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La articulación de las políticas europeas sobre migraciones y desarrollo
Andrea StocchieroCeSPI
Contenidos El Antecedente: el co-desarrollo en Francia (y
Alemania) La política de la Comisión europea: global
approach – programa M&A – orientaciones concretas
Las políticas bilaterales a nivel central: francesa, holandesa, de UK
Las políticas a nivel descentralizado Experimentaciones y límites Para una gobernanza multi-nivel y multi-
actorial
El antecedente El co-desarrollo en Francia (y Alemania) En los años 80, se promovieron
programas de retorno voluntario mediante ayudas y créditos de apoyo a pequeñas empresas
Escasa eficacia: pocos millares y pocas empresas, efecto anticipación retorno
Finalidad interna y no para el desarrolloFinales años 90: un nuevo enfoque?
La política de la Comisión Europea
1) El ‘global approach’ de la UE Búsqueda de una coherencia/balance entre políticas
de inmigración, integración y relaciones externas/desarrollo: para un efecto de triple win
Reconocimiento de los efectos positivos de las migraciones, si se gestionan los flujos legales
Concepto de co-desarrollo en Consejo de Tampere y enfoque global a la política de inmigración con programa La Haya.
Conceptos claves son: partenariado, solidaridad y responsabilidad compartida. Uniendo diferentes áreas políticas: desarrollo, asuntos sociales y empleo, relaciones externas, justicia y asuntos internos
No sustitución de la Ayuda, y se sitúa en el marco de los Objetivos del Milenio
Las Políticas internas/externas
Relaciones externas y desarrollo
Integración (cohesión social y
empleo) y asilo
Inmigración
Externalización control
Internalización problemas desarrollo?
UEPaysesterceros
Relaciones externas, inmigración y desarrollo
Focus en los corredores Sur-Norte Prioridad al diálogo UE-Africa (Mediterráneo):
Rabat, Tripoli, … (en FES, política de vecindad y Euromed)
Nuevo programa temático sobre M&A Migration profiles en strategy paper y medidas
de capacitación (migration support teams: MIST; proyectos twinning)
Red observatorios sobre migraciones (Carim) y oficinas OIT en Africa
Cont. Control y lucha contra el tráfico: Frontex y
Rabit (Rapid Border Intervention Team) con Mauritania y Senegal y hacia red de control en el Mediterráneo, lucha al mercado informal y aplicación de las readmisiones con Fondo para los retornos
Gestión de flujos legales: facilitación migración circular (de temporada) y de los migrantes calificados (propuesta blue card), creación de mobility partnership (Cabo Verde): centros para las migraciones
Mobility partnership Acuerdos para la gestión de la migración legal e
ilegal, fomento a las vinculaciones con desarrollo Creación de centros para facilitar el visado para
estancias cortas, ayudar la gestión de los flujos a través de capacitación e información sobre los trámites, la integración e inserción en los mercados de trabajo, apoyo al retorno y a la circulación, a las relaciones con la diáspora, gestión de remesas, lucha contra el tráfico y colaboración con Frontex, control documentos, seguridad marítima.
