Download - Documentos selectos de desarrollo regional 2009 · El lavado de dinero en México: escenarios, ... académico, un asunto de suma atención, ello debido a que el fenómeno se observa

DOCUMENTOS SELECTOSDE DESARROLLO REGIONAL 2009

CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES

Y DE OPINIÓN PÚBLICA

COMITÉ

MESA DIRECTIVA

LX LEGISLATURA

Dip. Salvador Barajas del ToroPresidente

Dip. Fabián Fernando Montes SánchezDip. Cuauhtémoc Sandoval Ramírez

Secretarios

Mtro. Carlos Enrique Casillas OrtegaDirector General

Documentos Selectosde Desarrollo Regional 2009

Gustavo Meixueiro NájeraEDITOR

Documentos selectos de desarrollo regional 2009

Primera edición: diciembre de 2010

D.R. © Centro de Estudios Sociales y de Opinión PúblicaH. Cámara de Diputados / LXI LegislaturaAv. Congreso de la Unión 66Edificio I, Primer PisoCol. El ParqueMéxico, D.F.Tel. 5036-0000 ext. [email protected]://diputados.gob.mx/cesop

ISBN: 978-607-7919-07-0

Diseño de Portada: J. Guadalupe Cárdenas SánchezCorrección de estilo: Alma Jordán y Fernando Cruz BenítezFormación: Irma Martínez HidalgoCuidado de la edición: Alejandro López Morcillo

Se prohíbe la reproducción total o parcial de esta obra –incluido el diseño tipográfico y de portada–, sea cual fuere el medio, electróni-co o mecánico, sin el consentimiento por escrito del editor.

Impreso en México / Printed in Mexico

Presentación 9

Nuevos patrones de la urbanización. Interacción económica y territorial en la región centro de México 17Anjanette D. Zebadúa Soto

El lavado de dinero en México: escenarios, marco legal y propuestas legislativas 113José de Jesús González Rodríguez

Análisis de los temas relevantes de la agenda nacionalpara el desarrollo metropolitano 161Salvador Moreno Pérez

La representación política en México: una revisiónconceptual y de opinión pública 201Gustavo Meixueiro Nájera

Índice

Doscientos años de federalismo en México:una revisión histórica 239Iván H. Pliego Moreno

Error judicial y responsabilidad patrimonial del Estado 277José de Jesús González Rodríguez

El papel del Congreso en la evaluación de los programas sociales sujetos a reglas de operación 327Salvador Moreno Pérez

Presentación

El Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública (CESOP) de la Cámara de Diputados se complace en poner a disposición de los legisladores que integran la Cámara Baja, de académi-cos y del público en general, una selección de documentos de trabajo confeccionados durante el año 2009 por investigadores de este centro de estudios.

Esta selección, compuesta por textos escritos por investi-gadores de la Dirección de Estudios de Desarrollo Regional del CESOP, tiene por objeto dar a conocer estos productos aca-démicos que en el centro se generan de manera cotidiana y que dada su calidad (así lo podrá constatar el lector) permiten hacer más eficiente la labor legislativa.

La selección citada se inicia con el documento titulado “Nuevos patrones de la urbanización. Interacción económi-ca y territorial en la región centro de México”, elaborado por Anjanette D. Zebadúa Soto. El trabajo de Zebadúa tiene como finalidad aportar elementos que se inscriban en la discusión

10 DOCUMENTOS SELECTOS DE DESARROLLO REGIONAL

sobre los nuevos patrones de urbanización en México. De igual modo, el texto se propone analizar la interacción econó-mica y territorial en la región, ello no sólo a escala estatal, sino también en el ámbito territorial, lo cual permite combinar el enfoque metropolitano con el regional.

Para la autora, su texto es un legítimo intento por superar las limitantes en el estudio del fenómeno urbano; limitantes que según lo escrito por Zebadúa, pueden superarse si se in-volucran, tal y como se presenta en su documento, las dos es-calas del fenómeno del crecimiento urbano, es decir, la de la periferia conurbada y la expansión dispersa fragmentada, no conurbada, a escala regional.

Un aporte más del texto de Zebadúa es el análisis relativo al trabajo legislativo que en torno al tema de la coordinación metropolitana se ha efectuado en la Cámara de Diputados, mismo que pese a que ha sido abundante, no se ha enfocado a la discusión sobre la expansión regional de las metrópolis, lo cual, según la autora, implica un enfoque de la urbanización conurbada donde los espacios se vinculan a partir de relaciones de funcionalidad y complementariedad.

Otro de los documentos que se presentan en esta selección es el de José de Jesús González Rodríguez, titulado “El lava-do de dinero en México: escenarios, marco legal y propuestas legislativas”.

En su texto, González Rodríguez reflexiona sobre el cre-cimiento del lavado de dinero en México, el cual tiene como una de sus causas al fenómeno de la globalización económica, a partir del cual las condiciones para el crecimiento y la conso-lidación de organizaciones criminales resultan más propicias.

11PRESENTACIÓN

Para el autor, el tema del lavado de dinero es, en el análisis académico, un asunto de suma atención, ello debido a que el fenómeno se observa como uno de los delitos más graves que la criminalidad organizada contemporánea genera.

Por tal razón, y por el hecho de que acorde a lo citado en el texto por González Rodríguez respecto a que el lavado de dinero trae consigo lesiones al tejido social y a la integridad de los mercados financieros ocasionando pérdida de ingresos fiscales, dicho tema debe ser analizado y debatido tanto en la academia como en el ámbito del Poder Legislativo.

Un documento más que se presenta en este compendio es el titulado “Análisis de los temas relevantes de la agenda na-cional para el desarrollo metropolitano”, signado por Salvador Moreno Pérez.

Este autor se plantea como objetivo general analizar las relaciones intergubernamentales en el contexto metropoli-tano y la forma en que éste se expresa en el sistema federal.

Para alcanzar su objetivo, revisa el historial que la gestión metropolitana guarda en México, así como el marco jurídico que la regula. En líneas posteriores, Moreno Pérez destaca los instrumentos de la gestión metropolitana, así como los fondos metropolitanos y los mecanismos de coordinación metropoli-tana.

Un punto muy significativo que presenta el texto sobre el desarrollo metropolitano es la revisión de las principales inicia-tivas turnadas a la Comisión de Desarrollo Metropolitano de la Cámara de Diputados durante las legislaturas LIX y LX.

Al respecto, el autor afirma que la preocupación recurren-te en el ámbito legislativo es la posibilidad de facilitar la exis-


tencia de órganos de gobierno y coordinación metropolitanos, ello debido a que los instrumentos de coordinación y planea-ción urbana no han respondido ni integral ni eficazmente al conjunto de problemas que el desarrollo regional enfrenta.

Problemas como la explotación de fuentes de agua po-table, la evacuación de aguas negras, la recolección, trata-miento y disposición final de residuos sólidos, el control y prevención de la contaminación ambiental, la ordenación del transporte y la inseguridad son temas a los que las políti-cas de desarrollo regional deben dar respuesta, y por ello la importancia de su análisis.

Por su parte, Gustavo Meixueiro Nájera aborda el tema de la representación política en el texto titulado “La representa-ción política en México: una revisión conceptual y de opinión pública”.

El documento pretende, en su análisis, responder a las si-guientes dos interrogantes: ¿hay una crisis de representativi-dad política en México?, y ¿qué factores explican la supuesta crisis de representatividad política en México?

Para explorar posibles respuestas, Meixueiro analiza la importancia que tiene el Congreso en la incipiente democracia mexicana; posteriormente presenta una revisión sobre los con-ceptos de representatividad y representante, y hace un análisis de algunos indicadores demoscópicos sobre la credibilidad en las instituciones y la satisfacción en la democracia.

Un texto más es el de Iván H. Pliego Moreno, “Doscientos años de federalismo en México: una revisión histórica”, que en el marco de las conmemoraciones del Bicentenario de la Indepen-dencia y el Centenario de la Revolución resulta de especial interés.

13PRESENTACIÓN

Partiendo de la definición del concepto de federalismo, la cual se sintetiza en la idea de que éste es un sistema basado en la teoría de la división de poderes en subunidades y un centro, Pliego Moreno analiza este tipo de organización durante los 200 años de su existencia en México.

Sobre el sistema federal, el autor afirma que éste ha sido puesto, en lo que respecta a sus fundamentos teóricos, en en-tredicho tanto en el siglo XIX como en el XX, ello derivado de la excesiva centralización política y económica que ha caracte-rizado a México.

Es por tal razón que acorde a la visión de Pliego Moreno, el estudio del federalismo resulta necesario en razón de refor-mular sus contenidos o, en su caso, proponer alternativas sus-tentables basadas en la historia de México y que éstas puedan ser incorporadas a la agenda política.

El documento de Pliego Moreno presenta, como punto introductorio, una breve reseña de la tradición jurídica espa-ñola como rectora de la política novohispana; continúa con una explicación sobre el enfrentamiento entre dicha tradición y las propuestas vanguardistas provenientes de Francia, Inglaterra y Estados Unidos; posteriormente aborda la continuidad y dis-continuidad del sistema a lo largo del siglo XIX y, finalmente, como el apartado más significativo del documento, se aborda la crisis del modelo durante la segunda mitad del siglo XX y las iniciativas que desde el ámbito legislativo se han planteado para reforzarlo y aplicarlo con apego a sus supuestos teóricos originales.

Acercándonos al final de esta selección de documentos de trabajo, José de Jesús González Rodríguez presenta un atrac-


tivo texto denominado “Error judicial y responsabilidad pa-trimonial del Estado”, en el que se analizan, en torno a dicho tema, sus antecedentes y las propuestas legislativas.

González Rodríguez, en una observación oportuna, refiere que el error judicial en materia penal se define como la obliga-ción que tiene el Estado de indemnizar a las personas por los daños y perjuicios que se les haya causado por una sentencia judicial dictada erróneamente, y añade que el principio gene-ral cuando se causa un daño en esta materia, es la obligación respecto de su reparación e incluso una sanción para el res-ponsable.

Para González Rodríguez la pertinencia de su documen-to recae en que ante las últimas reformas jurídicas aprobadas durante los últimos años en México, es previsible que el error judicial sea más común, sobre todo si no se atienden las si-guientes causas que lo generan: a) errónea apreciación de los hechos; b) equivocada identificación de circunstancias fácticas a la hipótesis normativa; c) utilización errónea de normas lega-les; d) incompetencia técnica; e) falta de experiencia; f) ausen-cia de prudencia; g) precipitación; y h) deshonestidad.

Para finalizar con esta selección de documentos de traba-jo, Salvador Moreno Pérez presenta el texto denominado “El papel del Congreso en la evaluación de los programas sociales sujetos a reglas de operación”.

Moreno Pérez analiza la importancia del proceso de la eva-luación de políticas y programas públicos para conocer, justa-mente, el alcance de tales programas, así como sus resultados.

El autor refiere que pese a la importancia del proceso eva-luatorio y al desarrollo que ésta ha alcanzado en algunos países

15PRESENTACIÓN

europeos, en México se dispone de poca información sobre los procesos de evaluación emprendidos, de los costos/calidad de los resultados alcanzados, así como de la práctica de rendición de cuentas horizontales.

Por lo anterior, Moreno Pérez se propone demostrar la importancia de la evaluación de las políticas públicas y pre-senta una síntesis del estado que guardan las evaluaciones de los programas sociales sujetos a reglas de operación, centrando la atención en el papel desempeñado por la Cámara de Dipu-tados. En un segundo momento, el autor describe el marco normativo e institucional de la evaluación en México; pos-teriormente se hace un recuento del estado de las evaluacio-nes de los programas sociales y finalmente analiza los resulta-dos de encuestas de opinión pública sobre la percepción de los ciudadanos respecto a la función del Congreso como órgano de evaluación.

Descritas así las principales características y aportes de los documentos realizados por los investigadores del Área de Es-tudios de Desarrollo regional del CESOP, el lector podrá dar paso a la observación de cada uno de ellos y percibir la riqueza académica y de investigación que éstos guardan, misma que pretende incentivar al público en general a interesarse en la agenda legislativa y al legislador a dar cauce a los problemas que los temas tratados entrañan.

Nuevos patrones de la urbanización. Interacción económica y territorial

en la región centro de México

Anjanette D. Zebadúa Soto*

Introducción

Hasta 1950 el sistema urbano en México seguía un patrón de elevada concentración de población y actividades económicas en una sola ciudad. En dicho año, 40% de la población urbana vivía en la ciudad de México. Sin embargo, a partir de enton-ces esta tendencia comenzó a revertirse. En 1960, Guadalajara y Monterrey se agregaron al grupo de grandes ciudades que, junto con la ciudad de México, concentraban 48.5% de la po-blación urbana.1

Entre 1970 y 1980 no sólo las grandes ciudades continua-ron aumentando su participación en la población urbana total, también se incrementó el número de ciudades pequeñas y me-dianas. Así, en la década de los ochenta, la ciudad de México

* Investigadora de la Dirección de Desarrollo Regional del CESOP. Correo electrónico: [email protected]

1 Gustavo Garza y S. Rivera, La urbanización de México en el siglo XX, México, El Colegio de México, 2003, p. 34.


creció por primera vez a una tasa inferior a la media urbana (1.6% y 3.5%, respectivamente) y por debajo de las elevadas tasas alcanzadas en las dos décadas anteriores (5.8% y 4.7% en los sesenta y setenta). Sin embargo, las ciudades que la rodean mantuvieron un crecimiento acelerado.2

De este modo, la dinámica económica comenzó a dar muestras de transitar hacia un patrón de concentración am-pliada. En la capital del país, más los cinco estados que junto con ella conforman la región centro (Estado de México, Hi-dalgo, Morelos, Puebla y Tlaxcala [véase anexo, mapa 1]), se concentra una tercera parte de la población económicamen-te activa (PEA)3 y se genera 40% del Producto Interno Bruto (PIB).4 No obstante, la participación del Distrito Federal en la producción nacional ha caído, particularmente en cuanto a actividades manufactureras se refiere, pero también en servi-cios.5 La mitad de la participación en el PIB nacional que la ciu-

2 Ibid., p. 72.3 La población económicamente activa se define como la parte de la pobla-

ción total que participa en la producción económica. En la práctica, para fines estadísticos, se contabiliza en la PEA a todas las personas mayores de una cierta edad (12 o 15 años, por ejemplo) que tienen empleo o que, no te-niéndolo, están buscándolo o a la espera de alguno. Ello excluye a los pen-sionados y jubilados, a las amas de casa, estudiantes y rentistas, así como a los menores de edad.

4 El Producto Interno Bruto es el valor monetario de los bienes y servi-cios finales producidos por una economía en un periodo determinado. Es un indicador representativo que ayuda a medir el crecimiento o decreci-miento de la producción de bienes y servicios de las empresas de cada país, únicamente dentro de su territorio.

5 Para conocer más sobre el proceso de desconcentración manufactu-rera ver Parnreiter (2001). El caso del sector servicios es analizado a detalle

19NUEVOS PATRONES DE LA URBANIZACIÓN

dad de México perdió fue compensado por un crecimiento de la contribución de ciudades como Toluca, Pachuca, Cuerna-vaca, Puebla, Querétaro y Tlaxcala a la producción nacional.6

Estos cambios en la distribución de la población y las acti-vidades económicas fueron interpretados de dos maneras dis-tintas. Para algunos autores se trataba de grandes cambios que anunciaban la reversión de la polarización,7 el ascenso de las ciudades medias.8 Para otros, la ciudad de México seguiría

en Zebadúa (2005). En dicho documento se muestra que la concentración de las actividades terciarias en la ZMCM pasó de 45.4% a 35.4% del PIB terciario entre 1980 y 2003, mientras que en el resto de las ciudades de la región su contribución pasó de 4% a 5.8% en el mismo periodo.

6 Christof Parnreiter (2001), “Transformación socioeconómica y nue-vas formas de urbanización en América Latina”, en Hans-Jürgen Bur-chardt et al. (coords.), Mercados globales y gobernabilidad local: retos para la descentralización, Caracas, Nueva Sociedad, 2001, pp. 29-43.

7 Según el Modelo de la Urbanizacón Diferencial de Geyer y Kontuly (1993), hay una evolución del patrón urbano-regional de una ciudad pri-mada y de las ciudades medias y pequeñas dentro de su área de influencia a partir de tres fases principales: a) urbanización (fase de concentración); b) reversión de la polarización (primera fase de desconcentración); y c) contraurbanización (segunda fase de desconcentración). Para Richardson (1980) la reversión de la polarización se entiende como la extensión de la ciudad principal sobre otros centros urbanos intermedios cercanos

8 Boris Graizbord, “Perspectivas de una descentralización del creci-miento urbano en el sistema de ciudades de México”, Revista Interamerica-na de Planificación, Órgano de la Sociedad Interamericana de Planificación, 18 (71), 1984; María Eugenia Negrete y C. Ruiz, “Perfil demográfico y urbano de la ciudad de México: indicios pequeños de cambios grandes”, en U. Oswald y J. Serrano (coords.), Ciudad de México: recursos para su alimentación, Cuernavaca, Centro Regional de Investigaciones Multidis-ciplinarias (CRIM)/UNAM, 1991, pp. 119-188; L. A. Velásquez y J. Arroyo A., “La transición de los patrones migratorios y las ciudades medias”, Es-


siendo el polo de atracción predominante,9 y más bien se tran-sitaba de una metrópolis a una megalópolis, y de un sistema preeminente con una ciudad importante a uno policéntrico con un pequeño conjunto de metrópolis como lugares jerárquicos de primer orden.10 Este nuevo ámbito se caracteriza por una

tudios Demográficos y Urbanos, 7 (2), 1992, pp. 555-574; A. M. Chávez, “Un nuevo horizonte de la migración en el centro de México”, Estudios Demográficos y Urbanos, 10 (2), 1995, pp. 295-345.

9 Gustavo Garza y S. Rivera, “Desarrollo económico y distribución de la población urbana en México, 1960-1980”, Revista Mexicana de Sociolo-gía, 56 (1), 1993, pp. 177-212.

10 La discusión que se vive dentro de la comunidad académica mexi-cana acerca del fenómeno se experimenta también a escala global. Existen corrientes que están convencidas de que la globalización y las tecnologías de la información marcan el fin de la importancia económica de las ciuda-des y señalan que la economía urbana es, por tanto, obsoleta en el contexto actual. Mientras otros señalan que la economía global se materializa en procesos concretos situados en lugares específicos, y que la capacidad de dispersión impulsada por la telemática contribuye a la expansión de las funciones centrales en la medida en que la dispersión tiene lugar bajo condiciones de concentración del control, propiedad y apropiación de la ganancia, mismas que son características del sistema económico (Saskia Sassen, “Urban Economy and Fading Distance”, The Second Megacities Lecture, 1998 (DE, de noviembre: http://www.megacities.nl/index.html). Sergio González, “Acumulación de capital y territorio. El caso de la in-dustria automotriz terminal en la ciudad de México”, en M. Czerny y M. Pnadero (coords.), América Latina: regiones en transición, Universidad de Castilla-La Mancha, Colección Estudios, 1991, pp. 83-101; Javier Del-gado, Ciudad-región y transición en el México Central, un largo camino de rupturas y contigüidades, México, UNAM/PUEC/Plaza y Valdés, 1998; Emi-lio Pradilla y Lisset Márquez, “Las megalópolis latinoamericanas en la globalización: la Zona Metropolitana de la Ciudad de México”, Urbana, núm. 23, 1998, pp. 11-33; Gustavo Garza y S. Rivera, La urbanización


nueva expansión de la ciudad sobre su entorno regional dando lugar a lo que se denomina ciudad-región.11

A pesar del desarrollo de múltiples investigaciones en tor-no a la dinámica de la urbanización en la región centro,12 y de la evidencia de una difusión desde la metrópoli hacia el ámbito

de México…, op. cit.; Christof Parnreiter, “Polarización económica y frag-mentación espacial. El caso de México”, Actas L. de V, t. 26, 2003, pp. 173-189.

11 El concepto de ciudad-región parte de la articulación global-local para explicar el movimiento económico fuera del centro hacia una franja formada por el espacio ex urbano y es señalado por Scott como la unidad de organi-zación social más apropiada en el contexto de la globalización (Scott, 2001). Sin embargo, anteriormente había sido utilizado por Delgado (1998), quien afirmaba que los procesos de urbanización correspondían al cuarto esta-dio histórico de la ciudad caracterizado por la conformación de la ciudad-región.

12 L. Unikel Spector, Gustavo Garza y Crescencio Ruiz, El desarrollo urbano de México: diagnóstico e implicaciones futuras, México, El Colegio de México, 1976; Boris Graizbord, “Perspectivas de una descentraliza-ción…, op. cit.; Jorge Serrano (coord.), De frente a la ciudad de México. ¿El despertar de la región centro?, México, Universidad Autónoma de Queré-taro/CRIM/Concytec, 1996; Javier Delgado, Ciudad-región y transición…, op. cit.; A. Aguilar (coord.), Urbanización, cambio tecnológico y costo social. El caso de la región centro de México, México, Instituto de Geografía/Co-nacyt/Miguel Ángel Porrúa, 2003; Gustavo Garza y S. Rivera (2003), La urbanización de México…, op. cit.; L. Jaime Sobrino, “Rurbanización y localización de las actividades económicas en la región centro del país, 1980-1998”, Sociológica, 18 (51), 2003a, pp. 99-127; Anjanette Zebadúa, “Macroeconomía del sector servicios en el Subsistema Urbano de la Ciu-dad de México”, tesis de maestría en Estudios Urbanos, El Colegio de México, 2005; María Eugenia Negrete y C. Ruiz, El centro de México. Evolución, límites y oportunidades para el desarrollo regional, México, El Co-legio de México, 2008.


regional, los rasgos novedosos de la reconfiguración espacial aún no se logran explicar cabalmente y permanecen las disen-siones en torno al tema.

Lo anterior parece deberse al hecho de que han privado los estudios enfocados o en la perspectiva metropolitana o en la re-gional, sin buscar un punto de contacto entre ambas escalas de análisis. Sobre todo porque se considera el desarrollo urbano como continuo, y por tanto, como propio de las metrópolis. De modo que se dejan de lado los procesos de urbanización difusa caracterizados por asentamientos dispersos, de baja densidad pero fuertemente vinculados a la economía regional.13

De la misma manera, si bien el trabajo legislativo de la Cámara de Diputados en la materia ha sido abundante y ha abarcado iniciativas que buscan establecer constitucionalmen-te la planeación y la coordinación metropolitana,14 no se ha enfocado en la expansión regional de las metrópolis, puesto que ello implica un enfoque de la urbanización no conurbada donde los espacios se vinculan a partir de relaciones de funcio-nalidad y complementariedad.

De este modo, los retos que dicho fenómeno presenta para la gestión son más complicados puesto que no sólo abarca di-ferentes unidades administrativas, sino diferentes ámbitos que

13 Esta teoría se explica a detalle en el siguiente apartado.14 En la legislatura actual se han turnado a la Comisión de Desarrollo

Metropolitano siete iniciativas (cuatro del PAN, una del PRD y una de Con-vergencia). Cuatro de ellas hacen referencia a temas como delimitación, planeación, coordinación y gobernabilidad de zonas metropolitanas. Y sólo en una de ellas se menciona de manera marginal que el desarrollo del país debe buscar el equilibrio regional.


muchas veces engloban lo rural. Así, queda pendiente para el trabajo legislativo incorporar estos temas. Sus propuestas po-drán irse robusteciendo a partir de investigaciones como ésta que pretenden poner en la mesa de discusión nuevas formas de entender la urbanización

Si se reconoce el proceso de difusión urbana desde la ciu-dad principal hacia las ciudades vecinas (medias y pequeñas) que forman la red urbano-regional, es posible afirmar que el enfoque anterior de la conurbación (como espacio continuo) ha sido superado ampliamente, y que la realidad se ajusta más a un modelo de urbanización dispersa (discontinuo).15 Por tanto, es necesario sobreponer la escala metropolitana con la regional. La combinación del enfoque de ciudad-punto con el de ciudad-área es imprescindible para entender los nuevos patrones de la urbanización.

