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EXISTE UN SISTEMA SALTEO DE CONTROL JUDICIAL SOBRE LA
ADMINISTRACIN PBLICA?Marcela von Fischer
INTRODUCCIN
Este comentario pretende poner el acento en el estado actual del
contencioso administrativo local frente a la necesidad de iniciar una vasta
renovacin en la materia para adecuarla al actual modelo de
Administracin Pblica.La pregunta del epgrafe adquiere sentido cuando se comprueba la
vigencia en la provincia del Cdigo Procesal Contencioso Administrativo1
que ha seguido el modelo del denominado Cdigo Varela y que, a ms
de 100 aos de aprobado, no se adapta al estndar de la tutela judicial
efectiva, como tampoco se ajusta al esquema de una administracin
pblica compleja y que presenta mayor descentralizacin, adems de
negar contencin a los nuevos derechos e intereses colectivos
reconocidos al amparo de la reforma constitucional de 19942.
Si tal presupuesto normativo se conjuga, adems, con la existencia de un
nico juzgado de primera instancia3, cuyas resoluciones son recurribles
ante la Corte de Justicia, con carcter definitivo, la conclusin asoma sin
esfuerzo: Salta carece de un fuero especializado, comprobacin que
compromete la eficacia del control judicial de la Administracin Pblica 4.
Ello significa, desde la poltica legislativa, un desconocimiento del largo y
arduo camino transitado por la doctrina y jurisprudencia tanto verncula
como internacional a fin de lograr igualar a la Administracin y al particular
ante el Derecho y dar a cada uno lo que corresponde5.
JUSTIFICACIN DE UNA REFORMA
Bajo tales presupuestos, es necesario profundizar el dilogo entre las
distintas fuentes del derechos respecto de los institutos que integran la
materia procesal contencioso administrativa a fin de colaborar en la
1 Ley 793 de 1908.2 Ello es as, sin perjuicio de reconocer que la Corte de Justicia local, en ejercicio de sus facultadesde iniciativa legislativa, ha intentado, sin xito hasta el presente, revertir tal rmora al enviar dos
proyectos de ley impulsando la creacin de un nuevo juzgado de primera instancia en la materia
adems de procurar dar operatividad a la clusula transitoria cuarta de la Constitucin Provincial
con la creacin de la Cmara de Apelacin respectiva (Acordadas 10495 y 10504 de 2009), en la
bsqueda de sistematizar un fuero especializado en lo contencioso administrativo.3 Creado por ley 6569 (B.O., 21 de noviembre de 1989) con sede en la capital de la provincia,
destinado a entender en los juicios de expropiacin y contenciosos administrativos que se deduzcan
contra la Provincia, sus reparticiones autrquicas y municipalidades reclamando por la vulneracin
en su carcter de poder pblico de derechos subjetivos e intereses legtimos del accionante4 Resulta esencial tener presente que el control de la gestin administrativa se viabiliza a travs del
proceso contencioso administrativo, como su herramienta o instrumento.5 Confr. Toms Hutchinson, Derecho Procesal Administrativo, Tomo I, pg. 352, Rubinzal
Culzoni, Buenos Aires, 2009.
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definicin del perfil de un ordenamiento moderno que recepte las reformas
constitucionales de 1994 y 1998 a nivel nacional y local respectivamente al
mismo tiempo que se permita concretar la configuracin de un fuero
especializado en la materia.
En un primer enfoque, pueden indicarse tres grandes razones que
justifican una reforma a fondo de las instituciones que se integran en el
Cdigo Contencioso Administrativo y la organizacin, de modo simultneo,
de una justicia especializada.
1. Como se adelantara, las reformas constitucionales de 1994 y 1998,nacional y local respectivamente, imponen la necesidad de adecuar el
Cdigo Contencioso Administrativo redactado en el contexto de la
Constitucin histrica, a fin de dar operatividad al principio de la tutela
judicial efectiva6 y el acceso irrestricto a la justicia, adems de provocar el
quiebre del dogma revisor propio del contencioso local y, con ello, la
superacin de recaudos de admisibilidad formal de la demanda tales
como el acto previo y el agotamiento de la va administrativa.
