INFORME DE ACTIVIDADES
Grupo de Trabajo encargado de analizar los informes Periódicos de los Estados‐Parte del Protocolo de San
Salvador
Período Mayo 2010 ‐ Mayo 2011 Documento elaborado por Ramiro Ávila Santamaría, Paola Buendía García, Luz Mejía
Guerrero, Laura Pautassi y Flavia Piovesan, expertos titulares Grupo de Trabajo
31 de Mayo 2011
1. Antecedentes La Asamblea General de la OEA adoptó, en junio de 2005, normas para reglamentar la presentación de informes periódicos previstos en el artículo 19 del Protocolo de San Salvador (Resolución AG/RES. 2074 (XXXV‐O/05) encomendando al Consejo Permanente que, a través de la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos (CAJP), proponga la composición y el funcionamiento del Grupo de Trabajo establecido para el análisis de los informes nacionales, al mismo tiempo que estableció el procedimiento para la recepción de informes de los Estados Parte en el Protocolo, solicitando además a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) que propusiera indicadores para evaluar el progreso de los Estados en el cumplimiento de sus metas, y en base a un sistema de indicadores de progreso que permita “establecer, con un grado razonable de objetividad, las distancias entre la situación en la realidad y el estándar o meta deseada” (Normas, ibídem). Asimismo las Normas incorporan el principio de devolución, ya que entienden que el trabajo que supone el informe debe redituarle al Estado que lo presentó el beneficio de acotar la lista de las necesidades y definir con mayor precisión sus carencias en el cumplimiento de lo normado en el Protocolo y que represente un aporte a los Estados. En rigor, las normas consideran que el Protocolo de San Salvador es un parámetro general frente al cual se podría comparar la recepción constitucional, el desarrollo legal e institucional y las prácticas de gobierno de los Estados, al mismo tiempo que se pueda monitorear el nivel de satisfacción de las aspiraciones de la sociedad civil, los partidos políticos y la ciudadanía en su conjunto. A partir de las Normas comenzó el proceso de puesta en funcionamiento del mecanismo que ya lleva seis años. La Asamblea General dispuso que el inicio del mecanismo debía estar condicionado a la definición en la CAJP sobre la composición y designación de los integrantes del grupo de trabajo. También se debía esperar que la CIDH presentara un modelo de indicadores de seguimiento, incorporando la Asamblea un nuevo elemento que no estaba integrado en el Protocolo y es el de la medición a través de indicadores de derechos humanos.1 La CIDH presentó en el año 2007 el Documento “Lineamientos para la elaboración de indicadores de progreso en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales”2 que fue elevado a consideración de los Estados.
La conformación del grupo y su constitución demandó un tiempo mayor, y se fueron designados los expertos por etapas. De este modo, el primer experto gubernamental designado fue Ramiro Ávila Santamaría (Ecuador) el 14 de octubre de 2008, le siguió la experta gubernamental Flavia Piovesan (Brasil) el 4 de febrero de 2009, Luz Patricia Mejía (Venezuela), en representación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) el 10 de marzo de 2008. Laura Pautassi (Argentina) fue designada el 18 de marzo de 2009 por el Secretario General como experta independiente y Paola 1 Esta inclusión respondió al avance en materia de indicadores con enfoque de derechos que se venía adelantando en otros órganos de derechos humanos y de desarrollo. Para conocer el proceso, ver IIDH (2011) Apuntes sobre el Seguimiento al Protocolo de San Salvador a partir de indicadores de progreso. Comentarios del IIDH al documento Indicadores de progreso para medición de derechos contemplados en el Protocolo de San Salvador, 2011. 2 CIDH, Lineamientos para la elaboración de indicadores de progreso en materia de derechos económicos, sociales y culturales, OEA/Ser/L/V/II.129, 5 octubre 2007.
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Buendía García (Colombia) fue la última experta gubernamental titular designada el 17 de marzo de 2010. A la fecha quedan pendientes las designaciones del experto gubernamental suplente y el experto independiente suplente.
