminución, siendo notoria a partir
del ciclo 2005-2006 donde empieza a disminuir el número de becas otorgadas, los
incrementos se dieron en una etapa anterior a este período, siendo excepción el
ciclo 2003-2004, 2005-2006, los mayores niveles se dieron al inició de la década,
en el ciclo 2001-2002 con un incremento del 22 por ciento y para el ciclo 2002-
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
204
2003 el incremento fue del 27 por ciento; el incremento promedio para éste
período es pequeño si se compra con el crecimiento obtenido en el período 1997-
2000..
TASA DE CRECIMIENTO DE LAS BECAS OPORTUNIDADES EN PRIMARIA Y
GENERO (PORCENTAJE)
CICLO ESCOLAR
BECAS OTORGADAS PRIMARIA
TOTAL MUJERES HOMBRES TOTAL MUJERES HOMBRES
1997-2000 2,358 2,518 2,219 2,202 2,362 2,065 2001-2002 33 34 33 22 22 22 2002-2003 31 32 31 27 26 27 2003-2004 5 5 5 1 0 1 2004-2005 11 12 11 9 10 9 2005-2006 4 4 4 0 0 1 2006-2007 -1 -1 -2 -5 -5 -5 2007-2008 -2 -2 -2 -5 -5 -5 2008-2009 -2 -2 -1 -3 -4 -3 2009-2010 1 1 2 0 0 0
PROMEDIO 9 9 9 5 5 5
FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico IV informe 2010
A nivel secundaria la tendencia refleja una igualdad entre ambos géneros
en cuanto a la participación en el otorgamiento de becas; las becas promedio
otorgadas en éste período a nivel secundaria para las mujeres es de 753 277 para
las mujeres, levemente superior a las otorgadas a los hombres que en promedio
fueron de 744 850 becas, que en comparación a las otorgadas en el ciclo 1997-
1998, presentaron un aumento extraordinario, que refleja la política social de
fomentar la formación de las capacidades humanas, que coadyuven a una
disminución de la desigualdad.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
205
BECAS OPORTUNIDADES SECUNDARIA Y GÉNERO
CICLO ESCOLAR
BECAS OTORGADAS SECUNDARIA
TOTAL MUJERES HOMBRES TOTAL MUJERES HOMBRES
1997-1998 101,131 46,865 54,266 28,280 13,155 15,125 2000-2001 2,485,323 1,226,785 1,258,538 808,185 396,909 411,276 2001-2002 3,315,481 1,644,358 1,671,123 1,003,747 497,968 505,779 2002-2003 4,355,927 2,167,836 2,188,091 1,330,589 665,123 665,466 2003-2004 4,577,009 2,280,136 2,296,873 1,432,254 716,211 716,043 2004-2005 5,100,379 2,556,204 2,544,175 1,629,449 821,108 808,341 2005-2006 5,298,756 2,664,414 2,634,342 1,734,643 877,216 857,427 2006-2007 5,225,316 2,636,798 2,588,518 1,757,110 890,891 866,219 2007-2008 5,121,759 2,591,414 2,534,345 1,768,341 896,309 872,032 2008-2009 5,030,241 2,533,348 2,496,893 1,751,866 883,240 868,626 2009-2010 5,102,133 2,565,122 2,537,011 1,765,086 887,798 877,288
PROMEDIO 4,561,232 2,286,642 2,274,991 1,498,127 753,277 744,850
FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico IV informe 2010
En promedio el 33 por ciento de las becas se destinó a nivel de secundaría
en el período 2000-2010, que comparándolo con el ciclo 1997-1998 fue superior
en cinco puntos porcentuales; al igual que en el nivel primaria en los primeros
períodos de análisis se observa una ligera mayor participación de los hombres en
la asignación de las becas, siendo de 53 por ciento para los hombres y un 47 por
ciento para las mujeres, a partir del ciclo 2001-2002 tiende a ser igualitaria la
participación, a excepción de los ciclos 2005-2008 se favorece a las mujeres que
para los dos últimos períodos vuelve a ser la participación de 50-50; la
participación promedio para el período tendió a ser más igualitaria en comparación
del período 1997-1998.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
206
PARTICIPACIÓN DE LAS BECAS OPORTUNIDADES SECUNDARIA Y
GENERO (PORCENTAJE)
CICLO ESCOLAR
BECAS OTORGADAS SECUNDARIA
TOTAL MUJERES HOMBRES TOTAL MUJERES HOMBRES
1997-1998 100 46 54 28 47 53 2000-2001 100 49 51 33 49 51 2001-2002 100 50 50 30 50 50 2002-2003 100 50 50 31 50 50 2003-2004 100 50 50 31 50 50 2004-2005 100 50 50 32 50 50 2005-2006 100 50 50 33 51 49 2006-2007 100 50 50 34 51 49 2007-2008 100 51 49 35 51 49 2008-2009 100 50 50 35 50 50 2009-2010 100 50 50 35 50 50
PROMEDIO 100 50 50 33 50 50
FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico IV informe 2010
La tasa de crecimiento promedio del otorgamiento de becas a nivel
secundaría fue del 10 por ciento, siendo para las mujeres la tasa del 10 por ciento
y para los hombres de un 9 por ciento, la tasa de crecimiento fue mayor en el
período de Fox y tendió a decrecer en el período de Calderón; las tasas de
crecimiento de las becas fue inferior en el período 2000-2010 en comparación al
observado en el período 1997-2000 que mostró una tasa de 2 758 por ciento para
el nivel secundaria, para las mujeres fue de 2 917 por ciento y para los hombres
de 2, 619 por ciento, en el ciclo 2008-2009 registra la tasa de crecimiento más
baja.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
207
TASA DE CRECIMIENTO DE LAS BECAS OPORTUNIDADES EN SECUNDARIA Y
GENERO (PORCENTAJE)
CICLO ESCOLAR
BECAS OTORGADAS SECUNDARIA
TOTAL MUJERES HOMBRES TOTAL MUJERES HOMBRES
1997-2000 2,358 2,518 2,219 2,758 2,917 2,619 2001-2002 33 34 33 24 25 23 2002-2003 31 32 31 33 34 32 2003-2004 5 5 5 8 8 8 2004-2005 11 12 11 14 15 13 2005-2006 4 4 4 6 7 6 2006-2007 -1 -1 -2 1 2 1 2007-2008 -2 -2 -2 1 1 1 2008-2009 -2 -2 -1 -1 -1 0 2009-2010 1 1 2 1 1 1
PROMEDIO 9 9 9 10 10 9
FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico IV informe 2010
BECAS OPORTUNIDADES POR NIVEL EDUCATIVO Y GÉNERO
CICLO ESCOLAR
BECAS OTORGADAS MEDIA SUPERIOR
TOTAL MUJERES HOMBRES TOTAL MUJERES HOMBRES
2001-2002 3,315,481 1,644,358 1,671,123 267,733 133,532 134,201 2002-2003 4,355,927 2,167,836 2,188,091 436,751 223,903 212,848 2003-2004 4,577,009 2,280,136 2,296,873 533,063 279,718 255,345 2004-2005 5,100,379 2,556,204 2,544,175 616,044 327,138 288,906 2005-2006 5,298,756 2,664,414 2,634,342 696,353 374,381 321,972 2006-2007 5,225,316 2,636,798 2,588,518 739,530 399,974 339,556 2007-2008 5,121,759 2,591,414 2,534,345 771,160 419,784 351,376 2008-2009 5,030,241 2,533,348 2,496,893 782,363 423,286 359,077 2009-2010 5,102,133 2,565,122 2,537,011 849,776 453,086 396,690
PROMEDIO 4,312,700 2,163,963 2,149,137 632,530 337,200 295,552
FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico IV informe 2010
Las becas oportunidades a nivel educativo medio superior fueron en
promedio de 632 530 becas, de las cuales 337 200 se destinaron a mujeres y 295
552 para hombres, el número de becas otorgadas a mujeres fue levemente
superior a las otorgadas a los hombres a excepción del primer año en el cual
observamos que ligeramente se favoreció a los hombres; la participación promedio
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
208
en las becas del nivel medio superior fue del 13 por ciento, en el primer ciclo la
participación fue igual tanto para mujeres como para los hombres, en lo sucesivo
la participación de los hombres tiende a decrecer y la de las mujeres tiende
aumentar, la participación promedio para el período 2000-2010 fue de 53 por
ciento para las mujeres en tanto la de los hombres fue de 47 por ciento, esto
podría deberse a la política de disminución de la desigualdad de género
favoreciendo así a las mujeres que por tiempo han sido relegadas.
PARTICIPACIÓN DE LAS BECAS OPORTUNIDADES MEDIA SUPERIOR Y
GENERO (PORCENTAJE)
CICLO ESCOLAR
BECAS OTORGADAS MEDIA SUPERIOR
TOTAL MUJERES HOMBRES TOTAL MUJERES HOMBRES 2001-2002 100 50 50 8 50 50 2002-2003 100 50 50 10 51 49 2003-2004 100 50 50 12 52 48 2004-2005 100 50 50 12 53 47 2005-2006 100 50 50 13 54 46 2006-2007 100 50 50 14 54 46 2007-2008 100 51 49 15 54 46 2008-2009 100 50 50 16 54 46 2009-2010 100 50 50 17 53 47
PROMEDIO 100 50 50 13 53 47
FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico IV informe 2010
La tasa de crecimiento promedio a nivel medio superior fue de 17 por
ciento, ésta experimento un crecimiento mayor al inicio del programa 63 por ciento
(2001-2003) y comenzó a disminuir en el ciclo siguiente, siendo más notoria la
disminución en el ciclo 2006-2007 con un 6% de crecimiento, vuelve a
incrementarse en el ciclo 2009-2010 con una tasa del 9 por ciento; las tasas de
crecimiento que experimentaron las becas para las mujeres en el ciclo medio
superior fueron en promedio superior en dos puntos porcentuales en comparación
con las otorgadas a los hombres, las tasas promedio fueron 18 por ciento para las
mujeres y 16 por ciento para los hombres; aunque para ambos casos las tasas
tendieron a decrecer, llegando a su nivel mínimo en el ciclo 2008-2009, período en
el cual es notorio un cambio en las tasas de crecimiento, donde comienzan a tener
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
209
un mayor crecimiento las becas otorgadas a los hombres en comparación con las
otorgadas a las mujeres, para el período 2008-2009 las tasas de crecimiento
fueron 1 por ciento para las mujeres y 2 por ciento para los hombres; en el ciclo
2009-2010 el crecimiento fue de 7 por ciento para las mujeres y 10 por ciento
para los hombres, siendo así la diferencia de tres puntos porcentuales a favor de
los hombres.
TASA DE CRECIMIENTO DE LAS BECAS OPORTUNIDADES MEDIA
SUPERIOR Y GENERO (PORCENTAJE)
CICLO ESCOLAR
BECAS OTORGADAS MEDIA SUPERIOR
TOTAL MUJERES HOMBRES TOTAL MUJERES HOMBRES
2002-2003 31 32 31 63 68 59 2003-2004 5 5 5 22 25 20 2004-2005 11 12 11 16 17 13 2005-2006 4 4 4 13 14 11 2006-2007 -1 -1 -2 6 7 5 2007-2008 -2 -2 -2 4 5 3 2008-2009 -2 -2 -1 1 1 2 2009-2010 1 1 2 9 7 10
PROMEDIO 6 6 6 17 18 16
FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico IV informe 2010
En el cuadro siguiente podemos observar que para el año 2007 la prueba
ENLACE arrojo los resultados siguientes: a nivel primaria, el grueso de los
estudiantes tenía un nivel elemental tanto en español como en matemáticas, los
porcentajes son: 55.3 por ciento y 57.5 por ciento respectivamente, el 21.8 por
ciento en español y 19 por ciento en matemáticas son de nivel bueno; el nivel de
excelencia sólo representan un 2.8 por ciento para español y un 3.3 por ciento
para matemáticas y el nivel de insuficiencia es del 20.1 por ciento para español y
20.2 por ciento para matemáticas.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
210
RESULTADO DE LA PRUEBA DE ENLACE 2007 (PORCENTAJES)
CONCEPTO INSUFICIENTE ELEMENTAL BUENO EXCELENTE
PRIMARIA ESPAÑOL 20.1 55.3 21.8 2.8
MATEMÁTICAS 20.2 57.5 19.0 3.3 ASIGNATURA
ANUAL N.A. N.A. N.A. N.A.
SECUNDARIA ESPAÑOL 36.3 44.8 17.9 1
MATEMÁTICAS 57.1 37.3 5.1 0.5 ASIGNATURA
ANUAL N.A. N.A. N.A. N.A.
MEDIA SUPERIOR
COMPRENSIÓN LECTORA N.A. N.A. N.A. N.A.
MATEMÁTICAS N.A. N.A. N.A. N.A.
FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico IV informe 2010
n.a.= no aplica
A nivel secundaria la mayor parte de los estudiantes 44.8 por ciento tiene
un nivel elemental en español y un nivel de insuficiencia del 57.1 por ciento en
matemáticas; un 37.3 por ciento tiene conocimientos elementales en matemáticas,
sólo el 17.9 por ciento en español y el 5.1 por ciento en matemáticas tienen un
nivel bueno, a nivel secundaria sólo el 1 por ciento en español y el 0.5 por ciento
en matemáticas tienen un nivel de excelencia. Estos resultados reflejan la
problemática de insuficiencia en la calidad de la educación en México, tema que
preocupa a la mayoría de los mexicanos, pues si bien se considera que la
educación forma capacidades para lograr un crecimiento económico, se está
obteniendo bajos resultados, en éste contexto las políticas para mejorar la calidad
de la educación deben ser implementadas y verificadas en su cumplimiento. Entre
estas políticas se encuentran: fomentar mejores métodos de enseñanza, capacitar
a los profesores, propiciar que los padres ayuden en la formación educativa de los
hijos, así como la colaboración de los mismos en referencia al cumplimiento de los
programas de estudio. A nivel medio superior en éste año no se aplicaba aún el
examen ENLACE. Para 2008 se presenta la misma tendencia que el año anterior,
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
211
el grueso de estudiantes a nivel primaria tiene un nivel elemental, 48.7 por ciento
en español, 49.5 por ciento para matemáticas y un 41.4 por ciento en asignatura
anual, el porcentaje para el nivel bueno es: 26.7 por ciento en español, 23 por
ciento en matemáticas y un 20.6 por ciento en asignatura anual; en el nivel de
excelencia se tuvo un 3.8 por ciento en español, 4.7 por ciento en matemáticas y
un 0.4 por ciento en asignatura anual Y para el nivel de insuficiencia los
porcentajes fueron: 20.8 por ciento para español, 22.8 por ciento para
matemáticas y un 37.6 por ciento para asignatura natural
RESULTADO DE LA PRUEBA DE ENLACE 2008 (PORCENTAJES)
CONCEPTO INSUFICIENTE ELEMENTAL BUENO EXCELENTE
PRIMARIA ESPAÑOL 20.8 48.7 26.7 3.8
MATEMÁTICAS 22.8 49.5 23 4.7 ASIGNATURA
ANUAL 37.6 41.4 20.6 0.4
SECUNDARIA ESPAÑOL 32.9 49.2 17.1 0.8
MATEMÁTICAS 55.1 35.7 8.3 0.9 ASIGNATURA
ANUAL 20.2 60.7 18.7 0.5
MEDIA SUPERIOR
COMPRENSIÓN LECTORA 12.5 35.5 45.5 6.7
MATEMÁTICAS 46.6 37.8 12.2 3.4
FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico IV informe 2010
A nivel secundaria la mayoría de la población estudiantil tiene un nivel
elemental, el 49.2 por ciento de la población estudiantil tiene un nivel elemental en
español, un 35.7 por ciento en matemáticas y un 60.7 en asignatura elemental; el
nivel bueno presento un porcentaje del 17.1 por ciento en español, 8.3 en
matemáticas y un 18.7 por ciento para asignatura anual, el nivel de excelencia
estuvo representado con un 0.8 por ciento de la población estudiantil en el área de
español, un 0.9 en el área de matemáticas y un 0.5 por ciento en asignatura
natural; el nivel de insuficiencia fue de un 32.9 por ciento español, un 55.1 por
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
212
ciento para matemáticas y un 20.2 por ciento para asignatura anual. El nivel medio
superior presenta un buen nivel en comprensión lectora con un 45.5 por ciento, un
insuficiente nivel en matemáticas con un 46.6 por ciento, a nivel elemental se tuvo
un 35.5 por ciento en la comprensión lectora y un 37.8 por ciento en matemáticas,
el 12.2 por ciento tuvo un nivel bueno y sólo un 3.4 por ciento presento un nivel de
excelencia en ésta asignatura; el 6.7 por ciento tuvo excelencia en comprensión
lectora y el nivel de insuficiencia en ésta fue de 12.5 por ciento.
RESULTADO DE LA PRUEBA DE ENLACE 2009 (PORCENTAJES)
CONCEPTO INSUFICIENTE ELEMENTAL BUENO EXCELENTE
PRIMARIA ESPAÑOL 19.2 48.0 28.0 4.8
MATEMÁTICAS 20.3 48.6 24.9 6.1 ASIGNATURA
ANUAL 24.1 33.0 36.9 6.0
SECUNDARIA ESPAÑOL 31.7 49.5 18.0 0.8
MATEMÁTICAS 54.5 35.5 9.1 1.0 ASIGNATURA
ANUAL 11.2 33.0 48.2 7.5
MEDIA SUPERIOR
COMPRENSIÓN LECTORA 17.0 33.1 42.6 7.2
MATEMÁTICAS 46.1 35.1 13.9 4.8
FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico IV informe 2010
Para el año 2009, aumento ligeramente el porcentaje de excelencia en los
tres niveles educativos, se muestra la misma tendencia que los dos años
anteriores, también es observable que la asignatura de matemáticas presenta
dificultades para ser comprendida tanto a nivel secundaria como a nivel medio
superior. En el cuadro siguiente podemos observar que la insuficiencia a nivel
primaria aumento en el año 2008 y disminuyo en 2009, ésta insuficiencia fue en
promedio en la asignatura de español para el período 2007-2009 del 20 por
ciento; en matemáticas en promedio fue de 21.1 por ciento y en asignatura anual
de 30.9 por ciento; a nivel secundaria en el período 2007-2009, el nivel de
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
213
insuficiencia tendió a decrecer, el nivel de insuficiencia promedio fue: español 33.6
por ciento, matemáticas 55.6 por ciento y materia anual 15.7 por ciento; a nivel
medio superior. La insuficiencia en capacidad lectora aumento de 12.5 a 17 por
ciento en promedio fue de 14.8 por ciento; en matemáticas disminuyo ligeramente
ésta fue en promedio de 46.4 por ciento.
RESULTADO DE LA PRUEBA DE ENLACE PORCENTAJE INSUFICIENTE
CONCEPTO 2007 2008 2009 PROMEDIO
PRIMARIA ESPAÑOL 20.1 20.8 19.2 20.0
MATEMÁTICAS 20.2 22.8 20.3 21.1 ASIGNATURA ANUAL N.A. 37.6 24.1 30.9
SECUNDARIA ESPAÑOL 36.3 32.9 31.7 33.6
MATEMÁTICAS 57.1 55.1 54.5 55.6 ASIGNATURA ANUAL N.A. 20.2 11.2 15.7
MEDIA SUPERIOR COMPRENSIÓN
LECTORA N.A. 12.5 17 14.8
MATEMÁTICAS N.A. 46.6 46.1 46.4
FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico IV informe 2010
N.A.= NO APLICA
El porcentaje de los estudiantes, tanto en primaria como en secundaria es
mayor en este nivel elemental aunque este tiende a disminuir en el nivel primaria
y secundaria a excepción de la asignatura de español a nivel secundaria donde ha
aumentado, así el 50.7 por ciento en promedio de los estudiantes de nivel primaria
poseen un nivel elemental en español, un 51.9 lo tiene en matemáticas y un 37.2
por ciento en asignatura anual, la disminución en el nivel elemental a nivel primaria
en 2008 está relacionada con un aumento en el nivel de insuficiencia, en 2009 con
un aumento en el nivel bueno y de excelencia; a nivel secundaria el porcentaje en
promedio es 47.8 por ciento para español, 36.2 por ciento en matemáticas y 46.9
por ciento en asignatura anual, a este nivel la disminución esta compensada con
un aumento en el nivel bueno y de excelencia; en el nivel medio superior se
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
214
presenta una disminución en el nivel elemental, tanto en la comprensión lectora
como en matemáticas, estas parecen haberse desplazado hacia el nivel bueno y
excelente en lo referente a matemáticas, pero no en comprensión lectora en el
cual la disminución del nivel elemental parece estar compensada por un aumento
en el nivel de insuficiencia; en el nivel medio superior los porcentajes promedios
de los estudiantes con nivel elemental son: 34.3 por ciento para capacidad lectora
y 36.5 en matemáticas; en base a estas observaciones podemos decir que la
situación en cuanto a aprendizaje ha mejorado levemente, siendo necesario
enfatizar en la necesidad de elevar los niveles de aprendizaje en especial en
matemáticas.
RESULTADO DE LA PRUEBA DE ENLACE PORCENTAJE ELEMENTAL
CONCEPTO 2007 2008 2009 PROMEDIO
PRIMARIA ESPAÑOL 55.3 48.7 48.0 50.7 MATEMÁTICAS 57.5 49.5 48.6 51.9 ASIGNATURA ANUAL N.A. 41.4 33.0 37.2
SECUNDARIA ESPAÑOL 44.8 49.2 49.5 47.8 MATEMÁTICAS 37.3 35.7 35.5 36.2 ASIGNATURA ANUAL N.A. 60.7 33.0 46.9
MEDIA SUPERIOR COMPRENSIÓN LECTORA N.A. 35.5 33.1 34.3
MATEMÁTICAS N.A. 37.8 35.1 36.5
FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico IV informe 2010
N.A.= NO APLICA
Los resultados de la prueba ENLACE para el nivel bueno indican que éste
tendió a aumentar a excepción, en el nivel medio superior en el que la asignatura
comprensión lectora muestra una disminución, que puede deberse a un aumento
en el nivel excelente en parte y en otra al aumento en el nivel de insuficiencia,
como se puede observar en los cuadros correspondientes.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
215
RESULTADO DE LA PRUEBA DE ENLACE PORCENTAJE BUENO
CONCEPTO 2007 2008 2009 PROMEDIO
PRIMARIA ESPAÑOL 21.8 26.7 28 25.5
MATEMÁTICAS 19 23 24.9 22.3 ASIGNATURA
ANUAL N.A. 20.6 36.9 28.8
SECUNDARIA ESPAÑOL 17.9 17.1 18 17.7
MATEMÁTICAS 5.1 8.3 9.1 7.5 ASIGNATURA
ANUAL N.A. 18.7 48.2 33.5
MEDIA SUPERIOR COMPRENSIÓN
LECTORA N.A. 45.5 42.6 44.1
MATEMÁTICAS N.A. 12.2 13.9 13.1
FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico IV informe 2010
N.A.= NO APLICA
En promedio a nivel primaria se tiene una población del 25.5 por ciento con
un nivel bueno en español, un 22.3 por ciento con nivel bueno en matemáticas y
un 28.8 por ciento con un nivel bueno en asignatura anual; a nivel secundaria el
porcentaje fue: 17.7 por ciento en español, un 7.5 por ciento en promedio en
matemáticas y un 33.5 por ciento en asignatura anual; a nivel medio superior en
promedio un 44.1 por ciento tiene un buen nivel en español y un 13.1 por ciento un
buen nivel en matemáticas.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
216
RESULTADO DE LA PRUEBA DE ENLACE PORCENTAJE EXCELENTE
CONCEPTO 2007 2008 2009 PROMEDIO
PRIMARIA ESPAÑOL 2.8 3.8 4.8 3.8
MATEMÁTICAS 3.3 4.7 6.1 4.7 ASIGNATURA ANUAL N.A. 0.4 6 3.2
SECUNDARIA ESPAÑOL 1 0.8 0.8 0.9
MATEMÁTICAS 0.5 0.9 1 0.8 ASIGNATURA ANUAL N.A. 0.5 7.5 4.0
MEDIA SUPERIOR COMPRENSIÓN LECTORA N.A. 6.7 7.2 7.0
MATEMÁTICAS N.A. 3.4 4.8 4.1
FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico IV informe 2010
N.A.= NO APLICA
El nivel de excelencia tendió a crecer ligeramente, a nivel primaria el
promedio de alumnos con nivel de excelencia en español fue de 3.8 por ciento; en
matemáticas el porcentaje fue de 4.7 por ciento y en asignatura anual de 3.2 por
ciento; a nivel secundaria el nivel de excelencia disminuyo ligeramente en la
asignatura de español, su promedio fue de 0.9 por ciento, en matemáticas fue de
0.8 por ciento y en asignatura anual de 4 por ciento; a nivel medio superior en
comprensión lectora el 7 por ciento de los alumnos tenía un nivel de excelencia y
un 4.1 por ciento en matemáticas.
