i
Universidad de Lima
Facultad de Derecho
Carrera de Derecho
LA EJECUCIÓN DE LAS SENTENCIAS DE
CONDENA POR PARTE DEL ESTADO
PERUANO: PROPUESTA PARA LA
IMPLEMENTACIÓN DE UN NUEVO
PROCEDIMIENTO
Tesis para optar el Título Profesional de
Abogado
Melanie Alessandra Fox Velarde
Código 20072322
Asesor
Liz Paola Atoche Fernández
Lima – Perú
JULIO 2021
ii
iii
LA EJECUCIÓN DE LAS SENTENCIAS DE
CONDENA POR PARTE DEL ESTADO
PERUANO: PROPUESTA PARA LA
IMPLEMENTACIÓN DE UN NUEVO
PROCEDIMIENTO
iv
AGRADECIMIENTOS
A mi madre por la paciencia.
Al Derecho por la oportunidad.
v
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN 1
CAPÍTULO I: DELIMITACIÓN TEMÁTICA
1.1. Problemática 3
1.1.1. Pregunta principal 4
1.1.2. Preguntas secundarias 4
1.2. Justificación de las razones de estudio 5
1.3. Motivación personal 5
1.4. Objetivos de la investigación 6
1.4.1. Objetivo general 6
1.4.2. Objetivos específicos 6
1.5. Hipótesis 7
1.6. Ámbito de la investigación 7
1.7. Estrategia metodológica 8
1.7.1. Tipo de investigación 8
1.7.2. Técnicas de recolección de datos 9
1.7.3. Análisis e interpretación de la información 9
CAPÍTULO II: LA EJECUCIÓN DE SENTENCIAS POR PARTE DEL ESTADO Y
SU ORIGEN EN LA NORMATIVA PERUANA
2.1. Los inicios de la ejecución de sentencias en la normativa peruana 11
2.1.1 El artículo 42 de la Ley N° 27584, Ley del Proceso Contencioso-
Administrativo 12
vi
2.1.2. La Ley N° 27684 y la sustitución del artículo 42 de la LPCA 16
A) El análisis de constitucionalidad del Tribunal Constitucional con respecto al
artículo 42 de la LPCA 18
B) El límite porcentual establecido por el Decreto Supremo Nº 175-2002-EF para
la ejecución de sentencias 20
2.1.3. Las recomendaciones de la Defensoría del Pueblo para el procedimiento
contencioso-administrativo en la ejecución de sentencias por parte del Estado 22
2.1.4. El Texto Único Ordenado de la LPCA y su artículo 46 referido al
procedimiento contencioso-administrativo para la ejecución de sentencias 24
2.1.5. El artículo 70 del T.U.O de la Ley N° 28411, Ley General del Sistema
Nacional de Presupuesto 26
2.1.6. La Ley N° 30137, Ley que establece criterios de priorización para la
atención del pago de sentencias judiciales en calidad de cosa juzgada 29
CAPÍTULO III: EL INCUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA DE CONDENA
POR PARTE DEL ESTADO PERUANO
3.1. Situación actual 35
3.2. El procedimiento de pago de las sentencias del T.U.O de la LPCA 36
3.2.1. Problemas a nivel procedimental 45
i) La falta de un procedimiento administrativo eficiente de pago para las sentencias
por parte las entidades estatales 45
ii) La no implementación de un fondo de contingencia 47
iii) La disposición de la ejecución forzada del Código Procesal Civil en el
procedimiento contencioso-administrativo de ejecución de sentencias (particular vs
Estado) 48
iv) El plazo para la ejecución de sentencias de condena por parte del Estado en el
procedimiento contencioso-administrativo 50
3.2.2. Problemas a nivel de asignación de funciones 52
vii
i) La no inclusión de una función de previsión para el gasto no presupuestado al
Titular del Pliego de la entidad estatal 52
ii) La falta de asignación de una función de control a la Oficina General de
Administración en el Reglamento de Organización y Funciones de las entidades
estatales 54
iii) El argumento del Estado de “la carencia del presupuesto asignado” para el
cumplimiento de las sentencias 54
iv) ¿Quién es el responsable del no seguimiento e incumplimiento del pago íntegro
de las sentencias de condena en la entidad estatal? 55
CAPÍTULO IV: LOS PRINCIPIOS VULNERADOS POR EL INCUMPLIMIENTO
DE SENTENCIAS POR PARTE DEL ESTADO
4.1. El principio de tutela jurisdiccional efectiva 59
4.2. Principio de igualdad procesal ante la Ley 63
4.3. Principio del honramiento de la deuda generada de las sentencias de condena
64
CAPÍTULO V: SOLUCIONES AL PROBLEMA DEL INCUMPLIMIENTO DE
SENTENCIAS DE CONDENA POR PARTE DEL ESTADO
5.1. La modificación del artículo 46 del T.U.O de la LPCA que establece el
procedimiento de pago de las sentencias 67
5.1.1. La reducción del plazo para la ejecución de sentencias de condena 68
5.1.2. La implementación de un fondo de contingencia para el rubro de pago de
sentencias de condena 68
5.1.3. La creación de un procedimiento eficiente para la ejecución de las sentencias
de condena por parte del Estado 72
5.1.4. La supresión del procedimiento de la ejecución forzada 74
5.2. La asignación de funciones específicas en la normativa interna de las entidades
estatales 77
viii
5.2.1. Que el Titular del Pliego tenga la función de previsión presupuestal 78
5.2.2. La atribución de una nueva función de control a la Oficina General de
Administración 79
5.3. La imposición de sanciones por responsabilidad administrativa funcional a los
Titulares de los Pliegos y a la OGA de las entidades estatales 80
5.4. Proyecto de Ley 82
FLUJOGRAMA 93
CONCLUSIONES 94
RECOMENDACIONES 96
LISTA DE REFERENCIAS 98
BIBLIOGRAFÍA 104
ix
LISTA DE ABREVIATURAS
LPCA: Ley Nº 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo
CPC: Código Procesal Civil
OGA: Oficina General de Administración
ROF: Reglamento de Organización y Funciones
MOP: Manual de Operaciones
MEF: Ministerio de Economía y Finanzas
PIA: Presupuesto Institucional de Apertura
T.U.O: Texto Único Ordenado
TC: Tribunal Constitucional
UIT: Unidad Impositiva Tributaria
POI: Plan Operativo Institucional
1
INTRODUCCIÓN
El incumplimiento de las sentencias de condena por parte del Estado es un problema en
nuestro país, porque cuando el ciudadano asume la calidad de acreedor y el Estado, la del
deudor, se sigue un procedimiento específico de ejecución de sentencias que está regulado
por el artículo 46 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27584, Ley que Regula el Proceso
Contencioso-Administrativo.
Este procedimiento contencioso-administrativo para el pago de las sentencias de
condena resulta contraproducente en su aplicación. ¿Por qué? Debido a que carece de
practicidad al establecer un plazo de cinco (5) años para efectuar el pago de las obligaciones
de dar suma de dinero ordenada en un mandato judicial, lo cual conlleva a la indefensión del
particular-vencedor por no haber satisfecho su pretensión de manera inmediata.
Asimismo, este procedimiento para el pago de sentencias establecido en el Texto
Único Ordenado de la Ley N° 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso-
Administrativo genera una vulneración a los principios de tutela jurisdiccional efectiva,
honramiento de la deuda por concepto de sentencias de condena y de igualdad procesal ante
la Ley, así también produce una desconfianza en las entidades estatales por parte del
particular-vencedor en el proceso.
El presente trabajo de investigación analiza los aspectos, criterios adicionales y etapas
dentro del procedimiento contencioso-administrativo para realizar el pago de las
obligaciones de dar suma de dinero contenidas en sentencias por parte del Estado regulado
por el artículo 46 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27584, Ley del Proceso
Contencioso-Administrativo, con el objetivo de encontrar las causas del incumplimiento de
las decisiones judiciales.
Además, realizaremos un breve análisis de la normativa contencioso-administrativa
con relación a la ejecución de sentencias y sus cambios desde su creación en el año 2001
hasta la normativa vigente, así como las normas con criterios adicionales a seguir para el
pago de las decisiones judiciales las cuales son: i) el Decreto Supremo N° 304-2012-EF, que
2
aprueban Texto Único Ordenado de la Ley N° 28411 Ley General del Sistema Nacional de
Presupuesto; ii) la Ley N° 30137, Ley que establece criterios de priorización para la atención del
pago de sentencias judiciales y iii) el Reglamento de la Ley N° 30137 aprobado por el
Decreto Supremo Nº 003-2020-JUS.
De igual modo, analizaremos la conexión entre el problema central del
incumplimiento de pago de sentencias con la aplicación de un engorroso procedimiento
contencioso-administrativo y la falta de asignación de funciones y sanciones a los encargados
del presupuesto dentro de los órganos de apoyo de la entidad estatal.
Finalmente, propondremos una solución al incumplimiento de sentencias por parte
del Estado mediante un Proyecto de Ley que contenga un nuevo procedimiento
administrativo para el pago de sentencias de condena incluyéndose: i) un plazo de dos (2)
años para el pago íntegro de las sentencias, ii) la creación de un fondo de contingencia como
salvaguarda ante la insuficiencia del monto presupuestal y iii) la implementación de un
registro para el control en el pago de sentencias por parte de las entidades estatales.
Asimismo, propondremos una modificación del Reglamento de Organización y Funciones y del
Manual de Operaciones para asignar al Titular del Pliego la función de previsión para el pago
de las sentencias y asignar a los encargados de la Oficina General de Administración la
función de control en el seguimiento de las sentencias pendientes de pago y en ejecución.
3
CAPÍTULO I: DELIMITACIÓN TEMÁTICA
1.1. Problemática
En el Perú, el hecho de que las entidades estatales incumplan con el pago de las sentencias
de condena vulnera los derechos del particular-vencedor en el proceso.
Esta situación no es una novedad y no pasó desapercibida por la Defensoría del
Pueblo, advirtiéndolo en su Informe N° 19 denominado “Incumplimiento de sentencias por
parte de la Administración Estatal” del año 1998, por no contar con una normativa
especializada para su pago. En efecto, hasta ese momento, se aplicó el Código Procesal Civil, el
cual contenía aspectos y pautas generales para la ejecución de resoluciones judiciales que
devenían en inaplicables cuando el Estado era la parte vencida en el proceso, porque, entre
otras cosas, no se podía realizar el embargo de los bienes de dominio estatal.
Por ello, ante este panorama desalentador de indefensión para el particular-vencedor
en el proceso, se creó en el año 2001 la Ley N° 27584, Ley del Proceso Contencioso-
Administrativo que regulaba en su artículo 42 el procedimiento para la ejecución de las
obligaciones de dar suma de dinero por parte del Estado contenidas en sentencias.
Esta nueva normativa se aceptó con altas expectativas, debido a que contenía las
etapas a seguir para la ejecución de las sentencias junto a las ideas garantistas de la Comisión
creada mediante Resolución Ministerial N° 174-2000-JUS del 21 de junio de 2000, la cual
estuvo presidida por Jorge Danós Ordóñez e integrada por profesionales expertos en la
materia y gestión administrativa, con la finalidad de elaborar un anteproyecto de Ley que
regulara el Proceso Contencioso-Administrativo.
Sin embargo, con el paso de los años y los constantes cambios a su estructura, el
actual Texto Único Ordenado de la Ley N° 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso-
Administrativo ha dado como resultado final un procedimiento impráctico para que el
Estado, cuando es la parte vencida en el proceso judicial, pague sus obligaciones de dar suma
de dinero ordenadas por sentencia de condena a causa de: i) un plazo de cinco (5) años para
4
su ejecución, ii) la no asignación de un fondo de contingencia como salvaguarda ante la
insuficiencia del monto presupuestal y iii) la falta de un procedimiento administrativo
eficiente para el pago de las sentencias de condena por parte de las entidades estatales.
A causa de esta situación y vista la necesidad de un cambio del procedimiento
administrativo para el pago de las sentencias de condena, proponemos un proyecto de ley
con la inclusión de nuevas pautas y la creación de un flujograma, de manera que se agilice
que las entidades estatales cumplan con el pago de sus obligaciones de dar suma de dinero
contenidas en sentencias de condena. Además, se respetaría los principios de tutela
jurisdiccional efectiva en el proceso, el honramiento de la deuda por concepto de sentencias
de condena y de igualdad procesal ante la Ley.
1.1.1. Pregunta principal
De la problemática descrita anteriormente, se realiza el siguiente cuestionamiento principal
de esta investigación:
¿Es posible la creación de un nuevo procedimiento administrativo para que se cumpla de
manera efectiva y eficiente con el pago de las sentencias por parte del Estado?
1.1.2. Preguntas secundarias
De igual manera, en la presente investigación se intentará responder a las siguientes
preguntas secundarias:
- ¿Cuál es el procedimiento administrativo actual para la ejecución de sentencias por
parte del Estado?
- ¿El procedimiento establecido en el artículo 46 del Texto Único Ordenado de la Ley N°
27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso-Administrativo es efectivo y eficiente para
el pago de las sentencias de condena por parte del Estado?
- ¿Cuáles serían los principios vulnerados a causa del procedimiento administrativo
vigente para la ejecución de las sentencias por parte del Estado?
5
- ¿Cuáles serían las pautas para establecer un nuevo procedimiento administrativo
para el pago de sentencias por parte del Estado que resulte efectivo y eficiente al particular-
vencedor en el proceso?
1.2. Justificación de las razones de estudio
Esta investigación fue motivada por el incumplimiento de sentencias por parte del Estado, a
causa del actual procedimiento de pago de obligaciones de dar suma de dinero establecido
en el artículo 46 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27584, Ley que Regula el Proceso
Contencioso-Administrativo, el cual carece de practicidad y genera incertidumbre en el pago de
las pretensiones dinerarias de los particulares vencedores en el proceso.
El incumplimiento de las decisiones judiciales por parte del Estado es debido a la
existencia de problemas a nivel procedimental como: i) la aplicación de un plazo de cinco
(5) años para el pago de las sentencias, ii) la falta de un fondo de contingencia, iii) la falta de
un procedimiento eficiente para el pago de las sentencias por parte de las entidades estatales
y (iv) la disposición de la ejecución forzada del Código Procesal Civil en el procedimiento
de ejecución de sentencias, además, de la no inclusión de las funciones de previsión y control
dentro del Reglamento de Organización y Funciones - ROF y el Manual de Operaciones -
MOP a los servidores civiles encargados del órgano de apoyo en las entidades públicas, así
como la no imposición de sanciones al incumplir estas funciones.
Por ello, el actual procedimiento contencioso-administrativo para el pago de
sentencias vulnera los principios de tutela jurisdiccional efectiva, de honramiento de la deuda
por concepto de sentencias de condena y de igualdad procesal ante la Ley.
1.3. Motivación personal
La motivación para realizar este trabajo es la sensación de desconfianza e inseguridad en el
sistema tanto judicial como institucional por parte de la ciudadanía, al haber observado de
cerca y detenidamente la organización de las entidades estatales y la utilización del
procedimiento contencioso-administrativo para el pago de una sentencia, así como la
inmensa carga procesal que se presentaba en cada una de estas entidades públicas.
6
Por dicha razón, esta investigación pretenderá resolver este problema en la
Administración Pública mediante la creación de un nuevo procedimiento administrativo de
ejecución de sentencias de condena por parte del Estado.
1.4. Objetivos de la investigación
Para el desarrollo de esta investigación se ha delimitado un objetivo general y cuatro
objetivos específicos.
1.4.1. Objetivo general
El objetivo general es resolver la pregunta principal a través de la creación un nuevo
procedimiento administrativo para que se cumpla de manera efectiva y eficiente con el pago
de las sentencias por parte del Estado.
1.4.2. Objetivos específicos
Los objetivos específicos son los de dar una respuesta a las preguntas secundarias antes
planteadas:
- Desarrollar el procedimiento administrativo vigente de ejecución de sentencias de
condena por parte del Estado.
- Analizar si el procedimiento administrativo vigente es efectivo y eficiente para el
pago de las sentencias de condena por parte del Estado.
- Describir y analizar los principios vulnerados a causa del procedimiento
administrativo vigente para la ejecución de las sentencias por parte del Estado.
- Establecer cuáles serían las pautas para la creación de un nuevo procedimiento
administrativo para la ejecución de sentencias de condena que sea efectivo y eficiente para
el particular-vencedor en el proceso.
7
1.5. Hipótesis
La implementación de un nuevo procedimiento administrativo para el cumplimiento de las
sentencias de condena por parte del Estado traería consigo su pago de manera efectiva y
eficiente.
Este nuevo procedimiento contendrá las siguiente medidas: i) el plazo de dos (2) años
para el cumplimiento íntegro de las sentencias, ii) la creación un registro dentro de un
procedimiento eficiente para el pago de las sentencias por parte de la entidad estatal y iii) el
establecimiento de un fondo de contingencia a modo de cuenta de respaldo para asegurar la
ejecución de las decisiones judiciales.
Asimismo, la asignación de las funciones de control y previsión a los servidores
civiles encargados del presupuesto en el Reglamento de Organización y Funciones - ROF y
el Manual de Operaciones - MOP de las entidades estales tendría como resultado un correcto
seguimiento de las sentencias de condena y una asignación presupuestal eficiente para
efectuar su pago.
Adicionalmente, la implementación de un flujograma de aplicación general tendrá
como propósito: i) encaminar las acciones de los servidores civiles encargados de los órganos de
apoyo y ii) dilucidar las etapas del procedimiento administrativo de ejecución de sentencias
por parte de las entidades estatales.
Con la creación de este nuevo procedimiento se pretende la disminución de la deuda
social por concepto de sentencias de condena y el pago de los intereses legales por su demora.
1.6. Ámbito de la investigación
El ámbito de la presente investigación se centra en el procedimiento contencioso-
administrativo de ejecución de sentencias de condena por parte del Estado, establecido en el
artículo 46 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27584, Ley que Regula el Proceso
Contencioso-Administrativo.
El tema elegido tiene una naturaleza correlacionada, debido a que confluyen varias
áreas del Derecho dentro de su premisa central, como son: el Derecho Procesal Civil peruano,
8
referente a la ejecución de obligaciones de dar suma de dinero y el Derecho Constitucional,
por la vulneración de los principios y derechos constitucionales.
Asimismo, la delimitación del tema de investigación se sustenta en: el factor espacial,
por ser la normativa peruana el punto de análisis y el factor temporal, al considerarse la
legislación anterior y vigente.
Por otro lado, con respecto al factor cualitativo, se centrará en el área del Derecho
Contencioso-Administrativo sobre la regulación del procedimiento de ejecución de
sentencias por parte de las entidades estatales.
1.7. Estrategia metodológica
Como primer punto, se utilizó el método exegético para el análisis de los textos normativos
relacionados a la problemática de la presente investigación.
Como segundo punto, se recolectaron los datos doctrinarios y jurisprudenciales
pertinentes sobre el procedimiento administrativo vigente para la ejecución de sentencias por
parte del Estado.
1.7.1. Tipo de investigación
La investigación realizada en la presente tesis es de carácter bibliográfico y deductivo.
En primer lugar, es bibliográfico por el uso de fuentes documentales como libros,
artículos de revistas jurídicas, sentencias del Tribunal Constitucional peruano, Informes
Defensoriales y doctrina. La normativa legal peruana materia de análisis no solo se revisó en
formato físico, sino también en digital a través del sitio web del Tribunal Constitucional y el
Sistema Peruano de Información Jurídica (SPIJ).
En segundo lugar, es deductivo pues se origina desde una premisa general. El análisis del
problema central la cual nos remite a factores específicos relacionados con las normas y
dispositivos que lo originaron.
9
Asimismo, con esta investigación se pretende informar al lector acerca de los
problemas en la utilización del procedimiento administrativo para la ejecución de sentencias
de condena por parte del Estado.
1.7.2. Técnicas de recolección de datos
Las técnicas de recolección de datos utilizadas en el presente trabajo de investigación
provienen de fuentes bibliográficas físicas y digitales, normativa extraída del Diario Oficial
“El Peruano” y el Sistema Peruano de Información Jurídica (SPIJ), expedientes del Tribunal
Constitucional, documentos estatales, artículos de revistas de Derecho en formato digital y
doctrina.
La recopilación de información permitió el análisis de la normativa peruana del
procedimiento administrativo para la ejecución de sentencias por parte del Estado y su
comparación entre la normativa utilizada del año 2001 y la del año 2019 fecha del actual
Texto Único Ordenado de la Ley N° 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso-
Administrativo.
Los datos recopilados se encuentran debidamente citados en el listado de referencias,
mencionándose algunos en la bibliografía para ser revisados en futuras investigaciones.
1.7.3. Análisis e interpretación de la información
El análisis e interpretación de la información recopilada ha sido realizada desde una
perspectiva jurídica e integradora.
Desde una perspectiva jurídica se ha analizado el material bibliográfico recolectado
para comparar las regulaciones de años pasados y la vigente con el objetivo de lograr una
detallada explicación del problema desde sus orígenes.
Por otro lado, desde una perspectiva integradora se pretende analizar las normas de
ejecución de las sentencias por parte del Estado como: i) el artículo 70 del Texto Único
Ordenado de la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, ii) la Ley
N° 30137, Ley que establece criterios de priorización para la atención del pago de sentencias
10
judiciales y su Reglamento, que deben concordarse con el artículo 46 del Texto Único
Ordenado de la Ley N° 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso-Administrativo para
la aplicación del procedimiento de ejecución de decisiones judiciales.
11
CAPÍTULO II: LA EJECUCIÓN DE SENTENCIAS POR
PARTE DEL ESTADO Y SU ORIGEN EN LA NORMATIVA
PERUANA
Estamos seguros de que un conocimiento profundo de las consecuencias negativas de
nuestra institucionalidad legal ayudará a perder nuestros complejos frente a los países
desarrollados. Estas instituciones desfasadas son la causa principal de tantas
frustraciones.
Hernando de Soto
Para realizar un correcto análisis del procedimiento administrativo de ejecución de sentencias en
el Perú consideramos necesario la elaboración de una cronología normativa con el objetivo
de esquematizar su origen y cambios hasta el actual artículo 46 del Texto Único Ordenado
de la Ley N° 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso-Administrativo (en adelante,
T.U.O de la LPCA).
2.1. Los inicios de la ejecución de sentencias en la normativa peruana
Los primeros alcances sobre la ejecución de sentencias los encontramos en el Código de
Procedimientos Civiles de 1912, en su Título XXVIII desde el artículo 1145 hasta el 1154 y,
luego, en su sustituto, el Código Procesal Civil de 1993 (en adelante, CPC), que establece
por primera vez el trámite y procedimiento para la ejecución de las resoluciones judiciales
firmes y demás títulos ejecutivos desde el artículo 713 al 719, de los cuales algunos fueron
modificados (artículos 715 y 716) o derogados (artículos 713, 714 y 718) por el Decreto
Legislativo N° 1069, publicado el 28 de junio de 2008.
Asimismo, estas normativas regulaban un procedimiento para el pago de las
sentencias que resultaba contraproducente en su aplicación. Por ello, se observa la necesidad
12
de la elaboración de una normativa especializada que contemple un procedimiento efectivo
y eficiente para el cumplimiento de las sentencias de condena por parte del Estado.
2.1.1 El artículo 42 de la Ley N° 27584, Ley del Proceso Contencioso-Administrativo
En el año 2000, mediante la Resolución Ministerial N° 174-2000-JUS se creó una Comisión
presidida por Jorge Danós Ordóñez, con el objetivo de elaborar el Anteproyecto que regule
el proceso contencioso-administrativo como respuesta a la necesidad de una regulación
especializada.
Es así que, al amparo de las ideas formuladas por este grupo de profesionales en
Derecho Administrativo, se publicó en el Diario Oficial “El Peruano” el día 07 de diciembre
de 2001 la Ley N° 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso-Administrativo (en
adelante LPCA) la cual fue la primera norma que establecía el procedimiento a seguir para
la ejecución de sentencias por parte del Estado mediante un proceso especializado con
autonomía de los demás, pues solo se acudía al CPC de forma subsidiaria.
Este procedimiento contencioso-administrativo para la ejecución de sentencias se
establecía en su artículo 42, como veremos a continuación:
“Artículo 42.- Ejecución de obligaciones de dar suma de dinero
42.1 Cuando la sentencia ordene el pago de una cantidad de dinero, el demandante
podrá proceder conforme a las normas del Código Procesal Civil sobre medidas
cautelares para futura ejecución forzada con la finalidad de garantizar el
cumplimiento de la sentencia, mientras se cumple con el procedimiento establecido en
los incisos 2, 3 y 4 del presente artículo.
42.2 Cuando las entidades fueren condenadas a la entrega de una suma de dinero,
la tesorería o dependencia encargada deberá realizarlo conforme al mandato
judicial, si hubiere disponibilidad presupuestaria.
42.3 Si para el cumplimiento de la sentencia fuere preciso alguna modificación
presupuestaria se iniciará la tramitación respectiva dentro de los cinco días de
notificada, hecho que deberá ser comunicado al órgano jurisdiccional
correspondiente.