Tambin los nuevos derechos y garantas7 incorporados por dichas
reformas torna obsoleta la clsica distincin entre derechos subjetivos e
intereses legtimos, adems de reclamar el diseo de un proceso colectivo
que contenga las nuevas pretensiones relativas a intereses colectivos e
individuales homogneos.
2. Los procesos de integracin econmica y las oscilantes tendencias
privatizadoras y de publificacin de determinados bienes y actividades,
que provocan las polticas pblicas dejan su impronta en el perfil de
derecho administrativo, el que por naturaleza resulta extremadamente
sensible al modelo de Estado imperante. De ello se sigue la afectacin de
sus principios tradicionales, sus institutos y sus tcnicas. Tampoco result
ajena a nuestra realidad el fenmeno de la huida del derecho
administrativo8. Se requiere, entonces, iniciar un proceso de
modernizacin ya que el paradigma global avasalla las antiguas
concepciones, colocando a algunas especialidades jurdicas y a algunas
instituciones, entre ellas, la jurisdiccin contencioso administrativa, en el
dilema de adaptarse a los cambios y fortalecerse o entrar en un proceso
de decaimiento que puede conducir a buscarles sustitutos.
6 Arts. 8 y 25, Convencin Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos de Costa Rica),
aprobada por ley 23054.7 Arts 42 y 43, C.N.8 ver, entre otros, Eduardo Garca de Enterra y Toms Ramn Fernndez, Curso de Derecho
Administrativo, tomo I, pgs. 393 y sgtes,, Civitas Ediciones, S.L., Madrid, 1999.
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Adems, la incorporacin de las nuevas tecnologas son adoptadas por las
normas de procedimiento en busca de mayor eficiencia. Tal comprobacin
deja su huella en el modelo de gestin administrativa que se perfile, lo cual
reviste una enorme trascendencia ya que el modelo de administracin
pblica, al decir de Luciano Parejo Alfonso, es la razn de ser del derecho
administrativo9.
3. En el contexto de las reformas instrumentadas en la organizacin de la
justicia provincial y que se han sucedido en los distintos fueros10 como
tambin en el orden territorial
11
, no alcanza a comprenderse porqu laestructura y dinmica de los juicios contencioso administrativos
permanecieron impermeables a aquellas cuando, precisamente, ha sido la
relacin de los particulares con el Estado la que ha sufrido el mayor
impacto en las ltimas dcadas, en un constante -si bien no siempre
fecundo- proceso de armonizacin entre las prerrogativas estatales y los
derechos de los administrados.
No obstante que a partir de 1989 con la creacin del juzgado contencioso
administrativo de primera instancia, la Corte de Justicia de Salta dej de
ser la instancia nica y originaria para todo conflicto en la materia, tal
estado de cosas demuestra una profunda deuda pendiente del legislador
local ya que los justiciables del interior de la provincia deben otorgar poder
a los letrados con oficinas en la capital de la provincia, encareciendo los
trmites y desanimando la promocin de demandas de menor cuanta
pero de carcter alimentario (por ej. en relacin al contrato de empleo
pblico), marcando, en definitiva, una abismal desigualdad respecto del
derecho al acceso al servicio de justicia entre los ciudadanos de una
misma provincia. Adems, el tan reclamado principio de inmediacin
contina siendo una utopa.