En el siguiente cuadro se presentan los Gastos en Algunos programas para
la superación de la pobreza en relación con la educación; el Programa Educación
Inicial y Básica para la población Rural e Indígena, en términos corrientes
presenta una tendencia creciente, que significa que se desarrolló de acuerdo con
la política de inclusión de los grupos marginados, en términos constantes presenta
variabilidad, para el período 2000-2010 el gasto promedio para éste programa fue
de: 1 912.2 millones de pesos constantes; El programa Acciones Compensatorias
para Abatir el Rezago Educativo en Educación Inicial y Básica (CONAFE),
muestra variabilidad, el promedio de gasto asignado a éste programa fue de: 2
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
217
329.3 millones de pesos constantes de 2003, un monto superior al otorgado al
programa Educación Inicial y Básica para la población Rural e Indígena, y
representa más del doble de gasto si se le compara con el programa Escuelas de
Calidad que para éste período su gasto promedio fue de: 1 082.9 millones de
pesos constantes de 2003, este diferencial en gasto es acorde a la política de
disminuir rezago educativo, cuyo sustento ideológico es que el gasto destinado a
abatir el rezago educativo va a generar un aumento en capacidades y
oportunidades para acceder a un mejor empleo y por tanto un mayor nivel de
ingresos.
GASTO EN PROGRAMAS PARA LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA
MILLONES DE PESOS Y MILLONES PESOS DIC 2003=100)
AÑO
PROGRAMA EDUCACIÓN BÁSICA
RURAL E INDÍGENA(CONAFE
ACCIONES COMPENSATORIA ABATIR REZAGO
EDUCATIVO
PROGRAMAS ESCUELAS DE
CALIDAD
MILLONES $ 2003=100 MILLONES $ 2003=100 MILLONES $ 2003=100 2000 1,359.0 1,627.9 2,185.7 2,618.2 2001 1,546.4 1,793.3 2,187.1 2,536.4 350.0 405.9 2002 1,934.8 2,149.8 2,254.4 2,504.9 1,200.0 1,333.3 2003 1,949.3 2,014.8 2,242.5 2,317.8 1,265.7 1,308.2 2004 1,923.6 1,819.2 4,439.4 4,198.4 2,335.9 2,209.1 2005 2,136.4 1,939.2 2,136.3 1,939.1 1,247.5 1,132.3 2006 2,148.1 1,828.3 2,181.9 1,857.1 502.0 427.3 2007 2,241.5 1,822.5 2,216.0 1,801.8 1,268.5 1,031.4 2008 2,824.6 2,118.0 2,883.5 2,162.2 1,232.2 924.0 2009 2,885.5 2,062.4 2,656.6 1,898.8 1,455.4 1,040.2 2010 2,698.9 1,859.1 2,594.7 1,787.4 1,477.4 1,017.7
PROMEDIO 2,149.8 1,912.2 2,543.5 2,329.3 1,121.3 1,082.9
FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico iv informe 2010
*EDUCACIÓN INICIAL Y BÁSICA CONAFE
El Programa Educación Inicial y Básica para la población Rural e Indígena,
mostró una tendencia decreciente a excepción de los períodos 2001-2002 y 2007-
2008, con tasas de crecimiento de 19.9 y 16.2 por ciento respectivamente, la tasa
de crecimiento del gasto en promedio para éste programa fue de: 1.8 por ciento;
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
218
si bien el Programa Acciones Compensatorias para Abatir el Rezago Educativo en
Educación Inicial y Básica (CONAFE), se le asignó un mayor gasto, su tasa de
crecimiento para éste período 2000-2010 fue de sólo el 1 por ciento, su tasa de
crecimiento en general mostró una tendencia decreciente los períodos de
crecimiento fueron en 2003-2004 y 2007-2008, con tasas de 81.1 por ciento y 20
por ciento y el período con menor crecimiento fue en 2004-2005 con una tasa de -
53.8 por ciento.
El programa Escuelas de Calidad para éste período tuvo un crecimiento del
36.2 por ciento, si bien fue el que menor gasto recibió de los tres programas,
también fue el que experimento un mayor crecimiento sus crecimientos más
elevados fueron en el período 2001-2002 con una tasa de crecimiento del 228.5
por ciento y en 2006-2007 con una tasa de 141.4 por ciento, su caída más
pronunciada fue en el período 2005-2006 con una tasa del -62.3 por ciento.
TASA DE CRECIMIENTO DEL GASTO EN PROGRAMAS PARA LA SUPERACIÓN DE LA
POBREZA (PORCENTAJES)
AÑOS EDUCACIÓN
BÁSICA RURAL E INDÍGENA
ABATIR REZAGO
EDUCATIVO*ESCUELAS CALIDAD
2000-2001 10.2 -3.1 2001-2002 19.9 -1.2 228.5 2002-2003 -6.3 -7.5 -1.9 2003-2004 -9.7 81.1 68.9 2004-2005 6.6 -53.8 -48.7 2005-2006 -5.7 -4.2 -62.3 2006-2007 -0.3 -3.0 141.4 2007-2008 16.2 20.0 -10.4 2008-2009 -2.6 -12.2 12.6 2009-2010 -9.9 -5.9 -2.2
PROMEDIO 1.8 1.0 36.2
FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico 2010
*EDUCACIÓN INICIAL Y BÁSICA CONAFE
B) SALUD
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
219
El gasto asignado para la superación de la pobreza, en el renglón Seguro
Popular para el período 2002-2010, fue en promedio de 13 015.6 millones de
pesos de 2003, en términos corrientes presento una tendencia creciente, en
términos constantes en los años 2002-2003 creció y posterior a este período
decreció llegando a su mínimo crecimiento en 2007 con una tasa de crecimiento
del 7.4 por ciento y de ahí comienza a crecer de nuevo llegando a una tasa de
crecimiento del 50 por ciento para el 2010, el crecimiento promedio para este
período fue del 127.2 por ciento; el gasto promedio asignado al IMSS
oportunidades, para el período 2000-2010 fue de 4 360.4 millones de pesos
constantes de 2003, este gasto no mostró un gran dinamismo, su tasa de
crecimiento promedio para el período fue de 1.6 por ciento, sus caídas más
notorias fueron en 2002 con una tasa de -8.3 por ciento y 2004 con -6.3 por ciento
y un aumento del 13 por ciento para 2009; en comparación con el programa de
Seguro Popular, su asignación en gasto fue en promedio de un tercio.
GASTO PARA LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA (SALUD) MILLONES DE PESOS
AÑO SEGURO POPULAR IMSS OPORTUNIDADES
MILLONES $ 2003=100 CRECIMIENTO MILLONES
$ 2003=100 CRECIMIENTO
2000 3,665.8 4,391.2 2001 3,859.3 4,475.6 1.9 2002 191.0 212.2 3,693.7 4,104.1 -8.3 2003 633.0 654.3 208.3 4,158.0 4,297.7 4.7 2004 4,432.0 4,191.4 540.6 4,256.0 4,025.0 -6.3 2005 8,570.7 7,779.5 85.6 4,336.4 3,936.1 -2.2 2006 16,781.0 14,282.9 83.6 4,973.6 4,233.2 7.5 2007 18,864.3 15,338.1 7.4 5,012.9 4,075.9 -3.7 2008 24,915.6 18,683.0 21.8 5,884.0 4,412.1 8.2 2009 31,275.3 22,353.9 19.6 6,974.9 4,985.3 13.0
2010 e 48,842.1 33,644.8 50.5 7,300.0 5,028.6 0.9 PROMEDIO 17,167.2 13,015.6 127.2 4,919.5 4,360.4 1.6
Fuente: Elaboración propia en base Anexo Estadístico IV informe Felipe
Calderón H.
E = ESTIMADO
En el siguiente podemos observar que casi la mitad de las personas
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
220
usuarias del servicio de salud no es asegurada, en promedio esta población es de
41,139,000 personas, de las cuales su mayoría es atendida en la Secretaria de
Salud que en promedio son 30,577,300 personas y 10,450,000 personas son
atendidas en el IMSS Oportunidades.
POBLACIÓN USUARIA DEL SERVICIO DE SALUD (MILES PERSONAS)
AÑO TOTAL POBLACIÓN NO ASEGURADA
TOTAL SECRETARIA SALUD.
IMSS OPORTUNIDADES
UNIVERSITA. 2003=100
1995 62,992.0 30,916.0 20,084.0 10,540.0 2000 77,066.0 37,403.0 26,478.0 10,925.0 2001 78,248.0 37,720.0 27,016.0 10,704.0 2004 84,593.0 41,385.0 31,186.0 10,199.0 2005 88,093.0 43,709.0 33,323.0 10,049.0 337.0 2006 90,964.0 43,386.0 32,634.0 10,683.0 69.0 2007 85,437.0 41,267.0 30,490.0 10,571.0 207.0 2008 85,082.0 40,552.0 30,268.0 10,284.0 - 2009 90,477.0 43,001.0 32,492.0 10,311.0 198.0
2010 e 89,461.0 41,826.0 31,309.0 10,320.0 197.0 PROMEDIO 85,491.2 41,138.8 30,577.3 10,449.6 201.6
Fuente: Elaboración Propia en base Anexo Estadístico IV informe Felipe
Calderón H.
e = ESTIMADA
En promedio las personas atendidas en el servicio de salud y en particular
en la Secretaria de Salud son mayor a las atendidas en el año 1995 a excepción
de las personas atendidas por el IMSS Oportunidades que podemos observar en
el cuadro siguiente les ligeramente inferior a las personas atendidas en 1995.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
221
PARTICIPACIÓN DE LA POBLACIÓN USUARIA DEL SERVICIO DE SALUD
(PORCENTAJE)
AÑO TOTAL
POBLACIÓN NO ASEGURADA
TOTAL SECRETARIA SALUD
IMSS OPORTUNIDADES
UNIVERSITA. 2003=100
1997 100.0 49.1 65.0 34.1 0.0 2000 100.0 48.5 70.8 29.2 0.0 2001 100.0 48.2 71.6 28.4 0.0 2004 100.0 48.9 75.4 24.6 0.0 2005 100.0 49.6 76.2 23.0 0.8 2006 100.0 47.7 75.2 24.6 0.2 2007 100.0 48.3 73.9 25.6 0.5 2008 100.0 47.7 74.6 25.4 2009 100.0 47.5 75.6 24.0 0.5
2010 e 100.0 46.8 74.9 24.7 0.5 PROMEDIO 100.0 48.1 74.2 25.5 0.5
Fuente: Elaboración Propia en base Anexo Estadístico IV informe Felipe
Calderón H.
La población no asegurada que accede al servicio de salud para el periodo
2000-2010 fue en promedio del 48.1 por ciento, inferior en un punto porcentual en
comparación al año 1997 cuya participación fue mayor con un 49.1 por ciento.
Esto se debe a un aumento en la población asegurada; La población atendida por
la Secretaria de Salud fue en promedio del 74.2 por ciento superior a la atendida
en 1997 que entonces era del 65 por ciento; las persona atendidas por el IMSS
Oportunidades en promedio representan el 25.5 por ciento de las personas no
aseguradas y su porcentaje es inferior al presentado en el año de 1997 cuya
participación fue de 34.1 por ciento; los Universitarios tienen el 0.5 por ciento en
promedio de la población no asegurada que acceden al servicio de Salud.
El crecimiento de la población usuaria del servicio de salud, en promedio
fue del 2 por ciento para el período 2000-2010, inferior al promedio logrado en el
período 1995-2000 que fue en promedio del 4 por ciento anual; el crecimiento de
la población no asegurada usuaria del servicio de salud fue en promedio del 1.5
por ciento, mostrando una tasa negativa desde el período 2006-2007 hasta el
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
222
2010, a excepción del período 2008-2009, que corresponde al período de crisis,
misma que deteriora los ingresos y acrecienta el número de personas que no
puede acceder al servicio de salud privado o por reducción de empleo y con ello
perdida en el acceso a la seguridad social, por tanto la gente acude a la
Secretaria de Salud.
CRECIMIENTO DE LA POBLACIÓN USUARIA DEL SERVICIO DE SALUD
AÑO TOTAL
POBLACIÓN NO ASEGURADA
TOTAL SECRETARIA SALUD
IMSS OPORTUNIDADES.
UNIVERSITA. 2003=100
1995-2000 22.3 21.0 31.8 3.7 2000-2001 1.5 0.8 2.0 -2.0 2001-2004 8.1 9.7 15.4 -4.7 2004-2005 4.1 5.6 6.9 -1.5 2005-2006 3.3 -0.7 -2.1 6.3 -79.5 2006-2007 -6.1 -4.9 -6.6 -1.0 200.0 2007-2008 -0.4 -1.7 -0.7 -2.7 2008-2009 6.3 6.0 7.3 0.3
2009-2010e -1.1 -2.7 -3.6 0.1 -0.5 PROMEDIO 2.0 1.5 2.3 -0.7 40.0
Fuente: Elaboración Propia en base Anexo Estadístico IV informe de
Gobierno Felipe Calderón
La tasa de crecimiento de la población que acude al IMSS Oportunidades
tendió a decrecer, a lo largo del período mostró tasas de crecimiento negativas, en
el período 2005-2006 la tasa de crecimiento fue de 6.3 por ciento, la tasa de
crecimiento para el período en promedio fue de -0.7 por ciento inferior al
crecimiento experimentado en el período 1995-2000, que si bien fue de 0.7 por
ciento también, esta fue positiva, lo que implica que disminuyo la población
atendida; por último la tasa de crecimiento de los universitarios que acceden al
servicio de salud en promedio para el período fue del 40 por ciento, mostrando
una caída del 79.5 por ciento en el período 2005-2006.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
223
POBLACIÓN BENEFICIARIA SEGURO POPULAR
AÑO BENEFICIARIO CRECIMIENTOPRESUPUESTO MILES PESOS
2003=100
CRECIMIENTOPRESUPUESTO
PERSONA PESOS 2003
CRECIMIENTO
2005 11,404,861.0 5,842,642.3 512.3 2006 15,672,374.0 37.4 10,209,032.3 74.7 651.4 27.22007 21,834,619.0 39.3 17,777,441.3 74.1 814.2 25.02008 27,176,914.0 24.5 18,899,702.3 6.3 695.4 -14.62009 31,132,949.0 14.6 24,135,505.7 27.7 775.2 11.5
2010 e 37,718,283.0 21.2 21,302,171.9 -11.7 564.8 -27.1
PROMEDIO 16,104,444.4 27.4 12,270,812.0 34.2 364.8 4,4
Fuente: Elaboración Propia en base Anexo Estadístico IV informe Felipe
Calderón H.
e = ESTIMADA
La tasa de crecimiento de los beneficiarios del Seguro Popular, en
promedio para el período 2005-2010 fue del 27.4 por ciento, con una tendencia
decreciente 2007-2009; el presupuesto para este programa tuvo un crecimiento
promedio del 34.2 por ciento, con una caída del -11.7 por ciento en el período
2009-2010, en referencia al presupuesto por persona el mismo mostró un
crecimiento promedio del 4.4 por ciento para el período 2005-2010, con dos
caídas uno en el período 2007-2008 con una tasa del -14.6 por ciento, y otra en el
período 2009-2010 con una tasa mayor del -27.1 por ciento.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
224
INDICADORES DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL EN SALUD
(SEGURO POPULAR DE SALUD)
AÑO
ENTIDADES
ATENDIDAS SPS
CRECIMIENTO
%AFILIADOS QUE SE INTEGRAN SEG. SOC.
CRECIMIENTO
PROMEDIO $
CUOTAS CAPTADAS (BENEF)
CRECIMIENTO
2002 20 0.02 27.1 2003 24 20.0 0.04 100.0 64.9 139.1 2004 29 20.8 0.11 175.0 11.1 -82.8 2005 32 10.3 0.2 109.1 11.2 0.9 2006 32 0.0 0.3 39.1 7.6 -31.9 2007 32 0.0 0.4 37.5 4.3 -43.4 2008 32 0.0 0.6 25.0 6.3 45.8 2009 32 0.0 0.6 14.5 4.2 -33.8
2010 e 32 0.0 0.7 9.5 1.6 -62.2 PROMEDI
O 29 6.4 0.34 63.7 15 -8.6
Fuente: Elaboración Propia en base Anexo Estadístico IV informe Felipe
Calderón H.
e = ESTIMADA
En la actualidad el Seguro Popular de Salud abarca a las 32 Entidades, en
el año 2002 abarcaba sólo 20 entidades, en el 2003 con un crecimiento del 20 por
ciento abarca 4 entidades más, en 2004 con un crecimiento del casi 21 por ciento
logra alcanzar a cubrir otras cinco entidades y para el 2005 abarca el total de las
mismas; en promedio el 0.34 por ciento de los afiliados al Seguro Popular se
integró a la Seguridad Social, esto en base a estimaciones del Conteo de
Población y Vivienda, si bien el porcentaje es bajo la tasa de crecimiento que
mostró, fue en promedio del 63.7 por ciento, con una tasa decreciente a partir del
año 2005 llegando a su tasa mínima en 2010 con un 9.5 por ciento; por último las
cuotas captadas por beneficiario en promedio para el período 2002-2010 en
promedio fueron de 15 pesos del 2003, la captación más alta fue en el año 2003
con 64.9 pesos y en 2010 su nivel mínimo fue de 1.6 pesos del 2003, como
podemos observar en el cuadro, el crecimiento para el período fue de -8.6 por
ciento.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
225
POBLACIÓN BENEFICIARIA DE SERVICIOS ESPECIALES POR VIOLENCIA FAMILIAR Y GÉNERO
AÑO BENEFICIARIO CRECIMIENTOPRESUPUESTO MILES PESOS
2003=100 CRECIMIENTO
PRESUPUESTO PERSONA
PESOS 2003 CRECIMIENTO
2005 24,375.0 51,428,052.1 2,109,868.8 2006 31,907.0 30.9 33,055,196.2 -35.7 1,035,985.7 -50.9 2007 57,579.0 80.5 41,060,248.8 24.2 713,111.5 -31.2 2008 68,555.0 19.1 90,593,915.7 120.6 1,321,477.9 85.32009 94,118.0 37.3 88,802,624.5 -2.0 943,524.3 -28.6 2010 e 84,163.0 -10.6 94,718,891.6 6.7 1,125,422.0 19.3
PROMEDIO 60,116.2 31.4 66,609,821.5 22.8 1,208,231.7 -1.2
Fuente: Elaboración Propia en base Anexo Estadístico IV informe Felipe
Calderón H.
La tasa de crecimiento de los beneficiarios del programa de servicios
especiales por violencia familiar y género para el período 2005-2010 en promedio
fue del 31.4 por ciento, con una caída para el período 2009-2010 de un -10.6 por
ciento; en cuanto al presupuesto este fue en promedio de 66 mil millones de pesos
de 2003, el crecimiento para el período fue de 22.8 por ciento, en el período 2007-
2008 experimento su mayor crecimiento con una tasa del 120 por ciento y su
caída más pronunciada fue en el período 2005-2006 con un menos 35.7 por
ciento. El presupuesto por persona es elevado, este se obtuvo de dividir el
presupuesto entre el número de beneficiarios, el presupuesto parece incluir él
total, inclusive los gastos administrativos y no sólo los destinados al beneficio de la
población que acude por ayuda.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
226
INDICADORES DE MORBILIDAD Y MORTALIDAD
AÑO ESPERANZA DE VIDA
TASA DE MORTALIDAD
GENERAL
CAUSAS DE MORTALIDAD GENERAL (% )
ENFERMEDAD TRANSMISIBLE*
NO TRANSMISIBLE
LESIONES ACCIDENTALES
1990 70.6 5.0 26.0 57.8 13.2 2000 73.9 4.4 15.4 70.7 11.3 2005 74.6 4.8 13.1 74.3 10.12006 74.8 4.7 12.7 74.5 10.3 2007 75.0 4.9 12.2 75.2 10.1 2008 75.1 5.0 11.9 76.4 9.4 2009 75.3 4.9 12.0 74.8 10.7
2010 e 75.4 5.0 11.6 75.0 11.1 PROMEDIO 74.9 4.8 12.7 74.4 10.4
Fuente: Elaboración Propia en base Anexo Estadístico IV informe Felipe
Calderón H.
* TRANSMISIBLES, DE LA NUTRICIÓN Y DE LA REPRODUCCIÓN
La esperanza de vida para el período 2000-2010 en promedio fue de 74.9
años, superior a la que se tenía en el año 1990 que era de 70.6 años; la tasa de
mortalidad disminuyo ligeramente pasando de 5 por ciento en 1990 a 4.8 por
ciento en promedio para el período 2000-2010; entre las causas de mortalidad, la
que ocupa el primer lugar son las enfermedades no transmisibles con un 74.4 por
ciento, superior a la registrada en 1990 que entonces era de un 57.8 por ciento; le
sigue las enfermedades transmisibles cuya tasa es en promedio del 12.7 por
ciento, inferior a la presentada en el período 1990 cuya tasa fue de 26.0 por
ciento; la mortalidad por lesiones accidentales y no accidentales representa en
promedio el 10.4 por ciento, inferior a la presentada en el año de 1990 cuya tasa
era de 13.2 por ciento. En base a estos resultados podemos afirmar que las
condiciones en materia de salud mejoraron ya que aumento la esperanza de vida
y disminuyo ligeramente la tasa de mortalidad, según estos datos disminuyo la
mortalidad por enfermedades transmisible, que implicaría un buen manejo de
estas dadas la enfermedades mortales presentadas en los últimos años.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
227
CRECIMIENTO DE LOS INDICADORES DE MORBILIDAD Y MORTALIDAD
AÑO ESPERANZA DE VIDA
TASA MORTALIDAD
GENERAL
CAUSAS DE MORTALIDAD GENERAL (% )
ENFERMEDADES TRANSMISIBLE.*
NO TRANSMISIBLES
LESIONES ACCIDENTALES
Y NO 1990-2000 4.7 -12.0 -40.8 22.3 -14.4 2000-2005 0.9 9.1 -14.9 5.1 -10.6 2005-2006 0.3 -2.1 -3.1 0.3 2.0 2006-2007 0.3 4.3 -3.9 0.9 -1.9 2007-2008 0.1 2.0 -2.5 1.6 -6.9 2008-2009 0.3 -2.0 0.8 -2.1 13.8 2009-2010e 0.1 2.0 -3.3 0.3 3.7 PROMEDIO 0.3 2.2 -4.5 1.0 0.01
Fuente: Elaboración Propia en base Anexo Estadístico IV informe Felipe
Calderón H.