Integración y asilo Apoyo a la integración económica y
social a través de un enfoque participativo
Rol de las ciudades y buenas prácticas Aprender idiomas y valores europeos
en el respeto del diálogo intercultural Apoyo al asilo en Europa y en los
países terceros
Instrumentos y líneas para las relaciones externas
DCI25m
m
ENPI25
IPA20
Seguridad alimentaria, 1,7D. humano y social, 1
Ambiente, 0,8
Migrac y asilo, 0,4
Actores no estatales y Aut. Locales, 1,6
Líneas temáticas (5,5)
Preparación acceso a Fondos UE
FES25
Instr. geográficos M&D
2) Líneas estratégicas del programa M&A Enlace entre migración y desarrollo Promoción migración laboral Lucha contra la migración ilegal y
readmisión Protección de los migrantes y lucha
contra el tráfico Promoción asilo
Concepto corredores migratorios
Identificación de los flujos / corredores: Corredor Africa-Europa Corredor del Este: de Asia Central
hacia Europa del Este Corredor de los Países del Golfo y
Medio Oriente Flujos originarios de Asia y América
Latina
Prioridades distintasDiálogo político
M&D Lucha tráfico y migr. ilegal
Asilo Migr. laboral
Africa-UE Muy fuerte
Fuerte Fuerte Fuerte Fuerte
Este Fuerte Mediano
Fuerte Fuerte Fuerte
Golfo Ausente Ausente
Fuerte Mediano Ausente
Asia Blando Mediano
Mediano Mediano Mediano
Am. Lat Blando Mediano
Mediano Ausente Mediano
Financiación M&A 2007-2010
Corredor Sur 70
Corredor Este 50
Medio Oriente 5
Asia 16
Am. Latina 16
Inic. Multiregional-globalMigración y desarrolloMigración laboral (vecinos)AsiloLucha contra el tráficoMigración ilegal
28108433
Medidas especiales 20
Total 205
Financiación 2007-2008
14%
Financiación global approach 2007-2013
External Borders Fund 1,820
European Integration Fund 825
European Refugee Fund 699
European Return Fund 676
Migration and Asylum (2010) 205
3) M&D: orientaciones concretas
Articulación: Remesas Diáspora Migraciones circulares Reducir efectos del brain drain
Cont.
Remesas: reducir los costes (transparencia, competencia y acceso) y facilitar sus contribuciones al desarrollo (microfinanza, remesas colectivas y desarrollo local)
Mapa y diálogo con la diáspora (hermanamientos y jóvenes), integración y ciudadanía
Migración circular: retorno, de temporada y virtual
Cont. Reducir efectos ‘brain drain’: disciplina
reclutamiento con códigos de conducta (sector salud)
Compensación al ‘brain drain’ Partenariados entre universidades,
hospitales, escuelas Superar el ‘brain waste’ con mejor
integración Participación a la cooperación al desarrollo Reconocimiento de diplomas, eliminación de
obstáculos burocráticos a la circulación
Cuestiones Mix objetivos: balance en desequilibrio a favor
de prioridades internas, hay coherencia? Externalización del control de los flujos por
motivos de seguridad Gestión flujos de migración laboral funcional
al mercado europeo …, preferencias geográficas y de high skill, y el problema de la fuga?
Co-desarrrolo tema nuevo experimental (y marginal)
Políticas bilaterales a nivel central entre
compromiso directo y delegado
Francia
Políticas de ‘Co-Devèloppement’ desde la primera fase: 1984 al 1997 a la segunda fase 1997 - …
En la segunda fase el co-desarrollo no significa (sólo) retorno sino valorización de las migraciones
Los actores: 1) MAE - Commission Coopération Développement ; 2)
Dirección populación y migraciones del Ministerio Empleo y Cohesión social 3) Agencia y France Cooperation 4) OSI - ONG de desarrollo; 5) OSIM – Organisations de solidarité issue des migrations; 6) Cooperación descentralizada
Etapas importantes: Creación del FORIM (23-03-2002) Embajador al Co-desarrollo y Comité Interministerial para
la cooperación internacional y el desarrollo - 2002
La creación del FORIM La creación del FORIM se basa sobre las siguientes
consideraciones: 1. Las asociaciones de migrantes realizan actividades de
desarrollo y promueven la integración 2. Dichas asociaciones están aisladas, con pocas
capacidades y no son reconocidas por las autoridades públicas
Un proceso que empezó en 2000 y cuenta con 22 meses de trabajo
Se ha formado un grupo de trabajo importante con representantes de: 1) MAE; 2) Min. Empleo ; 5) 20 OSI - ONG de desarrollo (Ps Eau, Cimade, Institut Panos..); 6) 20 OSIM (representantes de Africa Sub Sahariana, del Maghreb, del Vietnam, de las Islas Comores, de Haiti) 7) Autoridades locales (i.e. CUF, Ville de Paris, Seine Saint Denis…)
En 22 meses se han consultado a 40 OSIM, asociaciones que trabajan con los migrantes y autoridades locales
Las actividades del Forim
El CA di Forim está compuesto de OSIM de distintos países elegidas para 2 años (min. 18 hasta 25 miembros)
Los MAE y Min. del Empleo confieren un apoyo financiero
Las actividades: Observatorio – Centro de Recursos –
Comunicación Encuentros temáticos y de formación Programa de apoyo a las OSIM de
base (PRA/OSIM)
El PRA/OSIM Cómo funciona el PRA-OSIM:
acompaña y co-financia hasta el 50% proyectos de desarrollo local de las OSIM por un max. de 15.000 euro;
la ONG CCFD administra los fondos del MAE y del Min. Empleo del FORIM;
Las solicitudes se hacen a nivel local (municipios, regiones … con co-fin.)
