LA POLITICA FISCAL EN TIEMPOS DE CRISIS: HACIA UNA AGENDA DE IGUALDAD
Ricardo Martner
ILPES
Del Estado del Futuro…• “Un crecimiento moderado hasta el 2025
permitirá modestos avances en los niveles de pobreza, pero los progresos en reformas críticas, como la educación, los sistemas tributarios regresivos, la falta de legalidad serán marginales. El tráfico de drogas, los carteles transnacionales, las bandas criminales organizadas continuarán amenazando la seguridad ciudadana”.
Fuente:”Global Trends 2025: A Transformed World”, November 2008, National Council of Intelligence
• Las funciones económicas del Estado (Musgrave 1959, 1998):– Contribuir a la estabilización– Proveer bienes públicos (el proceso político
por el cual por el cual estos bienes están disponibles: providing for the satisfaction ofpublic wants)
– Proveer ajustes en la distribución del ingreso
…al Estado que queremos
La politica fiscal ha sido la principal herramientade estabilización en la crisis…
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Fuente: estimaciones de The Economis para 42 países.
Déficit fiscal y tasa de crecimiento del PIB, 2009
Cómo cubrir el hoyo fiscal?
Diferencias 2007-2010(en puntos del PIB)
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Alemania Australia Canada EstadosUnidos
Francia Italia Japón Corea ReinoUnido
España G-20 A
Gasto Público Ingresos Públicos
Fuente: datos publicados en Fiscal Monitor, IMF
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Alemania Australia Canada EstadosUnidos
Francia Italia Japón Corea ReinoUnido
España G-20 A
Diferencias 2007-2010Deuda bruta total
(en puntos del PIB)
Ingreso Público Total Gobierno General(en porcentaje del PIB)
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Alemania Francia Reino Unido Estados Unidos Japón G-20 A España
Fuente: datos publicados en Fiscal Monitor14 May 2010, IMFFuente: datos publicados en Fiscal Monitor, IMF
El costo es diseñar estrategias fiscales de salida
Deuda Bruta Total Gobierno General(en porcentaje del PIB)
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2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2014 2015
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Alemania Francia Reino Unido Estados Unidos Japón G-20 A
Fuente: datos publicados en Fiscal Monitor14 May 2010, IMF
El costo es diseñar estrategias fiscales de salida
Deuda Bruta Total Gobierno General(en porcentaje del PIB)
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2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2014 2015
%
Alemania Francia Reino Unido Estados Unidos G-20 A
Fuente: datos publicados en Fiscal Monitor14 May 2010, IMF
G-20 Economías avanzadasIncremento en Deuda Pública, 2008-2015
(39.1 puntos del PIB)
Pérdida de Ingresos; 19,2
Estímulo Fiscal; 4,5
Ayuda Sector Financiero; 3,2
Operaciones de préstamos; 4,0
2008-2009 dinámica tasa de interés-crecimiento; 7,5
Fuente: datos publicados en Fiscal Monitor, IMF
Se requieren nuevas Se requieren nuevas Leyes/Instituciones?Leyes/Instituciones?