La tasa de crecimiento de la esperanza de vida, en promedio fue del 0.3 por
ciento anual para el período 2000-2010, está presento un mayor crecimiento en el
período 1990-2000 con una tasa del 0.94 por ciento anual, la tasa de mortalidad,
también tendió a decrecer más en el período comprendido de 1990-2000, con una
tasa del -2.2 por ciento y para el período 2000-2010 en promedio fue del 2.2 por
ciento; en base a este cuadro las mayores mejorías se dan entre el período 1990-
2000.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
228
INDICADORES DE SALUD DEL PROGRAMA IMSS OPORTUNIDADES
AÑO
TASA MORTALIDAD
INFANTIL RELAC. A
MEDIA NAL.
% COBERTURA ANTICONCEPTIVA
POSPARTO
% ESQUEMA VACUNACIÓN
COMPLETA NIÑOS 1 AÑO
% ESTADO NUTRICIONAL
MENOR 5 AÑOS
2000 9.35 83.69 94.60 95.69 2001 9.82 83.63 98.70 104.35 2002 9.09 84.80 98.80 97.80 2003 7.73 83.15 99.30 107.41 2004 6.79 81.32 99.30 100.39 2005 6.94 82.03 98.90 93.80 2006 7.82 82.46 98.80 99.32 2007 7.42 80.87 98.90 100.57 2008 7.89 78.94 98.40 96.77 2009 6.40 79.00 98.50 105.25
2010 e 6.64 82.80 98.50 98.40 PROMEDIO 7.81 82.06 98.43 99.98
Fuente: Elaboración Propia en base Anexo Estadístico IV informe Felipe
Calderón H.
e = ESTIMADO
La tasa de mortalidad en promedio para el período 2000-2010 fue de 7.81
por ciento inferior a la que presento al inicio del período que para entonces era de
9.35 por ciento; la cobertura anticonceptiva posparto fue de 82.06 por ciento, esta
disminuyo en relación a la obtenida en el inicio del período que fue para entonces
de 83.69 por ciento; el porcentaje del esquema de vacunación para niños de 1 año
casi se alcanzó a cubrir, esta abarco un 98.43 por ciento en promedio, que
comparándola con el inicio (94.60 por ciento ), también aumento; el porcentaje de
valoraciones en promedio cubrió el 99.98 por ciento lo que indica que hubo una
mejoría, pasando de 95.69 al inicio del período al 98.40 por ciento al final del
mismo.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
229
CRECIMIENTO DE INDICADORES SALUD DEL PROGRAMA IMSS
OPORTUNIDAD
AÑO
TASA MORTALIDAD
INFANTIL RELAC. A
MEDIA NAL
% COBERTURA ANTICONCEPTIVA
POSPARTO
% ESQUEMA VACUNACIÓN
COMPLETA NIÑOS 1 AÑO
% ESTADO NUTRICIONAL
MENOR 5 AÑOS
2000-2001 5.03 -0.07 4.33 9.05 2001-2002 -7.43 1.40 0.10 -6.28 2002-2003 -14.96 -1.95 0.51 9.83 2003-2004 -12.16 -2.20 0.00 -6.54 2004-2005 2.21 0.87 -0.40 -6.56 2005-2006 12.68 0.52 -0.10 5.88 2006-2007 -5.12 -1.93 0.10 1.26 2007-2008 6.33 -2.39 -0.51 -3.78 2008-2009 -18.88 0.08 0.10 8.76 2009-2010e 3.75 4.81 0.00 -6.51 PROMEDIO -2.86 -0.09 0.41 0.51
Fuente: Elaboración Propia en base Anexo Estadístico IV informe Felipe
Calderón H.
e = ESTIMADO
En el cuadro anterior podemos observar que la tasa de mortalidad infantil
experimento un decrecimiento del -2.86 por ciento; el porcentaje de cobertura
anticonceptiva posparto también mostró un decrecimiento del -0.09 por ciento; en
promedio el porcentaje del esquema de vacunación completa en niños de un año
creció en un 0.41 por ciento y el porcentaje de valoraciones del estado nutricional
de menores de 5 años tuvo un crecimiento del 0.51 por ciento; estos indicadores
señalan también que hubo mejorías en salud, al disminuir la tasa de mortalidad
infantil, al lograr un 98 por ciento en el logro de los esquemas de vacunación; en
cuanto a prevención podría considerársele así a las valoraciones nutricionales de
los menores de cinco años ya que permite detectar la población desnutrida, que
en este caso se valoraron en promedio a un 99.98 por ciento
C) Empleo y generación de ingresos
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
230
En el período 2000-2010 el Servicio Nacional de Empleo atendió en
promedio a 2 216 211 personas, de las cuales coloco en promedio 618 621
personas, que indica un porcentaje de eficiencia del 29 por ciento, esta eficiencia
ha ido disminuyendo a lo largo del período llegando a un mínimo del 21 por ciento
en el 2010 en dicho período la eficiencia disminuyo un -6.4 por ciento en
promedio. El crecimiento de las personas atendidas por el Servicio Nacional de
Empleo fue en promedio del 8 por ciento y el de las personas colocadas fue del
0.8 por ciento en promedio.
PERSONAS ATENDIDAS Y COLOCADAS POR EL SERVICIO NACIONAL DE
EMPLEO
AÑO PERSONAS ATENDIDA
S
PERSONAS COLOCADA
S PORCENTAJE EFICIENCIA
TASA DE CRECIMIENTO
ATENDIDAS
COLOCADAS
EFICIENCIA
1995-2000 7,071,898 2,190,685 31 2000 1,381,758 575,553 42 -80.5 -73.7 34.5 2001 1,382,903 510,626 37 0.1 -11.3 -11.4 2002 1,549,201 540,820 35 12.0 5.9 -5.5 2003 1,908,443 531,249 28 23.2 -1.8 -20.3 2004 2,037,827 587,094 29 6.8 10.5 3.5 2005 2,111,177 591,438 28 3.6 0.7 -2.8 2006 2,086,140 549,437 26 -1.2 -7.1 -6.0 2007 2,272,880 657,479 29 9.0 19.7 9.8 2008 3,244,474 856,278 26 42.7 30.2 -8.8 2009 3,939,401 896,402 23 21.4 4.7 -13.8
2010 P 2,464,119 508,452 21 -37.4 -43.3 -9.3 PROMEDI
O 2,216,211 618,621 29 8.0 0.8 -6.4
FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de gobierno
2010
P = PRELIMINAR
El Programa de Apoyo al Empleo ofrece un servicio de vinculación laboral,
en promedio atendió 369,947 personas, siendo mayoría las mujeres con un total
de 204,961 personas en tanto los hombres fueron 164 988, las personas
colocadas fueron en promedio 209,801.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
231
PROGRAMA DE APOYO AL EMPLEO
AÑO PERSONAS ATENDIDAS PERSONAS
COLOCADAS TOTAL MUJERES HOMBRES
2000 593,175 341,080 252,095 290,919 2001 396,974 271,562 125,412 229,240 2002 312,897 178,948 133,949 193,274 2003 308,255 160,851 147,404 195,762 2004 300,550 148,751 151,819 199,293 2005 386,981 202,699 184,282 211,932 2006 301,285 168,830 132,455 165,428 2007 309,884 164,845 145,039 200,960 2008 463,227 248,741 214,486 262,230 2009 398,406 208,643 189,763 222,357
2010 P 297,778 159,619 138,159 136,416 PROMEDIO 369,947 204,961 164,988 209,801
FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de gobierno 2010
P = PRELIMINAR
En promedio las mujeres representan el 55 por ciento de las personas
atendidas y los otros 45 por ciento fueron los hombres; en promedio se logró
colocar el 58.2 por ciento de las personas.
PARTICIPACIÓN EN EL PROGRAMA DE APOYO AL EMPLEO
AÑO
PERSONAS ATENDIDAS PERSONAS
COLOCADAS TOTAL MUJERES HOMBRES
2000 100 58 42 49 2001 100 68 32 58 2002 100 57 43 62 2003 100 52 48 64 2004 100 49 51 66 2005 100 52 48 55 2006 100 56 44 55 2007 100 53 47 65 2008 100 54 46 57 2009 100 52 48 56
2010 P 100 54 46 46 Promedio 100 55 45 58.2
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
232
FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de gobierno
2010
P= PRELIMINAR
El crecimiento en las personas atendidas por el programa Apoyo al Empleo
tendió a decrecer fue en promedio del -4 por ciento, el porcentaje de mujeres
atendidas decreció en la misma proporción, la tasa de crecimiento de los hombres
fue menor, del -2 por ciento y la tasa de crecimiento de las personas colocadas en
promedio fue de -5 por ciento.
CRECIMIENTO EN EL PROGRAMA DE APOYO AL EMPLEO
AÑO PERSONAS ATENDIDAS PERSONAS
COLOCADAS TOTAL MUJERES HOMBRES
2000-2001 -33 -20 -50 -21 2001-2002 -21 -34 7 -16 2002-2003 -1 -10 10 1 2003-2004 -2 -8 3 2 2004-2005 29 36 21 6 2005-2006 -22 -17 -28 -22 2006-2007 3 -2 10 21 2007-2008 49 51 48 30 2008-2009 -14 -16 -12 -15
2009-2010p -25 -23 -27 -39 PROMEDIO -4 -4 -2 -5
FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de gobierno
2010
P= PRELIMINAR
En promedio el Programa BECATE atendió 251,470 personas, de las
cuales 163 963 eran mujeres y 87,507 hombres, de estas logro colocar 149,421
personas, en promedio coloco más del 50 por ciento de la población a las que
presto el servicio; el número de personas que atendió y coloco fueron más al inicio
del período, casi el doble del promedio para el período; el total de hombres
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
233
atendidos por el programa representan un tercio de la población atendida;
PROGRAMA BECATE
AÑO
BECAS OTORGADAS BECARIOS
COLOCADOS TOTAL MUJERES HOMBRES
2000 593,175 341,080 252,095 290,919 2001 396,974 271,562 125,412 229,240 2002 230,185 157,447 72,738 166,507 2003 214,931 133,339 81,592 154,888 2004 198,330 113,787 84,543 135,881 2005 207,118 131,386 75,732 112,815 2006 164,285 115,655 48,630 93,953 2007 150,184 104,233 45,951 112,505 2008 225,848 160,319 65,529 130,327 2009 210,554 148,123 62,431 120,464
2010 P 174,583 126,663 47,920 96,133 PROMEDIO 251,470 163,963 87,507 149,421
FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de gobierno
2010
P = PRELIMINAR
Como podemos observar en el siguiente cuadro, el 66 por ciento en
promedio de las personas atendidas eran mujeres y el 34 por ciento eran
hombres, en promedio se colocó en el período 2000-2010 al 62.7 por ciento de la
población que fue atendida.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
234
PARTICIPACIÓN EN EL PROGRAMA BECATE
AÑO BECAS OTORGADAS
BECARIOS COLOCADOS TOTAL MUJERES HOMBRES
2000 100 58 42 49 2001 100 68 32 58 2002 100 68 32 72 2003 100 62 38 72 2004 100 57 43 69 2005 100 63 37 54 2006 100 70 30 57 2007 100 69 31 75 2008 100 71 29 58 2009 100 70 30 57
2010 P 100 73 27 55 PROMEDIO 100 66 34 62.7
FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de gobierno
2010
P= PRELIMINAR
Para el período 2000-2010 el número de personas atendidas disminuyo en -
9 por ciento, creciendo solo un 4 por ciento en el año 2004-2005; el número de
mujeres atendidas en el período decreció en -7 por ciento disminuyendo más la
cantidad de hombres atendidos, la tasa fue de -11 por ciento y la tasa de
crecimiento de las personas colocadas disminuyo en menos 9 por ciento para éste
período.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
235
CRECIMIENTO EN EL PROGRAMA BECATE
AÑO BECAS OTORGADAS BECARIOS
COLOCADOS TOTAL MUJERES HOMBRES
2000-2001 -33 -20 -50 -21 2001-2002 -42 -42 -42 -27 2002-2003 -7 -15 12 -7 2003-2004 -8 -15 4 -12 2004-2005 4 15 -10 -17 2005-2006 -21 -12 -36 -17 2006-2007 -9 -10 -6 20 2007-2008 50 54 43 16 2008-2009 -7 -8 -5 -8 2009-2010 p -17 -14 -23 -20 PROMEDIO -9 -7 -11 -9
FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de gobierno
2010
P = PRELIMINAR
PROGRAMA EMPLEO FORMAL
AÑO
PERSONAS ATENDIDAS PERSONAS
COLOCADAS TOTAL MUJERES HOMBRES
2002 40,485 15,980 24,505 12,997 2003 55,678 22,474 33,204 22,077 2004 58,117 20,750 37,367 43,015 2005 118,425 49,791 68,634 65,018 2006 63,062 27,796 35,266 34,576 2007 73,485 33,286 40,199 45,791 2008 102,106 45,369 56,737 63,635 2009 1,113 503 610 679
PROMEDIO 64,059 26,994 37,065 35,974
FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de gobierno
2010
El programa de Empleo Formal, atendió en promedio 64 059 personas, de
ellas 26 994 eran mujeres y 37 065 hombres, se logró colocar en promedio a 35
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
236
974 personas; este atendió a un mayor número de personas en el año 2005y
también logro colocar un mayor número de personas.
PARTICIPACIÓN EN EL PROGRAMA EMPLEO FORMAL
AÑO PERSONAS ATENDIDAS
PERSONAS COLOCADAS
TOTAL MUJERES HOMBRES
2002 100 39 61 32 2003 100 40 60 40 2004 100 36 64 74 2005 100 42 58 55 2006 100 44 56 55 2007 100 45 55 62 2008 100 44 56 62 2009 100 45 55 61
PROMEDIO 100 42 58 55
FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de gobierno
2010
En el programa Empleo Formal, de la población atendida 42 por ciento eran
mujeres y el 58 por ciento eran hombres, en 2002 la estructura era 39 por ciento
mujeres y 61 por ciento hombres; para 2009 eran 45 por ciento mujeres y 55 por
ciento hombres; el porcentaje de mujeres atendidas ha aumentado a lo largo del
período, en tres puntos porcentuales en promedio, mismo puntaje en que ha
disminuido la participación de los hombres, esto es acorde a la política de igualdad
de género.
CRECIMIENTO EN EL PROGRAMA EMPLEO FORMAL
AÑO PERSONAS ATENDIDAS PERSONAS
COLOCADAS TOTAL MUJERES HOMBRES 2002-2003 38 41 35 70 2003-2004 4 -8 13 95 2004-2005 104 140 84 51 2005-2006 -47 -44 -49 -47 2006-2007 17 20 14 32 2007-2008 39 36 41 39 2008-2009 -99 -99 -99 -99
PROMEDIO 8 12 6 20
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
237
FUENTE: elaboración con datos del anexo estadístico informe de gobierno
2010
La tasa de crecimiento de las personas atendidas creció en promedio un 8
por ciento en el período; el crecimiento de las mujeres atendidas fue del 12 por
ciento en tanto los hombres aunque fue mayor el número su dinamismo fue de 6
por ciento; el crecimiento que se experimentó en las personas colocadas fue en
promedio del 20 por ciento, Este programa presento dos caídas uno en el período
2005-2006 con una tasa del -47 por ciento en promedio y otro en el período 2008-
2009 con porcentaje del -99 por ciento.
PROGRAMA FOMENTO AL AUTO EMPLEO
AÑO PERSONAS ATENDIDAS
PERSONAS COLOCADAS TOTAL MUJERES HOMBRES
2002 7,121 4,871 2,250 4,959 2003 6,631 4,151 2,480 6,631 2004 5,776 3,065 2,711 5,776 2005 8,838 4,700 4,138 8,838 2006 6,882 3,705 3,177 6,882 2007 9,689 4,998 4,691 9,689 2008 13,721 7,037 6,684 13,721 2009 10,826 5,977 4,849 10,826
2010 P 5,229 2,967 2,262 5,229 PROMEDIO 8,301 4,608 3,694 8,061
FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de gobierno
2010
P = PRELIMINAR
En el programa Fomento al Auto Empleo, se atendió en promedio a 8 302
personas, 4 608 mujeres y 3 694 hombres, logrando colocar a la mayoría de
personas, que en promedio fueron de 8 061 personas, el año en que se pudo
atender un mayor número de personas y de colocarlas fue en los años 2008-
2009.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
238
PARTICIPACIÓN EN EL PROGRAMA FOMENTO AL AUTO EMPLEO
AÑO PERSONAS ATENDIDAS
PERSONAS COLOCADAS TOTAL MUJERES HOMBRES
2002 100 68 32 70 2003 100 63 37 100 2004 100 53 47 100 2005 100 53 47 100 2006 100 54 46 100 2007 100 52 48 100 2008 100 51 49 100 2009 100 55 45 100
2010 P 100 57 43 100 PROMEDIO 100 56 44 97
FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de gobierno
2010
P = PRELIMINAR
El 56 por ciento en promedio de las personas atendidas en el programa de
Fomento al Auto Empleo eran mujeres y el 44 por ciento en promedio eran
hombres; el porcentaje de personas colocadas fue en promedio del 97 por ciento.
CRECIMIENTO EN EL PROGRAMA FOMENTO AL AUTO EMPLEO
AÑO PERSONAS ATENDIDAS
PERSONAS COLOCADAS
TOTAL MUJERES HOMBRES
2002-2003 -7 -15 10 34 2003-2004 -13 -26 9 -13 2004-2005 53 53 53 53 2005-2006 -22 -21 -23 -22 2006-2007 41 35 48 41 2007-2008 42 41 42 42 2008-2009 -21 -15 -27 -21 2009-2010 -52 -50 -53 -52
PROMEDIO 3 0 7 8
FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de gobierno
2010
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
239
P = PRELIMINAR
A lo largo del período el crecimiento de las personas atendidas por el
programa Fomento al Auto Empleo, fue negativo excepto los períodos 2004-2005
y 2006 a 2008 en los que el crecimiento fue del 53, 41 y 42 por ciento
respectivamente, el crecimiento en la eficiencia fue del 8 por ciento; cómo
podemos observar los últimos dos años disminuyo la tasa de crecimiento tanto en
personas atendidas como en personas colocadas.
GASTO EN PROGRAMA EMPLEO TEMPORAL SEDESOL
(MILES $ 2003)
AÑO
BENEFICIARIOS PRESUPUESTO
TOTAL MUJERES HOMBRES TOTAL $ DE 2003
MUJERES $ DE 2003
HOMBRES $ DE 2003
2005 156,810 62,368 94,442 437,527 98,443 339,082 2006 64,246 312,009 33,037 167,144 49,642 117,503 2007 265,731 114,297 151,434 394,958 95,580 299,378 2008 189,024 86,722 102,302 269,753 123,759 145,994 2009 262,446 159,850 102,596 457,032 278,368 178,663
2010 P 106,779 46,742 60,037 243,262 106,487 136,776 PROMEDIO 174,173 130,331 90,641 328,279 125,380 202,899
FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe 2010
(indicadores representativos sobre igualdad mujeres-hombres)
P = PRELIMINAR
El Programa de Empleo Temporal en la SEDESOL beneficio a 174,173
personas en promedio, 130,331 mujeres y 90,641 hombres en promedio; en
promedio se destinó 328,279 pesos del 2003 al programa de Empleo Temporal en
la SEDESOL, asignando 125,380 pesos para el gasto en empleo para mujeres y
202,899 pesos del 2003 para los hombres.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
240
CRECIMIENTO EN EL GASTO EN PROGRAMA EMPLEO TEMPORAL SEDESOL
(PORCENTAJES)
AÑO
BENEFICIARIOS PRESUPUESTO
TOTAL PORCENTAJE
MUJERES PORCENTAJE
HOMBRES PORCENTAJE
TOTAL PORCENTAJE
MUJERES PORCENTAJE
HOMBRES PORCENTAJE
2005-2006 -59.0 400.3 -65.0 -61.8 -49.6 -65.3 2006-2007 313.6 -63.4 358.4 136.3 92.5 154.8 2007-2008 -28.9 -24.1 -32.4 -31.7 29.5 -51.2 2008-2009 38.8 84.3 0.3 69.4 124.9 22.4 2009-2010
P -59.3 -70.8 -41.5 -46.8 -61.7 -23.4
PROMEDIO 41.0 65.3 43.9 13.1 27.1 7.4
FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de gobierno
2010
P = PRELIMINAR
Los beneficiarios del Programa de Empleo Temporal SEDESOL en
promedio aumentaron en 41 por ciento, de ellos el 65.3 por ciento eran mujeres y
el 43.9 por ciento eran hombres; su presupuesto creció en promedio 13.1 por
ciento, el presupuesto asignado para las mujeres creció 27.1 por ciento y el de los
hombres 7.4 por ciento; tanto en beneficiarios como en presupuesto estos cayeron
en los períodos 2005-2006, -59 por ciento y -61.8 por ciento respectivamente y en
2007-2008, beneficiarios-28.9 y presupuesto -31.7 y en 2009-2010 beneficiarios -
59.3 por ciento y presupuesto -46.8 por ciento.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
241
CRECIMIENTO EN EL PRESUPUESTO POR BENEFICIARIO EN EL
PROGRAMA EMPLEO TEMPORAL SEDES
AÑO R
PRESUPUESTO/ BENEF. (MILES DE $ 2003 CRECIMIENTO EN EL PRESUPUESTO BENEF
TOTAL $ DE 2003
MUJERES $ DE 2003
HOMBRES $ DE 2003
TOTAL PORCENTAJE
MUJERES PORCENTAJE
HOMBRES PORCENTAJE
2005 2.79 1.58 3.59 2006 2.60 0.16 3.56 -6.8 -89.9 -0.9 2007 1.49 0.84 1.98 -42.9 425.6 -44.4 2008 1.43 1.43 1.43 -4.0 70.7 -27.8 2009 1.74 1.74 1.74 22.0 22.0 22.0
2010 P 2.28 2.28 2.28 30.8 30.8 30.8 PROMEDIO 2.05 1.34 2.43 -0.2 91.8 -4.1
FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de gobierno
2010
P= PRELIMINAR
En promedio el presupuesto por beneficiario fue de 2 000 pesos del 2003,
siendo para los hombres de 2 430 y el de las mujeres fue de 1 340 pesos del
2003, esto puede explicarse si observamos el cuadro en el que se indica que el
presupuesto asignado a las mujeres es inferior, además de que el número de
beneficiarias mujeres es mayor al de los hombres; el crecimiento que experimento
el presupuesto por beneficiario fue de -0.2 por ciento, la tasa de crecimiento para
el gasto por beneficiario asignado a las mujeres creció en promedio 91.8 por
ciento a pesar que fueron superiores los recursos destinados a los hombres, El
crecimiento del gasto asignado a los hombres fue de -4.1 por ciento.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
242
GASTO EN PROGRAMA EMPLEO TEMPORAL SEMARNAT (MILES $ 2003)
AÑO BENEFICIARIOS PRESUPUESTO
TOTAL MUJERES HOMBRES TOTAL $ DE 2003
MUJERES $ DE 2003
HOMBRES $ DE 2003
2005 28,669 8,785 19,884 0 0 0 2006 42,112 13,645 28,467 86,567 24,697 61,870 2007 42,964 14,497 28,467 92,415 28,897 63,517 2008 46,309 19,141 27,168 86,309 30,130 56,180 2009 26,955 11,325 15,630 39,831 15,797 24,034
2010 P 25,808 9,489 16,319 81,728 30,050 51,679 PROMEDIO 35,470 12,814 22,656 77,370 25,914 51,456
FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe 2010
(indicadores representativos sobre igualdad mujeres-hombres)
P = PRELIMINAR
El total de beneficiarios del Programa de Empleo Temporal en SEMARNAT
en promedio fue de 35,470, personas de las cuales 12,814 eran mujeres y 22,656
eran hombres; el presupuesto en promedio fue de 77,370 pesos del 2003,
asignándose 25,914 pesos del 2003 a las mujeres y 51,456 pesos del 2003 a los
hombres.
