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La inserción democrática de las FFAA y la Reforma al Sistema de Seguridad
y Defensa en Países del Cono Sur.Los legados autoritarios y las Relaciones Cívico-Militares en los procesos de Consolidación Democrática: Los casos de Argentina, Brasil, Chile y
Uruguay en perspectiva Comparada.
Presentación para la obtención del Grado de Magíster en Estudios Internacionales
2013
Natalia VargasProf. Guía: Jaime Baeza Freer
Índice
• Preguntas, Objetivos, Hipótesis y Variables
Contextualización
• Calidad Democrática, Transición y Consolidación, Legados Autoritarios y Regímenes Parciales
Marco Teórico
• Características, Variables, Comparabilidad,
Metodología
• Dimensiones de Contenido, Eficacia y Eficiencia. Resultados Principales
Análisis Comparado
Conclusiones
Contextualización
Preguntas
¿Cuál es la función de las FFAA en Democracia? ¿Cómo se definen los límites dicha función?
¿Cuáles son los elementos claves a tener en cuenta para controlar el avance de la calidad democrática de los procesos de consolidación?
Huntington (1994) Linz y Stepan (1996)
Preguntas
¿Cómo se fortalece la conducción de la Defensa desde el poder civil?
¿Cuál es la implicancia de los legados autoritarios en la institucionalidad recién instalada?
Huntington (1985); Stepan (1988) Linz y Stepan (1996)
Objetivos
Construir un modelo de análisis comparado para la evaluación del sistema de Seguridad y Defensa como sector de acción gubernamental homologable a otros sectores de acción del gobierno. Entregar una visión de las FFAA más allá del
análisis “actor político” Describir la relación entre calidad democrática y
la inserción democrática de las FFAA Establecer la importancia de la Consolidación de
la calidad democrática luego de los procesos transicionales según su calidad
Hipótesis Los modelos transicionales determinan el nivel de
inserción democrática de las FFAA a través del avance que se demuestra en la dimensión de Contenido. Mientras más alto el valor dentro de esta dimensión, más alto será el valor de eficacia y eficiencia.
Los valores de las dimensiones de Eficacia y Eficiencia serán bajos en aquellos países donde los cambios institucionales (Dimensión de Contenido) no sean sustanciales
La política de DDHH, (reparación, memoria y justicia) (Zalaquet, 1999) determinará el nivel de profundización de la consolidación en la Dimensión de Contenido
Marco Teórico
Transiciones democráticas
Regímenes Autoritarios
Transición Democrátic
a
Consolidación
Democrática
Los regímenes autoritarios en el continente tuvieron un fuerte apoyo militar, liderados por las FFAA se mantuvieron en el poder. (Huntington, 1993)
Se crean nuevas instituciones, formas de hacer política y hasta nuevos valores
Proceso de instalación, miedos que se “heredan” desde los Regímenes salientes, mantención de legados autoritarios.
Si bien no vuelven a ser Regímenes Autoritarios , tampoco se aumenta la calidad democrática
Calidad Democrática
Altos estándares de calidad democrática dependen del cumplimiento de una serie de características básicas que aseguren el libre ejercicio eleccionario; la libertad e imparcialidad de las elecciones (Debate Público y Representatividad)
Dahl, 1989; Karl y Schmitter, 1991; Serra, 2010; Landman 2011;
1-. Libertad de
Asociación
2.- Libertad de Expresión.
3.- Libertad de Voto.
4.-Elegibilidad
para el Servicio Publico.
5.-Derecho de los líderes políticos a
competir en busca de apoyo.
6.-Diversidad de fuentes de información.
7.-Elecciones
libres e imparciales.
8. el gobierno no tenga mediación extranjera 9.los cargos elegidos no debe estar sometido a la oposición dominante10. DDHH como valor básico de las democracias modernas.
Regímenes Parciales
El régimen político no es solo uno, está compuesto por diversos “subsistemas” que, al comenzar la transición democrática, se van democratizando paulatinamente y de manera paralela.
Régimen parcial está constituido por instituciones de influencia social delimitados que interactúan con otros regímenes parciales.