• Sistemas de estadísticas y contabilidadcreíbles
• Agencias/consejos fiscales“independientes” (CBO, Hungría, UK)
• Reglas fiscales de deuda, de déficit, estructurales
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Argentina Brasil Chile Colombia México Perú
Gasto Público Ingresos Públicos
Diferencias 2007-2010(en puntos del PIB)
Deuda Bruta Total Gobierno General
(en porcentaje del PIB)
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%
Argentina Brasil Chile Colombia México Perú
Fuente: datos publicados en Fiscal Monitor14 May 2010, IMF
Acción fiscal y equidad
Fuente: Cepal en base a información propia y Goñi, Lopez y Serven (2008) y Gomez Sabaini (2007)
25 30 35 40 45 50 55 60 65
México
Chile
Brasil
Argentina
Italia
Dinamarca
OECD
Gini después de impuestos y transferenciasGini después de transferencias
Gini antes de impuestos y transferencias
En AmEn Améérica Latina, la provisirica Latina, la provisióón de n de bienes pbienes púúblicos es deficienteblicos es deficiente……
• La “decisión fiscal”: mucha trinchera, pocodebate de políticas de largo plazo
• La cobertura de los programas públicos eslimitada
• Los recursos públicos son escasos
Pacto Fiscal: ecuaciónsociedad-estado
• De recaudar poco y mal a:Buscar una estructura tributaria progresivaEn algunos casos,expandir la carga tributariaReducir evasión y exenciones
• Definir prioridades de gasto:En lo social, énfasis en lo no contributivoEn lo productivo: más para innovaciónBanca de desarrollo: financiamiento inclusivoDestinar inversión pública a infraestructura, economía baja en carbono y pro-empleo
Arbol del problema
Leyes antiguas
Institucionalidaddébil
Ausencia de visiónde mediano plazo
Efectos
Problema
Causas
Alto nivel depobreza
Personal insuficientey poco motivado
Discrecionalidadexcesiva
InsuficienteRendición de cuentas
Condiciones laboralesdeficientes
Poca capacitación
Pocos informes Falta de control (Congreso)
Deficiente programación fiscal y de inversiones públicas
El presupuestono se ejecuta
IneficaciaProgramas
públicos
Atenta contra la Cohesión social
Desempleo Ajuste fiscal
Poco crecimiento Descontentociudadano
Ausencia de transparencia
volatilidadmacroeconómica
Los países han avanzado en la presupuestación para resultados …
Presupuestos convencionales
Presupuestaciónpara resultados
Marco temporal Un año Mediano plazo
Énfasis Insumos Productos o resultados
Asignación de gastos
Mensual o trimestral
Anual o trimestral
Discrecionalidad de gasto
Limitada Ampliada
Evaluación Procedimientos Impacto
Fuente: Allen Schick, presentación en XX Seminario de Política fiscal de CEPAL
Tres lemas
• Compartir objetivos (un plan, una meta, varias entidades)
• Simplificar (un solo sistema de seguimiento?, pocos indicadores)
• Definir indicadores de impacto, de mediano plazo
• Niveles macro-fiscales de análisis:– Clasificación económica– Clasificación funcional
• El círculo virtuoso– Planificación– Presupuesto– Evaluación
Cómo mejorar la calidad del gasto público?
• En lo institucional, fortaleciendo:– Sistemas Nacionales de Planificación y
Presupuesto– Sistemas Nacionales de Inversión Pública– Sistemas Nacionales de Evaluación del
Gasto Público– Sistemas Territoriales de Planificación
Cómo mejorar la calidad del sector público?
Instrumentos de Planificación
• Visión País y Plan 25• Plan Nacional de Desarrollo
• Presupuesto plurianual de gasto e inversiones, PlanificaciónInstitucional
• Programación, Presupuesto y ejecución
• Sistemas de seguimiento y monitoreo
Prospectiva
Formulación
Coordinación
Tendencias, políticas,
metas
Presupuestaciónde políticas y
metas,
Objetivoscompartidos, entidades y programas
responsables
EvaluaciónIndicadoresestratégicos
Funciones Productos
Los sistemas de planificación
Evaluación y seguimiento
Dis
eño
Prog
ram
ació
n
EL CICLO DE LA GESTIÓN PÚBLICA
Fiscal y Presupuestaria
Coordinación y fortalecimiento
institucional
Definición de prioridades
Inversiónpublica
De desempeño yresultados De diseño
Áreas críticas
ESTRATEGIASESTRATEGIASNACIONALES DE NACIONALES DE
DESARROLLODESARROLLO
EJES DE POLÌTICASEJES DE POLÌTICAS
INSTITUCIONALINSTITUCIONAL
PROGRAMASPROGRAMAS
Niveles de planificaciNiveles de planificacióónn
Marco de gasto de mediano plazo
• Las clasificaciones económicas, funcionales y por programas son ideales para la presentación de escenarios de gasto a medio plazo
• Fijación de prioridades/objetivos plurianuales
• Generalmente una de ellas es predominante para la toma de decisiones
La brecha entre formulación y ejecución presupuestaria
INGRESOS PREVISTOS
Objetivo de deudaTasa de crecimiento PIBTasa de interés real
DÉFICIT SOSTENIBLE
GASTO PROGRAMADO
Control de gastoEficiencia/eficacia
DÉFICIT EFECTIVO
Presupuesto de Estados Unidos, año fiscal 2011
Presupuesto de Estados Unidos, año fiscal 2011
... buenas prácticas de transparencia presupuestaria
Informes presupuestarios– El presupuesto– Informe pre-presupuestario– Informes de ejecución y de cierre– Informe pre-electoral– Informes de largo plazo
Que contengan además: • Pasivos pensionales• Gastos tributarios• Riesgos fiscales (Pasivos contingentes)• Hoja de Balance (financiero y no financiero)
Aspectos generales de programación fiscal
• Quién hace las proyecciones?• Qué instrumentos?