13
42.4 Transcurridos cuatro meses de la notificación sin haberse efectuado el pago, se
dará inicio al proceso de ejecución de resoluciones judiciales previsto en el Artículo
713 y siguientes del Código Procesal Civil. No podrán ser materia de ejecución los
bienes de dominio público conforme al Artículo 73 de la Constitución Política del
Perú.
42.5 Adicionalmente, antes de que transcurran tres meses de la notificación sin
haberse cumplido el mandato, la entidad podrá proponer alguna otra modalidad
de pago de cumplimiento de la sentencia en la forma menos gravosa para la
hacienda pública.
Esta propuesta se hará al Juzgado el que la pondrá en conocimiento del demandante por
el plazo de tres días para que dé su aceptación o negativa, con lo que concluirá la
incidencia” (*) Texto original del artículo 42 de la Ley 27584 (2001)
Es así como se establecía cuatro etapas para efectuar la ejecución de la sentencia por
parte de las entidades estatales:
• Primera etapa: consistía en la obligación de cumplir con la entrega de la suma de
dinero correspondiente al presupuesto público asignado para cada entidad. La
tesorería o dependencia que hacia sus veces de ésta, realizaría la asignación
presupuestaria para cada área de la entidad si existiese la disponibilidad
presupuestaria. (artículo 42.2)
• Segunda etapa: la tesorería o dependencia encargada del pago de la sentencia
realizaría una modificación presupuestaria en un plazo de cinco (5) días de notificada
la sentencia “si el gasto ocasionado por el cumplimiento de la sentencia no hubiese
sido presupuestado” (Rioja Bermudez, 2002, párr. 14), otorgándole a la entidad
deudora una oportunidad de liquidez para proceder con el pago. Esta acción se
comunicaría al órgano judicial. (artículo 42.3)
• Tercera etapa: si transcurrían tres (3) meses y no se efectuaba el pago de la sentencia,
la entidad estatal podía proponer al demandante alguna modalidad de pago menos
gravosa para la hacienda pública. Esta propuesta era enviada al juzgado, para que
fuera comunicada al demandante en un plazo de tres (3) días a fin de que fuera
aceptada o denegada (artículo 42.5).
14
• Cuarta etapa: si en el cuarto mes desde la notificación no se cumplía con la sentencia, se
daba inicio el proceso de ejecución de resoluciones judiciales según el artículo 713 y
siguientes del CPC (artículo 42.4).
Con respecto a las modificaciones presupuestarias (Resolución Directoral Nº 007-99-
EF/76.01, 1999) planteadas en el artículo 42.3, estas se realizaban ante la falta de
programación del gasto por concepto de cumplimiento de sentencias en algunas entidades
estatales o el agotamiento de los recursos para su pago, a través de dos formas:
i) Modificación Presupuestaria a Nivel Institucional:
Esta modificación presupuestaria se realiza a través del crédito suplementario y las
habilitaciones y transferencias de partidas, las que deben tramitarse de igual forma que la
Ley Anual de Presupuesto, en concordancia con lo establecido en el artículo 80 de la
Constitución Política del Perú:
− Crédito Suplementario: una modificación presupuestaria que “se efectúa por
efecto de un incremento en la estimación y/o en la ejecución de ingresos,
debiendo ser aprobado por Ley” (Resolución Directoral Nº 007-99-EF/76.01,
1999)
− Habilitaciones y Transferencias de partidas: las cuales constan de traslados de
recursos entre los Pliegos Presupuestarios, debiendo ser aprobados por Ley.
Estas se efectúan, únicamente, entre Pliegos Presupuestarios en virtud de
dispositivo legal expreso.
ii) Modificación Presupuestaria a Nivel Funcional Programático:
Esta modificación se efectúa dentro del marco del Presupuesto Institucional vigente
y comprende:
− Crédito Presupuestario: consta “del incremento de las asignaciones
presupuestarias de actividades y proyectos con cargo a anulaciones de otras
actividades y proyectos, producto de una repriorización de metas
presupuestarias o de economías resultantes en la ejecución presupuestal”
(Resolución Directoral Nº 007-99-EF/76.01, 1999).
15
− Anulación Presupuestaria: “supresión total o parcial de las asignaciones
presupuestarias de las Actividades o Proyectos, considerados no prioritarios
durante la ejecución presupuestal” (Resolución Directoral Nº 007-99-
EF/76.01, 1999).
Además, se planteaba dos aspectos relevantes: el primero era la posibilidad de
solicitar una medida cautelar para futura ejecución forzada establecidas en el CPC mientras
se cumplía con el procedimiento de las etapas antes mencionadas, con el objetivo de
garantizar el cumplimiento de la sentencia (artículo 42.1); el segundo fue “la supresión de
los privilegios consagrados a favor de las entidades estatales que tuvieran sentencias
judiciales en contra de sus intereses” (Rioja Bermudez, 2002, párr. 17) pues ya no cabía la
posibilidad de que estas eludiesen su responsabilidad de pago ni se librasen de la ejecución
de los fallos judiciales.
El procedimiento contencioso administrativo se planteó como un mecanismo
mediante el cual se ejercería el control jurisdiccional de las actuaciones realizadas por
entidades administrativas y la defensa de los derechos e intereses de los ciudadanos en
materia laboral y previsional, siendo una garantía de que la Administración Pública se someta
al principio de legalidad, el cual reviste toda la actuación de las entidades estatales
De este modo, el procedimiento contencioso-administrativo para la ejecución de
sentencias propuesto por la Comisión, establecida mediante la Resolución Ministerial Nº
174-2000-JUS, estuvo regido bajo una ley garantista. En efecto, en este procedimiento se
establecieron determinados criterios como la posibilidad de plantear una modalidad de pago
de cumplimiento de la sentencia y la aplicación de medidas cautelares para futura ejecución
forzada.
2.1.2. La Ley N° 27684 y la sustitución del artículo 42 de la LPCA
Con la creación de la LPCA se colocó el primer peldaño en la elaboración de una norma
especializada en la regulación para el procedimiento de ejecución de sentencias por parte del
Estado.
16
Sin embargo, esta norma no entró en vigencia de forma inmediata, pues el día 21 de
diciembre de 2001, se emitió el Decreto de Urgencia N° 136-2001 el cual establecía una
vacatio legis de la LPCA la misma que entraría en vigencia el 16 de abril de 2002.
Durante este período de espera surgió la sustitución del artículo 42 de la LPCA
mediante la Ley Nº 27684 el día 16 de marzo de 2002, cuyo texto es:
Artículo 42.- Ejecución de obligaciones de dar suma de dinero
Las sentencias en calidad de cosa juzgada que ordenen el pago de suma de
dinero, serán atendidas única y exclusivamente por el Pliego Presupuestario
en donde se generó la deuda, bajo responsabilidad del Titular del Pliego, y
su cumplimiento se hará de acuerdo con los procedimientos que a
continuación se señalan:
42.1 La Oficina General de Administración o la que haga sus veces del Pliego
Presupuestario requerido deberá proceder conforme al mandato judicial y
dentro del marco de las leyes anuales de presupuesto.
42.2 En el caso de que para el cumplimiento de la sentencia el financiamiento
ordenado en el numeral anterior resulte insuficiente, el Titular del Pliego
Presupuestario, previa evaluación y priorización de las metas
presupuestarias, podrá realizar las modificaciones presupuestarias dentro de los
quince días de notificada, hecho que deberá ser comunicado al órgano
jurisdiccional correspondiente.
42.3 De existir requerimientos que superen las posibilidades de
financiamiento expresadas en los numerales precedentes, los pliegos
presupuestarios, bajo responsabilidad del Titular del Pliego, mediante
comunicación escrita de la Oficina General de Administración, harán de
conocimiento de la autoridad judicial su compromiso de atender tales
sentencias en el ejercicio presupuestario siguiente, para lo cual se obliga a
destinar hasta el tres por ciento (3%) de la asignación presupuestal que le
corresponda al pliego por la fuente de recursos ordinarios.
17
El Ministerio de Economía y Finanzas y la Oficina de Normalización
Previsional, según sea el caso, calcularán el tres por ciento (3%) referido en
el párrafo precedente deduciendo el valor correspondiente a la asignación
para el pago del servicio de la deuda pública, la reserva de contingencia y
las obligaciones previsionales.
42.4 Transcurridos seis meses de la notificación judicial sin haberse iniciado
el pago u obligado al mismo de acuerdo a alguno de los procedimientos
establecidos en los numerales 42.1, 42.2 y 42.3 precedentes, se podrá dar
inicio al proceso de ejecución de resoluciones judiciales previsto en el
Artículo 713 y siguientes del Código Procesal Civil. No podrán ser materia
de ejecución los bienes de dominio público conforme al Artículo 73 de la
Constitución Política del Perú.
Esta sustitución del artículo cambió el procedimiento de ejecución de sentencias de
la siguiente manera:
- Se suprimió la posibilidad de interposición de medidas cautelares para una futura
ejecución forzada planteado en el artículo 42.1 del texto original de la LPCA.
- Se aplicó una restricción a la atención de la deuda porque esta sería atendida única y
exclusivamente por el Pliego Presupuestario de la entidad estatal en donde se generó.
- Se incluyó la figura del Titular del Pliego Presupuestario como la más alta Autoridad
Ejecutiva, quien se encargaría de realizar la modificación presupuestal dentro de los
quince (15) días de notificada la sentencia mediante la supresión de las actividades
y/o proyectos no prioritarios dentro del ejercicio presupuestario actual. Esto se
efectuaría en caso de que el financiamiento atribuido para el pago de las sentencias
resultase insuficiente (artículo 42.2).
- Se colocó un límite en el monto de tres por ciento (3%) de la asignación presupuestal
para la atención en el pago de las sentencias (artículo 42.3).
- Se estableció el compromiso del pago de la sentencia en el ejercicio presupuestal
siguiente cuando no fuese posible cumplir la obligación de dar suma de dinero con el
presupuesto asignado ni con la modificación presupuestaria (artículo 42.3).
18
Además, presentaba una frustración en el pago de los intereses legales por demora en
el cumplimiento de la obligación lo que Jiménez Vivas (2003) consideraba como
una especie de cláusula de incumplimiento, a la cual las entidades de la
administración podrán acceder con simplemente iniciar la cancelación de su
obligación pecuniaria o comprometerse a ello antes de cumplido el sexto mes
de la notificación judicial pertinente, pudiendo luego desentenderse de su
obligación. Si bien es cierto, según el artículo 43º la entidad obligada al pago
se responsabiliza por los intereses que se generen producto del retraso en la
ejecución de la sentencia, los mismos deberán ser cobrados en último término en
vía forzada, la cual precisamente se frustra iniciando el pago antes del sexto mes.
Tal posibilidad existe, y es difícil determinar las modalidades y la frecuencia
con las que ella podría ser utilizada (p. 7).
Con la sustitución del artículo 42 de la LPCA se reguló un nuevo procedimiento de
pago de sentencias que, desafortunadamente, en la práctica no cumplió con el objetivo
garantista establecido en el texto original de la LPCA.
A) El análisis de constitucionalidad del Tribunal Constitucional con respecto al artículo
42 de la LPCA
En el año 2004, el Tribunal Constitucional (en adelante, TC) realizó un análisis de
constitucionalidad al texto sustitutorio del artículo 42 de la LPCA por la Ley N° 27684
(2002), del cual solamente comentaremos dos puntos relacionados con el procedimiento para
la ejecución de sentencias.
Como primer punto, se declaró la inconstitucionalidad de la expresión “única y
exclusivamente” establecida al comienzo del artículo 42: “Las sentencias en calidad de cosa
juzgada que ordenen el pago de suma de dinero, serán atendidas única y exclusivamente
por el Pliego Presupuestario en donde se generó la deuda, bajo responsabilidad del Titular
del Pliego (…)”, debido a que “se limita irrazonablemente la fuente de donde pudiesen surgir los
montos para cubrir las deudas estatales que provengan de sentencias judiciales” (Expediente
N° 015-2001-AI/TC y acumulados, 2004, FJ. 40).
19
Compartimos la postura del TC, porque la entidad pública deudora solo tenía la
posibilidad de disponer de los fondos del Pliego Presupuestal en donde se generó la
obligación y se restringía la disposición de las partidas presupuestales comunes para realizar
el pago de las sentencias.
Como segundo punto, el TC analizó el texto sustitutorio del artículo 42.4 de la LPCA:
“42.4 Transcurridos seis meses de la notificación judicial sin haberse iniciado el
pago u obligado al mismo de acuerdo a alguno de los procedimientos establecidos
en los numerales 42.1, 42.2 y 42.3 precedentes, se podrá dar inicio al proceso de
ejecución de resoluciones judiciales previsto en el Artículo 713 y siguientes del
Código Procesal Civil.(…).
Si bien este texto no es inconstitucional, el Colegiado declaró inconstitucional el
siguiente sentido interpretativo del artículo 42.4, bajo los siguientes alcances:
Si se ha iniciado el procedimiento establecido en los numerales 42.1, 42.2 y
42.3 de la ley impugnada, y pese a ello no se ha cumplido con satisfacer la
prestación exigida por la sentencia, no cabe que se inicie un procedimiento de
ejecución forzada, pues éste sólo está contemplado para el supuesto en el que
no se hubiese seguido ninguna de las fases del procedimiento establecido en
los numerales 42.1, 42.2 y 42.3 de la ley impugnada (Expediente N° 015-
2001-AI/TC y acumulados, 2004, FJ. 63).
Bajo este sentido interpretativo, se perjudicaba al particular-acreedor al crearse una
incertidumbre en el pago de la sentencia pues se impedía la utilización de la ejecución
forzada del CPC cuando se seguían las etapas del procedimiento de ejecución del artículo 42
la LPCA, es decir, “permitiría postergar sine die el cumplimiento de las sentencias”
(Expediente N° 015-2001-AI/TC y acumulados, 2004, FJ. 64).
Por ello, el TC consideró que el texto sustitutorio del artículo 42 de la LPCA por la
Ley N° 27684 constituía un retroceso legislativo, por lo que se requería una modificación
legislativa, al establecer “un procedimiento pro de la administración a la hora de hacer
efectivo el cobro de sumas de dinero a consecuencia de sentencias judiciales” (Expediente
Nº 4119-2005-PA/TC, 2005, FJ. 49).
20
En este mismo sentido, concordamos con Danós cuando advierte que “relajan el
cumplimiento de las citadas sentencias por parte de la administración pública, mediante el
establecimiento de topes presupuestales y de plazos dilatados para cumplir los compromisos”
(párrafo 192) al vulnerar el principio de tutela judicial efectiva y de igualdad procesal ante
la Ley.
Debido a este pronunciamiento del TC, se puso en tela de juicio la eficiencia del
procedimiento para el pago de las sentencias, lo cual también fue advertido en el Informe
Defensorial N° 121 del año 2007.
B) El límite porcentual establecido por el Decreto Supremo Nº 175-2002-EF para la
ejecución de sentencias
En este Decreto Supremo se reguló las disposiciones de carácter administrativo y
presupuestal para la atención de obligaciones de dar sumas de dinero a cargo del Estado, y
mediante su artículo 2 reglamenta el texto sustitutorio del artículo 42.3 de LPCA, fijando el
porcentaje de la asignación presupuestal anual de la fuente de los recursos ordinarios para el
pago de las sentencias, como se muestra a continuación:
Artículo 2.- Límite para la Atención de las Obligaciones de Pago
El Pliego Presupuestal sólo podrá disponer hasta un 3% de la asignación
presupuestal anual, con cargo a la Categoría del Gasto 5 Gastos Corrientes,
en el Grupo Genérico 3, Bienes y Servicios, de la fuente de financiamiento de
Recursos Ordinarios, para dar cumplimiento a lo dispuesto en el Numeral
42.3 del Artículo 42 de la Ley Nº 27584 (Decreto Supremo N° 175-2002-EF,
2002).
Con motivo de precisar conceptos, el porcentaje de tres por ciento (3%) del pliego
correspondería a la fuente de recursos ordinarios, que “son ingresos provenientes de la
recaudación tributaria y otros conceptos, no están vinculados a ninguna entidad y constituyen
recursos disponibles de libre programación, incluyéndose los recursos provenientes de la
venta de Empresas del Estado” (Resolución Directoral Nº 052-2000-EF/76.01, 2000). Este
porcentaje de la fuente de recursos ordinarios sería el utilizado para la asignación
21
presupuestal “contenida en la Ley Anual de Presupuesto las cuales permitirían lograr
objetivos institucionales” (Resolución Directoral Nº 007-99-EF/76.01, 1999) como el
cumplimiento de las sentencias por parte de la entidad estatal.
Sobre este porcentaje límite de tres por ciento (3%) del Presupuesto Institucional de
Apertura (en adelante, PIA)1, el TC consideró inconstitucional el mencionado artículo 2, en
atención a que se establecía un porcentaje como límite sin tener conocimiento del total de las
sentencias que la entidad estatal tenía en ejecución o pendientes de pago. En efecto, el TC
precisó que:
El monto destinado a afrontar las deudas surgidas de sentencias judiciales se
origina solamente “con cargo a la Categoría del Gasto 5, Gastos Corrientes,
en el Grupo Genérico 3, Bienes y Servicios, de la fuente de financiamientos
de Recursos Ordinarios”. De esta manera, se considera que esta norma afecta
al principio de legalidad al que está sujeta toda disposición reglamentaria, al
reducir, extra legem, el monto destinado a atender las deudas del Estado
contenido en resoluciones judiciales (Expediente N° 015-2001-AI/TC y
acumulados, 2004, FJ. 59),
Este límite porcentual también fue observado desde la Autógrafa de la Ley N° 27684 que
modifica artículos de la Ley N° 27584, en donde se concluyó que “en la práctica, sería
inejecutable la aplicación de éste ya que las deudas del Estado siempre van a superar el 3%
de los recursos asignados” (Oficio N° 030-2002/PR, 2002), con lo que sería un problema
para los particulares-vencedores en el proceso cuando cobren su deuda.
Por ello, se creó un nuevo límite porcentual mediante el artículo 70.1 del T.U.O de la
Ley N° 28411 en el año 2012 de hasta el cinco por ciento (5%) o hasta un mínimo de tres
por ciento (3%) del PIA para efectuar el pago de las sentencias.
Adicionalmente, en el Decreto Supremo N° 175-2002-EF podemos observar el
establecimiento de criterios para los requerimientos de pago según el período en el que fueron
notificados a la entidad estatal (artículo 3), la manera en que las unidades ejecutoras de los
Pliegos deben realizar el depósito de las previsiones presupuestales (artículo 4) y el pago de
1 Presupuesto Institucional de Apertura (PIA): Es el presupuesto inicial aprobado por el Titular del Pliego de
acuerdo a los montos establecidos para la Entidad por la Ley Anual de Presupuesto del Sector Público.
22
forma proporcional a todos los requerimientos cuando estos superen el porcentaje asignado
para su ejecución en ese año fiscal (artículo 5).
2.1.3. Las recomendaciones de la Defensoría del Pueblo para el procedimiento
contencioso-administrativo en la ejecución de sentencias por parte del Estado
En el año 2007, la Defensoría del Pueblo emitió su Informe N° 121, mediante la Resolución
Defensorial N° 0024-2007/DP denominado “Propuestas para una reforma de la Justicia
Contencioso-Administrativa desde la perspectiva del acceso a la justicia”, con el objetivo de
implementar una serie de recomendaciones en el procedimiento contencioso-administrativo
para la ejecución de las sentencias judiciales en materia previsional contra el Estado.
Estas recomendaciones fueron las siguientes:
• Que el Poder Ejecutivo promueva, a través del Ministerio de Justicia, la
presentación y debate público de un “proyecto de ley que determine cuáles
son los bienes embargables del Estado a fin de facilitar la ejecución de las
sentencias judiciales en materia pensionaria contra el Estado, garantizando así la
tutela jurisdiccional efectiva” (Informe Defensorial N° 121, 2007, p. 191).
• Que se establezca como política el cumplimiento de las sentencias en materia
previsional en un plazo máximo de dos (2) años.
• Asimismo, se propuso la implementación del
Tribunal Administrativo Previsional creado mediante la Ley Nº
28040, publicada el 25 de julio del 2003, a fin de contar con un órgano
que establezca criterios uniformes sobre la interpretación de la
legislación previsional y el desarrollo de los respectivos
procedimientos administrativos, en la perspectiva de una mejor y más
rápida resolución de las controversias sobre pensiones en sede
administrativa (Informe Defensorial N° 121, 2007, p. 192).
Estas recomendaciones intentaron fortalecer la defensa de los derechos
constitucionales del particular y el control en las funciones de la administración de justicia
peruana, al realizarse un cambio en el procedimiento contencioso-administrativo pues
23
resulta también indispensable que la administración establezca
procedimientos claros que no dilaten la ejecución de los fallos judiciales.
Especial relevancia tendrá en este punto el establecimiento de pautas que
mejoren los procedimientos actualmente vigentes, pues es claro que la propia
modificación del Artículo 42º de la Ley Nº 27584, que en su momento
mereció una sentencia interpretativa de este Colegiado, ha sido insuficiente
para afrontar los problemas referidos a la ejecución de sentencias con
obligaciones que comprometen el presupuesto público (Expediente N° 02598-
2010-PA/TC, 2013, FJ. 16).
En este punto, coincidimos con Díez Sánchez (2004) cuando explicó que
el problema de la ejecución de las sentencias que condenan a la
Administración al pago de una cantidad líquida −también las de condena a la
realización de actividades debidas, que dejamos al margen− mantiene su
vigencia en la práctica, aun cuando se adopten disposiciones que pretendan
superar los dogmas del privilegium fisci y de la legalidad presupuestaria (p.
350)
2.1.4. El Texto Único Ordenado de la LPCA y su artículo 46 referido al procedimiento
contencioso-administrativo para la ejecución de sentencias
Luego de seis años de entrada en vigencia la LPCA, se aprueba su T.U.O mediante el Decreto
Supremo N° 013-2008-JUS, pues esta norma fue constantemente modificada y, como su
nombre lo indica, el T.U.O es “un dispositivo legal que tiene como objetivo compilar las
diversas modificaciones y derogaciones realizadas en una norma hasta la actualidad pues no
genera una innovación a la norma original” (Gutiérrez, 2013, p. 38).
Por dicha razón, en el artículo 47 del T.U.O de la LPCA del año 2008 se eliminó la
expresión “única y exclusivamente” declarada inconstitucional por el TC mediante el
Expediente N° 015-2001-AI/TC y acumulados (2004).
24
En la actualidad, el T.U.O de la LPCA aprobado por el Decreto Supremo N° 011-
2019-JUS regula el procedimiento de ejecución de sentencias en su artículo 46, que presenta
algunos cambios con relación al antiguo, como podemos observar en el siguiente cuadro:
Texto Único Ordenado de la Ley que
regula el Proceso Contencioso
Administrativo
Decreto Supremo N° 013-2008-JUS
(2008)
Decreto Supremo que aprueba el Texto
Único Ordenado de la Ley N° 27584 -
Ley que Regula el Proceso Contencioso
Administrativo
Decreto Supremo N° 011-2019-JUS
(2019)
Artículo 47.- Ejecución de obligaciones de
dar suma de dinero
Las sentencias en calidad de cosa juzgada que
ordenen el pago de suma de dinero, serán
atendidas por el Pliego Presupuestario en
donde se generó la deuda, bajo responsabilidad
del Titular del Pliego, y su cumplimiento se
hará de acuerdo con los procedimientos que a
continuación se señalan:
47.1 La Oficina General de Administración o
la que haga sus veces del Pliego Presupuestario
requerido deberá proceder conforme al
mandato judicial y dentro del marco de las
leyes anuales de presupuesto.
47.2 En el caso de que para el cumplimiento de
la sentencia el financiamiento ordenado en el
numeral anterior resulte insuficiente, el Titular
del Pliego Presupuestario, previa evaluación y
priorización de las metas presupuestarias,
podrá realizar las modificaciones
presupuestarias dentro de los quince días de
Artículo 46.- Ejecución de obligaciones de
dar suma de dinero
Las sentencias en calidad de cosa juzgada que
ordenen el pago de suma de dinero, serán
atendidas por el Pliego Presupuestario en
donde se generó la deuda, bajo responsabilidad
del Titular del Pliego, y su cumplimiento se
hará de acuerdo con los procedimientos que a
continuación se señalan:
46.1 La Oficina General de Administración o
la que haga sus veces del Pliego Presupuestario
requerido deberá proceder conforme al
mandato judicial y dentro del marco de las
leyes anuales de presupuesto.
46.2 En el caso de que para el cumplimiento de
la sentencia el financiamiento ordenado en el
numeral anterior resulte insuficiente, el Titular
del Pliego Presupuestario, previa evaluación y
priorización de las metas presupuestarias,
podrá realizar las modificaciones
presupuestarias dentro de los quince días de
25
notificada, hecho que deberá ser comunicado al
órgano jurisdiccional correspondiente.