Cual efecto dominó, un régimen parcial democratiza a otro (y viceversa) definiendo los avances del sistema democrático
Schmitter, 1989; Luhmann, 1994; Serra, 2010
Teoría de sistemas
Asume la doble contingencia como parte del análisis (en términos institucionales, el poder definir interacciones según acción y reacción de las instituciones como parte del proceso político o del poder)
Clasifica la existencia o no de características que definen la prospectiva del análisis (codificación binaria)
Metodología para aislar parte del todo como unidad de análisis Luhmann, 1994
Sistema Social
Régimen Político
Luhmann, 1994
Schmitter (1989) postula que, al igual que no se puede estudiar el todo
sin entender sus partes, la democracia como
régimen está compuesta por diversas partes, o regímenes parciales, definidos estos por la
interacción institucional de influencia social.
Sistema Político
Sistema Económic
o
Sistema Justicia
Régimen Político
Régimen Parcial
Régimen Parcial de
laDefensa
Schmitter, 1989; Serra, 2010.
Regímenes parciales de influencia.
Morlino (2003), Bruneau (2005) y Bruneau y Matei (2008)
Dada las características de las FFAA en su labor dentro de los regímenes
autoritarios y las tensiones institucionales que quedaron luego de
instalados los regímenes democráticos, se puede establecer un Régimen Parcial de la Defensa que puede ser estudiado como parte del todo que es el régimen político (o
democrático)
Legados Autoritarios y FFAA
Legados Autoritari
os
Institucionales
relacionales
culturales
Hite y Cesarini (2004)
Institucionales
Las FFAA como parte de la institucionalidad estatal, juegan un rol central en los procesos transicionales. Teniendo en cuenta su posición de poder en los regímenes autoritarios .
Limitación del poder de las FFAA dentro de la institucionalidad se hace prioritario.Es posible que los “legados autoritarios” culturales o relacionales
estén reforzados por legados institucionales, sin embargo, aquellos no necesariamente desaparecen al desaparecer el legado autoritario institucional.
Legados Autoritarios y FFAA Institucionalmente, relacionalmente y
culturalmente las FFAA se enfrentan, en regímenes democráticos nuevos, a los residuos que quedaron luego de la función que llevaron a cabo en el régimen autoritario Defensa Aparato represor Función Legislativa
Agüero (2003)
Metodología
Metodología
Análisis binario
Ponderación simple (promedio)
Variables intervinientes identificadas sólo en análisis cualitativo (nodos de intersección entre regímenes parciales ej. Sistemas de DDHH)
Variables
3 Dimensiones
7 categoría
s
19 variabl
es
SI NO
VALOR1
VALOR0
Variables
Valores
ResultadoProcedimiento
Morlino, 2003
Contenido
EficienciaEficacia
Bruneau (2005) Bruneau y Matei (2008)
Superar intervención militar en política
Discontinuidad del ordenamiento legal del régimen autoritarioDiscontinuidad de conflictos internos sociales.
Política de Derechos Humanos y Justicia militar
Plena elaboración civil de la política militar y de defensa
Formación democrática de la política de Defensa
Nivel decisional de la política de defensa y militar a cargo del ejecutivo
Control financiero de los gastos realizados por la actuación de las Instituciones de la Defensa
Proceso de asignación democrática del presupuesto
Existencia de una doctrina de acción conjunta de las FFAA
Narcis Serra (2010) Serra (2010) , Varas (1987; 1989); Agüero (2003)
Análisis Comparado
Comparabilidad
Países con pasados autoritarios Procesos transicionales
temporalmente similares Dos países federales, dos países
unitarios
Reformas en el Cono Sur• 198
9
• 1992
• 1998
• 2006
• 2008
• Separación Seguridad Interna y Externa
• Operacionalización de la separación Seg. Interna y Externa
• Dcto 1619 directiva sobre Organización y Funcionamiento de FFAA
• Dcto 727 se hace patente la separación entre Seguridad Interna y Externa
• ley Nº 26.394 se deroga el viejo Código de Justicia Militar
• 1996
• 1995
• 1998
• 2005
• 2010
• Cambios relevantes en el Ministerio de Defensa. • Documento política Nacional • Decreto Nº869 reconoce derecho de reparación a
víctimas
• La ley complementaria Nº98 reúne en 2 los 5 ministerios de Defensa
• La política de Defensa Nacional fue sancionada por decreto Nº 5534 , Se ajusta la cadena de mando integrada.
