INFORME FINAL DE CONSULTORÍA
MOVILIDAD SALARIAL
HORIZONTAL Y VERTICAL EN EL SECTOR PÚBLICO
COLOMBIANO
Consultor: Dr. Rafael Jiménez Asensio Bogotá, del 18 al 29 de mayo de 2015
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Presentación
Este Informe Final de Consultoría es el resultado del contrato suscrito con el CLAD para
llevar a cabo una misión de cooperación técnica en el Departamento Administrativo de la
Función Pública (DAFP) de Colombia, con la finalidad de abordar el trabajo “Realizaciones
de un Estudio de Movilidad Salarial Horizontal y Vertical en el Sector Público Colombiano”.
En este Informe Final se incluyen todos los productos elaborados a partir de la firma del
contrato (esto es, en el estudio previo que se hubo de realizar de los materiales enviados y
de análisis comparado) y de las distintas e intensas sesiones de trabajo que se han venido
desarrollando durante la estancia del Consultor en la ciudad de Bogotá entre los días 18 a
20 del mes de mayo de 2015.
No obstante, junto a este Informe Final, se le ha hecho entrega a los responsables del DAFP
de un amplio número de documentos en materia de función pública comparada, de
sistemas comparados de movilidad salarial, de evaluación del desempeño y de dos dossiers
de enlaces a documentación sobre Sistemas comparados de sistemas retributivos en el
empleo público de la Región y de Gestión por competencias en el sector público. Por
razones obvias este material citado no se incluye en el Informe Final, ya que son un conjunto
de enlaces a páginas Web, documentos en formato PDF o en Word.
Tampoco se referencian en este Informe Final todas las reuniones, entrevistas o sesiones
de trabajo que se han desarrollado en la sede del DAFP o en otras instituciones durante las
dos semanas de estancia del Consultor en Colombia, ni tampoco las conferencias o
presentaciones que se han llevado a cabo en ese mismo período durante esas dos semanas.
Esta información obra en poder de la DAFP y la puede remitir en cualquier momento cuando
le sea solicitada.
Este Informe Final incluye los siguientes productos:
1.- Retos estratégicos del empleo público colombiano: Líneas-fuerza de actuación para
redefinir una Política de Empleo Público en Colombia.
2.- Propuestas y Recomendaciones para implantar un sistema de movilidad salarial
horizontal y vertical en el empleo público colombiano.
3.- Hoja de Ruta del proceso de implantación de un sistema de movilidad salarial en el
Empleo Público Colombiano.
4.- Estudio sobre la movilidad salarial horizontal y vertical en el empleo público colombiano.
5.- Breve Estudio Comparado sobre sistemas de empleo público y movilidad salarial vertical
y horizontal en el sector público a través del análisis de tres países de la Región.
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Ni que decir tiene que el producto central de esta actividad de Consultoría es el cuarto
(“Estudio sobre movilidad salarial horizontal y vertical en el empleo público colombiano”),
pero, como inmediatamente se podrá comprobar, la institución del empleo público en
Colombia se caracteriza por disponer de un complejo marco normativo y una densa
jurisprudencia que ha ido creando, de forma no deliberada y paulatina, una suerte de
“nudos institucionales” que hipotecan su evolución hacia modelos más flexibles (en la línea
de lo defendido desde hace décadas por la OCDE) y transforman al empleo público
colombiano en una institución exageradamente rígida y muy compleja de adaptar a los
retos con los que se enfrenta el Estado colombiano en este siglo XXI, sobre todo los que
deberá afrontar tras el proceso de paz o en el estadio post-conflicto, donde muchos de esos
retos institucionales emergerán con fuerza.
El análisis del objeto de esta Consultoría muestra fehacientemente ese complejo de
dificultades y denota una situación crítica a la que se le debería hacer frente de forma
directa en el plazo más breve posible, si se quiere reforzar la institucionalidad para
enfrentarse a un futuro esperanzador para el país, pero también incierto.
Tal como se expone a lo largo de estas páginas, el empleo público colombiano se encuentra
en una difícil encrucijada. Tras cumplirse más de diez años de la aprobación de la Ley 909
de 2004, por la cual se expiden las normas que regulan el empleo público, la carrera
administrativa, la gerencia pública y se dictan otras disposiciones, se puede decir que
algunos de los ejes (por ejemplo, la negación frontal de la movilidad funcional vertical o el
papel institucional de la Comisión Nacional del Servicio Civil) en los que se asienta el modelo
de empleo público adoptado en su día están plenamente agotados o han dado muestra
evidente de que deben ser corregidos, mientras que otros (como la gerencia pública)
deberían ser objeto de un proceso de rediseño institucional y de fortalecimiento de su papel
a imagen y semejanza de lo que están haciendo otros países de la Región (especialmente
Chile y, más recientemente, Perú).
Por consiguiente, a petición de los responsables del DAFP, en este Informe Final se incluyen
no solo los productos típicos en función del objeto de la Consultoría realizada, sino también
un breve diagnóstico de la situación del empleo público y algunas propuestas o
recomendaciones sobre cómo afrontar el futuro más inmediato.
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1.- Retos estratégicos del empleo público colombiano: Líneas-fuerza de actuación para
redefinir una Política de Empleo Público en Colombia.
Con un carácter meramente telegráfico se puede diagnosticar la situación actual del empleo
público en Colombia del siguiente modo:
Los problemas del Empleo Público colombiano son, principalmente, de diseño o
arquitectura institucional y en buena medida proceden de una serie de marcos
conceptuales poco precisos, así como de la compleja evolución de la institución
desde de carrera administrativa su creación (1938).
La Política de Empleo Público se comparte institucionalmente entre un
Departamento del Gobierno (DAPF) y una Comisión del Servicio Civil, órgano
colegiado al que se le han atribuido funciones “ejecutivas” (gestionar los concursos
de ingreso, pues ascenso propiamente hablando no hay).
Este diseño institucional “cuartea” la Política del Estado en materia de Empleo
Público y dificulta su operatividad.
La política de empleo público de cualquier Estado u organización pública se vertebra
en tres dimensiones:
o Organizativa (Planificación, diseño de estructuras, definición del puesto de
trabajo en su dimensión funcional y competencial, e instrumentos de
gestión, etc.)
o Gestión de Personas (acceso o ingreso, evaluación del desempeño,
promoción interna, movilidad salarial vertical u horizontal, programas de
capacitación, etc.)
o Administración de personal (gestión y pago de nóminas, licencias y permisos,
régimen disciplinario, situaciones administrativas, etc.)
En Colombia el DAFP dispone de atribuciones íntegras sobre la primera y tercera
dimensiones de esa Política (Organización y Administración de Personal) por lo que
respecta a los empleos de “carrera administrativa”, pero en lo que afecta al eje
nuclear de toda Política de Recursos Humanos como es la Gestión de Personas en
las Organizaciones Públicas, carece de los instrumentos más básicos para llevar a
cabo esa política: ingreso o acceso al empleo público (reclutamiento, promoción
profesional o carrera administrativa propiamente hablando, movilidad salarial
vertical u horizontal, así como, en buena parte, evaluación del desempeño).
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Esta división de funciones afecta no solo al Orden Nacional, sino también al Orden
Territorial, por lo que las debilidades del modelo institucionalidad se proyectan
sobre ambos niveles de gobierno y dificultan la construcción de una
institucionalidad fuerte.
En todo caso, las atribuciones del DAFP son “exclusivas” (sin interferencias externas)
en el ámbito de la Gerencia Pública, tanto del Orden Nacional como Territorial, en
lo que se denominan convencionalmente como los empleos “de libre nombramiento
y remoción”. Las posibilidades, por tanto, de construir por parte del DAFP una
institucionalidad renovada y eficiente en este terreno son amplias, a imagen y
semejanza del modelo de Alta Dirección Pública de Chile, aunque este es un tema
en contacto epidérmico con la Política y ofrece indudables dificultades de impulso
si la propia Política no ejerce el liderazgo de cambio en esos procesos.
En un escenario post-conflicto la imperiosa necesidad de fortalecimiento de la
institucionalidad del Orden Territorial debería invertir en dotar a los Alcaldes de
unas estructuras directivas o gerenciales que acrediten competencias
institucionales y sectoriales, así como sean baluartes de la integridad, eficiencia y
respeto a la legalidad en la acción de gobierno.
Con el marco institucional actual, sin embargo, resulta prácticamente imposible
hacer efectiva una Política integral de Empleo Público que tienda estratégicamente
a fortalecer la dimensión profesional y de valores de la institución, así como proveer
a Colombia de un instrumento necesario para competir en el mercado institucional
de la Región, frenar la corrupción y servir de herramienta central al servicio del
Estado y de sus ciudadanos.
El papel de la Comisión Nacional del Servicio Civil está definido constitucionalmente.
No se pone en duda en estos momentos que esta institución tradicional del empleo
público colombiano deba ejercer determinadas funciones, pero sí que lo deban ser
de carácter ejecutivo (“administración” o gestión de las políticas de recursos
humanos). Su función primigenia debiera ser la de una Comisión de Garantía del
cumplimiento del principio constitucional de mérito en el sistema de carrera
administrativa, como órgano administrativo de reclamaciones previo a la
jurisdicción competente y con la finalidad de salvaguardar que tanto en el Orden
Nacional como en el Territorial ese principio de cumpla en su exacto alcance. A un
órgano colegiado no se le pueden atribuir competencias ejecutivas (como expuso
en su día Napoleón cuando de crear el Consejo de Estado se trataba, “deliberar es
cosa de muchos, ejecutar de un solo”), menos aún “cuartear” la política de recursos
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humanos desde una perspectiva institucional, pues eso conduce derechamente al
fracaso e ineficiencia del modelo.
Pero la situación objetiva se complica más aún por unas líneas jurisprudenciales,
tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, que se han adentrado
en infinidad de detalles del empleo público de carrera administrativa a través de una
densa y extensa jurisprudencia (o exenta de “idas y venidas”) que manifiesta una
cierta incomprensión conceptual sobre cómo funcionan los diferentes modelos de
empleo público en los sistemas democráticos contemporáneos y que, además, no
ha interiorizado plenamente cuál ha sido la evolución en los últimos veinte años de
los “sistemas de empleo” o de puestos de trabajo en los países de la OCDE.
No se pone en duda el afán legítimo y compartido de esa jurisprudencia de
salvaguardar el sistema de mérito ante una situación objetiva que, en no pocas
ocasiones, lo orilla. La entronización del principio de mérito es una conquista frente
a prácticas clientelares o de nepotismo, sin duda. Pero en esa jurisprudencia hay
elementos de enorme rigidez con consecuencias institucionales y fiscales de
magnitud elevada. Por ejemplo, la anulación en la práctica del “ascenso” o
promoción interna, está reñido con las tendencias generalizadas de todos los países
y anula toda virtualidad de la movilidad vertical; así como, la concepción “alargada”
de los “derechos adquiridos” y del principio de “no regresividad” en materia salarial
dista completamente de las evoluciones de la jurisprudencia constitucional u
ordinaria en estos campos en las democracias avanzadas y en otros países de la
Región. No se puede confundir el puesto de trabajo (al que se anudan determinados
complementos retributivos por las funciones o tareas que se desempeñan en el
mismo), con las garantías retributivas que deben acompañar siempre al empleado.
Lo que se hizo un día en un puesto de trabajo o empleo no puede “congelarse” o
acompañar al empleado cuando realiza funciones o tareas completamente distintas.
Esa rigidez conceptual ya no existe en ningún marco comparado.
A pesar de que la Constitución y las leyes enuncian al sistema de empleo público
como de “carrera administrativa”, si tomamos como referencia los modelos de la
OCDE el sistema debe ser definido como “de empleo o de puestos de trabajo”.
Además, debido a una interpretación conceptualmente no correcta del modelo, en
Colombia se viene confundiendo tradicionalmente el sistema de mérito con el
sistema de carrera administrativa, impidiendo de ese modo que “los ascensos” (esto
es, la movilidad funcional y salarial vertical) puedan articularse de modo efectivo.
Como se ha reiterado, por ejemplo en la jurisprudencia constitucional española
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(pero podrán buscarse otros muchos ejemplos) el principio constitucional de mérito
no solo se proyecta sobre el ingreso o acceso, sino también a lo largo de toda la vida
profesional del funcionario público, teniendo una virtualidad aplicativa específica en
los procesos de “promoción interna” o de “ascensos”, que en Colombia se describen
en diferentes sentencias –de modo escasamente acertado- como “concursos
cerrados”.
El sistema colombiano de empleo público muestra, así, unas rigideces institucionales
y prácticas que lo conducen a una situación enquistada y de parálisis, que se observa
en que en los últimos diez años, desde la entrada en vigor de la Ley 909. En efecto,
aunque en ese período ha habido alguna conquista relevante (la realización de casi
80.000 convocatorias de empleos por el sistema de mérito), desde el punto de vista
de fortalecimiento institucional apenas nada se ha hecho y los problemas siguen
siendo los mismos, pero la institución se ha ido deteriorando y debilitando por el
curso natural del tiempo.
No cabe orillar que, en el caso de que no se adopten medidas con cierta premura, la
institución la carrera administrativa en el empleo público colombiano se irá
debilitando cada vez más, hasta transformarse en una institución residual. El recurso
a temporales o, especialmente, a “contratistas” tiene un peso importantísimo en el
empleo público nacional, pero más aún en el territorial. Y no cabe duda que la
institución requiere un fortalecimiento efectivo, continuado y una apuesta decidida
por su desarrollo. A riesgo, si no, de ver cómo una herramienta vicarial tan
importante, cuya función principal es llevar a cabo las Políticas del Gobierno y actuar
de freno institucional en casos extremos, languidece paulatinamente, con las letales
consecuencias que ello puede conllevar.
Ello no es óbice para reconocer que, también en el empleo público colombiano, en
un escenario de proyección estratégica de deba apostar en algunos casos no solo
por estabilizar plantillas de empleados públicos altamente cualificados desde el
punto de vista profesional y ético, sino también optar por la incorporación de
empleados públicos por programas temporales vinculados a proyectos concretos o
a misiones de los diferentes niveles de gobierno que no tengan estabilidad en el
tiempo. La flexibilización del empleo público, tanto estructural como en el vínculo
temporal será, sin duda, una de las constantes de esa institución en los próximos
años.
Unas breves recomendaciones o propuestas para reforzar una Política de Recursos
Humanos (o de Empleo Público) en Colombia serían las siguientes:
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1. Llevar a cabo una redefinición del sistema institucional de empleo público que sitúe
a Colombia en una posición de paridad con los modelos de función pública de la
OCDE.
2. Redefinir el papel de la Comisión Nacional del Servicio Civil como órgano de garantía
del principio de mérito con facultades de supervisión y de atener reclamaciones, en
el marco de la política de equilibrio de poderes y de asentamiento de la
profesionalidad de la institución de carrera administrativa.
3. Fortalecer el papel del Departamento Administrativo de Función Pública como actor
institucional que promueve, diseña, ejecuta y evalúa la Política integral de Empleo
Público en el Estado Colombiano, tanto en el Orden Nacional como Territorial.
4. Impulsar la Gerencia Pública a través de medidas de rediseño de algunas de sus
políticas, especialmente de la dimensión organizativa (elaborar monografías de
puestos directivos con funciones, requisitos y competencias que sirvan para
predecir un buen reclutamiento), en los aspectos de reclutamiento (acreditación de
competencias directivas a través de la mejora de los instrumentos), diseño de
acuerdos de gestión, seguimiento y evaluación, así como articulación de un sistema
de compensaciones salariales variables.
5. Implantar en el Empleo Público (Gerencia Pública Y Carrera Administrativa) un
Sistema Institucional de Integridad Institucional, en la línea de lo propuesto por la
OCDE, reforzando los Valores y la ejemplaridad en el ejercicio de las funciones
públicas.
6. Invertir eficientemente muchos recursos y esfuerzos en el fortalecimiento del
Empleo Público Territorial (Gerencia y Carrera Administrativa) pensando en un
escenario post-conflicto. Esta cuestión es, sin duda, una de las más estratégicas para
consolidar el Estado colombiano en el territorio y asentar de forma efectiva en nivel
local de gobierno ante la ciudadanía.
7. Impulsar un drástico y rápido proceso de simplificación de empleos y escalas
salariales (grados salariales) que racionalice la Administración Pública, aplane las
estructuras y haga viable un sistema de movilidad funcional y salarial tanto de corte
horizontal como vertical.
8. Invertir en la dimensión de la Organización del Empleo Público mediante la
elaboración de Manuales de Funciones, Requisitos y Competencias que se adecuen
a lo que realmente se debe hacer en cada puesto de trabajo.
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9. Reforzar los Instrumentos de Gestión de Personal, especialmente los sistemas de
información. Este es un aspecto clave para cualquier diseño estratégico que se
quiera hacer sobre la institución del empleo público.
10. Desarrollar la planificación estratégica y operativa de los Recursos Humanos para
adaptar el Empleo Público a las nuevas misiones y funciones del Estado, así como a
las exigencias de la sociedad colombiana en un escenario post-conflicto
11. Mejorar los instrumentos de gestión de personas, especialmente la evaluación del
desempeño, con el fin de llevar a cabo una política que esté centrada en la “gestión
del rendimiento” y avale un proceso de “gestión de la diferencia” (discriminar quién
hace bien o no su trabajo), tanto desde la perspectiva del ingreso, movilidad,
evaluación o capacitación.
12. Capacitar al nivel gerencial en técnicas de dirección, así como capacitar a todos los
empleados públicos en los marcos conceptuales de la Función Pública y de los
Recursos Humanos desde la óptica o enfoque de la OCDE, así como desarrollar
programas de capacitación en ámbitos propios de la gestión en materia de empleo
público, con la finalidad de desarrollar y reforzar sus competencias. Estos programas
se deberían diseñar por el DAFP conjuntamente con la ESAP y ser impartidos por
esta.
13. Afrontar el escenario de la gestión del cambio de forma ordenada, optando por
implantar primero modelos sencillos de gestión de personas en todos los campos
(definición de funciones y competencias de los empleos, gestión de la diferencia a
través de instrumentos poco sofisticados y que marquen la diferencia, sistemas de
movilidad salarial horizontales y verticales de fácil gestión, etc.), pudiendo
desarrollarlos o corregirlos conforme se observe empíricamente sus resultados.
14. Establecer un Programa específico de fortalecimiento institucional del empleo
público del Orden Territorial, así como de desarrollo de competencias
institucionales de la Política Local, dentro del marco del Buen Gobierno como línea
estratégica del Gobierno de Colombia para el mandato 2014-2018, Ese Programa se
debería enlazar con una visión más estratégica de cómo intensificar la capacidad
institucional y de gestión de los gobiernos locales en un escenario post-conflicto.
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2.- Propuestas y Recomendaciones para implantar un sistema de movilidad salarial
horizontal y vertical en el empleo público colombiano.
En el epígrafe 4 de este Informe Final se trata de modo monográfico el análisis de cuáles
son las distintas opciones para implantar un sistema de movilidad salarial horizontal y
vertical en el empleo público colombiano.
En este epígrafe solo de expondrán de forma sucinta las tres opciones que se manejan y
algunas propuestas o recomendaciones, emplazando para el resto de cuestiones y detalles
al citado epígrafe 4 del presente Informe.
Solo detallar que en el empleo público actual no hay ningún sistema o régimen de movilidad
salarial horizontal ni vertical, pues el “ascenso” por concurso externo no puede catalogarse
dentro de esa noción, ya que no es propiamente hablando un sistema de promoción
interna. Colombia, como se viene señalando, se aleja, así, notablemente de otros países de
la Región y asimismo de los países de la OCDE, incluso de aquellos que encuadran su función
pública dentro de los “sistemas de empleo”.
La carencia de movilidad salarial horizontal y vertical convierte al sistema de carrera
administrativa colombiano es un modelo de fuerte rigidez, sin mecanismos de incentivación
y que no promueve el desarrollo profesional de los empleados públicos, lo que transforma
al empleo público en una suerte de institución fosilizada o agua estancada, con
consecuencias muy negativas sobre el desempeño contextual y con las prestaciones que
esa institución provee tanto al Gobierno como a la ciudadanía, que podrían ser
infinitamente mayores si se incentivara el sistema de movilidad funcional y salarial.
Con el fin de comprobar la viabilidad de implantar un sistema de movilidad salarial en el
empleo público, se ha trabajado con una serie de escenarios que en su día barajó el DAPF,
valorando cuáles son sus ventajas e inconvenientes, así como se ha añadido uno último que
resulta de una suerte de mixtura de los anteriores.
Los tres escenarios son los siguientes:
Implantación de un sistema de prima por la obtención de determinadas categorías
(A, B, C y D) en las que se articula cada grado salarial (o empleo). Este sistema
mantendría el atomizado sistema de grados salariales y empleos, pudiendo suponer
unos costes fiscales importantes en el caso de aplicar los porcentajes sobre las
asignaciones básicas que se asignan a cada grado salarial.