El PRA-OSIM tiene una comisión paritaria consultiva de 14 miembros: 7 aut. públicas, 5 OSI/OSIM; 2 autoridades locales. La secretaria técnica es el FORIM
Las OSIM que presentan proyectos pueden tener un apoyo técnico que les ayude a encontrar partner técnicos y financieros, elaborar proyectos …
El papel de las aut. locales
Colaboración entre el FORIM y las aut. locales Reconocimiento del papel de la coop.
descentralizada en el co-desarrollo Cités Unies France y algunas municipalidades y
regiones participaron en el proceso de creación del FORIM (la CUF, creada en el 1975, agrupa a nivel nacional las aut. Locales que se ocupan de coop. Internacional, tiene 500 miembros).
Los migrantes y sus asociaciones están vinculadas a relaciones sociales e institucionales a nivel local, mientras que el FORIM tiene un rol de representación a nivel central
Holanda Documento relevante: ‘Development and Migration -
Policy memorandum’ – Julio 2004, del Ministerio de la Cooperación (MAE) y del Ministerio de la Integración e Inmigración (Ministero de la Justicia) que subraya: Importancia coherencia entre las políticas migratorias y
de desarrollo Importancia políticas de retorno/circularidad; Importancia consultación con los migrantes (a través del
LOM – Comité Consultivo Nacional para las Minorías Etnicas - 7 asociaciones);
El apoyo a las asociaciones de los migrantes se ‘externaliza’:
A las ONG a través del partenariado ‘LINKIS’ A la ONG Intent que ayuda a los migrantes
emprendedores
El papel de LINKIS
LINKIS es un partenariado que incluye: 1. ONG que cofinancian (Echo, Cordaid, Oxfam
Novib, Hivos ICCO, Plan Nederand) 2. ONG ‘temáticas’ y tambien redes de asociaciones
de migrantes come SEWA formada por 22 as. de India (recibe 1 millón de Euros al año del MAE)
3. La ONG NCDO (de sindicatos y org. de consumidores) para educación al desarrollo en Holanda
4. Asociaciones de apoyo financiadas por el NCDO : i.e. COS, que hacen formación
El MAE holandés privilegia las relaciones entre ONG y migrantes
Cont. Las ONG reciben las financiaciones del MAE en base a
la presentación de programas cuadrienales (2006-2010)
Reciben el 75% de su balance del co-financiamiento MAE si tienen un fund raising del 25% (Cordaid recibe 100 Millones del MAE, 35 M. en fund raising más financiam. Europeos. Cordaid gasta en media 150 Millones de Euro en proyectos)
Cada ONG tiene su política con criterios respecto a la co-financiación de los proyectos de los migrantes (algunos prefieren proyectos de redes otros de asociaciones individuales)
LINKIS financia hasta 100.000 Euros LINKIS tiene una secretaria técnica El CA comprende representantes de las 5 ONG
principales, de NCDO, COS y 2 migrantes sin intereses propios en las financiaciones
El papel de las aut. locales
Las Aut. Locales no participan en Linkis sino que operan en ‘paralelo’;
Las Aut. Locales no distinguen entre asociaciones de migrantes y de la sociedad civil
Las Aut. Locales se apoyan en COS para la selección de proyectos de calidad;
Cont. Existen ‘políticas municipales’ sobre el tema M&D
Amsterdam realiza hermanamientos con países de origen que tienen más de 40.000 migrantes en el territorio (Marruecos, Suriname, Turquia, Ghana);
Rotterdam trabaja con las 5 comunidades más numerosas: Turquía, Cabo Verde, Marruecos, Suriname, Antillas;
El instrumento son los hermanamientos con actividades de integración y desarrollo;
VNG sector internacional: VNG incluye a 437 municipalidades; 400 muy activas y 40
con migrantes; VNG International ofrece asistencia técnica a las
municipalidades y tiene un programa anual financiado por el MAE (6 millones de Euro) al cual pueden acceder municipalidades de algunos países (Turquía)
Política UK sobre M&DDocumento político del Parlamento y documento del
DFID (2007): M&D en los objetivos del Milenio, prioridad externa
de la lucha a la pobreza Reducción costes remesas : sendmoneyhome y
desarrollo sistemas financieros en países de origen DFID financia proyectos sobre migraciones internas
y desarrollo económico local en programas países Diálogo con las diásporas: Afford apoya la
circulación de capacidades y la creación de empresas