• Ratificación del Tribunal Superior Federal de la Amnistía de 1979
Reformas en el Cono Sur• 199
0• 199
8• 199
9• 200
3• 200
5• 200
9• 201
0
• Dcto Nº 355 Informe Rettig• Pinochet es detenido en Londres. Inicio proceso
Reforma FFAA• Mesa de Diálogo• Dcto Nº 1040 Comisión Valech• Reformas Constitucionales. Eliminación Poder
político Militar• Ratificación del Estatuto de Roma.• la promulgación de la ley Nº 20.424
• 1980
• 1986
• 1989
• 1995
• 2000
• 2005
• 2009
• 2010
• 2011
• Plebiscito Nueva Constitución • Ley Nº15.848 Ley de Caducidad Punitiva del Estado• Plebiscito para eliminar ley de Caducidad (pierde
57,53%)• Ley Nº 14.156 retiro de militares• Dcto 858 Comisión para la Paz• Ley Nº 17.921 Reestructuración Ministerio de
Defensa • 2º Plebiscito (pierde 54%)• Reinterpretación de la Constitución• Ley Nº 18.831 tipificación de delitos por Lesa
Humanidad
Modelo de transición
Transición por colapso del régimen militar.
Surge desde el poder militar sin participación civil.
Pacto institucional desde el poder militar con participación civil
delimitada
Pacto institucional desde el poder civil con participación civil empoderada.
Dimensión Contenido
ARGENTINA
1989 1994 1999 2010
Discontinuidad del ordenamiento legal del régimen
autoritario
Inexistencia de enclaves autoritarios en la estructura de gobierno (ejecutivo-
Legislativo)0 1 1 1
Cambio del ordenamiento legal de la defensa
1 1 1 1
Cadena de mando integrada entre autoridad civil y autoridad militar
0 0 0 1
Discontinuidad de conflictos internos sociales.
Existencia de recambio en la alta jerarquía militar post-regimen
0 1 1 1
Participación de civiles en la dirección de los procesos de transición y Consolidación
democrática1 1 1 1
Inexistencia de hechos que establezcan la capacidad de veto de las FFAA
0 0 0 1
Política de Derechos Humanos y Justicia militar
Existencia de procesos de justicia por violaciones a los DDHH
1 0 1 1
Procesos de información por violaciones a los derechos humanos.
0 0 0 1
Inexistencia de la utilización de la justicia militar en aquellos casos que no tengan
relación con delitos de guerra.0 0 0 1
Total Dimensión Contenido 0,33 0,44 0,56 1,00
BRASIL
1989 1994 1999 2010
Discontinuidad del ordenamiento legal del
régimen autoritario
Inexistencia de enclaves autoritarios en la estructura de gobierno (ejecutivo-
Legislativo)0 0 0 0
Cambio del ordenamiento legal de la defensa
0 0 0 1
Cadena de mando integrada entre autoridad civil y autoridad militar
0 0 0 0
Discontinuidad de conflictos internos sociales.
Existencia de recambio en la alta jerarquía militar post-régimen
0 0 1 1
Participación de civiles en la dirección de los procesos de transición y Consolidación
democrática0 0 1 1
Inexistencia de hechos que establezcan la capacidad de veto de las FFAA
0 0 0 0
Política de Derechos Humanos y Justicia militar
Existencia de procesos de justicia por violaciones a los DDHH
0 0 0 0
Procesos de información por violaciones a los derechos humanos.
1 1 1 1
Inexistencia de la utilización de la justicia militar en aquellos casos que no tengan
relación con delitos de guerra.0 0 0 0
Total Dimensión Contenido 0,11 0,11 0,33 0,44
CHILE
1990 1993 1998 2010
Discontinuidad del ordenamiento legal del
regimen autoritario
Inexistencia de enclaves autoritarios en la estructura de gobierno (ejecutivo-
Legislativo)0 0 0 0
Cambio del ordenamiento legal de la defensa
0 0 0 1
Cadena de mando integrada entre autoridad civil y autoridad militar
0 0 0 1
Discontinuidad de conflictos internos sociales.
Existencia de recambio en la alta jerarquía militar post-regimen
0 0 0 1
Participación de civiles en la dirección de los procesos de transición y Consolidación
democrática1 1 1 1
Inexistencia de hechos que establezcan la capacidad de veto de las FFAA
0 0 0 1
Política de Derechos Humanos y Justicia militar
Existencia de procesos de justicia por violaciones a los DDHH
0 0 0 0
Procesos de información por violaciones a los derechos humanos.