Con la finalidad de llegar a conclusiones que aporten ele-mentos a la discusión sobre los nuevos patrones de urbaniza-ción en México, en esta investigación se propone analizar la interacción económica y territorial en la región no sólo a escala estatal sino por ámbito territorial, lo cual permite combinar el enfoque metropolitano con el regional. Es decir, se divide a la región en municipios pertenecientes a la Zona Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM), a la corona y a la periferia regional de acuerdo con el Índice de Consolidación Urbano-

15 Javier Delgado y M. Ruiz, “Modelos urbanos y regionales. Hacia una aglomeración multiescala de ciudades”, en A. Ziccardi (coord.), Regio-nes del siglo XX, México, Instituto Mora (en dictamen).


Regional (ICUR),16 mismo que identifica a los municipios de la corona en una franja ubicada a una distancia de entre 100 y 120 kilómetros de la ciudad de México; mientras que en la periferia se ubica el resto de los municipios de la región (mapa 2 y cuadros A1-A3 del anexo).

De este modo, este trabajo se convierte en un intento por superar las limitantes en el estudio del fenómeno urbano que resultan de dividir el objeto de estudio en dos ámbitos: el co-nurbado (intramuros) y el que analiza la ciudad en su conjunto regional. Se trata de involucrar las dos escalas del fenómeno de crecimiento urbano: el de la periferia conurbada (escala me-tropolitana) y la expansión dispersa fragmentada, no conurba-da, a escala regional.

En una primera sección de este trabajo se explican las características de la nueva organización espacial urbana, y se pone de manifiesto la crisis teórica que se vive en torno a ella. Enseguida, se presenta un estudio a nivel regional de la inte-racción en la región, dividido a su vez en interacción económi-ca y territorial. Finalmente, en la última sección se presentan algunas reflexiones finales.

16 Índice propuesto por Javier Delgado para el Programa de Ordena-miento Territorial de la Zona Metropolitana del Valle de México (1996) y mejorado más tarde por Delgado, Larralde y Anzaldo (1999) y Galindo (2007). Se utiliza para vislumbrar la capacidad articuladora de la influencia metropolitana de la ciudad de México sobre el conjunto de municipios que integran su región circundante. Las variables que componen el ICUR son densidad de población, nivel de urbanización, porcentaje de población económicamente activa (PEA) no agrícola, distancia por carretera desde las cabeceras municipales a la zona metropolitana más próxima y coeficiente de localización de empleo industrial.


Nueva organización espacial, crisis teórica y nuevos paradigmas

En la actualidad, cada vez es más difícil distinguir las fronteras en-tre lo urbano y lo rural. La urbanización adopta nuevos patrones que se alejan de las concentraciones compactas para extenderse hacia territorios rurales cada vez más alejados que, o bien termi-nan por adoptar formas de vida y actividades económicas caracte-rísticas de las urbes, o se convierten en los nuevos dormitorios de la población que recorre cada vez mayores distancias para traba-jar en las ciudades de mayor importancia dentro de una región.

Así, tanto en países desarrollados como en desarrollo, la ocurrencia de estas nuevas formas de urbanización ha signifi-cado el comienzo de una crisis teórica. El viejo paradigma que definía lo urbano a partir de sus diferencias con el campo, y vi-ceversa, está llegando a su fin. Asimismo, los modelos de rígidas jerarquías urbanas pierden fuerza ante la evidencia de un nuevo orden urbano expandido, nebuloso, policéntrico y discontinuo.

Entre las causas de la dispersión se encuentran las transfor-maciones económicas y tecnológicas que dan pie a la integración funcional y física del espacio, los cambios en la normatividad, la existencia de sistemas de infraestructura vial y de trasporte, la descentralización de las actividades económicas, particular-mente de las actividades comerciales cada vez más devoradoras de espacio, y por tanto, la existencia de vastos espacios libres donde anteriormente predominaba el uso de suelo rural.17

17 Francisco Javier Monclús (coord.), La ciudad dispersa, suburbaniza-ción y nuevas periferias, Barcelona, Centro de Cultura Contemporánea de Barcelona, 1998.


Dentro del fenómeno de la urbanización difusa es posi-ble distinguir tres procesos y sus efectos correspondientes. En primer lugar están los procesos económicos que tienen que ver con la relocalización de las actividades económicas a esca-la regional. Las actividades industriales y terciarias presentan una localización disgregada que contrasta notablemente con la concentración urbana anterior. Asociado a esta relocalización ocurre un cambio de la fuerza de trabajo desde las actividades del sector primario hacia el secundario y terciario, ya no en una ciudad sino en un área relativamente amplia, no aglutinada en ninguna localidad urbana.18

Por su parte, en el sector primario se advierte un reforza-miento o creación de áreas agrícolas productivas de abaste-cimiento de alimentos y materias primas para la ciudad. No obstante, la fuerza de trabajo campesina no se proletariza por completo sino que mantiene, alternativamente, ocupaciones en actividades urbanas.

Los efectos territoriales de esta relocalización económica son el cambio masivo de uso de suelo, la coexistencia de lo rural con lo urbano y la densificación de áreas diseminadas al mismo tiempo que aumenta la dispersión y fragmentación de actividades.

En segundo lugar está la difusión social, relacionada con la migración, los commuters,19 el aprovechamiento de los recursos

18 Banzo y Linck (1996), en Javier Delgado, “La urbanización difusa, arquetipo territorial de la ciudad región”, Sociológica, 18 (51), 2003, pp. 14-48.

19 Commuter es la palabra que en el idioma inglés se utiliza para deno-minar a una persona que vive a una distancia considerable de su trabajo (más de 20 km) y que, por tanto, realiza viajes diaria o frecuentemente


naturales regionales para la recreación, y la construcción de una segunda vivienda. Si bien anteriormente los flujos migra-torios más importantes tenían como destino principal el centro y la periferia conurbada de las ciudades principales, ahora los traslados se reorientan hacia municipios y localidades no urba-nas, e incluso rurales. Asimismo, si bien en la fase metropolita-na los commuters efectúan viajes en la periferia “cercana”, en la fase regional pueden recorrer 100 kilómetros, lo cual engloba a las ciudades vecinas.

Los efectos espaciales de la difusión social son: la relativa densificación de áreas no urbanas que reciben migrantes per-manentes y temporales, el aumento desmesurado de pequeñas localidades rurales, el abultamiento del segmento de localida-des en “transición” rural-urbana, y la formación de ejes de mi-gración y corredores de transporte que utilizan principalmente la población commuter.

Por último, la difusión urbana tiene que ver con el po-blamiento en ámbitos periurbanos, misma que es visible en la construcción de vivienda, de equipamientos recreativos y de esparcimiento, de grandes infraestructuras20 y en la mejora de los medios de transporte disponible. Los efectos en el espacio

de su casa al trabajo y del trabajo a su casa que le implican destinar varias horas en el transporte. El importante crecimiento de la población commuter en las grandes ciudades, y su ubicación a distancias cada vez mayores, así como sus efectos económicos, sociales y ambientales, han convertido el fe-nómeno en una importante área de investigación urbano-regional.

20 Aeropuertos, autopistas, obras de captación de agua o bien de desa-lojo de aguas servidas sirven como “expansores” de la influencia de la ciu-dad en el espacio.


de la difusión urbana son la dispersión de la ocupación con una incipiente formación de centros urbanos, muy lejanos a las antiguas concentraciones.

Debido a la evidencia de ocurrencia de estos procesos, la urbanización difusa comienza a ocupar una posición central en el estudio de los fenómenos urbanos. Opuesto al concepto de urbanización concentrada, propio de la era industrial, del creci-miento espacial polarizado y de las economías de aglomeración, la urbanización difusa representa el ensanchamiento de la urba-nización tradicional que se difunde o expande en el territorio de forma laxa y no polarizada. Es el vehículo que promueve la urbanización del campo y permite habitar la distancia, al desvincular el lugar de trabajo del lugar de residencia en re-lación directa a las mejoras y avances de las comunicaciones.

El concepto de ciudad difusa surge a finales de los años ochenta en torno al urbanista Francesco Indovina,21 y tiende a describir y explicar el proceso de conformación de un mo-delo de ciudad no basado en la concentración sino en la baja densidad, sin dejar por ello de ser ciudad, o con tendencia a reconstruir una estructura y una lógica de ciudad. Se funda-menta sobre todo en criterios de cohesión funcional y de iden-tificación de redes de interrelaciones.

Por tanto, en él se cuestionan las teorías que hablan de la jerarquía de ciudades como la de Christaller y Lösch.22 Las

21 Francesco Indovina, “Algunas consideraciones sobre la “ciudad di-fusa”, Documents d’Anàlisi Geogràfica, núm. 33, 1998, pp. 21-32.

22 Christaller, y más tarde Lösch, explicaron la organización espacial de las ciudades a partir de la teoría del lugar central, modelo que se basa en el análisis de la relación entre el comercio y el espacio para dilucidar la


jerarquías rígidas son perturbadas por procesos de especiali-zación urbana que producen efectos de complementariedad. Se forma una retícula urbana que corresponde a una forma extendida, a escala regional, de las aglomeraciones urbanas convencionales.

En la urbanización difusa, las periferias dejan de ser los espacios donde las patologías urbanas y las desvalorizaciones son máximas.23 Esta imagen negativa deriva de una concep-

interrelación y jerarquía entre los asentamientos humanos. De este modo, describe el patrón de organización espacial óptimo que minimiza la dis-tancia que los consumidores deben recorrer para obtener bienes y servi-cios, al mismo tiempo que los negocios maximizan sus ventas al servir al área adecuada. Los lugares centrales están caracterizados por ser aquellos que cuentan con el mayor número de bienes especializados, al tiempo que cuentan con el resto de los bienes y servicios ofrecidos por centros de me-nor jerarquía. Las actividades económicas se ubican en determinada área dependiendo de su umbral y del rango. El umbral es nivel mínimo de de-manda que permite a una empresa mantener rentablemente la producción de un bien o la prestación del servicio. El rango se refiere a la distancia que los consumidores están dispuestos a recorrer para obtener el bien o servi-cio. En los lugares centrales el umbral y el rango son altos. De este modo, se puede establecer una jerarquía de lugares centrales en la que los centros con orden y área de mercado mayor comprenden a otros con menores áreas de mercado (Mario Polèse, Economía urbana y regional. Introducción a la relación entre territorio y desarrollo, Costa Rica, EULAC/GTZ, 1998).

23 Según el Diccionario de la Real Academia Española, patología se define como la parte de la medicina que estudia las enfermedades, pero también como el conjunto de síntomas de una enfermedad. (DE, diciembre de 2008, http://definicion.de/patologia/). De este modo, el concepto de patologías ur-banas en las periferias es una metáfora médica que hace referencia a aque-llos comportamientos típicos de zonas marginadas que no se encuentran dentro de la norma (y que podrían por tanto compararse con una enferme-


ción centralista de la ciudad que ya no tiene sentido en el con-texto de la globalización donde las ciudades están sometidas a importantes fuerzas centrífugas.24 No obstante, no se niegan los vínculos privilegiados entre los periurbanos y las ciudades centrales.

Es interesante que no se vea a la ciudad dispersa como resultado de la disolución de la ciudad compacta, sino de un doble proceso de densificación: el de la ciudad misma, y en mayor medida, el del espacio agrario y desde el espacio agra-rio. Este proceso se comprende mejor si se explican las condi-ciones y etapas de la ciudad difusa.

La urbanización difusa es un proceso evolutivo que par-te de la transformación de la economía y la familia agraria en áreas de pequeñas explotaciones. Un exceso de mano de obra en determinada comunidad rural no provoca la emigra-ción, como ocurrió en otras fases históricas, sino la búsqueda de trabajo en otros sectores en ciudades próximas. De modo que una primera urbanización del espacio rural resulta de la formación de nuevas familias que ya no se dedican a activi-dades agrícolas. Posteriormente, la industrialización de estos espacios contribuye aún más a la fase de densificación de la urbanización difusa.

Estas industrias son, básicamente, empresas pequeñas y muy dependientes del entorno social y territorial en el cual na-cen, de ahí que su localización no tenga por qué ser necesaria-

dad o desequilibrio del sistema), como la drogadicción, el alcoholismo, el pandillerismo y la delincuencia, entre otros.

24 Le Galés, Cities in Contemporary Europe, Londres, Cambridge Uni-versity Press, 2000, p. 3.


mente urbana ni aglomerativa. Pueden situarse en el territorio de lo difuso, aprovechando el capital fijo de carreteras secun-darias, caminos e infraestructura para el riego, entre otras.

Paralelamente a esta fase, en las ciudades medianas y gran-des se dan fenómenos que contribuyen a la construcción de la urbanización difusa, como la descentralización productiva y las transformaciones de los mercados residenciales urbanos que tienden a la suburbanización.

Finalmente, cuando el área de mercado no viene determi-nada por la concentración de personas sino por la accesibilidad motorizada, se crean nuevos servicios a las personas y a las empresas, de modo que se transita de una lógica acumulativa a una lógica distributiva. Esto otorga a lo difuso una diversi-ficación y un aumento cualitativo y cuantitativo de la oferta de trabajo y los servicios que permite superar la mera suburbani-zación para comenzar a estructurar la ciudad.

Atendiendo a esta lógica, en el siguiente apartado se anali-za el proceso de urbanización en la región centro, atendiendo a criterios de interacción económica y territorial con la finalidad de conocer si el patrón de urbanización transita hacia una es-tructura difusa o hacia un patrón de concentración tradicional.

Patrones de interacción económica y territorial

En este apartado se busca encontrar algunos patrones de inte-racción en la región centro de México a partir de información indirecta proveniente de los Censos Económicos y de los Cen-


sos de Población y Vivienda. Los índices de especialización y productividad territorial,25 así como los datos de migración y movilidad de la población por motivo de trabajo (commuting), nos permiten hacer algunas afirmaciones acerca de los inter-cambios de productos y de la movilidad de la población dentro de la región.

Lo anterior nos concederá la posibilidad de caracterizar a la región como un espacio donde empresas y personas interac-túan para generar la mayor proporción de PIB de la nación, y a partir de lo cual emergen nuevos patrones de urbanización. Con la finalidad de conocer el alcance de la reconcentración regional, sin limitarse al criterio de conurbación, tal como se señaló en la introducción, el análisis de la región se efectúa por ámbito territorial, es decir, se divide a la región en muni-cipios pertenecientes a la Zona Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM), municipios pertenecientes a la corona y municipios de la periferia regional.

Tendencia de la concentración poblacional

La región centro de México está conformada por 535 muni-cipios de los estados de Hidalgo, México, Morelos, Puebla,

25 Tanto la especialización de una ciudad como la productividad de sus actividades económicas son indicativos de su interdependencia con otras ciudades por el comercio que se genera entre las regiones (Robert Weller, “An Empirical Examination of Megalopolitan Structure”, Demography, 4 (2), 1967, p. 737).


Tlaxcala y el Distrito Federal.26 De éstos, 76 conforman la ZMCM, 190 pertenecen a la corona regional y 269 se ubican en la periferia (cuadro 1).27 La importancia de esta región radica tanto en su contribución al PIB nacional, que en 2006 fue de 38%, como en su concentración de población. Según datos del II Conteo de Población, 32% de los mexicanos –33 millones aproximadamente– vive en algún estado de la región centro.

El Distrito Federal y el Estado de México son las enti-dades que más contribuyen a la generación de PIB (20.3% y 10.6%, respectivamente), y concentran la mayor cantidad de población (8.4% y 13.6%). Hasta el momento no es posible hablar de una desconcentración de las actividades económicas, pues si bien la participación de la capital en el PIB nacional ha disminuido (-3.5% entre 1993 y 2006), el resto de las entida-des del país apenas ha ganado cierta importancia al aumentar su contribución en algunas décimas de punto –excepto Nuevo León, que incrementó su participación en un punto porcen-tual– (cuadro 2).

No obstante, en términos de población es posible obser-var que sí ocurre una desconcentración de la población. Entre 1980 y 2005, a escala estatal, se observa una importante caída de la participación del Distrito Federal (-4.8%), mientras que el resto de los estados gana importancia (2.8% en conjunto). La diferencia de porcentajes nos habla de que ocurre un pro-

26 Los municipios de la región centro son: 84 de Hidalgo, 125 del Estado de México, 33 de Morelos, 217 de Puebla, 60 de Tlaxcala y las 16 delegaciones del Distrito Federal.

27 Para conocer qué municipios están ubicados en cada ámbito territo-rial revisar los cuadros 1 a 3 del anexo.


Cuadro 1. Delimitación de la región centro, 2005.Municipios por ámbito territorial según entidad federativa

Corona regional

Hidalgo 30

México 41

Morelos 31

Puebla 36

Tlaxcala 52

Total corona regional 190

Periferia regional

Hidalgo 53

México 25

Morelos 2

Puebla 181

Tlaxcala 8

Total periferia regional 269

ZMCM

Distrito Federal 16

Hidalgo 1

México 59

Total ZMCM 76

Total general 235

Fuente: Conapo, Sedesol e INEGI (2004).

ceso de desconcentración dentro de la región, pero también hacia otros estados del país (cuadro 3).

Analizando la distribución de población por ámbito terri-torial, podemos observar que la corona regional es el único

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territorio que gana población a lo largo del periodo (1.4%), la periferia prácticamente se mantiene, pasando de 5% a 4.6%, y la ZMCM pierde (-2.7%). Dentro de la corona, los municipios que más crecen son los del Estado de México, seguidos por los de Puebla, Morelos y Tlaxcala.

Es importante señalar que la dinámica poblacional de los municipios del Estado de México no sólo es importante den-tro de la corona, sino también en la ZMCM. Este crecimiento poblacional contrarresta la caída del Distrito Federal al pasar de 8.1% en 1980 a 10.1% en 2005.

Lo anterior permitiría aportar pruebas para corroborar ciertas hipótesis que se han planteado en este trabajo respecto a la dinámica en la región centro.

Otra posibilidad sería que la gente que se va de la metró-poli termina ocupándose en actividades que generan poco va-lor agregado, como las maquilas domésticas, la construcción, el trasporte, el comercio informal y los servicios de consumo inmediato (ver Zebadúa, 2005), debido a lo cual no es posible observar una desconcentración de las actividades económicas. Por último, habría que señalar la posibilidad de que la ZMCM siga generando un elevado PIB debido a que muchas de las em-presas tienen sus registros fiscales y corporativos en la ciudad de México.

Analizando las tasas de crecimiento de la población es po-sible respaldar las afirmaciones planteadas a partir de los da-tos de concentración de población y actividades económicas. Mientras que el Distrito Federal pierde población, o bien cre-ce a una tasa de menos de 0.5% anual, la población del resto de los estados de la región crece a un ritmo de entre 1.68 a 2.64%,


Cuadro 3. Región centro: distribución de la población por ámbito territorial, 1980-2005

(porcentaje de población respecto al total nacional)

Ámbito territorial 1980 1990 2000 2005Corona regional 7.5 8.0 8.6 8.8 Hidalgo 1.0 1.1 1.1 1.2 México 2.1 2.3 2.6 2.7 Morelos 1.4 1.4 1.5 1.5 Puebla 2.2 2.3 2.4 2.5 Tlaxcala 0.7 0.8 0.9 0.9Periferia regional 5.0 4.9 4.8 4.6 Hidalgo 1.3 1.2 1.1 1.0 México 0.8 0.8 0.8 0.8 Morelos 0.1 0.1 0.1 0.1 Puebla 2.8 2.8 2.8 2.7 Tlaxcala 0.1 0.1 0.1 0.1ZMCM 21.4 19.2 18.9 18.6 DF 13.2 10.1 8.8 8.4 Hidalgo 0.0 0.0 0.0 0.1 México 8.1 9.0 10.0 10.1Entidad federativaDF 13.2 10.1 8.8 8.4Hidalgo 2.3 2.3 2.3 2.3México 11.3 12.1 13.4 13.6Morelos 1.4 1.5 1.6 1.6Puebla 5.0 5.1 5.2 5.2Tlaxcala 0.8 0.9 1.0 1.0

Fuente: elaboración propia con datos del INEGI (1980, 1990, 2000), XII, XIII y XIV Censo General de Población y Vivienda; INEGI (2005), II Conteo de Pobla-ción y Vivienda.


siendo Tlaxcala, el Estado de México y Puebla los que han experimentado las mayores tasas, incluso superiores a la tasa de crecimiento de la población nacional (cuadro 4).

Por ámbito territorial es posible observar que la corona es el lugar donde más crece la población en todos los periodos, seguida por la periferia, misma que entre 2000 y 2005 por primera vez crece a un ritmo menor que la metrópoli. No obs-tante, si se toma como referencia el periodo 1980-2005, crece anualmente 0.28% más que la ZMCM. Un análisis al interior de cada ámbito muestra que 89 de los 190 municipios de la corona, y 45 de los 296 pertenecientes a la periferia, crecen a un ritmo superior al promedio nacional, y por supuesto a las tasas de la ciudad de México. De hecho, siete municipios de la corona crecen a tasas superiores a 4% promedio anual entre 2000 y 2005, mientras que ocurre algo similar con tres de los 45 municipios más dinámicos de la periferia (cuadro A4-A6 del anexo).28

Dentro de la ZMCM también hay municipios que crecen a un ritmo superior al promedio nacional, sobre todo las dele-gaciones del Distrito Federal que podrían llegar a presentar tintes de periurbanos,29 como Milpa Alta, Tláhuac y Xochi-

28 En la corona los municipios que más crecen son: Mineral de la Reforma (10.23%) ubicado en Hidalgo; Amozoc (4.05%), Nopalucan (5.10%) y San Andrés Cholula (7.40%) ubicados en Puebla; y Santa Isa-bel Xiloxoxtla (5.28%), Tzompantepec (6.23%) y Yauhquemecan (5.27%) ubicados en Tlaxcala. A su vez, en la periferia los municipios con tasas de crecimiento más altas pertenecen al estado de Puebla: Atempan (3.59%), Chignautla (3.87%) y Santiago Miahuatlán (5.34%).

29 Periurbano es una de las palabras creadas para nombrar los proce-sos de urbanización difusa. Proviene de la escuela francesa (B. Dezert,


milco. Mientras que Tizayuca y algunos municipios del Esta-do de México, que se han caracterizado por su elevada ofer-ta de vivienda para la población que ya no encuentra espacio para habitar el Distrito Federal, como Atenco, Chalco, Chi-coloapan, Chimalhuacán, Coacalco, Cuautitlán, Huehuetoca,

A. Matton y J. Steinberg, Periurbanisation en France, París, SEDES, 1991) y describe como periurbanos a aquellas zonas de transición entre la ciu-dad y el campo, en las que, en consecuencia, se mezclan actividades urba-nas y agrícolas que compiten por el mismo uso del suelo.