Creación de unos Empleos-Tipo (con sus respectivos Grados Salariales) mucho más
reducidos en número que los actuales, estableciendo en cada Empleo-Tipo
determinadas categorías (A, B, C y D) y proyectando los actuales grados salariales en
cada categoría resultante, siendo este el punto de inicio de la movilidad salarial
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horizontal en cada nuevo empleo. Este sistema reduce el número de empleos y
grados salariales (por tanto, de puntos de entrada en la carrera), ofreciendo algunas
complejidades aplicativas a la hora de trasladar los actuales grados en categorías
(que deberán respetar “los derechos adquiridos” de los empleados públicos), así
como en el caso de que el empleado sea situado en los últimos tramos de las
categorías, dado que tendría menos recorrido de movilidad que quien fuera ubicado
en la categoría A. En el epígrafe 4 se intentan dar soluciones puntuales a este
problema.
Diseño de un sistema mixto en el que se combinen las dos opciones anteriores: por
un lado, se simplificarían completamente los grados salariales (y, por tanto, los
empleos), mediante la configuración de Empleos-Tipo (2, por ejemplo, en el Nivel
Asistencial, 3 en el Técnico o 5, 6 o 7 en el Profesional). Se volcarían los actuales
grados salariales (y empleos) sobre esos Empleos Tipo y se procedería, así, a
simplificar drásticamente el sistema actual. Se deberían respetar, obviamente, “los
derechos adquiridos” de los empleados que migren o transiten a este sistema.
Asimismo, una vez realizado este proceso, se implantaría en cada Empleo-Tipo una
movilidad horizontal por medio de la obtención, cada cierto período de tiempo (3
años, por ejemplo), de una categoría o un grado de desarrollo profesional que daría
lugar a la obtención de un complemento retributivo (complemento de desarrollo
profesional o de carrera horizontal), una vez que se acreditaran que se poseen los
requisitos, exigencias o, en su caso, competencias, requeridos para su desempeño.
Estos dos últimos escenarios tienen que gestionar la diferencia, no pudiéndose aceptar un
modelo o sistema que resulte automático en la obtención de la categoría, no solo por
razones fiscales, sino sobre todo porque el modelo no premie el desarrollo profesional está
condenado a sancionar la incompetencia.
Los responsables políticos del DAFP deberán optar por uno de los tres escenarios expuestos
(y que se detallan en el epígrafe correspondiente de este Informe). Los escenarios que han
sido más desarrollados en este trabajo son los dos primeros, puesto que surgieron en cierta
medida (con las correcciones que se apuntan) de determinadas estructuras directivas del
propio Departamento. El tercer escenario es el propuesto por este Consultor como “mixto”,
al seleccionar elementos de los dos anteriores.
Aun siendo la decisión política, como es obvio, absolutamente libre, se sugieren en el
Documento cuáles son algunos ajustes que se deberían adoptar en el caso de optar por
cualquiera de los escenarios descritos.
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Dado el contenido de los Acuerdos recientemente firmados con los sindicatos, el primer
escenario parece no tener encaje en los mismos, debiendo así inclinarse la opción por
alguno de los dos siguientes.
En cualquier caso, sea cual fuere la decisión, parece razonable arbitrar un sistema en el que
se diseñe una nueva estructura de empleos muy simplificada (y, por tanto, de grados
personales), debiendo dar la opción a los empleados públicos de carrera que disponen en
la actualidad de un determinado grado salarial de permanecer en el “viejo sistema” (donde
quedarían a “extinguir” o a “marchitar”) o de incorporarse en el nuevo sistema de empleos,
respetando sus asignaciones básicas actuales que se trasladarían al nuevo sistema
únicamente a título personal.
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3.- Hoja de Ruta del Proceso de Implantación de un Sistema de movilidad salarial en el
empleo público colombiano.
Expuestos los tres escenarios, cabe detenerse en definir a grandes líneas cuál puede ser una
Hoja de Ruta para implantar alguna de esas alternativas. En este punto cabría diferenciar
entre la primera opción y las dos siguientes, aunque entre estas últimas existan asimismo
algunas diferencias en función de las singularidades de la arquitectura de cada alternativa.
En el modelo de prima salarial por categoría realmente solo habría que hacer algunos
ajustes a lo que ya se tiene elaborado en estos momentos. A nuestro juicio los ajustes serían
los siguientes:
Definir los porcentajes de la prima con mucha menor intensidad porcentual por los
excesivos impactos fiscales que la propuesta acarrearía.
Diferenciar entre requisitos para solicitar el tramo o categoría y los criterios o
exigencias para su definitiva asignación.
En este caso, se debería gestionar bien la diferencia, para que no se transforme en
un sistema automático. Y dentro de ella, dado que actualmente la evaluación del
desempeño no discrimina, se deberían incorporar instrumentos sencillos que
permitan identificar el desarrollo profesional del empleo público (capacitación anual
evaluada; pruebas prácticas y/o de conocimiento adaptadas a las funciones de los
empleos; planes de mejora o proyectos de innovación en los que se haya
participado, previa evaluación de los mismos).
Y, en fin, en cuanto al sistema de asignación de categorías este debería ser
competencia de una Comisión evaluadora que tuviese la presencia de algún asesor
externo.
En el segundo y tercer escenario la hoja de ruta tiene muchas coincidencias, aunque
también algunas distancias. Las coincidencias están en los siguientes puntos:
El primer paso es un proceso de simplificación o racionalización de los grados
salariales (empleos). Se ha de hacer en ambos casos y se sugiere que se focalice el
trabajo en una reducción de los grados salariales y su transformación en Empleos-
Tipo, pero que esa reducción sea drástica.
Se deben identificar cuáles serán las funciones de esos Empleos-Tipo, así como los
requisitos y, en su caso, competencias. Se debe optar por un modelo sencillo de
formulación de funciones que identifique bien cuales serán después las tareas que
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se deberán desarrollar en ese puesto y, en su caso, las competencias requeridas para
su recto desempeño.
Para realizar esta tarea se debería constituir de modo inmediato un Grupo de
Trabajo cuyos miembros tengan dedicación plena a esas funciones, dado que según
los Acuerdos sindicales ese Estudio de simplificación de grados salariales debería
estar ultimado en el plazo máximo de 8 meses.
Se sugiere que se comience en trabajo por el Sistema de Grados Generales General,
pudiendo después extenderse, en su caso, a los Sistemas Especiales, siempre que
así se demande por la respectiva entidad o se impulse por parte del DAFP.
En el segundo escenario, hay que constatar algunas precisiones metodológicas generales
para el caso de que se llevara a efecto. Veamos.
En este segundo escenario las dificultades mayores se detectan en el proceso de
migración o traslado de los antiguos grados salariales a las nuevas categorías, sobre
todo porque en la mayor parte de los casos las asignaciones mensuales actuales
quedarían por encima o por debajo de la asignación que se atribuya a cada
categoría.
Se deberían hacer, por tanto, muchas proyecciones y comparar cuál es el coste fiscal
que tiene cada una de ellas.
El problema mayor es que, al ser una traslación de los viejos conceptos de asignación
básica y su migración a categorías, se pueda objetar que no es tanto un sistema de
movilidad horizontal como la transformación del viejo sistema de grados verticales
en grados horizontales.
Y, en fin, el tercer escenario tiene asimismo las siguientes precisiones metodológicas por lo
que afecta al diseño del sistema de movilidad (profesional) salarial horizontal y, en su caso,
vertical:
En paralelo al proceso de simplificación o racionalización de grados salariales se
debería iniciar un proceso de configuración del sistema de movilidad horizontal (o
de desarrollo profesional), determinando las reglas del modelo y de tal forma que
pueda estar listo a partir del momento en el que se ultime el proceso de
simplificación de puestos o empleos (grados salariales).
En realidad, se tendrían que determinar de ese sistema de movilidad horizontal los
siguientes puntos:
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o Se debe definir el concepto de movilidad horizontal
o Se deben estructurar las categorías o escalones en los que se estructura cada
empleo: diferenciando claramente entre un sistema que no admitiera el
ascenso interno (en este caso se diferenciarían cuatro categorías
estructurales y tres adicionales con carácter personal y transitorio) o el que
lo admitiera.
o Se tiene que prever asimismo cuáles son los requisitos para poder solicitar la
obtención de una determinada categoría, pero también se deben fijar
exigencias objetivas que gestionen la diferencia y discriminen con claridad
en qué casos se puede alcanzar un determinado escalón o categoría y en qué
casos no. En lo que afecta a gestión de la diferencia se deben tener en cuenta
las apreciaciones contenidas en el primer escenario.
El sistema de movilidad vertical exige, no obstante, definir bien las reglas de
aplicación; por ejemplo, que solo se pueda “ascender” por promoción interna del
empleo inferior al inmediatamente superior, nunca mediante “saltos”, ya que eso
solo sería factible participando en concursos externos. Ese ascenso se realizaría por
concursos de mérito de promoción que acrediten fehacientemente que el empleado
público dispone de las competencias requeridas para el ingreso en el nuevo empleo.
Y solo podría participarse en el mismo una vez alcanzada la categoría D y
transcurridos tres años.
También en este caso se debería constituir una comisión “ad hoc” que trabajara en
paralelo temporalmente a la otra comisión encargada de la simplificación de los
grados y empleos.
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4.- ESTUDIO SOBRE MOVILIDAD SALARIAL HORIZONTAL Y VERTICAL EN EL
SECTOR PÚBLICO COLOMBIANO
Presentación
Este documento de la Consultoría realizada en el DAFP durante la segunda quince del mes
de mayo de 2015 es, probablemente, el más importante de todos los productos
consecuencia de ese contrato.
La importancia reside en que, tras doce años desde la aprobación de la Ley 909, el sistema
salarial de la carrera administrativa colombiana sigue hipotecado por una
desproporcionada existencia de grados salariales que son consecuencia inmediata de un
atomizado sistema de empleos públicos.
Una fragmentación a la que la Ley 909 no supo poner freno (aunque ciertamente el tema
retributivo se dejó fuera del marco regulador de la Ley), muy condicionada en su alcance
por una serie de líneas jurisprudenciales de la Corte Constitucional, que hunden sus raíces
en la década de los noventa y se proyectan sobre los primeros años del siglo XXI.
El sistema de compensación salarial en el empleo público es un componente o subsistema
normalmente ligado al sistema general de diseño del modelo, a las estructuras, a la gestión
del rendimiento, a los sistemas de ingreso y, allí donde existen (en la práctica totalidad de
los países, salvo en Colombia) también a la progresión profesional de los empleados
públicos.
Por consiguiente, resulta muy difícil (por no decir imposible) “aislar” la movilidad salarial,
sea esta de carácter horizontal o vertical, sin tener en cuenta el carácter y naturaleza de la
estructura del empleo público existente, así como otros factores o elementos que, en su
momento, se señalarán.
Ello nos obliga necesariamente a llevar a cabo una serie de reflexiones generales sobre el
encuadre del problema (movilidad salarial) en el marco del sistema institucional del empleo
público en Colombia. Sin ellas difícilmente entenderíamos el alcance y calado de las
propuestas que aquí se esbozan ni menos aún podríamos dar solución cabal a la cuestión
central que se suscita en esta Consultoría: Cómo desarrollar en el empleo público
colombiano un sistema de movilidad salarial que implique unas expectativas y un marco de
logros de los empleados públicos con la finalidad de adecuar el conocimiento, los trabajos
realizados y las propias competencias al nivel retributivo que cada persona deba percibir.
Este acotamiento del objeto nos sitúa ya en un marco muy concreto: el estudio de movilidad
salarial (por lo que se dirá de inmediato) se centra exclusivamente en los empleos de carrera
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administrativa, no incluyendo en este caso a los empleos de libre nombramiento y
remoción.
Alguna otra aclaración debe ser necesaria. Este Estudio es tributario de una serie de
presentaciones que llevaron a cabo durante las dos semanas de presencia del Consultor en
la ciudad de Bogotá los empleados públicos y directivos del DAFP, donde se suscitaron
algunas alternativas muy relevantes para poder implantar esa movilidad salarial en el
empleo público colombiano. También es tributario de no pocas propuestas e iniciativas que
se suscitaron por parte de directivos y profesionales del DAPF durante las sesiones que se
desarrollaron durante esas dos semanas.
No se reiterarán aquí tales propuestas, pues el DAFP ya las conoce perfectamente, por lo
que nos limitaremos a exponer cuáles son las posibles salidas para implantar un modelo de
movilidad salarial, sin perjuicio de que muchos de los puntos que se suscitan en este
documento puedan coincidir o tener alguna proximidad con los elaborados desde la DAFP.
No obstante, el marco conceptual y la propuesta de desarrollo difieren en algunos puntos
sustantivos que luego se expondrán.
Tampoco es función de esta Consultoría llevar a cabo un minucioso análisis de la prolija
normativa que en materia de retribuciones o compensaciones salariales se ha ido
aprobando a lo largo de los últimos 37 años (por ejemplo, desde los Decretos 1042 y 1045,
aplicables aún en buena medida, sobre todo el segundo, aunque el primero también
mantiene vigentes determinadas normas). Ese enfoque extralimitaría el objeto de la
Consultoría y nos haría perder su finalidad real.
Por tanto, al margen de que se utilicen instrumentalmente algunas referencias normativas,
las propuestas que en este documento se sugieren para implantar “un sistema de movilidad
salarial” (realmente para redefinir en profundidad el modelo de empleo público existente
en Colombia utilizando la palanca de la movilidad salarial) deberán contrastarse sobre su
viabilidad por parte de los servicios profesionales y jurídicos del DAFP, especialmente a la
luz de una también prolija jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado, en ambos
casos guiada por un “activismo” que ha acreditado escasa sensibilidad sobre el papel que la
institución del empleo público juega en el sistema de equilibrio de poderes colombiano, así
como por la incomprensión reiterada del sentido y papel que la institución de función
pública juega en los países constitucionales.
Ideas-fuerza:
1.- La movilidad salarial horizontal y vertical no está implantada con
carácter general en el empleo público.
2.- En este Documento se pretenden establecer los lineamientos
generales de las diferentes alternativas de implantación de un
17
régimen de movilidad salarial y la valoración de sus hipotéticos
efectos.
Estructura del empleo público colombiano. Algunas consecuencias.
Con carácter telegráfico se pueden traer a colación en estos momentos cuáles son las notas
distintivas del modelo que se ha ido asentando en Colombia (en parte por tradición, en
parte por reflejo constitucional y también en buena parte por la interpretación que la Corte
Constitucional ha ido haciendo de los principios y reglas recogidas en la Carta Magna de
1991). No obstante, para la ampliación de todos estos rasgos se puede acudir a los Informes
elaborados por este mismo Consultor a lo largo de los años 2002 y 2003 en misiones del
BID, que con las matizaciones necesarias propias del tiempo transcurrido y de la aplicación
de la Ley 909, siguen en buena medida vigentes.
Las notas distintivas del empleo público colombiano a la luz de la Constitución de 1991, de
la propia tradición institucional, de las leyes que la han desarrollado y de la interpretación
que ha venido haciendo la Corte Constitucional, son las siguientes:
El sistema de función pública en Colombia, siguiendo los parámetros de la OCDE
(sentados hace varias décadas), se encuadra dentro de los “sistemas de empleo”
o también denominados de “puesto de trabajo”.
La paradoja estriba en que nominalmente (desde la Ley de 1938) el sistema del
empleo público colombiano se enuncia de “carrera administrativa”. Sin embargo,
sus presupuestos conceptuales y su arquitectura institucional distan mucho (por
no decir todo) de lo que son las notas características propias de un sistema de
carrera administrativa en la configuración que ha expuesto la OCDE.
En Colombia tradicionalmente se ha identificado el sistema de carrera con la
instauración del sistema de mérito en el acceso. Sin embargo, son dos cosas
distintas. El mérito es presupuesto de la profesionalización de la función pública,
junto con otros atributos clásicos como la inamovilidad o la imparcialidad. Estas
tres notas son las que caracterizan o significan a la institución de la función
pública.
Pero otra cosa son los modelos de organización o de estructura de esa función
pública. Los modelos que la OCDE denomina como de “carrera” o de “empleo”
parten del presupuesto de que el mérito es la base en la que se asientan, pues sin
esa exigencia no hay garantía de profesionalidad ni se puede otorgar el estatuto
de estabilidad ni salvaguardar la imparcialidad o la independencia.
Convendría que las instituciones colombianas, en pleno proceso de incorporación
a la OCDE, homologaran sus esquemas institucionales y conceptuales a los
18
parámetros que se barajan (insistimos, desde hace varias décadas) en materia de
estructura de la función pública en esa organización internacional.
Ello implicaría reconocer que, sin perjuicio de la caracterización constitucional y
legal, el sistema colombiano no es actualmente de carrera administrativa, sino de
empleo o de puesto de trabajo, dado que se accede no a una estructura o
agrupación de puestos a partir de cuyo ingreso se hace carrera profesional, sino
a un puesto de trabajo o empleo en el que el empleado público se inserta no
pudiendo ascender a otros puestos o empleos sino a través de concurso externo
en libre concurrencia con los demás aspirantes que quieran competir por ese
empleo.
No obstante, esa distinción entre sistemas de carrera y sistemas de empleo, aun
siendo subsistente en estos momentos, ha ido perdiendo algunas de sus
características típicas. Es cierto que sigue habiendo sistemas de carrera que han
tenido poca impregnación de los sistemas de empleo (por ejemplo, Francia;
aunque “el empleo” es una noción que forma parte como concepto, a su vez, de
su modelo de función pública), pero también lo es que ya existen sistemas de
carrera que han incorporado a sus elementos estructurales la noción de puesto
de trabajo, transformándose en una suerte de sistemas mixtos (por ejemplo,
España).
Pero esa proximidad o simbiosis entre los modelos de carrera y de empleo se
detecta muy bien en estos últimos. Los modelos “puros” de empleo o de puestos
de trabajo, esto es, aquellos en los que el empleado accede a un puesto de trabajo
y para ascender o ejercer la movilidad debe participar en procesos abiertos y
competitivos con el resto de candidatos (esto es, “salir” al mercado exterior para
competir con el resto de candidatos) se puede decir que prácticamente no existen
en el panorama comparado (salvo en Colombia). Los sistemas de empleo han ido
estableciendo como regla de funcionamiento la promoción interna en los
empleos superiores vacantes (en algunos casos junto a la posibilidad de abrir esos
concursos a la libre concurrencia), por tanto a fomentar “un mercado interno” de
provisión de puestos de trabajo.
En efecto, la práctica generalizada en sistemas de empleo tales como Estados
Unidos, Holanda o los países nórdicos europeos, consiste en facilitar promociones
internas entre los empleados de puestos inferiores a puestos superiores o
laterales de la estructura, con el fin de motivar a los empleados, aprovechar el
talento interno, ahorrar recursos públicos y desarrollar del derecho a la
promoción profesional de tales empleados. Un país de la Región que
recientemente (en 2013) ha aprobado una Ley del Servicio Civil apegada
19
totalmente al “sistema de empleo” (Perú), se ha inclinado como regla por el
ascenso de los empleados públicos de los puestos inferiores a los superiores,
mediante procesos de promoción.
Ello no implica, sin embargo, que la tradicional distinción entre sistemas de
empleo y de carrera haya desaparecido. Lo que caracteriza a los sistemas de
carrera es que siempre se ingresa por los niveles inferiores de las estructuras y
con el paso del tiempo (una vez que se adquiere conocimiento especializado y se
desarrollan las competencias profesionales) se accede gradualmente en la
estructura de niveles de responsabilidad. No hay, salvo excepciones muy tasadas,
accesos colaterales.
En los sistemas de empleo, sin embargo, el acceso es siempre a puesto de trabajo
y, en el modelo puro, es colateral o a cualquier puesto de la estructura (también
a los superiores), sin necesidad de hacer ese cursus honorum. Aún en los casos de
sistemas de empleo que permiten promoción interna, se sigue utilizando el
sistema de acceso colateral a puesto de trabajo, ya sea porque no hay candidatos
internos o ya sea por las propias características del puesto de trabajo.
Esta rápida caracterización de los sistemas de carrera y empleo era necesaria desde un
punto de vista conceptual, pero también aplicativo. En efecto, nada se entenderá del
sistema salarial en el empleo público colombiano ni menos aún de sus posibles soluciones
si no se parte de este esquema conceptual al que habrá que anudar después determinadas
respuestas metodológicas.
Ideas-fuerza:
1.- El sistema colombiano de empleo público de denomina de
“carrera administrativa”, pero se encuadra dentro de una
concepción rígida y primigenia del sistema de empleo.
2.- El sistema colombiano de empleo público no permite, por
interpretación de la Corte Constitucional la promoción
interna de un empleo inferior a otro inmediatamente
superior, por lo que no hay ningún tipo de movilidad
funcional interna ni por tanto movilidad salarial vertical.
Estructura del empleo público y sistema salarial en Colombia.
Apliquemos todo lo dicho al modelo colombiano de empleo público y proyectemos las
relaciones estrechas que existen entre estructura del empleo público y sistema de
compensaciones salariales.
20
Veamos, en grandes líneas, cuáles son esas relaciones entre estructura y sistema salarial:
La caracterización del modelo colombiano como “sistema de empleo” conlleva
necesariamente que las retribuciones se singularizan en relación con las funciones y
responsabilidades específicas de los puestos de trabajo o de los diferentes empleos.