47.3 De existir requerimientos que superen las
posibilidades de financiamiento expresadas en
los numerales precedentes, los pliegos
presupuestarios, bajo responsabilidad del
Titular del Pliego, mediante comunicación
escrita de la Oficina General de
Administración, harán de conocimiento de la
autoridad judicial su compromiso de atender
tales sentencias en el ejercicio presupuestario
siguiente, para lo cual se obliga a destinar hasta
el tres por ciento (3%) de la asignación
presupuestal que le corresponda al pliego por
la fuente de recursos ordinarios.
El Ministerio de Economía y Finanzas y la
Oficina de Normalización Previsional, según
sea el caso, calcularán el tres por ciento (3%)
referido en el párrafo precedente deduciendo el
valor correspondiente a la asignación para el
pago del servicio de la deuda pública, la
reserva de contingencia y las obligaciones
previsionales.
47.4 Transcurridos seis meses de la
notificación judicial sin haberse iniciado el
pago u obligado al mismo de acuerdo a alguno
de los procedimientos establecidos en los
numerales 47.1, 47.2 y 47.3 precedentes, se
podrá dar inicio al proceso de ejecución de
resoluciones judiciales previsto en el Artículo
713 y siguientes del Código Procesal Civil. No
podrán ser materia de ejecución los bienes de
notificada, hecho que deberá ser comunicado al
órgano jurisdiccional correspondiente.
46.3 De existir requerimientos que superen las
posibilidades de financiamiento expresadas en
los numerales precedentes, los pliegos
presupuestarios, bajo responsabilidad del
Titular del Pliego o de quien haga sus veces,
mediante comunicación escrita de la Oficina
General de Administración, hacen de
conocimiento de la autoridad judicial su
compromiso de atender tales sentencias de
conformidad con el artículo 70 del Texto
Único Ordenado de la Ley 28411, Ley
General del Sistema Nacional de
Presupuesto, aprobado mediante el Decreto
Supremo 304-2012-EF.
46.4 Transcurridos seis meses de la
notificación judicial sin haberse iniciado el
pago u obligado al mismo de acuerdo a alguno
de los procedimientos establecidos en los
numerales 46.1, 46.2 y 46.3 precedentes, se
podrá dar inicio al proceso de ejecución de
resoluciones judiciales previsto en el artículo
713 y siguientes del Código Procesal Civil. No
podrán ser materia de ejecución los bienes de
dominio público conforme al artículo 73 de la
Constitución Política del Perú.
(Texto según el artículo 1 de la Ley N°
27684, la Primera Disposición
Complementaria Modificatoria de Ley N°
30137 y el Numeral 3 de la Sentencia del
Tribunal Constitucional sobre los
Expedientes Acumulados Ns°015-2001-AI-
26
dominio público conforme al Artículo 73 de la
Constitución Política del Perú.
TC, Expediente N° 016-2001-AI-TC y
Expediente N° 004-2004-AI-TC)
Así, cuando los requerimientos superen el monto asignado para la ejecución de las
sentencias por parte del Estado, según lo establecido en el artículo 46.3 que nos remite al
artículo 70 del T.U.O de la Ley N° 28411, se aplicarán criterios adicionales para el
cumplimiento de las sentencias por parte del Estado el cual será materia de nuestro análisis
en el Capítulo IV.
2.1.5. El artículo 70 del T.U.O de la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional
de Presupuesto
De existir requerimientos de pago que superen las posibilidades de financiamiento, la entidad
estatal debe comunicar a la autoridad judicial su compromiso de ejecución conforme a los
artículos 46.3 del T.U.O de la LPCA y el artículo 70 del T.U.O de la Ley N° 28411, Ley
General del Sistema Nacional de Presupuesto aprobado mediante el Decreto Supremo N°
304-2012-EF.
Pues bien, este artículo 70 establece criterios adicionales al procedimiento
contencioso administrativo de ejecución de sentencias por parte del Estado, como se muestra en
el siguiente tenor:
“Artículo 70.- Pago de sentencias judiciales
70.1 Para el pago de sumas de dinero por efecto de sentencias judiciales en
calidad de cosa juzgada, se afecta hasta el cinco por ciento (5%) o hasta un
mínimo de tres por ciento (3%), según sea necesario, de los montos
aprobados en el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), con excepción
de los fondos públicos correspondientes a las fuentes de financiamiento
Donaciones y Transferencias y Operaciones Oficiales de Crédito Interno y
Externo, la reserva de contingencia y los gastos vinculados al pago de
remuneraciones, pensiones y servicio de tesorería y de deuda. Esta norma
27
comprende, entre otros, la atención de sentencias judiciales en calidad de
cosa juzgada por adeudos de beneficios sociales.
70.2 El Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la Dirección General de
Endeudamiento y Tesoro Público, procederá a la apertura de una cuenta
bancaria en el Banco de la Nación para cada Entidad que lo solicite, en la
cual la Entidad deberá depositar, mensualmente, los montos de las
afectaciones presupuestales mencionadas en el numeral precedente, bajo
responsabilidad del Director General de Administración o quien haga sus
veces en la Entidad.
70.3 Los pagos de las sentencias judiciales, incluidas las sentencias
supranacionales, deberán ser atendidos por cada Entidad, con cargo a su
respectiva cuenta bancaria indicada en el numeral precedente, debiendo
tomarse en cuenta las prelaciones legales.
70.4 En caso de que los montos de los requerimientos de obligaciones de pago
superen el porcentaje señalado en el numeral 69.12 del presente artículo, la
Entidad debe cumplir con efectuar el pago en forma proporcional a todos los
requerimientos existentes de acuerdo a un estricto orden de notificación , hasta
el límite porcentual.
70.5 Los requerimientos de pago que superen los fondos públicos señalados en
el numeral 69.13 del presente artículo se atenderán con cargo a los
presupuestos aprobados dentro de los cinco (5) años fiscales subsiguientes.
70.6 Precísase que la prelación legal, implica que las deudas se cancelan y/o
amortizan bajo responsabilidad, priorizando la antigüedad del expediente
que contiene el monto adeudado, así como la presentación de la
documentación sustentatoria.”
En esta norma se establecen tres criterios para el desarrollo del procedimiento
contencioso-administrativo de ejecución de sentencias:
2 Debería señalar al numeral 70.1 de la norma (artículo 70 del T.U.O de la Ley N° 28411). 3 Ibídem
28
• El límite porcentual del presupuesto asignado para el cumplimiento de
sentencias es de tres por ciento (3%) hasta el cinco por ciento (5%) de los
montos aprobados por el PIA (artículo 70.1).
• El orden de prelación para el pago de las sentencias (artículos 70.3, 70.4 y
70.6) observándose dos criterios:
- Criterio general: Los pagos de las sentencias deberán ser atendidos por
cada Entidad, con cargo a su respectiva cuenta bancaria, según las
prelaciones legales (artículo 70.3). Es decir, se priorizarán las sentencias
conforme con la antigüedad del expediente que contiene el monto
adeudado, así como la presentación de la documentación sustentatoria
(artículo 70.6). Este criterio se aplica también a las sentencias
supranacionales.
- Criterio especial: Cuando los montos de los requerimientos de
obligaciones de pago superen el porcentaje de 3% hasta 5% del artículo
70.1, la entidad estatal debe cumplir con efectuar el pago en forma
proporcional a todos los requerimientos existentes de acuerdo a un estricto
orden de notificación, hasta llegar al límite porcentual (artículo 70.4).
• El plazo máximo de hasta cinco (5) años fiscales subsiguientes cuando no se
pueda efectuar el pago de las sentencias en el año fiscal en el cual se
originaron (artículo 70.5). Este plazo debe sujetarse a un criterio de
razonabilidad en su fijación, es decir, se debe de tener en cuenta las
circunstancias de cada caso, respetándose la tutela jurisdiccional efectiva “que
a toda parte vencedora le corresponde constitucionalmente” (Resolución
Administrativa N° 149-2012-P-PJ, 2012, considerando 8).
2.1.6. La Ley N° 30137, Ley que establece criterios de priorización para la atención del
pago de sentencias judiciales en calidad de cosa juzgada
Otro dispositivo normativo a tener en cuenta es la Ley N° 30137, publicada el 27 de
diciembre de 2013 en el Diario Oficial “El Peruano”, que establece los criterios de
priorización para efectuar el pago de las sentencias en calidad de cosa juzgada.
29
Si bien la Ley N° 30137 y su Reglamento detallan los conceptos para cada criterio de
priorización en el cumplimiento de las sentencias, no se encuentran contemplados en el
artículo 46 del T.U.O de la LPCA.
Asimismo, presentaré una transcripción del artículo 2 de la Ley N° 30137 y de
algunos artículos de su Reglamento a manera de referencia, porque serán explicados con
mayor detalle en el Capítulo IV del presente trabajo.
• Ley N° 30137 (2013):
“Artículo 2.- Criterios de priorización social y sectorial
2.1 Los pliegos cumplen con efectuar el pago por sentencias judiciales en calidad de
cosa juzgada en función a los criterios siguientes:
1. Materia laboral.
2. Materia previsional.
3. Víctimas en actos de defensa del Estado y víctimas por violaciones de derechos
humanos.
4. Otras deudas de carácter social.
5. Deudas no comprendidas en los numerales precedentes.
En los casos de los numerales 1, 2, 3 y 4 se prioriza el pago a los acreedores mayores
de sesenta y cinco años de edad y/o a los acreedores con enfermedad en fase
avanzada y/o terminal, debidamente diagnosticada y acreditada por especialistas del
Ministerio de Salud y/o ESSALUD” (modificado por la Ley Nº 30841, 2018).
2.2 Cada pliego aplica los criterios dispuestos en el numeral 2.1 para determinar el
orden de prioridad y, considera además, aspectos tales como la fecha de notificación,
edad de los acreedores y los montos de obligación, en ese orden. Asimismo, luego de
efectuado lo anterior, se prioriza a los acreedores individuales cuyo saldo de
acreencia sea menor o igual a las 5 Unidades Impositivas Tributarias (UITs), luego
a los acreedores cuyo saldo de acreencia sea mayor de 5 y hasta 10 Unidades
Impositivas Tributarias (UITs), posteriormente a aquellos cuyo saldo de acreencia
sea mayor de 10 y hasta 20 Unidades Impositivas Tributarias (UITs), luego a los
30
acreedores cuyo saldo de acreencia sea mayor de 20 y hasta 50 Unidades Impositivas
Tributarias (UITs), y por último a las acreencias cuyo saldo adeudado sea superior
a las 50 Unidades Impositivas Tributarias (UITs).
Las acreencias superiores a las 50 Unidades Impositivas Tributarias (UITs), son
pagadas proporcionalmente al saldo disponible y al orden de prioridad antes
señalado.
2.3 El orden de prioridad del presente artículo prevalece sobre otros criterios de
prioridad previstos en la normativa vigente.
• Reglamento de la Ley N° 30137, regulado por el Decreto Supremo Nº 003-
2020-JUS (2020):
En su artículo 4.1 se establecen los cinco (5) grupos de priorización de pago:
“1. Grupo 1: Acreedores en materia laboral.
2. Grupo 2: Acreedores en materia previsional.
3. Grupo 3: Acreedores víctimas en actos de defensa del Estado y víctimas
por violaciones de derechos humanos.
4. Grupo 4: Acreedores de otras deudas de carácter social.
5. Grupo 5: Acreedores de deudas no comprendidas en los grupos previo”
Ahora bien, en caso de concurrencia de dos o más grupos de priorización en una sola
demanda, deberá prevalecer el que más favorezca al acreedor de la sentencia (Reglamento
de la Ley N° 30137, 2020, artículo 4.2).
En cada grupo de priorización de pago establecido en el artículo 4.1 del Reglamento
se deberá aplicar los siguientes criterios:
“Artículo 5. Criterios de priorización
5.1 Las condiciones preferentes para la atención del pago a los acreedores de
sentencias judiciales en calidad de cosa juzgada y que se encuentren en ejecución de
sentencia, incorporadas por la Ley N° 30841, se aplican a los grupos 1, 2, 3 y 4
31
señalados en el numeral 4.1 del artículo 4 de este Reglamento, considerando
prioritariamente a los acreedores de mayor edad.
5.2 Tomando en consideración lo establecido en el artículo 4 y lo señalado en el
numeral 5.1, se establece el siguiente orden de prelación:
a. En primer lugar se atiende el pago a los acreedores que acrediten
enfermedad en fase terminal de los Grupos 1, 2, 3 y 4, en ese orden.
b. En segundo lugar se atiende el pago a los acreedores que acrediten
enfermedad en fase avanzada de los Grupos 1, 2, 3 y 4, en ese orden.
c. En tercer lugar se atiende el pago a los acreedores mayores a sesenta y
cinco (65) años de edad que no tengan enfermedad en fase terminal o
avanzada de los Grupos 1, 2, 3 y 4, en ese orden.
d. En cuarto lugar se atiende el pago a los acreedores no comprendidos en el
inciso 3 del presente numeral de los Grupos 1, 2, 3 y 4, en ese orden.
e. En quinto lugar, se paga a los acreedores del Grupo 5.
5.3 En cada sección, de conformidad a lo establecido en el numeral 2.2 del artículo
2 de la Ley N° 30137, el orden de prelación se fija de forma excluyente, de la
siguiente manera:
a. En primer término, se toma en cuenta la fecha de notificación del
requerimiento judicial de pago, de la más antigua a la más cercana.
b. Luego, se toma en cuenta la edad de los acreedores, de los mayores a los
menores dentro del rango establecido para cada sección.
c. Posteriormente, se toma en cuenta el monto de la obligación total, de las
más bajas a las más altas.
d. Por último, se toma en cuenta el saldo de la acreencia, de las más bajas a
las más altas”.
En suma, el procedimiento contencioso-administrativo para la ejecución de las
sentencias por parte del Estado regulado por el artículo 46 del T.U.O de la LPCA debe
32
concordarse con otras normas como el artículo 70 del T.U.O de la Ley N° 28411 además de
la Ley N° 30137 y su Reglamento para su aplicación.
Como hemos podido observar, este procedimiento tuvo una serie de cambios desde
su creación en el año 2001 debido a que, se buscaba
el objetivo de lograr una mejora en la atención a los particulares mediante la
priorización y optimización del uso de las recursos públicos, colocándose un
punto de equilibrio en el desequilibrio estatal en el pago de las obligaciones
de sumas de dinero con el propósito de adaptarse a una sociedad cambiante
(Torres López, 1987, p. 82).
Estas modificaciones e inclusiones no fueron consideradas por el TC como un aporte
o mejora al procedimiento. Ello, porque a medida que surgían los cambios se omitieron los
principios de la tutela jurisdiccional efectiva, el honramiento de la deuda generada por
concepto de sentencias y de igualdad procesal ante la Ley.
Por ello, consideramos que la Ley N° 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso-
Administrativo vulnera los objetivos de i) la efectiva tutela de los derechos e intereses de los
administrados con sujeción al ordenamiento constitucional y ii) la mayor eficiencia de la
actuación del aparato estatal, mencionados en la Resolución Ministerial N° 0256-2013-JUS.
33
CAPÍTULO III: EL INCUMPLIMIENTO DE LA
SENTENCIA DE CONDENA POR PARTE DEL ESTADO
PERUANO
El Estado paga cómo quiere, cuándo quiere y si quiere.
Ernesto Blume Fortini
El incumplimiento en el pago de las sentencias de condena nacionales por parte del Estado
es un problema latente en la administración de justicia desde antes de la creación de la LPCA
(2001) pues, según el Informe N° 19 realizado por la Defensoría del Pueblo (1998), el 65.3% de
las quejas ciudadanas fueron presentadas contra entidades estatales a causa del
incumplimiento de sentencias condenatorias.
En este sentido, con la LPCA se pretendió efectuar el pago de las sentencias de
condena mediante un procedimiento distinto del artículo 713 y siguientes del CPC (1993).
Sin embargo, con la emisión del Informe Defensorial N° 121 (2007), se demostró la
ineficiencia de este procedimiento de ejecución al continuar con el incumplimiento de
resoluciones judiciales por parte de las entidades estatales.
Este escenario de obstaculización es a causa de diversos factores: i) el plazo de cinco
(5) años para el pago de las sentencias de condena, ii) la falta de un procedimiento
administrativo eficiente para el pago de sentencias por parte de las entidades estatales, iii) la
carencia de un fondo de contingencia, iv) la no asignación de las funciones de previsión y
control en el pago de las sentencias de condena dentro de las obligaciones de los servidores
civiles de carrera encargados del presupuesto en los órganos de apoyo de las entidades
estatales y v) la no imposición de sanciones por responsabilidad administrativa por
incumplimiento de las funciones de previsión y control.
34
En este capítulo observaremos con mayor detalle cómo la suma de estos factores
perjudica el cumplimiento de las sentencias cuando es el Estado la parte vencida en el
proceso.
3.1. Situación actual
En los años recientes, autores como Eguiguren Praeli (1999, p. 98), Baca Oneto (2006, p.
169), Priori Posada (2016, p. 117), y Huapaya Tapía (2019, p. 170) han coincidido en que el
incumplimiento de sentencias condenatorias por parte de las entidades estatales se debe a los
criterios y limitaciones presentes en el procedimiento contencioso-administrativo para su
ejecución, establecido en el artículo 46 del T.U.O de la LPCA, poniendo en indefensión al
administrado (particular), debido a que se “concede una situación privilegiada a la
Administración y entidades públicas” (Eguiguren Praeli, 1999, p. 96), las que se sirven de
estos criterios para evadir o frustrar el pago de la sentencia en su contra.
Un ejemplo de estas limitaciones es la utilización del principio de legalidad
presupuestaria con el cual “una entidad estatal o un funcionario público pueda alegar la
imposibilidad de cumplimiento de las sentencias contrarias a los intereses del Estado por
carecer de fondos disponibles o por no tener presupuesto suficiente para afrontar tales gastos”
(Eguiguren Praeli, 1999, p. 100) como una especie de mecanismo de salvaguarda para el no
pago del requerimiento.
Como se pudo observar en los Informes N° 19 (1998) y 121 (2007) de la Defensoría
del Pueblo y las sentencias recaídas en los Expedientes acumulados N° 015-2001-AI/TC,
016-2001-AI/TC y 004-2002-AI/TC; el Expediente N° 03338-2009-PC/TC y el Expediente
N° 0004-2016-CC/TC del TC, estamos ante un panorama en donde surge una ruptura del
principio de igualdad procesal ante la Ley y la vulneración del principio de tutela judicial
efectiva contenidos en el artículo 2 de la LPCA y en el artículo 139.3 de la Constitución
respectivamente.
35
3.2. El procedimiento de pago de las sentencias del T.U.O de la LPCA
El procedimiento a seguir para la ejecución de sentencias de condena por parte de las
entidades estatales es regulado por el artículo 46 del T.U.O de la LPCA establecido por el
Decreto Supremo N° 011-2019-JUS, el cual se cita a continuación:
“Artículo 46.- Ejecución de obligaciones de dar suma de dinero
Las sentencias en calidad de cosa juzgada que ordenen el pago de suma de
dinero, serán atendidas por el Pliego Presupuestario en donde se generó la
deuda, bajo responsabilidad del Titular del Pliego, y su cumplimiento se hará
de acuerdo con los procedimientos que a continuación se señalan:
46.1 La Oficina General de Administración o la que haga sus veces del
Pliego Presupuestario requerido deberá proceder conforme al mandato
judicial y dentro del marco de las leyes anuales de presupuesto.
46.2 En el caso de que para el cumplimiento de la sentencia el financiamiento
ordenado en el numeral anterior resulte insuficiente, el Titular del Pliego
Presupuestario, previa evaluación y priorización de las metas
presupuestarias, podrá realizar las modificaciones presupuestarias dentro de los
quince días de notificada, hecho que deberá ser comunicado al órgano
jurisdiccional correspondiente.
46.3 De existir requerimientos que superen las posibilidades de
financiamiento expresadas en los numerales precedentes, los pliegos
presupuestarios, bajo responsabilidad del Titular del Pliego o de quien haga
sus veces, mediante comunicación escrita de la Oficina General de
Administración, hacen de conocimiento de la autoridad judicial su
compromiso de atender tales sentencias de conformidad con el artículo 70
del Texto Único Ordenado de la Ley 28411, Ley General del Sistema
Nacional de Presupuesto, aprobado mediante el Decreto Supremo 304-
2012-EF.
46.4 Transcurridos seis meses de la notificación judicial sin haberse
iniciado el pago u obligado al mismo de acuerdo a alguno de los
36
procedimientos establecidos en los numerales 46.1, 46.2 y 46.3 precedentes,
se podrá dar inicio al proceso de ejecución de resoluciones judiciales
previsto en el artículo 713 y siguientes del Código Procesal Civil. No podrán
ser materia de ejecución los bienes de dominio público conforme al artículo
73 de la Constitución Política del Perú”4.
De la lectura general del artículo 46 del T.U.O de la LPCA, este procedimiento debe
ser concordado con el artículo 70 del T.U.O de la Ley N° 28411, Ley General del Sistema
Nacional de Presupuesto y el artículo 2 de la Ley N° 30137, Ley que establece Criterios de
Priorización para la Atención del Pago de Sentencias Judiciales y su Reglamento, según la
sentencia recaída en el Expediente N° 0004-2016-CC/TC (2020, FJ. 31 y 33).
Además, en este artículo podemos identificar tres etapas para la ejecución de
sentencias de condena por parte del Estado:
• Primera etapa: identificación de la sentencia con obligación de dar suma de
dinero o del requerimiento
El pedido de pago de la sentencia de condena será atendido bajo responsabilidad del Titular
del Pliego Presupuestario.
La Oficina General de Administración (en adelante, OGA) o la que haga sus veces
del Pliego Presupuestario donde se generó la deuda actuará conforme a las leyes anuales de
presupuesto, que asignan un monto cada año a las entidades estatales (artículo 46.1).
Así, se producirán dos escenarios:
- Si el requerimiento de pago se notifica a la OGA o a la que haga sus veces
de Pliego Presupuestal durante el 1er trimestre de cada año fiscal, se considera
para el año siguiente, siempre y cuando no se cuente con la posibilidad de
financiamiento en el Ejercicio Presupuestal.
4 Texto según el artículo 1 de la Ley N° 27684, la Primera Disposición Complementaria Modificatoria de Ley
N° 30137 y el Numeral 3 de la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre los Expedientes Acumulados
Ns°015-2001-AI-TC, Expediente N° 016-2001-AI-TC y Expediente N° 004-2004-AI-TC.
37
- Si el requerimiento de pago se notifica a la OGA o a la que haga sus veces
de Pliego Presupuestal durante el 2do trimestre, se considera para el año
subsiguiente (Decreto Supremo N° 175-2002-EF, 2002, artículo 3).
En esta primera etapa se establece el inicio del procedimiento en la ejecución de la
sentencia con su reconocimiento por los servidores civiles de carrera encargados del
presupuesto público en la entidad estatal y la aplicación de los lineamientos establecidos en
la Ley de Presupuesto Público para el Año Fiscal para el pago de las decisiones judiciales.
• Segunda etapa: evaluación del presupuesto con posibilidad de modificación de
partida presupuestaria
En caso de que no hubiese financiamiento para el pago de la sentencia, el Titular del Pliego
Presupuestario realizará una evaluación de las metas presupuestarias y analizará la
posibilidad de elaborar modificaciones presupuestarias “en el nivel funcional programático,
hasta el cinco por ciento (5%) de los montos aprobados en el Presupuesto Institucional de
Apertura (PIA)” (Reglamento de la Ley N° 30137, 2020, primera Disposición
Complementaria Final), dentro de los quince (15) días de notificada la sentencia de condena
(artículo 46.2). Esta acción se debe comunicar al órgano judicial.
Luego, se generarían dos situaciones:
- Situación A: se logra la modificación presupuestaria y se determina que existe un
monto disponible. En consecuencia, se realizará el pago de la sentencia.
- Situación B: los requerimientos de pago superan los montos presupuestarios
disponibles, el Titular del Pliego Presupuestario comunica a la OGA y esta, a su vez,
debe comunicar al órgano judicial sobre esta situación y su compromiso de atender
las sentencias conforme con el artículo 70 del T.U.O de la Ley N° 28411.
Esta segunda etapa se define como una segunda oportunidad para efectuar el pago de
las sentencias mediante la modificación presupuestaria realizada por el Titular del Pliego
Presupuestario.
38
Es en este punto que se presentan dos situaciones: una positiva (Situación A) y otra
negativa (Situación B), siendo esta última la que predomina en la mayoría de los casos entre
el particular y el Estado, por lo que existe el compromiso de pago de las sentencias, según lo
establecido en el artículo 70 del T.U.O de la Ley N° 28411.
• Tercera Etapa: aplicación de criterios y ejecución de la sentencia
En caso de que se superen los montos presupuestarios y no se pudiese realizar el pago de
todos los requerimientos, se utilizarán dos tipos de filtros para la ejecución de las sentencias
con los montos que se puedan disponer en el año fiscal (artículo 46.3 de la LPCA y artículo
70 del T.U.O de la Ley N° 28411).
