FORTALECIENDO LA FUNCIÓN PARLAMENTARIA EN LA
GOBERNABILIDAD FINANCIERA: OPCIONES DE DISEÑO CON OFICINAS
LEGISLATIVAS DE PRESUPUESTO
Barry AndersonOECD
Seminario Sobre Oficinas Legislativas de PresupuestoOrganizado por el Instituto del Banco Mundial (WBI)
Washington, julio 28-30, 2008
1
Outline• Una Nota Breve Sober Mi
• Necesidades Legislativas de Información Presupuestaria
• Participación de la Legislatura en Presupuestos
• Unidad de Análisis Objetiva, No-partidaria, Independiente – Valor Potencial
– Funciones Básicas
– Características Fundamentales
– Otras Cuestiones de Diseño
– Ejemplos Estadounidenses
– Conclusiones
• Pirámides Poblacionales, 2008 & 2050 2
Una Nota Breve Sober Mi: Experiencia en el Congreso de los
Estados Unidos y la Casa Blanca, asícómo el IMF & la OECD
Oficina de Presupuesto del Congreso (CBO)
Oficina de Contaduría General (GAO)
Oficina de Administración y Presupuesto (OMB)
3
Necesidades Legislativas de Información Presupuestaria
• Diferente del Ejecutivo - más énfasis en:– Simplicidad
– Transparencia
– Rendición de cuentas
• Necesidades para la Mayoría y la Minoría
• Origen no necesariamente antagonista, pero debe ser independiente
4
Participación de la Legislatura en Presupuestos
• Información del Estudio de Prácticas y Procedimientos Presupuestarias de la OECD– Poderes formales de las legislaturas para
enmendar propuestas de presupuesto
– Enumeración de oficinas especializados de investigación presupuestaria apegado a la legislatura
• Resumen del Estudio del 2006 de la Comisión Europea Sobre Instituciones Fiscales 5
Poderes formales de las legislaturas para enmendar propuestas de presupuesto
• Sin restricción: 18
• Las legislaturas puede enmendar pero solo sin cambiar el excedente / déficit propuesto por el ejecutivo: 5
• Otros cambios permitidos: 3
• Cambios prohibidos o muy limitados: 4[Grecia, Irlanda, Japón, Corea del Sur]
6
Enumeración de oficinas especializados de investigación presupuestaria apegado a la
legislatura
• Oficina/Unidad especializado de investigación presupuestaria para el análisis de presupuestos:
– Italia: N/A empleados
– Japón: 21 empleados
– México: 20 empleados
– Países Bajos: 20 empleados
– Portugal: 3 empleados
– Corea del Sur: 96 empleados
– UK: 20 empleados
– US: 220 empleados
– Canadá: recién establecida (3 empleados por ahora)
• Otras respuestas:– Bélgica: algún trabajo por los
608 empleados de la Corte de Auditoría
– Finlandia: 4 empleados en el Comité de Finanzas
– Nueva Zelanda: 5 empleados en el Comité de Finanzas Selectas
– Polonia: algunos empleados en el Bureau de Análisis Parlamentaria
7
Resumen del Estudio del 2006 de la Comisión Europea Sobre Instituciones
Fiscales• 22 instituciones fiscales independientes
existen en 14 países miembros de la Unión Europea.– La mayoría fueron establecidas hace tiempo y
no hay tendencia de crecimiento visible.• La intervención de estas instituciones en el
proceso presupuestario se lleva a cabo principalmente vía audiencias parlamentarias regulares.
• 16 instituciones emiten declaraciones normativas o recomendaciones.
Fuente: “Survey on Fiscal Rules and Institutions: Summary of First Results”, EC, Directorate General, Economic & Financial Affairs, Brussels, 4/04/2006, ECFIN/LM-JAC/REP52126/06-EN.
8
Unidad de Análisis Objetiva, No-partidaria, Independiente
• Cuestiones No Resultas• Valor Potencial
– Valor puede cambiar• Funciones Básicas
– Otras funciones• Características Fundamentales
– Características adicionales• Otras Cuestiones de Diseño• Ejemplos Estadounidenses• Conclusiones
9
Cuestiones No Resultas
• ¿Un incremento de participación legislativa conduce a un déficit mas grande?
• ¿Un incremento de participación legislativa conduce a mas gastos “barril de puerco” ?
• ¿Puede una unidad independiente solucionar cualquiera de los anteriores?
Pero yo hablaré de los beneficios que una unidad como tal puede tener en alcanzar un mejor equilibrio entre el ejecutivo y la legislatura.