La estructura actual del empleo público en cinco Niveles tiene unas importantes
consecuencias también sobre el sistema salarial. Como es harto conocido los Niveles
son los siguientes:
o Directivos
o Asesores
o Profesionales
o Técnicos
o Asistenciales
Esa estructura en niveles ya nos indica que hay dos primeros niveles (directivos y
asesores) que se encuadran, de conformidad con lo establecido en el artículo 125
de la Constitución (CP, en adelante), como empleos de libre nombramiento y
remoción (aunque en el nivel de asesores todavía conviven algunos empleados
públicos de carrera). Mientras que los tres siguientes se enmarcan en el sistema de
carrera administrativa (tales como los profesionales, técnicos y asistenciales).
Desde un enfoque de “movilidad salarial horizontal y vertical” tiene poco recorrido
abordar, como decíamos, esta cuestión en los Niveles Directivo y Asesor, pues el
período de permanencia en esos puestos de la organización es reducido o limitado
y, por tanto, se debieran buscar otros mecanismos de compensación salarial
diferentes en función del tipo de empleo y de las funciones anudadas al mismo, si
es que se quiere premiar salarialmente la gestión de la diferencia en alguno de esos
empleos.
En cualquier caso, la estructura de Niveles se despliega, a su vez, en un amplio
abanico de Grados Salariales. En realidad, como se trata de un Sistema de Empleo
(o de puestos de trabajo), cada Grado Salarial se corresponde con un empleo o
puesto de trabajo específico, que por lo común tiene varias o muchas dotaciones.
La diferenciación entre uno u otro empleo en cuanto a su ubicación en las escalas
de grados salariales dentro de cada Nivel, estriba, al menos desde una perspectiva
21
formal, en las funciones, responsabilidades y tareas, así como en las competencias
laborales, que cada empleo o puesto tenga asignadas.
Esa definición de funciones, responsabilidades y tareas, así como en su caso
competencias, se realiza a través de los Manuales de Funciones. La CP, en su artículo
122, establece el principio de que “no habrá empleo público que no tenga funciones
detalladas en la ley o reglamento”. Este principio solo cabe interpretarlo en el
sentido de que la ley o el reglamento son los instrumentos normativos que
establecen un marco de funciones, puesto que sería insólito en términos
comparados e irrazonable en aspectos operativos, que fuera el legislador o el poder
reglamentario quienes determinaran las funciones y competencias de los empleos
o puestos singularizados.
El sistema salarial en el empleo público colombiano está a todas luces atomizado,
pues los Grados Salariales que se encuadran en cada Nivel son muy numerosos y
difícilmente (por no decir que de forma imposible) se puede establecer una
correspondencia adecuada entre Funciones/Competencias del empleo y
Compensación salarial (Grado Salarial) atribuido a los mismos.
Así, la ecuación Funciones/Grado Salarial no tiene una traslación o aplicación
práctica en el plano del empleo público colombiano. Y roto en pedazos uno de los
elementos propios de la coherencia del modelo, el sistema de atribución de
funciones en relación con grados salariales se transforma en puramente formal y,
en no pocas ocasiones, en una solución falsa: los empleados públicos del mismo
Nivel en diferentes grados salariales hacen las mismas cosas. Por tanto, los “grados
salariales” que deberían diferenciar lo que el puesto o el empleo “hace”, no cumplen
ese papel; pues distintos empleos hacen las mismas cosas.
Pero, aparte del enunciado, otro de los problemas más graves que tiene la
vinculación entre empleo (puesto de trabajo)/grado salarial radica en la
multiplicación de Grados Salariales dentro de cada Nivel, lo que es viva muestra de
la multiplicación también de los Empleos Públicos o Puestos de Trabajo. Realmente,
el problema se debería observar de forma inversa: si hay tantos grados salariales
distintos es porque debiera haber funciones/competencias diferentes en cada
puesto de trabajo. Formalmente puede ser así, en la práctica –como se viene
insistiendo- no lo es en absoluto.
Una mirada rápida a los diferentes Grados Salariales de la Escala General en los
distintos Niveles nos daría este resultado:
22
NIVELES GRADOS SALARIALES (y asignaciones
mensuales)
DIRECTIVO 28 (de 2.378.000, GS 1, a 10.394.377
pesos, GS 28)
ASESOR 18 (de 2.320.884, GS 1, a 8.308,552
pesos, GS 18)
PROFESIONAL 24 (de 1.401.228, GS 1, a 5.804.101
pesos, GS 24)
TÉCNICO 18 (de 651.338, GS 1 a 2.151.650 pesos,
GS 18)
ASISTENCIAL 19 (de 616.000, GS 5, a 2.130.300
pesos, GS 26)
De ese cuadro se pueden extraer algunas rápidas conclusiones provisionales:
o La primera es contundente: la dispersión y atomización salarial es la regla del
modelo. Los Grados Salariales en su conjunto suman un total de 107 para
todo el empleo público colombiano (datos extraídos del Decreto número
199, de 7 de febrero de 2014).
o Salvo los Niveles de Asesor, Técnico y Asistencial, que tienen una
proliferación menor, aunque importante de Grados Salariales, los Niveles
Directivo y Profesional están muy fragmentados.
o Hay, es cierto, solapes retributivos entre algunos de los Grados Salariales de
los distintos Niveles, pero estos se producen en la parte baja de la horquilla,
a diferencia de lo que existe en otras escalas salariales comparadas (por
ejemplo, Chile).
o El resultado distorsionador de este sistema fragmentado de grados salariales
se puede detectar fácilmente: nos ofrece un panorama de un empleo público
atomizado en 107 puestos de trabajo o empleos, que, dada la discutible
interpretación de la Corte Constitucional del alcance del artículo 125 CP,
implica hasta el momento 107 puestos de entrada por concurso abierto a la
libre concurrencia en las entidades de la Administración Pública. Cualquier
23
“ascenso”, por consiguiente, requiere vehicularse a través de “un concurso
abierto”, lo que está plenamente reñido con la propia naturaleza de lo que
es un “ascenso” que se promueve en la misma organización y que recae, por
definición, exclusivamente entre personal de la propia organización.
o Pero, además de no basarse en unas funciones realmente distintas, esas
diferencias salariales entre uno y otro puesto o empleo con el
inmediatamente superior (grados salariales) son, en no pocas ocasiones, de
escasas decenas de miles de pesos, lo que conduce derechamente a un
sistema de movilidad salarial basado en dos principios que después serán
desarrollados: la petrificación del sistema salarial y la rigidez o dificultad
inherente al mismo para implantar un sistema de movilidad salarial sobre
parámetros razonables, modernos y adecuado al desarrollo profesional de
los empleados públicos.
o A todo ello cabe añadir que, junto a los Grados Salariales de esta Escala
General por Niveles Jerárquicos, se suman un amplio número de excepciones
o supuestos singulares que prevén una arquitectura de grados salariales que
se diferencia (se ha ido diferenciando) del patrón común o de la escala
general de salarios.
o Colombia se convierte, así, en uno de los países de la Región que tiene un
empleo público más petrificado y rígido en lo que a movilidad salarial de
refiere, sobre todo si se compara con el existente en otros países avanzados
de la Región, que promueven sobre todo la movilidad salarial vertical a través
de concursos internos entre empleados públicos (Chile, Perú, Uruguay, etc.).
o Pero, además, Colombia es, sin duda, uno de los países que tiene las
estructuras de grados salariales (y, por tanto, de empleos) más atomizada de
la Región. Uruguay tenía un modelo de cargos y categorías irracionalmente
fragmentado (fruto, al igual que Colombia, de un proceso histórico de
construcción de su función pública), pero está en proceso de corregirlo y
rectificarlo a partir de la Ley funcionarios públicos de la Administración
Central de 2013. Las tendencias internacionales ya consolidadas van
encaminadas a “aplanar” las estructuras de niveles jerárquicos de puestos
de trabajo y, asimismo, los Grados salariales.
No cabe duda que estas conclusiones provisionales deben ser puestas en relación inmediata
con lo que seguidamente se tratará en relación con las singularidades del sistema salarial
colombiano en lo que afecta a la (pretendida) Movilidad salarial (horizontal y vertical). Y, en
24
sí mismas ya nos dan una primera pista sobre la necesidad objetiva que tiene el Gobierno
de Colombia de promover una racionalización de un sistema salarial (trasunto de un sistema
de empleos) que no puede hipotecar la competitividad institucional de la Administración
pública colombiana ni dejar de promover el desarrollo profesional de sus empleados
públicos en consonancia con unas expectativas reales y efectivas de movilidad salarial en el
empleo público.
Y estas reflexiones finales nos conducen derechamente a un breve análisis del sistema
salarial en el empleo público colombiano.
Ideas-fuerza:
1.- El sistema de grados salariales en el empleo público colombiano
ofrece un alto grado de atomización en consonancia con la
dispersión de empleos existente, que no se corresponde con una
diferenciación de funciones ni tampoco con un distinto nivel de
competencias.
2.- La rigidez de modelo se acentúa porque la Corte Constitucional
ha interpretado que “los ascensos” solo se pueden hacer por
concurso abierto no permitiendo –a diferencia de la inmensa
totalidad de modelos comparados- su articulación por
procedimientos de promoción interna.
El marco normativo-institucional del sistema y de la movilidad salarial en el empleo
público colombiano
El marco normativo institucional del sistema retributivo y de la movilidad salarial en el
empleo público colombiano está, por tanto, condicionado estrechamente por el modelo
estructural existente (puestos de trabajo o empleo), así como por la atomización de los
grados salariales (y, por consiguiente, también de la propia estructura de empleos).
De hecho, puede hablarse, sin riesgo alguno a caer en el error, que el sistema actualmente
vigente en materia estructural y retributiva hace plenamente irrealizable (o si se prefiere,
impide materialmente) la incorporación de un sistema de movilidad salarial que se asiente
conjuntamente sobre su dimensión vertical y horizontal.
Se objetará a lo anterior que el sistema prevé una modalidad de ascensos por concurso.
Pero esto no es, propiamente hablando, ningún sistema de movilidad vertical, puesto que
el empleado público debe concursar en procedimientos abiertos (“debe salir de la entidad”
para competir con el resto de posibles candidatos externos al empleo público), lo cual
transforma al sistema en una modalidad especifica de selección de empleados públicos,
25
pero nunca de promoción profesional. No puede hablarse, en puridad, que este sea un
sistema “de ascenso”, sino de “reclutamiento o selección”.
Del mismo modo tampoco hay en estos momentos ningún tipo de movilidad horizontal, si
por tal se entiende la diferenciación salarial en el puesto a través de las asignaciones
básicas, basada por tanto en esa “gestión de la diferencia”.
La única opción, tal como se propone por el DAFP, sería introducir una “prima de movilidad
salarial” fuera del sistema de asignaciones económicas básicas; esto es, que se sume a la
asignación básica mensual mediante un porcentaje según un sistema de categorías, pero
que no tenga la condición de “salario”. Este modelo, auspiciado en algún borrador de
Decreto del DAFP elaborado en la legislatura pasada, puede ofrecer una salida aparente al
problema de la movilidad salarial, pero no resuelve los problemas de fondo del modelo,
más bien los incrementa al añadir un nuevo elemento de complejidad al ya de por sí
complejo sistema retributivo en el empleo público colombiano, así como por los fuertes
impactos fiscales que el mismo puede tener.
Pero, antes de entrar en el detalle sobre cómo se estructura el sistema salarial y en qué
medida permite o no la movilidad salarial (aspecto que ya hemos adelantado que no está
reconocido en la actualidad), sí que conviene adentrarse en cuáles son los principios de este
sistema retributivo en el actual marco normativo colombiano. A saber:
La CP prevé, en su artículo 53 una garantía de “remuneración mínima vital y móvil
proporcional a la cantidad y calidad del trabajo”. Sin entrar ahora en el plural alcance
de esa expresión, sí cabe decir que, desde un plano de los principios, en el empleo
público colombiano no se satisface el segundo elemento de esa noción, puesto que
“la remuneración móvil” está plenamente ausente de la estructura retributiva y de
los conceptos que a la misma se anudan.
La CP, en su artículo 125, también establece que el ingreso y ascenso a los cargos de
carrera “se hará previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley
para determinar los méritos y calidades de los aspirantes”. A diferencia de lo que
ocurre en la práctica totalidad de los sistemas de empleo público comparados, la
Corte Constitucional ha llevado a cabo una interpretación restrictiva y
descontextualizada de la posibilidad de materializar “los ascensos”, puesto que
obliga a que estos se vehiculen a través de pruebas selectivas abiertas y no haciendo
efectivo el principio de promoción profesional de los empleados públicos que
acrediten los requisitos y competencias exigidos para el desempeño del puesto de
trabajo del empleo. Esta lectura singular de la Constitución colombiana no solo
implica una rigidez inusitada del modelo de empleo público (inexistente, insistimos,
en otros países del entorno comparado), con costes económicos elevadísimos y
26
vivas muestras de ineficiencia del modelo, sino que además castra literalmente
cualquier recorrido para hacer efectivo un sistema de movilidad salarial en el
empleo público.
Sin embargo, la propia CP ofrece al Poder Ejecutivo válvulas de escape o soluciones
de corte institucional para arreglar cabalmente una situación que bien se puede
calificar (ya en 2015) como insostenible. En efecto, en el artículo 189 de la CP,
numeral 14, se prevé una regla que atribuye al Poder Ejecutivo la facultad de “crear,
fusionar o suprimir conforme a la ley, los empleos que demande la administración
central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos”. Esta
atribución debe encuadrarse en la potestad de auto-organización que todo Poder
Ejecutivo dispone en relación con su Administración Pública y, en particular, con su
propio empleo público. La “creación, fusión o supresión” de los empleos, siempre
de acuerdo con lo que establezca la Ley, es una competencia atribuida al Poder
Ejecutivo. Nada impediría su uso, siempre que se justifique o se motive por qué se
lleva a cabo, por ejemplo, un proceso de racionalización o simplificación de empleos
públicos.
Pero, desde una perspectiva salarial (distanciada, por tanto, de la dimensión
estructural antes enunciada), la CP es todavía más explícita, ya que en el numeral 19
de ese mismo artículo 189 atribuye al Poder Ejecutivo la facultad de “dictar las
normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno para, por ejemplo, “fijar el régimen salarial (…) de los
empleados públicos”. No cabe duda de que esa facultad del Gobierno de “dictar
normas generales” está condicionada por “los objetivos y criterios”, pero tampoco
cabe dudar que si esos objetivos y criterios se formulan como principios y no como
reglas (lo cual es la lectura constitucional “adecuada”), el margen de actuación del
Poder Ejecutivo es ciertamente amplio a la hora de definir o de redefinir ese régimen
salarial de los empleados públicos y hacerlo más acorde o alineado a los principios
constitucionales, concretamente a la noción constitucional de “remuneración
móvil” prevista en el artículo 53 CP. Nada debería impedir, en principio, una apuesta
gubernamental que fuera dirigida al fin de diseñar, fomentar e impulsar
normativamente sistemas de desarrollo profesional que implicaran la implantación
de sistemas de movilidad salarial horizontales y verticales. Todo ello, obviamente,
en el marco de la Ley.
Y ese marco normativo legal, en el que debe actuar necesariamente el Poder
Ejecutivo, viene representado por la Ley 4ª, de 18 de mayo de 1992. Se trata de una
27
Ley aprobada poco después de la CP y que, de acuerdo con esta, establece una serie
de principios entre los cuales conviene destacar los siguientes:
o Se reitera la previsión de que “el Gobierno Nacional, con sujeción a las
normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial
y prestacional de los empleados de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera
que sea su sector, denominación o régimen jurídico (artículo 1, a).
o Por su parte, en el importante artículo 2 se prevén una serie de objetivos y
criterios que el Gobierno debe tener en cuenta cuando lleve a cabo la fijación
del régimen salarial y prestacional del empleo público. Y entre ellos cabría
destacar aquí (por sus conexiones mediatas o inmediatas con la movilidad
salarial) los siguientes:
El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado. En
ningún caso, se añade, podrán desmejorar sus salarios y condiciones
sociales. Este criterio u objetivo establece, de acuerdo con la
interpretación dominante de la Corte Constitucional, un límite
efectivo a la redefinición del sistema salarial y a la implantación de
una movilidad salarial en el empleo público, ya que debe garantizarse
las condiciones salariales de carácter individual que tenga cada
empleado público. Sin duda se trata de una limitación de enorme
rigidez.
El respeto de la carrera administrativa y la ampliación de su
cobertura. Cabe plantearse cómo se ha de interpretar el alcance de
ese objetivo, puesto que una interpretación adecuada de la noción
“carrera administrativa”, así como de la expresión “ampliación de su
cobertura”, debería venir acompañada de un sistema de “movilidad
salarial” que hiciera plenamente efectivo el desarrollo profesional y
salarial del empleado público.
La modernización, tecnificación y eficiencia de la administración
pública. Aspectos todos ellos, sobre todo los relativos a
modernización y eficiencia, que ampararían perfectamente la
inserción de un sistema de movilidad salarial en el empleo público
colombiano, pues con esa medida se homologaría el sistema
existente en la actualidad con el que rige en los países más avanzados
del entorno de la Región y, asimismo, en las democracias avanzadas,
28
obteniéndose una mayor eficiencia en lo que afecta al gasto público,
como después se dirá.
Relacionado directamente con el punto anterior, se encuentra el
objetivo o criterio de “utilización eficiente del recurso humano”.
Reitera una idea ya sancionada en el punto anterior, pero la concreta
al ámbito de actuación del empleo público. También sin duda se
puede considerar que un sistema de movilidad salarial representaría
esa utilización eficiente de tales recursos.
Asimismo se cita como criterio u objetivo “la competitividad,
entendida como capacidad de ajustarse a las condiciones
predominantes en las actividades laborales”. Una interpretación de
ese enunciado nos conduce derechamente (a pesar de su notable
imprecisión) a las competencias laborales que debe acreditar un
empleado público y cuya conexión con un modelo de movilidad
salarial son obvias.
La racionalización de los recursos públicos. Este criterio u objetivo
ordena como principio una adecuación de la fijación del régimen
salarial y prestacional de los servidores públicos que esté inspirada
en tal meta. La introducción en el modelo de empleo público
colombiano de un sistema de movilidad salarial debe tener en cuenta
este criterio, siendo perfectamente justificable que la inserción del
mismo conlleve una racionalización de los recursos públicos, siquiera
sea a medio/largo plazo.
El nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus
responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño. Tal
como se dirá, este criterio debe ser relacionado con lo establecido en
el artículo 3 de esta misma Ley. Lo que exige la Ley es una
correspondencia entre nivel del cargo, funciones, responsabilidades
y “calidades” (requisitos, exigencias y competencias) con el régimen
salarial que se determine. Mientras esto se cumpla no cabe poner
ningún tipo de objeción.
También se prevé como criterio “el establecimiento de rangos de
remuneración para determinados niveles” (probablemente cuando
se aprobó esta Ley la determinación de niveles era distinta a la actual)
29
de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva. Este criterio
actúa, asimismo, como límite, dado que establece una regla en virtud
de la cual cualquier redefinición del régimen salarial está
condicionada a la existencia de “rangos de remuneración” (esto es,
distintos grados salariales) en cada Nivel. Pero, en ningún caso,
determina ni cuántos hayan de ser ni que profundidad deba tener esa
determinación. Solo exige que sean más de uno. En todo caso, este
criterio se debe interpretar dentro del conjunto de objetivos y
criterios establecidos en este artículo 3 y nunca de forma aislada.
Y, en fin, un objetivo de suma importancia para hacer efectiva la
movilidad salarial es, sin duda, el de “la adopción de sistemas de
evaluación y promoción basados en pruebas generales y/o
específicas”. La Ley añade que “en el diseño de estos sistemas se
tendrán en cuenta como criterios: la equidad, productividad,
eficiencia, desempeño y la antigüedad.
Ni qué decir tiene que las leyes han de interpretarse de acuerdo con
la realidad social y el momento en que han de ser aplicadas. El
sistema de evaluación del desempeño que dibuja esta Ley es
ciertamente caduco, puesto que basa la aplicación de la herramienta
de gestión sobre la realización de pruebas generales y/o específicas,
pero esa referencia ha de ser interpretada adecuadamente en el
contexto de la Ley y del propio modelo de empleo público: la
realización de tales pruebas está estrechamente unida con la idea-
fuerza de “promoción (profesional)”. Esta es una noción nuclear para
interpretar ese inciso, estableciendo además una llamada al Poder
Ejecutivo para que remueva los obstáculos que impidan o dificulten
esa promoción (profesional). La implantación de un sistema de
movilidad salarial en el empleo público colombiano debería tener
como eje de actuación central la adopción de un sistema que
promueva la promoción (profesional) de los empleados públicos.