En sesión del 8 de junio de 2010, la Asamblea General aprobó la resolución AG/RES. 2582 (XL‐O/10), en la cual se reconoció que el Grupo de Trabajo se encuentra integrado por todos sus miembros titulares y, en consecuencia, operativo. Por tanto, se resolvió i) dar al Grupo de Trabajo el mandato de elaborar indicadores de progreso a ser empleados por cada agrupamiento de derechos protegidos sobre los que deba presentarse informe, tomando como base el documento de “Lineamientos” y de conformidad con “Las Normas”. Dichos indicadores, aplicables a los Estados parte, deberán ser sometidos a consideración y aprobación de la Asamblea General a través de las instancias correspondientes; ii) solicitar a la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos que las observaciones presentadas por los Estados antes del 15 de septiembre de 2010 sobre el documento de “Lineamientos” sean remitidas al Grupo de Trabajo para ser considerados en la elaboración de los indicadores de progreso; iii) reiterar que, para que comiencen a correr los plazos contemplados en la resolución AG/RES. 2074 (XXXV‐O/05) para la presentación de los informes nacionales de avance que deben presentar los Estados Parte del Protocolo de San Salvador, deben ser aprobados los indicadores de progreso. Posteriormente, en julio de 2010, la Secretaría General de la OEA designó al departamento de Desarrollo Social y Empleo de la Secretaría Ejecutiva para el Desarrollo Integral (SEDI) como el área que deberá asumir la responsabilidad de servir de Secretaría técnica del Grupo de Trabajo. A su vez, el Consejo Permanente en sesión del 7 de julio de 2010 aprobó el reglamento del Fondo específico de funcionamiento del Grupo de Trabajo. En cumplimiento del mandato acordado, en lo que sigue ponemos en conocimiento de los Estados y de la sociedad civil las actividades desempeñadas por el GT. 2. Actividades Preparatorias El Grupo de Trabajo contó con un primer aval y convocatoria del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) en una reunión realizada en la ciudad de Montevideo, Uruguay, el 24 y 25 de mayo de 2010. Asistieron a dicha reunión Ramiro Ávila (Ecuador), Paola Buendía (Colombia) y Laura Pautassi (Argentina). Este encuentro permitió establecer un primer contacto entre los expertos integrantes del GT, y en segundo lugar, analizar la composición del GT, el desarrollo y alcance de su mandato y funcionamiento. Además de las reuniones de trabajo, que se desarrollaron bajo la dinámica de taller, moderado por el IIDH, el día 24 de mayo se efectuó el panel “Midiendo progresos en la materia de derechos económicos, sociales y culturales: Avances en el ámbito de la OEA y del MERCOSUR”, evento al que acudieron un gran número de funcionarios, incluido el ministro de Relaciones Exteriores del Uruguay, embajadores, expertos, representantes de la sociedad civil y público en general. Una de las expertas del Grupo de Trabajo pudo presentar públicamente al GT y el desafío que implica la construcción y operativización de un sistema de indicadores de progreso
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para el sistema interamericano. Posteriormente, el día siguiente, las actividades incluyeron reuniones con el Grupo de Trabajo sobre Indicadores DESC, con énfasis en el MERCOSUR al mismo tiempo que se comenzó a delinear la agenda de trabajo del Grupo. De estas reuniones participaron los expertos del Grupo de Trabajo, el Secretario Ejecutivo del Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del MERCOSUR, Víctor Abramovich; representantes gubernamentales (Cancillerías/Embajadas de los países del MERCOSUR y de Ecuador), expertos/as, Equipo IIDH, Representantes Ministerio de Relaciones Exteriores y del Ministerio de Desarrollo Social de Uruguay y representantes de la sociedad civil. En todo momento, el objetivo fue favorecer el diálogo constructivo con representantes gubernamentales y de la sociedad civil de países de la región que pudieran estar interesados en acompañar activamente los esfuerzos de aplicación de las disposiciones del Protocolo de San Salvador y, en particular, de los proyectos del Grupo de Trabajo. Esta primera reunión preparatoria fue más que fructífera y queremos manifestar un especial agradecimiento al IIDH en la figura de su Director Ejecutivo, Roberto Cuellar que estuvo presente, conjuntamente con la coordinadora de la Oficina Regional para América del Sur, consultores/as y personas expertas en la materia especialmente invitadas para la ocasión que fueron de gran utilidad para el intercambio con el GT. Desde ese primer encuentro, los expertos del GT comenzaron un fluido contacto virtual de modo de ir intercambiando y avanzando en las tareas encomendadas. Asimismo remitieron informes de avances al Sr. Secretario General de la OEA, José Miguel Insulza solicitándole la designación de una Secretaría Técnica para el Grupo, del mismo modo que se requería que realicen las gestiones tendientes a asignar fondos para el funcionamiento del GT, especialmente para concretar reuniones de trabajo y las cuestiones necesarias para poder desempeñar las actividades. El 18 y 19 de octubre de 2010, los integrantes del GT fueron invitados a una reunión de expertos sobre “Discriminación contra las Mujeres en la Esfera de los Derechos Económicos Sociales y Culturales” organizada por la Relatoría de la Mujer de la CIDH en la ciudad de Washington. A partir de la participación en dicha reunión, en forma paralela el GT desarrolló una agenda propia de trabajo. En esta oportunidad, por primera vez el GT se reunió en pleno, donde se avanzó considerablemente en el plan de actividades a desarrollar y en sostener reuniones de presentación del GT. A tal efecto, fuimos recibidos por el Secretario General de la OEA de modo de tener un primer contacto presencial y comentarle los avances del GT. El Sr. Insulza ofreció al GT, hasta tanto se designara una Secretaria Técnica específica, que la Secretaría General asumiría en forma transitoria dichas funciones para el GT. Se le reiteró al Secretario la necesidad que designe el experto independiente suplente y que invite a los Estados a nombrar el experto gubernamental suplente, de modo de terminar de conformar el Grupo. Asimismo se contó con el apoyo de la CIDH, especialmente en la figura de Marisol Blanchard quien cooperó ampliamente con facilitar lo necesario para poder desarrollar la agenda de esta segunda reunión preparatoria. Entre las reuniones sostenidas, el GT se presentó ante el Presidente de la CAJP, Embajador Hugo de Zela, de modo de establecer el primer contacto y avanzar en la
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agenda de trabajo. El Embajador de Perú manifestó todo su apoyo al GT y recomendó el cumplimiento de plazos en la remisión del Documento de Indicadores para la consideración de los Estados. Posteriormente se mantuvieron reuniones con los representantes de Argentina, Ecuador, Brasil y Colombia, de modo de conocer las voluntades de los Estados de acompañar la tarea del grupo. En esta segunda reunión preparatoria, el GT renovó su firme compromiso para facilitar y cooperar con los Estados en el cumplimiento de las obligaciones emanadas por el Protocolo de San Salvador, y para ello definió su cronograma de trabajo:
i) Elaboración del Documento de Indicadores de Progreso: se definió como fecha diciembre de 2010 para circular un primer borrador interno entre los miembros del GT, en febrero se realizaría una reunión de trabajo de modo de aprobar el documento definitivo, y el 1 de marzo de 2011 se elevaría a consideración de los Estados el documento definitivo.