CRECIMIENTO EN EL GASTO EN PROGRAMA EMPLEO TEMPORAL
SEMARNAT (PORCENTAJES)
AÑO BENEFICIARIOS PRESUPUESTO
TOTAL PORCENTAJE
MUJERES PORCENTAJE
HOMBRES PORCENTAJE
TOTAL PORCENTAJE
MUJERES PORCENTAJE
HOMBRES PORCENTAJE
2005-2006 46.9 55.3 43.2 2006-2007 2.0 6.2 0.0 6.8 17.0 2.7 2007-2008 7.8 32.0 -4.6 -6.6 4.3 -11.6 2008-2009 -41.8 -40.8 -42.5 -53.9 -47.6 -57.2 2009-2010
P -4.3 -16.2 4.4 105.2 90.2 115.0
PROMEDIO 2.1 7.3 0.1 12.9 16.0 12.2
FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de gobierno
2010
P = PRELIMINAR
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
243
El incremento en el número de beneficiarios del Programa de Empleo
Temporal de SEMARNAT fue del 2.1 por ciento, el crecimiento de beneficiarias fue
de 7.3 por ciento y el de beneficiarios de sólo el 0.1 por ciento en promedio; el
monto de presupuesto se incrementó en promedio un 12.9 por ciento, el asignado
a las mujeres se incrementó un 16 por ciento y el correspondiente a los hombres
en un 12.2 por ciento, el presupuesto experimento una caída tanto en general,
mujeres así como hombres en el período 2008-2009, de un menos 53.9 por ciento
, -47.6 por ciento y un -57.2 respectivamente.
CRECIMIENTO EN EL PRESUPUESTO POR BENEFICIARIO EN EL
PROGRAMA EMPLEO TEMPORAL SEMARNAT
AÑO
PRESUPUESTO/ BENEFICIARIO. (MILES DE $
2003 CRECIMIENTO EN EL PRESUPUESTO
BENEFICIARIO
TOTAL $ DE 2003
MUJERES $ DE 2003
HOMBRES $ DE 2003
TOTAL PORCENTAJE
MUJERES PORCENTAJE
HOMBRES PORCENTAJE
2005 0 0 0 2006 2.06 1.81 2.17 2007 2.15 1.99 2.23 4.6 10.1 2.7 2008 1.86 1.57 2.07 -13.4 -21.0 -7.3 2009 1.48 1.39 1.54 -20.7 -11.4 -25.6
2010 P 3.17 3.17 3.17 114.3 127.0 105.9 PROMEDIO 2.14 1.99 2.24 21.2 26.2 18.9
FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de gobierno
2010
P = PRELIMINAR
El presupuesto por beneficiario del programa Empleo Temporal de
SEMARNAT fue en promedio de un 2,140 pesos del 2003, 1 990 pesos del 2003
el asignado a las mujeres y de 2,240 pesos del 2003 el asignado a los hombres;
El crecimiento del presupuesto por beneficiario fue de 21.2 por ciento en
promedio, el presupuesto asignado para las mujeres es de 26.2 por ciento y el
crecimiento del presupuesto por beneficiario correspondiente a los hombres fue de
18.9 por ciento.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
244
OCUPACIÓN FORMAL, INFORMAL Y SUBOCUPACIÓN (PORCENTAJE DE LA
POBLACIÓN OCUPADA)
AÑO TRABAJO
ASALARIADO SUBOCUPACIÓN OCUPACIÓN EN EL SECTOR INFORMAL
% CRECIMIENTO % CRECIMIENTO % CRECIMIENTO 1995-2000 54.4 7.7 26.8 2001-2006 58.1 6.8 7.3 -5.2 28.1 4.9
2005 58.9 1.4 7.5 2.7 28.1 0.0 2006 60.1 2.0 6.8 -9.3 27.1 -3.6 2007 60.7 1.0 7.2 5.9 27.0 -0.4 2008 61.7 1.6 6.8 -5.6 27.3 1.1 2009 61.2 -0.8 9.2 35.3 28.2 3.3
2010 P 61.4 0.3 9.1 -1.1 28.7 1.8 PROMEDIO 60.7 0.8 7.8 5.0 27.7 0.5
FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de gobierno
2010
P= PRELIMINAR
En promedio el trabajo asalariado represento el 60.7 de la población
ocupada en el período 2005-2010, en comparación con los períodos anteriores, se
incrementó esta participación que fue de 58.1 por ciento para el período 2001-
2006 y 54.4 por ciento para el período 1995-2000; la subocupación para el período
2005-2010 fue de 7.8 por ciento casi no tuvo variación respecto a la del período
1995-2000 cuyo porcentaje fue de 7.7 por ciento. La tasa de crecimiento fue de 5
por ciento, superior al crecimiento presentado en el período 1995-2006 de -5.2 por
ciento y 2.7 por ciento; la ocupación en el sector informal fue en promedio del 27.7
por ciento, ligeramente superior al presentado en el período 1995-2000, el
crecimiento de la ocupación fue del 0.5 por ciento.
En este contexto el trabajo ha experimentado una mejoría, esto es
observable mediante el incremento en el trabajo asalariado de 6 puntos
porcentuales que se refleja al pasar de 54.4 por ciento en el período 1995-2000, a
60.7 por ciento en promedio para el período 2005-2010, la ocupación en el sector
informal en promedio solo aumento en casi un punto porcentual, pasando de 26.8
en el período 1995-2000 a 27.7 por ciento para el período 2005-2010; en cuanto al
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
245
nivel de subocupación este no ha variado mucho en promedio para el período
2005-2010 fue en promedio de 7.8 por ciento y 7.7 por ciento para el período
1995-2000, el crecimiento de la subocupación fue del 5 por ciento para el período
2005-2010, aumentando un 35.3 por ciento en el período 2008- 2009, que puede
responder al período de crisis que sufrió México.
En relación al apoyo brindado por los programas al empleo, solo puedo
decir que el porcentaje de efectividad (personas atendidas/personas colocadas)
fluctúa entre 20 a 62.5 por ciento a excepción del programa auto empleo el cual
reporta una eficiencia del 97 por ciento, en cuanto al crecimiento que han tenido
los programas podemos observar que este ha tendido a decrecer en algunos y
otros el crecimiento varia del 2.1 por ciento al 8 por ciento, (lo que redundaría en
un bajo dinamismo en la generación de empleo, pero no nulo) las excepciones
seria el PET SEDESOL y el PET SEMARNAT que reportan incrementos tanto en
el número de beneficiarios como en el presupuesto.
GASTO EN FONDO DE APOYO PARA PROYECTOS PRODUCTIVOS
(MILLONES $ 2003)
AÑO BENEFICIARIOS PRESUPUESTO
TOTAL MUJERES HOMBRES TOTAL $ DE 2003
MUJERES $ DE 2003
HOMBRES $ DE 2003
2005 10,139 5,230 4,909 242,944 125,317 117,625 2006 9,756 4,950 4,806 214,929 109,051 105,878 2007 19,844 10,305 9,539 438,720 227,827 210,893 2008 21,179 11,228 9,951 473,269 250,903 222,367 2009 18,563 9,971 8,592 437,921 235,226 202,695
2010 P 1,770 841 929 40,083 19,045 21,038 PROMEDIO 13,542 7,088 6,454 307,978 161,228 146,749
FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe 2010
(indicadores representativos sobre igualdad mujeres-hombres)
P= PRELIMINAR
El presupuesto para el Fondo de Apoyo para proyectos productivos, en
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
246
promedio fue de 307,978 millones de pesos del 2003, en promedio se destinaron
para apoyar a las mujeres un monto de 161,228 millones de pesos del 2003 y para
apoyar a los hombres un presupuesto de 146,749 pesos del 2003, el número de
beneficiarios en promedio fue de 13,542 de los cuales 7 088 eran mujeres y 6,454
eran hombres; aquí se vuelve a observar que se favoreció a las mujeres a fin de
disminuir las diferencias de género.
El crecimiento en el número de beneficiarios para el período fue de 0.7 por
ciento, el crecimiento que experimento en el período 2006-2007 fue
contrarrestado por la caída que presento en los períodos 2008-2009 y 2009-2010;
en cuanto al presupuesto en promedio creció 0.4 por ciento, presentando la misma
tendencia del crecimiento de beneficiarios, el crecimiento promedio del
presupuesto asignado para apoyar a las mujeres fue de 1.6 por ciento y el
destinado al apoyo a los hombres fue de -0.8 por ciento.
CRECIMIENTO EN GASTO FONDO DE APOYO PARA PROYECTOS
PRODUCTIVOS (FAPPA)
AÑO BENEFICIARIOS PRESUPUESTO
TOTAL PORCENTAJE
MUJERES PORCENTAJE
HOMBRES PORCENTAJE
TOTAL PORCENTAJE
MUJERES PORCENTAJE
HOMBRES PORCENTAJE
2005-2006 -3.8 -5.4 -2.1 -11.5 -13.0 -10.0 2006-2007 103.4 108.2 98.5 104.1 108.9 99.2 2007-2008 6.7 9.0 4.3 7.9 10.1 5.4 2008-2009 -12.4 -11.2 -13.7 -7.5 -6.2 -8.8
2009-2010 P -90.5 -91.6 -89.2 -90.8 -91.9 -89.6 PROMEDIO 0.7 1.8 -0.4 0.4 1.6 -0.8
FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de gobierno
2010
P = PRELIMINAR
Dado lo elevado del presupuesto es factible que la información incluya el
presupuesto administrativo; según los datos, en promedio el presupuesto por
beneficiario fue de 23 millones de pesos del 2003, este tuvo una caída del -1 por
ciento para el período 2005-2010 (no se especifica que parte del fondo se utiliza
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
247
para el programa).
CRECIMIENTO EN EL PRESUPUESTO DEL FONDO DE APOYO PARA
PROYECTOS PRODUCTIVOS
AÑO
PRESUPUESTO/ BENEFICIOS. (MILLONES DE $ 2003
CRECIMIENTO EN EL PRESUPUESTO BENEFICIOS
TOTAL $ DE 2003
MUJERES $ DE 2003
HOMBRES $ DE 2003
TOTAL PORCENTAJ
E
MUJERES PORCENTAJ
E
HOMBRES PORCENTAJ
E 2005 24 24 24 2006 22 22 22 -8.1 -8.1 -8.1 2007 22 22 22 0.4 0.4 0.4 2008 22 22 22 1.1 1.1 1.1 2009 24 24 24 5.6 5.6 5.6
2010 P 23 23 23 -4.0 -4.0 -4.0 PROMEDI
O 23 23 23 -1.0 -1.0 -1.0
FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de gobierno
2010
P = PRELIMINAR
El gasto en el Programa de Opciones Productivas fue en promedio 659.1
millones de pesos del 2003, este gasto tendió a decrecer, en el período 2006-2007
tuvo un incremento que no logro compensar la tendencia negativa, el crecimiento
promedio para este período fue de menos 3.4 por ciento; el gasto para el
programa Empresas en Solidaridad fue en promedio de 911 millones de pesos del
2003, mayor al asignado al Programa Opciones Productivas, el crecimiento
promedio del gasto fue de 4.9 por ciento. Los programas de creación de Ingresos
mostraron tasas de crecimiento promedio bajas en relación a número de
beneficiarios 0.7 por ciento y con respecto al presupuesto o gasto 0.4 por ciento y
-3.4 por ciento indicando con esto bajo dinamismo en la generación de nuevas
oportunidades para crear ingresos. El programa Empresas en Solidaridad maneja
menos recursos en comparación con el Fondo de Apoyos a Proyectos
Productivos, pero muestra una tasa de crecimiento promedio del 4.9 por ciento,
mayor a la presentada por el Fondo y por Opciones Productivas.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
248
GASTO EN PROGRAMA SUPERACIÓN DE LA POBREZA
(MILLONES $ 2003)
AÑO
OPCIONES PRODUCTIVAS
EMPRESAS SOLIDARIDAD
$ DE 2003 CRECIMIENTO $ DE
2003 CRECIMIENTO
2000 1,064 2001 1,089 2.3 2002 1,011.1 656 -39.8 2003 753.3 -25 868 32.3 2004 805.4 7 884 1.9 2005 431.6 -46 628 -29.0 2006 341.0 -21 779 24.0 2007 720.5 111 832 6.8 2008 863.9 20 786 -5.5 2009 668.1 -23 1,190 51.4
2010 P 336.7 -50 1,245 4.6 PROMEDIO 659.1 -3.4 911.0 4.9
FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de gobierno
2010
P = PRELIMINAR
El gasto destinado al Programa de la Mujer en el Sector Agrario
(PROMUSAG), beneficio en promedio a 26,162 personas, tuvo en promedio un
presupuesto de 427,032, El programa Organización Productiva mujeres Indígenas,
beneficio en promedio a 28,528 personas en promedio contó con un presupuesto
de 128,429,000 pesos, que dan un presupuesto promedio por beneficiario de 5
mil pesos, siendo el año 2010 en el que se experimentó un presupuesto por
beneficiario menor al promedio, que fue de 3 mil pesos del 2003.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
249
GASTO EN PROGRAMA SUPERACIÓN DE LA POBREZA
AÑO
PROMUSAG ORGANIZACIÓN PRODUCTIVA MUJERES. INDÍGENAS
BENEFICIARIAS PRESUPUEST
O MILLÓN.$2003
PRESUPUESTO POR
PERSONA
BENEFICIARIAS
PRESUPUESTO MILES $ 2003
PRESUPUESTO POR PERSONA
2005 18,310 297,358 16 21,324 127,167 62006 23,282 360,107 15 22,132 85,114 42007 30,763 452,513 15 21,287 97,569 52008 47,321 716,864 15 25,740 134,973 52009 34,687 676,689 20 28,404 150,096 5
2010 P 2,611 58,659 22 52,280 175,656 3
PROMEDIO 26,162 427,032 17 28,528 128,429 5
FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe 2010
(indicadores representativos sobre igualdad mujeres-hombres)
P = PRELIMINAR
En el siguiente cuadro podemos observar que el crecimiento en promedio
que experimento el programa de las Mujeres en el Sector Agrario en relación a
beneficiarios y presupuesto disminuyo en los periodos 2008-2009 y 2009-2010 -
26.7, -5.6 y -92.5, -91.3 respectivamente, el presupuesto por persona fue en
promedio de 7.5 por ciento, estos fueron negativos en los períodos 2005-2006 con
menos 4.8 por ciento y en 2006-2007 con -4.9 por ciento, la disminución del
presupuesto menor a la de los beneficiarios permitió tener un presupuesto por
persona positivo; el Programa Organización Productiva para Mujeres Indígenas
muestra un incremento en los beneficiarios y en el presupuesto, de 23.1 y 9.6 por
ciento, el crecimiento mayor en el número de beneficiario, en comparación con el
incremento en el presupuesto dio origen a una tasa negativa en el crecimiento del
presupuesto por persona de -7.5 por ciento.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
250
CRECIMIENTO EN EL GASTO EN PROGRAMA SUPERACIÓN DE LA
POBREZA (PORCENTAJES)
AÑO
PROMUSAG ORGANIZACIÓN PRODUCTIVA MUJERES INDÍGENAS
BENEFICIARIAS PRESUPUESTO PRESUPUESTO POR PERSONA BENEFICIARIA PRESUPUESTO PRESUPUESTO
POR PERSONA
2005-2006 27.2 21.1 -4.8 3.8 -33.1 -35.5 2006-2007 32.1 25.7 -4.9 -3.8 14.6 19.2 2007-2008 53.8 58.4 3.0 20.9 38.3 14.4 2008-2009 -26.7 -5.6 28.8 10.3 11.2 0.8 2009-2010
P -92.5 -91.3 15.2 84.1 17.0 -36.4
PROMEDIO -1.2 1.6 7.5 23.1 9.6 -7.5
FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de gobierno
2010
P= PRELIMINAR
A pesar del esfuerzo realizado para fomentar la generación de ingresos,
este ha sido bajo si observamos las tasas de crecimiento del presupuesto y de los
beneficiarios, esto en parte se debe al deterioro que causan las crisis y la desigual
distribución del ingreso, que hace insuficiente los recursos destinados, hay que
recordar que para este período (2000-2010), el 40 por ciento de la población en
promedio viven con el 13 por ciento del ingreso generado. Sin embargo hay que
esperar a que los recursos que ya beneficiaron a una parte de la población
generen beneficios para la comunidad en el corto plazo o por lo menos que esa
población no vuelva a estar en condiciones de pobreza.
D) Inclusión de los pueblos indígenas
La política Social actual pretende disminuir las desigualdades sociales y
regionales a fin de lograr un crecimiento económico, la inclusión de los pueblos
indígenas es una línea de acción; en el cuadro siguiente observamos que el
Programa de Desarrollo de los pueblos Indígenas tuvo en promedio un gasto de
3,409.8 millones de pesos de 2003, cuyo crecimiento promedio fue de 16 por
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
251
ciento, este programa es el que tiene una mayor asignación de gasto de los tres
programas, le sigue el Programa Investigación y promoción de las cultura
Indígenas con un gasto promedio de 599.1 millones de pesos del 2003, su tasa de
crecimiento promedio fue de 56.2 por ciento, el Programa Albergues escolares
tuvo un gasto promedio del 435.3 millones de pesos del 2003, superior al obtenido
en el 2000 que para entonces fue de 373.9 millones de pesos del 2003, el
crecimiento promedio experimentado fue de 105.1 por ciento.
GASTO EN PROGRAMA SUPERACIÓN DE LA POBREZA
(MILLONES $ 2003)
AÑO
INDÍGENAS DESARROLLO
PUEBLOS
INVESTIGACIÓN Y PROMOCIÓN CULTURAS
INDÍGENAS
ALBERGUES ESCOLARES
INDÍGENAS (PAEI) $ DE 2003 CRECIMIENTO $ DE
2003 CRECIMIENTO $ DE 2003 CRECIMIENTO
2000 1,395.8 371.9 2001 1,683.9 21 427.6 115.0 2002 1,563.4 -7 105 324.4 75.9 2003 2,324.7 49 592 462.4 337.3 104.0 2004 3,121.2 34 742 25.2 361.3 107.1 2005 4,356.2 40 707 -4.7 400.5 110.9 2006 4,186.1 -4 745 5.3 463.5 115.7 2007 4,142.2 -1 710 -4.7 442.1 95.4 2008 4,970.0 20 732 3.1 559.0 126.4 2009 4,439.0 -11 575 -21.4 540.8 96.7
2010 P 5,325.1 20 485 -15.7 560.3 103.6 PROMEDIO 3,409.8 16.0 599.1 56.2 435.3 105.1
FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de gobierno
2010
P = PRELIMINAR
F) Formación de patrimonio e infraestructura
La política Social en referencia a la formación de patrimonio e
infraestructura tiene doble propósito, el económico con el cual, se pretende crear
condiciones e infraestructura que conduzca a la integración económica de las
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
252
regiones mediante la formación de mercados y la social, que de seguridad y
bienestar al individuo; en este sentido al fomentar la formación de patrimonio se
está fomentando a la vez las condiciones económicas que permitirán el progreso
de la región. El gasto promedio asignado para el Programa Esquemas de
Financiamiento y Subsidio Federal para la Vivienda fue de 3,112.2 millones de
pesos del 2003, cuyo crecimiento fue de 82 por ciento; el gasto promedio
asignado al Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa” fue de
1,579.5 millones de pesos del 2003 y el crecimiento del mismo fue de 16.5 por
ciento; al Programa para el Desarrollo Local (micro regiones), se le asignó un
gasto promedio de 810.5 millones de pesos del 2003 y su crecimiento promedio
fue de 40.2 por ciento.
GASTO EN PROGRAMA SUPERACIÓN DE LA POBREZA
(MILLONES $ 2003)
AÑO
ESQUEMAS FINANCIAMIENTO
SUBSIDIO FEDERAL VIVIENDA
AHORRO Y SUBSIDIO VIVIENDA TU CASA
DESARROLLO LOCAL MICRORREGIONES
$ DE 2003 CRECIMIENTO $ DE
2003 CRECIMIENTO $ DE 2003 CRECIMIENTO
2002 334.0 2003 1,047 351.3 5.2 2004 1,514 44.6 575.4 63.8 2005 1,448 -4.4 751.4 30.6 2006 3,565 146.2 638.0 -15.1 2007 1,108.6 1,414 -60.3 1,017.0 59.4 2008 3,737.6 237 1,178 -16.7 2,006.7 97.3 2009 3,558.8 -5 1,218 3.4
2010 P 4,043.8 14 1,252 2.8 PROMEDIO 3,112.2 82.0 1,579.5 16.5 810.5 40.2
FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de gobierno
2010
P= PRELIMINAR
El gasto en el Programa Hábitat fue en promedio de 1,795.4 millones de
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
253
pesos del 2003 y el crecimiento del mismo fue del 25.6 por ciento mostró dos
caídas una en 2005-2006 de -11 por ciento y otra en 2007-2008 de un -43 por
ciento.
GASTO EN PROGRAMA HÁBITAT
(MILLONES $ 2003)
AÑO $ DE 2003 CRECIMIENTO
2003 826.1 2004 1,676.4 103 2005 1,908.5 14 2006 1,695.5 -11 2007 2,489.7 47 2008 1,415.3 -43 2009 1,789.1 26
2010 P 2,562.4 43 PROMEDIO 1,795.4 25.6
FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de labores
2010
En el siguiente cuadro se observa que en promedio el gasto asignado en
infraestructura social y básica dentro del programa superación de la pobreza fue
de 2 314.2 millones de pesos del 2003 y el crecimiento promedio del gasto fue de
26 por ciento, si bien se presentaron dos caídas en el gasto estas se vieron
compensadas por incrementos mayores en el gasto.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
254
GASTO EN INFRAESTRUCTURA. SOCIAL BÁSICA
(MILLONES $ 2003)
AÑO $ DE 2003 CRECIMIENTO
2003 877.2 2004 1,569.7 79 2005 2,808.4 79 2006 2,286.4 -19 2007 2,342.5 2 2008 2,928.2 25 2009 2,464.8 -16
2010 P 3,236.0 31 PROMEDIO 2,314.2 26.0
FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de labores
2010
GASTO EN CAMINOS RURALES (MILLONES $ 2003)
AÑO
PRESUPUESTO (MILLONES 2003) CRECIMIENTO (PORCENTAJES)
TOTAL EMPLEO
TEMPORAL (PET)
CONSTRUCCIÓN CAMINOS* TOTAL
EMPLEO TEMPORAL
(PET) CONSTRUCCIÓN.