- Filtro de la prelación legal: Si los requerimientos superan los montos presupuestarios
disponibles en la entidad estatal donde se originó, se aplicará el filtro de la prelación
legal para efectuar el pago de las sentencias, es decir, estas se cancelarían o
amortizarían, priorizándose la antigüedad del expediente que contiene el monto
adeudado, con la respectiva presentación de los documentos sustentatorios (T.U.O de
la Ley N° 28411, 2012, artículos 70.3 y 70.6).
- Filtro del orden de notificación: En caso de que los montos de los requerimientos de
las obligaciones de pago sobrepasen el porcentaje de hasta el 5% o hasta un mínimo
de 3% del PIA, la entidad estatal deberá efectuar el pago en forma proporcional a
todos los requerimientos existentes de acuerdo a un estricto orden de notificación,
hasta alcanzar el límite porcentual máximo (T.U.O de la Ley N° 28411, 2012, artículo
70.4).
Si los requerimientos de pago exceden los fondos públicos asignados para su
cumplimiento (la afectación de hasta el 5% o hasta un mínimo de 3% del PIA), la entidad los
atenderá con cargo a los presupuestos aprobados dentro de los cinco (5) años fiscales
subsiguientes (T.U.O de la Ley N° 28411, 2012, artículo 70.5).
39
Estos fondos públicos5 asignados para el cumplimiento de las sentencias se
establecen mediante la intervención del Ministerio de Economía y Finanzas (en adelante,
MEF) que, a través de su Dirección General de Endeudamiento y Tesoro Público, apertura
una cuenta en el Banco de la Nación a cada entidad que lo solicite.
En esta cuenta, cada entidad deposita, mensualmente, los montos de las afectaciones
presupuestales para el pago de las sentencias por parte del Estado el cual sería la afectación
del PIA de hasta el 5% o hasta un mínimo de 3% con excepción de los fondos públicos
correspondientes:
• Fuentes de financiamiento Donaciones y Transferencias y
Operaciones Oficiales de Crédito Interno y Externo.
• Reserva de contingencia.
• Gastos de remuneraciones, pensiones, servicios de tesorería y de
deuda (T.U.O de la Ley N° 28411, 2012, artículo 70.1).
Además, el Pliego Presupuestal solo podrá disponer hasta un 3% de la asignación
presupuestal anual con cargo a la Categoría del Gasto 5 Gastos Corrientes, en el Grupo
Genérico 3, Bienes y Servicios, de la fuente de financiamiento de Recursos Ordinarios, para
dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 42.3 de la LPCA (Decreto Supremo N° 175-
2002-EF, 2002, artículo 2).
Por otra parte, se debe tener en cuenta que, para la ejecución de las sentencias en
calidad de cosa juzgada, los pliegos deben priorizar la atención de las decisiones judiciales
sobre la base de los criterios del artículo 2 de la Ley N° 30137 y su Reglamento aprobado
por el Decreto Supremo Nº 003-2020-JUS:
Así, deben entenderse que los criterios de priorización social y sectorial son los
siguientes:
5 Según el artículo 10 del T.U.O de la Ley 28411 los fondos públicos se orientan a la atención de los gastos que
genere el cumplimiento de sus fines, independientemente de la fuente de financiamiento de donde provengan.
Su percepción es responsabilidad de las Entidades competentes con sujeción a las normas de la materia. Los
fondos se orientan de manera eficiente y con atención a las prioridades del desarrollo del país.
40
1. Deudas en materia laboral: son las obligaciones relativas a derechos individuales
o colectivos originadas por la prestación personal de servicios de naturaleza laboral
incluyendo los vínculos de intermediación a través de cooperativas de trabajadores.
2. Deudas en materia previsional: las obligaciones vinculadas a los derechos
pensionarios, la determinación del monto de la pensión o que busque la recuperación
de aportes pensionarios por cualquiera de los sistemas previsionales existentes.
3. Víctimas en actos de defensa del Estado y víctimas por violaciones de Derechos
Humanos:
- Las víctimas en actos de defensa del Estado: son las obligaciones
originadas
“a favor de personal militar de las Fuerzas Armadas y policial de la
Policía Nacional del Perú, como producto de acción de armas, actos
de servicio, como consecuencia del servicio o con ocasión del servicio,
de acuerdo con las normas de la materia” (Reglamento de la Ley N°
30137, 2020, artículo 2 inciso 3).
- Las víctimas de violaciones de Derechos Humanos: son las obligaciones
originadas por delitos contra la humanidad estipulado en el Título XIV-A del
Código Penal y las establecidas en las sentencias de instancias
supranacionales.
4. Otras deudas de carácter social: se tratan de las obligaciones que tienen una o
más de las siguientes características:
a. las derivadas de negligencias médicas en centros hospitalarios
públicos.
b. los beneficiarios provenientes de la aplicación del artículo 243 del
Decreto Legislativo Nº 398, Ley de Presupuesto del Sector Público
para 1987, reglamentado por el Decreto Supremo Nº 051-88-PCM, el
cual se estableció una indemnización excepcional y pensión de
sobrevivientes para los funcionarios y servidores públicos víctimas de
accidentes, actos terroristas o de narcotráfico.
41
c. otros beneficiarios judicializados de carácter social, tales como
subsidios por luto, sepelio, por descanso médico o licencia pre y post
natal y los beneficios reconocidos a personas en situación de pobreza
o extrema pobreza según la clasificación socioeconómica establecida
en el Sistema de Focalización de Hogares – SISFOH entre otros
(Reglamento de la Ley N° 30137, 2020, artículo 2 inciso 5).
5. Deudas no comprendidas en los numerales o grupos precedentes: se refiere a
las obligaciones contenidas en:
- Sentencias judiciales en calidad de cosa juzgada y en ejecución, es decir, “que se
encuentren en ejecución de sentencia y con requerimiento judicial de pago
expreso, sin que se encuentre pendiente de resolver en un órgano
jurisdiccional, algún recurso, proceso u otra acción” (Reglamento de la Ley
N° 30137, 2020, artículo 2 inciso 10).
- Sentencias emitidas en instancias supranacionales ya sean jurisdiccionales o
arbitrales establecidas mediante los Tratados Internacionales suscritos por el
Perú.
- Sentencias internacionales, emitidas en sedes jurisdiccionales extranjeras y
que requieren ser homologadas en el Perú para que se les pueda aplicar los
criterios de priorización según sea su naturaleza.
En los casos de los numerales 1, 2, 3 y 4 se prioriza el pago a los siguientes acreedores
según el artículo único de la Ley N° 30841 (2018):
- Las personas con enfermedad terminal: son pacientes que, según informe
emitido mediante una junta médica del Ministerio de Salud, del Seguro Social
de Salud - EsSalud o las áreas de salud que corresponden a la Policía Nacional
del Perú (PNP) o de las Fuerzas Armadas (FFAA), no responden a los
tratamientos específicos instaurados para la cura o la estabilidad de la
enfermedad además de poseer una expectativa de vida que no supera el año
luego de la realización del diagnóstico correspondiente.
También se considera dentro de este inciso las enfermedades avanzadas,
progresivas e incurables sin reacción aparente al tratamiento específico y a su
42
vez concurren problemas o síntomas intensos, cambiantes y multifactoriales
los cuales influyen emocionalmente a los familiares, con un pronóstico de
vida menor a seis (6) meses.
- Las personas con enfermedad avanzada: son pacientes que, según informe
emitido mediante una junta médica del Ministerio de Salud, del Seguro Social
de Salud - EsSalud o las áreas de salud que corresponden a la Policía Nacional
del Perú (PNP) o de las Fuerzas Armadas (FFAA), poseen una enfermedad
degenerativa sin la posibilidad de recuperación siendo incurable, avanzada y
progresiva requiriendo de una terapia paliativa para mejorar su calidad de
vida.
Se incluye en esta clasificación a las personas con discapacidad severa las
cuales tienen dependencia de terceros para realizar actividades cotidianas por su
condición fisiológica y funcional.
- Los adultos mayores de sesenta y cinco (65) años de edad: son acreedores
del Estado que por su avanzada edad se encuentran en estado de
vulnerabilidad y necesitan mayor cuidado (Reglamento de la Ley N° 30137,
2020, artículo 2, incisos 7, 8 y 9).
De esta manera se forman cinco grupos en los cuales se aplican dos tipos de filtros:
uno general y otro específico:
A) Filtro general: El orden de prelación se aplicará de manera general a todos los
grupos formados mediante el artículo 4 del Reglamento de la Ley N° 30137 como se
grafica el siguiente cuadro:
43
Criterios de
priorización
(artículo 4 del
Reglamento de
la Ley N° 30137)
Orden de prelación (artículo 5 del Reglamento de la Ley N° 30137)
1
2
3
4
5
Grupo 1:
Acreedores en
materia laboral.
Acreedores
con
enfermedad
en fase
terminal
Acreedores
con
enfermedad
en fase
avanzada.
Acreedores
mayores a sesenta y
cinco (65)
años de
edad que no
tengan
enfermedad
en fase
terminal o
avanzada.
Sentencias
judiciales en
calidad de cosa
juzgada y en
ejecución,
sentencias
supranacionales
e internacionales
en materia
laboral o previsional.
Sentencias
judiciales en
calidad de cosa
juzgada y en
ejecución,
sentencias
supranacionales
e internacionales
en otras
materias.
Grupo 2:
Acreedores en
materia previsional.
Grupo 3:
Acreedores
víctimas en
actos de defensa
del Estado y
víctimas por
violaciones de derechos
humanos.
Grupo 4:
Acreedores de
otras deudas de
carácter social.
Grupo 5:
Acreedores de
deudas no
comprendidas
en los grupos previos.
B) Filtro Específico: este segundo filtro toma en cuenta aspectos específicos en cada
requerimiento presentes en los grupos establecidos en el artículo 4 del Reglamento
de la Ley N° 30137, “esta orden de prelación se fija de forma excluyente y de la
siguiente manera” (Reglamento de la Ley N° 30137, 2020, artículo 5.3):
- Primero se toma en cuenta la fecha de notificación del requerimiento judicial de
pago, de la más antigua a la más actual.
- Luego, la edad de los acreedores, de los mayores a los menores dentro del rango
establecido para cada sección.
- Posteriormente, el monto de la obligación total, de las más bajas a las más altas,
siendo de esta forma:
44
▪ los acreedores con un saldo de acreencia menor o igual a las 5 UIT.
▪ los acreedores cuyo saldo de acreencia sea mayor de 5 y hasta 10 UIT’s.
▪ los acreedores cuyo saldo de acreencia sea mayor de 10 y hasta 20 UIT’s.
▪ los acreedores cuyo saldo de acreencia sea mayor de 20 y hasta 50 UIT’s.
▪ las acreencias cuyo saldo adeudado sea superior a las 50 UIT’s son
pagadas proporcionalmente al saldo disponible y según el orden de
prioridad señalado en el artículo 2 de la Ley N° 30137 (Ley N° 30137,
2013, artículo 2.2).
- Por último, se toma en cuenta el saldo de la acreencia, de las más bajas a las más
altas.
Como punto final de la tercera etapa: aplicación de criterios y ejecución de la
sentencia, el artículo 46.4 del T.U.O de la LPCA establece que transcurridos seis (6) meses
de la notificación judicial y no se hubiese iniciado u obligado el pago de la sentencia
mediante la aplicación de las leyes anules de presupuesto (artículo 46.1), la modificación
presupuestaria (artículo 46.2) o el procedimiento de pago de sentencias del artículo 70 del
T.U.O de la Ley N° 28411 (artículo 46.3) se podrá iniciar el proceso de ejecución de
resoluciones judiciales del artículo 713 y siguientes del CPC.
A partir de lo expuesto en el artículo 46 del T.U.O de la LPCA, hemos observado la
existencia de problemas a nivel procedimental y nivel de asignación de funciones, lo que
ocasiona una demora en el cumplimiento de las sentencias por parte de las entidades
estatales, siendo estos los siguientes:
3.2.1. Problemas a nivel procedimental:
i) La falta de un procedimiento administrativo eficiente de pago para las sentencias por
parte las entidades estatales
Es el deber de cada entidad estatal la creación de un orden en sus adeudos anuales pues, si
bien el MEF contempla la existencia de un “Clasificador de Gasto” que autoriza el pago de
las sentencias cuyo estado procesal tenga la condición de cosa juzgada y en ejecución, que
45
rige a partir del año fiscal 2009 a la fecha6, no se ha establecido un procedimiento
administrativo para el pago de sentencias por parte de las entidades estatales y un registro
donde se observe en qué etapa del mismo se encuentra la sentencia.
En mérito de ello, la no implementación de un procedimiento eficiente de pago y un
registro en donde se establezca cuánto es el monto contenido en las sentencias a pagar en el
año fiscal impide que la entidad estatal pueda anexar su cumplimiento a las metas
presupuestarias.
Esta situación genera un desorden e incertidumbre en el manejo del presupuesto
asignado para cada entidad pues, al no poseer un orden del total de sentencias en ejecución
o pendientes de pago, obstaculiza la realización de una eficiente previsión de gasto en la Ley de
Presupuesto Público para cada año fiscal.
Si bien el Estado designa un porcentaje del monto presupuestal de manera anual a
cada entidad estatal para el cumplimiento de las obligaciones dinerarias surgidas de
sentencias de condena, los Titulares del Pliego no establecen un registro de pago interno con
un orden de prelación de: i) las sentencias en ejecución, ii) las sentencias y pendientes de
pago a la fecha y iii) la especificación del saldo a cuenta por pagar de años pasados
denominados devengados, es decir, “la obligación de pago que asume un Pliego
Presupuestario como consecuencia del respectivo Compromiso contraído de años anteriores”
(Resolución Directoral Nº 007-99-EF/76.01, 1999).
Además, la no información precisa sobre el monto total de la deuda por concepto de
sentencias de condena y la no elaboración de un rubro específico por parte de las entidades
públicas contribuyen a la inestabilidad presupuestaria, al no permitir una correcta asignación del
presupuesto para el sector público, debido a que se requiere de un planteamiento detallado en la
Programación de Compromisos Anual (PCA)
el cual es un instrumento de programación del gasto público que formula un
recuento de ingresos y egresos así como la capacidad de financiamiento para
el año fiscal con posibilidad de actualizarse durante el trimestre en caso exista
6 Memorando Nº 209-2019-EF/50.03 en respuesta a la solicitud de acceso a la información pública al Ministerio
de Economía y Finanzas.
46
la necesidad de atender sentencias en calidad de cosa juzgada (Decreto
Legislativo N° 1440, 2018, artículo 37).
En suma, la falta de un procedimiento eficiente que contenga un registro ordenado
para el pago de sentencias por las entidades estatales genera una asignación presupuestal
ineficiente para efectuar el pago de las decisiones judiciales, ya que se efectuaría un cálculo
presupuestal inadecuado. De esta forma, se produce la formación del devengado como efecto de
arrastre de adeudos en el rubro de “cumplimiento de sentencias judiciales en calidad de cosa
juzgada” de años anteriores y el aumento de los intereses legales.
ii) La no implementación de un fondo de contingencia
Otro factor que contribuye al incumplimiento del pago de las sentencias de condena es la
falta de un fondo de contingencia como un monto de respaldo para gastos no previstos,
debido a que en el artículo 46.3 del T.U.O de la LPCA observamos que el pago del mandato
judicial está supeditado a la disponibilidad presupuestaria ya sea:
i) Previa al mandato judicial: el monto formado por el porcentaje del PIA destinado
al pago de las sentencias depositado en la cuenta del Banco de la Nación de la entidad
estatal creada por el MEF.
ii) Posterior a la notificación del mandato judicial a la OGA: el monto destinado al
Pliego Presupuestario con posibilidad de modificación presupuestaria.
De este modo, el pago de las sentencias de condena depende de un monto limitado
por dos requisitos: el normativo y el procedimental.
El requisito normativo sería el porcentaje asignado de hasta cinco por ciento (5%) o
hasta un mínimo de tres por ciento (3%) del PIA establecido en el artículo 70.1 del T.U.O de la
Ley N° 28411, el cual no afecta a la reserva de contingencia lo que implica una restricción en
el monto disponible para la ejecución de las decisiones judiciales en el año fiscal.
La reserva de contingencia es un “crédito presupuestario global dentro del
presupuesto del Ministerio de Economía y Finanzas, destinada a financiar los gastos que por su
naturaleza y coyuntura no pueden ser previstos en los Presupuestos de los Pliegos” (Decreto
Legislativo Nº 1440, 2018, artículo 53) que consta de un porcentaje “no menor al
47
uno por ciento (1%) de los ingresos correspondientes a la Fuente de Financiamiento Recursos
Ordinarios que financia la Ley de Presupuesto del Sector Público” (T.U.O de la N° 28411,
2012, artículo 44). Sin embargo, no se precisa si las sentencias con obligación de dar suma
de dinero impagas por parte del Estado serían consideradas como gastos no previstos y si es
posible su cumplimiento con un porcentaje del monto asignado para la reserva de
contingencia.
Por otra parte, el requisito procedimental consiste en la limitación del monto
presupuestario para el pago de las sentencias de condena establecido en los incisos 1 y 2 del
artículo 46 del T.U.O de la Ley N° 27584 mediante i) la asignación previa del monto
presupuestario para el rubro de “cumplimiento de las decisiones judiciales” y ii) la
modificación presupuestaria por parte del Titular del Pliego en caso de que el monto inicial
resulte insuficiente para cumplir con los requerimientos de pago.
La inexistencia de un fondo de contingencia para el rubro de “pago de sentencias en
calidad de cosa juzgada” es contrario al principio de anticipación de gastos, que se
materializa con anticipar los gastos anuales y asignar recursos para el cumplimiento de los
objetivos y proyectos del Estado porque, imposibilita la celeridad en el pago de las decisiones
judiciales, debido a que no se podría disponer de otro monto que no sea el referido en los
artículos 46.2 y 46.3 del T.U.O de la LPCA.
iii) La disposición de la ejecución forzada del Código Procesal Civil en el procedimiento
contencioso-administrativo de ejecución de sentencias (particular vs Estado)
Consideramos que existe un problema en la aplicación de la ejecución forzada (Código
Procesal Civil, 1993, artículo 725) como parte de la ejecución de las resoluciones judiciales del
artículo 713 y siguientes del CPC cuando el deudor es el Estado y no un particular, pues la
ejecución forzada sería inaplicable para una entidad estatal en un procedimiento
contencioso-administrativo de ejecución de sentencias.
Si bien el artículo 46 del T.U.O de la LPCA establece el procedimiento de ejecución
de sentencias mediante la vía contencioso-administrativa, su último inciso nos remite a la
aplicación del procedimiento de ejecución forzada establecido en el CPC cuando
48
transcurridos seis (6) meses de la notificación judicial, la entidad estatal no hubiese realizado
el pago o “manifestado la voluntad de honrar la deuda de alguna forma mediante signos
objetivos y razonables de la sentencia de condena” (Expediente N° 015-2001-AI/TC y
acumulados, 2004, FJ. 65). Por ello, Huapaya (2019) afirma que el proceso de ejecución de
esta sentencia pasará por dos grandes etapas: la del procedimiento administrativo previo y la de
ejecución forzada (p. 175).
La primera etapa, contemplada en los incisos 1, 2 y 3 del artículo 46 del T.U.O de la
LPCA, se produce antes de la notificación del requerimiento de pago cuando se autoriza en
las partidas presupuestales de la entidad. Así, “el procedimiento administrativo previo sirve
como un instrumento para obtener tal autorización” (Huapaya, 2019, p. 176).
Por otra parte, la segunda etapa estaría comprendida en el inciso 4 del artículo 46 del
T.U.O de la LPCA, debido a que establece la ejecución forzada del CPC como última salida
para realizar el pago de la sentencia de condena.
Con relación al artículo 46.4 que regula la posibilidad de realizar una medida cautelar
para futura ejecución forzada (embargo, secuestro) luego de “seis meses de la notificación
judicial sin que la entidad haya iniciado el pago de la sentencia” (Danós, párrafo 191),
podemos señalar que se desnaturaliza la esencia de la medida cautelar al no ser utilizada en
primera instancia para asegurar el pago de la sentencia, ya que el particular- vencedor debe
esperar un período de tiempo de seis (6) meses posterior al procedimiento previo para utilizar la
ejecución forzada del CPC.
Si bien este procedimiento de ejecución forzada establecido en el CPC se aplica en
los casos donde ambas partes son particulares, sería inaplicable cuando la parte vencida es el
Estado, debido a lo establecido en el artículo 73 de la Constitución Política del Perú el cual
menciona que los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles, además de
tener “el carácter de privilegium fiscio, entendido como la inembargabilidad de los bienes
administrativos simplemente en virtud de su titularidad pública” (Baca, 2006, p. 159) pues
no sólo se impediría que se pueda trabar una medida cautelar para futura
ejecución forzada con los bienes del Estado, sino también, una vez dictada la
sentencia, no se pueda afectar un bien del Estado para lograr la ejecución
forzada de esta (Priori, 2009, pp. 290-291).
49
A raíz de que en el artículo 2.2 del Reglamento de la Ley N° 29151, Ley General del
Sistema Nacional de Bienes Estatales aprobado por el Decreto Supremo N° 007-2008-
VIVIENDA solo se definen los conceptos de bienes de dominio público y privado, mas no
se establecen en un listado o una ley que de forma expresa establezca cuáles de estos bienes
estatales podrían ser objeto de ejecución forzada. Por ello, el pago de las sentencias con
contenido patrimonial no sería efectiva.
Algunos autores como Baca (2006, p. 168) y Huapaya (2019, p. 180) proponen “la
posibilidad de utilizar el dinero de las cuentas públicas como objeto de bienes embargables
para el pago de las sentencias de condena” pero, si bien es un tema discutido en la
jurisprudencia y doctrina, no se ha podido aplicar en vista de la inexistencia de un listado
que determine las cuentas estatales disponibles para ser embargadas.
Por dicha razón, la ejecución forzada no ofrece solución frente a la inejecución de la
sentencia de condena pues para que este procedimiento pueda efectuarse, según lo
mencionado en el artículo 725 y siguientes del CPC, debe de cumplirse con etapas y
supuestos los cuales no se encuentran especificados cuando el deudor es el propio Estado.
iv) El plazo para la ejecución de sentencias de condena por parte del Estado en el
procedimiento contencioso-administrativo
El artículo 46.3 del T.U.O de la LPCA nos remite al artículo 70 del T.U.O de la Ley 28411,
Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, el cual establece que en caso de que los
requerimientos de pago superen los fondos públicos asignados para tal finalidad, el Estado
cuenta con un plazo de cinco (5) años para el pago íntegro de la obligación de dar suma de
dinero contenida en una sentencia de condena.
Con respecto a este plazo, el TC determinó que:
un plazo máximo de 5 años para que el Estado cubra proporcionalmente la
totalidad de una obligación declarada en una resolución judicial resulta
razonable y, por ende, constitucional. Pero no es razonable ni constitucional
el incumplimiento de sentencias judiciales que, teniendo ya más de 5 años de
dictadas, no hayan sido presupuestadas conforme a la legislación vigente al
50
tiempo de ser expedidas dichas sentencias; en consecuencia corresponde al
Ministerio Público investigar si los funcionarios públicos que incumplieron
con presupuestar las deudas del Estado procedieron o no dolosamente
(Expediente N° 015-2001-AI/TC y acumulados, 2004, FJ. 55).
Este Colegiado considera razonable el plazo de cinco (5) años. Sin embargo, no
encontramos mayor explicación acerca de su inclusión en el procedimiento contencioso-
administrativo de ejecución de sentencias, debido a que en el análisis del Dictamen de la
Mayoría sobre el Proyecto de Ley N° 11879/2004-PE, Ley que propone la aprobación del
Proyecto de la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto no se
establece una justificación del porqué de la existencia de este plazo.
Además, podemos observar un trato desigual con relación al plazo de ejecución de
una sentencia de condena cuando una de las partes es el Estado. En efecto, el artículo 70 de
del T.U.O de la Ley N° 28411 otorga a la entidad estatal un plazo de cinco (5) años fiscales
para el cumplimiento de un requerimiento (Expedientes N°s 44598-2006-0-1801-JR-CA-03
y 00528-2009-45-1801-JR-CA-15) o el pago de bonificaciones más devengados e intereses
legales (Expediente N° 6169-2009-13). Una situación diferente se observa en los casos donde
ambas partes son particulares, porque el juez de ejecución ordena el cumplimiento de la
sentencia en forma casi inmediata, toda vez que el plazo de ejecución es en promedio entre
seis (6) meses a un (1) año.
Asimismo, se toma en cuenta factores como la naturaleza de la obligación, el monto
de la pretensión, el establecimiento de modalidades de pago: i) el pago en armadas, ii) la
retención de un porcentaje del ingreso mensual del deudor y iii) la ejecución forzada de los
bienes con posibilidad de ser embargados en caso de no ejecutarse el íntegro de la pretensión de
manera inmediata.
Por esta razón, consideramos que el plazo de cinco (5) años establecido en el artículo
46.3 del T.U.O de la LPCA atenta contra la tutela jurisdiccional efectiva porque, “dilata
innecesariamente el cumplimiento de una sentencia que contenga una obligación de pago de
suma de dinero y trunca la efectividad del pronunciamiento judicial” (Expediente N° 4080 -
2004-AC/TC, 2005, FJ. 19 y 20). Además, vulnera el principio de igualdad procesal ante la
Ley, debido a que no se ejecuta la sentencia de condena con la misma celeridad con la que
51
se efectúa en los casos donde ambas partes procesales son particulares, lo que ocasiona la
insatisfacción de la pretensión del particular como parte vencedora en el proceso.