ii) Elaboración de Reglamento Interno del GT: el mismo procedimiento y plazos idénticos a los anteriores.
iii) Habilitación de un espacio dentro del sitio Web de la Organización para incluir al GT, de modo que tenga un lugar en la estructura de la OEA, sea visibilizado y conocido por los Estados y la sociedad civil, y se puedan incorporar los documentos centrales, las resoluciones y las producciones del GT. Este sitio fue montado por la SEDI y es accesible al público desde el 9 de mayo de 2011. http://www.sedi.oas.org/ddse/espanol/index‐7_antecedentesymandatos.asp
iv) Reiterar por diversas vías la necesidad de que se dispongan contribuciones al Fondo especial previsto, de modo de poder contar con recursos humanos especializados que asistan especialmente al GT y contar con una secretaría específica; al mismo tiempo que se disponga un financiamiento permanente para cubrir lo viáticos y gastos de traslado para poder sostener las reuniones del GT en forma autónoma de otros eventos.
Resta señalar que, vencido el plazo del 15 de septiembre de 2010 no se recibieron comentarios de los Estados al Documento de Lineamientos, base del nuevo documento a elaborar por el GT. Dos Estados (Colombia y Perú) presentaron oportunamente comentarios, que fueron especialmente considerados por el GT e incorporados en la nueva versión del Documento. Desde entonces el Grupo de Trabajo se dedicó a trabajar en la elaboración de los dos documentos centrales en el mandato que le fuera otorgado por la Asamblea: el Documento de Indicadores de progreso, en base a las normas y a los Lineamientos, y el reglamento de funcionamiento del Grupo de Trabajo, cumpliendo los plazos fijados en la agenda de trabajo y en el mandato conferido. Entre el 14 al 16 de febrero de 2011 se llevó a cabo en la ciudad de Washington la primera reunión del GT (III preparatoria) con financiamiento de la Organización a través de fondos que dispuso la Secretaría General. En esta oportunidad, el GT terminó
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de elaborar los dos documentos de base, Indicadores y Reglamento Interno, al mismo tiempo que mantuvo reuniones con diversos representantes y embajadores. En relación con el Reglamento interno, los miembros del Grupo de Trabajo elaboraron un Proyecto de Reglamento Interno de funcionamiento del grupo. Entre las actividades desarrolladas, el Grupo de Trabajo procedió reunirse con el Embajador Hugo de Zela, en la Misión Permanente de Perú, reiterando la necesidad de presentar el Documento de Indicadores ante la CAJP para lo cual se acordó como fecha tentativa fines de marzo de 2011, la que posteriormente quedó fijada para el día 5 de abril del 2011. Igualmente, el Grupo se comprometió a entregar el documento definitivo el 1º de marzo para proceder a su traducción y distribución con el objetivo de garantizar un encuentro que permita una vigorosa discusión ante las dudas y comentarios que tengan los representantes estatales en la CAJP al respecto. Por otro lado, el Grupo planteó la necesidad de que los indicadores fuesen aprobados a la brevedad posible indicando como una buena oportunidad la próxima Asamblea General de la OEA a celebrarse el 5 de Junio del presente año en San Salvador, así como también reiteró la necesidad de formalizar los mecanismos necesarios para garantizar el presupuesto de funcionamiento del Grupo de Trabajo una vez aprobado el documento de indicadores. Para tal efecto, el Embajador Zela planteó su disposición para colaborar con el Grupo para realizar el encuentro entre el Grupo de Trabajo y la CAJP para los primeros días de abril. En esta misma oportunidad, el GT convocó a una reunión con los representantes de las misiones ante la OEA de Ecuador, Argentina, Colombia y el Reino de España como Miembro Observador de modo de comunicarle los avances en las actividades del Grupo, al mismo tiempo que el grupo se comprometió a dirigir una comunicación escrita a todos los Estados miembros de la Organización a los fines de informarles sobre las actividades realizadas y las tareas que el Grupo tendría pendiente a realizar este año, así como la necesidad de aprobar el documento de indicadores para dar inicio al Mecanismo previsto en el Protocolo y reiterar la necesidad de contar con fondos para el funcionamiento y completar la designación de los expertos suplentes. La carta fue remitida el día 17 de febrero a los 35 Estados miembros de la OEA. En aras de comunicar la necesidad de que el Documento Indicadores sea aprobado por los Estados en la Asamblea General en junio próximo, el Grupo solicito una reunión con la representación de El Salvador, país anfitrión, y fuimos recibidos por el Embajador Luis Menéndez. El objetivo de la reunión fue dar a conocer las actividades desarrolladas por el GT, los avances en relación con el Documento de Indicadores, la necesidad de completar el Grupo de Trabajo con la designación de expertos suplentes y por último, trasmitirle la importancia que el Documento de indicadores sea conocido y discutido por los Estados en la Reunión de la CAJP de modo que se pueda avanzar en el proceso de aprobación del mismo –a través de una resolución‐ en la próxima Asamblea General. Se enfatizó especialmente la relevancia que tendría la aprobación del Documento de Indicadores precisamente en El Salvador, donde se firmó el