Esa promoción (profesional), tal como prevé el propio enunciado de
la Ley, está ligada al diseño y desarrollo de la evaluación del
desempeño, que actúa como “prius” o exigencia previa para objetivar
tal promoción, pero que se complementa con las “pruebas generales
o específicas” que se puedan desplegar. En cualquier caso, el sistema
de evaluación del desempeño previsto en esta Ley hay que leerlo de
30
forma acorde con los postulados constitucionales y, en particular,
con lo previsto en la Ley 909. Por consiguiente, hay que adoptar con
todas las cautelas los criterios que se anudan a tal evaluación del
desempeño, dado que alguno está muy distante de la configuración
actual de lo que es un sistema moderno de evaluación del
desempeño (por ejemplo, el criterio de “la antigüedad”), mientras
que el resto (equidad, productividad, eficiencia y desempeño, a pesar
de su reiteración) sí que podrían ser enmarcados en un modelo de
evaluación de desempeño más o menos vigente (aunque faltarían
algunos criterios adicionales para redondear su finalidad).
En cualquier caso, esta referencia dual a los objetivos de adoptar
sistemas de evaluación y promoción basados en sistemas de
evaluación y promoción, permiten un amplio recorrido para
implantar un sistema de movilidad salarial en el empleo público
colombiano, pues en última instancia son los elementos nucleares
que pueden basar las diferencias que se planteen en el sistema
retributivo, sin perjuicio de que se pueden utilizar otros instrumentos
para hacer efectiva esa diferenciación de regímenes salariales. La Ley
cita “las pruebas generales o específicas”, pero puede haber otros
muchos complementarios.
o El artículo 3, por su parte, establece una regla a la que ya hemos hecho
referencia y que posteriormente retomaremos: “El sistema salarial de los
servidores públicos estará integrado por los siguientes elementos: la
estructura de los empleos, de conformidad con las funciones que se deban
desarrollar y la escala y tipo de remuneración para cada cargo o categoría de
cargos”. Esta regla comporta que el sistema salarial deba estar integrado
necesariamente por una serie de elementos tasados y mínimos. A saber:
La estructura de los empleos, de conformidad con las funciones que
deban desarrollar.
Escala y tipo de remuneración para cada cargo o categoría de cargos.
o Como puede observarse, en la relación anterior, al igual que se hiciera en el
artículo 2, se relaciona estrechamente sistema salarial con la estructura del
empleo público, pues ambas dimensiones del problema están
estrechamente imbricadas, tal como se ha visto. Aunque hay algo de
31
desorden en el enunciado normativo, bien se puede advertir que existe una
secuencia lógica en tal norma, que sería la siguiente: la estructura de los
empleos (Nivel, denominaciones o cargos) tiene que obedecer
necesariamente como presupuesto a “las funciones que se deban
desarrollar”. Y todo ello se plasma objetivamente en un sistema salarial
adecuado a esa estructura (escala retributiva a partir de los diferentes grados
salariales y tipo de remuneración). Pero ese sistema salarial, por lo que a
movilidad respecta, debe estar inspirado en los objetivos y criterios del
artículo 2 antes expuestos.
o Por último, la Ley prevé asimismo que los aumentos que decrete el Gobierno
Nacional conforme a este artículo, producirán efectos fiscales a partir del
primero de enero del año respectivo.
De la simple lectura de esa Ley se puede advertir con claridad meridiana que,
respetando esos criterios y objetivos, así como las escasas reglas que allí se
contienen, el Poder Ejecutivo puede perfectamente diseñar “ex novo” un régimen
salarial para los empleados públicos colombianos que se asiente en los parámetros
de un modelo de movilidad salarial, tanto desde la perspectiva horizontal (de
profundización en el desarrollo profesional del puesto de trabajo mediante la
acreditación de los requisitos o exigencias, así como de las competencias que se
prevean), como vertical (mediante un sistema de ascensos a los empleos
inmediatamente superiores por medio de promoción interna mediante la
superación de las pruebas generales y específicas que así se establezcan).
Tal como se puede comprobar, la determinación del régimen salarial en el empleo público
colombiano se confía al Poder Ejecutivo, siempre de acuerdo con los objetivos y criterios
que establezca de forma general la Ley marco. Por consiguiente, ese régimen salarial, al
menos en su configuración explícita, no tiene una reserva de ley, por lo que el modelo
colombiano en este punto es ciertamente flexible y permite adoptar decisiones normativas
por la vía reglamentaria. Este es uno de los grandes atributos del actual modelo.
Y ello explica que la Ley 909 de 2004, por la cual se expiden normas que regulan el empleo
público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones, no
prevea ninguna regulación al respecto del régimen salarial. Pero tanto en la regulación de
algunos principios de tan importante norma (por ejemplo, en su artículo 2, especialmente
en su apartado 3 y en sus letras b), c) y d), se recogen determinadas previsiones que tienen
perfecto encaje en la construcción de un régimen de movilidad salarial en el empleo público.
32
Particularmente importante de esta Ley es, a nuestros efectos, la regulación de la estructura
del empleo público, recogida en el Título III. Allí se prevé, por ejemplo, la regla de que, en
el ámbito de los cuadros funcionales de empleos, “el acceso, ascenso, el sistema retributivo
y la capacitación de los empleados públicos de carrera se podrán llevar a cabo, en su caso,
en el cuadro funcional de empleos”. Una excepción al sistema general que debería
generalizarse, pues en este ámbito sí que se puede hacer efectiva tanto la movilidad salarial
horizontal como vertical. La Corte Constitucional ha avalado recientemente “los concursos
de ascenso cerrados” (reiteramos que “el ascenso” por definición siempre es cerrado). Y tal
vez debería explorarse en qué medida la doctrina jurisprudencial contenida en la sentencia
C-034 de 2015, como ha recordado el Acta Final del Acuerdo de Negociación Colectiva
suscrito en Bogotá el 11 de mayo de 2015, es trasladable a todos los supuestos de empleos
generales.
También tiene especial impacto en el tema de la movilidad salarial la regulación que lleva a
cabo la Ley de la evaluación dl desempeño, por sus conexiones directas con el régimen
retributivo en cuanto que se compensa salarialmente de forma distinta a quien desarrolla
las tareas de modo diferente. La gestión de la diferencia debe asentarse sustantivamente
(no necesariamente de forma exclusiva) en los resultados de la evaluación del desempeño.
No se trata en estos momentos de llevar a cabo un análisis exhaustivo del marco normativo
que regula el régimen salarial de los empleados públicos, puesto que no es necesario a los
efectos del presente producto de Consultoría. Únicamente, además de las normas antes
expuestas sí que puede ser oportuno traer a colación algunas disposiciones normativas que
marcan actualmente el terreno de juego desde la perspectiva del análisis del régimen
salarial. Entre estas normas cabe resaltar las siguientes:
El Decreto 1042 de 1978, de 7 de junio, que regula (en lo que está vigente) el
sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios y otras
entidades públicas. Aparte de los distintos componentes salariales que allí se
regulan, resulta de importancia la regulación relativa a la creación y supresión de
empleos, de la conformación de las plantas de personal (en su más amplio sentido),
así como, entre otros aspectos, las reglas para la modificación de tales plantas. En
lo que esté vigente, este Decreto deberá ser tenido en cuenta para el proceso de
implantación de un régimen de movilidad salarial que se desarrolla en el siguiente
epígrafe.
También cabe resaltar el contenido del Decreto 1045 de 1978, por el cual se fijan
las reglas generales para la aplicación de las prestaciones sociales de los empleados
públicos. El régimen salarial de los empleados públicos en Colombia se compone de
tres elementos: a) el concepto salario; b) las prestaciones sociales; y c) el factor
salarial. Dentro del segundo apartado, las prestaciones sociales, se incluyen algunas
33
que en otros sistemas retributivos comparados (por no decir en la práctica
totalidad) o tienen la consideración de retribuciones (como es el caso, la prima de
vacaciones o de la prima de navidad) o son ajenas al sistema retributivo del
empleado público ya que están insertas en un régimen de jubilación o de pensiones
(pensión vitalicia de jubilación o pensión de retiro por vejez). Pero este es un
aspecto adjetivo en relación con el objeto de la Consultoría y, por tanto, no se
desarrollará en este documento.
Notable importancia tiene el Decreto 770 de 2005, de 17 de marzo, por el cual se
establece el sistema de funciones y de requisitos generales para los empleos
públicos correspondientes a los niveles jerárquicos pertenecientes a los organismos
y entidades del Orden Nacional, a que se refiere la Ley 909 de 2004. En este
importante Decreto se regula la “noción de empleo” (artículo 2), los “niveles
jerárquicos de los empleos”, la naturaleza general de las funciones según niveles
jerárquicos (artículo 4), las competencias laborales (artículo 5) y las
denominaciones y requisitos especiales (artículo 6). El modelo está muy atado a las
titulaciones académicas y a la experiencia (entendida esta en un sentido exclusivo
de permanencia previas en determinadas actividades y, por tanto, de mero
transcurso del tiempo o de antigüedad). Los requisitos de estudios y de experiencias
(artículo 5.2) cabe entenderlos en esta clave. Mientras que en el ámbito de las
competencias se vuelve a insistir en “estudios y experiencia”, lo cual es un dato
formal más que una acreditación de conocimientos, que deberían ser evaluados en
el acceso o selección de los candidatos a los diferentes empleos. Obviamente, al
tratarse de Niveles Jerárquicos, la articulación de la titulación educativa como
presupuesto para el acceso puede tener sentido y nada cabe objetar al respecto.
Las observaciones se pueden formular en lo que respecta a la proyección de tales
requisitos de titulaciones o experiencia para el acceso a los diferentes empleos y
para determinar las diferencias de grados salariales entre ellos, pues en estos casos
el elemento determinante de la distinción debería ser exclusivamente las funciones
o responsabilidades establecidas en el pertinente Manual o, en su caso, las
competencias determinadas como elemento de predicción del éxito en la gestión
de un determinado empleo o puesto de trabajo.
También cabe traer a colación el Decreto 2489 de 2006, de 25 de julio, por el cual
se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos públicos de
las instituciones pertenecientes a la Rama Ejecutiva. Este Decreto establece, en
efecto, la nomenclatura y clasificación de empleos, particularmente la
Denominación del Empleo por Niveles jerárquicos, el Código asignado a cada
34
denominación y la banda de grados salariales que tiene cada Empleo. La
importancia de este Decreto radica en que para cualquier proceso de simplificación
de grados salariales como consecuencia de un nuevo diseño que conlleve la
implantación de un sistema de movilidad salarial, es necesario tener en cuenta
sobre todo la horquilla de grados salariales que se les asignan a cada empleo, pues
en cualquier proceso de racionalización de los regímenes salariales se deberán
respetar –de acuerdo a una doctrina constante de la Corte Constitucional- los
“derechos adquiridos”, sin que ello implique en ningún caso desmejorar sus salarios
y prestaciones sociales. Por consiguiente, esos grados salariales que cada empleado
tenga asignados representan el mínimo sobre el cual se debe llevar a cabo un
proceso de implantación del régimen de movilidad salarial, debiéndose tener en
cuenta los grados de las diferentes horquillas existentes en cada empleo. Si se
llevara a cabo el proceso de implantación del régimen de movilidad salarial que
seguidamente se propone, se debería modificar completamente este Decreto,
sobre todo en lo que afecta a la estructura de grados salariales para cada empleo.
Y, en fin, el Decreto número 199 de 214, de 7 de febrero, antes citado, tiene interés
porque determina las asignaciones básicas mensuales de las escalas de empleos de
las distintas entidades públicas. En él se visualiza de forma clara y precisa la
fragmentación de empleos por niveles jerárquicos y la correlativa atomización del
régimen salarial resultante. A estos grados salariales diferenciados por Niveles
Jerárquicos hay que sumar un buen número de Decretos que fijan escalas salariales
(grados salariales) especiales para determinadas entidades, con diferencias
sustantivas entre unos y otros casos.
Ideas-fuerza:
1.- La determinación del régimen salarial de los empleados
públicos es competencia del Poder Ejecutivo, debiendo
ajustarse su ejercicio a las normas generales que a través de
una Ley marco establezcan los objetivos y principios de ese
régimen.
2.- Este sistema de determinación del régimen salarial
implica que el modelo colombiano en este punto es de una
notable flexibilidad, lo que permite, en principio, establecer
un régimen de movilidad salarial siempre que se respeten
tales objetivos y criterios establecidos por la Ley.
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Propuestas de implantación de un régimen de movilidad salarial por parte de diferentes
unidades o direcciones de la DAFP: breve referencia.
Tampoco es cuestión de reproducir en estos momentos con detalle o minuciosidad cuáles
son las diferentes propuestas que se han esbozado en los últimos años con la pretensión de
resolver un problema que se encuentra enquistado en el empleo público colombiano: la
inexistencia de un régimen de movilidad salarial.
Este enquistamiento, tal como se ha dicho, no solo tiene como consecuencia una serie de
costes de oportunidad por su no implantación, también tiene altos impactos económico-
financieros (fiscales) y, en particular, el incumplimiento de principios constitucionales y
legales que debieran inspirar el régimen retributivo de los empleados públicos (por ejemplo,
las retribuciones “móviles”, así como la promoción de tales empleados públicos).
Por consiguiente, resultaría necesario, con el fin de fortalecer el sistema institucional del
empleo público colombiano y reparar definitivamente algunos desajustes que en ese
ámbito se producen, implantar de forma definitiva algún sistema de régimen retributivo de
movilidad salarial que compense a los empleados públicos no solo por lo que son o por lo
que hacen, sino también por cómo lo hacen.
A tal efecto, el DAFP ha llevado a cabo una serie de estudios y propuestas que
sintéticamente se pueden exponer del siguiente modo:
1.- Borrador de Decreto elaborado por el DAFP por el cual se establece una prima de
movilidad salarial para los servidores públicos de la Rama Ejecutiva.
Ya ha sido citado en pasajes anteriores de este Documento, pero a efectos expositivos
conviene, tal vez, recordar cuáles son los rasgos distintivos de esta propuesta de la que solo
tenemos constancia documental, ya que procede de mandatos anteriores a la actual
Legislatura y como tal no nos ha sido explicado.
En grandes líneas esos rasgos serían los siguientes:
La propuesta de regulación parte de los objetivos y criterios establecidos en el
artículo 2 de la Ley 4ª de 1992, concretamente de la eficiencia, competitividad y
adopción de sistemas de evaluación y promoción basados en pruebas generales o
específicas.
Su objeto es crear una prima de movilidad salarial a favor de los servidores públicos
vinculados en entidades y organismos de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional.
La prima se fija como reconocimiento por la permanencia laboral del servidor
público en el mismo empleo. Y no implica cambio de empleo del cual sea titular el
beneficiario.
36
Se reconocerá una sola vez por cada vigencia fiscal y no constituye, a ningún efecto,
factor salarial o prestacional.
Para su gestión y reconocimiento la prima de movilidad se articula a través de
cuatro categorías (A, B, C y D) en cada uno de los grupos salariales previstos en las
plantas de empleos de las entidades de la rama Ejecutiva.
A partir de la entrada en vigencia de ese Decreto, los destinatarios de la prima
salarial se harán parte de una de las categorías de referencia, incorporándose
inicialmente a la categoría de referencia A.
El uso de las categorías de referencia implica que estas podrán ser usadas
adicionalmente para determinadas finalidades (artículo 7).
Se establece un monto de la prima de movilidad salarial que se corresponde al 50
% de la asignación básica mensual para los empleados de la categoría B, 75 % para
los de la categoría C y 100 % para los de la categoría D. En la categoría A no habrá
prima de movilidad salarial.
Se determinan, asimismo, una serie de requisitos para acceder a la categoría y qué
procedimiento se debe cumplir con el fin de cambiar de categoría, entre los que
destacan los siguientes:
o Haber obtenido calificación sobresaliente en la última evaluación ordinaria
o No haber sido sancionado disciplinariamente en los últimos tres años.
o Tener un mínimo de permanencia de 3 años en el empleo en la
correspondiente categoría de referencia
o Obtener una calificación mínima aprobatoria del setenta por ciento (70 %)
en la prueba de conocimiento institucional.
A todo lo anterior se añade que el cambio de categoría requiere, asimismo, obtener
una calificación sobresaliente en el último periodo del desempeño laboral.
Posteriormente se regula la prueba de conocimiento, su contenido, mínimo
aprobatorio y sistema de reclamaciones.
Al margen del alto grado de coincidencia que tiene esta propuesta con alguna otra que
luego se expondrán, y sin afán de llevar a cabo un análisis detenido de la misma, se pueden
establecer las siguientes Ventajas e Inconvenientes, a juicio de este Consultor.
37
Ventajas:
1. Este sistema de movilidad salarial no tiene dificultad alguna de orden legal para su
encuadre en el régimen salarial vigente y en la estructura de empleos existente.
2. Su aplicación puede ser inmediata, pues no requiere especiales modificaciones de
ningún tipo en lo que afecta a los Manuales de funciones como tampoco a otros
elementos estructurales que se dejan incólumes (grado salarial, etc.).
3. Los requisitos exigidos para el cambio de categoría son claros (más bien de
naturaleza formal) y pueden ser aplicados sin especiales dificultades, salvo en lo que
pueda afectar a un cambio de modelo en la evaluación del desempeño y lo que tenga
que ver con el desarrollo de la prueba de conocimiento institucional.
Inconvenientes:
1. Este modelo de prima salarial petrifica el actualmente atomizado sistema de
empleos y de grados salariales, no representando ningún cambio de modelo sino
todo lo contrario.
2. La entrada a los empleos seguiría siendo la misma (concurso abierto) y
estructuralmente no se notaría ninguna ventaja o beneficio concreto.
3. El régimen salarial se complejiza superlativamente, al seguir existiendo los mismos
grados salariales y tres categorías retributivas (prima de movilidad) en cada grado
salarial, por lo que el abanico salarial se multiplicaría por tres abarcando a más de
trescientas posiciones salariales en la estructura de puestos.
4. El monto porcentual anual por el que se articula la prima de movilidad (50 %, 75 %
y 100 %, en función de la categoría a la que se acceda), conllevaría en el caso de
aplicarse un impacto fiscal insostenible para la Hacienda Pública colombiana, pues
si no se gestiona de forma drástica la diferencia y se aplica con cierto automatismo
la adquisición de las categorías, conllevaría que el transcurso de tres años el gasto
público por nómina de los empleados públicos colombianos ascendería el 50 %
mientras que a los 9 años sería el doble, coincidiendo estas inasumibles subidas en
tres ejercicios presupuestarios distintos (a los 3, 6 y 9 años).
5. Faltarían por concretar muchos detalles en torno a la gestión puntual del modelo,
que no parece simple; lo cual podría conllevar que una gestión compleja (por
ejemplo, en los ámbitos de gestión de la evaluación del desempeño o de las pruebas
de conocimiento) tuviera costes indirectos sobre la propia organización. Como
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venimos insistiendo, si el modelo no se asienta en una real y auténtica gestión de la
diferencia, el automatismo y la generalización de la prima de movilidad podrían
tener efectos demoledores desde el punto de vista fiscal, obligando al Poder
Ejecutivo a consignar cantidades ingentes de dinero para hacer frente a ese sistema
de movilidad salarial.
2.- Propuesta de movilidad salarial sin cambio de empleo (marzo de 2015), planteada por
la Dirección Jurídica de la Función Pública
Por su parte, la Dirección Jurídica del DAFP nos presentó su propuesta de movilidad salarial.
Realmente es la misma que la primeramente analizada, aunque con una serie de
matizaciones incorporadas en el documento que se nos entregó de marzo de 2015. Y se
puede concretar en los siguientes aspectos:
Objeto: “La propuesta consiste en establecer una prima de movilidad salarial a favor
de los servidores públicos vinculados en entidades y organismos de la Rama
Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional”.
Las características de este modelo de “prima de movilidad salarial” serían:
o No implica cambio de empleo
o Es una movilidad salarial horizontal y gradual
o Corresponde a un porcentaje de la asignación básica mensual
o Se cambia de categoría por el cumplimiento de requisitos y condiciones
o Todos los servidores públicos ingresan en la misma categoría
independientemente del tiempo de servicio
o La categoría determinará el valor de la prima de movilidad salarial
o Se cancelará una vez al año.
o Se mantiene la prima de movilidad mientras permanezca en la misma
categoría
o Si no cumple requisitos no cambia de categoría y pasado un año se podrá
solicitar nuevamente el cambio respectivo.
o Aplica para los empleados de carrera y con nombramiento provisional.
Los requisitos para el cambio de categoría serían los siguientes:
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o Haber obtenido calificación sobresaliente en la última evaluación ordinaria
del desempeño laboral, sea empleado de carrera o provisional.
o No haber sido sancionado disciplinariamente en los últimos tres aos de
servicio
o Tener un mínimo de permanencia de tres años en el empleo en la
correspondiente categoría de referencia
o Obtener una calificación mínima aprobatoria del 70 por ciento en la prueba
de conocimientos y aptitudes
o Se ingresa en la categoría A y en esta se debe acreditar el tiempo de
permanencia para cambio a la categoría siguiente.
La pérdida de la prima de movilidad salarial se daría en los siguientes supuestos:
o Cuando el empleado cambie de empleo, por razones diferentes al traslado o
a la incorporación, hará parte de la Categoría A para fines de cumplimiento
de los requisitos para ser beneficiario de la prima de movilidad salarial.
o La pérdida de los derechos de carrera, aunque conserve su vinculación
laboral con el Estado, excluirá al empleado como beneficiario de la prima de
movilidad salarial.