CAMINOS*
2000 2,560.3 1,524.8 1,035.5 2001 2,295.8 1,234.4 1,061.5 -11.5 -23.5 2.5 2002 2,431.8 1,113.7 1,318.1 5.6 -10.8 19.5 2003 2,403.2 937.7 1,465.5 -1.2 -18.8 10.1 2004 2,953.7 878.9 2,074.8 18.6 -6.7 29.4 2005 5,848.0 1,067.3 4,780.7 49.5 17.7 56.6 2006 4,737.8 674.0 4,063.8 -23.4 -58.3 -17.6 2007 4,440.5 796.7 3,643.8 -6.7 15.4 -11.5 2008 5,406.0 746.0 4,659.9 17.9 -6.8 21.8 2009 9,552.6 901.0 8,651.6 43.4 17.2 46.1 2010 12,027.9 1,167.4 10,860.5 20.6 22.8 20.3
PROMEDIO 4,968.9 1,003.8 3,965.1 11.3 -5.2 17.7
FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de labores 2010
*Construcción y Conservación de caminos rurales
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
255
P = preliminar
El gasto en caminos rurales en promedio fue de 4,968.9 millones de pesos
del 2003, de esos corresponden 1,003.8 millones de pesos del 2003 al Programa
de Empleo Temporal y 3,965.1 millones de pesos del 2003 al Programa de
Construcción y Conservación de Caminos rurales y Carreteras Alimentadoras. El
crecimiento del gasto fue del 11.3 por ciento, el crecimiento en promedio del gasto
en el PET fue de -5.2 por ciento, en general a lo largo del período el gasto tendió a
ser negativo y el gasto destinado a la construcción y conservación fue en
promedio del 17.7 por ciento.
G) Programa de desarrollo regional sustentable
El Programa Desarrollo Regional Sustentable tuvo en promedio 45,929
beneficiarios de los cuales 18,834 eran mujeres, (casi 2/3 de la población
masculina) y 27,096 eran hombres; el presupuesto en promedio fue de 99,199
miles de pesos del 2003 el gasto asignado para apoyar a las mujeres fue de
33,771 pesos del 2003 y para los hombres de 176,796 miles de pesos del 2003
para los hombres, siendo mayor el presupuesto asignado a los hombres, casi
cinco veces mayor
GASTO EN PROGRAMA DESARROLLO REGIONAL SUSTENTABLE
(MILES $ 2003)
AÑO
BENEFICIARIOS PRESUPUESTO
TOTAL MUJERES HOMBRES TOTAL $ DE 2003
MUJERES $ DE 2003
HOMBRES $ DE 2003
2005 39,106 13,856 25,250 71,388 24,986 46,402 2006 35,130 13,305 21,825 76,990 29,256 47,733 2007 58,894 22,511 36,383 129,274 49,412 798,619 2008 63,964 27,361 36,603 131,880 49,878 82,003 2009 65,523 29,489 36,034 135,114 49,095 86,019
2010 P 12,959 6,480 6,479 50,552 0 0 PROMEDIO 45,929 18,834 27,096 99,199 33,771 176,796
FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe 2010
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
256
(indicadores representativos sobre igualdad mujeres-hombres)
P = PRELIMINAR
El crecimiento de los beneficiarios del Programa de Desarrollo Regional
Sustentable en promedio fueron de -2.3 por ciento, el porcentaje de beneficiarias
en promedio fue de 3.3 por ciento, y el de los beneficiarios fue de -6 por ciento,
aunque disminuye el porcentaje de crecimiento la cantidad de beneficiarios
hombres fue superior al de las mujeres; el presupuesto para este programa fue de
3.5 por ciento en promedio, el crecimiento promedio del gasto destinado a las
mujeres creció en promedio 21.3 por ciento, el presupuesto asignado a los
hombres presento mayor crecimiento, que para este período fue de 372.8 por
ciento.
CRECIMIENTO EN EL GASTO EN DESARROLLO REGIONAL SUSTENTABLE
(PORCENTAJES)
AÑO
BENEFICIARIOS PRESUPUESTO
TOTAL PORCENTAJE
MUJERES PORCENTAJE
HOMBRES PORCENTAJE
TOTAL PORCENTAJE
MUJERES PORCENTAJ
E HOMBRES
PORCENTAJE
2005-2006 -10.2 -4.0 -13.6 7.8 17.1 2.9 2006-2007 67.6 69.2 66.7 67.9 68.9 1,573.1 2007-2008 8.6 21.5 0.6 2.0 0.9 -89.7 2008-2009 2.4 7.8 -1.6 2.5 -1.6 4.9
2009-2010 P -80.2 -78.0 -82.0 -62.6 PROMEDIO -2.3 3.3 -6.0 3.5 21.3 372.8
FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de gobierno
2010
P= PRELIMINAR
En el cuadro siguiente podemos observar que el presupuesto por
beneficiario fue de 2 mil pesos del 2003, el presupuesto por beneficiario fue en
promedio de 5 mil pesos del 2003, siendo superior en comparación al asignado a
las mujeres que para este período fue de 2 mil pesos de 2003; en cuanto al
crecimiento en general presento un crecimiento del 20.7 por ciento, el presupuesto
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
257
por beneficiaria disminuyo en promedio -1 por ciento, éste mostró una tendencia
negativa desde el período 2006-2007, el presupuesto por beneficiario por hombre,
en promedio creció 209.9 por ciento, y mostró una caída para el período 2007-
2008 de -89.8 por ciento.
CRECIMIENTO PRESUPUESTO POR BENEFICIARIO EN DESARROLLO
REGIONAL SUSTENTABLE
AÑO
PRESUPUESTO/ BENEFICIARIOS. (MILES DE $
2003 PRESUPUESTO
TOTAL $ DE 2003
MUJERES $ DE 2003
HOMBRES $ DE 2003
TOTAL PORCENTAJ
E
MUJERES PORCENTAJ
E
HOMBRES PORCENTAJ
E 2005 2 2 2 2006 2 2 2 20.1 21.9 19.0 2007 2 2 22 0.2 -0.2 903.6 2008 2 2 2 -6.1 -17.0 -89.8 2009 2 2 2 0.0 -8.7 6.6
2010 P 4 0 0 89.2 PROMEDI
O 2 2 5 20.7 -1.0 209.9
FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de gobierno
2010
P= PRELIMINAR
El Programa Nacional de Reforestación tuvo en promedio un gasto de
672.6 millones de pesos del 2003, el gasto presento una tendencia creciente a
excepción de los períodos 2000-2001 con un -39 por ciento, 2002-2003 con un -21
por ciento y en 2008-2009 con un -26 por ciento; el crecimiento promedio fue de
19.9 por ciento. Al Programa Pro árbol, le asignaron en promedio un gasto de
372.1 millones de pesos de 2003, un poco más de la mitad en comparación con el
Programa Nacional de Reforestación, la tasa de crecimiento del gasto en este
programa fue de 17.8 por ciento, el gasto presento una tendencia negativa a partir
del 2005 al 2009 a excepción del 2006-2007 don de muestra un aumento del 115
por ciento, llegando a 1 por ciento en 2010; el gasto destinado al Programa de
Apoyo a Contingencias Climatológicas, en promedio fue de 361 millones de pesos
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
258
del 2003, el crecimiento promedio del gasto fue de 28 por ciento.
GASTO EN PROGRAMA SUPERACIÓN DE LA POBREZA
(MILLONES $ 2003)
ANO
NACIONAL DE REFORESTACIÓN
(PRONARE) PROÁRBOL APOYO CONTINGENCIAS
CLIMATOLÓGICAS
$ DE 2003 CRECIMIENTO $ DE 2003 CRECIMIENTO $ DE 2003C $ DE 2003 CRECIMIENTO
2000 385.4 150 432.2 2001 233.3 -39 193 29 164.3 -62 2002 397.8 70 230 20 285.3 74 2003 313.7 -21 277 20 78.6 -722004 385.0 23 367 33 205.1 161 2005 420.9 9 360 -2 496.1 142 2006 511.8 22 291 -19 333.9 -332007 1,265.8 147 627 115 341.7 2 2008 1,390.1 10 566 -10 480.3 41 2009 1,025.2 -26 512 -10 534.1 11
2010 P 1,070.0 4 520 1 620.0 16 PROMEDIO 672.6 19.9 372.1 17.8 361.0 28.0
FUENTE: Elaboración con datos del anexo estadístico informe de gobierno
2010
P = PRELIMINAR
H) Gasto primario del sector público presupuestario destinado a Entidades y Municipios
El PIB promedio para el período 2000-2010 fue de 8,124,969.3 millones de
pesos del 2003, este fue superior al presentado en 1995 que para entonces era de
5,770,048.1 millones de pesos del 2003; el Gasto Primario del sector público fue
en promedio de 1,658,741.8 millones de pesos del 2003, mayor al registrado en
1995 que fue de 935,162.4 millones de pesos del 2003; el gasto asignado al Poder
Ejecutivo Federal, en promedio fue de 1,024,488 millones de pesos del 2003; y el
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
259
destinado para los Estados y Municipios fue en promedio de 599,917.4 millones de
pesos del 2003, mayor al registrado en 1995 cuyo monto fue de 248,012.4
millones de pesos constantes.
GASTO PRIMARIO DEL SECTOR PÚBLICO
MILLONES DE PESOS 2003=100
AÑO $
2003=100 PIB
GASTO PRIMARIO
TOTAL
PODER EJECUTIVO FEDERAL
ENTIDADES FEDERALES
Y MUNICIPIOS
1995 5,770,048.1 935,162.4 676,536.1 248,012.4 2000 7,520,404.8 1,248,337.0 754,044.4 468,444.3 2001 7,448,753.7 1,321,033.9 775,544.4 518,142.4 2002 7,455,364.9 1,450,980.0 878,833.2 542,491.4 2003 7,555,803.4 1,529,759.9 935,331.6 558,170.1 2004 7,862,071.8 1,509,298.2 923,417.1 556,390.1 2005 8,114,085.2 1,606,265.3 972,021.1 602,497.3 2006 8,531,973.0 1,719,569.1 1,047,143.1 635,006.9 2007 8,810,136.3 1,837,416.1 1,141,114.0 659,105.0 2008 8,942,352.6 2,000,370.4 1,231,513.6 729,484.1 2009 8,398,749.6 2,036,609.2 1,338,685.6 656,067.4 2010 8,734,966.5 1,986,521.0 1,271,719.6 673,291.9
PROMEDIO 8,124,969.3 1,658,741.8 1,024,488.0 599,917.4
FUENTE: Elaboración con datos de anuario estadístico de los estados
unidos mexicanos 2010, INEGI
El gasto primario en promedio represento el 20.3 por ciento del PIB, este
fue mayor al registrado en 1995 que para entonces era de 16.2 por ciento; el
gasto del Poder ejecutivo Federal represento en promedio el 61.5 por ciento del
gasto primario siendo menor al obtenido en 1995 que fue de 72.3 por ciento; la
participación del gasto de los Estados y Municipios, en promedio para el período
2000-2010 fue de 36.4 por ciento, mayor al asignado en 1995 que fue de 26.5 por
ciento, estos resultados son acordes a la política actual, en la que se pretende
fortalecer a los estados y municipios por medio de una mayor descentralización de
recursos y funciones a fin de lograr que los estados y municipios en lo futuro
generen sus propios recursos, desarrollo y atiendan expeditamente sus asuntos
más apremiantes.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
260
PARTICIPACIÓN EN GASTO PRIMARIO DEL SECTOR PÚBLICO
(PORCENTAJES)
AÑO $
2003=100 PIB
GASTO PRIMARIO
TOTAL
PODER EJECUTIVO FEDERAL
ENTIDADES FEDERALES
Y MUNICIPIOS
1995 100.0 16.2 72.3 26.5 2000 100.0 16.6 60.4 37.5 2001 100.0 17.7 58.7 39.2 2002 100.0 19.5 60.6 37.4 2003 100.0 20.2 61.1 36.5 2004 100.0 19.2 61.2 36.9 2005 100.0 19.8 60.5 37.5 2006 100.0 20.2 60.9 36.9 2007 100.0 20.9 62.1 35.9 2008 100.0 22.4 61.6 36.5 2009 100.0 24.2 65.7 32.2 2010 100.0 22.7 64.0 33.9
PROMEDIO 100.0 20.3 61.5 36.4
FUENTE: Elaboración con datos de anuario estadístico de los estados
unidos mexicanos 2010, INEGI
El crecimiento del PIB para el período 2000-2010 en promedio fue de 4.2
por ciento, menor al experimentado en el período 1995-2000 que en promedio
tuvo un crecimiento anual del 6 por ciento; el crecimiento del gasto primario fue de
7.4 por ciento en promedio, mayor al registrado en el período 1995-2000 que en
promedio creció un 6.7 por ciento.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
261
CRECIMIENTO EN GASTO PRIMARIO DEL SECTOR PÚBLICO (PORCENTAJES)
AÑO $
2003=100 PIB
GASTO PRI-
MARIO TOTAL
PODER EJECUTIVO FEDERAL
ENTIDADES FEDERALES Y MUNICIPIOS
1995-2000 30.3 33.5 11.5 88.9 2000-2001 -1.0 5.8 2.9 10.6 2001-2002 0.1 9.8 13.3 4.7 2002-2003 1.3 5.4 6.4 2.9 2003-2004 4.1 -1.3 -1.3 -0.3 2004-2005 3.2 6.4 5.3 8.3 2005-2006 5.2 7.1 7.7 5.4 2006-2007 3.3 6.9 9.0 3.8 2007-2008 1.5 8.9 7.9 10.7 2008-2009 -6.1 1.8 8.7 10.1 2009-2010 4.0 -2.5 -5.0 2.6
PROMEDIO 4.2 7.4 6.0 11.6
FUENTE: Elaboración con Datos de Anuario Estadístico de los Estados
Unidos Mexicanos 2010, INEGI
El incremento promedio que registró el gasto del Poder Ejecutivo Federal
fue del 6 por ciento, superior al experimentado en el período 1995-2000 que fue en
promedio del 2.3 por ciento anual; el gasto destinado a entidades federativas y
municipales creció en promedio el 11.6 por ciento siendo menor al registrado en el
período 1995-2000 que fue en promedio del 17.7 por ciento anual.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
262
MILLONES DE PESOS 2003=100 GASTO PÚBLICO DESCENTRALIZADO A
LOS ESTADOS
AÑO GASTO
DESCENTRA. ESTADOS
PARTICIPACIONES ESTADOS Y MUNICIPIOS
RAMOS 33 Y25
CONVENIOS EDUCACIÓN AGRICULT.
GANAD.
2000 483,310.9 213,387.9 233,937.7 27,755.7 2001 534,051.4 228,379.0 260,021.6 30,797.9 2002 559,070.1 238,788.7 268,693.4 35,254.7 2003 574,615.4 232,793.6 274,314.7 35,476.5 2004 572,528.3 226,889.4 260,819.7 37,817.8 2005 614,844.9 253,147.3 280,632.7 38,452.7 2006 647,735.3 280,287.1 309,736.8 37,481.4 2007 652,844.0 270,534.7 307,814.2 45,829.8 2008 737,897.3 317,527.7 315,043.0 54,795.6 2009 663,690.9 268,369.5 313,890.3 53,955.5
PROMEDIO 604,058.8 253,010.5 282,490.4 39,761.8
FUENTE: Elaboración con datos el ingreso y gasto público en México 2010
y 2006, INEGI
El gasto público descentralizado a los estados en promedio para el periodo
2000-2009, fue de 604,058.8 millones de pesos del 2003, mayor al presentado al
inicio del período con esto reflejando una mejoría, las participaciones a estados y
municipios fue en promedio de 253,010.5 millones de pesos, mayor al registrado al
inicio del periodo que para entonces fue de 213,387.9 millones de pesos del 2003;
la asignación promedio para los ramos 33 y 25 fueron de 282,490.4 millones de
pesos constantes, mayor al gasto del inicio del período que fue de 233,937.7
millones de pesos del 2003; a los convenios de descentralización que incluyen los
rubros de educación, agricultura, ganadería, desarrollo rural entre otros se les
asigno un gasto en promedio de 39.761.8 millones de pesos constantes del 2003,
siendo mayor al que tuvo al inicio del período que fue entonces de 27,755.7
millones de pesos constantes del 2003.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
263
PARTICIPACIÓN EN GASTO PÚBLICO DESCENTRALIZADO
(PORCENTAJES)
AÑO GASTO
DESCENTRALIZADOS ESTADOS
PARTICIPACIONES ESTADOS Y MUNICIPIOS
RAMOS 33 Y25
CONVENIOS EDUCACIÓN AGRICULT.,
GANA.
2000 100.0 44.2 48.4 5.7 2001 100.0 42.8 48.7 5.8 2002 100.0 42.7 48.1 6.3 2003 100.0 40.5 47.7 6.2 2004 100.0 39.6 45.6 6.6 2005 100.0 41.2 45.6 6.3 2006 100.0 43.3 47.8 5.8 2007 100.0 41.4 47.1 7.0 2008 100.0 43.0 42.7 7.4 2009 100.0 40.4 47.3 8.1
PROMEDIO 100.0 41.9 46.9 6.5
FUENTE: Elaboración con datos el ingreso y gasto público en México 2006
Y 2010, INEGI
En promedio la participación en el gasto público descentralizado de las
participaciones a estados y municipios fue de 41.9 por ciento un poco menor a la
experimentada al inicio del periodo que fue entonces de 44.2 por ciento; la
participación de los ramos 33 y 25 fueron en promedio de 46.9 por ciento, mayor a
la presentada al inicio del período que fue de 48.4 por ciento; los convenios de
descentralización ocuparon el tercer lugar en cuanto a la importancia en el gasto
descentralizado su participación promedio fue del 6.5 por ciento mayor a la
asignada al inicio del período que para entonces era del 5.7 por ciento; esto indica
que tanto las participaciones a estados y municipios y el ramo 33y 25 han
disminuido y favorecido así el crecimiento en el gasto en los convenios de
descentralización.
El gasto descentralizado a los estados creció 3.8 por ciento en período
2000-2009, este fue inferior al presentado al inicio del período que fue de 10.5 por
ciento; las participaciones a estados y municipios tuvieron un crecimiento del 3 por
ciento, este fue menor al presentado al inicio del período en el cual registro un
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
264
crecimiento del 11.1 por ciento; el crecimiento en los convenios fue mayor este
experimento un crecimiento del 8 por ciento, aunque menor comparado con el
inicio del período que fue del 11 por ciento.
CRECIMIENTO EN GASTO PÚBLICO DESCENTRALIZADO
(PORCENTAJES)
AÑO GASTO
DESCENTRAL ESTADOS
PARTICIPACIONES ESTADOS Y MUNICIPIOS
RAMOS 33 Y25
CONVENIOS EDUCACIÓN AGRICULT.
GANA.
2000-2001 10.5 7.0 11.1 11.0 2001-2002 4.7 4.6 3.3 14.5 2002-2003 2.8 -2.5 2.1 0.6 2003-2004 -0.4 -2.5 -4.9 6.6 2004-2005 7.4 11.6 7.6 1.7 2005-2006 5.3 10.7 10.4 -2.5 2006-2007 0.8 -3.5 -0.6 22.3 2007-2008 13.0 17.4 2.3 19.6 2008-2009 -10.1 -15.5 -0.4 -1.5
PROMEDIO 3.8 3.0 3.4 8.0
FUENTE: Elaboración con datos el ingreso y gasto público en México 2006
y 2010, INEGI
En el cuadro siguiente podemos observar que en promedio el gasto
primario a los estados fue de 585,525.7 millones de pesos constantes, los
ingresos brutos de los estados fueron en promedio 624,435.4 y los del municipio
de 144935.4 millones de pesos del 2003; que en promedio indicaría que los
estados y municipios generaron ingresos de 183,845.1 millones de pesos; en
todos los conceptos se observa un crecimiento en comparación con el periodo
inicial.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
265
GASTO PÚBLICO DESCENTRALIZADO A LOS ESTADOS
MILLONES DE PESOS 2003=100
AÑO GASTO
PRIMARIO A ESTADOS
INGRESOS BRUTOS INGRESOS GENE-RADOS POR ESTA. DOS Y MUNICIPIOS ESTATALES MUNICIPALES
1998 382,282.9 385,973.0 76,643.2 80,333.3 2000 468,444.3 472,682.2 102,239.3 106,477.2 2001 518,142.4 524,082.8 116,956.5 1 2 2 , 8 9 2002 542,491.4 549,168.7 135,937.0 142,614.2 2003 558,170.1 579,876.0 140,439.8 162,145.6 2004 556,390.1 582,963.3 141,479.3 168,052.6 2005 602,497.3 633,126.2 150,376.0 181,004.8 2006 635,006.9 685,254.7 158,448.5 208,696.3 2007 659,105.0 800,099.5 166,536.9 307,531.5 2008 729,484.1 792,665.3 192,005.2 255,186.5
PROMEDIO 585,525.7 624,435.4 144,935.4 183,845.1
FUENTE: Elaboración con datos el ingreso y gasto público en México 2006,
INEGI y anuario estadístico EEUM 2010, INEGI
PARTICIPACIÓN EN GASTO PÚBLICO DESCENTRALIZADO
(PORCENTAJES)
AÑO GASTO
PRIMARIO A ESTADOS
INGRESOS BRUTOS INGRESOS GENERADOS
POR ESTA. DOS Y MUNICIPIOS ESTATALES MUNICIPAL
ES 1998 100.0 83.4 16.6 17.4 2000 100.0 82.2 17.8 18.5 2001 100.0 81.8 18.2 19.2 2002 100.0 80.2 19.8 20.8 2003 100.0 80.5 19.5 22.5 2004 100.0 80.5 19.5 23.2 2005 100.0 80.8 19.2 23.1 2006 100.0 81.2 18.8 24.7 2007 100.0 82.8 17.2 31.8 2008 100.0 80.5 19.5 25.9
PROMEDIO 100.0 81.2 18.8 23.3
FUENTE: Elaboración con datos el ingreso y gasto público en México 2006,
INEGI y anuario estadístico EEUM 2010, INEGI
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
266
En el cuadro anterior podemos observar que los ingresos generados por los
estados y municipios equivalen en promedio al 23.3 por ciento del ingreso total
que perciben, y que los ingresos que ellos generaron tendieron a crecer a lo largo
del período; de los ingresos brutos percibidos estatales y municipales en promedio
81.2 por ciento fueron estatales y 18.8 municipales, los gastos percibidos por os
municipios tendió a crecer en tanto que los ingresos estatales disminuyeron,
reflejando la política de fortalecimiento de los municipios.
El gasto primario a los estados creció en promedio un 8.6 por ciento, mayor
al presentado en el período 1998-2000, que en promedio fue de 11.3 por ciento
anual; los ingresos brutos estatales crecieron en promedio 9.6 por ciento, menor al
presentado en el período 1998-2000 que tuvo un crecimiento del 11.3 por ciento;
los municipales de 12.5 por ciento inferior al experimentado en el período 1998-
2000 que entonces fue de 16.7 por ciento; El ingreso generado por los estados y
municipios experimento un crecimiento promedio del 16.8 por ciento, casi igual al
obtenido en el período 1998-2000, que en promedio fue del 16.3 por ciento anual;
en este contexto observamos que se ha cumplido la política de descentralización,
ha crecido el gasto descentralizado a los estados y municipios y la generación de
ingresos de los estados y municipios también creció.