9 Parejo Alfonso, Luciano, Derecho Administrativo. Barcelona. Ariel, 2003, p. 23.121. Al
respecto, Parejo explica que la administracin pblica es ciertamente un sujeto de derecho, pero lo
es bsicamente por razn de su completa o plena sumisin, tanto como a la Ley como al Derecho
de la que deriva el control total de la legalidad de su actuacin por los tribunales pero con la
particularidad de poder dentro de ciertos mrgenes establecer e incluso, crear unilateralmente el
derecho. Primariamente, la administracin es una organizacin y un poder pblico establecido parala accin, es decir para el servicio, con objetividad, de los intereses generales. Consecuentemente,se trata de un sujeto constituido por el orden constitucional para la realizacin de fines (los
intereses generales) que no le son propios (le viene dado desde fuera) mediante una actuacin
enteramente determinada por el Derecho.10 A modo de ejemplo, leyes nos. 7156 de creacin del juzgado de primera instancia de concursos,
quiebras y sociedades; 7441 de creacin de los juzgados de primera instancia en lo civil de
personas y familia de quinta y sexta nominacin; 7284 de creacin de los juzgados de primera
instancia de procesos ejecutivos. La profunda reforma cumplida en materia penal (ley 7690, B.O.
n 18726) y que tambin provoc la modificacin de la estructura de la Justicia Penal a partir de la
vigencia de la Ley Orgnica de la Justicia Penal promulgada por el Poder Ejecutivo por Ley 7716.11 Ley Provincial 7718 (B.O. 30/05/2012) que modific la Ley Orgnica del Poder Judicial,quedando el Poder Judicial de la Provincia organizado en cuatro distritos judiciales: Orn,
Tartagal, Centro y Sur, este ltimo dividido en dos circunscripciones: Metn y Anta.
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LAS LIMITACIONES DEL CDIGO VARELAMucho se ha dicho y escrito sobre el punto12 pero al mantenerse la
vigencia de tan arcaica legislacin resulta forzoso insistir en las
dificultades que este ordenamiento provoca para obtener el acceso
irrestricto a la justicia, como reconocimiento de un derecho humano
esencial13.
a. La competencia en razn de la materia
El cdigo procesal contencioso administrativo que rige desde 1908 enla Provincia, inspirado en la Ley de la Jurisdiccin Contencioso
Administrativa espaola de 1888, cuya concepcin en relacin a la
demandabilidad del Estado en el marco del Derecho Pblico responde
a dogmas ya superados, mantiene el estndar que acota el control
judicial a la denominada revisin de actos cuyo previo
cuestionamiento en sede administrativa ha fracasado14.
Resulta indispensable, entonces, ampliar la competencia a toda causa
o controversia que se origine en el ejercicio de la funcin administrativa
de cualquiera de los tres poderes del Estado y an extenderla respecto
de la actuacin de las personas pblicas no estatales. Debe recurrirse
a una concepcin material u objetiva sobre el concepto de funcin
administrativa, tanto en supuestos de conductas activas u omisivas.
b. El plazo de caducidad de la accin
12 A modo de ejemplo, ver Guido Santiago Tawil, El "Cdigo Varela" y la necesidad de una
profunda transformacin en lo contenciosoadministrativo provincial argentino. LL 1989-A , 1127.13 Recordar, al respecto, los casos Cantos vs. Argentina , sentencia de 28 de noviembre de 2002 y
el informe n 105/99, Caso 10.194, Narciso Palacios vs. Argentina del 29 de septiembre de 1999,
CIDH.