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Protocolo y luego de 20 Años se apruebe el mecanismo de monitoreo y se vuelva efectivamente operativo. Finalmente, se mantuvo una reunión con la Sra. Evelyn Jacir de Lovo, en ese momento designada pero aún sin ejercer funciones a cargo del Departamento de Desarrollo Social y Empleo, y con el Sr. Francisco Pilotti, quien se encontraba a cargo de dicho Departamento. El objetivo del encuentro fue la presentación del Grupo de Trabajo a la Sra. Jacir de Lovo, quien asumiría funciones a partir del jueves 3 de marzo, en cuanto a la composición, funciones y tareas ya desarrolladas y el cronograma de actividades a desarrollar. A su vez, se avanzó en los compromisos que el Departamento de Desarrollo Social asumirá. El primero de ellos, fue subir al sitio Web –con una pestaña especial al respecto‐ toda la información relativa al Grupo de Trabajo, desde las resoluciones de su creación a las actividades que actualmente se encuentra desempeñando, el cual existe desde el día 9 de mayo de 2011. El DDSE, remitiría el Documento de Indicadores a los Estados. El mismo sería subido a dicho sitio de modo de abrir a período de consulta por parte de la sociedad civil. Se solicitó además apoyo logístico para las tareas que demande el Grupo. Se procedió a informar al DDSE sobre el compromiso asumido con la CAJP para presentar el Documento de Indicadores para la coordinación del encuentro, y se solicitó apoyo para gestionar fondos para la participación de los miembros del GT, no sólo para esta reunión específica, sino que se reiteró la necesidad de búsqueda de fondos en distintas organizaciones, seguimiento de países observadores de la OEA, para alcanzar un financiamiento del GT y contribuir a su institucionalidad. Seguidamente, los expertos presentes se reunieron con el Secretario General de la OEA, Sr. Insulza para comentarle los avances del GT. Se presentó un resumen de los días anteriores, se reiteró la necesidad de que se complete el Grupo con los expertos suplentes. Asimismo el Sr. Secretario se comprometió a continuar las gestiones para lograr el financiamiento del GT, tanto de modo permanente como para las reuniones a desarrollar, en especial para la presentación de abril de 2011 ante la CAJP. En la misma dirección, el Secretario manifestó su acuerdo para que en la Agenda de la Asamblea General se considere las acciones del GT y la importancia de la aprobación del Documento “Indicadores de Progreso para Medición de Derechos contemplados en el Protocolo de San Salvador” y sumar esfuerzos para su aprobación. Al efecto, manifestó su voluntad de apoyar y acompañar los esfuerzos del GT. Tal como el GT en pleno se había comprometido, el 1 de marzo de 2011 se envío a la presidencia de la CAJP y a la Dirección de Desarrollo Social y Empleo de la SEDI, para que ésta última remita con urgencia el Documento “Indicadores de Progreso para Medición de Derechos contemplados en el Protocolo de San Salvador” a los Estados. El Documento fue acompañado por un resumen ejecutivo para facilitar la comprensión del mismo y se estableció en el mismo documento que se elevaba a consulta a través de un mecanismo abierto por cuarenta días a contar desde el siete de marzo de 2011. Posteriormente se acordó con la CAJP la presentación del Documento para el 5 de abril de 2011. A tal efecto, la SEDI señaló que no se habían podido obtener los fondos correspondientes para poder concretar el viaje de los expertos a la ciudad de
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Washington, de modo que ofrecía utilizar la modalidad de teleconferencia. Los expertos insistimos acerca de la importancia que los Estados tuvieran la posibilidad de conocer a los integrantes del GT y poder responder en forma directa y en un diálogo abierto las preguntas e inquietudes que surgieran por parte de los Estados. Al no obtenerse los fondos comprometidos, solo pudieron asistir tres expertos de los cinco integrantes del GT, quienes gestionaron directamente con sus países de origen o por otros mecanismos, fondos para financiar la presencia en la CAJP. Es decir, nosotros mismos nos procuramos las fuentes de financiamiento para poder ofrecer este espacio de discusión a los Estados. En la misma dirección, en día 4 de abril los expertos, con el apoyo de la SEDI y la incorporación de Rosana Martinelli como apoyo al proceso, fueron convocados los Estados que han ratificado el Protocolo a una reunión de modo de poder conocer sus dudas, opiniones y todo lo relacionado con el Documento. Desde el GT se insistió a los Estados del valor de aprobar el documento en tanto el mecanismo de informes se encuentra regido por el principio de devolución y contribuirá a mejorar las políticas públicas de los Estados, reafirmar que el sistema de informes es un mecanismo de monitoreo y no de fiscalización, no establece instancias comparativas entre los Estados y ofrece un tiempo razonable para que puedan incorporar fuentes de información para completar los indicadores solicitados y presentar los informes, ya que en el documento de Indicadores se establecieron dos agrupamientos de derechos que informarán en dos etapas. Asistieron a esta primera reunión representantes por Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Costa Rica, México, Perú, Panamá, Paraguay y Uruguay. Los representantes manifestaron dudas particularmente en relación con el tiempo para enviar comentarios, ya que señalaron que necesitaban recibir instrucciones de los técnicos y oficinas competentes de sus gobiernos para la instancia de aprobación. Los expertos señalaron que el Documento Indicadores ya ha sido conocido por los Estados, ya que, de acuerdo con el mandato recibido, se ha elaborado en base a las Normas y a los lineamientos, de modo que el tiempo no es tan breve. Por su parte los representantes estatales manifestaron que recién recibieron el Documento el día 15 de marzo, recordando los expertos que había sido enviado el 1 de marzo. En dicha oportunidad, por parte de la SEDI se propuso la realización de una reunión de carácter técnico en el segundo trimestre del 2011 de modo de poder apoyar a los Estados a que puedan completar los informes nacionales, considerando la instancia de la reunión como una actividad que ofrecía la SEDI una vez aprobados los indicadores, de modo de sensibilizar y acompañar a los Estados en la metodología de trabajo y de elaboración de los informes. Esta reunión fue concebida como un paso posterior a la aprobación del Documento y no como un paso previo. Al día siguiente, se hizo la presentación del Documento en reunión ordinaria ante la CAJP (CP/CAJP‐2943/11) que fue muy bien recibido por los Estados, el clima del debate e intercambio fue muy distendido manifestando los representantes su interés en apoyar el proceso y algunos directamente en aprobarlo, señalando solo el recaudo de la necesidad de contar con más tiempo para recibir las respuestas de los cuadros