3.2.2. Problemas a nivel de asignación de funciones:
i) La no inclusión de una función de previsión para el gasto no presupuestado al Titular del
Pliego de la entidad estatal
La falta de planificación del uso del monto presupuestario destinado a una entidad estatal
imposibilita la asignación de dinero hacia una determinada meta, en este caso, la ejecución
de las sentencias de condena.
Según el informe de la Comisión Multisectorial encargada de estudiar y formular
propuestas técnicas y normativas orientadas a coadyuvar al cumplimiento de sentencias por
parte de la Administración Estatal, conformada mediante las Resoluciones Ministeriales N°s
238-2003-PCM y 317-2003-PCM, no existe un programa de previsión de gastos para atender
el cumplimiento de sentencias que puedan, razonablemente, ser desfavorables al Estado.
Esta función de previsión tendría que ser asignada al Titular del Pliego por ser “la
más alta autoridad ejecutiva de una Entidad. Es el responsable del cumplimiento de las Metas
Presupuestarias determinadas para un Año Fiscal, en función a los Objetivos Institucionales
definidos para el mismo período” (Resolución Directoral Nº 007-99-EF/76.01, 1999).
Además, esta función debería estar contenida en el Manual de Operaciones (en
adelante, MOP) por ser el documento técnico normativo de gestión organizacional en dónde:
i) se define la estructura de la entidad estatal, ii) se identifica qué atribuciones y
responsabilidades le corresponde a cada unidad orgánica, iii) delimita los campos de
actuación de los órganos en las entidades estatales, iv) establece los requerimientos de los
cargos considerados en el Cuadro de Asignación de Personal.
Una de las funciones derivadas de la gestión presupuestaria que ejerce el Titular del
Pliego en la entidad pública es la atención de la “fase de programación del gasto para cada
año” (Decreto Legislativo N° 1440, 2018, artículo 7.3, inciso 1). Ahora bien, el
incumplimiento de esta función coadyuva al truncamiento de las metas en el Plan Operativo
52
Institucional (POI)7 pues, si realizamos una interpretación amplia de lo que significa
“programar el gasto”, este comprendería que el Titular del Pliego incumple con la función
de prevenir el presupuesto para ejecutar las sentencias de condena como parte de los gastos
no previstos en el transcurso de un determinado año fiscal.
Como consecuencia, no se establecería el correcto cálculo del PIA “el cual permite
compatibilizar la programación de caja de ingresos y gastos, con la real capacidad de
financiamiento para el año fiscal respectivo, en el marco de las reglas fiscales vigentes”
(Resolución Directoral Nº 003-2019-EF/50.01, 2019, artículo 7.1).
Esta situación genera una incertidumbre en el pago de las sentencias debido a que, si
el Titular del Pliego Presupuestario no planifica el monto de los requerimientos pendientes
de pago de otros años y la previsión del gasto por concepto de montos establecidos en las
sentencias contra la entidad estatal, no se establecería una eficiente asignación presupuestal
para la ejecución de las sentencias en la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año
Fiscal.
La función previsional en la Administración Pública es la asignación y programación del
monto presupuestal para el cumplimiento de las sentencias de condena eficientemente y así
no extender el período de pago ad infinitum.
Ahora bien, la no inclusión de la función previsional al Titular del Pliego
Presupuestario implica “una situación patológica como la de la reiterada negativa de una
entidad administrativa en acatar los mandatos judiciales” (Tirado Barrera, 2001, p. 9), así
como la vulneración del principio de legalidad presupuestaria establecido en el artículo 77
de la Constitución Política del Perú.
La falta de la función de previsión del gasto por concepto de pago de sentencias de
condena refleja una gestión deficiente de recursos pues, al no ser incorporadas
anticipadamente en una partida presupuestal, no se logran ejecutar como parte de los pagos
anuales de la entidad estatal.
7 Instrumento de gestión de corto plazo que define las actividades que se llevarán a cabo en períodos de un año,
para el logro de los resultados previstos en el Plan Estratégico, evitando la duplicación de actividades y el logro
de las prioridades establecidas.
53
ii) La falta de asignación de una función de control a la Oficina General de
Administración en el Reglamento de Organización y Funciones de las entidades
estatales.
En el Reglamento de Organización y Funciones (en adelante, ROF) de las entidades estatales no
se establece la función de seguimiento de la ejecución de las sentencias de condena
pendientes de pago, así como la programación y formulación de un listado de lo adeudado
por la entidad estatal bajo este rubro, porque “de nada sirve haber obtenido un resultado
positivo en la sentencia si después no se dispone de los medios necesarios para el adecuado
y fiel cumplimiento de la misma” (Hutchinson, 2004, p. 294).
Si bien el ROF es un “instrumento técnico normativo de gestión institucional que
debe de tener toda entidad pública y en el cual se especifica las funciones de los órganos y
unidades orgánicas así como las relaciones de coordinación y control entre éstas” (Navas,
2014, p. 65), no se establece el seguimiento de la ejecución de las sentencias de condena
anuales como parte de las funciones de la OGA o la que haga sus veces.
La no asignación de esta función va en contra de lo que significa pertenecer al órgano de
apoyo dentro una entidad estatal, es decir “ejercer un desempeño eficaz en la administración
interna de la entidad y sus demás órganos a través de actividades como presupuesto,
organización, racionalización, contabilidad, sistemas de información, entre otros” (Navas,
2014, p. 66).
iii) El argumento del Estado de “la carencia del presupuesto asignado” para el
cumplimiento de las sentencias
La carencia de las funciones de previsión y control a los Titulares del Pliego y la OGA
respectivamente genera una cadena de incumplimiento dentro de la entidad estatal porque,
muchas veces, el Titular del Pliego no toma en cuenta el pago de las sentencias en ejecución
y pendientes de pago de años anteriores como parte de los objetivos institucionales en cada
año fiscal lo que se refleja en un insuficiente cálculo de los presupuestos institucionales.
En afán de “simplificar” la evaluación acerca de cuánto se debe por concepto de
sentencias se comete una automatización de respuesta, es decir, los encargados de los
54
órganos de apoyo colocan el mismo monto que se utilizó en años pasados para efectuar el
pago de las decisiones judiciales sin considerar la variación por incremento de intereses
legales y la acumulación de montos dinerarios respecto a sentencias ganadas en primera
instancia por el particular a modo de previsión de gasto.
A su vez, no se incluye en las metas presupuestales para años venideros el
cumplimiento de las sentencias de condena por parte de la entidad, debido a que no se
considera como una actividad prioritaria efectuar su pago al no estar cuantificadas y
clasificadas en un registro, ocasionándose una ineficiente asignación presupuestal para los
Pliegos de las entidades estatales por un error en el cálculo.
Por ello, consideramos que esta situación se encuentra dentro del concepto de una
inactividad resistencial de la entidad estatal, debido a que “existiendo un mandato ejecutorio
ordenado por una autoridad jurisdiccional en la fase de ejecución de sentencia, la autoridad
administrativa se encuentre renuente al cumplimiento de la obligación determinada en sede
judicial” (Huapaya y Sánchez, 2019, p. 295).
Esta situación se debe a que la entidad estatal se confía en el plazo de cinco (5) años
establecido por el artículo 70.5 del T.U.O de la Ley N° 28411 y no considera que fuese
necesaria una evaluación periódica con el objetivo de asignar un monto o una partida
presupuestal para el pago inmediato de las sentencias de condena.
iv) ¿Quién es el responsable del no seguimiento e incumplimiento del pago íntegro de
las sentencias de condena en la entidad estatal?
De la revisión de la normativa pertinente, advertimos que a los encargados de los Pliegos
Presupuestales y la OGA no se les asigna funciones para la ejecución de las sentencias de
condena. En efecto, las obligaciones del Titular del Pliego, según el artículo 46 del T.U.O de la
Ley N° 27584, solo se limitan a recepcionar la sentencia de condena por parte del órgano
judicial y realizar la modificación presupuestaria en caso de que el monto del presupuesto
inicial para el pago de las sentencias resulte insuficiente.
55
Asimismo, a la OGA no se le asigna la función de seguimiento (desde la orden de
pago hasta su íntegro cumplimiento) de las decisiones judiciales en aras de alcanzar la tutela
jurisdiccional efectiva.
Estas funciones para la ejecución de las sentencias deberían establecerse en el
Reglamento de Organización y Funciones (en adelante, ROF) como el “documento
normativo, de gestión institucional, que determina su organización, funciones generales,
dependencias, niveles jerárquicos, responsabilidades y las relaciones de los órganos que lo
conforman” (Navas, 2014, p. 353)
En la mayoría de los ROF’s de las entidades estatales no se contempla que los
Titulares del Pliego Presupuestario y la OGA cumplan con la ejecución íntegra de las
sentencias de condena, lo que causa una vulneración del artículo 4 de la Ley Orgánica del
Poder Judicial:
Artículo 4.- “Toda persona y autoridad está obligada a acatar y dar
cumplimiento a las decisiones judiciales o de índole administrativa,
emanadas de autoridad judicial competente, en sus propios términos, sin
poder calificar su contenido o sus fundamentos, restringir sus efectos o
interpretar sus alcances, bajo la responsabilidad civil, penal o administrativa
que la ley señala.
Ninguna autoridad, cualquiera sea su rango o denominación, fuera de la
organización jerárquica del Poder Judicial, puede avocarse al conocimiento de
causas pendientes ante el órgano jurisdiccional. No se puede dejar sin efecto
resoluciones judiciales con autoridad de cosa juzgada, ni modificar su
contenido, ni retardar su ejecución, ni cortar procedimientos en trámite, bajo
la responsabilidad política, administrativa, civil y penal que la ley determine
en cada caso.
Esta disposición no afecta el derecho de gracia”.
Esta situación repercute en la falta de funciones específicas del Titular del Pliego y
los encargados de la OGA en el MOP de la entidad estatal, el cual es un documento formal
con sustento legal en el ROF y que establece “los requisitos de especialización y la estructura
56
de responsabilidad” (Navas, 2014, p. 67) a nivel de cargo o puesto de trabajo asignados al
personal.
Además, como no están previstas estas funciones para los Titulares de los Pliegos en
el MOP y para la OGA en el ROF, se imposibilita su sanción por responsabilidad funcional,
debido a que no habría una relación de causalidad entre este y el daño causado por incumplir una
función establecida en una norma interna. Así:
La responsabilidad funcional nace de la transgresión de una obligación a un
deber impuesto a un servidor o funcionario público, que puede ser de tipo
general, las comprendidas en la obligación del servicio, o los derivados de la
subordinación jerárquica o de su capacidad discrecional; en aplicación del
principio de legalidad que exige la existencia de normas preestablecidas al
cumplimiento de estos deberes y a las sanciones que correspondan. (Navas,
2014, p. 26)
En este capítulo, hemos advertido los obstáculos en el procedimiento contencioso-
administrativo para la ejecución de las sentencias de condena por parte del Estado y cómo
no se cumple con la finalidad de “protección del ciudadano frente a la Administración”
(Priori, 2016, p. 117), debido a que es un panorama de indefensión del particular “ante la
resistencia o el simple incumplimiento de la entidad estatal de ejecutar lo dispuesto por una
sentencia que le es desfavorable” (Eguiguren Praeli, 1999, p. 96).
En este orden de ideas, se producen dos consecuencias secundarias vinculadas a la
inejecución de las sentencias:
i) una sobrecarga en la utilización del proceso de amparo pues el administrado, al
encontrarse en un estado de indefensión de parte del proceso ordinario, acude al TC para que
pueda ejecutar su pretensión establecida en una sentencia firme, la cual debe ser “cumplida
dentro de los dos días siguientes a su notificación” (Expediente N° 4119-2005-PA/TC, 2005, FJ.
56) porque el Colegiado “debe propugnar la eficacia de lo decidido y, con ello, aplicar los
mecanismos procesales que sean necesarios para materializar dicho acto jurisdiccional
firme” (Amado Rivadeneyra, 2012, p. 10).
57
ii) el aumento de los intereses legales (T.U.O de la LPCA, 2019, artículo 47) por la
demora en la ejecución de la obligación de dar suma de dinero contenida en la sentencia de
condena.
En palabras de Espinosa-Saldaña (2004), la Administración Pública peruana ha
recurrido a normas y conceptos de los más diversos para sustraerse al cumplimiento de sus
obligaciones, sobre todo si ellas implican el pago de una suma de dinero (p. 200), lo cual
vemos reflejado en la utilización de un procedimiento contencioso-administrativo engorroso para
el pago de las sentencias y la falta de asignación de funciones de previsión presupuestal al
Titular del Pliego y de control a la OGA. Además, de la no imposición de sanciones por
incumplimiento de estas funciones.
58
CAPÍTULO IV: LOS PRINCIPIOS VULNERADOS POR EL
INCUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS POR PARTE DEL
ESTADO
Una cualidad de la justicia es hacerla pronto y sin dilaciones; hacerla esperar es
injusticia.
Jean de la Bruyere (1645-1696)
El incumplimiento en el pago de las sentencias de condena por parte del Estado vulnera los
principios de tutela jurisdiccional efectiva, de igualdad procesal ante la Ley y de honramiento de
la deuda generada de las sentencias de condena, como explicaré a continuación.
4.1. El principio de tutela jurisdiccional efectiva
El principio de tutela jurisdiccional efectiva encabeza la lista como uno de los más
importantes pues es “la matriz constitucional de todos los procesos en nuestro ordenamiento
jurídico” (Huapaya, 2019, p. 36) establecido en el inciso 3 del artículo 139 de la Constitución
Política del Perú:
Artículo 139°. Son principios y derechos de la función jurisdiccional:
3. La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional
(…)
Además, se encuentra presente en el artículo I del Título Preliminar del CPC de 1993:
Toda persona tiene derecho a la tutela jurisdiccional efectiva para el ejercicio o
defensa de sus derechos o intereses, con sujeción a un debido proceso.
Es así que este principio es interpretado como la protección y el derecho
constitucional que tiene el particular para recurrir ante el órgano jurisdiccional a solicitar la
59
tutela de su derecho vulnerado a través de un proceso idóneo y, de ser acogida su pretensión,
se emita una sentencia que satisfaga sus pretensiones procesales. Esto significa que la
sentencia sea efectiva, es decir, que sea cumplida sin retrasos, “lo cual se traduce en la
obligación constitucional de cumplimiento de forma inmediata, la misma que recae tanto
sobre el obligado como sobre el juez, siendo éste último, garante de que la sentencia se
ejecute” (Ruiz Molleda, 2009, p. 6).
Asimismo, la tutela jurisdiccional efectiva, en lo que corresponde a su vertiente
subjetiva en el ámbito constitucional
supone, en términos generales un derecho a favor de toda persona para: (i)
acceder de manera directa o a través de representante ante los órganos
judiciales; (ii) ejercer sin ninguna interferencia los recursos y medios de
defensa que franquea la ley; (iii) obtener una decisión razonablemente
fundada en derecho; y (iv) exigir la plena ejecución de la resolución de
fondo obtenida (Expediente N° 03386-2009-PHC/TC, 2009, FJ. 6).
Además, el principio de tutela jurisdiccional efectiva no “sólo implica el derecho de
acceso a la justicia y el derecho al debido proceso, sino también el derecho a la efectividad
de las resoluciones judiciales” (Expediente N° 1042-2002-AA/TC, 2002, FJ. 2.3.1) y el
derecho a la ejecución plena de las resoluciones judiciales considerándose la suma de estos
derechos como “una real tutela a la situación jurídica del particular” (Priori, 2009, p. 73).
En primer lugar, el derecho a la efectividad de resoluciones judiciales establece
garantizar que lo decidido por la autoridad jurisdiccional tenga un alcance práctico y se
cumpla de forma íntegra, de manera que “no se convierta en una simple declaración de
intenciones sin efectividad alguna” (Expediente N° 01797-2010-PA/TC, 2010, FJ.11) y se
satisfaga la pretensión de la parte que solicitó mediante un proceso la tutela de su derecho
vulnerado.
Por ello, el TC (2013) establece que el derecho a la efectividad de las resoluciones
judiciales
tutela el derecho de todo justiciable, cuyo derecho o interés legítimo haya sido
declarado judicialmente mediante una resolución a la que la ley le ha otorgado
60
el carácter de ejecutable, a realizar todas las acciones necesarias orientadas a
conseguir que lo resuelto se cumpla (Expediente N° 02747-2011-PA/TC, FJ.
10).
En segundo lugar, el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales el cual
no es sino una concreción específica de la exigencia de efectividad que
garantiza el derecho a la tutela jurisdiccional, y que no se agota allí, ya que,
por su propio carácter, tiene una vis expansiva que se refleja en otros derechos
constitucionales de orden procesal (v. gr. derecho a un proceso que dure un
plazo razonable, etc.) (Expediente Nº 015-2001-AI/TC y acumulados, 2004,
FJ. 11).
De esta forma, tanto como el derecho a la efectividad y el derecho a la ejecución de
sentencias “y resoluciones judiciales firmes forma parte del contenido esencial del derecho
a la tutela judicial efectiva. En ese sentido, su cabal cumplimiento contribuye al
fortalecimiento y afirmación institucional del Estado Constitucional y Democrático de
Derecho” (Amado Rivadeneyra, 2012, p. 8).
Desde el punto de vista de Cavani (2014), el derecho de la tutela jurisdiccional se
divide en tres etapas desde la emisión de la sentencia: “(i) efectividad (fin, con el
cumplimiento de las resoluciones judiciales), (ii) adecuación (medio idóneo para obtener una
solución óptima) y (iii) tempestividad (tiempo razonable)” (p. 581).
Así, con el incumplimiento de las sentencias de condena se vulnera el principio de la
tutela jurisdiccional efectiva que comprende el derecho a la ejecución de las sentencias y el
derecho de su efectividad, debido a que el particular-vencedor en el proceso no logra la
satisfacción de su pretensión por un procedimiento contencioso-administrativo impráctico y
engorroso para el pago de las decisiones judiciales. En efecto, “la tutela no se agota en una
sentencia en que el juez, investido de las más amplias potestades, adopta cuantas medidas y
providencias fuesen necesarias para poner fin a la situación litigiosa y restablecer el orden
jurídico perturbado” (González Pérez, 1999, p. 78).
Esta situación ocasiona el efecto de la doble incertidumbre: i) la incertidumbre inicial,
la cual concluye con la emisión de una decisión judicial y ii) la incertidumbre posterior, por
61
no saber en qué momento se efectuará el pago de lo establecido en el mandato judicial,
considerándose una tutela jurisdiccional inefectiva y por consiguiente incompleta porque “la
tutela jurisdiccional que no es efectiva no es tutela” (Expediente N° 4119-2005-AA/TC,
2005, FJ. 64).
En este caso se presenta una tutela desde la perspectiva de los derechos de efectividad
y ejecución de las decisiones judiciales pues es responsabilidad de la entidad estatal honrar
el pago de la sentencia conforme a un procedimiento que asegure su cumplimiento. En efecto,
“existiría una falta de tutela cuando las medidas ejecucionales adoptadas quedan privadas de
eficacia” (Cano, 1984, p. 41).
De no hacerlo, “la Administración puede causar un serio perjuicio a los derechos de
los particulares mediante su resistencia pasiva, o al menos su negligencia, cuando se trata de
cumplir las indicaciones de los Tribunales” (Nieto, 1962, p. 104). Por ello, el principio de
tutela jurisdiccional es transcendental, toda vez que es deber de la entidad estatal cumplir
con el derecho de efectividad de las sentencias (T.U.O de la LPCA, 2019, artículo 45).
Asimismo, con relación al cumplimiento de sentencias por parte de las entidades
estatales, el TC afirma que
el cumplimiento de los mandatos judiciales en sus propios términos debe
llevarse a cabo de forma inmediata, a fin de garantizar una tutela adecuada a
los intereses o derechos afectados de los justiciables. El incumplimiento
inmediato de un mandato judicial, por el contrario, puede afectar no solo a
quien es la parte vencedora en el proceso (esfera subjetiva), sino también
afectar gravemente a la efectividad del sistema jurídico nacional (esfera
objetiva), pues de qué serviría pasar por un largo y muchas veces tedioso
proceso si, al final, a pesar de haberlo ganado, quien está obligado a cumplir
con el mandato resultante, no lo cumple; por ello, en tales circunstancias,
estaríamos frente un problema real que afectaría per se el derecho
fundamental a la ejecución de los pronunciamientos judiciales, contenido de
la tutela judicial efectiva (Expediente N° 01797-2010-PA/TC, 2010, FJ. 15)
62
Como señala Priori (2019), se trata de generar mecanismos con la finalidad de hacer
que la resolución judicial tenga una incidencia real, de modo que el derecho obtenga en el
ámbito de la realidad aquella satisfacción que el sistema jurídico le prometió (p. 68).
4.2. Principio de igualdad procesal ante la Ley
El principio de igualdad procesal ante la Ley se encuentra establecido en el artículo 2 de la
LPCA:
Principio de igualdad procesal.- Las partes en el proceso contencioso
administrativo deberán ser tratadas con igualdad, independientemente de su
condición de entidad pública o administrado.
La definición de este principio se relaciona con el tratamiento igualitario de las partes
en el proceso, sobre todo cuando se presentan casos donde participa el Estado, ya que se
encuentra en una posición especial y en absoluta ventaja.
La igualdad procesal ante la Ley es un principio y un derecho constitucional, que
debe ser respetado bajo los mismos criterios para el particular y el Estado en todas las
instancias del proceso, debido a que su incumplimiento provocaría una reacción en cadena
de desprotección a nivel judicial y constitucional como lo establece el TC:
El derecho a la igualdad, además de ser un derecho fundamental, constituye
un principio básico del Estado constitucional. Este Tribunal ha establecido
que el principio-derecho de igualdad "no posee una naturaleza autónoma sino
relacional, es decir, que funciona en la medida en que se encuentre relacionada
con el resto de derechos, facultades y atribuciones constitucionales y legales".
Así, el examen sobre la vulneración del principio-derecho de igualdad está
relacionado con el examen sobre la vulneración de otros derechos (Sentencia
0023-2005-PI/TC, fundamento 65).
Efectivamente, el principio de igualdad opera como un mecanismo que
permite asegurar el goce real, efectivo y pleno del conjunto de derechos que
la Constitución y las leyes reconocen y garantizan a todos los sujetos, aunque
63
sin perder de vista lo ya dicho en torno a las diferenciaciones legítimas
(Expediente N° 00011-2014-PI/TC, 2019, FJ. 27 y 28).
Este principio es vulnerado cuando, en un procedimiento contencioso-administrativo de
ejecución de sentencias, al Estado no se le aplican los mismos plazos y criterios que a un
particular. En efecto, cuando el Estado es quien resulta vencido en el proceso se aplica un
procedimiento impráctico y un plazo de cinco (5) años para la ejecución de la sentencia
establecido en el artículo 70.5 del T.U.O de la Ley N° 28411, Ley General del Sistema
Nacional de Presupuesto.
En cambio, cuando en un proceso entre particulares una de las partes resulta vencida, no
se aplica el plazo de cinco (5) años y la sentencia tiene un plazo de ejecución corta dado por
el juez, el cual es “de tres (3) días bajo apercibimiento de iniciarse la ejecución forzada de
los bienes del deudor” (Código Procesal Civil, 1993, artículo 721).
Por este motivo, se suele expresar que un proceso contra el Estado es tiempo
malgastado, pues las decisiones judiciales se retrasan en su ejecución.
4.3. Principio del honramiento de la deuda generada de las sentencias de condena
Otro de los principios vulnerados es el honramiento de la deuda generada de las sentencias
de condena, por no realizarse una correcta asignación presupuestaria para el rubro
cumplimiento de sentencias de condena.
La causa de esta situación es la falta de información por parte de las entidades
estatales por no existir “ningún registro de la deuda interna, ni se conoce a cuánto asciende
la devengada y exigible, ni la que pueda tener tal naturaleza en el futuro inmediato o mediato”
(Expediente N° 015-2001-AI/TC y acumulados, 2004, FJ. 67).
La falta de un registro de la deuda pública interna por concepto de sentencias de
condena causa una ineficiente asignación de un monto del presupuesto para su pago en la
Ley de Presupuesto Público para el Año Fiscal.
Por esta razón, se intentó solucionar la desinformación en el monto de la deuda por
concepto de sentencias de condena mediante la creación de Comisiones con el objetivo de
contar con un registro anual actualizado del monto de la deuda pública interna pendiente de
64
pago, así como la determinación de los criterios necesarios y la asignación de un monto
presupuestario para su cumplimiento:
• 2001: La Comisión Multisectorial, constituyéndose como primer precedente de
muchas otras,
creada por el Poder Ejecutivo encargada de cuantificar las deudas mantenidas por
el Estado con la finalidad de evaluar y determinar el mecanismo que garantice
su cumplimiento a favor de sus acreedores sin poner en riesgo, por supuesto,
sus actividades normales (Decreto de Urgencia N° 136-2001, 2001, artículo 2).