14 Reciente jurisprudencia de la Corte de Justicia de Salta contina sosteniendo que bajo las
premisas que rigen el sistema de asignacin de competencias jurisdiccionales y la normativa
procesal de la Provincia de Salta, el fuero contencioso administrativo resulta incompetente
(cuando), no obstante la invocacin de normas de derecho administrativo, de las constancias de la
causa surge que se trata de una cuestin ajena a dicha competencia en razn de la pretensin
planteada, al actuar como accionante la autoridad administrativa y no existir acto administrativo
denegatorio, a tenor de los arts. 1 y 26 del C.P.C.A., lo que lleva a la conclusin de la inexistenciade materia administrativa requerida para sustentar una demanda en los trminos de dicho cuerponormativo.Tambin precis que para que proceda la accin contencioso administrativa es preciso
que se produzca la vulneracin de un derecho de carcter administrativo reconocido por normas
preexistentes de ese carcter (arts. 1 y 26 C.P.C.A.). Y que, por su parte, el art. 2 de la ley 6569,
de creacin del Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo, establece que ser
de su competencia entender en los juicios de expropiacin y procesos contenciosos administrativos
que se deduzcan contra la Provincia, sus reparticiones descentralizadas y municipalidades,
reclamando por la vulneracin en su carcter de poder pblico, de derechos subjetivos e intereses
legtimos. As, concluy en que, a fin de precisar lo que debe entenderse por causa contencioso
administrativa y determinar el tribunal competente, habr de valorarse la presencia de dos datos
esenciales: la Administracin actuando como poder pblico en ejercicio de sus prerrogativascomo tal- y la lesin, por parte de la autoridad demandada, de una situacin jurdica administrativa
preexistente (Tomo 161: 693, 2011 y precedentes all mencionados).
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El Cdigo vigente establece un plazo fatal, perentorio e improrrogable
de 30 das hbiles judiciales para promover la nulidad de un acto
administrativo. Acreditada la notificacin al interesado de la resolucin
que agota la va administrativa, comienza a correr este exiguo trmino
cuyo desconocimiento conlleva la gravsima consecuencia de provocar
la prdida del derecho material en juego. Por ello se ha dicho que en
verdad constituye un verdadero plazo de prescripcin15.
Pese a las crticas que ha provocado tal norma por su carcter
restrictivo al acceso a la jurisdiccin, ha encontrado justificacin alsealar el Alto Tribunal local que el trmino de caducidad previsto por
el art. 12 del C.P.C.A. constituye una prerrogativa propia de la
Administracin Pblica, para que, en virtud de los postulados del
Estado de Derecho -entre los que se encuentran la justiciabilidad del
Estado y la divisin de poderes- ella pueda estar en juicio. Esto
significa, en otros trminos, la posibilidad de habilitar la competencia
de la rama judicial del gobierno para revisar la validez de los actos
emanados del Poder Ejecutivo y de los que -con la propiedad de
causar estado, por cerrar la discusin en sede administrativa-
emanan de los rganos y entes que se le subordinan, salvo los casos
de excepcin tambin establecidos por el legislador16.
Motivos de seguridad jurdica excusan la brevedad del plazo bajo el
argumento de la necesidad de dar estabilidad a los actos
administrativos en la bsqueda de equilibrio entre la prerrogativa
estatal y las garantas del particular.
Sin embargo, cabe reconocer el esfuerzo pretoriano por morigerar tal
privilegio estatal al restringir su aplicacin a los supuestos de
15 Cassagne, Juan Carlos, El acceso a la justicia administrativa, LL, 2004-D-1218. Pese a ello, laCorte de Justicia de Salta, con cita de la Corte Federal, ha sealado que no puede confundirse el
plazo de caducidad previsto por el art. 12 del Cd. Cont. Adm. con el plazo de prescripcin, pues el
primero no fue establecido para consolidar la adquisicin o extincin de un derecho por el
transcurso del tiempo, como ocurre en la prescripcin sino con el fin de que los actos de la
Administracin no queden expuestos a la eventualidad de su revocacin o anulacin por un lapso
indefinido. Asimismo, se sostuvo que, independientemente de las consideraciones que puedan
efectuarse acerca del valor o conveniencia de sujetar la promocin de la accin contenciosa altranscurso de trminos breves, lo cierto es que la facultad de las provincias de establecer plazos decaducidad para deducir demandas de este tipo, en cuanto se limite a la reglamentacin del ejercicio
de las acciones acordadas en el orden provincial, constituye una manifestacin de los poderes no
delegados por los estados locales al Gobierno Nacional como lo es el de organizar su propio
rgimen jurisdiccional y administrativo.