0 0 0 1
Inexistencia de la utilización de la justicia militar en aquellos casos que no tengan
relación con delitos de guerra.0 0 0 0
Total Dimensión Contenido 0,11 0,11 0,11 0,67
URUGUAY
1989 1994 1999 2010
Discontinuidad del ordenamiento legal del
régimen autoritario
Inexistencia de enclaves autoritarios en la estructura de gobierno (ejecutivo-
Legislativo)1 1 1 1
Cambio del ordenamiento legal de la defensa
0 0 0 1
Cadena de mando integrada entre autoridad civil y autoridad militar
0 0 1 1
Discontinuidad de conflictos internos sociales.
Existencia de recambio en la alta jerarquía militar post-regimen
0 0 1 1
Participación de civiles en la dirección de los procesos de transición y Consolidación democrática
1 1 1 1
Inexistencia de hechos que establezcan la capacidad de veto de las FFAA
1 1 1 1
Política de Derechos Humanos y Justicia militar
Existencia de procesos de justicia por violaciones a los DDHH
0 0 0 1
Procesos de información por violaciones a los derechos humanos.
0 0 0 1
Inexistencia de la utilización de la justicia militar en aquellos casos que no tengan
relación con delitos de guerra.1 1 1 1
Total Dimensión Contenido 0,44 0,44 0,67 1,00
Dimensión Eficacia
ARGENTINA
198
9199
4199
9201
0
Formación democrática de la política de Defensa
Existencia de Comisión de Defensa en el Congreso
1 1 1 1
Existencia de Ministerio de Defensa preofesionalizado
0 0 0 1
Ausencia de agente militares dentro de la estructura decisional y profesional
del Ministerio de Defensa1 1 1 1
Nivel decisional de la politica de defensa y
militar a cargo del ejecutivo
Existencia de Consejos asesores presidenciales en temas de defensa
exclusivamente consultivos0 0 0 1
Ministerio de Defensa como el principal interlocutor con las FFAA
0 0 0 1
Total Dimensión Eficacia 0,40 0,40 0,40 1,00
BRASIL
198
9199
4199
9201
0
Formación democrática de la política de Defensa
Existencia de Comisión de Defensa en el Congreso
1 1 1 1
Existencia de Ministerio de Defensa preofesionalizado
0 0 0 0
Ausencia de agente militares dentro de la estructura decisional y
profesional del Ministerio de Defensa0 0 0 0
Nivel decisional de la política de defensa y
militar a cargo del ejecutivo
Existencia de Consejos asesores presidenciales en temas de defensa
exclusivamente consultivos0 0 1 1
Ministerio de Defensa como el principal interlocutor con las FFAA
0 0 0 0
Total Dimensión Eficacia 0,20 0,20 0,40 0,40
CHILE
199
0199
3199
8201
0
Formación democrática de la política de Defensa
Existencia de Comisión de Defensa en el Congreso
1 1 1 1
Existencia de Ministerio de Defensa preofesionalizado
0 0 0 1
Ausencia de agente militares dentro de la estructura decisional y profesional
del Ministerio de Defensa0 0 1 1
Nivel decisional de la politica de defensa y
militar a cargo del ejecutivo
Existencia de Consejos asesores presidenciales en temas de defensa
exclusivamente consultivos0 0 0 1
Ministerio de Defensa como el principal interlocutor con las FFAA
0 0 0 1
Total Dimensión Eficacia 0,20 0,20 0,40 1,00
URUGUAY
198
9199
4199
9201
0
Formación democrática de la política de Defensa
Existencia de Comisión de Defensa en el Congreso
1 1 1 1
Existencia de Ministerio de Defensa preofesionalizado
0 0 0 1
Ausencia de agente militares dentro de la estructura decisional y profesional
del Ministerio de Defensa0 0 0 1
Nivel decisional de la política de defensa y
militar a cargo del ejecutivo
Existencia de Consejos asesores presidenciales en temas de defensa
exclusivamente consultivos0 0 0 0
Ministerio de Defensa como el principal interlocutor con las FFAA
1 1 1 1
Total Dimensión Eficacia 0,40 0,40 0,40 0,80
Dimensión Eficiencia
ARGENTINA
198
9199
4199
9201
0
Proceso de asignación democrática del
presupuesto
Procedimiento pùblico homologable a los procesos presupuestarios del resto
de los Ministerios1 1 1 1
Inexistencia de gastos reservados, secretos y/o fuera de la planificación
presupuestaria discutida para el sector Defensa
1 1 1 1
Existencia de una doctrina de acción
conjunta de las FFAA
Existencia de mecanismo de comunicación y coordinación
interagencias de Seguridad y Defensa0 0 0 1
formalización y empoderamiento del Estado Mayor Conjunto como
mecanismo de ejecución de la política pública de defensa.