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técnicos de sus gobiernos. Asimismo algunos de los representantes preguntaron a los expertos si había antecedentes de otros mecanismos similares, respondiendo los expertos del GT que el mecanismo es novedoso dentro del sistema interamericano, pero que va en dirección similar con la propuesta lanzada por el Sistema de Naciones Unidas, en especial por la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas.3 Otros Estados manifestaron dudas en relación con la participación de la CIDH en el Grupo, y que tipo de alcance tienen los informes y observaciones del GT. Todas las preguntas fueron respondidas por las expertas presentes, y al finalizar, el Grupo de Trabajo dejó a consideración del Presidente de la CAJP un proyecto de resolución para la aprobación del Documento, al mismo tiempo que se extendió el plazo a los Estados para que puedan enviar por escrito sus comentarios al Grupo de Trabajo hasta el 30 de abril del corriente. El GT manifestó que una vez recibido los comentarios, haríamos las modificaciones pertinentes, de modo que en el mes de Mayo del corriente se pueda tratar nuevamente y lograr de este modo la aprobación para girarlo ad‐referéndum de la Asamblea general para su aprobación definitiva. Cabe señalar que no se recibió comunicación alguna de los Estados ni comentarios escritos del Documento. Por otra parte, y en tanto a la fecha no se ha dispuesto el sitio Web para poder abrir a consulta por parte de organismos especializados de Naciones Unidas, como de organizaciones de la sociedad civil, no se pudo difundir ampliamente, sin embargo algunas organizaciones que pudieron tomar nota del documento enviaron valiosos comentarios que se presentan en el Anexo para conocimiento de los Estados. Hasta aquí la primera parte de la labor que emprendimos en este intenso primer año de poner en funcionamiento del Grupo de Trabajo, que tal como señalamos fue un trabajo arduo y con grandes dificultades. Recientemente el Grupo ha tomado conocimiento de los resultados de la negociación del proyecto de resolución que finalmente fue aprobado en la Asamblea General, en donde se establece que se somete el Documento a un proceso de revisión para la aprobación de los indicadores en el cuadragésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General e invita a los Estados miembros a que emitan sus comentarios antes del 30 de septiembre de 2011. Asimismo se señala que se deberá celebrar, “en el marco de la CAJP, durante el cuarto trimestre de 2011, una reunión de carácter técnico con el Grupo de Trabajo para analizar los informes periódicos de los Estados Parte del Protocolo de San Salvador, con el fin de realizar una consideración integral del proceso de evaluación, teniendo en cuenta, en particular, el documento “Indicadores de progreso para la medición de derechos contemplados en el Protocolo de San Salvador”, al mismo tiempo que se solicita al grupo que avance en la definición de indicadores de progreso para el segundo agrupamiento de derechos. Adicionalmente, dicha resolución llama a extender el mandato por dos años adicionales al experto independiente y al experto gubernamental del Grupo de Trabajo cuyas funciones, de acuerdo a las reglas establecidas en la resolución AG/RES 2262/(XXXVII‐O/07), deberían finalizar en junio de 2012, con el fin de poder concluir la 3 Ver Anexo, Opinión OACNUDH
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tarea de elaboración de indicadores. Sobre este aspecto, los expertos van a pedir ampliación de información sobre cómo se están considerando los mandatos. Las actividades que el Grupo ha realizado en apenas un año de conformado, y con las enormes dificultades que ha tenido que atravesar sólo se justifican si el resultado final es que se logre poner operativo el sistema de informes y el desarrollo de un sistema de monitoreo en base a indicadores de derechos humanos. En consecuencia, además de remitir el resumen de actividades desarrolladas, solicitamos amablemente:
i) Al Señor Secretario General, que siga prestando apoyo a la actividades y que designe al experto independiente suplente e invite a los Estados que no han ratificado el PSS a que lo hagan a la mayor brevedad;
ii) A los Estados tengan a bien prestar el apoyo necesario al Grupo para que el
Documento de indicadores sea aprobado en la próxima Asamblea General, tal como consta en la Resolución recientemente aprobada, para que la agenda y el cronograma del Grupo de Trabajo pueda cumplirse y especialmente se garanticen los Derechos Sociales;
iii) Se apoye financieramente al GT con fondos destinados para su
funcionamiento, para ello el Grupo compartirá un plan de trabajo y un presupuesto mínimo que será necesario para el pleno ejercicio de sus labores;
iv) A la Secretaría Técnica que siga proveyendo los recursos y necesidades
específicas del GT, especialmente a través del sitio Web de la OEA se abra el plazo de consulta por parte de la sociedad civil sobre el Documento, además de otras tareas indispensables en el desarrollo de las actividades del GT; en especial lo referido a la organización de la reunión técnica contemplada en la resolución.