As, sostuvo que, en la medida que dichos plazos no restrinjan derechos acordados por leyes de la
Nacin, no resultan susceptibles de la tacha de inconstitucionalidad. El instituto de la prescripcin
ha sido establecido para consolidar la adquisicin o extincin de un derecho por el transcurso del
tiempo, a diferencia de la caducidad que atiende el propsito de dar estabilidad al obrar
administrativo, asegurando su firmeza. No se observa una identificacin entre caducidad y
prescripcin, pues ambos institutos coexisten sin entrar en colisin (Tomo 54:883; 107:587,144:1065).
16 CJS, Tomo 123:917
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denegatoria expresa por parte de la Administracin. Los casos de
retardacin, denegatoria tcita o reclamo previo se encuentran exentos
de tal plazo para demandar, salvo, obviamente, el de prescripcin17.
Finalmente y en consonancia con los postulados que imponen la
normativa y jurisprudencia del Sistema Interamericano de los Derechos
Humanos18, el principio in dubio pro actione constituye el estndar
que rige el acceso a la justicia: de acuerdo con el cual el examen de
las condiciones formales de admisibilidad de la demanda contencioso
administrativa, no se compadece con el excesivo rigor de losrazonamientos lgicos, pues lo esencial es dar a las normas
procesales un alcance acorde con el contexto general y los fines que
las informan, a fin de posibilitar al demandante la tutela judicial efectiva
de sus derechos, en consonancia con la garanta prevista por el art. 18
de la Constitucin Nacional19.
c. El agotamiento de la va administrativa
Qu significa en realidad agotar la va administrativa? La experiencia
indica que tal expresin posee un significado unvoco: Transitar la
denominada por Garca de Enterra carrera de obstculos que
propone la administracin -sucesin estril de recursos o reclamos-
para siempre concluir en el mismo punto: promover la demanda, luego
de una ingente perdida de tiempo, dinero y bajo la amenaza constante
de ver frustrado de antemano el derecho sustancial que se reclama 20.
Por ello, un sector mayoritario de la doctrina propugna, bajo el prisma
de la tutela judicial efectiva, que el sistema de recursos y reclamos
debe ser una herramienta voluntaria, optativa, para procurar conocer la
voluntad de la Administracin antes de promover una demanda pero
nunca para constituirse en un obstculo para el ejercicio de un
derecho21.
d. el solve et repete
En el cdigo vigente, con arreglo a su art. 28 esta prerrogativa fiscal no
admite excepciones y la interpretacin de la Corte de Justicia local ha
17 CJS, Tomo 144:1065; 153:877.18 Informe 105/99 de la C.I.D.H. en el caso Narciso Palacios-Argentina.19 CJS, Tomo 98:855; 99:1069; 100:269, 377, 119:813 entre otros.20 Es que su percepcin como un intento de producir una instancia conciliatoria anterior al pleito
para que la Administracin pueda enmendar su error, revisar el caso y promover el control de
legitimidad, (CJS, tomo 119:813, entre otros) no encuentra correlato en la realidad de las oficinas
de la Administracin, donde los recursos, reclamos o denuncias slo prosperan de modo
excepcional.21 Consultar al respecto, Cassagne .Perrino, El nuevo proceso contencioso administrativo en la
Provincia de Buenos Aires, 2003, Lexis Nexos, pg. 189 y sgtes, en especial nota 25.
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extendido su exigibilidad a las multas pese a su naturaleza
sancionatoria continuando con una lnea de interpretacin consonante
con la elaborada por la Corte Federal de modo inveterado22. La
aplicacin de este recaudo slo se ha flexibilizado frente a la
constatacin de una fuerte desproporcin entre la suma que se debe
ingresar y la capacidad econmica o el estado patrimonial del
contribuyente23.