Cuadro 4. Región centro: tasas de crecimiento poblacional por ámbito territorial y entidad federativa 1980-2005

Ámbito territorial 1980-1990 1990-2000 2000-2005 1980-2005

Corona regional 2.62 2.66 1.63 2.44

Periferia regional 1.88 1.71 0.23 1.48

ZMCM 0.86 1.69 0.90 1.20

Entidad federativa

Distrito Federal -0.70 0.44 0.27 -0.05

Hidalgo 2.01 1.70 0.96 1.68

México 2.64 2.93 1.35 2.50

Morelos 2.35 2.67 0.73 2.15

Puebla 2.11 2.09 1.18 1.92

Tlaxcala 3.18 2.37 2.10 2.64

Total nacional 1.97 1.84 1.16 1.75

Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI (1980, 1990, 2000), XII, XIII y XIV Censo General de Población y Vivienda; INEGI (2005), II Conteo de Pobla-ción y Vivienda.


Huixquilucan, Ixtapaluca, Jaltenco, Nextlalpan, Nicolás Ro-mero, Tecámac, Temamantla, Tezoyuca, Tultepec y Tultitlán, han presentado tasas de crecimiento de entre 4 y 9% promedio anual entre 1980 y 2005 (cuadro A6 del anexo).

De este modo, podemos confirmar que estamos ante un proceso de desconcentración de la población donde, hasta el momento, son los municipios conurbados del Estado de Méxi-co los que más población han ganado, seguidos por los munici-pios de la corona regional y, por último, los de la periferia. Más adelante, en la sección de migración y movilidad, esperamos encontrar reveladoras tendencias que aunadas a los resultados anteriormente señalados nos permitan hablar de un patrón de interacción espacial entre los ámbitos de la región centro.

Transformación económica y distribución territorial de las actividades económicas

Al parecer, los cambios en la dinámica de urbanización están asociados con la trasformación de la estructura económica. En los seis estados de la región centro se observa una pérdida de importancia de las actividades primarias, mientras que adquie-ren fuerza los sectores secundario y terciario. El Distrito Fe-deral es la entidad que ha experimentado el cambio estructural más radical. En 2000, tan sólo 0.7% de su PEA total se dedica-ba a actividades pertenecientes al sector primario, después de haber llegado a representar más de 14% en 1980. Asimismo, la población dedicada a efectuar actividades industriales había


disminuido 4%, mientras que 75% se ubicaba en el sector ter-ciario (cuadro 5).30

En el resto de las entidades de la región ha ocurrido una dinámica similar. El sector primario en definitiva pierde tras-cendencia, aunque sigue contribuyendo de manera importante en Puebla e Hidalgo. No obstante, a diferencia del Distrito Federal, los cinco estados se reestructuran a partir de una ma-yor relevancia no sólo de los servicios, sino también de la in-dustria, lo cual permite corroborar el mencionado proceso de desconcentración, sobre todo industrial, desde la capital hacia el resto de los estados de la región.

Tlaxcala es la única entidad donde el proceso de industria-lización ha sido más fuerte. En el resto, la dinámica más bien ha dado lugar a un crecimiento porcentual similar de la PEA entre el sector secundario y terciario, como es el caso de Hi-dalgo y Puebla, o bien a marcados procesos de terciarización en los estados de México y Morelos.

Los porcentajes promedio de PEA por ámbito territorial muestran la misma tendencia observada a escala estatal. Tanto en la ZMCM como en la corona y la periferia, las actividades

30 Los datos del Censo de 1980 tienen un elevado número de “no espe-cificado” por lo que resultan poco confiables. No obstante, a los datos de la PEA se les aplicó un procedimiento de ajuste diseñado por Beatriz Figueroa a fin de que reflejaran la estructura económica de ese año. De este modo se creó un polinomio a partir del cual los datos del sector primario se multi-plican por 0.8871, los del sector secundario por 1.0308, y los del terciario por 1.4618 (Beatriz Figueroa [1989], La fecundidad en México, cambios y perspectivas, Mexico, Centro de Estudios Demográficos y de Desarrollo Urbano, El Colegio de México.).

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agrícolas pierden importancia, mientras que la ganan las acti-vidades secundarias y terciarias (cuadro 6).

Dentro de la metrópoli, misma que atestigua el mayor cambio estructural, son las delegaciones del Distrito Federal donde disminuye más la PEA primaria, seguida por los muni-cipios pertenecientes a los estados de México e Hidalgo. A su vez, la participación de la PEA en actividades terciarias se incrementa con fuerza en las delegaciones del Distrito Fede-ral y los municipios del Estado de México. Mientras que en los de Hidalgo, ambos sectores ganan el mismo porcentaje (10%).

En la corona, los municipios que experimentan un cambio estructural más pronunciado son los pertenecientes a los esta-dos de México e Hidalgo, que pierden un mayor porcentaje de PEA en actividades agrícolas, seguidos por los de Tlaxcala y Morelos.

En los municipios de las primeras dos entidades, el in-cremento en el porcentaje promedio de la PEA es práctica-mente igual en la industria, el comercio y los servicios, por lo que no se puede hablar del predominio de alguna actividad. Mientras que en los de Tlaxcala y Morelos predomina la ocupación en actividades secundarias y terciarias, respecti-vamente. En cambio, en los municipios de Puebla que se ubican dentro de dicho ámbito siguen predominando las ac-tividades primarias e incluso se incrementan a lo largo del periodo de estudio.

La periferia es el ámbito donde aún prevalecen elevados porcentajes de PEA en el sector primario (48% promedio en toda la periferia). Sin embargo, también se observa el cambio


económico estructural de manera significativa, pues los incre-mentos porcentuales que experimentan un gran número de municipios en actividades secundarias y terciarias son mayores que en los municipios pertenecientes a la corona y la ZMCM, evidenciando nuevamente la importancia de la periferia regio-nal en el proceso de urbanización y en la dinámica económica de la región.

Los municipios de la periferia pertenecientes a los esta-dos de México, Morelos, y Tlaxcala son los más represen-tativos de la nueva dinámica. Con incrementos porcentuales de su PEA terciaria (20%, 24% y 26.0%, respectivamente), se ubicaron sólo por debajo del incremento ocurrido en el Distri-to Federal. Asimismo, los municipios de la periferia regional pertenecientes al estado de Hidalgo fueron los que tuvieron el mayor aumento porcentual de PEA secundaria en comparación con los restantes municipios de la región.

De este modo, en pocas palabras podría afirmarse que el Distrito Federal experimenta un proceso de desconcentración, del cual se benefician sus municipios periféricos conurbados, pero más aún la corona y la periferia. En la corona es donde las actividades secundarias tienen mayor auge, excepto en los municipios periféricos de Hidalgo. En cambio, en la periferia regional predominan las actividades terciarias, seguramente aquellas relacionadas con el comercio y los servicios de consu-mo inmediato que se expanden rápidamente por el crecimiento de la población en dicho ámbito.

Después de estos primeros indicios, en la siguiente sección analizaremos la especialización y productividad de los distin-tos ámbitos para inferir su interacción económica.


Interacción económica: especialización y productividad

La industria manufacturera, los servicios comunales, sociales y personales, y recientemente los servicios financieros, son las actividades predominantes en las entidades de la región.31 A diferencia de lo que ocurre al analizar el periodo 1980-1993, entre 1993 y 2006 los cambios en la estructura económica fue-ron prácticamente nulos, aunque habría que hacer mención de algunos que resultan particularmente interesantes.

El Distrito Federal sigue generando la mayor parte de su PIB a partir de las actividades terciarias, particularmente a par-tir de las actividades financieras, de seguros, inmobiliarias y de alquiler, mismas que adquirieron relevancia al incrementarse aproximadamente en más de 8%, al igual que el transporte, el almacenaje y las comunicaciones, que aumentaron su partici-pación en el PIB de la entidad en más de seis puntos porcen-tuales (cuadro 7).

En el resto de los estados de la región, la industria es la ac-tividad que más contribuye al PIB, excepto en Morelos, donde es más relevante la participación de los servicios comunales, sociales y personales, y donde curiosamente ha bajado la con-

31 Para conocer a detalle la clasificación de las actividades económi-cas en categorías de servicios véase Garza (“Macroeconomía del sector servicios en la ciudad de México, 1960-1998”, Estudios Demográficos y Urbanos, 19 (1), 2004, pp. 115-76) y Zebadúa (Macroeconomía del sector servicios en el sistema urbano de la ciudad de México, tesis presentada para obtener el grado de maestro en Estudios Urbanos, México, El Colegio de México, 2005).

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tribución de los restaurantes y hoteles. Otro caso a destacar es el de Hidalgo, donde las actividades de servicios financieros se incrementaron en tres puntos porcentuales.

A fin de conocer de una manera aproximada cuál es la interacción entre los estados de la región centro, y entre los diferentes ámbitos territoriales, en esta sección se utilizarán dos instrumentos de análisis: i) el Índice de Especialización Económica (IEE), y ii) el Índice de Productividad Parcial del Trabajo y el Capital.

El Índice de Especialización Económica (IEE) mide la im-portancia relativa de cada actividad económica en las entidades y municipios de los diferentes ámbitos territoriales de la región centro en relación con su importancia en el país.32

Un IEE mayor de 1.00 significa que existe una especializa-ción en la economía en cuestión en alguna actividad particular, mientras que valores menores se asocian a la ausencia de espe-cialización. De este modo, un IEE que supere la unidad podría

32 Para determinar las actividades en las cuales se especializan las enti-dades y los municipios de los diferentes ámbitos territoriales se utilizó el IEE propuesto por Hildebrand y Mace (“The Employment Multiplier in an Expanding Industrial Market: Los Angeles County, 1940-1947”, Review of Economics and Statistics, 32, 1950, pp. 241-249) que divide la participación de cada actividad en el PIB total de la entidad o ámbito territorial en cues-tión por la participación de la misma actividad a escala nacional, es decir:

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PIBtj es el PIB total de la entidad o ámbito territorial j.

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considerarse como indicador del “grado de especialización”; esto es, un índice de 1.15 podría interpretarse como un grado de especialización de 15 por ciento.

Sin embargo, para inferir la especialización local y la ca-pacidad exportadora a partir de un índice mayor a 1.00 se requiere establecer los siguientes supuestos: i) que los bienes que se exportan en una localidad no se importan de manera simultánea; ii) que la productividad es idéntica en todas las regiones; iii) que los patrones de consumo son idénticos en todo el país;33 iv) que no hay diferenciación del producto; y v) que no hay comercio internacional.34

33 Aunque el consumo local de un bien o servicio puede desviarse del promedio nacional debido a uno o todos de los siguientes factores: diferen-cias en el patrón de gustos, niveles de ingreso o patrones de precios relativos (J. M. Mattila y W. R. Thompson, “The Measurement of the Economic Base of the Metropolitan Area”, Land Econometrics, 31, 1955, p. 334).

34 De este modo, si no se cumplen los supuestos las interpretaciones del índice pueden variar. Primero, un IEE con valor igual a 1.00 no implica sólo una auto-suficiencia local, también podría significar que se exporta exactamente la misma cantidad que se importa de un bien dado. Segundo, una localidad puede tener un índice menor a 1.00 si los trabajadores son más productivos, aun cuando sea una actividad exportadora. Mientras que un sector poco productivo puede tener un índice elevado y sólo producir para el consumo local. Tercero, si existen variaciones significativas de los niveles de demanda, los IEE pueden no reflejar las exportaciones e importa-ciones, pues pueden ser elevados dado el gran consumo local y no porque el bien se exporte. Cuarto, el nivel de exportaciones estimado depende del nivel de detalle que se utiliza en la clasificación de las actividades, ya que entre menor sea el nivel de desagregación más se acercarán los índices a 1.00 (J.P. Blair, Local Economic Development. Analysis and Practice, Sage, USA, 1995, pp. 108-111).


Tomando en consideración que el IEE es un indicador muy general dadas las anteriores limitaciones, y que únicamente se pretende identificar la especialización relativa en la región, a continuación se presentan los resultados encontrados con da-tos del Sistema de Cuentas Nacionales y de los Censos Eco-nómicos.

Según los índices de especialización a escala estatal que se presentan en el siguiente cuadro, podemos observar que cua-tro de los seis estados se especializan en industria manufactu-rera (Hidalgo, México, Puebla y Tlaxcala), y otros cuatro en actividades primarias (Hidalgo, Morelos, Puebla y Tlaxcala). En industria, el Estado de México y Puebla son 50% más es-pecializados que el país en conjunto, seguidos por Tlaxcala e Hidalgo que tienen una especialización superior a 20%. Por su parte, en actividades primarias Morelos e Hidalgo son los más especializados (cuadro 8).

La capital nacional emerge como la única entidad que se especializa en servicios de transporte y financieros (20% y 47%). También domina en la prestación de servicios comu-nales, sociales y personales, seguida por Hidalgo y Morelos (aunque estos últimos son 40% menos especializados que el Distrito Federal), y en actividades de construcción, compar-tiendo la especialización dentro de la región con el estado de Morelos.

Resulta interesante que los estados de Hidalgo y Tlaxca-la, pero sobre todo el primero, se especializan en el sector de electricidad, gas y agua (casi 200% más especializado que la nación). La existencia de tres centrales eléctricas en Hidalgo

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explica esta elevada especialización;35 mientras que en el caso de Tlaxcala podría deberse a que ahí se localiza una dirección local del Organismo Cuenca del Valle de México de la Cona-gua. Asimismo, aun cuando no existen centros procesadores de gas en estos estados, el suministro de gas por ductos al con-sumidor final, actividad que está considerada dentro de este sector, puede también estar influyendo en la especialización estatal, pues la red de ductos atraviesa dichos estados y muy probablemente existan subcentros de distribución.36

Utilizando datos a escala municipal de los Censos Econó-micos 2004 (INEGI) obtenemos los índices de especialización por ámbito territorial que se muestran en el cuadro 9 agru-pados en 10 sectores. Los datos de los Censos Económicos se presentan en 18 sectores de actividad económica, pero se decidió agruparlos en 10 para, por un lado, simplificar su presentación y análisis y, por otro, mostrar la importancia de actividades como los servicios profesionales a empresas que incluyen servicios financieros, inmobiliarios, profesionales, científicos y técnicos, dirección de corporativos y empresas, y servicios de apoyo a los negocios (como manejo de desechos y servicios de remediación).

35 En Hidalgo existen tres centrales: una hidroeléctrica, “Fernando Hiriart Valderrama”, en Zimapán; una termoeléctrica de vapor, “Francisco Pérez Ríos”, en Tula, que es la segunda más grande del país y contribuye con 12.23% de toda la generación en plantas termoeléctricas del país; y una de ciclo combinado también en Tula (CFE, http://www.cfe.gob.mx/es/La Empresa/generacionelectricidad/lisctralesgeneradoras).

36 Para conocer la red de ductos se puede acceder a Pemex (DE, mayo: http://www.pemex.com/files/content/05_Pemex_Gas_y_Petro_B.pdf).


Asimismo, se intentó distinguir entre servicios que podrían denominarse como de “consumo inmediato” (que incluyen la difusión de información en medios masivos, los servicios de recreación y esparcimiento, y los servicios de preparación de alimentos y bebidas), y “duradero” (salud y educación).37

Según los datos mostrados en el cuadro 9, ninguno de los ámbitos se encuentra especializado en actividades primarias, pero podemos aducir que esto se debe a la falta de datos sobre la actividad agropecuaria, ya que con el uso de datos a escala estatal hemos visto que, excepto el Distrito Federal y el Estado de México, el resto de los estados de la región dominan en ac-tividades primarias, particularmente Morelos e Hidalgo, que son cerca de 100% más especializados que la nación.

En términos generales, se puede afirmar que la corona re-gional se especializa en actividades secundarias: las relaciona-das con electricidad (generación, transmisión y suministro de energía eléctrica), agua (captación, tratamiento y suministro de agua) y gas (suministro de gas por ductos al consumidor final), así como en actividades manufactureras (elaboración de productos de todo tipo: alimenticios, metálicos, químicos, etc., incluyendo maquila). De modo que casi ocurre lo mismo que

37 Para conocer más a fondo la diferencia entre las distintas catego-rías de servicios véase Gustavo Garza (“Macroeconomía del sector servi-cios…”, op. cit., pp. 12-14). Se optó por no poner las categorías de Garza como títulos de estos grupos dado que al no efectuarse la agrupación a nivel de clase, algunas actividades se encuentran en otros grupos, como es el caso de “Otros servicios” que contiene actividades de servicios du-raderos (como reparaciones), de consumo inmediato (como servicios per-sonales) y profesionales a empresas (como asociaciones y organizaciones).

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en la periferia regional, excepto porque en la corona se obser-va una especialización de 25% respecto a servicios de salud y educación, y en la periferia aún prevalece una significativa importancia de las actividades comerciales y de los servicios de reparaciones y personales (otros servicios).

Como la especialización de la corona en actividades indus-triales y en servicios de salud y educación es la mayor de los tres ámbitos, podemos inferir que en este espacio se encuen-tran ubicadas las empresas que “exportan” sus productos al resto de la región. Dado que son las más cercanas a la metró-poli, han podido ofrecer servicios de educación y salud para la población que prefiere moverse hacia los municipios de la corona y no hacia la ciudad central.

Asimismo, la población de la periferia que busca una ofer-ta de servicios de salud y educación de mayor calidad, pero que no puede moverse hasta la metrópoli, acude a los servicios que ofrecen los establecimientos de la corona regional, mien-tras que a cambio les proporciona servicios de reparaciones y personales.

A diferencia de los territorios que la rodean, la ZMCM ha dejado de tener un predominio en actividades comerciales y secundarias, y se especializa sólo en actividades terciarias, par-ticularmente en servicios profesionales, donde es 127% más especializada que el país, pero también en servicios de difusión de información y recreación (96%), transporte (32%) y salud y educación (16 por ciento).

Hablando de los municipios que conforman los ámbitos territoriales, es importante señalar que los municipios hidal-guenses ubicados en la periferia regional son 18% más espe-


cializados que la nación. Esto debido, como se ha señalado, a la existencia de las centrales eléctricas en el estado. De igual modo, los municipios poblanos de la periferia muestran una especialización de 11 y 0.7% en actividades industriales y co-merciales, respectivamente (seguramente relacionados con la automotriz Volkswagen). Por último, el Distrito Federal es el único que, dentro de la ZMCM, se especializa en actividades relacionadas con los servicios.

De este modo, es posible afirmar que existe interacción económica dentro de la región centro y que ésta se basa en la relación industria-servicios. Es decir, que las industrias ubi-cadas en la corona y la periferia regional proveen a la Ciudad de México con sus productos, tanto manufacturados como de electricidad, gas y agua, mientras que ésta se encarga de suministrar los servicios necesarios para su funcionamiento, particularmente los que tienen que ver con servicios financie-ros, científicos y tecnológicos, de dirección de corporativos y empresas, y de apoyo a las empresas, que resultan indispensa-bles para mejorar la eficiencia, eficacia y competitividad de las empresas en el mundo globalizado.

Asimismo, es necesario no dejar de lado el papel que están comenzando a tomar los municipios de la corona como el ám-bito por excelencia en la prestación de servicios de salud y edu-cación para los otros dos espacios territoriales, y el papel de los establecimientos de la periferia como especializados en ofrecer servicios de reparaciones y proveedores de servicios personales.

En seguida utilizaremos el Índice de Productividad Terri-torial (IPT) para fortalecer o relajar las afirmaciones anteriores. Para ello es necesario primero definir productividad. La produc-


tividad es la relación entre la producción de bienes, en el caso de una empresa manufacturera, o ventas, en el de los servicios, y las cantidades de insumos utilizados. De esta manera, el con-cepto de productividad es igualmente aplicable a una empresa industrial o de servicios, a un comercio, a una industria o al agregado de la economía.

La productividad nos indica cuánto producto generan los insumos utilizados en una actividad económica, ya sea el trabajo o el capital. Esta medida, expresada como un índice, permite ver cómo ha cambiado esa relación entre productos e insumos a través del tiempo, o como en este caso, analizar diferencias entre ámbitos territoriales; es decir, si la transfor-mación de los insumos en producto es más o menos eficiente en algún lugar u otro.

Una elevada productividad implica que disminuyen los costos porque hay menos mermas y desperdicios, menos devo-luciones y menos retrasos; se utiliza mejor el tiempo-máquina y los materiales, por lo que los lugares donde hay empresas altamente productivas son, a su vez, competitivos en calidad y precio. Como señala Porter,38 “la competitividad se define por la productividad con la que un país utiliza sus recursos huma-nos, económicos y naturales”.

De este modo, el IPT nos permitirá complementar el IEE. Al considerar las diferencias en productividad podremos inferir la existencia de un intercambio de bienes desde aquellos lugares

38 Michael Porter, Ser competitivo: nuevas aportaciones y conclusiones, Bil-bao, Deusto, 2003.


más productivos hacia los menos y comparar los resultados con los obtenidos a partir del índice de especialización.39

Según los IPT promedio por ámbito territorial, sólo la peri-feria es productiva en el sector electricidad, gas y agua,40 mien-

39 El IPT se ha calculado, al igual que el IEE, relacionando la producti-vidad de un ámbito territorial respecto a la productividad nacional. De este modo tendríamos que:

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POni = Población ocupada promedio nacional n en el sector, subsector

o rama j.40 Los municipios tlaxcaltecas aparecen como altamente productivos

en el sector de electricidad, gas y agua, debido a que, según información de Censos Económicos, se producen 595,741 pesos de valor agregado, mien-tras que tan sólo trabajan 53 personas. No obstante, esto debe entenderse en el contexto de la metodología de los censos que señala que: “En un tabu-lado por entidad sobre generación, transmisión y suministro de electricidad o servicios postales (actividades cuya unidad de observación es la empresa entidad federativa), los datos asignados a cada estado corresponden real-mente a cada entidad, pero cuando el tabulado es por municipio, debe en-tenderse que los datos están vinculados a todos los establecimientos de esas empresas distribuidos en toda la entidad y que la información está siendo referida a determinados municipios sólo porque las oficinas controladoras del conjunto de establecimientos de esas empresas están situadas en esos lugares” (INEGI, Metodología de los Censos Económicos, 2004, México, Cen-sos Económicos, 2004, p. 8). De este modo, la población ocupada puede


tras que ni la corona ni la ZMCM muestran en su conjunto ser productivas en ninguno de los 10 grupos (cuadro 10). Sin em-bargo, resultaría engorroso efectuar un análisis de la producti-vidad a escala municipal debido al número de municipios que se manejan, por lo que sólo señalaremos algunas tendencias que resultan reveladoras.

En Hidalgo, por ejemplo, prevalece la existencia de una productividad mayor a la nacional en actividades de cons-trucción e industria manufacturera, tanto en municipios de la corona como de la periferia, aunque es más elevada en los municipios ubicados en esta última. Asimismo, cabe señalar la importancia de la productividad en servicios de salud y educa-ción en municipios pertenecientes a la periferia regional.

Por su parte, en el Estado de México la industria es la actividad productiva por excelencia, y sus municipios pertene-cientes a la ZMCM son los más competitivos en cuanto a pro-ductividad del trabajo se refiere, dado que 18 de los 125 son más productivos que el país en este sector. A la par, los muni-cipios mexiquenses presentan ventaja en transporte y comer-cio, actividades relacionadas a su vocación industrial, mientras que la construcción destaca muy seguramente debido al rápido crecimiento poblacional experimentado en dicha entidad.

Asimismo, municipios como Toluca, Naucalpan, Mete-pec, Lerma y Teoloyucan son hoy por hoy competitivos en la prestación de servicios de salud y educación. Mientras que el

resultar tan reducida debido a que en dichos municipios existen algunas oficinas de la matriz estatal que requieren de poco personal ocupado para su funcionamiento.