La aplicación de las Categorías y Porcentajes en relación con la prima citada se
pueden observar en el siguiente Cuadro:
CATEGORÍAS PORCENTAJES
CATEGORÍA “A” Todos los empleados inician en esta
categoría
CATEGORÍA “B” Del 10 al 40 % de la asignación básica
mensual del respectivo empleo
CATEGORÍA “C” Del 40 al 70 % de la asignación básica
mensual del respectivo empleo
CATEGORÍA “D” Del 70 al 100 % de la asignación básica
mensual del respectivo empleo
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Tal como se puede comprobar, aunque en esta Propuesta no se nos diga expresamente,
resulta obvio que se mantienen todos y cada uno de los Grados Salariales existentes en la
actualidad, lo cierto es que implícitamente se parece aceptar el statu quo en materia de
empleos y grados salariales, por lo que, de ser así, los paralelismos con la propuesta primera
antes analizada son notables. De tal modo que, con las precisiones que seguidamente se
dirán, cabe extender a esta Propuesta las Ventajas e Inconvenientes que antes se exponían.
El fondo de la Propuesta sigue girando en torno a una “prima de movilidad salarial” que se
articula a través de cuatro categorías (aunque solo tres con efectos de compensación
retributiva real), ofreciendo un esquema en sus características y requisitos que muestra
muchas similitudes con la propuesta anteriormente expuesta.
No obstante, esta Propuesta introduce algunas modificaciones puntuales que conviene
resaltar:
La primera es que de modo acertado excluye de la aplicación de tal prima a los
directivos y asesores, pues al ser estos empleos de libre nombramiento y remoción
difícilmente se pueden dar las condiciones objetivas temporales para que la citada
prima se aplique.
Consecuencia de lo anterior es que esa prima de movilidad, al proyectarse en el
tiempo, solo podría ser aplicada a los empleos de carrera administrativa, lo cual es
plenamente coherente con el modelo final que se expondrá.
Del mismo modo, extiende la aplicabilidad de la prima salarial a los empleados
públicos con nombramiento provisional. Este puede ser un aspecto polémico, pues
sin duda tales empleados no son de “carrera” y su temporalidad en el puesto o
empleo dificulta la aplicación plena de la prima salarial expuesta. Pero, por otro lado,
cabe reconocer que ese régimen paralelo entre empleados de carrera y
provisionales puede considerarse como no discriminatorio, en cuanto que al mismo
tipo de empleo (funciones, responsabilidades y competencias), ya sea este de
carrera o provisional, le debe corresponder el mismo tipo de retribución. Ello
obligaría a incluir al personal provisional en el sistema de evaluación del desempeño,
así como a aplicar estas reglas al empleo público provisional de larga duración. Es en
este punto donde la Propuesta puede incurrir en alguna contradicción, ya que por
definición la naturaleza del empleo “provisional” es transitoria o temporal, mientras
que en la Propuesta se está reconociendo implícitamente (además “pro futuro”) que
el Orden Nacional seguirá echando mano de empleo público provisional de larga
duración. No es muy coherente el planteamiento. Al menos convendría sopesar
41
todos estos elementos a la hora de ver si se incluye o no a los provisionales en este
modelo de movilidad salarial basado en “una prima”.
3.- La Propuesta de movilidad salarial de la Dirección de Desarrollo Organizacional de
la Función Pública.
Esta propuesta nos fue asimismo presentada en un Taller o Seminario. Su articulación
parte de un desarrollo pormenorizado de todas las piezas que conforman actualmente
el Sistema de Compensación Salarial en el Empleo Público de Colombia, para terminar
detallando un modelo singular de régimen de movilidad salarial.
En lo que afecta al Sistema de Compensación Salarial en el Empleo Público colombiano,
sin adentrarnos en grandes detalles, sus rasgos, tal como fueron expuestos, son los
siguientes:
Se prevén una serie de Objetivos. A saber:
o Atraer y retener servidores eficaces
o Reconocer y retribuir la capacidad de gestión funcional y de resultados
o Generar incentivos a la gestión
Se detalla el marco normativo vigente, reconociendo expresamente que
permite crear sistemas salariales nuevos dentro de los objetivos y criterios
establecidos en la Ley 4ª de 1992, modificar componentes, nomenclatura,
clasificación de empleos, beneficios económicos, etc. Este marco normativo, en
sus aspectos sustantivos, vendría definido por:
o Ley 4ª de 1992, Marco de Salarios, que, como ya se ha visto, solo el
Ejecutivo puede ejercer la iniciativa en este ámbito.
o Ley 909 de 2004
o Decreto Ley 770/1995, Marco general de competencias laborales.
El desarrollo de ese marco normativo con el objetivo puesto en la implantación
de un sistema de movilidad salarial que, a su vez, comportara una
racionalización de los grados salariales actualmente existentes, tendría como
ejes de actuación para su puesta en marcha los siguientes:
o Identificación de regímenes de nomenclatura y clasificación de empleos
vigentes con semejanzas estructurales.
42
o Definición de niveles jerárquicos o grupos ocupacionales, de acuerdo
con la naturaleza general de las funciones de los distintos empleos.
o Consolidación y simplificación de las ocupaciones o empleos ajustados.
o Consolidación y ocupación de los grados salariales.
Frente a ese modelo esquemáticamente expuesto, nos encontramos con una Propuesta
que sintetizada gira en torno a los elementos que a continuación se detallan:
También se articula sobre la construcción dual empleo/categoría, atribuyendo a
cada empleo cuatro categorías (A, B, C y D). En esto aparentemente no se introduce
ninguna novedad.
El tiempo de permanencia en cada Categoría para alcanzar la siguiente se fija en dos
años.
La Categoría A sigue siendo de ingreso. Todas las personas acceden al empleo por
esa categoría.
El sistema de movilidad salarial propuesto no descansa sin embargo sobre “primas
de movilidad”, sino por asignaciones económicas que se percibirán en cada
categoría una vez acreditados los requisitos, exigencias y competencias requeridos
para su correcto desempeño.
Por tanto, en este caso la movilidad salarial es un reflejo del cumplimiento de tales
requisitos, exigencias y competencias, sin cambiar de empleo.
Sin embargo, el modelo propuesto parte de una solución institucional más correcta
en términos estratégicos: no se trata de multiplicar los conceptos retributivos y de
mantener la estructura de grados salariales existente, sino de simplificarla y
racionalizarla.
A tal efecto, se propone que cada Nivel Jerárquico disponga de 4 Grados Salariales,
que a su vez se estructurarían en 4 categorías en cada Grado.
Esta Propuesta implicaría reducir los Grados Salariales a 24 (dado que el Nivel Asesor
solo tendría 3), lo que implica un proceso de racionalización y simplificación radical
tanto de empleos como de grados salariales.
Por consiguiente, a partir de estas premisas existirían “solo” 24 “puntos de entrada”
o empleos, frente a los más de 100 existentes en este momento.
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Se propone que este régimen de movilidad salarial se aplique tanto al Sistema
General como a los Sistemas Especiales.
Se reconoce que el mayor problema estriba en cómo migrar del modelo actual de
Grados Salariales al modelo propuesto, sobre todo teniendo en cuenta que se deben
respetar los derechos adquiridos y que la Corte Constitucional ha sancionado el
principio de no regresividad en materia salarial en el empleo público.
También se plantea el problema de cómo hacer frente a la situación de los
provisionales en lo que respecta a la aplicación o no de ese nuevo sistema de
movilidad salarial.
Esta Propuesta presenta, asimismo, una serie de Ventajas e Inconvenientes, que se pueden
identificar del siguiente modo:
Ventajas:
1. Su mayor valor radica en que enfrenta directamente un problema enquistado en el
empleo público colombiano: la existencia de unas escalas de grados salariales que
son exageradas y que no se corresponden realmente con las funciones atribuidas a
cada empleo: las diferencias retributivas son formales y no materiales. La
simplificación que predica del modelo es ciertamente un camino a explorar, sobre
todo por los réditos institucionales que puede producir ese proceso de
racionalización.
2. Complementariamente, esa simplificación radical de grados salariales nos conduce
a la correlativa reducción de puntos de entrada en el empleo público (por
definición, de empleos o puestos de trabajo), lo que racionalizaría asimismo la
selección o el acceso y conllevaría ahorros importantísimos de costes para el Estado
a corto/medio plazo, aparte de mejorar notablemente la gestión de tales procesos
selectivos y, con carácter previo la confección de los propios manuales de funciones
y requisitos, así como de competencias, que solo deberán proyectarse sobre un
abanico de empleos reducido, ya que lo demás sería reconocimiento del desarrollo
profesional.
3. Los impactos fiscales son, en todo caso, menores que en las propuestas anteriores
(aunque esta es una impresión que habría de confirmarse con datos empíricos),
pues el “salto” de una categoría inferior a otra inmediatamente superior conllevaría
un incremento retributivo que se debería mover, como mucho, en una horquilla
retributiva de dos grados salariales superiores al grado salarial del puesto o empleo
suprimido (o reconvertido en categoría).
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4. Otra ventaja adicional es que no complejiza el sistema de compensaciones salariales
incluyendo un nuevo concepto (“prima salarial”), sino que la proyección de
horizontalidad en el puesto implica que se cobra más conforme las cosas se hacen
mejor a lo largo del tiempo o por la acreditación de especiales competencias, lo cual
dota de una coherencia al modelo retributivo o compensatorio. El fundamento
último de este sistema es el desarrollo profesional del empleado, que es
“reconocido” por la Administración mediante un sistema de “recompensas”
(atribución de categorías).
5. Asimismo, una ventaja adicional es que pretende una reforma integral, que cubra
tanto al sistema general de grados salariales como a los sistemas especiales (DIAN,
INPEC, Agencias, etc.). Aunque esa reforma integral no deja de ofrecer un esquema
de mayor complejidad
Inconvenientes:
1. Tal como se dirá de inmediato, la Propuesta requiere como paso previo a la
reducción de grados salariales (y, por tanto, de empleos) una modificación radical
y en paralelo de todos los Manuales de Funciones y Competencias de los diferentes
empleos (probablemente también de la revisión de una serie de Decretos que fijan
requisitos, denominaciones y horquillas de grados salariales). Por tanto, la
complejidad es más elevada que en las Propuestas anteriores, pero el valor
estratégico muy superior. Requiere invertir mucho tiempo y capacidad de gestión
en su puesta en marcha. Pero lo cierto es que, tal como se decía, al ser el número
de empleos muy inferior, se podrían diferenciar claramente las funciones y
responsabilidades, así como las competencias, sin requerir especiales matizaciones
(como se produce en el caso de los grados salariales, por el solapamiento funcional
al multiplicarse los empleos).
2. La Propuesta se articula en torno a la idea-fuerza de Categoría (en ello parece no
aportar nada a las propuesta anteriores), pero ese tránsito de una Categoría
inferior a otra inmediatamente superior debería encuadrarse dentro del sistema
de promoción profesional y, por tanto, de profundización en el mejor desempeño
y competencias del empleo en cuestión. La idea clave es la de desarrollo
profesional que se compensa con un incremento de nivel retributivo.
3. La dificultad más relevante es, sin duda, cómo volcar o hacer migrar el sistema
anterior de grados salariales sobre un diseño de mapa de empleos y de las
diferentes categorías. Sobre todo porque es imposible que exista una
correspondencia entre las asignaciones básicas que actualmente se perciben en los
45
diferentes grados salariales (empleos) y el nuevo rediseño de empleos y categorías.
Ese trasvase obligará a echar mano de un complejo sistema de absorciones y
compensaciones retributivas.
4. También, en esa línea, se puede identificar otro de los cuellos de botella del
proceso: la migración del sistema existente al sistema nuevo. Ello implicará
necesariamente que algunos de los “empleos públicos viejos” se transformen en
Categoría “D” del nuevo empleo, por lo que el recorrido de progresión profesional
seria en este caso inexistente para estas personas que podrían ver así penalizado
por el nuevo sistema su derecho a la promoción y, en consecuencia, a la movilidad
salarial. A ello se podría dar respuesta mediante soluciones alternativas que
después se esbozan.
5. El modelo propuesto no diferencia entre “empleos de libre nombramiento y
remoción” y “empleos de carrera”, pretende su aplicación de forma universalizada,
pero como ya hemos visto en el análisis de la propuesta anterior, ello no es posible
por la propia naturaleza del empleo de libre nombramiento y remoción, que es en
todos los casos y circunstancias de carácter temporal. En suma, no se puede aplicar
un sistema de movilidad salarial que pivota sobre el desarrollo del tiempo (2 años
para solicitar la Categoría Superior) a empleos de tiempo limitado. Además, 2 años
es un plazo probablemente muy corto para el desarrollo profesional horizontal,
salvo que ese desarrollo (movilidad salarial) horizontal se combinara con un
sistema de movilidad salarial vertical, que no se esboza siquiera en ninguna de las
Propuestas analizadas.
Ideas-fuerza:
1.- El DAFP ha venido trabajando en el diseño de propuestas para la implantación de un
régimen de movilidad salarial. Las dos primeras propuestas analizadas (que en realidad
son una, con ligeros matices) parten de incorporar como elemento retributivo nuevo una
“prima de movilidad”. El sistema propuesto, en los términos que está redactado, no
aporta ningún cambio sustancial a los problemas estructurales ni a la atomización de
grados salariales actualmente existente, pudiendo tener costes fiscales inasumibles a
corto/medio plazo.
2.- La segunda propuesta del DAPF ofrece elementos de similitud con la anterior
(categorías), pero también notables diferencias. Su valor más importante radica en que
su aplicación conllevaría una simplificación radical del número de empleos y grados
salariales, así como en su menor impacto fiscal a corto plazo, pudiendo incluso
amortiguarse ese impacto en un tiempo razonable. Las mayores objeciones que se pueden
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plantear a ese modelo son, por un lado, su pretensión universal (incorpora a todos los
niveles jerárquicos) y, por otro, el no tratamiento de la necesidad de modificar los
Manuales de funciones, así como la no solución de algunos de los problemas críticos
(migración de los actuales empleos en categorías, sistemas de compensación, qué hacer
con quienes se sitúan en las categorías superiores, sin recorrido alguno de promoción,
etc.).
Ejes para articular un régimen de movilidad salarial en el empleo público que conlleve una
racionalización de empleos y una simplificación de grados salariales. Algunos pasos
metodológicos para su implantación.
Planteadas las líneas generales de las Propuestas elaboradas por el DAFP, así como las
distintas ventajas e inconvenientes que las mismas suscitan, llega el momento de dibujar
cuáles pueden ser los posibles ejes para implantar un régimen de movilidad salarial en el
empleo público que suponga a la vez una racionalización del amplio número de empleos
previstos en la escala salarial y, por tanto, una simplificación de grados salariales.
Con la finalidad de abordar la delimitación de tales ejes y plantear los pasos que quepa dar
para su implantación, se tratarán los siguientes puntos:
1) ¿Por qué se propone una Propuesta avanzada de racionalización de empleos y de
reducción drástica de grados salariales?
2) ¿Qué fundamentos constitucionales y legales tiene esta Propuesta?
3) ¿Cuáles son las dificultades más relevantes que se plantean para su puesta en
marcha?
4) ¿Qué pasos se deberían dar para garantizar la efectiva implantación de este
sistema de movilidad salarial?
Veamos estos puntos:
1) ¿Por qué se propone una Propuesta avanzada de racionalización de empleos y de
reducción drástica de grados salariales?
Las opciones planteadas por los diferentes estudios y propuestas normativas del DAFP
giraban, como se ha visto, en torno a dos soluciones: la primera y segunda apuestan por la
creación de una “prima de movilidad”, sin que ello implique afectación al resto de
elementos del régimen salarial ni tampoco a la estructura de empleos; la tercera opta por
la reducción drástica de los grados salariales, con la consiguiente limitación de empleos,
proyectando la diferencia en una profundización horizontal en diferentes categorías en las
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que se integrarían por proximidad (siempre con respeto de las retribuciones previamente
existentes) los diferentes grados salariales (o empleos).
Ya se han visto las ventajas e inconvenientes de todas ellas. Tienen algún punto en común
(categorías, horizontalidad, etc.), pero presentan muchos puntos de discordancia. El punto
central de distanciamiento radica en que la primera y segunda propuestas tienden a
mantener la atomización de empleos y grados salariales, sumando a ella una escala de más
de cuatrocientas posiciones retributivas (en correspondencia con las categorías
multiplicadas por los empleos) de primas de movilidad diferentes. La segunda propuesta
matiza algo esos impactos (reduciendo su aplicabilidad a la carrera administrativa y no a los
empleos de libre nombramiento y remoción), aunque parece asentarse también sobre los
mismos parámetros que la primera.
La tercera propuesta, sin embargo, es más ambiciosa en su planteamiento, puesto que su
objetivo último no solo es incorporar un sistema de movilidad salarial al empleo público,
sino que con motivo de poner en marcha este nuevo sistema se pretenden alcanzar unos
objetivos mucho más estratégicos de redefinición del sistema de empleo público por medio
de esta vía.
Sin perjuicio de cuál sea la opción por la que se incline el DAFP, desde este análisis de
Consultoría se valorarán todas las opciones, aunque nos inclinamos –siempre que se quiera
dar un “golpe de timón” a un modelo muy enquistado-, por una alternativa de síntesis que
se incorpora al final de este Estudio y que aglutina las ideas-fuerza (aunque con muchos
matices) de las dos principales. Esto es, con un amplio número de correcciones
institucionales (algunas ya esbozadas) para hacer efectivo o, el menos, más viable ese
sistema.
Las razones que nos conducen a esa preferencia son varias:
Por un lado, es oportuno resaltar que, como se ha dicho, el sistema de carrera
administrativa que predica la Constitución no es ciertamente tal, puesto que se ha
transformado en un sistema de empleo, tanto por la tradición legislativa colombiana como
por la interpretación que la Corte Constitucional ha venido haciendo de ese mismo sistema.
A través de la implantación de un régimen de movilidad salarial se puede, en efecto, actuar
sobre ese sistema de empleo, configurado en términos absolutamente puros (hoy en día
inexistentes en los modelos comparados), promoviendo la incorporación de elementos del
“sistema de carrera” tales como la promoción profesional a través de las distintas
Categorías en las que se estructurarían los correspondientes empleos o grados salariales
simplificados.
Por otro lado, esta opción significaría que el empleo público colombiano se sumaría, así, a
los vientos de reforma de numerosos países que empujan de forma decidida hacia una
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racionalización y simplificación de sus propias estructuras y, por consiguiente, del régimen
retributivo de los empleados públicos.
En efecto, este impulso de racionalización de estructuras y sistema retributivo no solo
pretende esas finalidades, sino que además apuesta por implantar en las entidades públicas
una cultura de gestión del rendimiento y de la diferencia, que se proyecta tanto desde la
perspectiva estructural como desde la óptica salarial: se debe pagar a los empleados
públicos no solo por lo que son o hacen (aspectos formales o de contexto organizativo), sino
sobre todo por cómo lo hacen (desempeño de tarea, desempeño contextual, rendimiento,
etc.).
No cabe duda que un sistema de empleo público que apueste por redefinir y simplificar
estructuras, racionalizar y simplificar los abanicos de retribuciones, así como por gestionar
la diferencia, supone optar por incorporar medidas de modernización e innovación en la
gestión de personas en las organizaciones públicas.
Y, en fin, a pesar de que teniendo en cuenta la amplia interpretación que la Corte
Constitucional ha dado a la noción “derechos adquiridos” y a la entronización del principio
de no regresividad en materia retributiva en el empleo público, cabe valorar hasta qué
punto la puesta en marcha de un régimen de movilidad salarial como el que se propone
tendrá efectos fiscales serios o, por el contrario, en un plazo mediato sus efectos fiscales
pueden amortiguarse o incluso ser positivos.
En efecto, si se quisiera implantar la tercera propuesta del DAFP o incluso la propuesta de
síntesis que después se expone, sería absolutamente necesario llevar a cabo distintas
proyecciones (“hacer números”), puesto que si bien es cierto que en un primer momento
los impactos fiscales pueden ser notables, se han de descontar a medio plazo dos
tendencias de amortiguación de tales impactos que pueden conducir a que estos sean
neutros o, en su caso, positivos.
En lo que afecta a la tercera propuesta del DAFP, un sistema de movilidad salarial como el
que se propone implica que la entrada en el empleo siempre se produce por la categoría
inferior (“A”), teniendo en cuenta que en la actualidad se ingresa a grados salariales que en
el modelo propuesto se transforman en categorías, el ahorro temporal es sustantivo, pues
se trata de deducir las diferencias salariales existentes entre el punto de entrada y el que
hipotéticamente se debiera haber ocupado, así como multiplicar el ahorro por los años de
tránsito que van desde el ingreso hasta alcanzar la categoría del puesto o del empleo
anterior.