Finalmente queremos manifestar a los Estados miembros y observadores de la Organización de Estados Americanos, que los integrantes del Grupo de Trabajo no tenemos otro interés que la promoción y protección de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales que los Estados se comprometieron en respetar al ratificar el PSS. Hemos asumido con gran responsabilidad nuestro mandato y actuamos en consecuencia. Estamos convencidos que los Estados, la OEA y todos los órganos que la conforman ganarán legitimidad al hacer operativo un Pacto Internacional de gran valor y se pondrán a la altura de los desarrollos normativos en la misma materia alcanzados por otros sistemas internacionales de protección de derechos humanos.
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ANEXOS
1. Resumen Ejecutivo Documento Indicadores 2. Cartas remitidas en apoyo al Documento Indicadores
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1. INDICADORES DE PROGRESO PARA MEDICION DE DERECHOS CONTEMPLADOS EN EL PROTOCOLO DE SAN SALVADOR
Resumen Ejecutivo
En el año 2005, la Asamblea General de la OEA aprobó las “Normas para la confección de los informes periódicos previstos en el artículo 19 del Protocolo de San Salvador” y solicitó a la CIDH que proponga al Consejo Permanente la elaboración de Indicadores de progreso por cada agrupamiento de derechos sobre los que se deba presentar informe, los que fueron aprobados por la CIDH y presentados en el año 2008. Se encomendó al Consejo Permanente que propusiera la posible composición y funcionamiento de un Grupo de Trabajo (en adelante “Grupo de Trabajo” o “GT”) para analizar los informes nacionales. El GT se encuentra integrado y operativo desde junio del año 2010. Al Grupo de Trabajo se le ha encomendado elaborar, en base a las normas y al Documento de Lineamientos, los siguientes instrumentos: i) la propuesta de indicadores de progreso para medición de derechos contemplados en el Protocolo de San Salvador (en adelante “los Indicadores”), ii) el agrupamiento de los derechos a ser monitoreados, y iii) las directrices para la presentación de informes. El presente Documento de Indicadores se eleva para consideración y aprobación de los Estados ante la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos (CAJP) y para su posterior aprobación en la Asamblea General. El mismo se somete a mecanismo abierto de consulta de cuarenta días a contar desde el siete de marzo de 2011. i) Propuesta de indicadores El objetivo principal de los indicadores es contribuir para que los Estados Parte, a través del sistema de monitoreo que constituyen los informes, cuente con herramientas útiles para realizar un diagnóstico de la situación de los derechos contenidos del Protocolo, establezca los temas y las agendas pendientes a partir de un diálogo participativo con la sociedad civil, y formule estrategias para satisfacer progresivamente el programa de derechos contenido en el Protocolo. Los progresos en el cumplimiento del Pacto se medirán a través de indicadores confiables para cada derecho. El objetivo principal de los indicadores es verificar el cumplimiento de las obligaciones suscritas en el Protocolo. Los indicadores están organizados en función de tres tipos: estructurales, que evalúan el aparato institucional y el sistema jurídico del Estado; de proceso, que buscan medir la calidad y magnitud de los esfuerzos del Estado para implementar los derechos; y de resultados, que miden el impacto real de las estrategias y políticas del Estado. A fin de optimizar las posibilidades de análisis y organizar de manera más adecuada la información, se promueve el uso de tres categorías: recepción del derecho en el sistema jurídico y las garantías establecidas en los Estados; contexto financiero, que alude a la disponibilidad efectiva de recursos del Estado; compromiso presupuestario, por el que se puede determinar la importancia que el Estado asigna al derecho; y capacidades estatales o institucionales, que describen los aspectos técnicos instrumentales y de distribución de recursos al interior del aparato estatal (capacidades administrativa, técnica, política e institucional).