Si perjuicio de lo expuesto, cabe resaltar una inaugural postura en la
Corte de Justicia local que, en su ltima composicin ha receptado lastendencias doctrinarias ms avanzadas en el punto24, no slo
excluyendo a las multas del alcance del depsito previo, sino
postulando la eliminacin de su exigencia en todos los supuestos o,
permitiendo su sustitucin o reemplazo por algn medio que garantice
su satisfaccin oportuna: seguro de caucin o garantas reales, por
ejemplo25.
e. La legitimacin procesal
El Cdigo an vigente en su art. 1 centra en la titularidad de un
derecho de carcter administrativo26 el acceso a la jurisdiccin en la
materia,.Si bien luego ampliada tal legitimacin por la ley 6569, de
creacin del juzgado contencioso administrativo, a la vulneracin de
intereses legtimos del accionante, tal esquema resulta, como se
adelantara, insuficiente para dar cobertura a los nuevos derechos y
garantas incorporados por los arts. 42 y 43 de la Constitucin
Nacional27, adems de recordar la ineficacia de efectuar clasificaciones
dogmticas en una cuestin donde lo sustancial para otorgar
legitimacin activa es la comprobacin de la afectacin, lesin o
desconocimiento de un derecho o inters propio protegido por el
ordenamiento jurdico28.
22 CSJN, Fallos, 285:302; 323:3012, entre muchos otros.23 CSJN, Fallos, 285:302; 321:1741; 324:3722, entre otros.24 Rodolfo Spisso, Carlos M. Giuliani Fonrouge, Enrique G. Bulit Goi, entre otros destacados
tributaristas.25 Votos de los Dres. Cornejo y Vittar en Aerolneas Argentina, Tomo 140:891, entre otros. Enrelacin a la sustitucin del pago previo, ver tomo 139:751, in re: Wester Geco S.A.26 es decir, con exclusin de los titulares de derechos de carcter civil, comercial o laboral, en la
inteligencia del Cdigo Varela.27 Sin perjuicio de recordar que el art. 47 del CPCC (ley 7566) , de aplicacin supletoria a la
materia (art. 23, CPCA), incorpor la representacin en caso de intereses difusos, colectivos o de
grupos indeterminados: En las cuestiones relativas a la defensa del medio ambiente, de valores
culturales o histricos y en las que conciernen a un grupo indeterminado de personas, estarn
legitimados para promover el proceso pertinente, indistintamente, el Ministerio Pblico, las
instituciones o asociaciones de inters social.28 Ver al respecto el art. 13 del Cdigo Procesal Contencioso Administrativo de la Pcia. de BuenosAires, ley 12.008 (BO del 3/11/97) y sus modificatorias, que entr en vigencia en diciembre de
2003.
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f. Las pretensiones procesales29
Un ordenamiento procesal que slo habilite a perseguir la nulidad de
una decisin de la Administracin y con fuertes restricciones en torno a
la intensidad de tal control judicial no se corresponde con el estndar
de una jurisdiccin plena inherente al principio del Estado de
Derecho30. Cabe, entonces, propiciar la superacin del modelo del
llamado juicio al acto y disear un sistema que se estructure en base
al principio de unidad de accin con pluralidad de pretensiones talescomo anulatoria o impugnatoria, de reconocimiento de derechos e
intereses, indemnizatoria, meramente declarativa, de cese de vas de
hecho, prestacional, etc. De tal manera, se supera el dogma revisor de
la jurisdiccin contenciosoadministrativa y se reconoce el control de
legalidad formal y material de los comportamientos de la
Administracin , incluso de la discrecionalidad administrativa cuando
no se respete los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
g. Las medidas cautelares
Conforme la actual normativa, solamente se admite la suspensin de la
ejecucin de las resoluciones administrativas reclamadas cuando su
cumplimiento pudiere producir perjuicios irreparables31. Se trata de una
prohibicin de innovar sujeta al requisito principal de la irreparabilidad
del dao que la ejecucin del acto causara. Si bien la jurisprudencia
ha flexibilizado tan aeja concepcin, es necesario adoptar una
regulacin amplia que comprenda medidas de urgencia conservativas
y tambin satisfactivas, incorporando aquellas que implican la
anticipacin de la tutela32.