CRECIMIENTO EN GASTO PÚBLICO DESCENTRALIZADO
(PORCENTAJES)
AÑO GASTO
PRIMARIO A ESTADOS
INGRESOS BRUTOS INGRESOS GENE-RADOS POR ESTA. DOS Y MUNICIPIOS ESTATALES MUNICIPALES
1998-2000 22.5 22.5 33.4 32.5 2000-2001 10.6 10.9 14.4 15.4 2001-2002 4.7 4.8 16.2 16.0 2002-2003 2.9 5.6 3.3 13.7 2003-2004 -0.3 0.5 0.7 3.6 2004-2005 8.3 8.6 6.3 7.7 2005-2006 5.4 8.2 5.4 15.3 2006-2007 3.8 16.8 5.1 47.4 2007-2008 10.7 -0.9 15.3 -17.0
PROMEDIO 8.6 9.6 12.5 16.8
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
267
FUENTE: Elaboración con datos el ingreso y gasto público en México 2006,
INEGI y anuario estadístico EEUM 2010, INEGI
El PIB para el período 2000-2010 fue en promedio de 8, 124,969.3 superior
al obtenido en 1990 que fue de 4, 403,670.1 millones de pesos de 2003; el gasto
programable fue en promedio de 1, 330,974.3 millones de pesos constantes
superior al presentado en 1990, cuyo monto fue de 677,084.6 millones de pesos
del 2003.
PIB y GASTO PROGRAMABLE DEVENGADO DEL SECTOR PÚBLICO PRESUPUESTARIO CLASIFICACIÓN FUNCIONAL
(MILLONES DE PESOS DE 2003)
AÑO PIB GASTO PROGRAMABLE
EJECUTIVO FEDERAL
DESARROLLO SOCIAL
DESARROLLO ECONÓMICO
1990 4,403,670.1 677,084.6 258,824.1 354,379.1 2000 7,520,404.8 1,024,540.0 621,993.2 264,097.72001 7,448,753.7 1,086,876.8 673,201.9 281,359.0 2002 7,455,364.9 1,198,733.9 714,033.0 351,918.6 2003 7,555,803.4 1,283,569.3 1,247,311.1 718,961.4 391,641.22004 7,862,071.8 1,254,920.0 1,225,431.7 737,143.3 385,811.7 2005 8,114,085.2 1,340,989.5 1,309,242.6 788,520.6 416,637.7 2006 8,531,973.0 1,422,397.3 1,384,975.0 841,236.6 430,589.42007 8,810,136.3 1,387,218.6 1,387,218.6 923,350.4 463,868.1 2008 8,942,352.6 1,512,371.8 1,512,371.8 994,705.8 517,665.9 2009 8,398,749.6 1,602,883.6 1,602,883.6 953,449.5 649,434.1 2010 8,734,966.5 1,526,216.5 1,526,216.5 966,679.9 559,536.5
Promedio 8,124,969.3 1,330,974.3 1,017,786.4 812,116.0 428,414.5
Fuente: Elaboración con datos de Anexo del Sexto Informe de Gobierno
2006 y 2010 y BIE del INEGI
El gasto en desarrollo social promedio fue de 812,116 millones de pesos,
superior al obtenido en 1990, que para entonces fue de 258, 824.1 millones de
pesos constantes; el gasto en desarrollo económico en promedio fue de 428,
414.5 millones de pesos constantes del 2003, este fue mayor al experimentado en
1990, cuyo monto fue de 354,379.1 millones de pesos constantes del 2003, lo
anterior refleja la política actual de disminuir la participación del estado en la
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
268
economía y la referente a fomentar el desarrollo de capacidades. La estructura
del gasto se modificó anteriormente se daba prioridad al desarrollo económico y
posterior al desarrollo económico; en la actualidad se priorizo la política social que
intenta fomentar el desarrollo de las capacidades de los individuos y se relega el
desarrollo económico; esto lo podemos comprobar también en el cuadro en el
observamos para el año 1990 una estructura en la que el gasto en desarrollo
social era de un 38.2 por ciento y el económico de un 52.3 por ciento, ya para el
2000, la estructura era 60.7 por ciento para el desarrollo social y 25.8 para el
desarrollo económico, posterior a 2002disminuye ligeramente la participación del
gasto en desarrollo social aumentando en el gasto económico pero sin abandonar
dicha estructura, que para el período es 60.9 en desarrollo social y 31.7 para
desarrollo económico.
PARTICIPACIÓN EN PIB DEL GASTO PROGRAMABLE DEL SECTOR PÚBLICO Y SU CLASIFICACIÓN FUNCIONAL
(PORCENTAJES)
AÑO PIB GASTO PROGRAMABLE
EJECUTIVO FEDERAL
DESARROLLO SOCIAL
DESARROLLO
ECONÓMICO 1990 100 15.4 0.0 38.2 52.3 2000 100 13.6 0.0 60.7 25.8 2001 100 14.6 0.0 61.9 25.9 2002 100 16.1 0.0 59.6 29.4 2003 100 17.0 97.2 56.0 30.5 2004 100 16.0 97.7 58.7 30.7 2005 100 16.5 97.6 58.8 31.1 2006 100 16.7 97.4 59.1 30.3 2007 100 15.7 100.0 66.6 33.4 2008 100 16.9 100.0 65.8 34.2 2009 100 19.1 100.0 59.5 40.5 2010 100 17.5 100.0 63.3 36.7
Promedio 100 16.3 98.7 60.9 31.7
Fuente: Elaboración con datos de Anexo del Sexto Informe de Gobierno
2006 y 2010 y BIE del INEGI.
El gasto del PIB tuvo un crecimiento promedio de 1.6 por ciento, menor al
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
269
presentado en el período 1990-2000, en el cual creció en promedio 7.1 por ciento
anual; el gasto programable experimento un crecimiento del 4.2 por ciento inferior
al presentado en el período 1990-2000, cuyo monto fue de 5.1 por ciento anual; el
gasto en desarrollo social presento un crecimiento del 4.6 por ciento menor al
experimentado en el período 1990-2000, en el cual el crecimiento promedio fue del
14 por ciento anual el gasto en desarrollo económico creció en promedio 8.4 por
ciento, mayor al experimentado en el período 1990-2000, cuyo gasto decreció en
promedio -2.55 por ciento anual.
TASA DE CRECIMIENTO DEL PIB Y DEL GASTO PROGRAMABLE DEVENGADO Y DE SU CLASIFICACIÓN FUNCIONAL (PORCENTAJES)
AÑOS PIB GASTO PROGRAMABLE
EJECUTIVO FEDERAL
DESARROLLO SOCIAL
DESARROLLO ECONÓMICO
1990-2000 70.8 51.3 140.3 -25.5 2000-2001 -1.0 6.1 8.2 6.52001-2002 0.1 10.3 6.1 25.1 2002-2003 1.3 7.1 0.7 11.3 2003-2004 4.1 -2.2 -1.8 2.5 -1.5 2004-2005 3.2 6.9 6.8 7.0 8.02005-2006 5.2 6.1 5.8 6.7 3.3 2006-2007 3.3 -2.5 0.2 9.8 7.7 2007-2008 1.5 9.0 9.0 7.7 11.62008-2009 -6.1 6.0 6.0 -4.1 25.5 2009-2010 4.0 -4.8 -4.8 1.4 -13.8 Promedio 1.6 4.2 3.0 4.6 8.4
Fuente: Elaboración con datos de Anexo del Sexto Informe de Gobierno
2006 y 2012 y BIE del INEGI.
El gasto en educación dentro de las funciones de desarrollo social fue en
promedio de 297,313.3 millones de pesos del 2003 mayor al asignado en 1990 el
cual fue de 105,386.7 por ciento; el destinado a salud fue de 195,171.5 millones
de pesos constantes, mayor en comparación al obtenido en 1990 que para
entonces fue de 117,784.7 millones de pesos; el gasto asignado a seguridad
social. Fue de 180,955.7 millones de pesos constantes, superior al presentado en
1990 cuyo monto era de 4,119.6 millones de pesos de 2003.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
270
PIB y GASTO PROGRAMABLE EN FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL
(MILLONES DE PESOS DE 2003)
AÑO PIB (1) DESARROLLO SOCIAL (2) EDUCACIÓN(3) SALUD
(4) SEGURIDAD SOCIAL(5)
1990 4,403,670.1 258,824.1 105,386.7 117,784.7 4,119.6 2000 7,520,404.8 621,993.2 247,971.3 146,192.6 147,817.4 2001 7,448,753.7 673,201.9 272,674.5 157,118.5 149,499.9 2002 7,455,364.9 714,033.0 288,432.1 147,643.0 177,756.6 2003 7,555,803.4 718,961.4 277,902.8 180,322.6 150,416.1 2004 7,862,071.8 737,143.3 275,033.5 175,460.1 159,947.2 2005 8,114,085.2 788,520.6 291,252.2 202,901.2 160,125.4 2006 8,531,973.0 841,236.6 303,817.9 210,372.0 172,431.7 2007 8,810,136.3 923,350.4 319,418.3 224,937.1 198,686.6 2008 8,942,352.6 994,705.8 324,269.7 220,304.8 253,811.8 2009 8,398,749.6 953,449.5 332,845.8 238,601.0 210,218.4 2010 8,734,966.5 966,679.9 336,827.8 243,033.6 209,801.9
Promedio 8,124,969.3 812,116.0 297,313.3 195,171.5 180,955.7
Fuente: Elaboración con datos de Anexo Informe de Gobierno 2006 y 2010
y BIE del INEGI.
El Gasto en Urbanización y Desarrollo Regional fue en promedio 101,060.2
millones de pesos de 2003, superior al obtenido en el período 1990 que fue de
24,995.4 millones de pesos del 2003; el programa de Agua Potable y
Alcantarillado presentó un gasto promedio de 8.612.6 millones de pesos del 2003;
el programa de Asistencia Social en promedio tuvo un gasto de 28, 179 millones
de pesos mayor en comparación al experimentado en 1990 que fue de 5,325.5
millones de pesos de 2003.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
271
PIB y GASTO PROGRAMABLE EN FUNCIONES DE DESARROLLO
SOCIAL (MILLONES DE PESOS DE 2003)
AÑO PIB (1) DESARROLLO SOCIAL (2)
URBANO Y DESARROLLO REGIONAL(6)
AGUA P. (7) ALCANTARILLA.
ASISTENCIA SOCIAL (8)
1990 4,403,670.1 258,824.1 24,995.4 0.0 5,325.5 2000 7,520,404.8 621,993.2 63,821.9 0.0 12,965.0 2001 7,448,753.7 673,201.9 76,031.1 0.0 14,804.7 2002 7,455,364.9 714,033.0 81,236.0 0.0 16,203.1 2003 7,555,803.4 718,961.4 88,165.0 4,344.7 17,810.2 2004 7,862,071.8 737,143.3 101,637.5 5,993.1 19,071.9 2005 8,114,085.2 788,520.6 101,785.2 9,399.9 23,056.7 2006 8,531,973.0 841,236.6 110,933.9 12,209.7 31,471.4 2007 8,810,136.3 923,350.4 131,374.8 18,591.1 30,342.5 2008 8,942,352.6 994,705.8 137,767.7 12,980.4 45,571.4 2009 8,398,749.6 953,449.5 111,567.5 16,028.1 44,188.8 2010 8,734,966.5 966,679.9 107,341.5 15,191.6 54,483.5
Promedio 8,124,969.3 812,116.0 101,060.2 8,612.6 28,179.0
Fuente: Elaboración con datos de Anexo Informe de Gobierno 2006 y 2010
y BIE del INEGI.
El gasto en desarrollo social con respecto al PIB, fue en promedio de 9.9
por ciento, siendo mayor al obtenido en 1990 que para entonces fue del 5.9 por
ciento; la participación del gasto en educación con respecto al gasto en desarrollo
social fue en promedio de 37 por ciento inferior en comparación a la obtenida en
1990 que fue entonces de 40.7 por ciento; el gasto en salud fue en promedio de
24 por ciento, menor a la presentada en 1990 que fue de 45.5 por ciento; la
seguridad social obtuvo una participación del 22.3 por ciento, superior a la
experimentada en 1990 cuya participación fue de 1.6 por ciento; esto hace
observable que también dentro del gasto social se presentó un cambio en la
estructura, en la cual disminuyen la participaciones de la educación y salud y
acrecienta la participación de la Seguridad Social.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
272
PARTICIPACIÓN EN PIB DEL GASTO EN FUNCIONES DE DESARROLLO
SOCIAL (PORCENTAJES)
AÑO PIB DESARROLLO. SOCIAL (2)/(1)
EDUCACIÓN (3)/(2)
SALUD (4)/(2)
SEGURIDAD SOCIAL (5)/(2)
1990 100.0 5.9 40.7 45.5 1.6 2000 100.0 8.3 39.9 23.5 23.8 2001 100.0 9.0 40.5 23.3 22.2 2002 100.0 9.6 40.4 20.7 24.9 2003 100.0 9.5 38.7 25.1 20.9 2004 100.0 9.4 37.3 23.8 21.7 2005 100.0 9.7 36.9 25.7 20.3 2006 100.0 9.9 36.1 25.0 20.5 2007 100.0 10.5 34.6 24.4 21.5 2008 100.0 11.1 32.6 22.1 25.5 2009 100.0 11.4 34.9 25.0 22.0 2010 100.0 11.1 34.8 25.1 21.7
Promedio 100.0 9.9 37.0 24.0 22.3
Fuente: Elaboración con datos de Anexo Informe de Gobierno 2006 y 2010
y BIE del INEGI.
En el cuadro siguiente, se observa que la participación del gasto en
urbanización y desarrollo regional aumento ligeramente a lo largo del período
2000-2010 pasando de 0.8 por ciento a 1.2 por ciento, en promedio su
participación fue de 1.2 por ciento; el aumento en la participación del agua potable
fue mínimo de 0.1 por ciento, la participación de la asistencia social también fue
mínima en promedio de 0.3 por ciento en el período, ésta fue superior a la
presentada en 1990 que fue entonces de 0.1 por ciento.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
273
PARTICIPACIÓN EN PIB DEL GASTO EN FUNCIONES DE DESARROLLO
SOCIAL (PORCENTAJES)
AÑO PIB DESARROLLO. SOCIAL (2)/(1)
URBANIZACIÓN. Y DESARROLLO
(6)/(2)
AGUA POTABLE
(7)/(2) ASISTENCIA
SOCIAL (8)/(2)
1990 100.0 5.9 0.6 0.0 0.1 2000 100.0 8.3 0.8 0.0 0.2 2001 100.0 9.0 1.0 0.0 0.2 2002 100.0 9.6 1.1 0.0 0.2 2003 100.0 9.5 1.2 0.1 0.2 2004 100.0 9.4 1.3 0.1 0.2 2005 100.0 9.7 1.3 0.1 0.3 2006 100.0 9.9 1.3 0.1 0.4 2007 100.0 10.5 1.5 0.2 0.3 2008 100.0 11.1 1.5 0.1 0.5 2009 100.0 11.4 1.3 0.2 0.5 2010 100.0 11.1 1.2 0.2 0.6
Promedio 100.0 9.9 1.2 0.1 0.3
Fuente: Elaboración con datos de Anexo Informe de Gobierno 2006 y 2010
y BIE del INEGI.
La tasa de crecimiento que experimento el renglón de educación fue en
promedio de 3.2 por ciento menor en comparación con el obtenido en el período
1990-2000, cuya tasa de crecimiento fue de 13.5 por ciento anual; con referencia
al gasto en salud éste experimento un crecimiento promedio del 5.5 por ciento,
superior al obtenido en el período 1990-2000 que fue de 2.4 por ciento anual; el
crecimiento obtenido en la seguridad social en promedio fue del 4.4 por ciento,
menor al presentado en el periodo 1990-2000 en el cual el crecimiento fue de
348.8 por ciento anual.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
274
TASA DE CRECIMIENTO DE LAS FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL
(PORCENTAJES)
AÑO PIB DESARROLLO. SOCIAL EDUCACIÓN SALUD SEGURIDAD
SOCIAL
1990-2000 70.8 140.3 135.3 24.1 3,488.1 2000-2001 -1.0 8.2 10.0 7.5 1.1 2001-2002 0.1 6.1 5.8 -6.0 18.9 2002-2003 1.3 0.7 -3.7 22.1 -15.4 2003-2004 4.1 2.5 -1.0 -2.7 6.3 2004-2005 3.2 7.0 5.9 15.6 0.1 2005-2006 5.2 6.7 4.3 3.7 7.7 2006-2007 3.3 9.8 5.1 6.9 15.2 2007-2008 1.5 7.7 1.5 -2.1 27.7 2008-2009 -6.1 -4.1 2.6 8.3 -17.2 2009-2010 4.0 1.4 1.2 1.9 -0.2 Promedio 1.6 4.6 3.2 5.5 4.4
Fuente: Elaboración con datos de Anexo Informe de Gobierno 2006 y 2010
y BIE del INEGI.
TASA DE CRECIMIENTO DE LAS FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL
(PORCENTAJES)
AÑO PIB DESARROLLO. SOCIAL
URBANIZACIÓN. Y
DESARROLLO. AGUA
POTABLE ASISTENCIA
SOCIAL
1990-2000 70.8 140.3 155.3 143.5 2000-2001 -1.0 8.2 19.1 14.2 2001-2002 0.1 6.1 6.8 9.4 2002-2003 1.3 0.7 8.5 9.9 2003-2004 4.1 2.5 15.3 37.9 7.1 2004-2005 3.2 7.0 0.1 56.8 20.9 2005-2006 5.2 6.7 9.0 29.9 36.5 2006-2007 3.3 9.8 18.4 52.3 -3.6 2007-2008 1.5 7.7 4.9 -30.2 50.2 2008-2009 -6.1 -4.1 -19.0 23.5 -3.0 2009-2010 4.0 1.4 -3.8 -5.2 23.3 Promedio 1.6 4.6 5.9 23.6 16.5
Fuente: Elaboración con datos de Anexo Informe de Gobierno 2006 y 2010
y BIE del INEGI.
El crecimiento presentado en urbanización y desarrollo regional fue en
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
275
promedio del 5.9 por ciento, menor al experimentado en el período 1990-2000 que
fue de 15.5 por ciento anual; el crecimiento experimentado en agua potable y
alcantarillado fue en promedio 23.6 por ciento; el gasto en asistencia social fue de
16.5 por ciento superior al experimentado en el período 1990-2000 cuyo
crecimiento promedio fue de 14.3 por ciento anual, el incremento que
experimentaron los renglones de función social es acorde a la política de
formación de capacidades tanto físicas, cognitivas así como creación de
infraestructura para el desarrollo de regiones.
PIB y GASTO PROGRAMABLE EN FUNCIONES DE DESARROLLO
ECONÓMICO (MILLONES DE PESOS DE 2003)
AÑO PIB (1) DESARROLLO ECONÓMICO(2
) ENERGÍ
A (3)
COMUNICACIÓN
TRANSPORTES (4)
DESARROLLO AGROPECUARIO.(5
)
1990 4,403,670.1 354,379.1 227,557.5 37,089.3 75,398.3
2000 7,520,404.8 264,097.7 194,589.6 28,233.2 35,730.5
2001 7,448,753.7 281,359.0 209,070.7 22,986.5 40,231.4
2002 7,455,364.9 351,918.6 214,343.7 33,556.2 94,818.0
2003 7,555,803.4 391,641.2 273,562.4 30,474.0 43,086.1
2004 7,862,071.8 385,811.7 282,572.5 27,480.0 41,685.1
2005 8,114,085.2 416,637.7 295,132.3 38,738.2 45,248.3
2006 8,531,973.0 430,589.4 308,300.7 35,429.5 43,534.0
2007 8,810,136.3 463,868.1 307,146.3 61,039.5 51,793.3
2008 8,942,352.6 517,665.9 371,536.8 36,122.2 53,933.6
2009 8,398,749.6 649,434.1 478,067.5 45,086.3 54,047.8
2010 8,734,966.5 559,536.5 396,615.8 55,055.1 56,983.9
Promedio
8,124,969.3 428,414.5 302,812.6 21,157.5 51,008.4
Fuente: Elaboración con datos de Anexo Informe de Gobierno 2006 y 2010
y BIE del INEGI.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
276
El gasto promedio experimentado en desarrollo económico fue de
428,414.5 millones de pesos del 2003 superior al presentado en 1990 que fue de
354, 379.1 millones de pesos del 2003; en energía el gasto promedio fue de 302,
812.6 millones de pesos constantes mayor al obtenido en 1990 cuyo monto fue de
227,557.5; en comunicaciones y transportes el gasto promedio fue de 21, 57.5
menor al obtenido en 1990 que fue de 37.089.3 millones de pesos del 2003; El
gasto en Desarrollo agropecuario fue en promedio de 51,008.4 millones de pesos
del 2003 inferior al presentado en 1990 que para entonces fue de 75, 398.3
millones de pesos del 2003.
PIB y GASTO PROGRAMABLE EN FUNCIONES DE DESARROLLO
ECONÓMICO (MILLONES DE PESOS DE 2003)
AÑO PIB (1) DESARROLLO ECONÓMICO
(2)
SERVICIOS FINANCIEROS.
(6)
CIENCIA Y TECNOLOGÍA.
(7)
DESARROLLO SUSTENTABLE.
(8) 1990 4,403,670.1 354,379.1 0.0 0.0 0.0 2000 7,520,404.8 264,097.7 0.0 0.0 0.0 2001 7,448,753.7 281,359.0 0.0 0.0 0.0 2002 7,455,364.9 351,918.6 0.0 0.0 0.0 2003 7,555,803.4 391,641.2 11,526.1 17,617.4 2,318.9 2004 7,862,071.8 385,811.7 1,056.9 14,023.7 5,172.4 2005 8,114,085.2 416,637.7 2,396.7 15,375.3 6,311.1 2006 8,531,973.0 430,589.4 5,408.1 15,403.0 7,135.8 2007 8,810,136.3 463,868.1 4,917.3 16,305.8 6,332.0 2008 8,942,352.6 517,665.9 8,500.8 17,227.6 7,911.8 2009 8,398,749.6 649,434.1 21,514.3 18,323.9 9,249.2 2010 8,734,966.5 559,536.5 2,369.9 20,588.7 10,218.3
Promedio 8,124,969.3 428,414.5 7,211.3 16,858.2 6,831.2
Fuente: Elaboración con datos de Anexo Informe de Gobierno 2006 y 2010
y BIE del INEGI.
Los servicios financieros presentaron un gasto promedio de 7,211.3
millones de pesos del 2003; inferior al registrado en 2003, que fue de 11,526.1
millones de pesos del 2003; En ciencia y tecnología el gasto en promedio fue de
16,858.2 millones de pesos mayor al registrado en 2003 que fue entonces de 17,
617.4 millones de pesos del 2003; en desarrollo sustentable el gato promedio fue
de 6,831.2 millones de pesos constantes, mayor al asignado en 2003 en el que fue
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
277
de 2 318.9 millones de pesos constantes.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
278
PARTICIPACIÓN EN PIB DEL GASTO EN FUNCIONES DE DESARROLLO
ECONÓMICO (PORCENTAJES)
AÑO PIB DESARROLLO ECONÓMICO.