Las categorías señaladas se complementan a su vez con ejes transversales comunes a todos los
derechos del Protocolo: igualdad y no discriminación, acceso a la justicia y acceso a la información, y participación política.
II. Agrupamiento de los derechos
De acuerdo con lo dispuesto en las Normas, se ha optado estratégicamente por incorporar dos
agrupamientos de derechos: i) derechos sociales, que incluye el derecho a la seguridad social (Art. 9, PSS) el derecho a la salud (Art. 10, PSS) y el derecho a la educación (Art. 13 PSS); los que deberán ser informados en la primera etapa de cumplimiento del sistema de informes; ii) derechos económicos y culturales, que incluyen el derecho al trabajo y derechos sindicales (art. 6; 7 y 8 PSS), derecho a la alimentación (art. 12 PSS), derecho a los beneficios de la cultura (art. 14 PSS) y derecho a un medio ambiente sano (art. 11 PSS). Cada derecho debe considerar el enfoque de equidad de género, grupos especiales de personas (niños, niñas,
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adultos mayores, personas con discapacidades, diversidad étnica y cultural) y la incidencia de la sociedad civil en la formulación de avances legislativos y políticas públicas, que en parte corresponden al resto de derechos establecidos en el Pacto (artículos 15 al 18).
Los indicadores detallan la información requerida a los Estados Parte relacionados al primer
agrupamiento de derechos del Protocolo, sobre los que deberá informar los Estados: seguridad social, salud y educación.
III. Directrices para la presentación de informes Los informes deben guiarse por los siguientes principios: i) Progresividad: la realización completa de los
DESC requieren de un proceso durante el cual cada país avanza con distintos tiempos hacia el logro de la meta; ii) No regresividad: no se pueden tomar medidas que disminuyan los logros alcanzados, salvo casos extremos justificables, y no es admisible la inacción; iii) Participación: los informes deben ser elaborados en base a un diálogo participativo con los diversos actores de la sociedad civil. Las personas y los grupos sociales deberán tener voz en la elaboración e implementación de las obligaciones derivadas del Protocolo; iv) Complementariedad: el mecanismo de informes se complementará y procurará no reiterar los elaborados para otros mecanismos de protección de derechos humanos; v) Devolución: el informe debe redituarle al Estado que lo presentó el beneficio de acotar la lista de necesidades y definir mejor sus carencias; vi) Publicidad: las informaciones acerca de los indicadores, derechos e informes deben ser de amplio acceso público y se presumirá la publicidad de la información sobre los derechos; vii) Pertinencia: la información debe ser pertinente y concreta, debe evitarse generalizaciones y la confusión con indicadores de progreso o desarrollo económico; viii) Enfoque derechos: el informe monitorea el cumplimiento de las obligaciones, positivas y negativas, inmediatas y progresivas, que se derivan de los derechos reconocidos en el Protocolo; ix) Respeto soberanía: los Estados tienen la libertad de escoger soberanamente los medios y políticas para cumplir las obligaciones del Pacto.
El primer informe correspondiente al primer grupo (derechos sociales), deberá ser presentado por los
Estados al cumplirse un año de aprobación de los Indicadores por parte de la Asamblea General. Luego de sesenta días, el GT remitirá sus observaciones y recomendaciones al Estado Parte (conclusiones preliminares). Cada Estado Parte podrá efectuar comentarios adicionales a dichas conclusiones preliminares dentro del término de 60 días contados desde la fecha de recepción de las mismas.
Transcurrido un año desde la presentación del primer informe, cada Estado Parte deberá remitir un
segundo informe que contemple el segundo agrupamiento de derechos (económicos y culturales). En ambos informes, la información presentada por los Estados deberá referir al año 2010. Dentro de 60 días posteriores, el GT remitirá al Estado sus observaciones preliminares y se fijará fecha para la audiencia de defensa entre el representante del Estado y los expertos del GT. La sociedad civil y los organismos especializados podrán presentar informaciones sobre el cumplimiento del Protocolo y participar en las audiencias públicas.
El GT adoptará por mayoría absoluta las conclusiones finales respecto de los informes dentro de los 60
días posteriores a la realización de la audiencia. Las conclusiones se notificarán al Estado Parte mediante una comunicación escrita y en reunión con el Representante Permanente acreditado ante la OEA. Finalmente, las conclusiones se harán públicas.
Los siguientes informes se presentarán cada tres años, contados a partir de la culminación del proceso de
revisión y monitoreo de los informes previos. En estos informes los Estados reportarán sobre ambos agrupamientos de derechos en un mismo documento, tomando como línea de base para medir la progresividad los informes anteriores.
Los informes de países tendrán como máximo 20 páginas.
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Al Grupo de Trabajo para el análisis de los informes nacionales previsto en el Protocolo de San Salvador:
c/c Departamento de Desarrollo Social y Empleo Secretaria para el Desarrollo Integral (SEDI) OEA Ref: Comentarios del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) al documento “Indicadores de progreso para la medición de derechos contemplados en el Protocolo de San Salvador. Propuesta elevada por el Grupo de Trabajo para el naálsis de los informes nacionales previstos en el Protocolo de San Salvador en cumplimiento del mandato previsto en la Resolución AG/RES 2582 (XL-0/10)” .