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municipio de Otzolotepec se destaca como fuerte proveedor de servicios financieros y profesionales, ya que sus empresas en este ramo son 45% más productivas que la nación, ubicándose tan sólo detrás de las empresas ubicadas en las delegaciones Magdalena Contreras (200% más productivas), Cuauhtémoc (175%), Álvaro Obregón (130%), Miguel Hidalgo (98%), Tlalpan (73%) y Cuajimalpa (46%).

El estado de Morelos parece haber perdido su vocación de centro turístico en cuanto a la provisión de servicios de restaurantes y hoteles, pues tan sólo uno de sus municipios, Atlatahucan, es 35% más productivo que la nación en dichas actividades. Sin embargo, dada la elevada productividad obser-vada en el sector de la construcción en municipios como Atla-tahucan, Emiliano Zapata y Jiutepec, se podría afirmar que la oferta de créditos para vivienda de interés social, que desde hace más de cuatro años abunda en esa zona, se convierte en la opción por excelencia para los habitantes del Distrito Federal que adquieren una segunda residencia para el disfrute de fines de semana, o bien para aquellos cuya única oportunidad de adquirir una vivienda los lleva a lugares de la periferia donde los precios son menores.

El caso de Puebla es parecido al del Estado de México. En municipios de la corona y la periferia prevalece la pro-ductividad superior a la nacional en actividades industriales (siendo mayor en la periferia), comerciales y de transporte (ac-tividades con prevalencia en municipios de la corona regional), así como en la construcción (que presenta ventaja en algunos municipios de los dos ámbitos). No obstante, a diferencia del Estado de México, Puebla parece iniciar un proceso de “ser-


vicialización”, dado que varios de sus municipios tienen una alta productividad en servicios financieros y profesionales, y en servicios de salud y educación.

Finalmente, resta decir que Tlaxcala, como Morelos, tiene muy pocos municipios que son productivos en com-paración con la nación (nueve y seis, respectivamente). En este caso se trata en su mayoría de municipios ubicados en la corona regional, y cuentan con empresas competitivas, en cuanto a productividad se refiere, en actividades industriales, transporte y comercio. En la periferia sólo dos municipios (El Carmen Tequexquitla y Tlaxco) cuentan con estableci-mientos productivos en industria (11%) y comercio (62%), respectivamente.

De este modo, el análisis de productividad de las activi-dades económicas permite reforzar los resultados obtenidos a partir del IEE. Las empresas de los municipios ubicados en la corona y la periferia regional que presentan ventajas produc-tivas son aquellas dedicadas a actividades relacionadas con la industria. Un dato a destacar es que si bien prevalece la exis-tencia de empresas productivas mayormente en la corona, la productividad del trabajo suele ser mayor en la periferia.

Asimismo, la importancia de la ZMCM, particularmente del Distrito Federal, en cuanto a productividad de empresas dedicadas a prestar servicios se corrobora y se entiende de este modo el porqué de su elevada especialización. No obs-tante, no hay que dejar de lado la importancia que algunos municipios de estados como Puebla y México han adquirido en dicho sector, particularmente en servicios profesionales, de educación y salud.


Por tanto, se mantienen nuestras afirmaciones acerca del tipo de interacción que prevalece en la región centro. La ZMCM se presenta como la competitiva en prestación de servicios por su elevada productividad del trabajo, de modo que se con-vierte en la principal exportadora de los mismos al resto de la región, mientras que la corona y la periferia proveen los pro-ductos industriales. De estos dos, es la corona la que cuenta con un mayor número de municipios productivos, quizá por su cercanía con la ZMCM, pero la evolución en el trasporte y las comunicaciones muestra también que la productividad es importante en los municipios de la periferia, y que donde hay industria productiva, suelen también ser productivas las acti-vidades comerciales y de transporte.

Interacción territorial: migración y movilidad

Como se ha señalado en secciones anteriores, la desconcen-tración de población y actividades dentro de la región centro muestra un proceso que va de las delegaciones centrales hacia la periferia metropolitana, seguida de la corona y terminando con la periferia. No obstante, aún es imposible negar la impor-tancia de la metrópoli como ámbito espacial concentrador de algunos tipos de actividades, y de población de determinados niveles de ingreso.

En este apartado buscaremos conocer los patrones de migración y movilidad por motivo de trabajo para la región centro. El objetivo es discernir, a partir de la búsqueda de vi-


vienda y empleo que efectúan los habitantes, qué tipo de pro-ceso desconcentrador ocurre, y cómo tiene lugar la interacción dentro de la región.

Según datos de migración del XII Censo General de Po-blación y Vivienda, y del II Conteo, entre 1980 y 2005 la pobla-ción que cambió de residencia a un estado de la región centro, proveniente de otro estado de la misma región, se incrementó al menos en 10 puntos porcentuales y hasta más de 30.

Analizando los datos por entidad federativa es posible ob-servar que para 2005 Tlaxcala, Estado de México e Hidalgo son los estados que recibieron una mayor proporción de po-blación proveniente de otros estados de la región. No obstante, el Distrito Federal, seguido de Hidalgo, Estado de México y Morelos, es la entidad que experimentó el mayor incremento porcentual en el periodo de estudio (cuadro 11).

Tomando en cuenta los datos absolutos, en 2005 el Estado de México se convirtió en la entidad que recibió mayor can-tidad de personas provenientes de algún estado de la región (318,900), seguido por el Distrito Federal que muestra su aún indiscutible importancia como receptora de 103,203 personas. Por ámbito territorial, la ZMCM es la que recibe el mayor nú-mero de migrantes (403,340), mismos que llegan en su ma-yoría a habitar el Estado de México (202,585), seguida por la corona (140,480) y la periferia, donde apenas llegaron 39,127 personas entre 2000 y 2005.

En 2005, de todas las personas que cambiaron de residencia, la mayor parte de quienes llegaron a vivir a Tlaxcala (30.7%) provenía de Puebla, seguida por mexiquenses (22.3%) y defe-ños (19.5%). En cambio, los que llegaron al Estado de México


Cuadro 11. Región centro: población no residente hace 5 o más años proveniente de alguna entidad

de la misma región, 19820-2005(como porcentaje de la población que cambió de residencia)

Ámbito territorial 1980 2005

Corona regional 52.7 70.2 Hidalgo 57.0 76.2 Edo. de México 43.9 67.3 Morelos 43.4 62.2 Puebla 54.2 64.2 Tlaxcala 65.0 78.1Periferia regional 44.1 66.5 Hidalgo 48.6 75.2 Edo. de México 27.5 48.2 Morelos 60.8 71.1 Puebla 43.9 65.8 Tlaxcala 69.2 80.4ZMCM 48.3 68.4 Distrito Federal 30.8 55.2 Hidalgo 72.1 89.5 Edo. de México 52.8 71.7Entidad federativaDistrito Federal 20.4 55.0Hidalgo 47.2 75.9Edo. de México 55.0 76.4Morelos 37.5 59.4Puebla 40.0 50.5Tlaxcala 65.9 77.0

Fuente: elaboración propia con datos de INEGI (1980), XII Censo General de Población y Vivienda; INEGI (2005), II Conteo de Población y Vivienda.


provenían principalmente del Distrito Federal (67.2%), y los que llegaron a Hidalgo salieron del Estado de México (41.2%) y la capital (27.3%). A su vez los migrantes que llegaron a Mo-relos eran sobre todo defeños (30.6%) y mexiquenses (21.7%). Mientras que a la capital llegó máximamente población pro-veniente del Estado de México (72,295 de 187 mil personas).

Si ahora analizamos qué pasa dentro de cada ámbito, entre 1980 y 2005 es indiscutible que la periferia es la que experi-menta el mayor incremento de población proveniente de algún estado de la región centro, al pasar de 44.1% a 66.5%. Dentro de ella, los municipios de Hidalgo fueron los que advirtieron el mayor incremento porcentual (27%), seguidos por los de Puebla y el Estado de México.

De este modo, es posible afirmar que la migración intra-regional es muy fuerte, y que los municipios que han recibido una mayor migración de este tipo en 2005 son algunos co-nurbados del Estado de México como Atizapán de Zarago-za, Coacalco, Chalco, Chicoloapan, Chimalhuacán, Ecatepec, Huixquilucan, Ixtapaluca, Naucalpan, Nezahualcóyotl, La Paz, Tecámac, Tlalnepantla, Tultitlán, Cuautitlán Izcalli y Va-lle de Chalco (que recibieron entre 9 mil y 50 mil personas entre 2000 y 2005). Así como las delegaciones centrales (entre 8 mil y 15 mil migrantes) y del primer contorno de la ZMCM, que en los casos de Iztapalapa y Gustavo A. Madero recibie-ron 32,400 y 26,500 nuevos habitantes, respectivamente.41

41 Los contornos de la ZMCM son círculos concéntricos alrededor de las delegaciones centrales del Distrito Federal: Benito Juárez, Cuauhté-moc, Miguel Hidalgo y Venustiano Carranza. El primer contorno incluye a Coyoacán, Gustavo A. Madero, Iztacalco, Iztapalapa, Álvaro Obregón


Lo anterior no hace sino confirmar lo que se ha dicho has-ta ahora. Mostrando, asimismo, la importancia que le otorga la población a seguir viviendo dentro, o en una relativa cercanía, de la ciudad central y su primer contorno, pues es ahí donde existe la mayor cantidad de empleo mejor remunerado y donde las personas evitan desembolsar una parte importante de su ingreso en transporte.42

En la corona, son las ciudades de Pachuca, Mineral de la Reforma, Tizayuca, Toluca, Cuernavaca, Jiutepec y Puebla las que siguen en importancia a la migración de los municipios conurbados y de la capital, dado que reciben entre seis mil y 40 mil personas. Mientras que en la periferia, tan sólo 10 muni-cipios (cuatro de Hidalgo, cinco de Puebla y uno de Tlaxcala) reciben a más de mil personas, número no despreciable en la

y Azcapotzalco. En el segundo contorno se ubican Magdalena Contre-ras, Tlalpan, Xochimilco, Ecatepec, Naucalpan, Nezahualcóyotl y Tlal-nepantla. El tercer contorno incluye a Cuajimalpa, Milpa Alta, Tláhuac, Atizapán, Coacalco, Cuautitlán, Chalco, Chicoloapan, Chimalhuacán, Huixquilucan, Ixtapaluca, Nicolás Romero, La Paz, Tecámac, Tultitlán, Cuautitlán Izcalli y Valle de Chalco. Por último, en el cuarto contorno se ubican Tizayuca, Acolman, Amecameca, Apaxco, Atenco, Atlautla, Axa-pusco, Ayapango, Cocotitlán, Chiautla, Chiconcuac, Ecatzongo, Hue-huetoca, Isidro Favela, Jaltenco, Jilotzongo, Juchitepec, M. Ocampo, Nextlalpan, Nopaltepec, Otumba, Ozumba, Papalotla, S. Martín de las Pirámides, Temamantla, Temascalapa, Tenango, Teoloyucan, Teotihuacán, Tepetlaoxtoc, Tepetlixpa, Tepotzotlán, Tequixquiac, Texcoco, Tezoyuca, Tlalmanalco, Tultepec, V. del Carbón y Zumpango (M. Suárez y J. Delga-do, “Estructura y eficiencia urbanas. Accesibilidad a empleos, localización residencial e ingreso en la ZMCM 1990-2000”, Economía, Sociedad y Territo-rio, 6 (23), 2007, pp. 693-274).

42 Ibid., p. 719.


medida que resulta similar al de migrantes que llegan a Teo-loyucan, Teotihuacán y Tepotzotlán, todos pertenecientes a la ZMCM. Cabe señalar que dentro de dicho ámbito sobresale el caso de Tehuacán, ubicado en el estado de Puebla, que entre 2000 y 2005 recibió a más de ocho mil migrantes.

A continuación analizaremos la interacción en la región centro a partir de datos de movilidad por motivo de traba-jo de cada municipio de la región, teniendo como destino las diferentes entidades. Para ello se ha utilizado la base de datos de la muestra del XII Censo General de Población y Vivienda.43

El principal resultado que puede observarse en todos los casos es que los viajes intra-regionales por motivo de trabajo son mayores que los extra-regionales. Asimismo, en todos los estados es mayor el número de viajes que se realizan hacia otro municipio ubicado dentro de la entidad de residencia, que ha-cia municipios ubicados en otras entidades. No obstante, es necesario señalar algunas peculiaridades y mostrar la impor-tancia de la interacción en algunos municipios.

El análisis de la movilidad por motivo de trabajo en el Estado de México muestra la importancia de los municipios conurbados como ciudades dormitorio, pues entre 5% y 47% de la población residente en ellos se emplea en la capital. Or-denados de mayor a menor porcentaje, Valle de Chalco, Ne-zahualcóyotl, La Paz, Ixtapaluca, Ecatepec, Chimalhuacán,

43 Dado que se trata de una muestra, la base de datos de cada estado fue ponderada de acuerdo con el factor de expansión que viene indicado en cada una de ellas (INEGI, 2000).


Huixquilucan, Hueypoxtla, Tlalnepantla, Temascalapa, Coa-calco, Axapusco, Chicoloapan, Chalco, Naucalpan, Jaltenco, Tecámac, Temamatla, Tultitlán, Atizapán y Cuautitlán Izcalli se destacan por ser los que concentran el mayor porcentaje de población con este patrón de movilidad (entre 47% y 20%). Los casos de Temascalpala, Axapusco, Zumpango, Jilotepec, Tecámac y Nicolás Romero resultan interesantes puesto que también cuentan con población que viaja a Hidalgo.

El caso del Distrito Federal resulta diferente al resto de las entidades pues es donde se realiza el mayor número de viajes intra-estatales (que en el caso del Distrito Federal esto se tra-duce a viajes de una delegación a otra). Sin embargo, entre 5% y 12% de la población residente en las delegaciones del primer contorno va a trabajar al Estado de México, y en la ciudad central sobresalen los casos de Miguel Hidalgo y Venustiano Carranza con 7 y 5%, respectivamente.

A pesar de que el número de viajes del Estado de Méxi-co hacia el Distrito Federal, sobre todo de los municipios se-ñalados anteriormente como “municipios dormitorio”, es por mucho mayor que los de la capital hacia la entidad mexiquen-se, es necesario resaltar algunos detalles. Los municipios que reciben el mayor porcentaje de población trabajadora prove-niente de la capital están ubicados en el segundo contorno de la ZMCM, y son, en orden de importancia, Naucalpan, Tlalne-pantla, Nezahualcóyotl y Ecatepec. A éstos les sigue Toluca, a pesar de estar ubicada en la corona, y algunos municipios del tercer y cuarto contorno como Chalco, Cuautitlán Izca-lli, La Paz, Huixquilucan, Texcoco, Cuautitlán, Atizapán de


Zaragoza, Tultitlán, Atizapán (también ubicado en la corona), Ixtapaluca y Chimalhuacán.

Asimismo, resulta interesante que algunos municipios de la periferia reciban mayor número de empleados que varios de la ZMCM. Tales son los casos de San Felipe del Progreso, Coa-tepec de Harinas, Aculco y Valle de Bravo que están por en-cima de varios municipios del cuarto contorno como Otumba, Nopaltepec, Chiautla, Apaxco, Atenco, Temamatla y Jaltenco.

Por otra parte, al analizar qué pasa con toda esa gente que día a día sale de sus casas a enfrentar los embotellamientos en la capital, se observa que la mayor parte de los viajes son intra-delegacionales, es decir, van, en su mayoría, de una co-lonia a otra dentro de la misma delegación. Las delegaciones que tienen una mayor proporción de viajes de este tipo son Iztapalapa y Gustavo A. Madero, lo cual es razonable pues son también las delegaciones más pobladas. En cuanto a viajes inter-delegacionales, el destino de trabajo por excelencia es la delegación Cuauhtémoc, seguida por Benito Juárez, Miguel Hidalgo y Coyoacán (cuadro 12).

Morelos presenta un patrón similar al del Distrito Fede-ral, sólo que el porcentaje de viajes realizados a otras entida-des de la región, sobre todo al Distrito Federal y el Estado de México, pero también a Puebla, es mucho menor al de aquél (2.8% promedio), aunque municipios como Hutzilac, Totola-pan, Tlalnepantla, Yecapixtla, Temoac y Atlatlahucan registran porcentajes que van de 7 a 4%.

De éstos, los tres primeros, que son también los que regis-tran el mayor porcentaje de movilidad hacia fuera de la entidad


Cuadro 12. Distrito Federal: viajes por motivo de trabajo, 2000

Delegación

Viajes Porcentajes

Intradele-gacionales

Interdele-gacionales

Intradele-gacionales

Interdele-gacionales

Cuauhtémoc 140 430 308 187 7.8 21.4

Benito Juárez 81 538 153 420 4.5 10.7

Miguel Hidalgo 93 436 146 590 5.2 10.2

Coyoacán 125 915 134 270 7.0 9.3

Álvaro Obregón 153 087 98 598 8.5 6.8

Tlalpan 125 950 95 880 7.0 6.7

Iztapalapa 360 999 87 661 20.1 6.1

Venustiano Carranza 89 463 86 185 5.0 6.0

No especificado n.a* 72 411 n.a. 5.0

Azcapotzalco 88 756 53 802 4.9 3.7

Gustavo A. Madero 251 564 52 470 14.0 3.6

Iztacalco 70 701 51 639 3.9 3.6

Xochimilco 72 655 4.0 2.2

Tláhuac 47 274 2.6 1.5

Magdalena Contreras 39 156 2.2 1.4

Cuajimalpa 35 795 2.0 1.3

Milpa Alta 19 005 1.1 0.5

Total viajes 1 795 724 1 439 734 100.0 100.0

* n.a.: no aplica.Fuente: INEGI (2000), XII Censo General de Población y Vivienda, Base de datos de la muestra.


de residencia, presentan interacción primordialmente con la capital nacional, mientras en el resto es mayor con el Estado de México.

Los municipios cuya población residente tiene un mayor porcentaje de población que viaja a Puebla para trabajar, dada su ubicación en los límites con dicha entidad, son: Axochiapan, municipio periférico de la región centro (2.2%), Zacualpan de Amilpas (1.3%) y Temoac (1.2%). Es necesario resaltar el caso de Amacuzac, que se convierte en uno de los relativamente po-cos municipios de la región que tiene un elevado porcentaje de población que viaja fuera de la región centro para trabajar, prin-cipalmente a Guerrero, dado que limita al sur con dicha entidad.

En Tlaxcala, la mayor parte de las personas que trabajan sólo se mueve dentro del mismo estado.

No obstante, resaltan los casos de municipios ubicados en la corona regional como San Pablo del Monte, Tenancingo, Papalotla de Xicohténcatl, Xicohtzinco, Zacatelco, Benito Juá-rez, San Lorenzo Axocomanitla y Santa Catarina Ayometla, donde entre 20 y 49% de la población sale de Tlaxcala para diri-girse a trabajar a otra entidad, sobre todo a la entidad contigua, Puebla, pero también al Distrito Federal y el Estado de México.

El Carmen Tequexquitla es uno de los municipios de la periferia regional que presenta una interacción mayor con la capital y el Estado de México, a pesar de estar ubicado en los límites con el estado de Puebla.

Por último, el estado de Puebla es un caso peculiar dentro de la región, puesto que un importante porcentaje de pobla-ción, por lo menos muy superior al del resto de las entidades, viaja fuera de la región para trabajar. Dada la cercanía y la


oferta de empleos, la entidad de destino por excelencia, sobre todo para los municipios de la periferia poblana, es Veracruz. En Chichiquila y Quimixtlán, municipios colindantes con Veracruz, la población residente que trabaja en dicha entidad representa 27% de la población total que realiza viajes inter e intramunicipales, pero también hay otros 25 municipios en los que el porcentaje es mayor que el de viajes que se realizan dentro de la región.44

Esta dinámica pareciera hablar de que Puebla está más ligada a Veracruz que a la región centro de México, particu-larmente porque los residentes de municipios periféricos en-cuentran mayores posibilidades de hallar empleo en Veracruz con menores costos de transporte (mayor accesibilidad). Estas afirmaciones deberán corroborarse a partir de nuevas investi-gaciones de interacción, accesibilidad y movilidad.

Por supuesto que la mayor cantidad de viajes por motivo de trabajo en Puebla es inter-estatal, al igual que en el resto de las entidades, pero el porcentaje de viajes hacia el resto de las entidades de la región centro va de menos de un punto porcen-tual a 10%, siendo el Distrito Federal y el Estado de México, y en muy pocos casos Tlaxcala e Hidalgo, las entidades donde se emplea cierto porcentaje de la población.

44 Se trata de los municipios de la periferia regional: Acateno, Ajalpan, Chapulco, Chigmecatitlán, Chila de la Sal, Chilchotla, Guadalupe Victo-ria, Huatlatlauca, Huitziltepec, Cañada Morelos, Lafragua, San Antonio Cañada, San Gabriel Chilac, San Juan Atzompa, Santo Tomás Hueyotli-pan, Teteles de Ávila Castillo, Teziutlán, Tlacotepec, Tlalnepantla, Venus-tiano Carranza, Vicente Guerrero, Xiutetelco, Xochitlpan Todos Santos, Zaragoza y Zautla.


Reflexiones finales

El análisis de la interacción en la región centro permite afirmar, por un lado, que ocurre interacción entre la ZMCM, la corona y su periferia regional debido a una especialización económica diferenciada y a las distintas productividades. Por otro, que presenciamos una incipiente y lenta desconcentración desde la ciudad de México hacia la corona y la periferia regional, pues-to que la metrópoli aún sigue manteniendo su poder de atrac-ción y la economía de la región parece seguir atada a su ritmo.

Analizando la localización de las actividades económicas se observa que éstas siguen concentradas en la ZMCM. Sin em-bargo, tal como se ha señalado, esto puede deberse tanto al he-cho de que las actividades que generan menor valor agregado están ubicadas en la periferia regional, como a que los registros contables de las empresas estén dados de alta en el Distrito Fe-deral, o en alguno de los municipios conurbados del Estado de México. Además, los incrementos de la PEA en los municipios de la corona y la periferia permiten inferir que esto es parte del proceso de desconcentración. La reestructuración económica que se observa, sobre todo en la corona y la periferia, atestigua la reorganización dentro de la región, que da paso a una trans-formación de la dinámica de poblamiento.

El hecho de que las actividades económicas sigan concen-tradas en la ZMCM, pero no así la población, permitiría inferir que ésta ha comenzado a moverse hacia los municipios conur-bados del Estado de México y hacia municipios de la corona regional “cercanos” a la ciudad de México porque encuentran en ellos ventajas como vivienda barata, mejores condiciones


ambientales, mayor seguridad y menor violencia, aunado a buenas condiciones de accesibilidad que les permiten habitar la ciudad desde la distancia.

Hasta el momento, los municipios conurbados del Estado de México, seguidos por los de la corona, son los más dinámi-cos en la medida en que atraen la mayor cantidad de población, debido al principio de habitar la metrópoli desde la distancia. Aun a pesar de los elevados costos que deben pagar en trans-porte, las personas tienen una preferencia por hacerse de una vivienda propia, o bien, reducir los gastos en renta al estable-cerse fuera de la capital.

Sin embargo, también en la periferia existen municipios que están creciendo por arriba del promedio nacional e incluso más de 4% al año. La relocalización de actividades económi-cas, sobre todo manufactureras, y de servicios, así como la apa-rición de opciones para ocuparse en el campo, particularmente maquiladoras, muchas veces de carácter ilegal, han propiciado que la población haya dejado de migrar y que siga creciendo. Por ello también los incrementos porcentuales de la PEA en actividades secundarias y terciarias son mayores en algunos municipios de la periferia regional que los experimentados en la corona y la ZMCM.