Pero es que, además, el ahorro puede ser sustantivo en lo que afecta a los procesos
selectivos (aparte de la racionalización que conlleva ese proceso y sus resultados de
optimización de recursos), puesto que se pasa de un sistema en el que en los tres niveles
jerárquicos existen 64 puntos de entrada (empleos o grados salariales de los niveles
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profesional, técnico y asistencial, en este último sin contabilizar los cinco primeros) a otro
en el que solo habría 12. Y, en fin, cabría asimismo evaluar el ahorro que implica disponer
de un sistema de promoción profesional de los empleados públicos a través de un sistema
de movilidad salarial, que supondrá necesariamente una mayor implicación de los
empleados, así como un mejor desempeño de las funciones y responsabilidades atribuidas.
El salto cualitativo que, en términos estratégicos, podría suponer esta propuesta que a
continuación se detalla, no se puede minimizar. Tampoco deben orillarse las dificultades de
diseño y transición que el modelo comporta en su aplicación efectiva. El empleo público en
Colombia lleva varios años (por no decir décadas) en una situación de “impasse”, con una
serie de bloqueos institucionales que no le dejan avanzar, por lo que necesita
objetivamente una “palanca de cambio” que acelere un proceso de necesaria adaptación a
los momentos actuales y le vaya aproximando gradualmente a otros sistemas de empleo
público de países de la OCDE, organización a la que Colombia pretende ingresar en breve
plazo como miembro de pleno derecho.
Sin embargo, frente a la propuesta citada, la Propuesta de síntesis ofrece algunas ventajas
comparativas, pues representa una simplificación también de grados salariales y de
empleos, pero se articula a través de un sistema de movilidad vinculado a un componente
salarial (complemento) en función de la categoría o escalón obtenido o alcanzado.
Aparentemente no hay muchas diferencias entre ambos sistemas, pero la Propuesta de
síntesis es más diáfana en lo que respecta a la organización de un sistema de movilidad
salarial despegado del anterior modelo de asignaciones básicas dependiendo del grado
salarial o del empleo.
2) ¿Qué fundamentos constitucionales y legales tiene esta Propuesta?
Ya se ha llevado a cabo en páginas precedentes de este Documento, un análisis y valoración
del marco constitucional y normativo que justificaría abogar por la implantación de un
régimen de movilidad salarial horizontal y vertical en el empleo público colombiano. No se
trata, por tanto, de reiterar aquí cosas ya expuestas sino de recoger cuáles son los
fundamentos o ideas-fuerza tanto constitucionales como legales que apoyarían la
implantación de tal régimen en los términos que a continuación se detallan.
En primer lugar cabe detenerse brevemente en los fundamentos constitucionales de la
propuesta de implantar un régimen de movilidad salarial en el empleo público:
La CP de 1991 establece el principio de “retribución móvil”, lo que trasladado al
ámbito del empleo público implica que no basta con reconocer un sistema de
compensación salarial por los servicios prestados por el empleado a las distintas
entidades públicas, sino que es necesario garantizar una “movilidad” de ese
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régimen salarial acorde con el desarrollo profesional y el desempeño de esos
empleados públicos.
El sistema de empleo público se define en la Constitución como de “carrera
administrativa”, en el que no se incluyen los empleos de libre nombramiento y
remoción. Un régimen de movilidad salarial como el que se propone representa
dotar de sentido constitucional al sistema de “carrera administrativa”, puesto que
el empleado público tiene así la posibilidad de promocionar mediante la
acreditación de mayor mérito y más calidad en el desempeño de tales empleos.
Y, en fin, la propia Constitución prevé que es competencia del Poder Ejecutivo, en
el marco de las normas generales y de acuerdo con los objetivos y criterios que estas
señalen, la fijación del régimen salarial de los empleados públicos, lo que permite
un amplio campo de configuración normativa por parte del Gobierno en lo que
afecta a la determinación del régimen de movilidad salarial-
Por lo que afecta a los fundamentos normativos o legales que justificarían la implantación
de un régimen de movilidad salarial como el que se propone, hay que hacer necesaria
mención a los objetivos y criterios a los que se debe sujetar necesariamente cualquier
determinación del régimen salarial de los empleados públicos, de conformidad con lo
establecido en los artículos 2 y 3 de la Ley 4ª de 1993, a la que ya nos hemos referido
anteriormente. En relación con esa regulación traigamos únicamente a colación lo
siguiente:
De todos los objetivos y criterios que se enuncian en el artículo 2 de esa Ley, hay
algunos que actúan como límites de la implantación de ese régimen de movilidad
salarial (como, por ejemplo, el respeto a los derechos adquiridos), mientras que
otros pueden servir para justificar objetivamente la implantación de ese régimen
(la modernización, la eficiencia, la competitividad, la racionalización de los recursos
públicos, etc.), pero el más determinante, como se ha dicho, es el que tiene que ver
con “la adopción de sistemas de evaluación y promoción”. En efecto, en este doble
objetivo se encuentra la justificación más fuerte de por qué se ha de implantar un
régimen de movilidad salarial en el empleo público. La razón es muy simple: la
adopción de sistemas de evaluación del desempeño tiene la finalidad esencial de
llevar a cabo una gestión del rendimiento y, como consecuencia de ella, una gestión
de a diferencia. No se pueden abonar, porque es injusto, las mismas retribuciones
por realizar desempeños distintos y distantes de las funciones y responsabilidades
atribuidas a un determinado empleo. Y esa diferenciación retributiva se pone en
estrecha relación con una idea-fuerza del modelo que se propone de movilidad
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salarial: la promoción basada en pruebas generales y/o específicas. Ambos
mecanismos (evaluación del desempeño y promoción) son complementarios y se
insertan perfectamente en un sistema o régimen de movilidad salarial, tanto desde
el plano horizontal (obtención de determinadas categorías de desarrollo
profesional, con su plasmación de escalones retributivos, en el mismo empleo o
puesto de trabajo) como desde la perspectiva vertical (ascenso de un empleo o
puesto de trabajo en el que ya se ha alcanzado la máxima categoría a un empleo
inmediatamente inferior ingresando en este por la categoría de entrada (“A”),
mediante la realización de “pruebas generales y/o específicas” que se deberían
articular como sistemas de promoción interna (no abiertos a concursos generales).
Un paso previo a la implantación de ese régimen de movilidad salarial es, sin duda,
la adecuación estructural de los empleos o puestos de trabajo existentes en la
actualidad a la batería de nuevos puestos que se creen y el complejo proceso de
migración o de volcar el sistema anterior en el nuevo. Pero sobre todo se ha de
tener en cuenta que el sistema salarial es reflejo de la estructura de empleos (como
bien recuerda el artículo 3 de la Ley 4ª), por lo que previamente a la implantación
de tal régimen de movilidad salarial se deberán revisar, como ya hemos dicho
anteriormente, todos los Manuales de funciones y requisitos con la finalidad de
adecuarlos a los nuevos empleos-tipo o puestos que resulten de ese proceso de
racionalización y simplificación de grados salariales. Dicho de otro modo: el proceso
de simplificación de grados salariales es la consecuencia obligada de una
redefinición de las estructuras de los empleos y, en particular, de las funciones,
responsabilidades y competencias establecidas en cada caso.
Como bien puede observarse de lo expuesto con anterioridad, hay suficientes fundamentos
constitucionales y legales que amparan y, hasta cierto punto, promueven la implantación
de un régimen de movilidad salarial en el empleo público de Colombia. De acuerdo con tales
fundamentos puede justificarse la instauración de un régimen de movilidad salarial en los
términos del que seguidamente será expuesto.
Todos esos fundamentos constitucionales avalarían tanto la tercera propuesta del DAFP
(Dirección de Desarrollo Organizacional), que es la que aquí se ha desarrollado, como la
propuesta de síntesis que se expone al final de este epígrafe.
3) ¿Cuáles son las dificultades más relevantes que se plantean para su puesta en marcha?
En este apartado nos referimos a la tercera propuesta del DAFP (Desarrollo Organizacional),
aunque al final haremos alguna precisión relacionada con la propuesta de síntesis.
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Este sistema de movilidad horizontal que se propone por la Dirección de Desarrollo
Organizacional es, sin duda, más complejo en su diseño y aplicación práctica que el previsto
en las propuestas formuladas por el DAFP, sobre todo en las dos primeras. Esa complejidad
se despliega tanto desde el punto de vista del diseño del modelo como de su aplicación
práctica. Y, como consecuencia de esa complejidad, sería necesario salvar algunas
previsibles resistencias internas al proceso (por ejemplo, en el seno del propio Gobierno
con el Ministerio de Economía; o las dificultades de diseño y puesta en marcha del modelo
en el DAFP), pero sobre todo se debería diseñar una estrategia de explicación, difusión y
pedagogía del modelo propuesto con el fin de evitar o al menos paliar las posibles
interferencias que se puedan producir frente a su implantación por parte de los tribunales
de justicia, el Consejo de Estado o la Corte Constitucional.
Identifiquemos algunas de estas dificultades o barreras con las que pueda tropezar el
proceso con el objeto de buscar algunas soluciones a las mismas.
a) Dificultades internas
Las dificultades internas pueden presentar diferentes dimensiones. La dificultad más
importante desde el punto de vista interno es, sin duda, la relacionada con el coste fiscal de
la operación de implantar un régimen de movilidad salarial, sobre todo teniendo en cuenta
los pronunciamientos de la Corte Constitucional al respecto y la actuación del Consejo de
Estado y de los tribunales ordinarios en estas materias.
Para hacer frente a esa dificultad interna es imprescindible definir bien el coste o impacto
fiscal que tendría la implantación del modelo de movilidad salarial, pero siendo conscientes
(se han de evaluar correctamente) de que pueden funcionar perfectamente elementos
amortiguadores del impacto fiscal final que, si bien no actúan al inicio de la puesta en
marcha del régimen, sí que se proyectan sobre el funcionamiento final del modelo (acceso
a la categoría inicial y no a categorías superiores, antes empleos; ahorros en los procesos
selectivos como consecuencia de la reducción drástica de puntos de entrada; así como
mayor eficiencia y mejores resultados en la gestión como producto de la implantación de
un sistema de desarrollo profesional en el empleo público mediante compensaciones de
movilidad horizontal y, en su caso, vertical).
Es oportuno que con carácter previo al lanzamiento del nuevo régimen salarial, se hagan
estudios minuciosos de impacto sobre las consecuencias fiscales de tal sistema, pero
incluyendo asimismo los cálculos pertinentes de proyección de los elementos
amortiguadores sobre el coste final. Sería oportuno en tal sentido hacer una proyección del
impacto del modelo a diez años, puesto que, solo desde un plano meramente intuitivo, es
muy posible que los impactos fiscales tomando como referencia ese horizonte temporal
sean negativos.
53
Uno de los puntos críticos del nuevo sistema y sobre todo de su transición, radica en cómo
“volcar” o “migrar” los empleos actuales (o los diferentes grados salariales), primero en los
nuevos empleos-tipo y luego en una de las cuatro categorías en las que se estructura (a
efectos de movilidad salarial y de desarrollo profesional) cada empleo. Los problemas son,
en primer lugar, de diseño, pero de inmediato surgirán otros nuevos: las distorsiones
retributivas en los montos retributivos atribuidos a cada Categoría que no coincidirán con
las asignaciones básicas actualmente existentes en cada empleo. Esa no coincidencia
obligará, con la finalidad de respetar el principio de no regresividad y los derechos
adquiridos, a compensar salarialmente al empleado público en la categoría más alta por
proximidad, medida que tendrá impactos fiscales inmediatos y que se deberá atenuar por
medio de un sistema de absorción de los futuros incrementos retributivos (que no se verían
así favorecidos por los incrementos anuales de IPC hasta que compensaran sus beneficios
de renta por la clasificación realizada).
Este tipo de estudios son imprescindibles si se quiere llevar a cabo una negociación con
mínimas garantías de éxito con el Ministerio de Economía, que será sin duda uno de los
puntos clave para poder lanzar de forma definitiva ese nuevo régimen de movilidad salarial.
También sería importante vencer las posibles dificultades o trabas que se susciten desde la
Presidencia o desde cualquier otro Ministerio. Los temas de “carrera administrativa” no
suelen estar en la Agenda de los Gobiernos, salvo que exista un liderazgo político muy fuerte
que los avale. Hoy en día, la reforma del régimen salarial de los empleados públicos se debe
insertar en Colombia dentro de dos coordenadas, dirigidas ambas al necesario
fortalecimiento institucional del modelo de empleo público hasta ahora existente.
La primera coordenada es de orden interno. La política de reforma del empleo público
debería insertarse dentro (aunque a primera vista pueda parecer un elemento accesorio,
pero no lo es) de la visión general del Gobierno de la República de impulsar una política
global de “equilibrio de poderes”. La noción de “equilibrio de poderes” (checks and
balances) tiene una primera dimensión constitucional, basada en el modelo estadounidense
de la Constitución Federal de 1787 (anteriormente asentado en el constitucionalismo
británico del siglo XVII) y está obviamente relacionada con el principio de separación de
poderes en su acepción tradicional. En esta dimensión la noción de equilibrio de poderes se
sitúa en un plano de “pesos o contrapesos” y de limitación o freno de los poderes de forma
recíproca, mediante diferentes instrumentos o técnicas de control o de participación
conjunta en la toma de determinadas decisiones.
Hay, sin embargo, una noción de “equilibrio de poderes” mucho más actual que se vincula
con el funcionamiento de los sistemas de control en los Estados constitucionales en todo lo
que afecta al ejercicio de poder por las diferentes instituciones. El valor actual del
tradicional sistema de checks and balances radica en que las instituciones de control
funcionen de forma efectiva y de que, así, se pueda llevar a cabo una rendición de cuentas
54
de los gobernantes. En este punto la Transparencia y la puesta en marcha de Marcos de
Integridad Institucional son herramientas de primera importancia.
El “equilibrio de poderes” desde una óptica institucional nos conduce derechamente al
fortalecimiento del sistema de empleo público, como baluarte o garantía de control del
poder en la dimensión que afecta al mantenimiento de la legalidad, la imparcialidad y la
objetividad, así como la eficacia y eficiencia por los resultados en la gestión. No en vano, los
sistemas burocráticos altamente profesionalizados actúan como cortafuegos de primer
orden para evitar que anide o se extienda la corrupción en las organizaciones públicas.
Fortalecer en este punto la profesionalidad del empleo público, mediante una arquitectura
racionalizada de empleos y un régimen de movilidad salarial vinculado al desarrollo de las
competencias profesionales, es un modo o manera de apuntalar una dimensión moderna
del sistema de “equilibrio de poderes” que vaya más allá de los tres poderes clásicos y se
adentre en instituciones reconocidas y garantizadas por la propia Constitución como es el
caso de la Carrera Administrativa.
La segunda se corresponde con el fortalecimiento de la institucionalidad de función pública
que, a pesar de los cambios impulsados por la Ley 909, necesita llevar a cabo unos ajustes
de diseño estructural con la finalidad de asimilarla al resto de países más avanzados de la
Región y, sobre todo, a los países de la OCDE.
En ese marco, no se nos escapa que el DAFP debería reforzar sus capacidades de gestión
para implantar un modelo de movilidad salarial y de modificación estructural del empleo
público tan complejo como el que se pretende. Antes de su puesta en marcha debe
valorarse si realmente hay capacidad interna de gestión para implantar tal cambio.
Tal vez esa complejidad enunciada conlleva que se valore si no sería más oportuno optar
por un modelo de síntesis que aunara un sistema de reducción drástica de grados salariales
y, por tanto, de empleos, así como una ulterior configuración de un modelo de tramos,
escalones o categorías de profundización en el desarrollo profesional (o de movilidad
salarial horizontal).
El modelo de síntesis, en efecto, se estructura como se verá en dos fases nítidamente
marcadas: a) fase de simplificación de grados salariales y de empleos; y b) fase de
configuración del modelo de movilidad salarial horizontal (a través de tramos y escalones)
y, en su caso, vertical.
En este modelo de síntesis se requeriría articular un sistema de categorías y un
procedimiento o reglas para la obtención de los distintos tramos o categorías, fijando
asimismo cuál sería el componente salarial en cada caso.
La opción de síntesis que al final se explica, debería venir acompañada de la configuración
de una comisión que evaluara el cumplimiento de requisitos y determinara si el desarrollo
55
profesional ha sido el adecuado, a través de una serie de elementos objetivos antes
expuestos.
Asimismo, cabría comenzar por tratar la escala general de grados salariales, para pasar
seguidamente a las escalas especiales si así se demanda o si se adopta esa decisión.
Y, por último, sería bueno disponer de un sistema que permitiera a los “empleados del viejo
sistema” mantenerse en el mismo voluntariamente o integrarse en el nuevo. En el primer
caso ello implicaría establecer un sistema salarial a extinguir o marchitar, por emplear la
terminología del país.
4) ¿Qué pasos se deberían dar para garantizar la efectiva implantación de este sistema de
movilidad salarial?
También estas referencias están únicamente volcadas sobre la tercera propuesta, aunque
las primeras consideraciones (simplificación de grados y empleos) se pueden aplicar
también a la propuesta de síntesis.
El problema fundamental, como venimos apuntando, gira en torno a la definición precisa
del modelo de movilidad salarial que se pretenda implantar, pues al menos en ese proceso
de diseño del modelo se debería atender a una serie de pasos (de fuerte contenido
transversal), que en resumen podrían ser los siguientes:
Identificar cuáles serían los Empleo-Tipo por cada Nivel Jerárquico en los que habría
de encuadrar los empleos actuales e integrar los diferentes grados salariales.
Elaborar Manuales de Funciones y Requisitos de los Empleos-Tipo, así como definir
sus competencias laborales básicas (para la Categoría A o punto de entrada).
Volcar o migrar los empleos actuales a los Empleos-Tipo y encuadrarlos, por
proximidad salarial, a una de las Categorías en las que se estructuren tales empleos.
Definir si la migración se hará hacia las posiciones salariales más próximas, ya sea
por arriba o por abajo, previendo en ambos casos un sistema de garantía retributiva
(principio de no regresividad) para todos los empleados públicos.
Diseñar los ajustes de adaptación salarial y prever o articular el sistema de absorción
o compensación, en los casos en que la adaptación supusiera un incremento
retributivo en relación con la actual asignación salarial.
Optar por el desarrollo de un modelo de 4 categorías, pero articular sistemas de
promoción interna (de ascenso por concursos cerrados) que permita que los
empleados clasificados en las Categoría D (aunque también los situados en las
56
Categorías B y C) vean limitadas sus expectativas de movilidad salarial y de
desarrollo profesional en relación con los empleados situados en la Categoría C.
Optar, en su defecto, por un modelo de 4 categorías por empleo, pero –si no cabe
la posibilidad de instaurar sistemas de ascenso del empleo inmediatamente inferior
al superior por concursos cerrados- establecer 3 categorías adicionales de
naturaleza transitoria y personalizada (E, F y G) en cada Empleo, a las que podrían
acceder –previo cumplimiento de las exigencias y requisitos- los empleados públicos
que fueran clasificados en las Categorías D (con acceso a las Categorías E, F y G), C
(con acceso a las categorías E y F) y B (con acceso a la Categoría E). Con ello se
lograría garantizar que todos los empleados públicos tuvieran el mismo horizonte
de movilidad salarial y, por tanto, de desarrollo profesional.
Una vez resueltos esos pasos o las alternativas que se suscitan, se estaría en condiciones
de cerrar el diseño del modelo de movilidad salarial y, por tanto, pasar al proceso de
“normativización” del mismo, mediante la elaboración de los proyectos de disposiciones
generales que sean necesarias para su puesta en marcha.
Tres propuestas finales: valoración y problemas de articulación. A modo de conclusiones.
En este último epígrafe se trata de plantear los tres escenarios que se pueden valorar por
parte de los responsables públicos del DAFP con la finalidad de implantar un sistema de
movilidad horizontal y vertical en el empleo público colombiano.
Debemos partir por constatar que, como ya se ha reiterado en páginas precedentes, en el
empleo público colombiano no existe actualmente ningún sistema de movilidad salarial
horizontal, como tampoco lo hay de carácter vertical. La situación contrasta directamente
con la existente en los países de la OCDE. Y ello tiene como consecuencia directa un empleo
público rígido, con escasas o nulas expectativas de desarrollo profesional y de promoción
en la organización, lo que provoca un cierto desánimo o falta de estímulos o incentivos y
conlleva una institucionalidad débil, así como un futuro incierto sobre la viabilidad final del
sistema de carrera administrativa.
El riesgo que se corre, como también se viene advirtiendo, es que la carrera administrativa,
si no endereza su deriva y resuelve paulatinamente sus densos nudos institucionales, pueda
transformarse con el paso del tiempo en una estructura más débil aún de lo que es hoy en
día o, incluso, en una “institución fallida”.
Para resolver algunas de las carencias que el modelo actual presenta es, sin duda,
importante caminar hacia la implantación de un sistema de movilidad salarial horizontal y
vertical en el empleo público. En consecuencia, el DAFP, si quiere implantar un régimen de
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movilidad salarial en el empleo público colombiano, deberá optar por una de las tres
soluciones institucionales siguientes:
a) Implantación de una “prima salarial” sin alteración del actual sistema de
atomización de empleos (puestos de trabajo) y grados salariales.