De nuestra consideración:
1. Desde el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) queremos expresar una vez más nuestro apoyo a la iniciativa del Grupo de Trabajo encargado de analizar los informes nacionales del Protocolo de San Salvador, de elaborar un modelo de indicadores a fin de evaluar progresos en el cumplimiento de obligaciones asumidas por los Estados en virtud de los derechos previstos en el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales (DESC). También en esta oportunidad deseamos manifestar nuestra conformidad con el contenido del documento que se somete a consideración de los Estados para su aprobación.
2. Tal como lo hemos manifestado en nuestra nota de fecha 2 de enero de 2008 enviada al Secretario Ejecutivo de la Comisión, entendemos que el modelo de evaluación propuesto resulta de gran utilidad no sólo para conocer cabalmente el estado de satisfacción de los derechos sino también para que los Estados lo utilicen como guía al momento de diseñar y/o implementar políticas públicas, y para fomentar y facilitar la participación de la sociedad civil en dichos procesos.
3. El documento sometido a aprobación no solo facilitará la labor de los Estados para el cumplimiento de las obligaciones emanadas del art. 19 del Protocolo, sino que promoverá la adopción de mejores y más eficaces políticas públicas con enfoque de derechos. En efecto, la puesta en marcha del procedimiento de informes con base a este documento, contribuirá notablemente a que el mecanismo de rendición de cuentas previsto se lleve a cabo de una manera sistemática y ordenada, a que el cumplimiento de dicha obligación no sea una carga para los estados, sino una herramienta útil que coadyuve en el proceso de planificación y puesta en marcha de políticas públicas y en la evaluación de sus resultados, así como a generar una agenda de trabajo
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articulada y debidamente planificada, y un diálogo constructivo, entre las agencias del Estado y la sociedad civil.
4. La eficacia del Protocolo de San Salvador como instrumento de promoción, protección y garantía de derechos sociales se ve opacada y debilitada en tanto no se haga efectiva para los Estados miembros la obligación de rendir cuentas acerca del cumplimiento de sus obligaciones prevista en el su artículo 19. En un contexto en el que, a pesar de la reactivación económica mostrada por la mayoría de los países de América Latina y el Caribe durante 2010, la región continúa presentando las mayores tasas de desigualdad del mundo, así como alarmantes niveles de pobreza, desempleo y analfabetismo, la continuar postergando la efectiva vigencia del Protocolo de San Salvador resulta injustificable.
5. Es por todo lo expuesto que el CELS reitera su beneplácito por los importantes avances que se han dado en pos de regular el procedimiento de rendición de cuentas previsto en el Protocolo de una manera constructiva y provechosa. Confiamos en que los Estados sabrán aprovechar esta oportunidad para aprobar este documento para que se avance sin más dilaciones en
la efectiva puesta en marcha del mecanismo que en él se propone.
6. Sólo resta sugerir que, dada la enorme complejidad que demanda la definición de los indicadores y señales de progreso, y la falta de costumbre y práctica en la elaboración de este tipo de informes por parte de los Estados miembros, se establezca algún mecanismo de capacitación y consulta permanente de modo tal que los funcionarios públicos encargados de elaborar los informes y los miembros de la sociedad civil que se involucren en el proceso puedan recibir entrenamiento específico, evacuar dudas y efectuar consultas de manera periódica.
7. Esperando que esta misiva contribuya en el proceso de aprobación y puesta en funcionamiento del mecanismo de informes previstos en el art. 19, saludamos a Uds. con la consideración más distinguida.
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Buenos Aires, 4 de abril de 2011
Sra. Evelyn Jacir de Lovo Directora del Departamento de Desarrollo Social y Empleo Secretaria Ejecutiva para el Desarrollo Integral Organización de Estados Americanos
Ref. Manifestación de apoyo de ELA – Equipo Latinoamericano de Justicia y Género al Documento OEA/Ser.L/XXV.2.1.
GT/PSS1/doc.2/11 De mi consideración: En representación de la organización no gubernamental constituida en la República Argentina ELA – Equipo Latinoamericano de Justicia y Género, tengo el agrado de dirigirme a ustedes a fin de hacer llegar la satisfacción de nuestra institución con el documento de Indicadores de Progreso para la Medición de Derechos contemplados en el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales (el Protocolo de San Salvador), que fuera elaborado por el Grupo de Trabajo. En ese sentido, deseamos manifestar nuestra conformidad con el contenido del documento que se somete a consideración de los Estados para su aprobación. En nuestra opinión, el documento no solo facilitará la labor de los Estados para el cumplimiento de las obligaciones previstas en el art. 19 del Protocolo de San Salvador, sino que promoverá la adopción de mejores y más eficaces políticas públicas públicas con enfoque de derechos. Felicitamos la oportunidad de poner en marcha un procedimiento para la elaboración de informes con base a este documento, como mecanismo de rendición de cuentas sistemático, ordenado y participativo. Con la confianza en que se logre la aprobación de este documento, saludo a Ud. con la consideración más distinguida.
Natalia Gherardi Directora Ejecutiva
Enviado por correo electrónico: Sra. Evelyn Jacir de Lovo [email protected]/c Rosana Martinelli; [email protected]
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