Averiguar efectos de los códigos de conducta respecto a los flujos de personal sanitario y apoyo a los sistemas sanitarios locales
Diferencias y cuestiones Francia compromiso directo en el
diálogo con las diásporas, Holanda y UK delegan a ONG
Francia debe superar desconfianza a causa de sus antecedentes
Holanda entre enfoque profesional y político, atenta al retorno
Documento UK vinculado a los Objetivos del Milenio y atento a las migraciones Sur – Sur, menos comprometido con prioridades internas
Políticas a nivel descentralizado:
el valor de la proximidad
Las Autoridades locales en los flujos de la glocalización
Los territorios y las Autoridades locales se ven afectados e interactúan cada vez más con los flujos transnacionales (capitales, bienes y servicios, ideas y comunicaciones, de personas, …): se trata del fenómeno de la glocalización
Necesitan participar (directamente o indirectamente) en la gobernanza de los flujos de personas:
Para reducirlos? Seleccionarlos? Integrarlos y valorizarlos?
Las preguntas de los migrantes respecto a M&D
Los migrantes actúan en el espacio translocal, se auto-organizan y se vuelven protagonistas con voz, teniendo mayor impacto de ayudas e IDE en sus territorios de origen
Piden acceso a la integración – ciudadanía y al aumento de sus capacidades para participar en el desarrollo translocal
El valor añadido de los migrantes
El capital humano: conocimientos y competencias
El capital social: capacidad de crear relaciones, confianza y catalizar recursos
El capital financiero: remesas individuales y colectivas
Las Autoridades locales tienen responsabilidades y competencias para promover cambios en las estructuras económicas, sociales y culturales a fin de:
Mejorar la integración translocal (aquí, allá, entre los territorios)
El acceso a la ciudadanía económica, a la movilidad social y a la participación política
La acumulación de los capitales de los migrantes para contribuir al desarrollo translocal a través de la cooperación descentralizada
El papel de las Autoridades locales
1) Proyectos de desarrollo comunitario (capacitación y promoción de las organizaciones de migrantes, acompañamiento en las relaciones e inversiones en los pueblos de origen)
2) Proyectos de selección y formación para el reclutamiento (centros de formación en los países de origen; respecto al problema del brain drain: selección personal en exceso o compensación; reclutamiento y circulación con retornos vinculados a proyectos de desarrollo local)
Experimentaciones a nivel local
Experimentaciones a nivel local
3) Proyectos de retorno productivo y de apoyo a circuitos económicos entre territorios (asistencia técnica, formación y stage, ayudas y créditos…)
4) Proyectos para la valorización de las remesas (transferencia y conexión con microfinanza; problema falta de economías de escala, marginalidad y debilidad de las microfinanzas)
5) Proyectos de retorno asistido para personas vulnerables (ex detenidos, menores no acompañados, mujeres víctimas de la trata; mediante formación, ayudas y microcrédito)
Ejemplos de politicas municipales
Fons Català MadridPrincipios Migrantes como vector de
desarrollo Migrantes como actores y objeto de desarrollo
Enfoque en las capacidades de los migrantes y en los procesos; implicación directa
en los proyectos; implicación indirecta a traves de convocatorias (salvo caso de Quito)
Protagonistas
Asociaciones de migrantes y municipalidades
ONG y migrantes
Actividades Formación, acompañamiento a la implementación de proyectos de desarrollo local, integración en los Consejos de Cooperación Municipal
Aumento capacidades; gestión de flujos (trata y retorno); desarrollo local (remesas y microfinanza);
Recursos Recursos? 3 millones de euro en 2005
Paris RotterdamPrincipios Migrantes ciudadanos
trans-localesMigrantes actores de desarrollo
Enfoque en el diálogo con implicación mixta
en los aportes de calidad al desarrollo por parte de los migrantes, implicación indirecta
Protagonistas
Asociaciones de migrantes
Migrantes individuales y sus asociaciones
Actividades Consejos ciudadanos no comunitarios e iniciativas de desarrollo e integración