29 Como lo seala Hutchinson, las pretensiones en el esquema del proceso administrativo son un
elemento clave. Son las que determinan las cuestiones que pueden ser sometidas a los jueces, y endefinitiva, y lo que es ms importante, constituyen lo que stos pueden resolver; es decir,
circunscriben el alcance de sus decisiones (conf., Derecho Procesal Administrativo, Tomo II, pg.
20, Rubinzal Culzoni, 2009).30 Consultar la Exposicin de Motivos del Cdigo Modelo de Procesos Administrativos Judicial
y Extrajudicial- para Iberoamrica, aprobado por la Asamblea General de Instituto Iberoamericano
de Derecho Procesal con ocasin de las XXIII Jornadas Iberoamericanas de derecho Procesal,
ocurridas en Bs. As., el da 8 de junio de 2012.31 Art. 20 del Cdigo Procesal Contencioso Administrativo.32 Resulta interesante tener presente el precedente donde, de modo excepcional, la Corte de
Justicia de Salta concedi una medida cautelar autnoma mientras se resolva un recurso
administrativo y la Administracin mantuvo silencio ante el pedido de suspensin solicitado en el
marco del art. 81 de la ley de procedimientos administrativos. Seal que La posibilidad de
disponer la suspensin como medida autnoma deviene de la necesidad de una ms amplia
interpretacin del artculo 20 del CPCA.. con fundamento en la garanta de debido proceso que
impregna el procedimiento administrativo, en relacin a la cual se encuentran vigentes los
principios de tutela efectiva en los mbitos judicial y administrativo- y de acceso a la jurisdiccin,
tutelados por los tratados internacionales con jerarqua constitucional (arts. 75, 22 Const. Nac.).
Agregando que la presuncin de legitimidad de los actos administrativos, insoslayable en elanlisis de la peticin cautelar contra una decisin administrativa y que en principio obsta a su
procedencia a menos que se com-prueben los exigentes extremos requeridos, debe imponerse con
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h. La ejecucin de sentenciasEn el mbito provincial siguiendo el modelo del Cdigo Varela, en el
supuesto de resultar la sentencia contraria al acto impugnado, deber
intimarse a la vencida al cumplimiento de la resolucin judicial dentro
del trmino fijado en sta (art. 74)33.
Siguiendo en ello a la ley espaola de 1888, se reconoce la
denominada suspensin o expropiacin de la sentencia al admitir la
posibilidad de que la administracin vencida en pleito obtenga lasuspensin de la ejecucin de la sentencia en forma temporal o
definitiva, indemnizando los perjuicios que pudiera sta causar.
De lo expuesto, fcil es concluir en que tal procedimiento, como
consecuencia de las leyes de emergencia34, que otorgaron carcter
declarativo a las sentencias condenatorias contra el Estado, troc en
letra muerta. Resulta imperativo, entonces, prever un sistema gil de
ejecucin forzada de sentencias contra la Administracin, que respete
la clusula constitucional que admite los embargos de bienes pblicos
no afectados a la funcin asistencial del Estado 35, as como la fijacin
de multas punitivas y coercitivas, adems de prdidas y daos a favor
del acreedor por atraso en el cumplimiento de la orden 36.
i. Los mtodos alternativos de resolucin de conflictos
En el contexto de una reforma profunda, no debe olvidarse la efectividad
de los mecanismos alternativos de resolucin de disputas, en especial la
mediacin37,salvo en los casos de nulidad de actos administrativos. El uso
un criterio menos riguroso cuando se advierte falta de respuesta al interesado en sede
administrativa, por cuanto el obrar omisivo contraviene tanto la garan-ta del debido proceso como
el derecho a una resolucin fundada que cabe reconocer a todo interesado en el procedimiento
administrativo, de acuerdo a los arts. 18, 25 y 86 de la Const. Pcial(conf. Tomo 112: 799, in re:Benavides)33 Transcurridos 60 das desde el vencimiento de tal plazo, el vencedor podr pedir al tribunal que
mande llevar adelante en forma directa la ejecucin (art. 76), determinando expresa y
taxativamente lo que cada funcionario debe hacer y el trmino en que debe verificarlo (art. 78).