(2)/(1) ENERGÍA
(3)/(2) COMUNICACIONES
Y TRASPORTES (4)/(2)
DESARROLLO AGROPECUARIO
(5)/(2) 1990 100.0 8.0 64.2 10.5 21.3 2000 100.0 3.5 73.7 10.7 13.5 2001 100.0 3.8 74.3 8.2 14.3 2002 100.0 4.7 60.9 9.5 26.9 2003 100.0 5.2 69.9 7.8 11.0 2004 100.0 4.9 73.2 7.1 10.8 2005 100.0 5.1 70.8 9.3 10.9 2006 100.0 5.0 71.6 8.2 10.1 2007 100.0 5.3 66.2 13.2 11.2 2008 100.0 5.8 71.8 7.0 10.4 2009 100.0 7.7 73.6 6.9 8.3 2010 100.0 6.4 70.9 9.8 10.2
Promedio 100.0 5.2 70.6 8.9 12.5
Fuente: Elaboración con datos de Anexo Informe de Gobierno 2006 y 2010
y BIE del INEGI.
El gasto en desarrollo económico represento en promedio el 5.2 por ciento
del PIB en el período 2000-2010 este fue menor al obtenido en 1990 que entonces
fue del 8 por ciento; el gasto en energía fue en promedio el 70.6 por ciento del
gasto destinado a desarrollo económico, mayor al obtenido en 1990 que fue de
64.2; en comunicaciones y transportes el gasto promedio represento el 8.9 por
ciento del gasto en desarrollo económico menor al obtenido en 1990 que fue de
10.5 por ciento; en desarrollo agropecuario el gasto represento el 12.5 por ciento
del gasto en desarrollo económico, menor al que ocupo en 1990 que fue de 21.3
por ciento, la disminución en gasto en desarrollo agropecuario y primordialmente
el agrario es muy criticable, se considera un descuido por parte del gobierno.
Otros consideran que esto obedece a que el costo de producir los bienes
agrícolas eran mayores que el costo de importarlos, dejando a un lado la cuestión
de obtener los recursos para las importaciones crecientes en este rubro y por otro
el peligro en que cayó la autosuficiencia alimentaria de México y la disminución del
empleo campesino; el aumento en el rubro de energía podría ser consecuencia de
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
279
asignar una proporción del gasto para la investigación de nuevos yacimientos
petroleros e inversión en PEMEX.
PARTICIPACIÓN EN PIB DEL GASTO EN FUNCIONES DE DESARROLLO
ECONÓMICO (PORCENTAJES)
AÑO PIB DESARROLLO. ECONÓMICO
(2)/(1)
SERVICIOS FINANCIEROS
(6)/(2)
CIENCIA Y TECNOLOGÍA.
(7)/(2)
DESARROLLO SUSTENTABLE
(8)/(2) 1990 100.0 8.0 0.0 0.0 0.0 2000 100.0 3.5 0.0 0.0 0.0 2001 100.0 3.8 0.0 0.0 0.0 2002 100.0 4.7 0.0 0.0 0.0 2003 100.0 5.2 2.9 4.5 0.6 2004 100.0 4.9 0.3 3.6 1.3 2005 100.0 5.1 0.6 3.7 1.5 2006 100.0 5.0 1.3 3.6 1.7 2007 100.0 5.3 1.1 3.5 1.4 2008 100.0 5.8 1.6 3.3 1.5 2009 100.0 7.7 3.3 2.8 1.4 2010 100.0 6.4 0.4 3.7 1.8
Promedio 100.0 5.2 1.4 3.6 1.4
Fuente: Elaboración con datos de Anexo Informe de Gobierno 2006 y 2010
y BIE del INEGI.
En el cuadro anterior podemos observar que el gasto destinado a servicios
financieros fueron en promedio de 1.4 por ciento, menor en comparación al
obtenido en 2003 que fue 2.9 por ciento, posterior a la caída de 2004, este gasto
tendió a aumentar, presentando otra caída en 2010 a sólo 0.4 por ciento, después
a la caída se puede considerar bueno el aumento en el gasto ya que corresponde
a un aumento para fomentar el sistema financiero mexicano; posterior a la caída
de 2004 el gasto en ciencia y tecnología no presento gran variabilidad, excepto en
2009 que presento una caída a 2.8 en la participación, en general la participación
promedio del gasto en ciencia y desarrollo fue del 3.6 por ciento, este aumento
ligero en el gasto puede obedecer a la política de fomento al desarrollo
tecnológico, que coadyuve al desarrollo económico del país; El desarrollo
sustentable en este período tuvo una participación promedio de 1.4 por ciento, la
participación a lo largo del período aumento ligeramente, esto de acuerdo con la
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
280
política actual que intenta coadyuvar a conservar los recursos que permitan el
desarrollo económico presente y futuro de los mexicanos.
TASA DE CRECIMIENTO EN FUNCIONES DE DESARROLLO ECONÓMICO
(PORCENTAJES)
AÑO DESARROLLO. ECONÓMICO. ENERGÍA COMUNICACIONES
Y TRASPORTES DESARROLLO.
AGROPECUARIO
1990-2000 -25.5 -14.5 -23.9 -52.6 2000-2001 6.5 7.4 -18.6 12.6 2001-2002 25.1 2.5 46.0 135.7 2002-2003 11.3 27.6 -9.2 -54.6 2003-2004 -1.5 3.3 -9.8 -3.3 2004-2005 8.0 4.4 41.0 8.5 2005-2006 3.3 4.5 -8.5 -3.8 2006-2007 7.7 -0.4 72.3 19.0 2007-2008 11.6 21.0 -40.8 4.1 2008-2009 25.5 28.7 24.8 0.2 2009-2010 -13.8 -17.0 22.1 5.4 Promedio 8.4 8.2 11.9 12.4
Fuente: Elaboración con datos de Anexo Informe de Gobierno 2006 y 2010
y BIE del INEGI.
La tasa de crecimiento del gasto en desarrollo económico en promedio fue
del 8.4 por ciento para el período 2000-2010, este fue superior al obtenido en el
período 1990-2000 que fue entonces de menos 2.55 por ciento anual, esto refleja
la política llevada a cabo en México en la cual se disminuye el gasto en funciones
de desarrollo económico y se intenta que sea la iniciativa privada la que guie el
proceso económico; el gasto en energía fue en promedio 8.2 por ciento superior al
presentado en el período 1990-2000 que fue para entonces de -1.45 por ciento
anual, mostrando por tanto una mejoría; en relación a comunicaciones y
transportes éste tuvo un crecimiento del 11.9 por ciento, mayor al obtenido en el
período 1990-2000 en cual se tuvo un crecimiento del -2.4 por ciento anual, el
crecimiento experimentado refleja la actual política en referencia a la construcción
de obras de infraestructura que coadyuven a la formación mercados, tanto
internos como externos, por medio de la comunicación entre regiones; El
crecimiento promedio obtenido en el período 2000-2010 fue de 12.4 por ciento,
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
281
superior al obtenido en el período 1990-2000 que fue de -5.26 por ciento anual
mostrando una mejoría.
TASA DE CRECIMIENTO EN FUNCIONES DE DESARROLLO ECONÓMICO
(PORCENTAJES) 1
AÑO DESARROLLO ECONÓMICO
SERVICIOS FINANCIEROS
CIENCIA Y TECNOLOGÍA
DESARROLLO. SUSTENTABLE
1990-2000 -25.5 0.0 0.0 0.0 2000-2001 6.5 0.0 0.0 0.0 2001-2002 25.1 0.0 0.0 0.0 2002-2003 11.3 0.0 0.0 0.0 2003-2004 -1.5 -90.8 -20.4 123.1 2004-2005 8.0 126.8 9.6 22.0 2005-2006 3.3 125.6 0.2 13.1 2006-2007 7.7 -9.1 5.9 -11.3 2007-2008 11.6 72.9 5.7 24.9 2008-2009 25.5 153.1 6.4 16.9 2009-2010 -13.8 -89.0 12.4 10.5 Promedio 8.4 41.4 2.8 28.5
Fuente: Elaboración con datos de Anexo Informe de Gobierno 2006 y 201 y
BIE del INEGI.
El gasto en servicios financieros experimento un crecimiento promedio del
41.4 por ciento, superior al observado en el período 2003-2004, el cual fue de -
90.8 por ciento, mostrando una mejoría, que refleja la política que pretendió
estimular el sistema financiero mexicano a fin de poder lograr el financiamiento del
sector privado; el crecimiento promedio del gasto en ciencia y tecnología fue en
promedio del 2.8 por ciento, mostrando una mejoría si lo comparamos con el
período 2003-2004 en el cual muestra una caída del 20.4 por ciento; el gasto en
desarrollo sustentable fue en promedio de 28.5 por ciento, este tendió a decrecer
a partir del período 2004-2005, posterior a un crecimiento del 123 por ciento
logrado en el período 2003-2004.
3.3 HIPÓTESIS
La política social tanto a nivel nacional como mundial coincide en que para
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
282
disminuir la desigualdad social es necesario el crecimiento económico sostenido y
sustentable y con ello implícito la generación de empleo bien remunerado; la
política económica que se implementó a raíz de la crisis económica de los
ochentas, sentó las bases para un cambio en el modelo de crecimiento
económico, en el cual se pretende una disminución de la participación del estado
en la economía y que sea el mercado y con ello la iniciativa privada los que guíen
el desarrollo económico; bajo este contexto se trata de demostrar que en el caso
de México, la disminución de la participación del estado en la economía propicia
una disminución en el crecimiento económico, para esto se realiza una regresión
considerando al PIB como variable dependiente y al gasto programable como
variable dependiente, se elige el gasto programable, por que éste tiene efectos en
el desarrollo económico a través de los sueldos, compras del estado y demás. A
diferencia de considerar sólo el gasto en desarrollo económico, con este
disminuiríamos el impacto que tiene el gasto total en el desarrollo económico. Los
datos que se utilizan para la regresión se presentan en el siguiente cuadro.
AÑO PIB GASTO PROGRAMABLE
F. BRUTA DE K. PRIVADA
1993 5,871,566.4 841,753.6 756,061.8 1994 6,153,241.5 953,671.6 778,630.0 1995 5,770,048.1 784,716.6 615,582.3 1996 6,086,988.8 821,187.7 763,947.5 1997 6,528,465.3 915,927.7 903,986.5 1998 6,852,203.6 915,383.3 1,072,779.8 1999 7,097,170.9 936,936.1 1,149,546.6 2000 7,520,404.8 1,024,540.0 1,170,515.9 2001 7,448,753.7 1,086,876.8 1,104,467.2 2002 7,455,364.8 1,198,733.9 1,044,649.4 2003 7,555,803.4 1,283,569.3 1,025,274.8 2004 7,862,071.8 1,254,920.0 1,093,778.3 2005 8,114,085.2 1,340,989.5 1,311,186.9 2006 8,531,972.9 1,422,397.3 1,462,215.6 2007 8,810,136.3 1,554,045.7 1,519,263.8 2008 8,942,352.6 1,671,531.6 1,508,645.4 2009 8,398,749.6 1,757,994.2 1,298,295.5 2010 8,860,702.9 1,670,836.1 1,285,842.0
PROMEDIO 7,436,671.3 1,190,889.5 1,103,592.7
(MILLONES DE PESOS 2003)
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
283
En el cuadro siguiente también se incluye la formación bruta de capital
privada de manera que se pueda observar la influencia de la misma en el
crecimiento económico, para este período.
RESULTADOS DE LA REGRESIÓN GASTO PROGRAMABLE
Resumen
Estadísticas de la regresión
Coeficiente de co 0.930954892 Coeficiente de 0.866677011 R^2 ajustado 0.857788812 Error típico 381237.6569
Observaciones 17
Superior 95% Inferior 95.0% Superior
95.0% 4734091.437 3132712.545 4734091.437 3.6084636 2.327237929 3.6084636
ANÁLISIS DE VARIANZA
Grados de liberta Suma de cuadrad medio de los cuadros F Valor crítico de F
Regresión Residuos
Total 1 15 16
1.41721E+13 2.18013E+12 1.63523E+13
1.41721E+13 1.45342E+11
97.50872853 5.89747E-08
Coeficientes Error típico Estadístico Probabilidad Inferior 95%
Intercepción 841753.5584
3933401.991 2.967850765
375654.6597 0.300552478
10.47079249 9.874650806
2.71888E-08 5.89747E-08
3132712.545 2.327237929
Los resultados dicen que el PIB varia en la misma dirección del gasto
programable, esto se observa con el signo que presenta el coeficiente de
correlación (ver cuadro de estadísticas de la regresión en resultados de la
regresión), que en este caso es positivo (0.93095489), de manera que si aumenta
el gasto programable aumenta el PIB y si disminuye el gasto programable
disminuye también el PIB; el valor del coeficiente de determinación que se puede
observar en el recuadro pequeño titulado estadísticas de la regresión en el cuadro
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
284
precedente cuyo valor fue de 0.86667 indica que el 86.67 por ciento de la
variación en el crecimiento del PIB se debe a la variación del gasto programable.
La probabilidad que se localiza junto al estadístico t es inferior al 5 por ciento
tanto para el intercepto como para la pendiente siendo así estadísticamente
significativos de esta forma tenemos que el aumento en él se puede calcular con
la ecuación PIB = 2.97X+3933401.99 donde X =gasto programable; El valor crítico
F es menor también al 5 por ciento por lo que el modelo es adecuado desde el
punto de vista estadístico.
Por otro lado al realizar una regresión con respecto a la formación de
capital privada, los resultados arrojaron que ésta explica una mayor variabilidad
del PIB (89.53%) con respecto al gasto programable (86.66%) esto lo podemos
observar en los resultados de la regresión presentados adelante.
RESULTADOS REGRESIÓN FORMACIÓN DE CAPITAL PRIVADA
Resumen
Estadísticas de la regresión
Coeficiente de corr 0.946226506 Coeficiente de dete 0.895344601
R^2 ajustado 0.888367574 Error típico 337772.3458
Observaciones 17
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
285
ANÁLISIS DE VARIANZA
Grados de libertad Suma de cuadrado medio de los cuadros F Valor crítico de F
Regresión 1 1.46409E+13 1.46409E+13 128.3275311 9.46098E-09 Residuos 15 1.71135E+12 1.1409E+11
Total 16 1.63523E+13
Coeficientes Error típico Estadístico t Probabilidad Inferior 95%
Intercepción 3406862.277 372968.5969 9.134448062 1.62192E-07 2611898.042 756061.8137 3.667031078 0.323708923 11.32817422 9.46098E-09 2.977061417
Superior 95% Inferior 95.0% Superior 95.0%
4201826.513 2611898.042 4201826.513 4.357000739 2.977061417 4.357000739
PARTICIPACIÓN EN EL PIB
(PORCENTAJES)
AÑO PIB GASTO PROGRAMABLE
F. BRUTA DE K.
PRIVADA 1993 100.0 14.3 12.9 1994 100.0 15.5 12.7 1995 100.0 13.6 10.7 1996 100.0 13.5 12.6 1997 100.0 14.0 13.8 1998 100.0 13.4 15.7 1999 100.0 13.2 16.2 2000 100.0 13.6 15.6 2001 100.0 14.6 14.8 2002 100.0 16.1 14.0 2003 100.0 17.0 13.6 2004 100.0 16.0 13.9 2005 100.0 16.5 16.2 2006 100.0 16.7 17.1 2007 100.0 17.6 17.2 2008 100.0 18.7 16.9 2009 100.0 20.9 15.5 2010 100.0 18.9 14.5
PROMEDIO 100.0 15.8 14.7
FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico sexto informe de
gobierno ZEDILLO, FOX y BIE del INEGI
En los cuadros anteriores podemos observar que el monto de la formación
bruta de capital fue menor en relación al gasto programable por lo que se
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
286
esperaría que fuera el gasto programable el que explicara más la variabilidad del
PIB; en el cuadro inmediato anterior se observa que la participación en el PIB de
la formación de capital privada fue menor en promedio (14.7 %), en comparación
con el gasto público (15.8 por ciento); sin embargo podemos observar que el
crecimiento que experimento la formación bruta de capital privada (2.9) fue mayor
a la obtenida por el gasto programable (2.5), lo que indicaría que un crecimiento
sostenido o dinámico es necesario para que haya crecimiento en el PIB.
CRECIMIENTO (PORCENTAJES)
AÑO PIB GASTO PROGRAMABLE
F. BRUTA DE K.
PRIVADA 1993 4.8 13.3 3.0 1994 -6.2 -17.7 -20.9 1995 5.5 4.6 24.1 1996 7.3 11.5 18.3 1997 5.0 -0.1 18.7 1998 3.6 2.4 7.2 1999 6.0 9.4 1.8 2000 -1.0 6.1 -5.6 2001 0.1 10.3 -5.4 2002 1.3 7.1 -1.9 2003 4.1 -2.2 6.7 2004 3.2 6.9 19.9 2005 5.2 6.1 11.5 2006 3.3 9.3 3.9 2007 1.5 7.6 -0.7 2008 -6.1 5.2 -13.9 2009 5.5 -5.0 -1.0 2010 -16.1 -28.7 -14.2
PROMEDIO 1.5 2.5 2.9
FUENTE: Elaboración con datos anexo estadístico sexto informe de
gobierno ZEDILLO, FOX y BIE del INEGI
Según los datos proporcionados en el Programa de Naciones Unidas para
el desarrollo, los niveles de desarrollo humano y con ello el alivio a la pobreza,
para el período 2000-2010 mejoraron en comparación con los niveles obtenidos en
1980 y 1990, la esperanza de vida aumento a 76.07 años, misma que en períodos
anteriores fue de 66.6 años para 1980 y de 70.8 años para 1990.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
287
CALCULO DEL ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO (IDH) 2010
AÑO ESPERANZA DE VIDA AL
NACER EDUCACIÓN PROMEDIO
AÑOS ESPERADOS
INSTRUCCIÓN
INGRESO PPA US $
2008 1980 66.60 4.00 10.40 11304.00 1990 70.80 5.60 10.90 10977.00 2000 74.30 7.10 12.10 13119.00 2005 75.50 7.90 13.00 13653.00 2006 75.70 8.01 13.20 14155.00 2007 76.00 8.21 13.40 14462.00 2008 76.20 8.41 13.42 14570.00 2009 76.50 8.51 13.42 136672.00
2010 e 76.50 8.70 13.42 141922.00 PROMEDIO 76.07 8.29 13.31 55905.67
FUENTE: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo 2010
Hubo avance en relación a la educación en promedio, esta paso de 4 años
en 1980 a 5.6 años en 1990 y de 8.29 años en promedio para el período 2000-
2010, el nivel de ingreso también mejoro, para 1980 este fue de 11,304 dólares;
para 1990 este acuso una disminución a 10,977 dólares, siendo en promedio de
55,905.7 dólares para el período 2000-2010.
DESARROLLO VALOR ÍNDICE
MUY ALTO 0.788 A 1
ALTO 0.677 A 0.787
MEDIO 0.488 A 0.676 BAJO 0 A 0.487
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
288
CALCULO DEL ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO (IDH) 2010
AÑO ÍNDICE
ESPERANZA DE VIDA AL
NACER
ÍNDICE EDUCACIÓN PROMEDIO
ÍNDICE AÑOS ESPERADOS
INSTRUCCIÓN
ÍNDICE COMBINADO EDUCACIÓN
ÍNDICE INGRESO PPA US
IDH 2010
1980 0.7373 0.3030 0.5049 0.4113 0.6524 0.5827 1990 0.8038 0.4242 0.5291 0.4982 0.6479 0.6378 2000 0.8592 0.5379 0.5874 0.5910 0.6753 0.6999 2005 0.8782 0.5985 0.6311 0.6462 0.6814 0.7286 2006 0.8813 0.6068 0.6408 0.6557 0.6870 0.7350 2007 0.8861 0.6220 0.6505 0.6688 0.6903 0.7423 2008 0.8892 0.6371 0.6515 0.6774 0.6914 0.7468 2009 0.8940 0.6447 0.6515 0.6815 1.0359 0.8578
2010 e 0.8940 0.6591 0.6515 0.6890 1.0417 0.8625 PROMEDIO 0.8871 0.6280 0.6461 0.6698 0.8046 0.7788
FUENTE: Elaboración propia con datos del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo 2010
El índice de desarrollo humano muestra que para 1980 nuestro desarrollo
humano era medio, con un índice de 0.5827, para 1990 volvemos a tener un
desarrollo humano medio con un índice de 0.6378 y para el período 2000-2010 en
promedio el desarrollo que alcanzó el país fue alto con un índice de 0.7788,
indicando con esto una mejoría en el bienestar de la nación, y en la conformación
de las capacidades físicas e intelectuales de los mexicanos, lo que redundara en
un mejor nivel de bienestar en el futuro.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
289
CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN
Las sociedades bajo modelos liberales cuya expresión de Estado confluye con la
así llamada democracia representativa, mantiene en su seno contradicciones
básicas formuladas desde el siglo XIX, y que no obstante la capacidad dinámica
de la forma de generación de riqueza del capitalismo y su avance tecnológico han
permitido alargar las crisis cíclicas inherentes a su forma de explotación de
recursos y del trabajo socialmente necesario para su concreción, en el continente
americano se administran dichas contradicciones al límite de su capacidad; y de
manera significada en Latinoamérica.
Las formas de participación social diseñadas en los marcos constitucionales de
estos estados pretenden contener la dinámica social, en términos generales, en
los sistemas de partidos que en un entorno de disputa por el poder y sus
beneficios ha generado un alejamiento de las reivindicaciones que sus programas
dicen enarbolar; y en concreto de las demandas subyacentes de los grupos
marginales de sus sociedades. De manera significada observamos que los
partidos de “izquierda” se han acomodado orgánicamente en estos esquemas,
perdiendo en el camino la flexibilidad y capilaridad necesarias para abanderar,
orientar y conducir la efervescencia de demandas sociales de los sectores
mayoritarios de sus sociedades.
México no es la excepción, la disputa por los beneficios del poder se evidencian
con una simple narrativa de la distribución de las posiciones y candidaturas
políticas a lo largo de las últimas tres décadas. Observamos los mismos rostros y
apellidos, dejando como estela de vergüenza confrontamientos y señalamientos
de todo tipo de arbitrariedades, trampas y componendas.
Así, acudimos a una variedad de movimientos sociales en México que, al menos
en su origen, recogen reivindicaciones legítimas de todo tipo: estudiantiles,
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
290
urbano-populares, campesinas, de consumo, de expresión, etc.
Los movimientos sociales son considerados como aquellas acciones ciudadanas,
de carácter contestatario, que ponen de relieve las contradicciones del orden
económico, político y social; por lo que buscan, a través de sus posiciones y
movilizaciones, intervenir en la dinámica social y política, tanto para promover
cambios u oponiéndose a ellos.
Este tipo de movimientos sociales han surgido en las sociedades modernas,
debido a las contradicciones del nuevo orden político, social y económico mundial,
y por la crisis por la que atraviesan los partidos políticos, diferenciándose de estos
últimos por sus formas innovadoras de organización, sus formas de participación,
sus demandas muy actuales -acordes con las nuevas exclusiones que ha traído el
progreso y el neoliberalismo-, así como por su nueva concepción del poder.