La primera opción es, en efecto, el establecimiento de una prima salarial sin tocar en
absoluto el desproporcionado número de empleos y de grados salariales existentes en estos
momentos. Ya hemos visto cuáles son las ventajas e inconvenientes de este modelo. A juicio
de este Consultor, esta propuesta no supone ningún cambio en el sistema de empleo
público actualmente vigente, complica sobremanera el sistema retributivo actual y puede
tener impactos fiscales inasumibles si se barajan los porcentajes de la prima antes
enunciados y, asimismo, si no se gestiona adecuadamente la diferencia y todos los
empleados públicos alcanzan por el mero paso del tiempo la categoría superior; esto es, si
el sistema de movilidad se aplica sin elementos de discriminación o diferenciación y, por
tanto, alcanzan las sucesivas categorías automáticamente todos los empleados púbicos.
Nuestro consejo es que se piense en sus posibles efectos antes de adoptar la decisión de
implantarlo, pero si finalmente se lleva a cabo esa implantación se haga bajo tres
presupuestos básicos:
a) Que los porcentajes de la prima sobre la asignación salarial básica para cada categoría
sean muy menores a los propuestos (5% primer tramo, 10 % segundo tramo; y 15 o 20 %
tercer tramo);
b) Que el período para solicitar los tramos sea más prolongados en el tiempo (3 o 4 años);
y c) Que se establezca un auténtico sistema de gestión de la diferencia y que, por tanto, las
categorías otorgadas sean menores a las solicitudes cursadas; esto es, que el modelo sea
discriminatorio y solo “premie” a quien hace bien las tareas del puesto, se desarrolla
profesionalmente o acredita disponer de una serie de conocimientos avalados por pruebas,
planes de mejora o programas de capacitación evaluados.
En cualquier caso, debe tenerse en cuenta que la implantación de este sistema de prima
implicaría diferir los efectos fiscales al siguiente mandato (2018-2022). Este es un punto
importante desde la perspectiva de gestión política de la reforma que se quiere emprender.
b) Implantación de un sistema de movilidad salarial horizontal y vertical a través de
un proceso de reducción drástica de los grados salariales y su transformación en
categorías dentro de un nuevo rediseño de los empleos.
La segunda opción consiste en implantar un sistema de movilidad salarial horizontal y, en
su caso, vertical, a través de un proceso de simplificación de los grados salariales de cada
Nivel Jerárquico y mediante una traslación, más o menos ajustada, de los actuales grados
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salariales en las diferentes Categorías en las que se estructura un determinado Empleo-
Tipo.
Por consiguiente, como ya se ha expuesto, este sistema requiere una serie de pasos
obligados, que no es menester repetir en estos momentos, pero sí que se debe tener claro
que la implantación de este tipo de movilidad salarial, en su dimensión horizontal, requiere
establecer esos Empleos-Tipo (mediante un análisis de funciones de los empleos anteriores
y un proceso de racionalización o simplificación de empleos, que se recomienda sea
intenso), así como migrar o volcar las asignaciones básicas anteriores en las diferentes
Categorías en las que se vertebre cada empleo.
Este proceso indicado presenta no pocas dificultades, sobre todo en dos planos: en primer
lugar, se trata (por exigencias de la jurisprudencia de la Corte Constitucional) de
salvaguardar los montos retributivos que globalmente percibe cada empleado público, sin
perjuicio de que se les pueda ubicar en una categoría a la que se le asigna menor retribución.
En este sentido se aconseja llevar a cabo un buen número de proyecciones para definir un
régimen de movilidad salarial que tenga el mínimo impacto fiscal y que se analice
jurídicamente la viabilidad de esa traslación de antiguos empleos (con sus respectivos
grados salariales) en un sistema de categorías.
Si se estimara adecuada esta propuesta, se sugiere que se dé asimismo respuesta a dos
cuestiones clave:
a) ¿Cómo salvaguardar la igualdad en el ejercicio de los derechos de movilidad salarial para
los integrantes de las Categorías B, C y D, frente a los de la A? Todo apunta a que esa
salvaguarda solo se podría articular mediante la instauración de tres categorías personales
y transitorias (a extinguir o, en su defecto, permitir que se haga uso de la promoción interna
(concurso cerrado);
b) La segunda es cómo remover la anclada jurisprudencia constitucional de que el ascenso
debe vehicularse solo a través de concursos externos. Esta lectura de la Constitución es
inadecuada, pues confunde palmariamente lo que es la selección (reclutamiento exterior)
con el ascenso (por definición, reclutamiento interno, dentro de la propia organización).
Aunque ha habido una sentencia reciente de la Corte que flexibiliza esa enorme rigidez
estructural (que no tiene ningún país de la OCDE), lo cierto es que la propia Ley 909 incluye
una regulación común para los procesos de “ingreso” y “ascenso”, estableciendo como
principio vector de ambos el de que ambos “serán abiertos para todas las personas que
acrediten los requisitos exigidos para su desempeño” (artículo 29). La única excepción se
prevé, tal como decíamos, en el caso de los “cuadros funcionales de empleos” (artículo
20.2). Ello implica que se debería modificar la Ley 909 en este aspecto si se quiere implantar
un sistema de movilidad vertical.
59
Con esta limitación normativa, que a nuestro juicio se debería remover para situar a
Colombia en posición de paridad con el resto de países de la OCDE, resulta francamente
difícil articular un sistema real y efectivo de movilidad salarial vertical que incentive el
desarrollo profesional y cualifique las competencias de los empleados públicos.
En todo caso, la implantación de esta segunda opción, a la que hemos dedicado un largo
espacio de reflexión a lo largo de este Documento, tropieza asimismo con dos elementos
importantes:
1) El primero se refiere a que la puesta en marcha e este modelo requiere invertir
mucho en su diseño, a efectos de poder disponer de escenarios alternativos de
traslación o migración del viejo sistema de empleos al nuevo, así como de los
impactos fiscales de ese proceso, pero también requiere invertir notablemente en
fortalecimiento de la capacidad de gestión del DAFP y de las unidades o estructuras
que deban aplicarlo en sus respectivas entidades.
2) El segundo tiene por objeto medir bien las consecuencias jurídicas de cada paso,
pues el “activismo” en esta materia de la Corte Constitucional, Consejo de Estado y
resto de tribunales de justicia está sumamente acreditado. Y cualquier revés judicial
que afecte a la totalidad del modelo de movilidad salarial horizontal podría tener
unos impactos fiscales imposibles de asumir a corto plazo. Ello no debe implicar que,
por esas causas, la Administración Pública no actúe, sino que todos los pasos que se
den estén motivados y fundamentados con Informes o Memorias de gran solidez a
efectos que doten del argumentario preciso para defender esas propuestas
normativas.
c) La Opción “mixta”: Realizar un proceso de racionalización o simplificación de las
estructuras de empleos (grados salariales), para abordar después la implantación
de un sistema de movilidad salarial horizontal.
La tercera opción, que no ha sido expuesta sino incidentalmente a lo largo de este
Informe, pretende sumar algunos elementos de las dos anteriores, con la finalidad de
limar las dificultades que ambas plantean y construir un modelo de síntesis que pueda
dar respuesta a todos los retos que se plantean en el empleo público en lo que afecta a
la implantación de un régimen de movilidad salarial tanto horizontal como vertical.
Dado que no ha sido apenas tratada en las páginas anteriores, esta opción requeriría un
análisis más detallado que las dos anteriores, pero realmente al ser un síntesis de las
dos opciones citadas ciertamente tampoco es necesario entrar a definir todos y cada
uno de sus elementos.
La construcción y puesta en marcha de esta última opción se asentaría en dos tiempos:
60
a) En una primera etapa se debería operar sobre la simplificación y racionalización de
la escala de grados salariales ahora existentes, lo que necesariamente implicaría una
drástica reducción de los empleos mediante una metodología de Análisis de los
Manuales de Funciones y de Requisitos, redefiniendo esas funciones y
responsabilidades (así como, en su caso, las competencias propias del perfil del
puesto) y reduciendo, por tanto, los Empleos existentes a una suerte de Empleos-
Tipo (que, por parentesco funcional, puedan agruparse). Esta simplificación,
además, forma parte de los Acuerdos recientemente suscritos entre DAFP y las
diferentes organizaciones sindicales, donde se estipula un plazo de 8 meses para
llevar a cabo el Estudio técnico y financiero que sirva de base para el ajuste de la
escala salarial de los empleados públicos (reducción de grados y categorías).
b) Una vez simplificados los empleos públicos y, por ende, los grados salariales, se
procedería a construir un sistema de movilidad salarial horizontal, en los términos
establecidos en la opción segunda; esto es, determinando cuatro categorías o
escalones de desarrollo profesional, a los que se accedería superando los requisitos
y exigencias que se determinen. El ingreso sería por la Categoría “A” y la obtención
de las categorías y escalones debería alcanzarse mediante sistemas objetivos y con
gestión de la diferencia. Los problemas en esta opción serían los mismos que en la
opción anterior en aquellos casos en que no existan las mismas oportunidades de
desarrollo profesional que en la categoría de entrada y la necesidad de articular un
sistema de promoción interna o de “concursos cerrados” en estos casos.
Esta opción tiene ventajas claras frente a las anteriores, ya que, por ejemplo, el proceso se
haría de forma ordenada: en primer lugar, se llevaría a cabo una reducción de empleos y
grados salariales, mediante la técnica de análisis funcionales y creación de puestos de
trabajo o empleos públicos tipo; mientras que, una vez sancionado ese proceso por la
aprobación de las normas reglamentarias que así lo exijan, en segundo lugar (pero que,
como se viene proponiendo, se puede abordar en paralelo) se aprobaría un sistema de
escalones o categorías para el desarrollo de la actividad profesional, con la consiguiente
movilidad salarial horizontal, y se regularían las reglas y procedimientos necesarios para
articular de modo efectivo esa movilidad horizontal y esa progresión profesional.
El único nudo, en este caso, sería una vez más cómo articular también de modo efectivo la
movilidad salarial vertical. Pero, para ello, nos remitimos a lo antes expuesto.
En tercer lugar, esta opción salva las objeciones que, en su caso se pudieran plantear desde
el punto de vista jurídico, se refieren a la traslación de las asignaciones básica de los grados
salariales actuales a las nuevas categorías, puesto que el sistema de movilidad salarial nace
61
en este caso del punto “cero”, ya que no existe ninguna conversión de los citados grados en
categorías.
Esta segunda opción tiene la dificultad añadida del cronograma de diseño y ejecución del
Proyecto o Programa, pues efectivamente al ser “en dos tiempos” su proyección temporal
se extendería en principio más allá de lo estipulado para las dos opciones anteriores. Sin
embargo, esta apreciación puede ser discutible, puesto que la segunda opción realmente
requeriría llevar a cabo asimismo las dos operaciones citadas (reducción de empleos y
determinación de categorías, así como de las reglas de juego), siendo la última fase mucho
más sencilla en cuanto no se habrían de convertir los antiguos grados salariales en
categorías o escalones, puesto que este es un proceso que ya se habría materializado en la
primera fase.
Final
Expuestas sucintamente las tres opciones que existen para implantar un régimen de
movilidad salarial funcional, así como expuestas también las ventajas e inconvenientes de
cada una de ellas, corresponde a los responsables del Departamento Administrativo de la
Función Pública adoptar una decisión sobre cuál de las tres opciones expuestas es la que
resulta más viable y puede ser transitada, teniendo en cuanta los condicionamientos
constitucionales y legales, la capacidad de gestión de la propia entidad, los acuerdos
adoptados recientemente con los representantes sindicales, así como, en fin, los diferentes
impactos fiscales que tenga cada una de tales opciones.
62
ANEXOS. CUADROS EXPLICATIVOS DE LAS DIFERENTES OPCIONES
Opción A: Un ejemplo con cuatro empleos y cuatro asignaciones básicas (2014) del Nivel
Jerárquico de Profesionales
Empleos/Grado
Salarial/Asignaciones
básicas mensuales
CATEGORÍA
“A”
CATEGORÍA
“B”
(3 AÑOS
MÍNIMO
CATEGORÍA
INFERIOR)
CATEGORÍA
“C”
(3 AÑOS
MÍNIMO
CATGORÍA
INFERIOR)
CATEGORÍA
“D”
(3 AÑOS
MÍNIMO
CATEGORÍA
INFERIOR)
GRADO 1:
1.401.228 5 %
ASIGNACIÓN
BÁSICA
10 %
ASIGNACIÓN
BÁSICA
15/20 %
ASIGNACIÓN
BÁSICA
GRADO 2 1.548.877 5 %
ASIGNACIÓN
BÁSICA
10 %
ASIGNACIÓN
BÁSICA
15/20 %
ASIGNACIÓN
BÁSICA
GRADO 3 1.618.768 5 %
ASIGNACIÓN
BÁSICA
10 %
ASIGNACIÓN
BÁSICA
15/20 %
ASIGNACIÓN
BÁSICA
GRADO 4 1.704.531 5 %
ASIGNACIÓN
BÁSICA
10 %
ASIGNACIÓN
BÁSICA
15/20 %
ASIGNACIÓN
BÁSICA
Solo es un sistema de movilidad salarial horizontal, no vertical.
Mantiene la misma estructura de Empleos y Grados Salariales.
Si no se gestiona la diferencia, el reconocimiento de categorías o escalones sería
automático, con fuertes efectos fiscales.
No se adecua a los Acuerdos suscritos recientemente con los Sindicatos.
63
Opción Segunda: Un ejemplo de Empleo-Tipo con proyección solo de movilidad salarial
horizontal o con la incorporación de la movilidad salarial vertical.
a) Movilidad salarial horizontal, con categorías complementarias y transitorias para
garantizar la igualdad en las compensaciones por tal carácter de los empleados
públicos
EMPLEO-
TIPO
C.1
PUNTO
ENTRADA
C.2
3 AÑOS
MÍNIMO
C.3
3 AÑOS
MÍNIMO
C.4
3 AÑOS
MÍNIMO
C.5 *
3 AÑOS
MÍNIMO
C.6 *
3 AÑOS
MÍNIMO
C.7 *
3 AÑOS
MÍNIMO
1 Y Y1 Y2 Y3 Y4
C4, C3,
C2
Y5
C3, C2
Y6
C2
2 Z Z1 Z2 Z3 Z4, Z3,
Z2
Z3, Z4 Z2
b) Movilidad salarial horizontal con vertical
EMPLEO-
TIPO
C1
PUNTO
ENTRADA
C2
3 AÑOS
MÍNIMO
C3
3 AÑOS
MÍNIMO
C4
3 AÑOS
MÍNIMO
ASCENSO A
EMPLEO
INMEDIATO
SUPERIOR
(CONCURSO-
CERRADO)
1 Y Y1 Y2 Y3 Concurso
Ascenso E-2
2 Z Z1 Z2 Z3 Concurso
Ascenso E-3
Los grados salariales actuales se proyectan en categorías por proximidad.
Las categorías se deberían aproximar a los grados anteriores. Ajustes.
64
La versión a) solo migra o vuelca las asignaciones básicas en las 4 primeras
categorías. Las 3 últimas categorías (letra en rojo) son “transitorias y personalizadas”
(no estructurales), se suprimen (“marchitan”) conforme se el empleado público deje
el empleo (jubilación, concurso, etc.).
Las dificultades mayores estriban en las proyecciones por aproximación y en qué
hacer ante situaciones (probablemente muchas) en las que los empleados tengan
asignaciones inferiores a la categoría en la que se encuadran o superiores a esta.
La versión b) parte de los mismo criterios, pero ante la articulación de sistemas de
promoción interna o de “concurso cerrado” al empleo inmediatamente anterior, el
cierre de las posibilidades de progresión profesional o de movilidad salarial se
compensa con esa posibilidad de ascenso a través de cambio de empleo al
inmediatamente superior.
65
c) Opción de síntesis: Simplificación de grados salariales y configuración de un
sistema de profundización horizontal de promoción profesional y de movilidad
horizontal.
FASE 1 Simplificación de Grados Salariales por
Niveles Jerárquicos
FASE 2 (EN PARALELO) Configuración del sistema de movilidad
horizontal (y, en su caso, vertical)
PLASMACIÓN NORMATIVA Modificaciones normativas: aprobación
de propuesta modificación Ley 909
(ascenso) y elaboración de la
normatividad (decretos)
CALENDARIO Opción 1: enero 2016
Opción 2: enero 2017
Fase 2:
EMPLEOS/CATEGORÍAS 1 2 3 4
EMPLEO TIPO 1 ENTRADA MEDIA AVANZADA SUPERIOR
EMPLEO TIPO 2 ENTRADA Y
ASCENSO
MEDIA AVANZADA SUPERIOR
EMPLEO TIPO 3 ENTRADA Y
ASCENSO
MEDIA AVANZADA SUPERIOR
La primera fase debería ser reducir drásticamente los grados salariales y los
empleos, así como volcar o migrar los grados salariales anteriores a los nuevos
empleos.
En principio, los empleados “viejos” se integrarían en el Empleo Tipo que les
corresponda y de allí iniciarían su progresión horizontal (o su “carrera
horizontal”) en el empleo.
Por tanto, en este caso, en principio, no se necesitarían arbitrar categorías
transitorias y personalizadas.
66
Alcanzada la categoría máxima en cada empleo se deberían arbitrar cauces para
la promoción profesional al empleo inmediatamente superior mediante la
superación de las pruebas de ascenso correspondientes.
67
5.- BREVE ESTUDIO COMPARADO SOBRE MOVILIDAD SALARIAL VERTICAL Y HORIZONTAL
EN EL SECTOR PÚBLICO A TRAVÉS DE DIFERENTES PAISES DE LA REGIÓN
I.- Presentación
En el presente producto se aborda la problemática comparada de las Tendencias Salariales
en distintos países de la Región Latinoamericana tomando como referencia una muestra de
tres países:
Chile
Uruguay
Perú
Asimismo, en la documentación analizada y que será entregada en un Dossier al DAFP del
Gobierno de Colombia, se incluye también el caso de México, que no ha sido incluido en
este breve análisis comparativo.
Cabe señalar, en primer lugar, cuáles son las razones que han motivado esta selección de
muestra:
1. La selección de Chile resulta obvia, puesto que se trata de un país que, hasta cierto
punto, ejerce un liderazgo modernizador en el sector público (nada ejemplar, por
cierto, en lo que afecta a carrera administrativa o a funcionarios de planta, como se
verá de inmediato.
2. La selección de Uruguay se corresponde, al igual que el caso de Chile, porque es un
país que está en la zona alta del índice de Servicio Civil del BID.
3. Y, en fin, la incorporación a la muestra de Perú obedece a que en el año 2013 ha
llevado a cabo una importante reforma del empleo público, que puede ser tomada
como parámetro ya que aboga por un “sistema de empleo o de puestos”.
II.- CHILE
El sistema de Alta Dirección
Tal como se indicaba, Chile representa una experiencia de éxito de modernización del
Estado, pero sobre todo esta imagen, por lo que afecta a la Administración y el empleo
público, se asienta en la construcción a partir de 2003 del Sistema de Alta Dirección.
Este Sistema tiene como ejes vectores una serie de principios de articulación, que
resumidamente son los siguientes:
68
Se accede al Sistema (o, mejor dicho, a puestos de naturaleza directiva en
la Administración) mediante la superación de un concurso público, imbuido
por el principio de transparencia (aunque con confidencialidad en el
proceso de desarrollo), mediante la acreditación de las competencias
requeridas para el desempeño de ese puesto directivo o gerencial.
El tamaño del SADP ha ido creciendo con los años pasando de 417 efectivos
en 2004 a 1254 en 2015. Por lo que afecta a la Administración del Estado,
ese personal directivo se desglosa en dos niveles: en el primer nivel sus
efectivos son 110, mientras que en el segundo nivel alcanza a 839 el
número de personal directivo.
El sistema de nombramiento dispone de unos márgenes de confianza por
el nominador, pero que siempre y en todo caso se han de desplegar sobre
las personas que previamente hayan acreditado las competencias para
ejercer esa función.
El nombramiento es por tres años, prorrogables en dos ocasiones por el
mismo período, con un máximo de 9 años. Una vez transcurrido el plazo
indicado el puesto debe salir de nuevo a concurso.
El proceso de concurso tiene una duración media de 85 días, es un proceso
confidencial, que lo lleva a cabo una empresa externa, que es quien
propone la nómina o lista de personal preseleccionado.
Una vez realizado el nombramiento se suscribe un Convenio de
Desempeño a partir del cual será evaluado el directivo en el cumplimiento
de sus metas y objetivos.
Esta breve descripción del SADP es importante instrumentalmente para analizar con
posterioridad el Sistema Salarial en la Administración Pública Chilena y en su Empleo
Público, ya que el modelo chileno disecciona de forma nítida y precisa lo que son funciones
de Alta Dirección y funciones de “planta” o de “servicio civil”, pero en materia retributiva
esa distinción no parece ser tan nítida. Aunque desde el punto de vista estructural ambos
espacios tienen reglas institucionales radicalmente distintas, lo cual no deja de producir
algunas disfunciones obvias en la integridad del modelo de Administración y Empleo Público
que debiera ser visto como un todo.
El Sistema de Planta o de Carrera.