• 2003: La Comisión Multisectorial creada por la Resolución Ministerial N° 238-2003-
PCM fue la encargada de estudiar y formular propuestas técnicas y normativas
orientadas a coadyuvar al cumplimiento de sentencias por parte de la Administración
Estatal.
Esta Comisión dio a conocer que hasta la fecha
no se contaba con un registro de todas las obligaciones del Estado pendientes
de ejecución en virtud a sentencias en calidad de cosa juzgada, lo cual no se
podría calcular de manera cabal la magnitud del problema (conclusión 2), que se
desconocían las razones por las que las entidades se resistían al pago o el
cumplimiento de las sentencias (conclusión 4) y que la mayoría de comisiones
constituidas para solucionar el cumplimiento por el Estado de sentencias
judiciales no hayan culminado sus trabajos quedando sus miembros impunes
(conclusión 15) (Expediente N° 015-2001-AI/TC y acumulados, 2004, FJ.
69).
• 2012: La Comisión Multisectorial con la función de evaluar las deudas del Estado
generadas por sentencias y la presentación de un informe final con un plazo de ciento
ochenta (180) días desde su instalación,
que sería presentado a los Titulares del Ministerio de Economía y Finanzas y
el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos para efecto de la elaboración
del proyecto de Ley, debidamente financiado, que permitía reducir los pagos
pendientes por pliego de acuerdo a una priorización social y sectorial
(Resolución Suprema N° 100-2012-PCM, 2012, artículo 5).
65
A pesar de la creación de estas Comisiones para recopilar información acerca de los
montos de las sentencias de condena pendientes y en ejecución en las entidades estatales, no
resultó eficiente pues, a la fecha, no se ha logrado dilucidar en cifras cuánto es el monto
adeudado bajo este concepto.
Por ello, la vulneración del principio de honramiento de la deuda pública por
concepto de sentencias de condena ocurre cuando la entidad estatal no cumple con el pago
de sus decisiones judiciales a causa de una ineficiente asignación de un monto presupuestal
para este rubro.
En conclusión, el incumplimiento de las sentencias de condena por parte del Estado
genera la afectación de los principios de tutela jurisdiccional efectiva, de igualdad procesal
ante la Ley y el honramiento en el pago de las decisiones judiciales, porque “la ejecución de
sentencias frente a las Administraciones Públicas en general supone una pieza de
extraordinaria importancia para el sometimiento de éstas a la Constitución y a las leyes”
(Cabero y Nevado, 1994, p. 347), lo que evidencia la utilización de un procedimiento
contencioso-administrativo para el pago de las sentencias, donde no se cumplen las
expectativas de su creación.
66
CAPÍTULO V: SOLUCIONES AL PROBLEMA DEL
INCUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS DE CONDENA POR
PARTE DEL ESTADO
El Estado no solo debe cumplir con otorgar las garantías procesales, sino que también
deberá hacer posible que las sentencias con calidad de cosa juzgada se ejecuten, sobre
todo en los casos en los que debe cumplir con el pago a favor de un privado.
Iván Alejandro Ortega López
Con el planteamiento del problema en el incumplimiento de las sentencias de condena por
parte del Estado, podemos confirmar que el procedimiento establecido en la normativa actual
carece de practicidad y no presenta las garantías necesarias para que se ejecuten las
decisiones judiciales.
Por este motivo, consideramos esencial para nuestra legislación la formulación de
soluciones para la ejecución de las sentencias de condena conforme a la tutela jurisdiccional
efectiva, la igualdad procesal ante la Ley y el honramiento de la deuda por concepto de
sentencias de condena.
5.1. La modificación del artículo 46 del T.U.O de la LPCA que establece el
procedimiento de pago de las sentencias
En cuanto al procedimiento de ejecución de sentencias de condena, proponemos una
modificación del artículo 46 del T.U.O de la LPCA con el propósito de agilizar sus etapas y
asignar un rubro permanente para el pago de las sentencias de condena en la Ley de
Presupuesto para el Sector Público.
67
5.1.1. La reducción del plazo para la ejecución de sentencias de condena
Nos queda claro que el plazo de cinco (5) años previsto en el artículo 70 del T.U.O de la Ley N°
28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, no se considera inconstitucional.
Sin embargo, al no existir una exposición de motivos que nos explique el porqué de su
existencia, nos formulamos la siguiente pregunta ¿cuánto tiempo sería un plazo adecuado para
el pago de una sentencia por parte del Estado?
Debido a esto, consideramos conveniente la reducción del plazo para el pago íntegro
de la sentencia de condena por parte del Estado a dos (2) años, siguiendo la propuesta
recogida en el Informe Defensorial N° 121 (2007) en el cual se recomendó el establecimiento de
dicho plazo para el cumplimiento de las sentencias en materia previsional con obligación de
dar suma de dinero (p. 190).
Si bien el plazo recomendado se establece en torno a la sentencias en materia
previsional, consideramos que es posible su homologación a todas las sentencias de condena,
donde el Estado es la parte vencida en el proceso, por tratarse de un período corto para su
cumplimiento como si se tratase de particulares. Además, “la mayoría de casos que conocen los
juzgados contencioso-administrativos versan sobre materia previsional (67%)” (Informe
Defensorial N° 121, 2007, p. 169).
De esta forma, eliminaríamos un plazo excesivo por un plazo adecuado, lográndose
que las sentencias de condena se ejecuten en un período de tiempo corto y que el particular
vencedor en el proceso logre el pago de su pretensión de dineraria conforme al principio de
tutela jurisdiccional efectiva.
5.1.2. La implementación de un fondo de contingencia para el rubro de pago de
sentencias de condena
Proponemos la creación de un fondo de contingencia que estará a disposición de la entidad
estatal solicitante cuando no pueda efectuar el pago de las sentencias de condena con las
modificaciones presupuestarias realizada por el Titular del Pliego.
Este fondo de contingencia será establecido por el MEF como un monto común y
permanente para el uso exclusivo del clasificador de gasto referido al “pago de sentencias
68
contra el Estado” en las entidades estatales y se creará en función de un uno por ciento (1%)
del monto de la Fuente de Financiamiento denominado Recursos por Operaciones Oficiales
De Crédito8, establecido en la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal
(desde el 1 de enero al 31 de diciembre). Estos recursos están constituidos por
los fondos de fuente interna y externa provenientes de operaciones de crédito
efectuadas por el Estado con Instituciones, Organismos Internacionales y
Gobiernos Extranjeros, así como las asignaciones de Líneas de Crédito.
Asimismo, considera los fondos provenientes de operaciones realizadas por
el Estado en el mercado internacional de capitales (Clasificador de Fuentes de
Financiamiento y Rubros para el Año Fiscal 2012).
Además, para la formación de este fondo de contingencia, el MEF evaluará la
utilización de los montos en cuentas estatales o “cuentas estatales libres”, es decir, según
afirma Baca (2006) aquel dinero que no es utilizado para el funcionamiento básico e
indispensable de las Administraciones Públicas, por ejemplo, el dinero destinado al pago de
remuneraciones (p. 168).
Por ello, se tomaría en cuenta como parte del fondo de contingencia aquel dinero de
las cuentas estatales que no estén sujetas a realizar una actividad u obra pública, siempre y
cuando se haya especificado la suma líquida de estas y no estén destinadas para objetivos y
metas públicos.
Asimismo, el administrador de este fondo será la Dirección de Programación y
Seguimiento Presupuestal del MEF “encargada de conducir la elaboración de lineamientos
para las fases de programación multianual y seguimiento presupuestal, así como la
determinación y actualización de los índices de distribución de recursos y la estructura de
Ingresos y Gastos Públicos” (Resolución Ministerial N° 301-2019-EF/41, 2019, artículo
114).
8 Los intereses generados por créditos externos en el Gobierno Nacional se incorporan en la fuente de
financiamiento Recursos Ordinarios, salvo los que se incorporan conforme al numeral 42.2 del artículo 42º de
la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto. En el caso de los Gobiernos Regionales y Gobiernos
Locales dichos intereses se incorporan conforme al numeral 43.2 del artículo 43° de la Ley General antes citada.
Incluye el diferencial cambiario, así como los saldos de balance de años fiscales anteriores.
69
La Dirección de Programación y Seguimiento Presupuestal será la responsable del
desembolso del fondo de contingencia cuando el Titular del Pliego de la entidad estatal
solicitante presente, en un plazo máximo de tres (3) días hábiles, un informe que especifique
cuáles y a cuánto ascienden los montos de las sentencias que no se han podido pagar mediante
la modificación presupuestaria al inicio del año fiscal.
El fondo de contingencia propuesto será diferente a la reserva de contingencia, que
actualmente ya existe en la normativa. En efecto, la reserva de contingencia “sirve para
financiar gastos en general que no han sido previstos en la Ley de Presupuesto Público”
(Decreto Legislativo N° 1440, 2018, artículo 53), pero “no podría ser utilizada para
conformar el porcentaje del PIA establecido para el pago de las sentencias de condena”
(T.U.O de la Ley N° 28411, 2012, artículo 70.1).
Es por ello que, el fondo de contingencia propuesto será un fondo de dinero común,
permanente y de uso exclusivo para el pago de las sentencias de condena por parte de las
entidades estatales, no reemplazará a la reserva de contingencia y se conformará a partir de
un porcentaje de la Fuente de Financiamiento denominado Recursos por Operaciones
Oficiales De Crédito, como veremos en el siguiente cuadro:
Reserva de contingencia
Decreto Legislativo N° 1440, Decreto
Legislativo del Sistema Nacional de
Presupuesto Público (2018)
Fondo de contingencia
(Propuesta)
Es un crédito presupuestario global dentro del
presupuesto del Ministerio de Economía y
Finanzas destinado a financiar los gastos que por
su naturaleza y coyuntura no pueden ser previstos
en los Presupuestos de los Pliegos.
Un fondo de dinero común y permanente en
la Ley de Presupuesto para el Sector Publico
creado por el Ministerio de Economía y
Finanzas para el pago de las sentencias de
condena que no se han podido pagar ni con
el monto presupuestal asignado para la
entidad estatal ni con la utilización de la
modificación presupuestaria.
El importe de este crédito presupuestario global no
es menor al uno por ciento (1%) de los ingresos
Será formado por:
70
correspondientes a la Fuente de Financiamiento
Recursos Ordinarios que financia la Ley de
Presupuesto del Sector Público.
i) Uno por ciento (1%) del monto de la
Fuente de Financiamiento denominado
Recursos por Operaciones Oficiales De
Crédito establecido en la Ley de Presupuesto
del Sector Público, y
ii) Las cuentas estatales que no estén
destinadas a obras o actividades públicas.
No es afectada por el porcentaje de hasta cinco por
ciento (5%) o hasta un mínimo de tres por ciento
(3%) del Presupuesto Institucional de Apertura
(PIA) para el pago de sentencias por parte de las
entidades estatales (T.U.O de la Ley N° 28411,
2012, artículo 70.1).
Será un fondo público de uso exclusivo para
el pago de las sentencias de condena
(prioritarias y no prioritarias) por parte de las
entidades estatales.
Cabe precisar que el fondo de contingencia será utilizado de la siguiente forma:
i) El 50% del fondo de contingencia será destinado al pago de las sentencias firmes
no prioritarias que no se han podido cubrir con el porcentaje del Presupuesto Institucional de
Apertura (PIA) ni con la modificación presupuestaria realizada por el Titular del Pliego de
la entidad estatal.
ii) El otro 50% del fondo de contingencia será destinado al pago de las sentencias
prioritarias según el artículo 2 de la Ley N° 30137, Ley que establece criterios de priorización
para la atención del pago de sentencias judiciales en calidad de cosa juzgada.
En los casos de las sentencias de condena prioritarias, como “el pago a los acreedores
mayores de sesenta y cinco (65) años de edad y los acreedores con enfermedad en fase
avanzada y/o terminal debidamente diagnosticada y acreditadas mediante el Ministerio de
Salud y/o EsSalud” (Ley N° 30137, 2013, artículo 2), el Titular del Pliego solicitará a la
Dirección de Programación y Seguimiento Presupuestal del MEF mediante un informe, el
desembolso del fondo de contingencia asignado para el pago de las sentencias firmes
prioritarias en un plazo máximo de dos (2) días hábiles.
71
El informe será elaborado por el Titular del Pliego y se adjuntarán: i) los documentos
pertinentes que evidencien la priorización para el pago de la sentencia con el fondo de
contingencia, ii) la situación actual del particular vencedor en el proceso establecida por el
diagnóstico del Ministerio de Salud y/o EsSalud y iii) el monto solicitado.
Luego, el Titular del Pliego ordenará a la OGA el pago íntegro de la sentencia en
calidad de prioritaria en un plazo máximo de tres (3) días hábiles de recibido el monto del
fondo de contingencia.
En suma, la creación de un fondo de contingencia serviría como un monto
amortiguador o soporte para los gastos por concepto de pago de las sentencias de condena
que no puedan cumplirse con la utilización de la modificación presupuestaria. De esta
manera, la entidad estatal no podría alegar “la imposibilidad de cumplimiento de una
sentencia por carecer de fondos disponibles o por no tener presupuesto para tales gastos”
(Priori, 2009, p. 287) y se impediría el aumento de los intereses legales por demora en su
pago.
5.1.3. La creación de un procedimiento eficiente para la ejecución de las sentencias de
condena por parte del Estado
Actualmente, como no existe un procedimiento eficiente de pago para el seguimiento y
cumplimiento de las sentencias de condena por parte de la entidad estatal, proponemos la
creación de uno.
Por ello, en un plazo máximo de siete (7) días hábiles desde que la sentencia quede
firme, la Procuraduría Pública de la entidad estatal la remitirá al Titular del Pliego para que
inicie el procedimiento de ejecución de pago que tendrá una duración de treinta (30) días
hábiles, donde se darán cuatro posibles escenarios: i) que ordene a la OGA, en un plazo
máximo de tres (3) días hábiles, el pago de la sentencia de condena con el porcentaje (hasta
el 5% o hasta un mínimo de 3%) del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) asignado a
la entidad estatal para el cumplimiento de las sentencias, ii) en caso de que no fuese posible
el pago con el porcentaje del PIA, el Titular del Pliego realizará, en un plazo máximo de
cinco (5) días hábiles, la modificación presupuestaria, previa evaluación y priorización de
72
las metas presupuestarias, iii) si no se efectúa el pago de la sentencia con el monto resultante
de la modificación presupuestaria, el Titular del Pliego ordenará a la OGA que efectúe el
pago, con el fondo de contingencia − que hemos propuesto en el subcapítulo anterior− en un
plazo máximo de cuatro (4) días hábiles o, iv) si aun con el fondo de contingencia no se
pudiese efectuar el pago de la sentencia, el Titular del Pliego ordenará a la OGA la
elaboración de un registro de las sentencias para proceder con su pago en un plazo máximo
de dos (2) años que se deberá notificar al órgano judicial y se enviará al MEF.
El Titular del Pliego de cada entidad estatal enviará al MEF el documento para la
asignación de las partidas presupuestales que comprenderá el monto de las sentencias que
quedaron firmes hasta el 15 de abril9.
El MEF tendrá un plazo de treinta y un días (31) hábiles antes de la elaboración del
Anteproyecto de Ley de Presupuesto para el Sector Público, que vence el 30 de agosto de
cada año (Constitución Política del Perú, 1993, artículo 78), para asignar el monto
presupuestal destinado al rubro de “cumplimiento de sentencias” de cada entidad estatal.
Asimismo, las sentencias que fueron declaradas firmes luego del 15 de abril serán
presupuestadas para el subsiguiente año fiscal.
El pago de las sentencias por parte de la entidad estatal tendrá un registro de
seguimiento que deberá presentar las siguientes características:
• Público, debe ser de uso general y visualizarse en el portal de transparencia de la
entidad estatal en una sección denominada “Cumplimiento de sentencias”. De
esta forma, el particular tendría conocimiento acerca del estado de ejecución de
su sentencia.
• Actualizado, con la finalidad de realizar un seguimiento real del estado de las
sentencias al visualizarse, mediante el número de expediente, cuáles se
encuentran pendientes de pago, en proceso de pago y pagadas.
• Fecha de la sentencia firme, fecha (día, mes y año) en la cual la sentencia queda
consentida y con orden de ejecución.
9 Fecha anterior al mes en el cual las entidades estatales deben remitir al MEF el detalle de los recursos que se
deben programar para el año fiscal, tomándose como referencia el Decreto de Urgencia Nº 014-2019, Decreto
de Urgencia que aprueba el Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2020.
73
• Fecha de pago, fecha en la cual debe pagarse la sentencia en un plazo máximo
de dos (2) años a partir del 01 de enero del año siguiente en el que la sentencia es
declarada firme.
Asimismo, este registro tendría la siguiente estructura:
Año
Monto total
de la
sentencia
Etapa del
procedimiento
de ejecución
Fecha de pago de la sentencia
A partir del
01 de enero
del año
siguiente en
el que la
sentencia es
declarada
firme.
Monto de la
obligación de
dar suma de
dinero
establecida en
la sentencia.
Etapa en la cual se
encuentre la
sentencia:
-pendiente de
pago.
-en proceso de
pago.
-pagada.
Fecha en la cual debe pagarse la sentencia
en un plazo máximo de dos (2) años a partir
del 01 de enero del año siguiente en el que
la sentencia es declarada firme hasta el 31
de diciembre del año fiscal.
Este nuevo procedimiento administrativo para el pago de las sentencias incentivaría
el establecimiento de un rubro permanente denominado “cumplimiento de las sentencias por
parte del Estado” en la Ley de Presupuesto para el Sector Público, en virtud del principio de
transparencia en la utilización del presupuesto estatal.
5.1.4. La supresión del procedimiento de la ejecución forzada
El artículo 46.4 del T.U.O de la LPCA nos remite al artículo 725 y siguientes del CPC, el
cual establece el procedimiento de ejecución forzada mediante el embargo o secuestro de los
bienes de la parte vencida en el proceso cuando no cuenta con la liquidez para efectuar el
pago de la sentencia.
Este procedimiento de ejecución forzada resulta inaplicable en la práctica cuando el
Estado es la parte vencida en el proceso, toda vez que se tendrían que determinar cuáles
serían los bienes del Estado objeto de ejecución forzada para el embargo o secuestro. Esto, a
todas luces, es imposible jurídicamente por el carácter inembargable, inalienable e
imprescriptible de los bienes de dominio estatal según el artículo 73 de la Constitución
Política del Perú.
74
En este orden de ideas, no existe, a la fecha, una norma expresa en la cual se efectúe
un listado de los bienes estatales que serían susceptibles para una ejecución forzada o cuáles
podrían ser objeto del mecanismo de la desafectación, es decir, la conversión de un bien de
dominio público a uno privado, previsto en el artículo 43 del Decreto Supremo Nº 007-2008-
VIVIENDA.
Por otra parte, respecto a la ejecución forzada de una cuenta estatal el artículo 1 del
Decreto de Urgencia Nº 019-2001 establece que las cuentas estatales no pueden ser objeto
de ejecución forzada. En esa línea, cabe advertir que en la práctica no se ha efectuado
embargo alguno de una cuenta estatal para el pago de una sentencia de condena a un
particular por ser considerada un bien de dominio público.
En suma, dada la naturaleza de inembargable de los bienes estatales, se debe suprimir el
procedimiento de la ejecución forzada para el pago de sentencias cuando es el Estado la
parte vencida en el proceso. Ello ameritará la modificación del artículo 46 del T.U.O de la
LPCA.
Asimismo, el nuevo texto del artículo 46 de la LPCA sería el siguiente:
T.U.O de la Ley N° 27584, Ley que Regula
el Proceso Contencioso Administrativo
(Decreto Supremo N° 011-2019-JUS)
Propuesta de nuevo artículo 46 del T.U.O de
la Ley N° 27584, Ley que Regula el Proceso
Contencioso Administrativo
Artículo 46.- Ejecución de obligaciones de
dar suma de dinero
Las sentencias en calidad de cosa juzgada que
ordenen el pago de suma de dinero, serán
atendidas por el Pliego Presupuestario en donde
se generó la deuda, bajo responsabilidad del
Titular del Pliego, y su cumplimiento se hará de
acuerdo con los procedimientos que a
continuación se señalan:
46.1 La Oficina General de Administración o la
que haga sus veces del Pliego Presupuestario
requerido deberá proceder conforme al mandato
Artículo 46.- Ejecución de sentencias de
condena por parte del Estado
El Titular del Pliego Presupuestario ordenará el
pago de la suma de dinero contenida en la
sentencia de condena en el plazo máximo de
treinta (30) días hábiles conforme al siguiente
procedimiento:
46.1 La Oficina General de Administración o la
que haga sus veces deberá cumplir en un plazo
máximo de tres (3) días hábiles con el pago de
la sentencia conforme al monto del porcentaje
75
judicial y dentro del marco de las leyes anuales
de presupuesto.
46.2 En el caso de que para el cumplimiento de
la sentencia el financiamiento ordenado en el
numeral anterior resulte insuficiente, el Titular
del Pliego Presupuestario, previa evaluación y
priorización de las metas presupuestarias, podrá
realizar las modificaciones presupuestarias
dentro de los quince días de notificada, hecho
que deberá ser comunicado al órgano
jurisdiccional correspondiente.
46.3 De existir requerimientos que superen las
posibilidades de financiamiento expresadas en
los numerales precedentes, los pliegos
presupuestarios, bajo responsabilidad del
Titular del Pliego o de quien haga sus veces,
mediante comunicación escrita de la Oficina
General de Administración, hacen de
conocimiento de la autoridad judicial su
compromiso de atender tales sentencias de
conformidad con el artículo 70 del Texto Único
Ordenado de la Ley 28411, Ley General del
Sistema Nacional de Presupuesto, aprobado
mediante el Decreto Supremo 304-2012-EF.
46.4 Transcurridos seis meses de la notificación
judicial sin haberse iniciado el pago u obligado
al mismo de acuerdo a alguno de los
procedimientos establecidos en los numerales
46.1, 46.2 y 46.3 precedentes, se podrá dar
inicio al proceso de ejecución de resoluciones
judiciales previsto en el artículo 713 y
siguientes del Código Procesal Civil. No podrán
ser materia de ejecución los bienes de dominio
del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA)
asignado.
46.2 En caso de que el monto asignado para el
pago de la sentencia en el numeral 46.1 resulte
insuficiente, el Titular del Pliego Presupuestario
deberá realizar las modificaciones
presupuestarias previa evaluación y
priorización de las metas presupuestarias, en un
plazo máximo de cinco (5) días hábiles,
contados desde la notificación de que no se ha
realizado el pago de la sentencia, para que la
Oficina General de Administración efectúe su
pago.
46.3 Si el requerimiento de pago supera el
financiamiento con la modificación
presupuestaria y la Oficina General de
Administración no pudiese efectuar el pago de
la sentencia, se comunicará al Titular del Pliego
para que informe a la Dirección de
Programación y Seguimiento Presupuestal del
Ministerio de Economía y Finanzas en un plazo
máximo de tres (3) días hábiles, la disposición
del fondo de contingencia destinado al pago de
las sentencias, basándose en la documentación
sustentatoria pertinente.
La OGA efectuará el pago de la sentencia de
condena con el fondo de contingencia asignado
a la entidad estatal en un plazo máximo de
cuatro (4) días hábiles.
46.4 Si no se pudiese efectuar el pago de la
sentencia con la utilización del fondo de
contingencia, el Titular del Pliego ordenará a la
76
público conforme al artículo 73 de la
Constitución Política del Perú.
OGA la elaboración de un registro de las
sentencias para proceder con su pago en un
plazo máximo de dos (2) años contados a partir
del 01 de enero del año fiscal siguiente de que
la sentencia fuese declarada firme. Esta acción
será notificada al órgano judicial.
En esta propuesta del nuevo artículo 46 del T.U.O de la LPCA podemos observar un
procedimiento administrativo para el pago de sentencias con las siguientes mejoras:
• Un procedimiento administrativo para el pago de sentencias en un plazo de treinta
(30) días hábiles contados desde la notificación de la sentencia al Titular del Pliego.
• La utilización de un fondo de contingencia asignado para el pago de las sentencias
de condena en caso éstas no se logren pagar ni con el porcentaje del PIA ni con la
utilización de una modificación presupuestaria realizada por el Titular del Pliego.
• El establecimiento de un plazo de dos (2) años para la ejecución de las sentencias de
condena cuando no se pueda efectuar el pago con el fondo de contingencia.
• La exclusión de la ejecución forzada del procedimiento para el cumplimiento de las
sentencias de condena al ser considerado imposible de ser realizado en la práctica.
De esta manera, se acercaría mucho más al cumplimiento de los principios: i) de tutela
jurisdiccional efectiva, al realizar el pago de la sentencia íntegramente, ii) de igualdad
procesal ante la Ley, al considerarse un plazo de ejecución menor al establecido en la
normativa vigente y iii) del honramiento de la deuda por concepto de sentencias de condena
al proporcionar al particular un procedimiento administrativo que le da certeza del tiempo en
el que se le pagará su pretensión dineraria.