Esta investigación, busco contribuir al debate sobre el mejor conocimiento de los
movimientos sociales urbanos en México, partiendo de las concepciones teóricas
de los pensadores contemporáneos de los MS y los NMS, buscando coadyuvar al
diálogo entre las ciencias sociales latinoamericanas y los aportes de las teorías de
las escuelas europeas y norteamericanas, así como de la constitución de los MS
al interior de la sociedad civil, tratando de que la discusión entablada conlleve a
conocer mejor y valorar objetiva y sustancialmente al movimiento social urbano,
así como su variante independiente, partiendo de un acercamiento empírico-
metodológico y de reconocimiento al interior del mismo. Esta situación nos llevó a
recorrer en el tiempo un período que parte desde su emergencia hasta el
momento actual, que conlleva en dicha etapa de acontecimiento su organización,
sus demandas, sus estrategias, sus formas de lucha, su discurso, su identidad y
sentido de pertenencia, su definición como movimiento social, su inserción en el
escenario o arena política en que se mueve, sus actores y sub-actores, su
evolución autogestionaria y su variante identitaria-cultural de construcción de
“comunidad” y de “ciudadanía de izquierda”, partiendo de una auto-concepción de
clase, principalmente popular y trabajadora.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
291
El perfil autoritario del llamado por Octavio Paz “Ogro Filantrópico” cuyas prácticas
clientelares dieron sustento al modelo corporativista de la época posrevolucionaria
que a lo largo del siglo XX representaron un freno para la participación social, no
lograron inhibir el desarrollo de la organización social en nuestro país. Dichas
prácticas no representaron la cooptación de sectores independientes al régimen,
por el contrario buscaron canales para la participación y la organización la cual
tuvo significancia hasta la década de los setenta y alcanzó mayor relevancia en los
ochenta, cuando la sociedad ante el descontento por las crisis económica, política
y social que sufría el país da lugar a la emergencia en la participación social de la
llamada sociedad civil, la cual se establecería como un actor capaz de generar
cambios sociales, siempre basada en la participación social consciente y activa
fuera del ámbito institucional, y la cual dio lugar a la búsqueda de espacios para
hacerse presente, y los encontró en la formulación de organizaciones sociales que
trataron de responder a diversas problemáticas, a fin de buscar alternativas de
acción para el mejoramiento de los niveles de vida y del bienestar social.
Este fenómeno dinámico llamado sociedad civil se caracterizó por verter una
participación activa y consciente, reflejada en la aparición de organizaciones
sociales enfocadas a diversos problemas de la ciudadanía, una característica
relevante de este fenómeno fue la preocupación por intervenir en el plano público
y el interés por deslindarse del gobierno para actuar.
De estos grupos sociales han derivado las organizaciones populares de la cual se
hace referencia el término “popular” por ser organizaciones que asumen la
problemática de los campesinos, colonos, transportistas, comerciantes etc., y las
cuales tienen una estructura y mecanismos de participación bien definidos.
Dichas organizaciones como tal han representado un papel importante tanto en la
movilización social organizada como en la gestión autónoma de las demandas, lo
cual significa que han pasado por el proceso de ser organizaciones reivindicativas
a organizaciones de gestión y negociación.
Las organizaciones de carácter popular han sido las que han mantenido durante
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
292
algunas décadas una postura reivindicativa, asumiendo estrategias de presión
para lograr sus objetivos, sin embargo no hay que olvidar que las prácticas han ido
modificándose; actualmente las organizaciones populares implementan prácticas
de negociación, y sus acciones están articuladas a fin de conformar redes y poder
intervenir en las decisiones públicas; así mismo intentan establecer una nueva
relación entre el gobierno y la sociedad, en donde se han entablado relaciones y
alianzas con partidos políticos donde prevalece el dialogo y la negociación.
Retomando el papel de la participación y las organizaciones, esta ha necesitado
espacios para hacerse presente y esos espacios los ha encontrado en las
organizaciones sociales, en las cuales la efervescencia de un grupo de personas
en busca de un objetivo común establece una interrelación a fin de satisfacer o
solucionar su demanda.
Las organizaciones cumplen como una alternativa para mejorar los niveles de
vida, como un eje para la democracia y un espacio para el surgimiento de una
cultura participativa entre sus integrantes.
De acuerdo al estudio realizado con organizaciones populares del D. F. se tiene
que la cultura participativa surge precisamente en espacios como las
organizaciones populares, dado que es un lugar en el cual se permite la
participación, se fortalecen las relaciones, se interacciona, se comunica, se
intercambia experiencias, se tolera y se promueve la participación en la búsqueda
de soluciones.
Ahora bien la investigación realizada con organizaciones populares del D. F.,
permite crear una aproximación conceptual del término cultura de participación; el
cual implica la necesidad de reflexionar, reorganizarse y replantear la participación
social; ahora desde un enfoque cultural desde un entendimiento y plena
conciencia en el cual la sociedad asuma su compromiso de participar en conjunto
en la construcción de una identidad colectiva y de arraigo social lo cual dará como
resultado una participación comprometida y consciente de su entorno histórico.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
293
De acuerdo a los resultados, entre los rasgos de cultura de participación que más
se desarrollan en las organizaciones populares se destaca la conciencia al
participar, el sentido de pertenencia, la equidad, el respeto, la colaboración y el
involucramiento.
Prueba de lo anterior es que los miembros consideran con pleno entendimiento
que las organizaciones son un medio para conseguir logros y dar respuesta a
demandas a través de la participación, lo que a su vez genera que entre las
personas exista un interés por formar parte y así satisfacer sus necesidades.
Al integrarse a las organizaciones y percibir logros y beneficios producto de su
participación, los miembros reflejan mayor interés y asumen un papel activo en las
organizaciones, interviniendo o involucrándose en las actividades que esta
desarrolla, lo cual poco a poco se ve reflejado en una participación constante que
posteriormente se traducirá en permanencia en la organización.
El dedicar el tiempo, acudir y colaborar en las tareas de la organización reflejan un
sentido de compromiso y de responsabilidad, pues los miembros consideran que
la base o el éxito de lograr sus demandas radican en la cooperación el
involucramiento y la responsabilidad para con la organización y para con ellos
mismos, por tal motivo y aunque consideran también que es a veces innecesario
dedicarse mucho tiempo a la organización, también creen que en la medida en
que se dediquen a las actividades, en esa misma medida se obtendrán resultados.
Para alcanzar su consolidación y generar entre sus integrantes cultura de
participación, las organizaciones populares necesitan trasmitir confianza, actuar
con transparencia, comprometerse con sus integrantes, y trabajar conjuntamente
con ellos, coordinando esfuerzos, promoviendo valores y capacidades a fin de
hacer de la cultura de participación una forma de vida que les permita lograr
objetivos y mantener una participación consciente y constante, independiente de
los logros que se puedan obtener.
Como vimos, las organizaciones populares son generadoras de cultura de
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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participación y que esto a su vez sienta las bases para desarrollar logros en sus
demandas, así mismo las organizaciones populares presentan características de
cultura de participación las cuales coadyuvan a la permanencia de los miembros
en la organización.
Al comprobarse que las organizaciones populares son medios de gestión y lucha,
que se traduce en una opción para solucionar demandas o problemáticas de los
miembros que las componen, así mismo son consideradas como espacios en los
cuales se genera cultura de participación, dado que al interior de estas existe un
intercambio y una transmisión de elementos culturales, que se adoptaran a través
de la interacción y socialización de los miembros, al pugnar por demandas
comunes y el cumplimiento de sus logros, que a su vez se manifiesta en la
permanencia de los miembros, lo cual solo se podrá conseguir, con base al
involucramiento de los miembros en la participación y en el trabajo colectivo,
mismo que desarrolla en los miembros una conciencia social.
En espacios como las organizaciones populares si se generan rasgos de cultura
participativa mismos que se mantienen a través de la interacción de los sujetos, y
se transmite a través de la práctica activa, lo cual favorece no solo a que los
integrantes desarrollen sus capacidades personales para hacer frente a su
problemática y la problemática colectiva, sino que influye en su actitud pasiva,
para que intervengan directamente en la toma de decisiones, en el planteamiento
de demandas en la ejecución de acciones, en la supervisión y vigilancia del
desempeño del gobierno lo cual se traducirá en una participación comprometida y
consciente de su realidad, misma que le permitirá exigirle al Estado soluciones y
acciones que mejoren su calidad de vida.
Vale la pena resaltar que la cultura de participación constituye un rumbo
trascendental en la intervención del profesionista en trabajo social, dado que
cuenta con herramientas para apoyar y orientar al individuo para que su
participación sea real y eficaz de acuerdo al momento histórico que vive.
El modelo propuesto tiene como objetivo una vez identificada la problemática que
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
295
viven las organizaciones populares, el trabajo en conjunto por parte del trabajador
social y las organizaciones, siendo participe de la dinámica y los fenómenos que al
interior se producen, facilitándole herramientas, que coadyuven a la planificación y
formulación de demandas, estrategias de acción para la consolidación de una
cultura de participación que apoye a la obtención de demandas.
Una alternativa para que esto sea posible es mediante el trabajo comunitario
guiado a través de un modelo de intervención, en el cual el trabajador social puede
ir sentando las bases para que dentro de la organización se fortalezca el respeto,
la transparencia, la identificación, el arraigo y la pertenencia a la comunidad,
resaltando entre los integrantes la necesidad de transformar su realidad a partir de
sus propios medios, y a partir de su propia historia, así mismo puede crear
condiciones para impulsarlos a desarrollar sus capacidades y habilidades y que
adquieran una actitud dinámica que les permita llevar la iniciativa, y concientizarlos
a que el éxito de sus demandas radican en la colaboración y el involucramiento
con su organización.
Por otro lado es indiscutible señalar que la participación no se puede imponer, sin
embargo se puede trabajar en la promoción y el fomento de esta, tomando en
cuenta que para que la participación sea efectiva debe haber tres condiciones;
querer participar, poder participar y saber participar, condiciones que no siempre
aparecen en las organizaciones.
La universalidad del conflicto y los movimientos sociales
La conflictividad social en América Latina a lo largo de los últimos años ha
demostrado una creciente heterogeneidad que signa una mayor complejización
tanto para su interpretación como para el análisis. La resistencia a las políticas de
corte neoliberal parece haberse convertido en un hito que habilitó nuevos caminos,
como el ensayo de alternativas populares para novedosos gobiernos. En este
sentido, la recuperación del interés por profundizar el estudio de la conflictividad
social en nuestra Región se torna hoy una tarea imprescindible, aunque no única.
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
296
El desafío continúa encontrándose en la renovación epistémica y paradigmática
del pensamiento crítico latinoamericano.
A lo largo del derrotero reflexivo de estas páginas, hemos cumplido algunos
cometidos originales, que dejan a nuestro criterio, ciertas ideas que esperan ser
claras.
En primer lugar, ciertas especificidades de los colectivos que encaran la lucha a lo
largo de este siglo, donde rasgos de los viejos y de los nuevos movimientos
sociales parecen mixturarse dando pie a posibles nuevos híbridos que en su
conformación dejan de lado conceptualizaciones establecidas en las sociedades
"desarrolladas”.
En este sentido, el auge del debate europeo sobre la "colonización del mundo de
la vida" por las dinámicas del mercado y la excesiva burocracia estatal que tuvo
como origen el surgimiento de los Nuevos Movimientos Sociales, se sobre impuso
a la realidad latinoamericana de auto-organización social dictada ante todo por la
necesidad de sobrevivir en condiciones de escasez, liquidación de las
organizaciones populares formales y ausencia de prestaciones sociales básicas.
En otros términos, vale volver a decirlo, mientras en Europa los Nuevos
Movimientos Sociales eran interpretados por Habermas y Offe como demanda de
una sociedad naciente, en América Latina los movimientos sociales son ante todo,
acciones colectivas signadas por la necesidad de supervivencia y reclamo de
redistribución, forzados a organizarse por su condición común de exclusión.
Ahora bien, los últimos años signados por las estrategias de gobernabilidad en la
Región han privilegiado la contención de los peligros que amenazan el orden. Se
ha construido toda una argamasa que “conteniendo” el conflicto social, despliega
un modelo de democracia restringida, sin opción para los excluidos.
De esta manera, los movimientos reivindicatorios en la Región, sugieren la
necesidad de dar cuenta de nuevos desafíos, por lo pronto, uno de los más
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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importantes que se espera haya sido correctamente fundamentado, es la
necesidad de contar con un marco teórico analítico nuevo, propio de los
latinoamericanos, que otorgue nuevos sentidos a las manifestaciones sociales
encaradas y por encararse. En este ánimo es que proponemos la categoría de
Movimientos de Resistencia para dar cuenta de los nuevos sucesos movimentistas
y sus actores intervinientes, que portadores de proyectos democratizadores
novedosos, rechazan las medidas que sustenta el modelo neoliberal y proponen
nuevas formas de hacer política.
En segunda instancia, con el abordaje de la cartografía del conflicto social en la
Región, hemos pretendido crear un mapa simplificador, que permita leer los
sucesos conflictivos con nitidez, transparentando los reclamos más significativos y
con mayor proyección. Ha resultado una tarea interesante debido a los numerosos
casos de derrocamientos presidenciales que permiten tejer un patrón común entre
el comportamiento de gobiernos excluyentes, y mayorías desgastadas de medidas
neoliberales.
Asimismo, la cartografía ha sido útil para demostrar la existencia del nuevo
repertorio de movilizaciones. Incluso, se despunta que la crisis de las instituciones
políticas tradicionales así como de la política en términos restringidos, ponen al
descubierto su estado crítico, auspiciando la llegada a la escena pública de estos
movimientos. El espacio librado por las instituciones tradicionales, permitió la
habilitación de intersticios para la deliberación democrática en términos
horizontales a la par de nuevos reclamos de autonomía.
Una de las lecciones que se derivan además, es aquella que permite leer que
entre 2000 y hasta el presente, ha ocurrido una maduración de ciertos
movimientos sociales ya existentes, pero también, han surgido nuevos al calor de
las demandas convergentes. Así, las movilizaciones del sector público frente a la
frontera de la precariedad, las movilizaciones de los grupos considerados
excluidos en el ámbito urbano y las movilizaciones de los sectores campesinos e
indígenas, son las protagonistas de este novedoso repertorio conflictivo
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
298
contestatario.
Lo cierto es que bastaron dos décadas para que los pueblos comenzaran a
expresar en América Latina el desgaste de los efectos de la implementación del
neoliberalismo. La súper-explotación vía flexibilización de los trabajadores, la
merma de derechos sociales, la exclusión de amplias franjas de la sociedad, el
resurgimiento de posturas conservadoras, el agotamiento de los recursos
naturales, la criminalización de la pobreza, entre otros, son factores que
contribuyen a reflexionar sobre los agravios cometidos.
Vinculado a lo anterior, vale la pena mencionar el lugar de protagonismo que los
"excluidos" adquieren, siendo la exclusión el atributo común de aquellos quienes
realizan las manifestaciones. Con esta idea en claro, podemos derivar del análisis,
que los Movimientos de Resistencia podrían ser nucleados en ámbitos
diferenciados que fueron fuertemente impactados por las medidas neoliberales.
Ámbitos que paradójicamente, permiten dar cuenta de cortas distancias entre los
“círculos concatenados” que enmarcan los espacios en los que la acción de
protesta se desenvuelve.
Por todo esto, se considera que no puede desconocerse la capacidad explicativa e
interpretativa de los conceptos de marginalidad y masa marginal en tanto
expresión de un debate inconcluso de la teoría social latinoamericana, que
podríamos considerar aún vigente en la Región. De la misma manera, la
contextualización de los “nuevos pobres” y las nuevas condiciones en que la
pobreza se desenvuelve, habilita a la recuperación explicativa de un escenario que
diferente y único en su especificidad, ya no debiera signarse por imposiciones
temáticas y diagnósticos de situación foráneos.
Por último, sostenemos que los Movimientos de Resistencia encaran su lucha en
términos de creación de nueva significación política, con el objetivo básico de
hacerse "visibles" destacando todo aquello que los constituye como particulares y
colectivos. De esta manera, volvemos a poner en debate la referencia a la
existencia de una crisis y restructuración de la política tradicional, crisis que ve
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
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morir antiguas formas de ejercicio y legitimación, y que encuentra en nuevas
prácticas y discursos, formas de hacer política alternativamente.
Por todo esto, plantear a la construcción democrática como parte del impacto que
los movimientos de resistencia tienen sobre el quehacer político, implica el desafío
de reposicionar en el debate la finalidad de los propios movimientos que no se
agota en la satisfacción de un reclamo, sino que se presenta como horizonte de
conquista más amplio y valioso. Y de aquí la trascendencia que la dimensión de
los movimientos tiene. La democracia a concretarse, basada en la reciprocidad, la
horizontalidad, la equidad y la apuesta por refundar las relaciones sociales hacia
un espectro no capitalista, da cuenta de un fuerte contenido utópico. La utopía en
este sentido, no se recrea como anhelo esperanzado desanclado de la realidad,
sino que supone un análisis de la situación existente, para la construcción de una
realidad diferente.
No resulta fácil pensar, pensarse, desde posiciones distintas de las actuales, y las
tentaciones para reproducir conocimientos socialmente considerados
comunicables o asimilables desde la perspectiva dominante no dejan de ser
fuertes. Existe, no obstante, una significativa tendencia a contestar en cada etapa
la visión dominante, poniendo en cuestión sus afirmaciones, denunciando sus
objetivos políticos o ideológicos y aún, colocándose a distancia de los principios y
criterios que postulan. Es esto lo que se ha considerado como “pensamiento
crítico” en diversos periodos, y puede decirse, sin temor a la equivocación, que la
confrontación con el pensamiento dominante que sobre estas bases se realiza en
toda América Latina constituye un principio significativo de construcción de
conocimiento problemático y de comunicabilidad con pensamientos semejantes en
nuestra propia región y en otras partes del mundo2.
Las conclusiones derivadas sobre las posibles motivaciones societarias en la
construcción identitaria y comunitaria de un sector de la realidad urbana y social-
cultural de la ciudad de México, fueron:
2 Sosa, R. (2004)
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
300
La estrategia de lucha social alternativa, han promovido un “sistema de
organización popular”, dentro de una concepción discursiva de construcción de
una “nueva sociedad”, de un ciudadano comunitario y con “conciencia de clase”,
para influir en la toma de decisiones de política pública.
La lucha por la definición de los derechos individuales y colectivos dentro del
concepto de sociedad civil, ha sido infinidad de veces escamoteada por los grupos
de poder para imponer su hegemonía y su visión de Estado, privilegiando sus
intereses en detrimento de “los otros”. Entendiéndose que esos “otros” eran los
enemigos y/o contrarios de clase: el proletariado o clase trabajadora, el pueblo en
general; pero esos “otros” han crecido y se han diferenciado; en particular la
sociedad civil, integrada ya no solamente por ese “pueblo” en abstracto, sino
incluyendo, además de los trabajadores y las clases medias, a los campesinos,
indígenas, mujeres, luchadores de género y los en pro de los derechos civiles,
culturales, ambientalistas, sin tierra, de identidad, y un largo etcétera que abarca
todos los tipos de lucha democrática posible en la actualidad para incidir en la
toma de decisiones políticas.
Precisamente esa realidad social que pregunta “hacia dónde” dirigir sus pasos.
Hacia dónde y cómo participar en la misma realidad y que incluya a esos “otros” y
abata la desigualdad, privilegiando la democracia y la soberanía popular que dé
paso a gobiernos legítimos, incluyentes y comprometidos con la sociedad que le
da su fuerza institucional es el permanente cuestionamiento de América Latina, en
especial en las últimas décadas. La reclamación sobre los derechos comunitarios
e identitarios ha devenido en Oportunidades Macro políticas, las que
definitivamente inciden e incidirán en la formulación de políticas públicas que
serán un reto a la articulación del discurso posmodernista.
De forma específica identificamos al menos dos rutas por las que deberán orientarse las reformas y ajustes a los mecanismos de inclusión y desarrollo social.
1). Hacia la discusión de políticas públicas que respondan a los retos de los
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
301
Movimientos Sociales
Vertiente normativa
En el contexto de la Ciudad de México y su entorno de megalópolis asistimos a la
disparidad de un conglomerado social que comparte una forma de vida que no
corresponde a una igualdad de derechos.
Una ciudad limitada en su soberanía al no tener una Constitución Política propia,
lo que representa que sus ciudadanos tengan menos derechos de
autodeterminación respecto a lo que los afecta en su diario convivir, poniéndolos
en una posición de pérdida de derechos políticos con respecto a sus vecinos. Y a
sus vecinos, del área conurbada, viviendo una doble vida ciudadana ya que si bien
goza de derechos políticos plenos, en términos de los marcos constitucionales que
los sustentan, en el Estado de México se ven limitados en el ejercicio de aquellos
que derivan de los espacios ganados en la Ley de Participación Ciudadana.
Es decir, dada la naturaleza común de las condiciones de precariedad y
desigualdad que prevalecen en el país, las reivindicaciones de los movimientos
sociales no reconocen fronteras ni límites espaciales impuestos desde una lógica
y diseño gubernamental pensado para una circunstancia histórica diferente a la
actual. En este sentido, la esquizofrenia legal que esto provoca para la
participación social organizada, representa un reto mayor para ordenar tanto los
mecanismos de atención como de gobernabilidad del conflicto social generado por
las condiciones adversas en que vive el sector mayoritario de los habitantes de la
zona conurbada de la Ciudad de México.
Por lo que se hace necesario replantear el marco legal vigente donde se prevea al
menos lo siguiente:
• Igualdad de derechos ciudadanos para los habitantes de la zona conurbada
de la Ciudad de México;
• Una Ley de Participación Ciudadana incluyente, donde las organizaciones
La Política Social en México: Antecedentes Históricos, Situación Actual y Perspectiva, 2000 - 2010
302
sociales, las no gubernamentales y los movimientos sociales encuentren los
caminos suficientes para plantear, discutir y resolver las diferentes
problemáticas que genera la convivencia social, económica y política de
esta megalópolis. Donde de manera expresa se les reconozca su calidad
de representación más que de participación social;
• Reconocimiento pleno de los derechos políticos de los ciudadanos del
Distrito Federal con la proclamación del marco constitucional que decidan
les corresponde a la luz de la Carta Magna
2) Vertiente de mecanismos de articulación de los movimientos sociales con los
órganos de gobierno
Si bien en el Distrito Federal la participación ciudadana se ha elevado a Ley es
claro que los incentivos a dicha participación se han visto limitados desde la propia
Ley que los tutela hasta la poca cultura de involucramiento social (que si bien
hemos dicho que la participación no se puede imponer, bien se puede trabajar en
la promoción y el fomento de esta, tarea fundamental pero no limitativa de los
movimientos sociales).
Se ha vertido evidencia clara y suficiente de lo legítimo de las causas y razones
que dan origen a los distintos tipos de movimientos sociales en México; pero más
allá de su legitimidad deben ser vistos como vías alternativas que permiten tanto al
gobierno como a los demás actores políticos darle capilaridad al sistema político
nacional, para lo cual deben plantearse al menos los siguientes elementos para la
construcción de políticas públicas incluyentes:
• Facilitar a los movimientos sociales interesados la agenda de discusión de
las iniciativas de Ley, a través de mecanismos que aseguren su inclusión y
participación;
• Privilegiar en la programación de las acciones de gobierno locales los
planteamientos de los movimientos sociales cuyas demandas confluyan
territorialmente en su impacto, acercando las instituciones a los ciudadanos
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y que éstos sean tomados en cuenta.
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