En un reducido pero incisivo trabajo (“La gestión de personas en Chile. El mundo más allá
del sistema de alta dirección”; Newsletter “Public”, ESADE), Mariano Lafuente lleva a cabo
un certero diagnóstico de la debilidad institucional del sistema de empleo público en Chile,
69
que conviene recordar como presupuesto previo al análisis del sistema salarial. Ese
diagnóstico se asienta sobre los siguientes ejes:
El liderazgo existente en el SADP no tiene correspondencia con la situación
institucional de la gestión de personas en la Administración; esto es, con la planta
administrativa.
El personal funcionario de carrera se ha ido reduciendo de forma alarmante en los
últimos veinte años. De representar el 75 % del total del personal en 1990, se ha
pasado al pírrico porcentaje del 40 %. Este porcentaje alerta de que el sistema de
carrera está en claro y contundente reflujo.
Esa situación descrita implica que las necesidades de recursos humanos de la
Administración Pública se palian a través del sistema de contratación temporal,
que resulta mucho más flexible, discrecional en la selección, provisión y
desvinculación, así como carece de derechos laborales básicos. Es un modelo de
incorporación de personas al servicio de la Administración que no garantiza la
selección ni retención de los mejores. No cabe duda que con este sistema la
institucionalidad padece muchos enteros, la imparcialidad y objetividad se
difumina, así como se puede dar pie a prácticas clientelares o de conflicto de
intereses.
El marco legal que regula esta materia es muy rígido y no se adapta a los cambios
del entorno. Por su parte, el marco institucional está fragmentado y resulta poco
coherente con el sistema transversal de carrera.
Los empleos de planta se estructuran en 24 categorías (algunas fuentes hablan de
28), que se superponen o solapan entre los distintos Niveles o Agrupaciones de
Empleos (Directivos, Profesionales, Técnicos y Auxiliares). Pero esa superposición
no impide una excesiva fragmentación de empleos que hace el sistema poco
gobernable, también desde la perspectiva de salarios.
En efecto, el sistema de remuneraciones puede ser calificado de alta complejidad,
tanto por la dispersión como por la fragmentación de los conceptos retributivos
(solo hace falta examinar los dos tomos del Manual de Salarios que se han editado
para desarrollar y explicar ese sistema; que se pueden analizar en la
documentación adjunta). El sistema es, asimismo, poco transparente y ha sido
objeto de retoques permanentes desde hace más de 30 años.
70
A ello se añade un sistema de evaluación del desempeño que presenta asimismo
unas debilidades notables. Por traer a colación un espacio temporal a modo de
ejemplo: desde 2004 a 2010, los resultados de las evaluaciones de empleados
públicos dieron un total del 98,1 % de evaluaciones excelentes, 1,8 % de buenas y
solo un 0,1 % de malas. Objetivamente son imposibles estos resultados. Las
evaluaciones serias suelen dar por lo común una imagen de campana: con algunas
personas con muy mala evaluación, algunas más con mala, muchas con regular o
aceptable, algunas menos con buena y pocas o muy pocas con desempeño
excelente.
Las retribuciones variables alcanzan un total del 16 %, pero a pesar de los intentos
por individualizarlas en función de resultados, lo cierto es que se vienen otorgando
a todos los funcionarios anualmente, con lo que el “carácter de variables” se falsea
completamente.
Estas aclaraciones previas de carácter general eran necesarias para detallar las grandes
líneas del sistema salarial. Para cualquier detalle o explicación adicional se puede acudir al
Manual de Retribuciones (dos tomos) editado por el Gobierno.
Las líneas generales del Sistema Salarial
La estructura del sistema salarial se asienta en Grados (un total de 24; este último grado
aplicable solo al personal contratado). A cada Nivel o estrato de la Administración se le
asignan una serie de grados que, como hemos dicho, se superponen entres sí en algunas
franjas de la horquilla puntual de grados asignados. La estructura del modelo salarial es la
siguiente:
INTERVALO DE GRADOS ASIGNADOS CATEGORÍA O GRUPO DE DIRECTIVOS O
EMPLEADOS
Grados 2-17 Directivos Públicos y Directivos sin
asignación profesional
Grados 4-23 Profesionales
Grados 9-23 Técnico-Administrativos
Grados 18-23 Auxiliar
Grados 18-24 Contratados
71
La nota más singular de este modelo retributivo es la dispersión interna de grados si
sumamos todas las categorías. Si solo fijamos la atención en los grados de funcionarios, el
sistema nos da 39 empleos distintos desde el punto de vista salarial, si a ello sumamos los
directivos el total asciende a 54.
De ahí que se haya dicho con claridad meridiana (Lafuente) que el sistema de clasificación
con 28 categorías o grados, no guarda relación alguna con el trabajo efectivamente
realizado.
Breve Conclusión
Sin perjuicio de que los detalles se puedan consultar en la documentación adjunta, cabe
poner de relieve la enorme paradoja que implica un prestigioso Sistema de Alta Dirección
Pública junto a un desvencijado sistema de carrera funcionarial, lo que denota que una
reforma top down puede en algunos casos no ser un motor de cambio integral si no hay
empuje político en trasladarla al conjunto de la organización. Da la impresión de que el
sistema de carrera en Chile se está dejando morir poco a poco, no se sabe si
intencionadamente o por desidia política.
Se afirma, sin embargo, que a pesar de todo el sistema funciona, puesto que Chile ha
logrado altos indicadores de desarrollo humano, situándose a la cabeza de América Latina.
No obstante, debe subrayarse que la institución de función pública es un fuerte freno a la
corrupción. Su desmantelamiento puede ser la antesala de una falta de controles “a priori”
necesarios para atajar esa lacra. La crisis de confianza que ha sufrido recientemente el
Gobierno chileno (caso “Bachelet”), debería poner en la agenda política una renovación
profunda del sistema de carrera y un correlativo fortalecimiento de esa institucionalidad.
No puede si no compartirse la conclusión de Lafuente, cuando afirma que “el caso chileno
podría ser aún más efectivo y eficiente con un sistema de recursos humanos moderno en
línea con otras Administraciones Públicas”
72
III.- URUGUAY
Introducción
El sistema de función pública en Uruguay es ciertamente complejo. Fruto de un largo
proceso histórico en el que los elementos tradicionales (incluso periclitados) se combinan
con aportaciones nuevas. Además, se trata de un sistema en el que el papel de los
sindicatos, especialmente a través de la Confederación de Obreros y Funcionarios del
Estado (COFE), es capital.
Con carácter previo a la reforma de la Ley de 2013, que inmediatamente se comenta, es
preciso hacer mención a la atomización y fragmentación existente en la función pública
uruguaya en materia de categorías, puestos y salarios retributivos.
En efecto, el abanico de puestos y categorías existentes con anterioridad a esa fecha era
francamente inabarcable. Desconocemos si se ha simplificado a partir de la entrada en vigor
de la Ley 19.121, pero por solo traer a colación algunos ejemplos de la dispersión de la
planta o de los empleos de esta (a la luz solo del examen de algunos departamentos
ministeriales, no todos), puede ser oportuno exponer algunas (que no son todos los puestos
existentes y la categorías que se anudan a tales puestos) de las posiciones y categorías en
la Administración Pública uruguaya:
Ministro
Subsecretario
Directores Generales
Directores de Asesoría
Directores de División
Gerentes de Área
Subdirectores
Asesores, que disponen a su vez de 10 categorías
Jefes de Departamento
Jefes de Sección
Subjefes de Sección
Jefes de Área
73
Técnicos, con varias categorías, según ámbitos
Administrativos (6 categorías)
Especialista asistente
Especialista (7 categorías)
Encargado (3 categorías)
Oficial (6 categorías)
Auxiliar (4 categorías)
Obviamente, este sistema de dispersión estructural entre puestos y categorías tenía su
necesario contrapunto en el sistema retributivo, que aparecía asimismo atomizado. Este va
a ser uno de los objetivos a los que pretenderá hacer frente la Ley de 2013.
Algunas notas generales de la Ley 19.121
La fragmentación del modelo se pretendió resolver a través de una Ley publicada el 28 de
agosto de 2013, denominada del “Estatuto del Funcionario Público de la Administración
Central”. Las líneas básicas de esta Ley se pueden situar en los siguientes aspectos:
Regula las relaciones de trabajo del Poder Ejecutivo con sus funcionarios públicos
en un marco de profesionalización, transparencia, eficacia y eficiencia.
Incorpora una serie de principios fundamentales y valores organizacionales.
Prevé un sistema retributivo que más adelante se detallará.
Regula epidérmicamente la Evaluación de Desempeño (artículos 31 y 32),
determinando los principios por los que se rige ese instrumento (objetividad,
imparcialidad, transparencia, no discriminación, etc.), define el alcance del
procedimiento y los efectos del instrumento (carrera, incentivos, formación,
movilidad o permanencia en el cargo). Reenvía al reglamento sus detalles. Y, en
fin, proyecta sus efectos más fuertes sobre los concursos de ascenso y en relación
a la remuneración variable. Ha sido muy criticado por las generalizaciones y la
escasa concreción de muchos de sus postulados, que se dejan a concreción del
Reglamento.
Las modificaciones más sustantivas parecen situar el foco de atención sobre la
estructura de la función pública, pues esta se vertebra a partir de tres elementos
74
estructurales básicos: a) El Escalafón; b) Los Subscalafones; y c) Los Niveles. Se
habilita al Ejecutivo para implantar el nuevo modelo estructural; esto es, para que
“vuelque” el sistema anterior (con la complejidad descrita) en otro distinto (de
complejidad menor, pero también excesivamente fragmentado y sofisticado). Los
escalafones son tres: Técnico-Profesional; Administrativo; y Auxiliar. El Escalafón
Técnico-Profesional se estructura en tres subescalafones, mientras que el Auxiliar
en dos. El Administrativo solo tiene un único Escalafón. Cada Subsecalafón se
estructura, a su vez, en 5 niveles.
Las funciones de “conducción” o de dirección aparecen en distintos pasajes de la
Ley, pero no se ha institucionalizado ningún sistema distinto, ya que se integran
con algunas peculiaridades dentro de la función pública. En todo caso, se
diferencian entre funciones de supervisión (que difícilmente pueden ser
encuadradas en el ámbito directivo), de conducción y de alta conducción.
Sistema retributivo
La pretensión, por tanto, de la Ley de 2013 era racionalizar un sistema estructural disperso
y fragmentado que implicaba serias consecuencias o impactos sobre el modelo salarial. Los
principios generales de ese sistema retributivo tras la reforma se pueden sintetizar del
siguiente modo:
Las remuneraciones se articulan en torno a dos conceptos básicos:
La remuneración vinculada al tipo de “tarea” (realmente, función) retribuye la
posición (“cargo”), ocupación o condición.
No se retribuye complemento salarial salvo casos excepcionales y con carácter
variable o coyuntural.
Se parte del principio a igual tarea igual remuneración.
También se prevé la posibilidad de premiar el desempeño a través de incentivos o
complementos transitorios o variables.
El fragmentado y disperso sistema retributivo existente con anterioridad a la Ley
se pretende unificar o racionalizar por medio de una Comisión de Análisis
Retributivo y Ocupacional.
La conformación de las remuneraciones del funcionario en relación al puesto de trabajo que
desempeña se integran por los siguientes conceptos, tal como establece el artículo 34 de la
citada Ley:
75
Componente referido al cargo (o posición)
Componente relativo a la ocupación o función (por ejemplo, de conducción).
Componente variable y coyuntural, en relación a actividades en las que se
consideren uno o varios de los siguientes aspectos:
o Valor estratégico del puesto (lo que no es coherente con el carácter variable
y coyuntural del componente)
o Oferta de esa actividad en el mercado
o Dedicación exclusiva
Incentivos o complementos transitorios y variables como premio a la evaluación del
desempeño o por condiciones especiales del puesto de trabajo.
Este modelo retributivo, al menos en sus dos últimos componentes (que son los “variables”)
ha sido censurado a través de una entrada en un Blog (“La Gaviota”, 5 junio 2013), donde
se critica acertadamente el componente variable y coyuntural, precisamente porque no
contiene ningún criterio para el cálculo ni aclara en qué consiste el valor estratégico ni cómo
se toma en consideración la oferta de mercado para asignar ese componente retributivo.
La pieza maestra para simplificar o racionalizar el sistema salarial en su conjunto pivota en
torno a la citada Comisión de Análisis Retributivo y Ocupacional. De su correcto
funcionamiento y de sus propuestas sensatas dependerá en última instancia la construcción
de un nuevo modelo salarial en la función pública uruguaya. Su composición es
exclusivamente institucional, mientras que sus cometidos se extienden al estudio, análisis
y asesoramiento al Poder Ejecutivo en políticas retributivas “uniformes” para los tipos de
tareas.
Breve Conclusión
Tal como se ha visto, el sistema estructural (“cargos y categorías”) de la función pública
uruguaya había alcanzado un grado de sofisticación elevadísimo, con una multiplicación de
posiciones y categorías, lo que producía como consecuencia una fragmentación del sistema
salarial que no obedecía en su diferenciación a circunstancias objetivas de los diferentes
puestos de trabajo ni tampoco a una diferenciación funcional (aunque el legislador
uruguayo emplea la expresión “tarea”).
A esta situación se le intenta poner freno mediante la citada reforma. No obstante, tanto la
adecuación estructural como la simplificación del sistema retributivo a partir de los nuevos
componentes definidos por el legislador, quedan pendientes de actuaciones por parte del
Poder Ejecutivo o de la propia Comisión.
76
Se trata de un modelo de sello singular, muy atado a nociones tradicionales o viejas del
Derecho de la Función Pública (cargos, categorías, escalafones, subescalafones, etc.), al que
se le anudan determinados elementos de modernidad (evaluación del desempeño), pero
con un recorrido legal vertebrado en torno a principios y cuyas concreciones se reenvían
también al desarrollo por Reglamento. No contiene una institucionalización de la Alta
Dirección Pública (o “alta conducción pública”), quedando este punto también pendiente
de una mayor concreción.
77
IV.- PERÚ
Preliminar
Tal como se advertía al inicio de este documento, la selección de Perú obedece
principalmente a que, en fechas recientes, aprobó una Ley de servicio civil (3 de julio de
2013). Esta Ley, salvo aspectos puntuales, ofrece un marco de institucionalidad al sistema
de empleo público peruano de cierta consistencia (dependerá obviamente de cómo se
aplique).
En todo caso, su interés comparativo frente a la situación colombiana radica en que apuesta
por un sistema de empleo, pero con elementos correctores importantes en algunos
ámbitos. Aunque Colombia define a su modelo como “sistema de carrera administrativa”,
es obvio que tal como ha sido configurado legalmente e interpretado por las Cortes y
tribunales, es un sistema de empleo o de puestos de trabajo.
La reciente experiencia normativa peruana, a diferencia del caso uruguayo, se alinea de
forma decidida con las corrientes más avanzadas de la institucionalidad del empleo público,
incorporando a su texto algunos elementos notables de los retos que se le plantean a la
institución en los próximos años.
Algunos aspectos generales de la Ley de 2013:
Su finalidad es garantizar la eficacia y eficiencia, los servicios de calidad, así como
promover el desarrollo de las personas que lo integran.
El servicio civil se rige por una serie de principios tradicionales o ya asentados
(interés general, eficacia y eficiencia, igualdad, mérito, previsión presupuestaria,
legalidad, etc.), junto con otros de factura o sello mucho más actualizado, en
cuanto forman parte de la agenda institucional de los próximos años
(transparencia, rendición de cuentas, probidad y ética pública, flexibilidad, etc.).
Los servidores públicos se clasifican en cinco grandes ámbitos, aunque el último es
singular:
o Funcionarios
o Directivos públicos
o Servidor de carrera
o Servidor de actividades complementarias
o Servidor “de confianza”
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Desde un punto de vista de arquitectura institucional del servicio civil, este
descansa sobre tres ejes. A saber:
o “Servir”, que es la Autoridad Nacional del Servicio Civil.
o Las Oficinas de Recursos Humanos, articuladas desde la base del principio
de descentralización de la gestión
o El Tribunal (administrativo) del Servicio Civil, que conoce las reclamaciones
previas.
El sistema de servicio civil se basa (y este es un aspecto importante a nuestros
efectos) en el puesto de trabajo (sistema “de empleo”) y en las “familias de
puestos de trabajo”, pero se combina asimismo con la posibilidad de ascenso de
puestos de trabajo a otros sin la necesidad de que sean ofrecidos a concurso
externo.
Uno de los aspectos más innovadores de la citada Ley radica en la
institucionalización de la figura del Directivo Público. Aunque con muchas
indefiniciones en su trazado, puede calificarse de un paso adelante esa regulación,
que se inspira además en el Sistema de Alta Dirección Pública de Chile. Sus notas
distintivas son:
o Desarrollan funciones de organización, dirección o toma de decisiones.
o Deben acreditar, previamente a su nombramiento, el cumplimiento de
determinados “requisitos” (la Ley no habla de “competencias”).
o Son designados por 3 años, renovables por dos períodos de la misma
duración.
o Se establece un período de prueba que oscila entre los 3 y 6 meses.
o Se rigen por objetivos o metas y son sujetos a evaluación
o Las causas de cese son tasadas. Por ejemplo: incumplimiento de metas;
vencimiento de plazo; asunción de un cargo en la función pública o de libre
designación.
o No obstante, se permite que el 20 por ciento de los directivos públicos
puedan ser “servidores de confianza” (de libre cese y remoción, lo cual es
una excepción al sistema general).
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Gestión del Rendimiento y Evaluación del Desempeño
El Capítulo III de la Ley de 2013 establece una regulación con cierto detalle de esta
herramienta transcendental en el sistema de servicio civil. Sus notas distintivas son:
Su finalidad es estimular el buen rendimiento y fomentar el compromiso del servidor
civil con las metas institucionales.
La evaluación del desempeño se aplica a los Directivos públicos, a los servidores de
carrera y a los servidores de actividades complementarias.
Se regulan los principios que deben inspirar el proceso de evaluación del
desempeño: carácter obligatorio, continuo, se prevén tipos de evaluación, el
establecimiento de factores, etc.
Las evaluaciones del desempeño deben dar uno de los siguientes resultados:
o Personal de rendimiento distinguido
o Personal de buen rendimiento
o Personal sujeto a obligación
o Personal desaprobado
Un aspecto trascendental es el de las consecuencias o efectos que tienen los
resultados de la evaluación del desempeño, que serían en grandes líneas los
siguientes:
o Solo quienes obtengan evaluaciones de rendimiento distinguido o de buen
rendimiento pueden participar en procesos de progresión en la carrera.
o Quienes obtengan la desaprobación, pueden ser penalizados con la
desvinculación.
Sistema de Compensaciones
El sistema de compensaciones que prevé la Ley pretende retribuir a los servidores públicos
con el objetivo de captar, mantener y desarrollar a los servidores públicos.
El sistema de compensaciones salariales, se vehicula a través de 4 grandes ejes, que tienen
la condición legal de “compensaciones económicas”. Estas son:
Principal: Componente de valorización del puesto de trabajo
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Ajustada: Componente que tiene en cuenta determinados elementos del puesto de
trabajo (jerarquía, responsabilidad, presupuesto, personal, etc.).
Vacaciones
Aguinaldos (Fiestas Patrias y Navidad)
Los principios de este sistema retributivo cuyas líneas generales están en la Ley, deben ser
completados por la regulación prevista en el Reglamento de Compensaciones de la Ley de
Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo núm. 138-2014-Economía y Finanzas. En
particular, la regulación de un sistema complejo de compensaciones retributivas está
reflejada en los artículos 4 (concepto de compensación económica); 5 (Composición de la
Comisión Económica); 6 (Valorización de la compensación económica); y diferenciada en su
determinación según el tipo de servidor público (directivo, servidor de carrera o servidor
complementario) a partir del artículo 8 y ss.
Conclusiones
La Ley del Servicio Civil del Perú de 2013 es, sin duda, una buena herramienta en lo que
afecta al diseño de la institucionalidad de función pública, pero requiere observar cómo se
está aplicando en la práctica en este corto período de vigencia, que se proyectaba a la
aprobación de determinados reglamentos.
Así se han aprobado ya, aparte del Reglamento de Compensaciones citado, el Reglamento
General y el Reglamento de aplicación a los Gobiernos Locales, todos ellos en 2014.
Para conocer el estado actual de la puesta en marcha de la citada ley, cuyos objetivos y
planteamiento son muy ambiciosos, existe un importante documento elaborado por
“Servir”, titulado “Implementación de la Reforma del Servicio Civil. Avances y logros durante
el año 2014”, donde se examina con detalle cuál es el grado de desarrollo adquirido, se
concretan las medidas adoptadas de todo tipo (no solo reglamentarias), así como se
advierte de algunas dificultades que están complicando el asentamiento definitivo de la
reforma (corrupción, por ejemplo) y deslegitimando la misma a ojos de la ciudadanía. Aun
así, aquellos que conocen el contenido de la reforma emprendida la valoran positivamente.
Tal como se viene insistiendo, es una reforma que, si bien mantiene algunos claroscuros,
ofrece un suelo institucional sólido para fortalecer un servicio civil profesional, siempre que
se desarrolle y aplique correctamente.