El análisis de la especialización permite calificar a la región como un ámbito de intercambio, donde la ciudad de México se erige como la prestadora de servicios financieros y profesio-nales por excelencia, mientras que los estados que la rodean proveen a la región con productos manufacturados, particu-larmente originarios de los estados de México y Puebla; productos primarios, provenientes sobre todo de Hidalgo y


Morelos; y de electricidad, gas y agua que se encargan de pro-veer Hidalgo y Tlaxcala.

Por ámbito territorial se ha encontrado que tanto la corona como la periferia proveen a la región de productos industriali-zados, desde alimenticios y textiles, hasta metálicos y químicos, así como de servicios de reparaciones. La corona en particular “exporta” servicios de educación y salud.

El estudio de la productividad, que muestra la eficiencia en la transformación de los insumos en productos, permite identificar la competitividad de los diferentes ámbitos dentro de la región y corrobora los resultados de la especialización. El Distrito Federal es la entidad más productiva en prestación de servicios, particularmente en servicios profesionales, aunque comienza a avistarse el incremento de la productividad en mu-nicipios del Estado de México y Puebla.

En cambio, la mayor parte de los municipios ubicados en la corona y la periferia de dichas entidades, más los de Tlax-cala, son productivos en actividades industriales, trasporte y comercio, y algunos otros, como las ciudades capitales, cuen-tan con elevada productividad en la prestación de servicios de salud y educación. Por su parte, Morelos comienza a presen-tar ventajas en cuanto a actividades de construcción se refiere, mostrando de esta forma un nuevo modo de proveer servicios turísticos a la región, sobre todo a la ciudad de México a partir de una vivienda de fin de semana.

Por tanto, no resta sino afirmar que el patrón de interac-ción en la región se basa en un intercambio de servicios que ofrece la ZMCM, a cambio de productos industriales, que le proveen la corona y la periferia. De estos dos, es la corona la


que cuenta con un mayor número de municipios productivos, quizá por su cercanía con la ZMCM, pero la evolución en el trasporte y las comunicaciones muestran también que la pro-ductividad es importante en municipios de la periferia. Y que donde hay industria productiva suelen también ser producti-vas las actividades comerciales y de transporte.

El análisis de migración y movilidad confirma lo dicho hasta este momento. Hay una fuerte interacción dentro de la región, dado que la mayor parte de los flujos migratorios, que se ha incrementado de manera significativa en los últimos 25 años, y de la movilidad por motivo de trabajo, ocurren dentro de la misma región. Asimismo, que el proceso de desconcen-tración de población va de las delegaciones centrales del Dis-trito Federal hacia los municipios conurbados, seguidos por los ubicados en la corona y por último los periféricos.

Los municipios conurbados aún destacan como ciudades dormitorio en la medida en que se encuentran cerca de la ma-yor oferta de empleos mejor remunerados, pues son los que presentan un mayor número de viajes por motivo de trabajo hacia la capital. No obstante, es interesante que exista un flujo importante de personas que residen en el Distrito Federal pero trabajan en algún municipio conurbado del Estado de México.

En el resto de los estados, la mayor parte de la población que sale a trabajar fuera de su entidad lo hace hacia el Distri-to Federal o al Estado de México, excepto Tlaxcala, que tie-ne más lazos con Puebla dada la cercanía y oportunidades de empleo. Asimismo, resulta importante comentar el hecho de que Puebla sea la entidad que presenta una elevada proporción de viajes hacia fuera de la región, mostrándose de este modo


como un posible nodo que conecta a la región centro con la región sur del país.

Su población ubicada en la periferia, seguramente la que enfrenta condiciones de vida más adversas, es la que más viaja a Veracruz. Probablemente porque los costos para desplazarse hacia las oportunidades dentro de la región centro son mayores por mucho.

Conocer esta dinámica de la urbanización se convierte en un instrumento útil para el trabajo legislativo en la medida en que permite proyectar el patrón de distribución de la población y las actividades económicas. Generar las condiciones para fo-mentar la funcionalidad de la región requiere de un trabajo orientado a mejorar la infraestructura que favorezca la comu-nicación y la competitividad de la región.

No está por demás mencionar que la accesibilidad es un factor muy importante de la desconcentración, revertir la pola-rización requiere de todo un conjunto de mejoras en el sistema de trasporte regional. Los nuevos trenes suburbanos son ape-nas el comienzo de estas nuevas adecuaciones que permitirán mejorar la movilidad de las personas, pero aún faltan por llegar los trenes rápidos que conecten el resto de las entidades entre ellas y con la capital.

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Contexto

Uno de los efectos que le ha sido cuestionado al fenómeno de la globalización económica, es que de forma simultánea a las actividades lícitas vinculadas a los procesos productivos inter-nacionales, se propician las condiciones para el crecimiento y la consolidación de organizaciones criminales dedicadas a acti-vidades como el tráfico de drogas, el comercio ilegal de armas, la inmigración clandestina, la pornografía infantil y los fraudes financieros, entre otros ilícitos.

Así, para que estas redes puedan utilizar sin levantar sospe-chas las enormes cantidades de dinero generadas por esas acti-vidades ilegales, tienen que distanciar el dinero de su origen a través de un proceso conocido comúnmente como “lavado de

El lavado de dinero en México: escenarios, marco legal

y propuestas legislativas

José de Jesús González Rodríguez*

* Investigador de la Dirección de Desarrollo Regional del CESOP. Co-rreo electrónico: [email protected]


dinero”, “de capitales” o “blanqueo de activos”, el cual es un mecanismo mediante el que se encubre el origen de fondos de procedencia ilícita.

El incremento de estas prácticas a nivel internacional per-mite a las grandes organizaciones criminales contar con capita-les multimillonarios para mantener y ampliar sus operaciones.

El lavado de dinero es uno de los delitos más graves de la criminalidad organizada contemporánea. Su evolución en el derecho internacional y en los marcos legales de los Estados demuestra con suficiencia que se trata de una práctica que ha marcado sus propias tendencias en la sociedad actual.

En esas condiciones, las actividades ligadas al lavado de dinero representan riesgos en diversos aspectos: además de las obvias lesiones al tejido social, esta actividad puede afectar el sistema económico en la medida en que debilita la integri-dad de los mercados financieros, pudiendo generar el riesgo de disminuir el control de la política económica, contribuyen-do a introducir distorsiones e inestabilidad en los mercados, propiciando la pérdida de ingresos fiscales y representando un riesgo para las instituciones financieras y la economía en su conjunto.

En la medida en que las prácticas vinculadas al lavado de dinero constituyen un mecanismo de afianzamiento de las actividades ilícitas conocidas como de “nueva generación”, es oportuno identificar en este documento los antecedentes de esta figura, los instrumentos internacionales existentes al respecto, sus modalidades, las estimaciones financieras sobre el rubro, sus efectos en la vida pública nacional y las propuestas más recientes generadas tanto en el ámbito de la administración

115EL LAVADO DE DINERO EN MÉXICO

pública como en materia legislativa, lo anterior con el objetivo de contribuir al debate parlamentario frente a una eventual re-forma legal en la materia.

Antecedentes legales e instrumentos internacionales

Los antecedentes que tipifican las operaciones financieras con recursos de procedencia ilícita tienen un origen relativamen-te reciente y se presentan en Estados Unidos de América. El primer antecedente es la Ley del Secreto Bancario (The Bank Secrecy Act) de 1970, que impuso a las instituciones finan-cieras obligaciones de mantener constancia de determinadas operaciones y de reportarlas a las autoridades.

Desde sus inicios, ese sistema de reportes financieros im-plementado por la Ley del Secreto Bancario resultó un instru-mento ineficaz para luchar de forma efectiva contra el lavado de dinero ya que esa ley únicamente estableció la obligación de reportar las posibles operaciones ilícitas, de forma que los posibles lavadores de dinero podían seguir ejerciendo sus ac-tividades sin la posibilidad de una sanción. Derivado de ese contexto, el Congreso de Estados Unidos expidió la deno-minada Ley de Control de Lavado de Dinero en 1986, que tipificó el delito de lavado de dinero, sancionándolo con pena de prisión hasta de 20 años. Esta ley, al tiempo que federalizó tales actividades, autorizó la confiscación de ganancias obteni-das por los lavadores y proporcionó a las autoridades federales herramientas adicionales para investigar el lavado de dinero.


En aquel país, las sanciones incluyen penas de prisión de hasta 20 años y multas hasta por 500 mil dólares o el doble del valor de los instrumentos monetarios en cuestión. Además de las sanciones penales, los infractores pueden ser objeto de sanciones civiles por una cantidad equivalente al valor de los bienes, fondos o intereses monetarios relacionados con una transacción.

Antes de la aprobación de la Ley sobre Lavado de Dinero, a los acusados se les aplicaban otras leyes relativas a las activi-dades ilícitas fundamentales que habían provocado el lavado de dinero, como la evasión fiscal, la conspiración, la violación de la Ley del Secreto Bancario, el soborno y el fraude.

Asumiendo que el primer antecedente normativo sobre el tema se encuentra en la Ley de Secreto Bancario de 1970 y en la Ley de Control de Lavado de Dinero de 1986, es posible se-ñalar que la internacionalización de este ilícito ha sido rápida. Así, la comunidad internacional ha reaccionado con eficacia por lo menos en cuanto hace a la regulación legal. De hecho, los principales convenios internacionales al respecto surgieron entre 1988 y 1990 y contemplan los diferentes elementos que intervienen en el tema. Los convenios prevén aspectos en ma-teria de regulación bancaria, tipificación de la conducta, em-bargo y decomiso de bienes producto del delito y cooperación internacional, entre otros temas.1

1 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Unidad de Inteligencia Financiera, Dirección General Adjunta de Procesos Legales, Criterios ju-diciales en materia de operaciones con recursos de procedencia ilícita, México, SHCP, 2006, p. 56.


A partir de finales de la década de 1980, la comunidad internacional, a través de diversas instituciones, ha desarrolla-do un marco normativo orientado a prevenir la utilización del sistema financiero para el blanqueo del dinero proveniente de las actividades ilícitas del crimen organizado, dando origen a los siguientes instrumentos multilaterales: la Declaración de Basilea (1988); la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópi-cas –Convención de Viena– (1988); el informe del Grupo de Acción Financiera –Gafi– (1990); la Convención en Lavado, Registro, Embargo y Confiscación de los Productos del Cri-men (1990); el Tratado de la Comunidad Económica Euro-pea que provee las bases del Consejo Directivo de Prevención del Uso del Sistema Financiero con propósitos de Lavado de Dinero (1991); el Plan de Acción de Buenos Aires (1995); la Declaración Política y el Plan de Acción contra el Lavado de Dinero de la Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre el Problema Mundial de las Drogas y los Principios de Wolfsberg (2000), entre otras herramientas y convenios de corte multilateral.

Igualmente se han constituido diversos grupos que tienen como finalidad establecer mecanismos de cooperación enfoca-dos al combate del lavado de dinero, entre tales instancias se encuentran: el Grupo de Acción Financiera (Gafi); el Grupo Egmont; el Grupo de Acción Financiera del Caribe (CFATF, por sus siglas en inglés); el Comité de Expertos para la Eva-luación de Medidas Contra el Lavado de Dinero del Consejo de Europa (PC-R-EV Committee, por sus siglas en inglés); el Grupo Contra el Lavado de Dinero del Este y Sur de África


(ESAAMLG, por sus siglas en inglés); el Grupo Asia Pacífico Contra el Lavado de Dinero (APGML, por sus siglas en inglés) y el Grupo de Acción Financiera de América del Sur (Gafi-SUD), entre otras instancias internacionales que persiguen el mismo fin.

Normatividad aplicable, instancias competentes y figuras afines

De la tipificación internacional, el delito pasó al ámbito mexi-cano con la expedición en 1990 del artículo 115 bis del Códi-go Fiscal de la Federación; posteriormente, en mayo de 1996, entró en vigor un decreto que reforma diversos artículos del Código Penal, del Código Fiscal de la Federación y del Có-digo Federal de Procedimientos Penales. De tal suerte que se derogó entonces el artículo 115 bis del Código Fiscal de la Federación y en su lugar se expidió el artículo 400 bis del Có-digo Penal Federal, vigente hasta la fecha. Es decir, el delito de lavado de dinero dejó de ser considerado un ilícito eminen-temente fiscal y pasó a formar parte de la legislación punitiva mexicana.

En lo que se refiere a las instancias vinculadas a la inves-tigación de delitos financieros y lavado de dinero, existen en nuestro país diversas instituciones: a) la Dirección General de Delitos Financieros y de Operaciones con Recursos de Pro-cedencia Ilícita (DGDFORPI) de la Procuraduría Fiscal de la Federación; b) la Unidad Especializada Contra el Lavado de Dinero (UECLD) de la PGR; c) la Unidad Especializada Contra


la Delincuencia Organizada (UEDO) de la PGR; d) la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Fiscales y Rela-cionados con el Sistema Financiero; e) la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV); y f) la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Desde una perspectiva integral, se tiene que son más de un centenar de disposiciones las que regulan las actividades vin-culadas al lavado de dinero en alguna de sus modalidades en nuestro país. Tales disposiciones contemplan desde codifica-ciones y leyes de carácter federal, hasta decretos, reglamentos generales y reglamentos interiores, disposiciones administra-tivas, acuerdos interinstitucionales, planes estratégicos, reso-luciones, criterios judiciales, códigos de conducta, acuerdos generales, metodologías de supervisión, reglas administra-tivas, políticas de seguridad, circulares, perfiles de puestos y manuales de operación, entre otras disposiciones.2

Bajo esos antecedentes, la normatividad mexicana obliga a diversas instituciones bancarias y financieras a notificar a las autoridades las operaciones que puedan situarse eventualmen-te en una hipótesis de lavado de dinero; tales instituciones son, entre otras, las siguientes: las casas de cambio, las empresas de factoraje financiero, las uniones de crédito, los almacenes generales de depósito, las arrendadoras financieras y las trans-misores de dinero y centros cambiarios.

2 Un listado integral de las normas y disposiciones vinculadas a la regulación del lavado de dinero puede consultarse en Internacional Mone-tary Found (IMF), Mexico: Detailed Assessment Report on Anti-Money Laun-dering and Combating the Financing of Terrorism, Estados Unidos, FMI, 2009, pp. 340-343.


De igual manera y de conformidad con la Ley de Institucio-nes de Crédito, es responsabilidad de las diferentes Instituciones de Crédito y Sociedades Financieras de Objeto Limitado (So-foles), de las Instituciones de Banca Múltiple, de las Institucio-nes de Banca de Desarrollo y de las Sociedades Operadoras de Sociedades de Inversión, reportar a la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) de la SHCP las operaciones en las que sean par-tícipes y que puedan involucrar recursos de procedencia ilícita.

En el mapa 1 se muestran los diferentes estados de la Re-pública sombreados según la cantidad de operaciones finan-cieras y bancarias inusuales reportadas entre mayo de 2004 y diciembre de 2005.

La cantidad mayor de operaciones tuvo lugar en el Dis-trito Federal con casi 30 mil, seguido de Jalisco con poco más de 10 mil. Entre dos mil y 10 mil operaciones se llevaron a cabo en Nuevo León y el Estado de México, entre mil y 1,999 operaciones se efectuaron en Sonora, Quintana Roo, Sina-loa, Baja California, Puebla, Tamaulipas, Michoacán, Gua-najuato, Chiapas y Veracruz, y con menos de mil operaciones inusuales, el resto de los estados de la República.

Por su parte y de acuerdo con la Ley del Mercado de Va-lores, las casas de bolsa, los especialistas bursátiles y las So-ciedades Distribuidoras de Sociedades de Inversión tendrán las mismas responsabilidades que las entidades de ahorro y crédito popular que las cooperativas y Sociedades Financieras Populares, estas últimas según lo señala la Ley de Ahorro y Crédito Popular.

Por último, se verán obligadas a idénticas obligaciones las Administradoras de Fondos para el Retiro, las Instituciones de

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Seguros y las Instituciones de Fianzas, de conformidad a lo que señalan la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros y la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, respectivamente.

Por otra parte, es de tener en cuenta que la figura legal del lavado de dinero, al tener una notoria complejidad y estar en constante evolución, hace necesario un tratamiento integral que incluya otras conductas e hipótesis legales. En ese contex-to se han considerado otras modalidades jurídicas vinculadas al tema que nos ocupa. Una de las figuras que ha sido asociada con las prácticas de lavado de dinero es el concepto conocido como “secreto bancario”, cuyo objetivo es proteger el derecho de los particulares a mantener en total confidencialidad los de-talles y la información referente a sus operaciones bancarias, pero que en la práctica ha permitido que recursos de proceden-cia ilícita puedan llegar a acceder al mercado legal de capitales.3

En México, la figura del secreto bancario tiene sustento legal en las disposiciones del artículo 117 de la Ley de Institu-ciones de Crédito, normatividad que en sus últimas reformas de julio de 2006 y julio de 2008 ha contemplado la posibilidad que de forma excepcional las instituciones de crédito entre-guen a las autoridades judiciales información sobre las opera-ciones y servicios brindados a particulares.

3 La justificación del secreto bancario como un derecho a la intimidad en el que está basado cualquier acto de comercio, la seguridad personal del cliente o la estabilidad económica de un país, han servido como base para definir este concepto (ver Gemma Fajardo García, “Fundamentación y protección constitucional del secreto bancario”, Revista de Derecho Ban-cario y Bursátil, núm. 39, año X, julio-septiembre, España, 1990, p. 572).


En una situación similar a la descrita sobre el secreto ban-cario se encuentra la figura legal de la extinción de dominio, modalidad que prevé la pérdida absoluta de la potestad que tenga un particular sobre un bien y la aplicación del mismo a favor del Estado, lo anterior en los casos en los que existan elementos para acreditar que tales bienes o recursos provienen directa o indirectamente de actividades ilícitas, que hayan sido utilizados como medio para la comisión de delitos o sean el fruto o el resultado de la enajenación de bienes que tienen ori-gen en actividades ilícitas.

Diagnóstico sobre lavadode dinero en México

A finales de 2008 fue divulgado el Mutual Evaluation Report, un estudio elaborado por la Financial Action Task Force (FATF-GAFI) y su filial para los países de América Latina, la Financial Action Task Force on Money Laundering in Suoth America (GAFISUD), en colaboración con el Fondo Monetario Internacional (FMI). En tal documento, luego de describir el contexto en el que se sitúa el fenómeno del lavado de dinero en nuestro país, se hace un diagnóstico del grado de cumpli-miento de las diversas recomendaciones que ese organismo ha dirigido previamente a México, al tiempo que efectúa nuevas sugerencias sobre el tema.4

4 Financial Action Task Force, International Monetary Found, Fi-nancial Action Task Force on Money Laundering in Suoth America, “Mutual


En lo que respecta a la valoración que el FATF-GAFI hace del nivel de cumplimiento de recomendaciones efectuadas previa-mente a México, el diagnóstico desglosa las 49 medidas que en la materia se han emitido por esa instancia internacional.

Las recomendaciones están agrupadas atendiendo a la cla-sificación en los seis grandes rubros: sistema legal y medidas institucionales; medidas preventivas en instituciones financie-ras; medidas preventivas en el ámbito no financiero y profe-sional; personas morales y organizaciones sin fines de lucro; y cooperación nacional e internacional, así como recomendacio-nes especiales.

El nivel de cumplimiento que desde la perspectiva de la FATF-GAFI muestra el sistema legal mexicano considera tres sub-clasificaciones específicas: a) delitos en materia de lavado de dinero; b) responsabilidad de las sociedades mercantiles li-gadas a tal actividad; y c) decomiso y medidas provisionales.

Al respecto, el documento plantea sólo como “parcialmen-te cumplido” el que los delitos en materia de lavado de dinero vigentes en México no contemplan aspectos como la “oculta-ción o el encubrimiento de la verdadera naturaleza o el origen, ubicación, disposición, movimiento [y] propiedad de recursos vinculados al lavado de dinero”; además la FATF-GAFI señala que no se puede considerar como cumplida la recomendación relativa a regular la “posesión o utilización de bienes sin un propósito específico en la materia”.5

Evaluation Report, Anti-Money Laundering and Combating the Financing of Terrorism”, 2008, 338 pp.

5 Ibid, p. 313.


Otras observaciones sobre el grado de cumplimiento de las recomendaciones emitidas por la FATF-GAFI aluden a que en nuestro país los delitos de lavado de dinero no están siendo aplicados de manera efectiva, puesto que las investigaciones se centran en lavado de activos cometido a través del sistema finan-ciero, señalando también la subutilización de los informes de inteligencia de la Unidad de Inteligencia Financiera de la SHCP.

El informe también señala que la normatividad en la ma-teria no se aplica efectivamente, como lo demuestra el muy es-caso número de condenas judiciales en este delito, en relación con el tamaño de la delincuencia organizada, el escaso número de acusaciones, el volumen de informes de inteligencia, el nú-mero de informes sobre transacciones sospechosas y la mag-nitud y complejidad del sistema financiero en México. Por último, el informe señala que la legislación mexicana no prevé la posibilidad de que a los infractores les sean confiscados bie-nes de un valor similar a los obtenidos en las actividades ilícitas y que no hay leyes penales ni herramientas para la prevención o para la anulación de contratos ni acciones que permitan dismi-nuir la capacidad de recuperar los bienes sujetos a decomiso.6

Por lo que se refiere a las medidas propuestas a nuestro país en el Mutual Evaluation Report, éstas se concentran en un cuadro denominado “Recomendaciones para mejorar las políticas en materia de lavado de dinero y combate al finan-ciamiento del terrorismo”. Así, se sugieren diversas medi-das en distintos ámbitos que se agrupan en los mismos seis bloques anotados con anterioridad, es decir, sistema legal y

6 Idem.


medidas institucionales; medidas preventivas en instituciones financieras; medidas preventivas en el ámbito no financiero y profesional; personas morales y organizaciones sin fines de lucro; cooperación nacional e internacional y recomendaciones especiales.

En lo que se refiere al rubro correspondiente al “sistema legal sobre penalización del lavado de dinero y las medidas institucionales aplicables”, el informe señala la necesidad de que se modifique el artículo 400-bis del Código Penal Fede-ral para incorporar en tal disposición como conducta ilícita la “ocultación o el encubrimiento de la verdadera naturaleza, ori-gen, ubicación, disposición, movimiento o propiedad” de los recursos de procedencia ilícita. Igualmente, el documento re-comienda la modificación del mismo numeral para incorporar como conducta ilícita la posesión o utilización de bienes en el delito de blanqueo de capitales. Continúa el informe recomen-dando reforzar la coordinación entre los actores involucrados en la investigación y el enjuiciamiento de la delincuencia en México, así como definir más claramente los protocolos de los procesos seguidos por cada uno de tales actores.7

En el mismo tenor, el FATF-GAFI plantea como necesario institucionalizar prácticas para estrechar la colaboración entre la Unidad de Inteligencia Financiera de la SHCP, la Procura-duría General de la República (PGR) y las restantes autorida-des en la materia.