Planilla excel RMSMModelos econométricos
Qué debe contener un informemacroeconómico de finanzas públicas?
• Efectivo-estimado-proyectado (3-5 años):Saldo público efectivo (global y primario) y cíclicamente ajustado (UE, UK, Chile)Deuda pública bruta y neta (UE)Proyecciones financieras de ingresos y gastosInversión pública (UK)
• Análisis de sensibilidadEscenarios alternativos de crecimiento y riesgosEvolución de tasas de interés y deuda
Qué debe contener un informemacroeconómico de finanzas públicas?
Ejemplo: Actualización del programa de estabilidad de España, 2009-2013
1.MARCO GENERAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y ESTRATEGIA DE SALIDA DE LA CRISIS
2. SITUACIÓN ECONÓMICA Y PERSPECTIVAS 3. LA ESTRATEGIA DE CONSOLIDACIÓN
PRESUPUESTARIA4. COMPARACIÓN CON LA ANTERIOR ACTUALIZACIÓN
Y EJERCICIOS DE SENSIBILIDAD5 LA CALIDAD DE LAS FINANZAS PÚBLICAS 6 LA SOSTENIBILIDAD DE LAS FINANZAS PÚBLICAS 7. MARCO INSTITUCIONAL DE LAS FINANZAS
PÚBLICAS
España
España
España
Reino Unido: presupuesto plurianual
Fuente: Hughes (2008)
Reino Unido: insumos, impactos
Fuente: Hughes (2008)
Principales tipos de clasificaciones
• Administrativa ¿Quién gasta?
• Económica ¿ Como gasta?
• Funcional ¿Para que gasta?
• Por programas ¿Por qué gasta?
• Otras: Territorial ¿Dónde gasta?
Desagregación por grupos de gasto (I)
Desagregación por grupos de gasto (II)
Desagregación por grupos de gasto (III)
Clasificación cruzada del gasto
Personal Bienes y servicios dIntereses Subsidios y donaciones Prestaciones previsionales Inversión Total
Servicio públicos generales 0.4 0.5 3 0.1 4
Defensa 0.8 0.3 0.4 1.5
Orden público y Seguridad 0.5 0.3 0.2 1
Asuntos Económicos 0.1 0.9 1.5 0.6 3.1
Protección Ambiental 0.05 0.05 0.1
Vivienda y servicios comunitarios 0.05 0.05 0.1 0.2
Salud 1.1 0.7 0.2 0.5 2.5
Recreación, cultura y religión 0.05 0.05 0.1
Educación 0.8 0.25 0.95 1 3Protección social 0.15 0.85 5 6
Total 4 3 3 3.5 5 3 21.5
La clasificación funcional del gasto público: Unión Europea
Protección social
Servicios publicos generales
Asuntos económicos
Salud
Educación
Defensa Orden público y seguridad
Vivienda Recreación cultura y religión
Protección ambiental
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