77
5.2. La asignación de funciones específicas en la normativa interna de las entidades
estatales
La asignación de nuevas funciones específicas al Titular del Pliego y a la OGA dentro de la
normativa interna, ROF y MOP, crearía nuevas responsabilidades a los servidores civiles de
carrera. Asimismo, se establecerían sanciones administrativas a causa de su incumplimiento.
Por ello, se deberá incluir las funciones de previsión presupuestal al Titular del Pliego y
de control en la ejecución de la sentencia a la OGA conforme a los “Lineamientos N° 02-
2020-SGP que establecen orientaciones sobre el Reglamento de Organización y Funciones
− ROF y el Manual de Operaciones – MOP” (Resolución de Secretaría de Gestión Pública
N° 005-2020-PCM-SGP, 2020). En efecto, según estos lineamientos, las entidades públicas
deben adoptar estructuras y funciones que sirvan mejor a los objetivos institucionales y por
tanto, repercutan en la satisfacción de las necesidades y expectativas de los particulares.
5.2.1. Que el Titular del Pliego tenga la función de previsión presupuestal
Proponemos la incorporación en el MOP de las entidades estatales como parte de las
funciones específicas del Titular del Pliego o quien haga sus veces, la función denominada:
Previsión presupuestal dentro de las partidas presupuestales anuales para el rubro
correspondiente al cumplimiento de sentencias de condena.
De esta forma, se consideraría como parte de las medidas que permitan la eficiente
gestión presupuestal “establecer legalmente que el gasto para el cumplimiento de sentencias
sea prioritario en la programación y formulación del presupuesto” (Expediente N° 015-2001-
AI/TC y acumulados, 2004, FJ. 70).
Para ello, el Titular del Pliego se encargaría de evaluar, conforme a la información
remitida por la Procuraduría Pública de la entidad estatal, cuál sería el monto presupuestario
para ser asignado al pago de las sentencias de condena antes del 30 de agosto de cada año
fiscal, fecha límite para la presentación del anteproyecto de la Ley de Presupuesto para el
Sector Público.
78
El Titular del Pliego tendría una comunicación constante con la OGA desde el
principio del año fiscal y no cuando se inicie la orden de pago de una sentencia. De esta
manera, se evitarían “las excusas de la falta de previsión en las normas presupuestarias para
el pago de las sentencias dinerarias” (Ortega López, 2016, p. 295).
De esta forma, se armonizaría el principio de legalidad presupuestaria del gasto
público y el derecho de efectividad de las sentencias al cumplir con el pago de las sumas de
dinero ordenado por una sentencia de condena con cargo a la partida presupuestal
correspondiente. Asimismo, con un correcto control presupuestal, se priorizará a la
asignación de las partidas presupuestales para atender las decisiones judiciales en la Ley de
Presupuesto Público desde el principio del año fiscal y no hasta que se le notifique al Titular
del Pliego Presupuestario el requerimiento de pago.
5.2.2. La atribución de una nueva función de control a la Oficina General de
Administración
Se debe de incluir en el ROF de las entidades estatales la función de control de la ejecución
de las sentencias de condena en cada año fiscal por parte de la OGA. Esta nueva función
incluida en este órgano de apoyo sería la siguiente:
Realizar el seguimiento de la ejecución de las sentencias de condena por parte de la
entidad estatal en cada año fiscal mediante la realización de un registro.
De esta manera, se establecería un “enfoque garantista” (Danós, párrafo 49) en el
procedimiento administrativo para el pago de las sentencias de condena con requisitos que
combinen los conceptos de adecuado y razonable.
La función de control de la ejecución de las sentencias establecería un doble filtro en
su cumplimiento: i) filtro de la Procuraduría, al evaluar mediante un sistema de seguimiento
y monitoreo el cumplimiento de las sentencias por parte del Estado (Decreto Supremo N°
018-2019-JUS, 2019, artículo 4, inciso 8) y ii) filtro de la OGA, orientado a realizar un
control sobre las sentencias que se encuentran pendientes de pago y en ejecución en el año
fiscal, considerando los devengados e intereses legales.
79
Esta nueva función otorgada a la OGA de las entidades estatales ofrecería un sentido
del orden respecto a lo adeudado bajo el concepto de sentencias de condena, lo cual se
concreta con un esquema interno que ayudaría al Titular del Pliego con la asignación de las
partidas presupuestales para el cumplimiento de las sentencias de condena en cada año fiscal.
5.3. La imposición de sanciones por responsabilidad administrativa funcional a los
Titulares de los Pliegos y a la OGA de las entidades estatales
Como última solución, proponemos la imposición de sanciones por responsabilidad
administrativa funcional al Titular del Pliego y a los encargados de la OGA a causa del
incumplimiento de las nuevas funciones de previsión presupuestal del gasto y de control de
la ejecución de las sentencias de condena, asignadas respectivamente.
La responsabilidad administrativa funcional sería atribuida a los encargados de estas
funciones específicas establecidas en el ROF y MOP de la entidad estatal a la que pertenecen, de
manera que, como consecuencia de “contravenir con el ordenamiento jurídico
administrativo y sus normas internas o el desarrollo de una gestión deficiente en el ejercicio
de su función pública” (Ley Nº 27785, 2002, Novena Disposición Final) produzca un
perjuicio al particular vencedor en el proceso contra el Estado al incumplir con el pago de la
sentencia de condena a su favor.
Esta propuesta establecería sanciones al servidor civil de carrera10 por
incumplimiento de las funciones de previsión presupuestal y control en la ejecución de
sentencias previstas en el MOP y el ROF respectivamente, cometiéndose acciones como:
10 El servidor civil de carrera es aquel que realiza actividades directamente vinculadas al cumplimiento de las
funciones sustantivas y de administración interna de una entidad pública en el ejercicio de una función
administrativa, la prestación de servicios públicos o de la gestión institucional (Ley N° 30057, 2013, artículo
65).
80
Pliego:
i) Acciones dentro de la función de previsión que amerita sanción al Titular del
• No remitir al Ministerio de Economía y Finanzas la información por
concepto de sentencias firmes pendientes de pago hasta el 15 de abril para incluirlas
en la previsión del gasto anual del siguiente año fiscal.
• Omitir el pago al particular vencedor en el proceso, según la
programación del gasto relativo al cumplimiento de las sentencias establecidas en las
metas presupuestales del Plan Operativo Institucional (POI).
• No sustentar la realización de las modificaciones presupuestarias para
el pago de las sentencias de condena que no se han logrado pagar con el porcentaje
del PIA.
ii) Acciones dentro de la función de control que amerita sanción a la OGA:
• No realizar el seguimiento en el pago de las sentencias de condena
durante el año fiscal.
• No informar al Titular del Pliego acerca de las sentencias que no se
han podido pagar con la utilización del fondo de contingencia. Acción que dilataría
el pago de las sentencias por un plazo mayor a los dos (2) años.
• No elaborar un registro de las sentencias firmes pendientes de pago en el
año fiscal.
Estas sanciones se incluirían en el Capítulo de Sanciones del Reglamento Interno de
los Servidores Civiles- RIS11 de la entidad estatal, siendo estas: i) la suspensión sin goce de
haber desde una semana hasta un (1) año, ii) la destitución del cargo y iii) el despido del
servidor civil de carrera, las mismas que tienen sustento legal en los artículos 87 a 90 de la
Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil.
11 Según el Reglamento General de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil, “todas las entidades públicas están
obligadas a contar con un único Reglamento Interno de los Servidores Civiles -RIS. Dicho documento tiene
como finalidad establecer condiciones en las cuales debe desarrollarse el servicio civil en la entidad, señalando
los derechos y obligaciones del servidor civil y la entidad pública, así como las sanciones en caso de
incumplimiento” (Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM, 2014, artículo 129).
81
Además, la aplicación de las sanciones será según los siguientes criterios: i) el
perjuicio ocasionado a los administrados, ii) la afectación al debido procedimiento causado,
iii) la naturaleza y grado de jerarquía de las funciones desempeñadas, a mayor sea la jerarquía
de la autoridad y más especializada sean sus funciones en relación con las faltas, mayor será
su deber de conocerlas, iv) la intencionalidad, “v) reincidencia del incumplimiento de la
función y vi) la concurrencia de varias faltas” (Ley N° 30057, 2013, artículo 87)
Para ello, la Contraloría General de la República, en “el ejercicio de su potestad
sancionadora” (Ley N° 27785, 2002, artículo 45) y el deber al controlar las acciones del
Estado, sería la encargada de la función de la emisión de sanciones y hacerlas efectivas
cuando los servidores civiles de carrera no cumplan con las funciones atribuidas en su
normativa interna, es decir, el Reglamento Interno de la entidad estatal.
Cabe precisar que la imposición de la sanción administrativa no imposibilitaría la
atribución de “la responsabilidad penal y civil en caso se generen deudas motivadas por
razones dolosas y culpa inexcusable” (Expediente Nº 015-2001-AI/TC y acumulados, 2004,
FJ.70).
De esta manera, la sanción administrativa cumpliría con su función preventiva al
“disuadir la comisión de actos irregulares y sancionables, recuperando la credibilidad de la
ciudadanía en los mecanismos de control, conociendo y difundiendo las consecuencias de
estas infracciones” (Navas, 2014, p. 158) al producirse el incumplimiento de alguna de las
funciones establecidas en el ROF y el MOP por parte de los servidores civiles de carrera
encargados de los órganos de apoyo (Titular del Pliego Presupuestario y OGA).
A la luz de lo expuesto en la presente investigación, consideramos que con la creación
de este nuevo procedimiento administrativo se logrará el cumplimiento efectivo y eficiente
de las sentencias de condena por parte del Estado.
5.4. Proyecto de Ley
Por lo expuesto, proponemos un Proyecto de Ley con la finalidad de modificar el artículo 46 del
T.U.O de la LPCA, referido al procedimiento administrativo de ejecución de sentencias por
parte de las entidades estatales.
82
I. FÓRMULA LEGAL
PROYECTO DE LEY QUE MODIFICA EL ARTÍCULO 46 DEL TEXTO ÚNICO
ORDENADO DE LA LEY N° 27584, LEY DE PROCESO CONTENCIOSO-
ADMINISTRATIVO
Artículo 1.- Ámbito de aplicación de la Ley
La presente Ley regula el procedimiento para el pago de las sentencias de condena por parte
del Estado, el cual sigue los principios de tutela jurisdiccional efectiva, de igualdad procesal
ante la Ley y de honramiento de la deuda por concepto de sentencias de condena.
Artículo 2.- Modificación del artículo 46 del Texto Único Ordenado de la Ley N°
27584, Ley de Proceso Contencioso-Administrativo
Modificase el artículo 46 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27584, Ley de Proceso
Contencioso-Administrativo, conforme al texto siguiente:
Artículo 46.- Ejecución de sentencias de condena por parte del Estado
El Titular del Pliego Presupuestario ordenará el pago de la suma de dinero
contenida en la sentencia de condena en el plazo máximo de treinta (30) días hábiles
conforme al siguiente procedimiento:
46.1 La Oficina General de Administración o la que haga sus veces deberá cumplir
en un plazo máximo de tres (3) días hábiles con el pago de la sentencia conforme al
monto del porcentaje del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) asignado.
46.2 En caso de que el monto asignado para el pago de la sentencia en el numeral
46.1 resulte insuficiente, el Titular del Pliego Presupuestario deberá realizar las
modificaciones presupuestarias previa evaluación y priorización de las metas
presupuestarias, en un plazo máximo de cinco (5) días hábiles, contados desde la
83
notificación de que no se ha realizado el pago de la sentencia, para que la Oficina
General de Administración efectúe su pago.
46.3 Si el requerimiento de pago supera el financiamiento con la modificación
presupuestaria y la Oficina General de Administración no pudiese efectuar el pago
de la sentencia, se comunicará al Titular del Pliego para que informe a la Dirección
de Programación y Seguimiento Presupuestal del Ministerio de Economía y Finanzas en
un plazo máximo de tres (3) días hábiles, la disposición del fondo de contingencia
destinado al pago de las sentencias, basándose en la documentación sustentatoria
pertinente.
La OGA efectuará el pago de la sentencia de condena con el fondo de contingencia
asignado a la entidad estatal en un plazo máximo de cuatro (4) días hábiles.
46.4 Si no se pudiese efectuar el pago de la sentencia con la utilización del fondo de
contingencia, el Titular del Pliego ordenará a la OGA la elaboración de un registro
de las sentencias para proceder con su pago en un plazo máximo de dos (2) años
contados a partir del 01 de enero del año fiscal siguiente de que la sentencia fuese
declarada firme. Esta acción será notificada al órgano judicial.
II. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
2.1. Objeto del texto normativo propuesto
La presente Ley tiene como objetivo establecer una modificación al artículo 46 del Texto
Único Ordenado de la Ley N° 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso-
Administrativo, que establece el procedimiento para el pago de las obligaciones de dar suma de
dinero contenidas en sentencias con calidad de cosa juzgada por parte del Estado, con la
finalidad de cumplir con el pago de las decisiones judiciales de forma íntegra y en un menor
plazo.
84
2.2. Justificación del texto normativo propuesto
El nuevo procedimiento ofrecerá mayor eficiencia para el cumplimiento de las sentencias
por parte de las entidades estatales mediante la inclusión de nuevas pautas, tales como: i) un
plazo de dos (2) años para efectuar el pago íntegro de la pretensión dineraria y ii) la
utilización de un fondo de contingencia cuando resulte insuficiente el porcentaje del
Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) asignado a la entidad estatal.
Si bien es cierto que el juez emite la sentencia en la cual se establece la obligación de
pago de una suma de dinero a favor del particular, es la entidad estatal la que debe efectuar
el pago del requerimiento con la utilización de un procedimiento que agilice y asegure el
cumplimiento de la sentencia de condena.
Además, los servidores civiles de carrera encargados del presupuesto en los órganos
de apoyo de la entidad estatal, en este caso el Titular del Pliego y la Oficina General de
Administración, son los que deben efectuar el pago de las sentencias conforme a las pautas
de este procedimiento.
Esto se consideraría como el traslado de la responsabilidad con respecto al
cumplimiento de las decisiones judiciales, debido a que se pasa de la esfera judicial a la
esfera institucional, al ser la entidad estatal la que debe agotar todas las etapas del
procedimiento establecidas en la normativa para asegurar el pago de la sentencia a favor del
particular.
El Estado debe cumplir con sus obligaciones sobre todo cuando se trate de deudas
por concepto de sentencias de condena, porque es deber del Estado velar por los derechos
del ciudadano incluyéndose el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva establecida en el
artículo 139.3 de la Constitución Política del Perú así como los derechos de la efectividad12
y ejecución de las decisiones judiciales en un plazo oportuno13.
12 Fundamento Jurídico 2.3.1 de la STC 1042-2002-AA/TC:
(…)
De este modo, el derecho a la tutela jurisdiccional no sólo implica el derecho de acceso a la justicia y el derecho
al debido proceso, sino también el derecho a la “efectividad” de las resoluciones judiciales; busca garantizar
que lo decidido por la autoridad jurisdiccional tenga un alcance práctico y se cumpla, de manera que no se
convierta en una simple declaración de intenciones.
13 Fundamentos Jurídicos 17 y 19 de la STC 4080-2004-AC/TC:
85
Asimismo, esta propuesta establece un procedimiento respetándose los derechos de
igualdad procesal ante la Ley14 y el principio del honramiento de la deuda social debido a
que se le otorga al Estado la misma condición de un particular en el proceso.
2.2.1. Panorama actual
El texto normativo propuesto responde al problema del incumplimiento de sentencias de
condena por parte del Estado evidenciado desde años anteriores en los Informes
Defensoriales N° 19 (1998) denominado “Incumplimiento de sentencias por parte de la
Administración Estatal” y N° 121 (2007) denominado “Propuestas para una reforma de la
Justicia Contencioso-Administrativa desde la perspectiva del acceso a la justicia”, el cual
continúa en la actualidad con la aplicación del vigente artículo 46 del Texto Único Ordenado de
la Ley N° 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso-Administrativo.
El procedimiento actual para la ejecución de sentencias por parte del Estado genera
dos problemas:
i) el incumplimiento de las decisiones judiciales que implican una obligación de dar
suma de dinero por parte del Estado, y
“17. El cumplimiento pleno de lo establecido en una decisión judicial supone, por otro lado, la satisfacción real
y efectiva, en tiempo oportuno, de lo decidido por el poder jurisdiccional. (…)
19. El derecho a la ejecución de la decisión de fondo contenida en una sentencia firme, también supone su
cumplimiento en tiempo oportuno. El derecho a obtener un pronunciamiento de fondo en un plazo razonable,
ha sido precisado por este Colegiado como una “(...) manifestación implícita del derecho al debido proceso y
la tutela judicial efectiva reconocidos en la Carta Fundamental (artículo 139º3 de la Constitución) y, en tal
medida, se funda en el respeto a la dignidad de la persona humana”. (Expediente N° 0549-2004-HC/TC, F.J.
3)”.
14 Ley N° 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo
Artículo 2.- Principios
2. Principio de igualdad procesal.- Las partes en el proceso contencioso administrativo deberán ser tratadas con
igualdad, independientemente de su condición de entidad pública o administrado.
86
ii) el crecimiento de la carga procesal en los próximos años sumado a los intereses
legales por retraso en el pago de la sentencia.
Además, el procedimiento contencioso-administrativo para el pago de sentencias
vigente carece de practicidad a causa de: i) la aplicación de un plazo de cinco (5) años para
el pago de las sentencias, ii) la carencia de un fondo de contingencia y iii) la utilización de
la ejecución forzada del Código Procesal Civil. Además, de la no inclusión de las funciones
de previsión y control dentro del Reglamento de Organización y Funciones - ROF y el
Manual de Operaciones - MOP a los servidores civiles de carrera encargados del órgano de
apoyo en las entidades públicas.
Por ello, el procedimiento para el pago de las sentencias regulado en el artículo 46
del T.U.O de la Ley N° 27584 genera la demora en el pago de las sentencias15 vulnerándose
los principios de tutela jurisdiccional efectiva, del honramiento de la deuda social y de la
igualdad procesal ante la Ley.
2.4. Sobre el plazo de ejecución de las sentencias contra el Estado
El establecimiento del plazo de dos (2) años resulta un período suficiente para el pago
íntegro de las sentencias de condena, considerándose la recomendación del Informe
Defensorial N° 121 denominado “Propuestas para una reforma de la Justicia Contencioso-
Administrativa desde la perspectiva del acceso a la justicia”, en el cual se establece un plazo
máximo legal de dos años para el cumplimiento de sentencias en materia previsional con
obligación de dar suma de dinero.
Además, podemos observar un trato desigual con relación al plazo de ejecución de
una sentencia de condena cuando una de las partes es el Estado. En efecto, cuando el Estado
es la parte vencida el plazo para el pago de la sentencia es de cinco (5) años fiscales (artículo
70.5 del T.U.O de la Ley N° 28411). Una situación diferente se observa en los casos donde
15 Fundamento Jurídico 11 de la STC 01672-2010-PA/TC: “el incumplimiento de lo establecido en una
sentencia con carácter de cosa juzgada implica la violación, lesión o disminución antijurídica de un derecho fundamental” (…)
87
ambas partes son particulares, porque el juez de ejecución ordena el cumplimiento de la
sentencia en un plazo menor, que en promedio es de seis (6) meses a un (1) año.
Se considera necesaria la utilización del nuevo plazo para efectuar el pago de las
sentencias de condena por parte de la entidad estatal para acelerar su cumplimiento y evitar
la acumulación de los intereses legales por demora.
2.5. Sobre el procedimiento para el pago de las sentencias
La implementación de un procedimiento eficiente que permita un registro de las decisiones
judiciales servirá como un indicativo en el seguimiento y cumplimiento de las sentencias en
ejecución y pendientes de pago.
A su vez, el presente registro debe ser:
• Público, debe ser de uso general y visualizarse en el portal de transparencia de la
entidad estatal en una sección denominada “Cumplimiento de sentencias”. De
esta forma, el particular tendría conocimiento acerca del estado de ejecución de
su sentencia.
• Actualizado, con la finalidad de realizar un seguimiento real del estado de las
sentencias al visualizarse, mediante el número de expediente, cuáles se
encuentran pendientes de pago, en proceso de pago y pagadas.
• Fecha de la sentencia firme, fecha (día, mes y año) en la cual la sentencia queda
consentida y con orden de ejecución.
• Fecha de pago, fecha en la cual debe pagarse la sentencia en un plazo máximo
de dos (2) años a partir del 01 de enero del año siguiente en el que la sentencia es
declarada firme.
Asimismo, este registro tendría la siguiente estructura:
88
Año
Monto total
de la
sentencia
Etapa del
procedimiento de
ejecución
Fecha de pago de la sentencia
A partir del
01 de enero
del año
siguiente en
el que la
sentencia es
declarada
firme.
Monto de la
obligación de
dar suma de
dinero
establecida en
la sentencia.
Etapa en la cual se
encuentre la
sentencia:
-pendiente de pago.
-en proceso de pago.
-pagada.
Fecha en la cual debe pagarse la
sentencia en un plazo máximo de dos
(2) años a partir del 01 de enero del
año siguiente en el que la sentencia es
declarada firme hasta el 31 de
diciembre del año fiscal.
Sobre el equilibrio de la asignación presupuestal:
El registro de las sentencias de condena establecerá un equilibrio con respecto a la asignación
del monto presupuestal16 inicial para la entidad estatal, debido a que se contará con una
información precisa de las sentencias pendientes de pago de años anteriores y una
aproximación del gasto por concepto de las sentencias en ejecución. Además, la entidad
estatal podrá calcular los gastos públicos por concepto de cumplimiento de las sentencias de
condena con mayor precisión.
2.6. Sobre el fondo de contingencia para el pago de sentencias de condena
La creación de un fondo de contingencia administrado por la Dirección de Programación y
Seguimiento Presupuestal del Ministerio de Economía y Finanzas, será utilizado como un
fondo común para hacer frente a los gastos por concepto de sentencias de condena que no
logren ser pagadas con: i) el porcentaje del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) o ii)
el monto resultante de la modificación presupuestal realizada por el Titular del Pliego.
El monto destinado al fondo de contingencia será formado por:
16 Resolución Directoral Nº 007-99-EF-76.01 (1999): El monto presupuestal o presupuesto institucional es la
previsión de Ingresos y Gastos, debidamente equilibrada, que las entidades aprueban para un ejercicio
determinado, el cual debe permitir el cumplimiento de los objetivos y metas presupuestales establecidos para
el Año Fiscal, los cuales están comprendidos en las actividades y proyectos en la Estructura Funcional
Programática
89
i) Uno por ciento (1%) del monto de la Fuente de Financiamiento denominado
Recursos por Operaciones Oficiales De Crédito establecido en la Ley de Presupuesto del
Sector Público, y
ii) Las cuentas estatales que no estén destinadas a obras o actividades públicas.
La Dirección de Programación y Seguimiento Presupuestal del Ministerio de
Economía y Finanzas solo realizará el desembolso del fondo cuando el Titular del Pliego de
la entidad estatal solicitante presente, en un plazo máximo de tres (3) días hábiles, un informe
dónde se especifique cuáles y a cuánto ascienden los montos de las sentencias que no se han
podido pagar mediante la modificación presupuestaria.
Asimismo, este fondo de contingencia será utilizado de la siguiente forma:
i) El 50% del fondo de contingencia será destinado al pago de las sentencias firmes
no prioritarias, que no se han podido cubrir con: a) el porcentaje del Presupuesto Institucional de
Apertura (PIA) o b) la modificación presupuestaria realizada por el Titular del Pliego de la
entidad estatal.
ii) El otro 50% del fondo de contingencia será destinado al pago de las sentencias
prioritarias según el artículo 2 de la Ley N° 30137, Ley que establece criterios de priorización
para la atención del pago de sentencias judiciales en calidad de cosa juzgada.
En los casos de las sentencias de condena prioritarias, como “el pago a los acreedores
mayores de sesenta y cinco (65) años de edad y los acreedores con enfermedad en fase
avanzada y/o terminal debidamente diagnosticada y acreditadas mediante el Ministerio de
Salud y/o EsSalud” (Ley N° 30137, 2013, artículo 2), el Titular del Pliego solicitará a la
Dirección de Programación y Seguimiento Presupuestal del MEF mediante un informe, el
desembolso del fondo de contingencia asignado para el pago de las sentencias firmes
prioritarias en un plazo máximo de dos (2) días hábiles.
En este informe se adjuntarán: i) los documentos pertinentes que evidencien la
priorización para el pago de la sentencia con el fondo de contingencia, ii) la situación actual
del particular vencedor en el proceso establecida por el diagnóstico del Ministerio de Salud
y/o EsSalud y iii) el monto solicitado.
90
Por último, el Titular del Pliego ordenará a la OGA el pago íntegro de la sentencia en
calidad de prioritaria en un plazo máximo de tres (3) días hábiles de recibido el monto del
fondo de contingencia.