0 0 0 1
Transformación de la mantención del contingente militar desde enfoque profesional a uno ocupacional
0 0 0 0
Total Dimensión Eficiencia 0,40 0,40 0,40 0,80
BRASIL
1989
1994
1999
2010
Proceso de asignación democrática del presupuesto
Procedimiento pùblico homologable a los procesos
presupuestarios del resto de los Ministerios
0 0 0 0
Inexistencia de gastos reservados, secretos y/o fuera
de la planificación presupuestaria discutida para el
sector Defensa
0 0 0 0
Existencia de una doctrina de acción conjunta de las FFAA
Existencia de mecanismo de comunicación y coordinación interagencias de Seguridad y
Defensa
0 0 0 0
formalización y empoderamiento del Estado Mayor Conjunto como
mecanismo de ejecución de la política pública de defensa.
0 0 0 o
Transformación de la mantención del contingente militar desde enfoque profesional a uno ocupacional
0 0 0 0
Total Dimensión Eficiencia 0,00 0,00 0,00 0,00
CHILE
1990
1993
1998
2010
Proceso de asignación democrática del presupuesto
Procedimiento pùblico homologable a los procesos
presupuestarios del resto de los Ministerios
0 0 0 0
Inexistencia de gastos reservados, secretos y/o fuera de
la planificación presupuestaria discutida para el sector Defensa
0 0 0 0
Existencia de una doctrina de acción conjunta de las FFAA
Existencia de mecanismo de comunicación y coordinación interagencias de Seguridad y
Defensa
0 0 0 1
formalización y empoderamiento del Estado Mayor Conjunto como
mecanismo de ejecución de la política pública de defensa.
0 0 0 1
Transformación de la mantención del contingente militar desde enfoque profesional a uno ocupacional
0 0 0 0
Total Dimensión Eficiencia 0,00 0,00 0,00 0,40
URUGUAY
1989
1994
1999
2010
Proceso de asignación democrática del presupuesto
Procedimiento pùblico homologable a los procesos
presupuestarios del resto de los Ministerios
1 1 1 1
Inexistencia de gastos reservados, secretos y/o fuera de
la planificación presupuestaria discutida para el sector Defensa
0 0 0 1
Existencia de una doctrina de acción conjunta de las FFAA
Existencia de mecanismo de comunicación y coordinación interagencias de Seguridad y
Defensa
0 0 0 1
formalización y empoderamiento del Estado Mayor Conjunto como
mecanismo de ejecución de la política pública de defensa.
1 1 1 1
Transformación de la mantención del contingente militar desde enfoque profesional a uno ocupacional
0 0 0 1
Total Dimensión Eficiencia 0,40 0,40 0,40 1,00
Discusión de Resultados
Contenido
EficaciaEficiencia
0.00
0.50
1.00
Argentina
1989 1994 1999 2010
Contenido
EficaciaEficiencia
0.00
0.50
1.00
Brasil
1989 1994 1999 2010
Contenido
EficaciaEficiencia
0.00
0.50
1.00
Chile
1990 1993 1998 2010
Contenido
EficaciaEficiencia
0.00
0.50
1.00
Uruguay
1989 1994 1999 2010
Contenido
EficaciaEficiencia
0.00
0.50
1.00
Argentina Brasil Chile Uruguay
2010Argenti
naBrasi
l ChileUrugu
ayContenido 1,00 0,44 0,67 1,00
Eficacia 1,00 0,40 1,00 0,80Eficiencia 0,80 0,00 0,40 1,00
INSERCION DEMOCRÁTIC
A0,94 0,30 0,69 0,94
Resultados principales
Es posible visualizar dos grupos; Argentina y Uruguay; Chile y Brasil con modelos de Reforma al Sistema de Seguridad y Defensa similares entre sí.