El informe propone, además, la realización de investi-gaciones sobre blanqueo de capitales cometidos a través del

7 Ibid., p. 326.


sistema financiero; fomentar la sensibilización de los fiscales para generar un mayor interés en proseguir las investigaciones penales que involucren al sistema financiero; desarrollar pro-gramas de capacitación para mejorar la capacidad de los fisca-les y los jueces para perseguir y juzgar los casos de blanqueo de dinero en el sistema financiero; considerar la posibilidad de modificar el Código Penal Federal para que las personas morales sean penalmente responsables de los delitos de blan-queo de capitales; modificar la normatividad penal para elimi-nar el requisito de obtener una queja formal de la SHCP para desahogar procesos ante los tribunales, cuando en la comisión del ilícito se hayan utilizando los servicios de una institución financiera, entre otras propuestas.8

Algunas prácticas de lavadode dinero en México

Según la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, existen tres tipos de operacio-nes financieras que por su naturaleza eventualmente podrían llegar a tener vinculación con el lavado de dinero: a) las deno-minadas operaciones relevantes, b) las inusuales, y c) las ope-raciones preocupantes. Cada una de esas categorías tiene

8 Las restantes propuestas planteadas por el FATF-GAFI en materia de sistema legal se enfocan a temas como la aplicación de la ley, el combate al terrorismo, la confiscación y el congelamiento de bienes y las funciones de la Unidad de Inteligencia Financiera, entre otros temas.


diversas características en función a los montos, sujetos invo-lucrados y frecuencia de las operaciones celebradas, entre otros rubros.

En primer término, la SHCP ha clasificado dentro de las operaciones relevantes a todas aquellas que amparen un monto mayor a los diez mil dólares independientemente de que exis-tan o no elementos que las vinculen con esquemas de lavado de dinero. Estas operaciones durante el año 2008 ascendieron a 6.5 millones de transacciones.

En un segundo nivel, la Secretaría de Hacienda ha defini-do como operaciones inusuales a todas aquellas que no concuer-dan con las actividades conocidas de los clientes bancarios, así como las transacciones que no coinciden con un patrón habi-tual de comportamiento sin que exista una justificación razo-nable. Igualmente se consideran operaciones inusuales aquellas que pudieran llegar a tener algún vínculo con el financiamien-to del terrorismo o con actividades ligadas al lavado de dinero. Según la Secretaría de Hacienda, las transacciones que entre 2004 y 2008 pudieran encuadrarse en esta categoría, tuvieron el comportamiento que se muestra en la gráfica 1.

Por último, existen las denominadas operaciones preocupan-tes, las cuales abarcarían las actividades, conductas o compor-tamientos de directivos, funcionarios, empleados y apoderados de las instituciones que pudieran contravenir las normas finan-cieras. Según la Unidad de Inteligencia Financiera las ope-raciones consideradas preocupantes en el periodo 2004-2008 tienen la representación que se muestra en la gráfica 2.

En ese contexto, la SHCP ha diseñado un catálogo sobre las diversas operaciones sospechosas e inusuales inherentes a cier-


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Gráfica 1. Número de operaciones financieras inusuales

Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Unidad de Inteligen-cia Financiera, Reportes de operaciones preocupantes, Estadísticas, dis-ponible en www.apartados.hacienda.gob.mx/uif (fecha de consulta: 3 de febrero de 2009).

tas actividades o sectores. El catálogo comprende un centenar de situaciones que pudieran llegar a generar la posibilidad de convertirse en acciones destinadas a legitimar activos ligados al lavado de dinero.

Entre la centena de conductas que según la SHCP pueden llegar a tener vinculación con el blanqueo de capitales, se con-sideran cinco categorías de acciones: a) el comportamiento in-usual de clientes al contratar productos, b) el comportamiento inusual de clientes al realizar operaciones, c) el cambio de per-fil de las operaciones realizadas, d) el cobro o envío inusual de giros y transferencias, y e) el manejo inusual de cuentas.

En lo que corresponde a las operaciones inusuales de clientes al contratar productos, se detallan como operaciones


sospechosas: proporcionar datos inexistentes, modificación frecuente de beneficiarios, cambios constantes de domicilio, ocultamiento de identidades, clientes que registran un gran número de transacciones de manera directa o a través de pres-tanombres.9

Igualmente pueden llegar a ser consideradas como activi-dades ligadas al lavado de capitales las operaciones en efectivo por montos inusualmente elevados, la inversión de grandes

9 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Unidad de Inteligencia Financiera, Guías sobre operaciones inusuales y sospechosas, México, SHCP, s/f, p. 10.

Grafica 2. Número de operaciones financieras preocupantes

Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Unidad de Inteligen-cia Financiera, Reportes de operaciones preocupantes, Estadísticas, dis-ponible en www.apartados.hacienda.gob.mx/uif (fecha de consulta: 3 de febrero de 2009).

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2008


cantidades en productos de baja rentabilidad, la realización de operaciones de o hacia paraísos fiscales, la participación de personas físicas o morales en grandes inversiones cuyos montos no son proporcionales a sus activos, la participación de personas sin actividad productiva aparente (amas de casa, estudiantes, jubilados, etc.) que realizan transferencias o de-positan grandes sumas de dinero, la triangulación de recursos entre diversos clientes de la misma institución o la existencia de cuentas que reciben depósitos de sucursales ubicadas en zonas fronterizas.

Otras operaciones que eventualmente estarían ligadas a este ilícito serían las transferencias frecuentes, desde y hacia el exterior, particularmente a los países identificados como “pa-raísos fiscales o bancarios”, así como la compraventa de me-tales preciosos, las operaciones de cobro o envío inusual de giros y su inmediata transferencia a otros destinos de manera no justificada, y depósitos aislados en efectivo por montos con-siderables con billetes y monedas de baja denominación.10

El mapa 2 muestra la ubicación de diferentes naciones que han sido llegadas a considerar como paraísos fiscales de acuer-do con una clasificación dada a conocer en abril de 2009 por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Econó-micos (OCDE). La evaluación de la OCDE atiende a diversos criterios relativos a los niveles de transparencia en materia im-

10 Además de la descripción incluida en estos párrafos, la Unidad de Inteligencia Financiera ha divulgado desde 2005 diversas tipologías en la materia elaboradas por ella misma y otras más elaboradas por diferentes instancias internacionales vinculadas al combate del lavado de dinero y la financiación contra el terrorismo.

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positiva, al intercambio internacional de información fiscal y a la implementación de convenios en el ramo. La clasificación ha sido cuestionada por diversos países a los que la OCDE incluye en dicho listado.11

Al respecto, en la reunión de los países industrializados y en vías de desarrollo denominados Grupo de los 20 (G-20) celebrada en Londres a inicios de abril de 2009, se acordó, entre otras cosas, aplicar una mayor regulación y supervisión al sistema financiero internacional, incluyendo la imposición de severas sanciones a los países considerados como paraísos fiscales que rehusasen comunicar información sobre presuntos evasores. Una de las conclusiones derivadas de esa reunión multinacional asevera que “la era del secreto bancario ha terminado”.12

El cuadro 1 señala diversos datos que identifican algunos de los sitios que han sido señalados como paraísos bancarios y fiscales.13

En el sector bancario algunas de las operaciones sospecho-sas serían la apertura de múltiples cuentas por la misma per-

11 A Progress Report on the Jurisdiction Surveyed by the OECD Global Forum in Implementing the Internationally Agreed tax Standard, Reporte OCDE, 3 de abril de 2009.

12 Los resolutivos del Grupo de los 20 en la materia pueden consultar-se en el documento denominado G20 Working Group on Reinforcing Interna-cional Cooperation and Promoting Integrity in Financial Markets, disponible en www.g20.org (Fecha de consulta: 7 de abril de 2009).

13 Uno de los más recientes casos de envíos de fondos a paraísos fis-cales en nuestro país surgió a raíz de la estafa internacional del grupo fi-nanciero Stanford, que es investigado por el FBI bajo la sospecha de lavar dinero para el cártel del Golfo.


sona o clientes que reiteradamente solicitan cheques de caja, órdenes de pago o cheques de viajero, la apertura de cuentas a nombre de menores de edad o incapaces, así como cuentas que registran numerosos depósitos por concepto de cobro de premios de lotería, quinielas o juegos de azar.

En el sector bursátil se consideran como actividades sos-pechosas la presencia de clientes que adquieren gran cantidad de acciones o participaciones y las ponen a nombre de dife-rentes sociedades o personas y la cancelación anticipada de pólizas por montos considerables sin justificación aparente, entre otras.

Cuadro 1. Algunos paraísos bancarios y fiscales

Islas Caimán

Cuenta con 35,000 habitantes, 584 bancos, 2,200 fondos especulativos, los que manejan 500 y 200 billones de dólares respectivamente. 400,000 sociedades off shore están matriculadas ahí, es la quinta plaza financiera del mundo. La mayor parte de los bancos que operan en México tienen una subsidiaria en este lugar.

Bahamas350 bancos off shore, 58,000 empresas de negocios inter-nacionales.

Bermudas 37 trusts, 10,000 empresas de negocios internacionales.

Barbados40 bancos, 360 compañías de seguros, 3,800 empresas de negocios internacionales.

Aruba 15 bancos, 3,000 empresas de negocios internacionales.

Fuente: Mario Alberto di Costanzo Armenta, “Lavado de dinero, la expe-riencia internacional y el caso de México”, México, 2007, p. 7, publicación en Internet, disponible en www.docstoc.com (fecha de consulta: 7 de abril de 2009).


En el sector asegurador se califican como sospechosas las transacciones que implican simulación de siniestros de bienes sobrevaluados o solicitar un seguro de vida por un monto ele-vado con el propósito de beneficiar a un tercero, entre otras actividades.

Los mecanismos empleados en el lavado de capitales a ni-vel internacional revisten modalidades innovadoras acordes a la naturaleza de cada país. Así, entre las variantes más recientes se han señalado el comercio de arte, la proliferación de credos religiosos o la aparente explotación de yacimientos mineros, actividades todas llevadas a cabo para introducir al sistema fi-nanciero de manera aparentemente legal ganancias obtenidas por actividades ilícitas.

Según Marcelo E. Decoud, director regional para América Latina y el Caribe de la International Compliance Association,14 existen nuevas formas de lavado de dinero utili-zadas por organizaciones criminales, como las vinculadas a ac-tividades aparentemente religiosas que tienen representaciones en varios países latinoamericanos, en donde –según el especia-lista– las agrupaciones que llevan a cabo tareas de lavado de dinero acuden al banco a depositar fuertes sumas en efectivo que argumentan haber recibido de sus fieles como donativos.15

14 La International Compliance Association (ICA) es una institución de naturaleza académica con sede en Londres, que de forma asociada con la Universidad de Manchester imparte capacitación en materia de criminali-dad financiera y políticas sobre combate al lavado de capitales.

15 El mecanismo empleado consiste en mover dinero sucesivamente de un banco de un país, hacia otro banco de otra nación y a otra, siempre bajo el argumento de que son donativos de los fieles (ver Noveno Seminario


Otras de las modalidades más novedosas consisten entre otras en el uso de tarjetas de débito o de prepago en donde se hacen depósitos diarios y otras personas retiran esos depósitos desde otros países, lo cual permite mover grandes cantidades de efectivo de un país a otro prácticamente sin ningún control. Una variante más es la conocida como “pitufeo”, que consiste en fraccionar trasferencias bancarias depositando poco dinero en muchas cuentas y los titulares de esas cuentas a su vez giran cheques hacia una misma cuenta concentradora, enviándola después hacia otros países. Además de las habituales prácticas de compra de inmuebles, vehículos, joyas, centros de apuestas y los juegos de lotería, en últimas fechas ha surgido la práctica de cotizar de manera excesiva obras de artistas desconocidos o de dudoso mérito artístico por medio de sucesivas operaciones de compraventa avaladas por un notario. La obra se “subasta” en varias ocasiones y de esa manera un activo con valor eco-nómico intangible va generando movimientos de dinero que se trasladan a los bancos, muchas veces situados en naciones que tienen una normatividad flexible en materia fiscal o sobre combate al lavado de dinero.16

En vista de que en el proceso de blanqueo de capitales re-sulta indispensable distanciar de su origen las ganancias ilícitas por medio de complejas y variadas transacciones financieras, es que se explica la existencia de los llamados paraísos fiscales y

Internacional de Prevención de Lavado de Dinero, CNBV, Acapulco, Gue-rrero, octubre de 2007).

16 “Iglesias y comercio de arte, medios para el lavado de dinero”, La Jornada, Sección Economía, octubre 6 de 2007, y “Dinero virtual borra huellas del narco”, El Universal, Sección México, 17 de febrero de 2009.


Cuadro 2. Características de los paraísos bancarios y fiscales

Carencia de: Existencia de:

Penalidades contra el blanqueo de dinero

Secreto bancario: cuentas anónimas y numeradas

Impuestos sobre las utilidades o el ingreso y falta de control sobre subsidiarias de grupos transnacionales

Interdicción para el banquero de revelar nombres a autoridades judiciales o fiscales de nombres de clientes

Impuestos sobre donaciones y herencias

Instrumentos monetarios al portador

La obligación del banco de conocer a su cliente

Zonas francas

Control sobre transacciones financieras

Cuentas bancarias en dólares

Obligaciones para el banquero de llevar registros

Uso intensivo de operaciones financieras externas

Carencia de organismos de control bancario y de leyes sobre embargos de activos

Corrupción generalizada

Fuente: Mario di Costanzo, Lavado de dinero, la experiencia internacional y el caso de México, México, 2007, p. 7.

bancarios. Aunque en estricto sentido existen diferencias entre ambos conceptos, en los paraísos fiscales y bancarios existe una reglamentación monetaria y un régimen fiscal más flexible y benévolo que en el resto del mundo, además de que la figura del secreto bancario se aplica de manera estricta en beneficio de los clientes, situaciones ambas que favorecen la presencia de capitales ligados a actividades ilícitas. Lo anterior se esquema-tiza en el cuadro 2.


Estimaciones financieras

Para 2004, se estimaba que entre 500 mil millones y un billón de dólares eran blanqueados cada año en todo el mundo por narcotraficantes, comerciantes de armas y otros delincuentes.17

Otras fuentes consideran que para esas fechas ese mismo fenómeno involucraba unos 1.5 a 2.0 millones de millones de dólares al año. Lo cual a criterio del Fondo Monetario Inter-nacional representa del 2 al 5% del Producto Interno Bruto mundial. Por su parte, un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) estima las transacciones de lavado de di-nero de América Latina y el Caribe entre 2.5 y 6.3% del PIB regional y según la consultora Mancera, Ernst and Young, en México se lavan unos 24 mil millones de dólares al año. Otras fuentes señalan que anualmente se lavan a nivel internacional cantidades que representarían 8% de la economía mundial.18

En lo que corresponde a los datos del lavado de dinero para 2008, diversas instituciones han manejado cifras que no siempre son coincidentes: según la Procuraduría General de la República, en nuestro país se podrían lavar unos 10 mil mi-llones de dólares por año, mientras que cifras de organismos financieros internacionales y de expertos en materia de blan-queo de activos, advierten que el monto de dinero sucio que el

17 KPMC Internacional, Encuesta mundial sobre la lecha contra el blanqueo de capitales 2004. Cómo afronta la banca este cambio, Madrid, KPMC, 2004.

18 José Pablo A. Sáenz Padilla, “Prevención y persecución del lavado de dinero en México”, México, Instituto Nacional de Ciencias Penales, 2005, y “Lavado de dinero, auge en México”, La Jornada, Editorial, 7 de enero de 2007.


crimen organizado hace circular en el sistema financiero mexi-cano va de los 25 mil a los 45 mil millones de dólares al año.

De acuerdo con Saskia Rietbroek, de la firma estadouni-dense No Money Laundering, se estima que el lavado de dinero en un país fluctúa entre 2% y 5% de su Producto In-terno Bruto y que siendo México una nación con alto nivel de corrupción y narcotráfico, podemos esperar que el monto del lavado de dinero en nuestro país sea cerca del “estimado alto”, es decir, 5% del PIB, lo cual significa “que alrededor de 45 mil millones de dólares en dinero sucio al año pasa por bancos, casas de cambio, casas de bolsas, empresas de segu-ros, etcétera”, detalló la ex directora ejecutiva de Association of Certified Anti-Money Laundering Specialists (ACMS) de Estados Unidos.19

Según el Reporte Internacional del Control Estratégico de Drogas, elaborado por el Departamento de Estado norteame-ricano, se calcula que desde 2003 cerca de 22 mil millones de dólares han sido repatriados a México desde Estados Uni-dos por los cárteles de la droga. Por su parte, el Fondo Mo-netario Internacional ha calculado que en México se lavan entre ocho mil y 25 mil millones de dólares al año y la Pro-curaduría General de la República tiene un cálculo de 10 mil millones de dólares, basado en el monto de las operaciones de intercambio financiero con Estados Unidos que no tienen una explicación legal.20

19 “Acentúan el combate al lavado de dinero”, El Universal, Sección México, 6 de febrero de 2009.

20 Idem.


De acuerdo con el último informe del Centro Nacional de Inteligencia sobre Drogas (NDIC por sus siglas en inglés), del Departamento de Justicia de Estados Unidos, denominado “Evaluación Nacional de la Amenaza de las Drogas 2009”, se asevera que las organizaciones ligadas al tráfico de drogas de México y Colombia generan, limpian y lavan entre 18 mil y 39 mil millones de dólares al año procedentes sólo de la venta de narcóticos. Esa dependencia norteamericana afirma también que los cárteles mexicanos del narco introducen anualmente a nuestro país por lo menos 17,200 millones de dólares prove-nientes de Estados Unidos.21

Violaciones legales, sanciones y percepción sobre el combate al lavado de dinero en México

De acuerdo con una solicitud de información a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) efectuada por la revista Fortuna22 se señala que en los primeros 22 meses de la presente administración federal la CNBV impuso sanciones a 71 insti-tuciones financieras entre bancos, oficinas de representación, sociedades financieras de objeto limitado e inmobiliarias por un monto cercano a los 6.3 millones de pesos. Según Fortuna las sanciones se derivaron de 50 tipos de violaciones al artícu-

21 J. Jesús Esquivel, “Verdades que duelen”, Proceso, núm. 1689, 15 de marzo de 2009, p. 9.

22 Solicitud de información 0610000026608 a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, en Fortuna, Sección portada, diciembre 15 de 2008.


lo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito, que previene y sanciona las diversas irregularidades y modalidades de opera-ciones financieras y bancarias.

Las multas fueron impuestas a 18 bancos, 19 oficinas de representación de instituciones bancarias extranjeras, 32 so-ciedades financieras de objeto limitado y dos inmobiliarias, las que según el informe fueron responsables de alguna de las violaciones a la ley descritas en el informe denominado “Pago de multas firmes impuestas por la CNBV”. Este documento re-vela que la banca múltiple recibió sanciones en total por un monto de 2.8 millones de pesos. De esa cantidad, las socie-dades financieras de objeto limitado fueron multadas con 1.9 millones; las oficinas de representación con 881 mil pesos y las inmobiliarias con 354 mil pesos. Aunque el informe omite puntualizar cuáles sanciones corresponden a irregularidades relacionadas con el delito de lavado de dinero, este ilícito ocu-pa el octavo peldaño en la lista de las 50 infracciones.23

Por otra parte, en lo que respecta a la percepción que sobre el combate al lavado de dinero se presenta en nuestro país, un documento del Fondo Monetario Internacional denominado “México: Reporte de Evaluación Detallada sobre Lavado de Dinero y Combate al Financiamiento del Terrorismo”, detalla el escenario que a criterio de esa institución ha prevalecido en

23 En el reportaje de Fortuna se efectúa un desglose de las cantidades impuestas como sanción a diferentes bancos por infracciones a los artículos 115 de la Ley de Instituciones de Crédito y al 124 de la Ley del Ahorro y Crédito Popular. Entre tales instituciones anota a BBV-Bancomer, a Ixe Banco, a ING Hipotecaria, a Hipotecaria Mexicana y a representaciones de bancos extranjeros, como el Commerzbank Aktiengesellschaft.


México en los últimos años. El reporte inicia señalando que “México enfrenta una amenaza sin precedentes a su estabili-dad y seguridad nacional por el tráfico de drogas y el crimen organizado”.24

Sobre el lavado de dinero, el FMI señala que “los delitos del lavado de dinero no han sido adecuadamente investigados, las autoridades solamente han obtenido 25 sentencias por lavado de dinero desde 1989, cuando se criminalizó a la actividad del lavado de dinero”. Así, entre las varias causas que según el FMI contribuyen al fracaso del combate al lavado de dinero en México, se identifica a la “insuficiencia de recursos” para las unidades de investigación de la Subprocuraduría de Investi-gación Especializada en Delincuencia Organizada (SIEDO).25

El Fondo Monetario Internacional concluye que la com-plejidad del lavado de dinero en México se ha incrementado conforme a la expansión de la influencia de las organizaciones criminales y al desarrollo de nuevos métodos para lavar fondos ilícitos, incluidos los que se han realizado por medio de sus la-zos con grupos criminales basados en otros países; finalmente, el FMI le recomienda al gobierno de Calderón acudir y buscar ayuda internacional para combatir adecuadamente el lavado de dinero.26

24 International Monetary Fund, “Mexico: Detailed Assessment Re-port on Anti-Money Laundering and Combating the Financing of Terro-rism”, IMF Country Report No. 09/7, IMF, 2009, p. 456.

25 Como parte del diagnóstico elaborado por el FMI se asevera que el tráfico de drogas y la escalada de violencia relacionada con el narcotráfico son una amenaza para la estabilidad y seguridad nacional de México.

26 International Monetary Fund, “Mexico…”, op. cit.


Por otra parte, cifras de la propia PGR revelan que la ma-yoría de las sentencias obtenidas en 2007 por el delito de lavado de dinero (operaciones con recursos de procedencia ilícita) derivan de la detención de personas con fuertes can-tidades de dinero en aeropuertos del país durante operativos contra el crimen organizado o bien por denuncias anónimas. En consecuencia, las sentencias son generalmente bajas, pues en estos casos se tipifican modalidades como el transporte o la custodia de dinero, y sólo en casos claramente vinculados con alguna organización delictiva, se consigna por delincuencia organizada.27

Actualmente, y según el titular de la Unidad de Investi-gación Especializada en Recursos de Procedencia Ilícita de la PGR, existen 496 averiguaciones previas por lavado de dinero iniciadas desde 2004 a la fecha. Igualmente, se han consig-nado 233 indagatorias, se han obtenido 47 sentencias, en 43 casos se ha determinado el no ejercicio de la acción penal y en 308 casos se han iniciado actas circunstanciadas.28

De acuerdo con la propia Unidad de Inteligencia Finan-ciera, entre 2006 y 2008 esta dependencia remitió 126 denun-cias a la Procuraduría General de la República por hechos

27 Entre las investigaciones en curso destacan las iniciadas contra la lla-mada Reina del Pacífico y del ciudadano de origen chino Zhenli Ye Gon, así como indagatorias contra presuntos integrantes de los cárteles de Sinaloa, del Pacífico, el Golfo y La Familia, derivadas de la incautación de fuertes sumas de dinero o de la detención de integrantes de estas organizacio-nes (ver “Acentúan el combate al lavado de dinero”, El Universal, Sección México, 6 de febrero de 2009).

28 “Dinero virtual borra huellas del narco”, El Universal, Sección México, 17 de febrero de 2009.


que podrían tipificarse como lavado de dinero. Esas denun-cias implican un monto mayor a los 31,357 millones de pesos –equivalentes a más de 2,090 millones de dólares, a un tipo de cambio de 15 pesos por dólar–, cifra que representaría 8% del capital sucio que entra al país, de acuerdo con David T. Johnson, director de la oficina de narcotráfico internacional del Departamento de Estado de Estados Unidos de América.29

El cuadro 3 muestra la evolución del comportamiento de las cantidades aseguradas por las autoridades nacionales en actividades ligadas al lavado de dinero en el cuatrienio 2004-2007. Como se advierte, existe un crecimiento constante e inu-sitado en lo que se refiere a los aseguramientos de moneda nacional y extranjera.