10
Valor Potencial
• Elimina el monopolio de información del ejecutivo
• Simplifica complejidades• Promueve transparencia• Incrementa credibilidad• Promueve rendición de cuentas• Mejora el proceso presupuestario• Beneficia a la mayoría y minoría• Provee respuestas rápidas
11
Valor puede cambiar
• Valor durante su creación– Mas información para la legislatura con
relación al ejecutivo
• Valor después de su creación– Mas información para partidos minoritarios
con relación a los mayoritarios
12
Funciones Básicas
I. Pronósticos Económicos
II. Estimados Línea Base
III. Análisis de Propuestas de Presupuesto por el Ejecutivo
IV. Análisis a Mitad de Término
13
I: Pronósticos Económicos
• Objetivo– No es una función de propuestas de política – “no
dinámica”– No es basado en ilusiones - no una situación color de rosa– No es medio para un fin - por ejemplo, tasas de interés y
precios de petróleo y cultivos son estimados, no objetivos
• Conservativo: permite un mejor-que-pronosticado desempeño para reducir déficits/deudas
• “Centrista”, basado en:– Panel de expertos– Pronosticadores privados– Banco Central 14
II: Estimados Línea Base
• Proyecciones, no Predicciones
• Pronóstico Económico “Centrista”
• Basado en Legislación Actual, incluyend0– “Gastar fuera” de Legislación Decretada
– Terminación de Legislación Venciéndose
• Enfoque a Mitad de Término
• Reemplaza Líneas Bases del Año Pasado y los del Ejecutivo
15
III: Análisis de Propuestas de Presupuesto por el Ejecutivo
• Una evaluación objetivo del presupuesto
–Una revisión técnica - no una evaluación programática
• Mejora credibilidad – ambos el gobierno entero así como pronósticos ejecutivos
16
IV: Análisis a Mitad de Término
• Obliga al Ejecutivo mirar más allá de un año• Estima impactos económicos y fiscales de
propuestas de política a mitad de termino • Importante tomar cuenta de Riesgos Fiscales:
– Garantías– Obligaciones Pensionarias– Obligaciones Contingentes– PPPs
• Provee base para Análisis a Largo Plazo
17
Otras Funciones
• Análisis de propuestas
• Opciones para acortar gastos
• Análisis de mandatos (análisis regulatorio)
• Análisis económico
• Análisis de impuestos
• Análisis a largo plazo
• Resúmenes políticas
18
Características Fundamentales• No partidario (no Bipartidario)
– Director debe ser mas técnico que político– Personal debe ser completamente técnico– Desarrollar un esprit de corps
• Independiente• Objetivo• Informado• Beneficia a la mayoría y minoría• Transparente (Todo en el Internet)• Entendible (Prueba de Metro)
19
Características Adicionales• Poner funciones básicas en ley• No hacer recomendaciones [GAO: auditoria, con
recomendaciones; CBO: presupuesto, sin recomendaciones]
• Instruir previamente a Miembros, especialmente con malas noticias
• Servir a los Comités, no a los Miembros• Reuniones con cualquier persona, pero ser
balanceado• Estar físicamente separado de la legislatura• Evitar centro de atención publica• Ser responsivo y puntual 20
Otras Cuestiones de Diseño
• Ubicación de la Unidad: Ejecutivo o Legislativo?
• Selección de Director– Calificaciones
– Salario
– Destitución
• Período de Mandato de Director/Personal
• Selección de Personal
• Organización de la Unidad
• Criterio Predominante: Independiente y Objetivo
21
Función Base Otros Total
Dirección Ejecutivo 5 5 10Análisis Macroeconómico 5 15 20Análisis de Impuestos 5 15 20Análisis Presupuestario 80
Línea Base 20Análisis de Propuestas 45Mandatos 15
Divisiones Programáticas 75 75Técnico y Administrativo 10 20 30
Total 45 190 235
22
Ejemplos Estadounidenses: Distribución de Personal del CBO
Personal por Función Básica
23
Función Básica CBO IBO (NYC)
LAO (Calif.)
Dirección Ejecutivo 5 6 3
Macroeconómico y Análisis de Impuestos 10 4 5
Análisis Presupuestario 20 12 36
Técnico y Administrativo 10 5 9
Total 45 27 53
Conclusiones
• Legislaturas necesitan una fuente de información y análisis independiente para mejorar su participación en la preparación de presupuestos.
• Una unidad no partidaria, independiente y de análisis objetiva puede proveer información transparente, clara y exacto sin polarizar relaciones entre el Ejecutivo y la legislatura.
• La creación exitosa de una unidad como tal no es fácil: en particular, demanda un equilibrio en el ambiente político.
24
Pirámides Poblacionales, 2008 & 2050
Países Participantes
• Afganistán
• República Dominicana
• Ghana
• Indonesia
• Líbano
• Marruecos
• Nigeria
• Tailandia
Otros Países
• China
• Francia
• Japón
• Corea
• Estados Unidos
25
26
AFGANISTAN, 2008 Y 2050
27
REPUBLICA DOMINICANA, 2008 Y 2050
28
GHANA, 2008 Y 2050
INDONESIA, 2008 Y 2050
30
LIBANO, 2008 Y 2050
31
MARRUECOS, 2008 Y 2050
32
NIGERIA, 2008 Y 2050
33
TAILANDIA, 2008 Y 2050
34
CHINA, 2008 Y 2050
FRANCIA, 2008 Y 2050
JAPON, 2008 Y 2050
COREA, 2008 Y 2050
ESTADOS UNIDOS, 2008 Y 2050