2.7. Sobre las funciones de los servidores civiles de carrera encargados de los
órganos de apoyo de las entidades estatales
La asignación de funciones de previsión presupuestal al Titular del Pliego y de control en el
seguimiento de las sentencias de condena a la Oficina General de Administración - OGA,
coadyuvará al cumplimiento de las sentencias por parte de las entidades estatales.
A) Función de previsión:
El Titular del Pliego o el que haga sus veces en la entidad será el encargado de la
asignación presupuestal para el rubro de pago de las sentencias de condena en ejecución y
pendientes de pago al comienzo de cada año fiscal. Esta función específica será incluida en
el Manual de Operaciones - MOP de la entidad estatal.
B) Función de control:
La Oficina General de Administración será la encargada de realizar el seguimiento
en el pago de las sentencias, lo cual coadyuvará al recuento de gastos para el siguiente año
fiscal, considerándose los devengados. Esta función para el órgano de apoyo será incluida en el
Reglamento de Organización y Funciones - ROF de la entidad estatal.
De esta forma, se les podrá atribuir responsabilidad administrativa funcional a estos
funcionarios del órgano de apoyo de la entidad estatal en caso incumplan con las funciones
asignadas en su Reglamento de Organización y Funciones - ROF y en su Manual de
Operaciones - MOP procediéndose a la imposición de sanciones por parte de la Contraloría
General de la República.
91
2.8. Sobre su relación con el Acuerdo Nacional
La presente propuesta tiene relación con el fortalecimiento del régimen democrático y del
Estado de Derecho el cual tiene como puntos principales la recuperación de la confianza del
ciudadano en las instituciones estatales.
Además, se afianzaría la planificación presupuestal y el seguimiento del
cumplimiento de las obligaciones por parte del Estado como herramientas prioritarias de
gestión en la normativa interna de las entidades estatales.
III. ANÁLISIS COSTO BENEFICIO
La aprobación de esta norma generará un gasto al erario nacional, debido a que la
implementación de este nuevo procedimiento administrativo implicará una asignación
presupuestaria en los pliegos de las entidades estatales para el rubro de ejecución de
sentencias de condena por parte del Estado cuando el particular es vencedor en el proceso.
Asimismo, estamos frente a un gasto necesario y justificado porque traerá un
beneficio a largo plazo para el sistema democrático peruano con el cumplimiento en el pago
de la deuda social por concepto de sentencias de condena.
De este modo, las entidades estatales cumplirán el pago de las sentencias de condena en
un plazo breve aplicándose las garantías necesarias para disminuir la deuda social pues, de
no hacerlo, ocasionaría un aumento en las sentencias impagas e intereses legales.
La presente norma no generará costos monetarios en la creación de comisiones
multisectoriales para: i) analizar cuáles serán las cuentas estatales disponibles para su
utilización en el fondo de contingencia, ii) el seguimiento en el pago de las sentencias y iii)
la cuantificación del monto pendiente de pago en el rubro de decisiones judiciales, porque
serán suplidas en sus funciones por los servidores civiles de carrera encargados de los
órganos de apoyo en las entidades estatales, con lo que se evitará el gasto de implementación de
personal.
92
IV. EFECTOS DE LA VIGENCIA DE LA NORMA SOBRE LA
LEGISLACIÓN NACIONAL
La aprobación de esta norma no es contraria a la Constitución Política del Perú, en vista de
que respeta el principio de tutela jurisdiccional efectiva y el efecto que va a tener es que se
genere un procedimiento administrativo eficiente para la ejecución de las sentencias bajo un
nuevo plazo y un fondo de contingencia para el pago de las sentencias de condena por parte
del Estado.
Asimismo, la presente iniciativa no colisiona con ninguno de los preceptos
Constitucionales, por el contrario, se efectuaría una mejora en el cumplimiento de las
sentencias de condena las cuales el Estado está en la obligación de pagar y honrar la deuda
social.
93
FLUJOGRAMA
94
CONCLUSIONES
Habiendo finalizado la presente tesis, consideramos haber logrado los objetivos planteados:
demostrar la situación de incumplimiento de las sentencias de condena por parte del Estado
peruano, así como el planteamiento de un nuevo procedimiento administrativo para el pago
de estas decisiones judiciales.
De este modo, podemos realizar las siguientes conclusiones:
• A lo largo de los años, el Perú, a través de los Informes Defensoriales N°s 19 y 121,
se ha evidenciado el problema del incumplimiento de las sentencias de condena por
parte del Estado, el cual esperaba ser solucionado en el año 2001 con la creación de
la Ley N° 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso-Administrativo. Sin
embargo, si bien esta Ley ha tenido múltiples modificaciones, la norma vigente que
establece un procedimiento contencioso-administrativo para el cumplimiento de
sentencias resulta impráctico y engorroso.
• A pesar de la aplicación del artículo 46 del Texto Único Ordenado de la Ley N°
27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso-Administrativo, el cual establece el
procedimiento de ejecución de sentencias por parte del Estado, no se ha logrado el
objetivo de cumplir con el pago de las pretensiones dinerarias de los particulares-
vencedores en el proceso contra el Estado, debido a: (i) el plazo de cinco (5) años
para efectuar el pago de las sentencias, (ii) la carencia de un fondo de contingencia,
(iii) la disposición de la ejecución forzada del Código Procesal Civil en el
procedimiento de ejecución de sentencias (iv) la no asignación de funciones de
previsión y control a los servidores civiles de carrera encargados de los órganos de
apoyo (Titular del Pliego y OGA) de las entidades estatales, y (v) la no imposición
de sanciones por responsabilidad administrativa funcional al incumplimiento de las
funciones de previsión presupuestal y control en el seguimiento de las sentencias de
condena.
95
• El incumplimiento de las sentencias de condena tiene como consecuencia la
vulneración de: i) el principio de tutela jurisdiccional efectiva, vinculado a su vez con
los derechos de la efectividad y de ejecución de las decisiones judiciales, ii) el
principio de igualdad procesal ante la Ley y iii) el principio del honramiento de la
deuda por concepto de sentencias de condena. Además, se coloca en tela de juicio el
deber del Estado de priorizar el cumplimiento de la deuda social, lo que causa la
desconfianza del particular hacia el procedimiento contencioso-administrativo como
mecanismo de ejecución de las decisiones judiciales.
• Por dichas razones, hemos propuesto la implementación de un nuevo procedimiento
administrativo para el pago de las sentencias de condena por parte del Estado, como
detallamos en el acápite siguiente “Recomendaciones”.
96
RECOMENDACIONES
Durante el desarrollo de esta investigación, hemos observado ciertas problemáticas en el
procedimiento contencioso-administrativo para la ejecución de sentencias de condena.
Es por ello que, con la finalidad de establecer un aporte en la implementación de un
nuevo procedimiento para el cumplimiento de las sentencias por parte del Estado,
proponemos las siguientes recomendaciones:
• La modificación del artículo 46 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27584, Ley
que Regula el Proceso Contencioso-Administrativo incluyéndose:
− El plazo de dos (2) años para el pago íntegro de las sentencias de condena
contados a partir del 01 de enero del año siguiente en el que la sentencia es
declarada firme.
− La utilización de un fondo de contingencia bajo la administración de la Dirección de
Programación y Seguimiento Presupuestal del MEF, en caso de que no se logre el
pago de la sentencia con: i) el porcentaje del Presupuesto Institucional de
Apertura (PIA) asignado a la entidad estatal para el cumplimiento de las
sentencias o ii) la modificación presupuestaria realizada por el Titular del Pliego.
Asimismo, el fondo de contingencia será formado por: i) Uno por ciento (1%) del
monto de la Fuente de Financiamiento denominado Recursos por Operaciones
Oficiales De Crédito establecido en la Ley de Presupuesto del Sector Público, y
ii) Las cuentas estatales que no estén destinadas a obras o actividades públicas.
− La creación de un procedimiento administrativo para el pago de las sentencias de
condena por parte de las entidades estatales que contenga un registro público,
actualizado, que indique la fecha de la sentencia firme y la fecha de pago, de
manera que coadyuve a la asignación presupuestal al principio de cada año fiscal
y logre el pago de la obligación de dar suma de dinero contenida en la sentencia
de condena.
97
− Cuando el Estado es la parte vencida en el proceso, se debe suprimir toda
referencia a la ejecución forzada del Código Procesal Civil en el procedimiento
de pago de las sentencias, dado que los bienes estatales son inembargables.
• Incluir en el Manual de Operaciones - MOP, la función de previsión presupuestal al
Titular del Pliego con el objetivo de realizar una eficiente asignación del presupuesto al
inicio del año fiscal para el cumplimiento de las sentencias, así como la inclusión en
Reglamento de Organización y Funciones - ROF de la función de control en el
seguimiento de las sentencias de condena a la Oficina General de Administración,
para asegurar el pago de las sentencias de condena por parte de la entidad estatal. De
esta forma, se responsabilizaría a los servidores civiles de carrera encargados de los
órganos de apoyo por el incumplimiento de sus funciones.
• Incluir en el Capítulo de Sanciones del Reglamento Interno de los Servidores Civiles
- RIS de la entidad estatal, las sanciones a los servidores civiles de carrera por el
incumplimiento de las funciones de previsión presupuestal y control en la ejecución
de sentencias previstas en el MOP y el ROF, respectivamente. Además, la Contraloría
General de la República sería la encargada de la función de la emisión de sanciones
y hacerlas efectivas cuando los servidores civiles de carrera no cumplan con las
funciones atribuidas en su normativa interna.
98
LISTA DE REFERENCIAS
Amado Rivadeneyra, A. El Derecho a la ejecución de sentencias como contenido implícito
del Derecho a la tutela jurisdiccional efectiva: Análisis de la sentencia recaída en el
Exp. Nº 03515-2010-PA/TC (Caso Justo Caparo).
https://derecho.usmp.edu.pe/Itaest_Articulos_Estudiantiles/01-
2012_derecho_a_la_ejecucion_de_sentencias.pdf
Baca Oneto, V. (2006). La ejecución de sentencias condenatorias de la Administración. En
especial, el caso del embargo de dinero público. CDA-Revista de Derecho
Administrativo, (2), 156- 169
http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoadministrativo/article/view/16337
Cabero Moran, E. y Nevado Fernández, M. J. (1994). Ejecución de sentencias laborales y
tutela judicial efectiva. Derecho Privado y Constitución, (4), 317-354.
https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=1426783
Cano Mata, A. (enero-abril 1984). Ejecución judicial de sentencias contencioso-
administrativas. El embargo a la Administración como manifestación del principio
de tutela judicial efectiva. Revista de Administración Pública, (103), 17-45.
https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/2116790.pdf.
Cavani, R. (2014). Incoherencias del proceso de ejecución peruano: causales de
contradicción y suspensión de la ejecución. Análisis desde el derecho fundamental a
la tutela efectiva, adecuada y tempestiva. En S. Abad Yupanqui (Comp.), Proceso y
Constitución. Efectividad y Ejecución de las resoluciones judiciales. Ponencias del
Cuarto Seminario Internacional del Derecho Procesal: Proceso y Constitución (pp.
579-601) Lima: Palestra.
Código Procesal Civil. (22 de abril de 1993).
http://spijlibre.minjus.gob.pe/normativa_libre/main.asp
Constitución Política del Perú. (29 de diciembre de 1993).
http://www4.congreso.gob.pe/ntley/Imagenes/Constitu/Cons1993.pdf
Danós Ordoñez, J. El proceso contencioso administrativo en el Perú, Hechos de la Justicia.
En:http://www.jusdem.org.pe/webhechos/N010/contencioso%20administrativo.htm
99
Decreto Legislativo N° 1440, Decreto Legislativo del Sistema Nacional de Presupuesto
Público. (16 de setiembre de 2018). https://www.gob.pe/institucion/mef/normas-
legales/201360-1440
Decreto Supremo Nº 003-2020-JUS, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de la Ley
N° 30137, Ley que establece criterios de priorización para la atención del pago de
sentencias judiciales. (01 de abril de 2020).
https://busquedas.elperuano.pe/download/url/decreto-supremo-que-aprueba-el-
reglamento-de-la-ley-n-30137-decreto-supremo-no-003-2020-jus-1865283-1
Decreto Supremo N° 018-2019-JUS, el cual aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo
N° 1326, Decreto Legislativo que reestructura el Sistema Administrativo de Defensa
Jurídica del Estado y crea la Procuraduría General del Estado. (23 de noviembre de
2019). https://busquedas.elperuano.pe/download/url/decreto-supremo-que-aprueba- el-
reglamento-del-decreto-legisl-decreto-supremo-n-018-2019-jus-1830160-5
Decreto Supremo N° 304-2012-EF, Aprueban Texto Único Ordenado de la Ley N° 28411,
Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto. (30 de diciembre de 2012).
https://www.gob.pe/institucion/mef/normas-legales/227557-304-2012-ef
Decreto Supremo N.° 175-2002-EF, Precisan disposiciones de carácter administrativo y
presupuestal para la atención de obligaciones de dar sumas de dinero a cargo del
Estado. (17 de noviembre de 2002). https://www.mef.gob.pe/es/por-
instrumento/decreto-supremo/4439-d-s-n-175-2002-ef/file
Decreto de Urgencia N.° 136-2001, Amplían plazo de entrada en vigor de la Ley N° 27584,
que regula el proceso contencioso administrativo. (21 de diciembre de 2001).
http://www.sunat.gob.pe/legislacion/procedim/normasadua/gja-
02/ctrlCambios/anexos/DU.136-2001.pdf
Defensoría del Pueblo. (1998). Informe Defensorial N° 19 “Incumplimiento de sentencias
por parte de la administración estatal”. http://www.defensoria.gob.pe/informes-
publicaciones.php
Defensoría del Pueblo. (2007). Informe Defensorial Nº 121 “Propuestas para una reforma
de la Justicia Contencioso-Administrativa desde la perspectiva del acceso a la
justicia”. http://www.defensoria.gob.pe/informes-publicaciones.php
Díez Sánchez, J. (2004). Comentarios en torno a la Ley de Proceso Contencioso-
Administrativo del Perú. Revista de Administración Pública, (165), 327-352.
https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=1078442
100
Eguiguren Praeli, F. (1999). La inejecución de sentencias por incumplimiento de entidades
estatales: algunas propuestas de solución. Ius et veritas, (18), 96-107.
http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/iusetveritas/article/view/15824/16256
Espinosa-Saldaña Barrera, E. (2004). Código Procesal Constitucional y Código Contencioso
Administrativo y derechos del administrado. Lima: Palestra Editores
Expediente N° 00011-2014-PI/TC (Ica). (4 de abril de 2019). Tribunal Constitucional
https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2019/00011-2014-AI.pdf
Expediente N° 0004-2016-CC/TC (Lima). (5 de mayo de 2020). Tribunal Constitucional
https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2020/00004-2016-CC%201.pdf
Expediente N° 015-2001-AI/TC, Expediente N° 016-2001-AI/TC y Expediente Nº 004-
2002-AI/TC (Ica). (29 de enero de 2004). Tribunal Constitucional
http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2004/00015-2001-AI%2000016-2001-
AI%2000004-2002-AI.html
Expediente N° 01797-2010-PA/TC (Piura). (15 de noviembre de 2010). Tribunal
Constitucional https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2010/01797-2010-AA.html
Expediente N.° 02598-2010-PA/TC (Lima). (11 de junio 2013). Tribunal Constitucional
https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2013/02598-2010-AA.html
Expediente N° 02747-2011-PA/TC (Lima). (25 de setiembre de 2013). Tribunal
Constitucional https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2014/02747-2011-AA.html
Expediente N° 03386-2009-PHC/TC (La Libertad). (13 de agosto de 2009). Tribunal
Constitucional https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2009/03386-2009-HC.pdf
Expediente N° 1042-2002-AA/TC (Lima). (6 de diciembre de 2003). Tribunal
Constitucional http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2003/01042-2002-AA.html
Expediente N° 4080-2004-AC/TC (Ica). (28 de enero de 2005). Tribunal Constitucional
https://www.tc.gob.pe/tc/private/adjuntos/cec/gaceta/gaceta/jurisprudencia/04080-
2004-AC.html
Expediente N° 4119-2005-PA/TC (Lima). (29 de agosto de 2005). Tribunal Constitucional
https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/04119-2005-AA.pdf
González Pérez, J. (1999). La Constitución y la reforma de la jurisdicción contencioso-
administrativa. Revista de Derecho Administrativo, (30 a 32), 43-94.
Gutiérrez Mendivil, I. (2013). Textos únicos ordenados (TUO). En Cuadernos
Parlamentarios. Revista especializada del Centro de Capacitación y Estudios
101
Parlamentarios (pp. 33-45). Lima: Centro de Capacitación y Estudios
Parlamentarios.
Huapaya Tapia, R. (2019). El proceso contencioso-administrativo. Lima: Fondo Editorial
Pontificia Universidad Católica del Perú.
Huapaya, R., Sánchez, L., (julio-diciembre de 2019). La responsabilidad patrimonial
derivada de la inactividad de la administración pública en el ordenamiento peruano:
notas para el estudio de su régimen jurídico. Revista Eurolatinoamericana de
Derecho Administrativo, 6(2), 283-320. https://doi.org/10.14409/redoeda.v6i2.9106
Hutchinson, T. (enero-junio de 2004). El proceso de ejecución de sentencias contra el Estado.
Revista Latinoamericana de Derecho, Año I (1), pp. 289-355.
https://biblioteca.cejamericas.org/bitstream/handle/2015/1924/El_proceso_de_ejecu
cion_de_sentencias_contra_el_Estado.pdf?sequence=1&isAllowed=y
Jiménez Vivas, J. (diciembre 2003). Las Leyes 27684 y 27709. Dos vacilaciones en la
regulación del proceso contencioso-administrativo peruano. Revista Peruana de
Derecho Procesal, (Tomo VII), 697-712.
http://deradmjavierjimenez.blogspot.pe/2011/03/jimenez-vivas-javier.html
Ley N° 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso-administrativo. (07 de diciembre de
2001). http://diariooficial.elperuano.pe/Normas
Ley N° 27684, Ley que modifica artículos de la Ley Nº 27584 y crea una Comisión Especial
encargada de evaluar la atención de las deudas de los pliegos presupuestales. (16 de
marzo de 2002). http://diariooficial.elperuano.pe/Normas
Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil. (04 de julio del 2013). Recuperado del sitio web de
Servir: http://files.servir.gob.pe/WWW/files/normas%20legales/Ley%2030057.pdf
Ley N° 30137, Ley que establece criterios de priorización para la atención del pago de
sentencias judiciales. (27 de diciembre de 2013). https://www.minjus.gob.pe/wp-
content/uploads/2014/08/Ley-N%C2%B0-30137.pdf
Ministerio de Economía y Finanzas (2020). Clasificador de gastos.
http://dnpp.mef.gob.pe/cnsClasif/faces/clasifGasto.jsp?form1:displaytree:NodeGG
G0:NodeSGG001:NodeSGG001Link_submittedLink=form1:displaytree:NodeGGG
0:NodeSGG001:NodeSGG001Link
Navas Rondón, C. (2014). Deberes y responsabilidades de los funcionarios y servidores
públicos civiles. Reglamento y Ley del Servicio Civil Responsabilidad Administrativa
Funcional. Lima: Adrus D&L Editores S.A.C.
102
Nieto, A. (mayo-agosto de 1962). La inactividad de la Administración y el recurso
contencioso-administrativo. Revista de Administración Pública, (37), 75-126.
https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/2112582.pdf.
Oficio N.° 030-2002/PR (Lima). (2002). Observaciones a la Autógrafa de Ley que modifica
artículos de la Ley N° 27584 y crea una Comisión Especial encargada de evaluar la
atención de las deudas de los pliegos presupuestales.
http://www.congreso.gob.pe/proyectosdeley/
Ortega López, I. (2016). El pago de las sentencias judiciales dinerarias por parte del Estado
peruano. Hacia la igualdad jurídica entre el agente privado y el Estado en el
cumplimiento de las sentencias. Gaceta Civil & Procesal Civil, (38), 281-297.
Priori Posada, G. (2009). Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso-Administrativo (4.a
ed.). Lima: ARA Editores E.I.R.L.
Priori Posada, G. (2016). Quince años de la ley del proceso contencioso administrativo:
algunos aspectos de su regulación en el Perú. Revista THEMIS, (69), 115-119.
http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/themis/article/view/16754/17076
Priori Posada, G. (2019). El proceso y la tutela de los Derechos. Lima: Fondo Editorial
Pontificia Universidad Católica del Perú.
Resolución Directoral Nº 003-2019-EF/50.01, Aprueban la Directiva Nº 001-2019-EF/50.01
“Directiva para la Ejecución Presupuestaria”, así como sus Modelos y Formatos. (14
de enero de 2019). https://www.gob.pe/institucion/midis/normas-legales/281568-
003-2019-ef-50-01
Resolución Directoral Nº 007-99-EF/76.01, Glosario de Términos de Gestión Presupuestaria del
Estado. (23 de febrero de 1999). http://diariooficial.elperuano.pe/Normas
Resolución Administrativa N° 149-2012-P-PJ, Circular que reitera lineamientos para
procedimiento de ejecución de sentencias de condena de pago de sumas de dinero
dictadas contra el Estado. (13 de abril de 2012).
https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/circular-que-reitera-lineamientos-
para-procedimiento-de-ejec-resolucion-administrativa-n-149-2012-p-pj-775510-1/
Resolución Ministerial N° 301-2019-EF/41, Aprueban Texto Integrado del Reglamento de
Organización y Funciones del Ministerio de Economía y Finanzas. (16 de agosto de
2019). https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/aprueban-texto-integrado-del-
reglamento-de-organizacion-y-fu-resolucion-ministerial-n-301-2019-ef41-1798581- 1/
103
Resolución Directoral Nº 052-2000-EF/76.01, Clasificadores y maestro del Clasificador de
Ingresos y Financiamiento Año Fiscal 2001. (31 de diciembre del 2000).
http://diariooficial.elperuano.pe/Normas
Resolución Suprema N° 100-2012-PCM, constituye Comisión Multisectorial encargada de
evaluar las deudas del Estado generadas por sentencias judiciales emitidas y deudas
pendientes de sentencia, teniendo la finalidad de reducir costos al Estado. (11 de abril de
2012). http://diariooficial.elperuano.pe/Normas
Rioja Bermudez, A. (2002). Dime con quién litigas y te diré si cobras: La contumaz
inejecutabilidad de las sentencias contra la administración pública. Gaceta Jurídica,
(102), 17-11. http://www.gacetajuridica.com.pe/boletin-nvnet/nov03/boletin17-
11.htm
Ruiz Molleda, J. (junio-julio 2009). Apuntes sobre la inejecución de las sentencias del
Tribunal Constitucional. Asociación Civil Impulso Legal Peruano.
Derechovirtual.com, (2), 1-25.
http://www.derechovirtual.com/uploads/archivos/E2n2-Ruiz.pdf
Tirado Barrera, J. (mayo 2001). La ejecución de sentencias contra la administración pública
en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Revista Jurídica del Perú, (22), 1-
13.
Torres López, J. (1987). Análisis Económico del Derecho: Panorama Doctrinal. Madrid:
Tecnos.
104
BIBLIOGRAFÍA
Danos Ordoñez, J. (2002). El proceso contencioso administrativo en el Perú. En Derecho
Procesal. II Congreso Internacional, Libro de Ponencias. Lima: Fondo de Desarrollo
Editorial de la Universidad de Lima.
Decreto Supremo Nº 007-2008-VIVIENDA, Aprueban Reglamento de la Ley Nº 29151, Ley
General del Sistema Nacional de Bienes Estatales. (15 de marzo de 2008).
http://spijlibre.minjus.gob.pe/normativa_libre/main.asp
Expediente N° 03338-2009-PC/TC (Lima). (2011). Tribunal Constitucional: Recuperado del
sitio de internet del Tribunal Constitucional:
http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2011/03338-2009-AC%20Resolucion.html
Expediente N° 004-2004-CC/TC (Lima). (31 de diciembre de 2004). Tribunal Constitucional
https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/00004-2004-CC.html
Expediente Nº 1334-2002-AA/TC (Lima). (28 de enero de 2003). Tribunal Constitucional
https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2003/01334-2002-AA.html
Hernández, R (2014). Análisis costo-beneficio de los proyectos de ley: problema estructural. En
Revista de cuadernos parlamentarios N° 10. Lima: Centro de Capacitación y
Estudios Parlamentarios. P. 78
(http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/65B4B2D8D27B2E3705257E
D5007794C4/$FILE/58_pdfsam_ccep_10.pdf)
Ministerio de Economía y Finanzas. Portal institucional. [En línea]
https://www.mef.gob.pe/en/contabilidad-publica-sp-6700/40-novedades-de-
contabilidad-publica/2894-sentencias-judiciales
Redacción EC (2019). Congreso: 4 de cada 100 proyectos de ley cumplen estándar mínimo
de análisis costo beneficio. En Diario El Comercio. Lima, 26 de agosto.
(https://elcomercio.pe/economia/peru/proyectos-ley-congreso-cumplen-estandar-
minimo-analisis-costo-beneficio-ecpm-noticia-669075-noticia/)