Efectos del lavado de dinero

Las repercusiones de las actividades vinculadas al lavado de dinero se advierten en varios rubros de la vida social en nues-tros días. Al menos siete de ellos son examinados en el texto Lavado de dinero, la experiencia internacional y el caso de México.30 Este texto desarrolla entre otras cosas algunas valoraciones de los efectos que tiene esta práctica en los distintos ámbitos de la vida nacional. Entre las implicaciones identificadas en el texto se señalan los siguientes rubros:

29 Nancy Flores, “Denuncia Hacienda 126 casos por lavado de dine-ro”, Contralínea, núm. 123, 22 de marzo de 2009.

30 Mario Alberto di Costanzo Armenta, “Lavado de dinero…”, op. cit., p. 15.

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8, p

. 73.


a) Un debilitamiento de la integridad de los mercados financieros, derivada de que grandes sumas de dinero pueden llegar a una institución financiera y eventual-mente ser retiradas de forma repentina ocasionando problemas de liquidez y pánico bancario, como la quiebra del primer banco vía Internet, el Banco de la Unión Europea. En este mismo tenor se sitúan algu-nas crisis de los años de la década de 1990, crisis que tenían importantes componentes delictivos tales como el escándalo de fraude, lavado de dinero y soborno del Bank of Credit and Comerce Internacional (BCCI) y en 1995 el desplome del Barings Bank del Reino Unido.

b) Pérdida del control de la política económica: es de es-perar que en algunos países de mercados en desarrollo sea posible que los recursos ligados al lavado de dinero empequeñezcan los presupuestos gubernamentales de algunos países con el resultado de que tales gobiernos pierdan el control de la política económica. En ese marco, la magnitud de las ganancias producto del la-vado de dinero puede llegar a emplearse para acaparar el mercado o monopolizar las pequeñas economías. Igualmente esta actividad ilícita puede afectar adver-samente las monedas y las tasas de interés e incluso te-ner como resultado cambios en la demanda monetaria y propiciar mayor inestabilidad de los flujos de capital internacional, las tasas de interés y los tipos de cambio.

c) Posibilidad de que se presente un efecto distorsiona-dor en la economía e inestabilidad, lo anterior basado en el principio de que quienes lavan dinero no están in-


teresados en generar utilidades de sus inversiones, sino en proteger sus inversiones y no tanto en acrecentarlas de forma legal, razón por la que “invierten” sus fondos en actividades que no necesariamente tienen benefi-cios económicos. Así, cuando tales actividades ya no les interesan, son abandonadas, situación que causa el desplome de estos sectores y un daño económico en regiones o sectores determinados.

d) La pérdida de ingresos públicos. Al efecto, se visua-liza que el lavado de dinero disminuye los ingresos tributarios y por tanto este fenómeno perjudica indi-rectamente a los contribuyentes honrados, haciendo más difícil la recaudación de impuestos. Igualmente se asevera que el lavado de dinero afecta otras vertientes en materia de política económica, como en los casos de las privatizaciones, en donde algunas organizaciones delictivas llegan a tener los medios económicos para participar en procesos de licitaciones y hacen mejores ofertas que otros en los procesos de privatización de empresas propiedad del Estado.

e) Riesgos derivados de la mala reputación que una na-ción llega a adquirir cuando su sistema financiero está penetrado por estas actividades o cuando sus mecanis-mos fiscales o judiciales no permiten contrarrestar de manera efectiva los efectos del lavado de dinero. En estos casos, se requieren recursos gubernamentales considerables para solucionar un problema que pudo evitarse con medidas apropiadas contra el lavado de dinero.


f) El costo social del lavado de dinero. En la medida en que el blanqueo de capitales sea un proceso vital en el ciclo económico de las finanzas criminales, para con-trarrestarlo el Estado tiene necesidad de destinar un mayor presupuesto en las tareas de combate al mismo y en gastos correlativos, como los destinados al cuidado de salud en los casos de tratamiento de adicción a dro-gas, por ejemplo. Entre otros efectos socioeconómicos negativos, el lavado de dinero traslada el poder econó-mico del gobierno de los ciudadanos y del merado en general a los delincuentes. Además, el poder económi-co que acumulan los que lavan dinero tiene un efecto corruptor sobre los elementos de la sociedad. En casos extremos, puede llevar a un apoderamiento virtual del gobierno legítimamente establecido.31

Observaciones sobre el marco legislativo

De acuerdo con un informe de trabajo elaborado por Pedro Luis Echeverría del Banco Interamericano de Desarrollo, éste aborda diversos aspectos en el desarrollo de las normas jurí-dicas y de la consolidación de las instituciones ligadas al com-bate del lavado de dinero. En ese texto, se argumenta entre otras cosas que el campo de acción de las leyes contra el lava-do de dinero debería ser ampliado para incluir también como parte de la tipología de este delito a los capitales ilegítimos

31 Ibid., p. 17.


que provengan de otras actividades como son, por ejemplo, la prostitución, el terrorismo, el tráfico de armas, el fraude fiscal, las estafas, los secuestros, el narcotráfico, el contrabando, el tráfico de órganos y tejidos humanos, la trata de blancas, el tráfico de indocumentados, los sobornos, el fraude financiero, la extorsión, las bancarrotas y las transacciones fraudulentas en el mercado de capitales, etcétera.32

Desde la perspectiva del informe divulgado por el BID, las leyes contra el delito de lavado de dinero en los diferentes paí-ses deben incluir como responsables de reportar a las autorida-des las operaciones financieras de sus clientes a las siguientes instituciones: a) todos los bancos y sus dependencias de banca off-shore, sociedades financieras, sociedades de capitalización y entidades de ahorro y préstamos; b) bolsas de valores y de mercancías; c) compañías de seguros, de inversión y casas de cambio; d) servicios de correos; e) fondos de pensión y corre-doras de bolsa; f) compañías de tarjetas de crédito; g) empresas de leasing; h) casinos y organizaciones de juegos de envite y azar como loterías, bingos, hipódromos, etcétera; i) compa-ñías de financiamiento de hipotecas; de comercialización de joyas y metales preciosos; j) empresas para la comercialización de antigüedades y objetos de arte; k) compañías de comercio internacional en el ramo de metales y alimentos; l) personas físicas y entidades vinculadas con transacciones en efecti-vo o a través de notarías, abogados, auditores y contadores;

32 Pedro Luis Echeverría, Reseña del desarrollo de sistemas nacionales contra la legitimación de recursos de procedencia ilícita en el sistema financiero y en los mercados de capitales de algunos países de América Latina, Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, 2001, p. 46.


y m) compañías inmobiliarias, de bienes raíces y establecimien-tos hoteleros, entre otras negociaciones.33

Entre las afirmaciones que atañen al ámbito legislativo, el texto del BID expresa que las normas que lleguen a expedirse para afrontar el ilícito del lavado de dinero deben establecer entre otras cosas reglas para crear un sistema nacional de com-bate a este delito y un sistema funcional de coordinación de las distintas dependencias cuyas funciones estén vinculadas con la prevención, detección y sanción de las acciones de este deli-to. Igualmente se afirma como necesario el establecimiento de una dependencia con autonomía administrativa, personalidad jurídica y presupuesto propio, cuya función principal sea la de centralizar, sistematizar y analizar toda la información en la materia. Según los argumentos del informe y en vista de las características transnacionales que tiene el delito de lavado de dinero, es menester –según el texto del BID– que las disposi-ciones legislativas contra el lavado de activos contemplen me-canismos de coordinación para solicitar y proveer información en forma expedita a los servicios análogos de investigación ubicados en el extranjero.

El informe concluye que es importante que en las dispo-siciones que lleguen a expedirse contra el lavado de dinero, deben dictarse normas que brinden acceso a la información y a bases de datos que manejen las instituciones del ramo y que se garantice una adecuada protección a la confidencialidad de la información suministrada.34

33 Ibid., pp. 21-22.34 Idem.


Autores como Mario di Costanzo han cuestionado diver-sos aspectos ligados al combate al lavado de dinero en México. Una de las polémicas se ha enfocado a que no obstante que el artículo 400-bis del Código Penal Federal establece que la SHCP será la encargada de efectuar las denuncias correspon-dientes por medio de la Procuraduría Fiscal de la Federación, lo anterior se dificulta debido a que la mayor parte de la super-visión bancaria está a cargo de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la cual además es un organismo desconcentrado de la SHCP con autonomía técnica y facultades ejecutivas.35

Otro de los cuestionamientos esgrimidos por este autor gira en torno al por qué si la CNBV posee autonomía técnica y facultades ejecutivas, no puede interponer directamente de-nuncias sobre delitos financieros o de lavado de dinero, más aún si este organismo es el encargado de la supervisión banca-ria y del mercado de valores. Al tiempo que dicho autor plantea tales controversias, hace énfasis también en la descoordinación de las autoridades encargadas de la investigación de delitos financieros, su burocratismo y su multiplicidad. Di Costanzo ha impugnado la falta de capacidad legal de tales instituciones para requerir información o iniciar denuncias, situación que a criterio de este autor provoca errores y omisiones que impo-sibilitan la construcción de casos “jurídicamente sólidos” que hacen prácticamente imposible la consignación de los delin-cuentes financieros.36

35 Mario Alberto di Costanzo, “Lavado de dinero…”, op. cit., p. 49.36 Un detallado análisis sobre la figura del lavado de dinero (sus

elementos, bien jurídico, conducta, sujetos, circunstancias, objeto, etc.) se efectúa en el texto Unidad de Inteligencia Financiera, Criterios judiciales


Una más de las impugnaciones que se han expresado en torno a los alcances de la normatividad aplicable, alude a que resulta absurdo que de acuerdo con el artículo 400-bis del Có-digo Penal Federal y a pesar de existir en la Procuraduría Ge-neral de la República una unidad especializada en el combate al lavado de dinero, vuelva a ser la SHCP la única posibilitada a iniciar una querella contra los delincuentes, lo cual crea un “cuello de botella” en el combate al lavado de dinero ya que por ley, es la SHCP la que finalmente decide si va a proceder o no contra algún o algunos delincuentes. Adicional a lo ante-rior, se cuestionan los elevados índices de corrupción, que se incrementan por la multiplicidad de unidades que intervienen en los procesos de investigación y denuncia de lavado de dine-ro o cualquier otro delito financiero.37

Iniciativas ante la Cámara de Diputados, LVIII-LX legislaturas

El tratamiento en materia legislativa al problema del lavado de dinero en nuestro país ha sido abordado por la presenta-ción de iniciativas en tres temáticas diferentes: propuestas en materia de lavado de dinero propiamente dichas, iniciativas sobre el tema de la extinción de dominio, y planteamientos so-bre secreto bancario. La promoción de iniciativas que afrontan

en materia de operaciones con recursos de procedencia ilícita, México, SHCP, 2006, p. 56.

37 Ibid., p. 14.


tres perspectivas distintas del mismo fenómeno no siempre ha sido coincidente ni obedece a un esquema de carácter integral.

Sobre la presentación de iniciativas en materia de lavado de dinero es de señalar que en el lapso que media entre la LVIII y la actual legislatura han sido presentadas una decena de inicia-tivas sobre la vertiente penal de esta práctica en nuestro país.

Tres iniciativas y una minuta enviada por el Senado com-prenden el trabajo legislativo en torno al tema en la LVIII Le-gislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

La primera iniciativa presentada en ese periodo perseguía derogar el párrafo primero del artículo 115 de la Ley de Ins-tituciones de Crédito, que establece el requisito de procedibi-lidad a favor de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para que ésta se querelle ante el Ministerio Público en materia de delitos financieros. La iniciativa planteaba también la dero-gación de las reglas de prescripción de los delitos bancarios y la eliminación del requisito de denuncia previa por parte de la SHCP para poder investigar en los casos de delitos con recursos de procedencia ilícita. Esa propuesta presentada en octubre de 2001 por la bancada del Partido del Trabajo (PT), fue aproba-da inicialmente en la Cámara de Diputados en diciembre de 2002, pero rechazada unos días más tarde en el Senado.

La minuta del Senado enviada en marzo de 2003 preten-día además de la reforma al artículo 400 bis de la codificación punitiva, reformas a la Ley de Instituciones de Crédito y al Código Federal de Procedimientos Penales. Otra iniciativa al respecto es la que presentara el 11 de abril de 2003 el dipu-tado José Antonio Magallanes Rodríguez, del PRD, y que plan-teaba diversas adecuaciones en materia de delitos financieros,


proponiendo la modificación de los párrafos 1º, 4º y 5º del ar-tículo 400-bis del Código Penal Federal. La última propuesta presentada sobre el particular en la LVIII Legislatura estuvo a cargo del diputado Luis Miguel Barbosa Huerta, del PRD, quien presentó el 29 de abril de 2003 una iniciativa en materia de operaciones con recursos de procedencia ilícita.

Salvo la primera propuesta presentada en octubre de 2001, que inicialmente fuera aprobada por la Cámara de Diputados, pero rechazada en el Senado, el resto de las iniciativas pre-sentadas en la LVIII Legislatura se encuentra en proceso de dictamen.

Cinco propuestas de reforma al artículo 400 bis del Códi-go Penal Federal fueron presentadas en el lapso que abarcó la LIX Legislatura. La primera de ellas fue interpuesta en julio de 2004 por el diputado Jesús Martínez Álvarez de Conver-gencia; otra más fue presentada en octubre de 2004 por Pedro Vázquez González del PT; Luis Antonio González Roldán, del Partido Verde Ecologista de México (PVEM) promueve en octubre de 2005 otra iniciativa; René Meza Cabrera, del PRI, presenta por las mismas fechas una propuesta más y en junio de 2006 Cristina Portillo Ayala, del PRD, promueve la última iniciativa de la LIX Legislatura. Las cinco iniciativas presen-tadas en esa legislatura están en espera de ser dictaminadas.

Los alcances de las iniciativas presentadas en la LIX Le-gislatura tienen en común la pretensión de incrementar la penalidad a las conductas vinculadas al lavado de dinero, así como suprimir el requisito de denuncia previa por parte de la Secretaría de Hacienda como única instancia facultada para poder proceder en casos de lavado de dinero.


En la LX Legislatura, hasta abril de 2009, no se han pre-sentado propuestas de modificación al artículo 440 bis del Có-digo Penal Federal.38

Respecto al tema del secreto bancario, cabe destacar que 24 iniciativas para modificar el artículo 117 de la Ley de Ins-tituciones de Crédito han sido presentadas ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión en el lapso que media entre la LVIII Legislatura y la actual. Tales propuestas se tra-dujeron en cinco reformas al numeral aludido.

Algunas de las reflexiones que sirvieron de sustento a las iniciativas sobre secreto bancario presentadas ante la Cámara de Diputados giraron en torno a una contradicción fundamen-tal: ¿cómo es posible tener elementos para saber si una opera-ción bancaria es ilegal si el secreto bancario nos impide conocer sus detalles? Además, si bien es cierto que excepcionalmente puede tenerse acceso a la información que ampara el secreto bancario, ¿cómo se logra encontrar evidencia de ilícitos, si sólo es posible acceder a tal información de manera excepcional y mediante un mandato judicial?

En lo tocante a las propuestas que se han presentado para adecuar el marco normativo sobre el tema de la extinción de dominio, es de señalar en primer término la iniciativa presen-

38 Por parte de la administración pública federal, la Unidad de Investi-gación Especializada en Recursos de Procedencia Ilícita de la Procuraduría General de la República, diseña actualmente una iniciativa de Ley de Pre-vención y Combate al Lavado de Dinero, que se enviaría en breve al Con-greso. Junto con ella, la PGR pugna por abreviar los tiempos de integración de una averiguación previa en la materia, que según la complejidad de la investigación, implica de uno a dos años.


tada al respecto en septiembre de 2008 por el Ejecutivo Fede-ral y que aprobara el Senado de la República el 2 de abril de 2009. Esta propuesta despertó amplia polémica y generó un intenso debate parlamentario y mediático.39

Esperando la minuta del Senado de la República sobre el particular, se encuentran cuatro iniciativas presentadas ante la Cámara de Diputados para instaurar a nivel federal la mo-dalidad de la extinción de dominio. La primera de ellas fue presentada en abril de 2007 por el diputado Alberto Esteva Salinas, de la diputación de Convergencia, y busca reformar el artículo 22 constitucional y expedir una Ley Federal de Ex-tinción de Dominio. Una segunda iniciativa fue presentada en agosto de 2007 y la suscribió el diputado Andrés Lozano Lozano del PRD y busca adicionar los artículos 22 y 27 de la Constitución General y crear una Ley Reglamentaria del cuar-to párrafo del artículo 22 y del párrafo tercero del artículo 27 constitucionales en materia de extinción de dominio. La terce-ra propuesta la presentó en septiembre de 2007 el diputado sin partido Félix Castellanos Hernández y pretendía la expedi-ción de una Ley de Expropiación y Restricciones al Dominio de los Bienes. Una cuarta propuesta es de septiembre de 2008 y fue presentada también por el diputado Andrés Lozano Lo-

39 Las discrepancias más relevantes giraron en torno a las facultades que tendría el Ministerio Público Federal en la materia, las que podrían propiciar violaciones a derechos de terceros, así como abusos y extorsiones. La discusión en el Senado de la Ley de Extinción de Dominio ha estado enmarcada por constantes acusaciones de politización propias del proceso electoral.


zano, del PRD, quien pretende que se expida una Ley Federal de Extinción de Dominio.40

Identificada como un instrumento legislativo que afectaría financieramente a la delincuencia organizada mediante la apli-cación a favor del Estado de los recursos de procedencia ilícita, la figura de la extinción de dominio encuentra una referencia normativa a nivel local en la Ley de Extinción de Dominio para el Distrito Federal aprobada recientemente por la Asam-blea Legislativa capitalina.41

Como se advierte, las propuestas que se han presentado en materia de secreto bancario, lavado de dinero y extinción de dominio han respondido a una perspectiva que no ha hecho énfasis en el carácter articulado de estas figuras, sino que las ha considerado de forma aislada. Por la naturaleza de las activida-des del crimen organizado que dan origen al lavado de dinero, por su magnitud financiera, por las implicaciones sociales que conlleva y por los riesgos para la seguridad nacional que estas expresiones delictivas generan, se ha considerado conveniente evaluar la necesidad de diseñar un enfoque que comprenda todas las vertientes de este complejo fenómeno.

40 La Comisión de Estupefacientes de la Organización de las Naciones Unidas aprobó en marzo de 2009 la resolución denominada Fortalecimiento de las medidas contra el lavado de dinero derivado del tráfico de drogas y los de-litos conexos, la cual busca exhortar a los países firmantes de ese organismo a que en el marco del combate al lavado de dinero implementen en sus legislaciones la figura de la extinción de dominio.

41 La Ley de Extinción de Dominio para el Distrito Federal fue publi-cada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 8 de diciembre de 2008 y su Reglamento fue publicado el 25 de marzo de 2009.


Comentarios finales

La globalización económica contemporánea al tiempo que ge-nera procesos de intercambio y acumulación internacionales, ha propiciado el afianzamiento de organizaciones vinculadas a actividades ilícitas como el tráfico de drogas, la venta de ar-mas, la inmigración clandestina, la pornografía infantil y los fraudes financieros, entre otras actividades ilegales.

El lavado de dinero como un subproducto del proceso de globalización económica es uno de los delitos más graves de la criminalidad organizada de nuestros días. La grave-dad de esta práctica y su presencia en incontables actividades productivas actualmente es proporcional a la seriedad con el que el fenómeno está siendo afrontado por la comunidad internacional.

En nuestro país, la gravedad del fenómeno ha propiciado que el mismo vaya aparejado con otras actividades subterrá-neas que han contribuido a que grandes franjas de la sociedad se encuentren inmersas en severos problemas de seguridad pú-blica y en conflictos ligados al mundo de la economía ilícita.

Frente a la realidad prevaleciente en materia de lavado de dinero en México, se percibe un arduo panorama al exami-nar los montos financieros implicados en el fenómeno, las ac-tividades económicas involucradas, el escenario judicial o las recomendaciones efectuadas a México recientemente por las organizaciones internacionales ligadas al tema.

Ante los crudos diagnósticos que han presentado las ins-tancias internacionales especializadas en el combate al lavado de dinero, es de destacar que las acciones de política pública y


las reformas legislativas efectuadas sobre el particular en nues-tro país afrontan un escenario particularmente complejo.

Al tener la práctica del lavado de dinero una multiplici-dad de variantes y al contar con la estructura y la capacidad financiera del crimen organizado, es evidente que las accio-nes legislativas y de política pública que lleguen a instaurase al efecto, con seguridad estarán caracterizadas por un proceso de constantes innovaciones y de instrumentos de coordinación a nivel internacional que permitan incidir en un efectivo control de las actividades vinculadas a esta figura delictiva.

Examinar el combate al lavado de dinero desde una pers-pectiva integral pasa necesariamente por la reflexión en torno al concepto del secreto bancario en sus alcances actuales y a la revisión legislativa de la figura de la extinción de dominio como un medio de desposeer al crimen organizado de sus re-cursos financieros.

La proporción en que participan los recursos del crimen organizado en la economía formal de las naciones, así como la inserción de tales recursos en las actividades productivas de la sociedad, lleva a preguntarnos qué tan posible es en las socie-dades contemporáneas efectuar un combate exitoso al lavado de dinero y qué efectos tendría éste en los ingresos familiares y en la estabilidad social de un país como el nuestro.

Análisis de los temas relevantes de la agenda nacional para el

desarrollo metropolitano

Salvador Moreno Pérez*

Introducción

Uno de los procesos más importantes es la urbanización mun-dial concretizada en el crecimiento de las ciudades y metrópo-lis. Un indicador de la importancia de la urbanización es que la población urbana se ha cuadruplicado desde 1950 a nivel global. El continente europeo, América del Norte y América Latina son regiones que experimentan una urbanización in-tensa expresada en el incremento de la concentración de pobla-ción en ciudades, más que en áreas rurales; lo mismo sucede en las regiones en vías de desarrollo de Asia y África. América Latina es la región más urbanizada en el mundo en desarrollo.

Al igual que en el resto del mundo, en México se ha de-sarrollado desde el siglo pasado un rápido proceso de urbani-zación e industrialización y más recientemente un acelerado crecimiento metropolitano.



Las zonas metropolitanas representan una gran oportuni-dad para el desarrollo, pero también un desafío, ya que de no plantearse un crecimiento planificado y ordenado, se corre el riesgo de generar problemas sociales como la desigualdad, la segregación social y territorial, la inseguridad, la escasez de agua, los servicios deficientes y de mala calidad, la contamina-ción, la congestión vehicular, la degradación del ambiente y la ingobernabilidad.

Una pregunta importante es por qué las ciudades tendrían que recibir una política pública especial; ello se debe a que en las ciudades se representan las transformaciones sociales, culturales y tecnológicas de la vida colectiva, por ello las polí-ticas públicas en las ciudades deben hacer frente a problemas concretos e inmediatos.1

La multiplicación de las zonas metropolitanas durante la segunda mitad del siglo XX ha sido un marco recurrente para el estudio de nuevos patrones en los procesos de urbanización, lo que ha propiciado que los asentamientos se dividan en urba-nos y rurales, o el tránsito de una economía rural a una urbana, o bien entre espacios metropolitanos y no metropolitanos.2

En nuestro país la zona metropolitana más importante por su nivel de primacía es la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM); en ella convergen tres entidades federativas

1 Carlo Mongardini, “Miedo y cultura en el contexto de las políticas públicas en las grandes ciudades”, en Juan Antonio Flores Vera (comp.), Estado, metrópoli y políticas sociales, México, Plaza y Valdés, 2007, p. 33.