Interesante resulta en ese sentido la previsin del Cdigo en su art. 79, al disponer que "cualquiera
sea la disposicin que la Suprema Corte mande cumplir por los empleados o funcionarios de la
administracin, stos debern hacerlo, aun cuando no exista ley que lo autorice, aun cuando hayaley que lo prohba y aun cuando sus superiores le ordenasen no obedecer". Vencidos los plazos sinque el funcionario o empleado cumpla lo ordenado, contempla el Cdigo la posibilidad de hacer
efectiva la responsabilidad de ste ejecutando sus bienes propios, por la va de apremio, sin que
obste para ello la renuncia del empleador posterior a la comunicacin que le ordenaba llevar
adelante la ejecucin (arts. 80 a 84). Tal accin resulta, por supuesto, independiente de la
responsabilidad penal del funcionario por el incumplimiento, encuadrada generalmente en la figura
del desacato (art. 83).34 ley 6583 (B.O. N 13.403, del 23 de marzo de 1990), sus modificatorias y sucesivas prrrogas.35 Art. 5, Constitucin Provincial36 ver modelo del Cdigo Iberoamericano citado.37 Regulada en la provincia por ley 7324 (B.O. N 17.016.), si bien sus arts. 10 y 11 excluyen los
procesos de competencia en lo contencioso administrativo y todos aqullos en que estuvieren en
juego normas de orden pblico o se tratare de derechos indisponibles para las partes.
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de medios alternativos de solucin de controversias con la Administracin
debera estar sujeta a los siguientes principios:
Legalidad: los acuerdos con la Administracin destinados a prevenir o
extinguir un litigio, deben estar respaldados en el principio de legalidad de
manera de garantizar la no afectacin del patrimonio pblico o su
conformidad con el ordenamiento jurdico;
Isonoma: Los acuerdos que envuelvan normas administrativas o
actuaciones de alcance general deben alcanzar a todos aquellos que se
encuentren en la misma situacin fctica, aunque no hayan participado deesos acuerdos;
Disponibilidad: Solamente se podr hacer uso de otros mecanismos de
solucin de conflictos, cuando la materia en controversia sea disponible
para las partes.
Cosa juzgada: El acuerdo objeto de mediacin no requiere homologacin
judicial, y el acto que lo contenga tiene eficacia equivalente a la de cosa
juzgada.
Revisin del acuerdo: El acuerdo solamente ser judicialmente revisado
en caso de existencia de vicios que generen nulidad absoluta o de hechos
nuevos, sobrevinientes.
Cumplimiento: Ser garantizado el cumplimiento de los acuerdos y de las
decisiones obtenidos por medio de los mecanismos de solucin de
conflictos. El interesado podr recurrir a la jurisdiccin para obtener la
ejecucin forzada de los acuerdos que se produzcan por el uso de tales
mtodos.
REFLEXIN FINAL
Las singularidades de la regulacin normativa an en vigor38 demuestran
la urgencia de replantear los problemas del derecho pblico local y
otorgan plena validez a las palabras del maestro Fiorini al resaltar la crisis
del contencioso administrativo hace casi cincuenta aos atrs, al sealar
que todos los actos, instituciones y principios, que esta novel disciplina
crea afirmar con vocacin de permanencia, han sufrido la arrolladora
acometida; y el contencioso, que solo exhibe el proceso de la contienda
administrativa, no es ni puede ser lo que fue. Slo quedan los trminos
que no expresan los nuevos contenidos; por eso es noble labor intelectiva
y docente bucear qu es lo que ha quedado, pese al devenir de lo que no
es...39
38 Aqu apuntadas de modo sumamente acotado.
39 Bartolom A. Fiorini, Qu es el Contencioso, pg. 8, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1965.