Política de DDHH y Límites a la Seguridad Interna son legados más difíciles de eliminar sin importar el modelo transicional de los países
Uruguay el Outsider del análisis. Procesos de transición define empoderamiento de los civiles (al menos) en áreas de Defensa y Seguridad
Países Contenido Eficacia Eficiencia
Argentina
Centrada en los juicios por DDHH. Finalización
de discusión de la injerencia militar en política y autonomía militar inexistente
Preparación de la Fuerza baja o nula, incapacidad
de respuesta por parte de las FFAA ante amenazas
convencionales y no convencionales.
Discusión recién comenzada para la configuración del
sistema de financiamiento de las FF.AA. Y control civil
de recursos.
BrasilNiveles
institucionalizados de Autonomía militar. Baja
injerencia civil en la política de defensa
Centrada en la generación de tecnología militar, preparación de la Fuerza según plan militar.
Uso de recursos con baja fiscalización por parte del poder civil.
Decisiones no necesariamente
coordinadas
ChileAutonomía
gradualmente disminuida. Quedan juicios de DDHH y
reciente consolidación del MINDEF
Cuestionamientos al cumplimiento de labores institucionales (defensa
civil, participación extranjero, mantención
conexión nacional)
Mantención de sistema de asignación
presupuestaria por ley. Bajo nivel de injerencia civil.
Uruguay
Reapertura de casos de DDHH. Política de
Defensa dependiente exclusivamente del
poder civil.
Centrada en el trabajo internacional.
Sistema de recursos vigilados por Congreso y
asignaciones paritarias a los
presupuestos de otras instancias
gubernamentales.
Conclusiones
Conclusiones
Legados Autoritarios residuales como unidades cuantificables y medibles a través del tiempo. Queda la posibilidad de poder estimar la “intensidad” de estos (que determinen la probabilidad de avance en conjunción con otros regímenes parciales intervinientes)
Política de DDHH es una de las variables que determinan desde la dimensión de Contenido a las otras dimensiones
Es improbable avanzar en eficiencia institucional sin avanzar en el contenido de la institución
Proyecciones
Modelo con tres limitantes que pueden ser incluidas en un modelo más complejo; Límites Inferior; Superior e Interno. ▪ Sistema de Movilización Nacional; preparación de la Fuerza,
Sistema Internacional, política Exterior e interacción con otros Regímenes parciales.
Verificación de los resultados con la aplicación del modelo extensivo a más países latinoamericanos.
Estudio de los procesos de Derechos Humanos y relaciones políticas internas de cada país en el apoyo a la mantención de legados autoritarios.
Publicaciones yPresentaciones en Congresos
IPSA 2014, Montreal. The Brazilian defense policy's internationalization: an Institutional Equilibrium
LASA 2014, Chicago. Defense System’s Reforms and collective security's projections. The institutional challenges to
strengthen of the Consejo de Defensa Suramericano. Rocks, Mace and Action: Assesing the Relationship Between Protesters, Police and Medio In Meriods
of Student Mobilization. ALACIP 2013, Bogotá.
Reformas Al Sistema De Defensa Y Proyecciones De La Seguridad Colectiva: La Presencia De Brasil Y Sus Desafíos Institucionales.
SAAP 2013, Paraná. Fuerzas Armadas en países del Cono Sur: desafíos institucionales de los Sistemas de Defensa y el
control civil democrático. LASA 2013, Washington.
The process of Institutional reforms in the Defense System; a compared proposal for measuring the quality of the democracy in the defense’s partial regime.
ACCP 2012, Santiago La Evaluación y Homologación de funciones en las reformas a los Ministerios de Defensa de Brasil y
Chile. Consideraciones para la cooperación internacional en la Defensa Hemisférica. La Inserción democrática de las Fuerzas Armadas: Los legados autoritarios y los procesos de reforma
institucional en el Sistema de Defensa, una propuesta comparada para medir la sujeción al poder civil.
LASA 2012, San Francisco. La Modernización de la Defensa Nacional como política pública: Un estudio de caso sobre la reforma
al MINDEF en Chile.