Capacitación (a traves de agencia COS) y co-financiamientos
Recursos 100 mil euros en 2007 Contribución con 5-10 mil euros por proyecto
Límites del contexto político e institucional
Políticas incipientes y problemas de coherencia
Localismo, fragmentación y discontinuidad Complejidad y dificultad de los proyectos sin
programación Barreras entre los departamentos Escasa preparación institucional (aqui y allà) Escasos recursos financieros Escaso índice de innovación y escalas poco
significativas
Límites del rol de los migrantes
Contribuyen con sus remesas en el alivio de (difícilmente a reducir) la pobreza de sus hogares, el desarrollo local es más complejo;
El capital humano sufre brain waste y es difícil identificar y sistematizar las competencias
El capital social está creciendo pero el protagonismo está limitado a pocos líderes mientras que los contextos tienen pocos recursos para valorizarlos = potencialidades expresadas sólo a nivel micro en contextos específicos
Necesidad de medidas políticas para reducir las barreras, facilitar el acceso y crear sistema
Hay que superar la fase experimental y fragmentada de los proyectos de co-desarrollo, creando:
redes de intercambio, capacitación y aprendizaje entre autoridades locales y actores del territorio (en base a las prácticas identificando las más innovativas y con mayor impacto),
partenariados público-privados translocales (por ejemplo con bancos, seguros e instituciones de microfinanza respecto a la transferencia y valorización de remesas), incluyendo estas iniciativas en programas de desarrollo e internacionalización social y económica de los territorios
y en los países del Sur apoyo a la gobernabilidad democrática y al fortalecimiento institucional
Para una gobernanza multi-nivel y multi-actorial
Marco multi-nivel y multi-actorial
Estado central X
Estado central Y
Aut. Local
Aut. Local
Org. Multilaterales (ONU y otros)
Migrantes
Bancos y empresas
OngInst. locales
Inst. locales
Org. regionales
Org. Regionales (UE)
Sociedades y mercados locales
Sociedades y mercados locales
Actores transnacionales
Act. nacionales
Act. nacionales
La creciente glocalización hace que sea necesario un cambio en la cultura y estructuras de las administraciones para superar la división entre políticas externas/internas hacia una política de beneficios comunes (co-desarrollo), para dar valor a los recursos y las capacidades de los migrantes
Es necesaria una convergencia coherente entre integración de los migrantes y apoyo a prácticas y flujos translocales para el co-desarrollo, hacia una política para la integración transnacional
Necesidad de cambios políticos a todos los niveles
Es decir, una política que cree un círculo virtuoso entre:
integración local
relaciones translocales y de cooperación
integración translocal
= co-desarrollo
Condición necesaria es una mayor apertura al diálogo con las comunidades de migrantes junto a la capacitación de actores comprometidos en la política de integración translocal
Será posible aprovechar las nuevas oportunidades de la política de Vecindad de la UE (cooperación transfronteriza) y de la línea temática Migración y Asilo de la Comisión Europea
Para aprovechar las oportunidades hay que aumentar la participación de las autoridades locales “aquí y allí” en la programación multi-nivel del desarrollo (subsidiariedad ascendente): programas operativos, Country Strategy Papers, Action Plans
En particular se subraya que las autoridades locales deberían dar valor ante la Comisión Europea a la prioridad de adoptar un enfoque territorial en la definición y realización de estrategias de co-desarrollo
Las autoridades centrales mantienen su soberanía en la gestión de las fronteras y de los flujos de ingreso. Por lo tanto es necesario crear espacios para el diálogo político con los Estados centrales de la UE y con autoridades locales y Estados centrales del Sur, para fomentar un cambio coherente de las políticas exteriores y de las políticas inmigratorias y emigratorias (flexibilizar la concesión de visados, y los procedimientos de acceso a la residencia y movilidad)