2 Jaime Sobrino, “Zonas metropolitanas de México en 2000: confor-mación territorial y movilidad de la población ocupada”, Estudios Demográ-ficos y Urbanos, vol. 18, núm 3, México, diciembre de 2003, p. 461.

163ANÁLISIS DE LOS TEMAS RELEVANTES

y se integra por 59 municipios del Estado de México, 16 de-legaciones del Distrito Federal y un municipio de Hidalgo. En ella, según los datos censales del Instituto Nacional de Es-tadística, Geografía e Informática (INEGI), residían en 2005 alrededor de 19.2 millones de habitantes. En la administración y gestión de esa gran metrópoli intervienen varios gobiernos: estatales, municipales y jefes delegacionales, además del go-bierno federal y muchos de ellos con diferente filiación políti-ca, lo que muchas veces dificulta la coordinación.

En la mayoría de las zonas metropolitanas del país, los problemas urbanos son muy complejos, tanto en su funciona-miento como en su gestión, ya que al desbordar los límites de los municipios, su administración depende de varios gobiernos municipales con escasos recursos económicos y mecanismos de coordinación y planificación limitados. La situación se tor-na más complicada cuando los límites se extienden sobre mu-nicipios pertenecientes a entidades federativas distintas.

Por ello, las zonas metropolitanas enfrentan una gran frag-mentación de instancias estatales y municipales de planeación y gestión para atender problemas comunes que no reconocen límites administrativos, como son: explotación de fuentes de agua potable; evacuación de aguas negras; recolección, trata-miento y disposición final de residuos sólidos; control y pre-vención de la contaminación ambiental; mantenimiento de vialidades continuas; ordenación del transporte; e inseguri-dad, entre los más importantes.

En este contexto el presente trabajo tiene como objeti-vo general analizar las relaciones intergubernamentales en el contexto metropolitano y examinar la forma en que se expre-


san en un sistema federal. Así, en primer término se revisa cómo ha sido la gestión metropolitana en México y se des-cribe el marco jurídico que la regula; posteriormente se des-tacan los instrumentos de gestión metropolitana como son la economía e inversión metropolitana (fondos metropolitanos) y los mecanismos de coordinación metropolitana en el país; posteriormente se revisan las principales iniciativas turnadas a la Comisión de Desarrollo Metropolitano de la Cámara de Diputados para hacer frente a los desafíos metropolitanos en las LIX y LX legislaturas, y por último, se analizan los prin-cipales temas de debate en la actual agenda metropolitana del país.

El trabajo es pertinente ya que una preocupación recu-rrente en el ámbito legislativo es la posibilidad de facilitar la existencia de órganos de gobierno y coordinación metropoli-tanos debido a que los instrumentos de concurrencia, coor-dinación y planeación urbana de las “conurbaciones” y zonas metropolitanas que contiene la Ley General de Asentamientos Humanos no responden ni integral ni eficazmente al conjunto de problemas comunes que ellas enfrentan.

Aspectos conceptuales

En la literatura sobre el tema se utilizan distintos conceptos que representan diversas realidades sociales en el territorio. A continuación se presentan algunos conceptos básicos que tie-nen que ver con la problemática metropolitana y más general con la ordenación del territorio.


La conformación de una zona metropolitana, según Jaime Sobrino, ocurre cuando una ciudad, independientemente de su tamaño, rebasa su límite territorial y político-administra-tivo para conformar un área urbana ubicada en dos o más municipios.3

La metropolización es un proceso de expansión física que rebasa los límites municipales de la ciudad central. Los estu-dios sobre el fenómeno metropolitano se han enfocado al análi-sis de la interdependencia de la ciudad central y su periferia, la evolución intrametropolitana y las etapas de metropolitanismo que describen los desplazamientos, primero de la población y posteriormente de las actividades económicas, desde la ciudad central a la periferia.4

Al respecto, Jordi Borja recomienda hacer la distinción teórica entre la aglomeración (área metropolitana, ciudad cen-tral y periferia inmediata) y la región metropolitana (discontinua, estratégica y policéntrica) y señala que es común la utilización de diferentes términos en forma indistinta como aglomeración, conurbación, área o zona metropolitana y región urbana, aunque la aplicación es para realidades muy diferentes y en materia de políticas públicas se hace necesaria la definición de un territo-rio concreto.5

La discusión de urbanistas, politólogos y administrado-res públicos sobre los esquemas de administración y gobierno

3 Jaime Sobrino, “Zonas metropolitanas de México…”, op, cit., p. 461.4 Ibid., p. 462.5 Jordi Borja, “Informe sobre gobernabilidad de las áreas metropoli-

tanas en el mundo actual”, Jordi Borja et al., Desafío metropolitano, México, UNAM, 2004.


en Europa han dado lugar a dos escuelas: la de reformado-res y la de elección racional. La primera considera que la multiplicidad de estructuras administrativas constituye una desventaja para el desempeño de la ciudad e implica una fal-ta de coordinación entre ellas, elevación de costos y dupli-cación de funciones y servicios, por lo que se manifiestan a favor de construir estructuras de gestión metropolitanas. La escuela de elección racional insiste en una cooperación horizontal entre colectividades locales, ya que una autoridad metropolitana constituye un monopolio de los servicios ur-banos y no permite la elección racional del individuo, familia o empresas.6

En la práctica, el análisis de la gestión y coordinación en los espacios metropolitanos por lo general se lleva a cabo a tra-vés de la distinción entre las aglomeraciones que tienen algún tipo de gobierno metropolitano, las que no lo tienen pero que están coordinadas a un nivel superior, y las que no tienen nin-gún tipo de coordinación.

Por lo general se pueden distinguir dos modelos de go-biernos metropolitanos: el supramunicipal y el intermunicipal. El primero es lo que generalmente se entiende por “gobierno metropolitano”; es una instancia entre los gobiernos munici-pales y el gobierno central, regional o federal. En este mode-lo, las autoridades metropolitanas son electas directamente, el gobierno tiene recursos propios y competencias establecidas

6 Juan Carlos Zentella Gómez, “¿Cómo gobernar las zonas metropo-litanas en México? Propuestas para el corto, mediano y largo plazos”, Este País, núm. 194, México, mayo de 1997.


por ley. Es el modelo puro, por su legitimidad política directa, autonomía financiera y competencias bien definidas. Mien-tras que el modelo intermunicipal corresponde a un tipo de gobierno cuya legitimidad es indirecta, ya que reside en las autoridades miembros (municipios). Generalmente no tiene autonomía financiera, su financiamiento lo constituyen los municipios miembros o bien se da a través del presupuesto central. Las competencias las definen los propios gobiernos de cada autoridad local.7

El marco jurídico mexicano, como se analizará más ade-lante, no admite el gobierno supramunicipal, la administración y gestión de las zonas metropolitanas se identifican con el mo-delo de gobierno intermunicipal. A continuación se describe el proceso de crecimiento metropolitano y el marco jurídico que regula ese fenómeno.

7 Alfredo Rodríguez y Enrique Oviedo, Gestión urbana y gobierno de áreas metropolitanas, Serie Medio Ambiente y Desarrollo, Santiago de Chile, CEPAL, Naciones Unidas, 2001, p. 15. Otras referencias sobre el tema se pueden encontrar en Salvador Moreno, La gestión, coordinación y gobernabilidad de las metrópolis, Documento de Trabajo núm. 9, Cámara de Diputados, México, 2006; José Antonio Rosique, Ciudad de México: la megalópolis ingobernable, México, Épica, 2006; Alfonso X. Iracheta Cene-corta, “Gobernar la mega metrópoli mexicana”, Compromiso Metropolitano, año 1, núm. 1, Gobierno del Estado de México, 2006; Juan Carlos Zen-tella, “¿Cómo gobernar las zonas metropolitanas en México?, op. cit.; Pe-dro Pírez, “La gestión, coordinación y gobernabilidad de las metrópolis”, Estudios Demográficos y Urbanos, vol. 20, núm. 3, México, El Colegio de México, 2004; I.M. Barlow, Metropolitan Gobernment, Londres y Nueva York, Routledge.


El crecimiento metropolitano

En México, Luis Unikel definió la zona metropolitana como

[…] la extensión territorial que incluye a la unidad político-

administrativa que contiene la ciudad central, y las unidades

político-administrativas contiguas a ésta que tienen caracterís-

ticas urbanas, tales como sitios de trabajo o lugares de residen-

cia de trabajadores dedicados a actividades no agrícolas y que

mantienen una interrelación socioeconómica directa, constante

e intensa con la ciudad central, y viceversa.8

Una definición amplia de la zona o área metropolitana se considera a la continua movilidad e intercambio entre los lugares de residencia, trabajo y ocio en un espacio en el que comúnmente coexisten varios municipios.9

El fenómeno metropolitano en México se empezó a de-sarrollar a partir de los años cuarenta, el término zona metro-politana se utiliza la mayoría de las veces para hacer referencia a una ciudad “grande” cuyos límites rebasan los de la unidad político-administrativa que la contenía en un principio; en el caso de México, la unidad es el municipio, y las delegaciones en el caso del Distrito Federal.

8 Luis Unikel, El proceso de urbanización en México, México, El Cole-gio de México, 1976, p. 118.

9 Freddy Mariñez Navarro, “Capital social y redes de políticas. Ac-ciones públicas en la Zona Metropolitana de Monterrey, Nuevo León”, Región y Sociedad, vol. XIX, núm. 39, México, El Colegio de Sonora, ma-yo-agosto, 2007, p. 40.


Así, la conformación de la zona metropolitana comienza por una ciudad central que poco a poco va creciendo hacia los municipios periféricos que la rodean y los diferentes actores establecen una serie de relaciones de funcionalidad entre los ámbitos territoriales que la conforman.

Un ejemplo de la movilidad e interdependencia funcional lo constituye el crecimiento de la Zona Metropolitana del Va-lle de México (ZMVM) que ha dado como resultado una gran concentración urbana que se ha expandido sin control sobre asentamientos humanos periféricos en el Estado de México e Hidalgo. Es un crecimiento horizontal que provoca grandes congestiones de tránsito debido a que los lugares de residencia se encuentran alejados de los lugares de trabajo y cultura.

Los resultados más recientes de la Encuesta Origen Desti-no 2007 de la ZMVM señalan que cada día hábil se efectúan casi 22 millones de viajes, de los cuales 6.8 millones se realizan uti-lizando transporte privado, mientras que la mayor parte –14.8 millones– se realiza en transporte público. De estos viajes/día, 58.4% se realizan en el Distrito Federal y 41.3% en el Estado de México.10

En cuanto a los viajes totales por entidad, de los viajes producidos en el Distrito Federal, 83% se realiza dentro de la entidad y en 17% su destino es el Estado de México. Asimis-mo, 75.7% de los viajes producidos en el Estado de México se

10 Metrópoli 2025, “Resultados de la Encuesta Origen Destino: so-porte informativo para la ZMVM”, consultado en www.metropoli.org.mx (mayo de 2009).


realiza dentro de la misma entidad, mientras que 24.3% tiene como destino el Distrito Federal.11

Los problemas de traslado y de tránsito tienen entre sus causas las limitaciones en la planeación urbana. Así, las vi-viendas que se construyen actualmente están alejadas de los centros de trabajo y de cultura. Alrededor de las zonas metro-politanas existen ciudades dormitorios y habitantes que pasan diariamente una buena parte de su vida en diferentes medios de transporte y de muy deficiente calidad.

Independientemente de los problemas colaterales en su desarrollo, las zonas metropolitanas en la actualidad son los elementos de mayor jerarquía del sistema urbano de México, pues en ellas se genera 75% del Producto Interno Bruto (PIB) y tienen el potencial de incidir favorablemente en el desarrollo económico y social de sus respectivas regiones.12

Desde 1940 el crecimiento metropolitano en nuestro país ha sido una constante, al grado de que en el año 2005 se re-conocía la existencia de 5613 zonas metropolitanas, cuando 45 años antes apenas existían 12, como se aprecia en la gráfica 1.

En el año 2005, en el país existían 345 municipios me-tropolitanos, es decir, que formaban parte de una metrópoli,

11 Idem.12 Sedesol, Conapo e INEGI, Delimitación de las zonas metropolitanas de

México 2005, México, 2007.13 Definidas en el segundo ejercicio de delimitación metropolitana por

el Grupo de Trabajo Interinstitucional conformado por el Conapo, el INEGI y la Sedesol en el año 2007. El primer ejercicio se llevó a cabo en el año 2003 y se identificaron 55 zonas metropolitanas.


cuando en 1960 había sólo 64. Además, 29 de las 32 entidades federativas cuentan con, por lo menos, una zona metropolitana.

Así, el proceso de metropolización avanza y se diversifica. En la actualidad existe una gran variedad de zonas metropoli-tanas, algunas muy grandes, como las de la ciudad de México, Guadalajara y Monterrey, y pequeñas aglomeraciones urbanas con características metropolitanas, por lo que su gestión, ad-ministración, gobierno y normatividad exigen un tratamiento diferenciado.

El grupo de trabajo interinstitucional para delimitar las zo-nas metropolitanas reconoció la existencia de 56 zonas metro-politanas en el país y las dividió en cuatro grupos de ciudades.

Gráfica 1. Indicadores del proceso de crecimiento metropolitano 1960-2005

Fuente: Conapo, INEGI, Sedesol, Delimitación de las zonas metropolitanas de México 2005, México, 2007.

12

64

14 9 25.6

66.356

345

29

57.9 56

78.6

0

100

200

300

400

Zonasmetropolitanas

Delegaciones ymunicipios

metropolitanos

Entidadesfederativas

Población total(millones)

Porcentaje de lapoblaciónnacional

Porcentaje de lapoblación

urbana

1960 2005


El primer grupo corresponde a 45 ciudades cuyas localidades constituyen conurbaciones entre unidades de dos o más mu-nicipios. El segundo grupo comprende a Tijuana y Guaymas, ciudades que no han rebasado su límite municipal, pero que desde 2000 mantienen un alto grado de integración funcional con municipios vecinos, predominantemente urbanos, como Playas de Rosarito y Empalme, respectivamente. En el ter-cer grupo se encuentran Juárez y León, ambas ciudades con más de un millón de habitantes ubicadas dentro de un solo municipio. Finalmente, el cuarto grupo incluye siete ciuda-des definidas en términos de su importancia para la política urbana: Mexicali, Reynosa-Río Bravo, Matamoros y Nuevo Laredo, como metrópolis transfronterizas, y Chihuahua, Tula y Cancún, reconocidas como aglomeraciones urbanas en el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 2001-2006.14

La importancia de las zonas metropolitanas radica en su potencial para incidir en el desarrollo económico y social de sus respectivas regiones y representar un territorio estratégico de desarrollo para las demás regiones del país.

Algunos autores consideran que el proceso de metropo-lización que vive el país no se ha acompañado de un marco normativo apropiado que permita el diseño y la aplicación de instrumentos de planeación metropolitana eficaces.15

A continuación se describen brevemente los principales or-denamientos que tienen relación con el fenómeno metropolitano.

14 Sedesol, Conapo e INEGI, Delimitación…, op. cit., p. 25.15 Ibid., p. 10.


El marco jurídico mexicano sobre lo metropolitano

En el presente apartado se describe la legislación que intervie-ne en la regulación del fenómeno metropolitano y cómo ésta se inscribe en las relaciones intergubernamentales de nuestro sistema federal.

A pesar de la reconocida importancia del crecimiento metropolitano, para el marco jurídico del país no existe un reconocimiento explícito de las metrópolis. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el apartado I del artículo 115 establece que

[…] cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de

elección popular directa, integrado por un Presidente Muni-

cipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine.

La competencia que esta Constitución otorga al gobierno mu-

nicipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y

no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno

del Estado.

En el apartado III del mismo artículo se establecen las funciones y los servicios públicos que son responsabilidad de los municipios: agua potable, drenaje, alcantarillado, trata-miento y disposición de sus aguas residuales; alumbrado pú-blico; limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; mercados y centrales de abasto; panteones; rastro; calles, parques y jardines y su equipamiento; y seguri-dad pública.


En síntesis, el artículo 115 constitucional reconoce al mu-nicipio las más amplias atribuciones en el ejercicio y prestación de diferentes servicios públicos aunque observando siempre lo dispuesto en las leyes estatales o federales y faculta a los mu-nicipios en diferentes materias asociadas al desarrollo urbano y regional, lo que lo convierte en un actor fundamental en el ordenamiento de los asentamientos humanos.

En el artículo 122 constitucional, en las disposiciones so-bre el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, se establece que para la eficaz coordinación de las distintas jurisdicciones locales y municipales entre sí, y de éstas con la federación y el Distrito Federal en la planeación y ejecución de acciones en las zonas conurbadas limítrofes con el Distrito Federal –en ma-teria de asentamientos humanos, protección al ambiente, pre-servación y restauración del equilibrio ecológico; transporte, agua potable y drenaje, recolección, tratamiento y disposición de desechos sólidos y seguridad pública–, sus respectivos go-biernos podrán suscribir convenios para la creación de comi-siones metropolitanas en las que concurran y participen con apego a sus leyes.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-canos reconoce la coordinación en las conurbaciones sólo del Distrito Federal, aunque únicamente en ciertas materias, pero no existe un reconocimiento explícito de lo metropolitano.

Al respecto, la Ley General de Asentamientos Humanos, en su Capítulo Cuarto, establece los lineamientos en el caso de las conurbaciones del país. En primer lugar define que la conurbación se presenta cuando dos o más centros de pobla-ción situados en territorios municipales de dos o más entida-


des federativas forman o tienden a formar una continuidad física y demográfica. En ese caso la federación, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el fenómeno de conurbación de referencia.

El marco jurídico mexicano reconoce la existencia de co-nurbaciones, que no son equivalentes a las zonas metropolita-nas, pero éstas no han sido reconocidas en el marco jurídico mexicano. Al respecto, Felipe de Jesús Gutiérrez considera que las formas de gobierno y coordinación metropolitana en nuestro país se han supeditado a un esfuerzo por impulsar el federalismo mediante el fortalecimiento de la autonomía de estados y municipios, y poco se ha avanzado en la instrumen-tación de mecanismos para mejorar la administración y gober-nabilidad de las metrópolis.16

La fragmentación territorial y la concurrencia de varios niveles de gobierno dificultan la gestión de las metrópolis, en particular en lo que se refiere a la planeación y regulación del crecimiento, la provisión de servicios públicos y la preserva-ción del medio ambiente.

La administración y gestión de las metrópolis le corres-ponde en el marco jurídico mexicano al nivel municipal de gobierno que lo convierte en el actor fundamental en el orde-namiento de los asentamientos humanos.

16 Felipe de Jesús González, “Gestión metropolitana en México. Diag-nóstico y perspectivas”, Foro Realidad y Perspectivas de la Coordinación Metropolitana, México, Comisión de Desarrollo Metropolitano, Cámara de Diputados, 18 de abril de 2007.


Al respecto, Enrique Cabrero considera que ese nivel de gobierno se ha caracterizado por su dependencia del nivel fe-deral y estatal, por su debilidad institucional en la función de gobierno, y por su carencia de capacidades tanto en lo admi-nistrativo como en lo técnico. Esa forma de funcionamiento, agrega Cabrero, es fruto de un régimen diseñado para centra-lizar el poder de decisión, concentrar los recursos económicos y funcionar verticalmente como un gran aparato de direc-ción y control.17

Así, los gobiernos locales cuentan con los recursos que asignan a su demarcación política y a su población. Sin em-bargo, algunos alcaldes al tomar decisiones no tienen en con-sideración que territorialmente los problemas ambientales, económicos, políticos y sociales no respetan escalas ni fronteras político-administrativas. Por tanto, la implementación y ges-tión de las políticas sociales en una demarcación jurisdiccional dentro de un espacio metropolitano se vuelven inestables, ya que dependen no sólo de su población, sino de la actuación de los gobiernos y población vecinos.18

En el siguiente apartado se describen algunos mecanismos que podrían facilitar la coordinación y gestión de las metrópo-lis: el asociacionismo municipal y los fondos metropolitanos.

17 Enrique Cabrero Mendoza, “Capacidades innovadoras de munici-pios mexicanos”, Revista Mexicana de Sociología, vol. 58, núm. 3, México, UNAM, julio-septiembre de 1996, p. 73.

18 Boris Graizbord, “Condicionantes espaciales a la aplicación efec-tiva de las políticas sociales: delegaciones y municipios metropolitanos”, en Juan Antonio Flores Vera (comp.), Estado, metrópoli y políticas sociales, México, Plaza y Valdés, 2007, p. 88.


Proyectos y experiencias de gestión y desarrollo metropolitano

En términos generales, la legislación no reconoce la existencia del fenómeno metropolitano, sino sólo algunas figuras como las conurbaciones y la coordinación para la gestión de algunos servicios en la conurbación del Distrito Federal; a pesar de ello, la realidad metropolitana sigue su desarrollo y con sus limitaciones la legislación actual ha permitido la existencia de algunas figuras que han tenido algún impacto en determinadas zonas metropolitanas del país como son el asociacionismo mu-nicipal, el fondo metropolitano y formas de coordinación en algunas zonas metropolitanas del país como la ciudad México, Guadalajara y Monterrey.19

El asociacionismo municipal

Una figura que se crea en el marco normativo es la intermu-nicipalidad, que es la unión voluntaria de los municipios co-lindantes para resolver problemas comunes con base en un

19 Al respecto, José Luis Lezama (Medio ambiente, sociedad y gobier-no: la cuestión institucional, México, El Colegio de México, 2006) estudia la contaminación del aire en la metrópoli y las dificultades que enfrenta la gestión ambiental en aquellos territorios donde coinciden distintas je-rarquías de gobierno y varias unidades político-administrativas. Esteban Wario (“Guadalajara: medio siglo de gestión metropolitana”, en Jordi Bor-ja et al., Desafío metropoliltano, México, UNAM, 2004) analiza la dinámica de la gestión urbana y metropolitana de Guadalajara y describe el funcio-namiento del Consejo Metropolitano.


acuerdo formal entre los ayuntamientos (acuerdos de Cabil-do). Al respecto, la fracción III del artículo 115 constitucional establece que los municipios, previo acuerdo entre sus ayun-tamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. Además señala que tratándo-se de la asociación de municipios de dos o más estados, debe-rán contar con la aprobación de las legislaturas de los estados respectivos.20

La intermunicipalidad, según Leticia Santín del Río, constituye uno de los medios más adecuados ante la necesidad de racionalizar los recursos, las acciones administrativas y la gestión de servicios.21 Sin embargo, el tema de las intermuni-cipalidades ha sido poco tratado en México.

La intermunicipalidad se ha promovido a través de dife-rentes mecanismos, aunque los resultados son aún muy limi-tados. El gobierno federal desarrolla el programa Hábitat, a través del cual se incentiva la creación de intermunicipalida-des con el fin de recibir recursos para atender a la población en situación de pobreza que habita en las ciudades y zonas

20 Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, Constitución Política de Los Estados Unidos Mexicanos, consultada en www.diputados.gob.mx (mayo de 2007).

21 Leticia Santín del Río, “Las intermunicipalidades: práctica de co-operación entre municipios para el fortalecimiento institucional, el desarro-llo social y un ordenamiento racional del territorio”, en Perfil y perspectivas de los municipios mexicanos para la construcción de una política social de Esta-do, México, Secretaría de Desarrollo Social, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, 2002, p. 147.


metropolitanas mediante la aplicación conjunta de programas sociales y de desarrollo urbano.

El Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (Inafed) del gobierno federal ofrece servicios de asesoría para el diseño de mecanismos para la integración de asociaciones intermunicipales.22

Yaneth Ayup González considera que son necesarios tres puntos esenciales para que existan intermunicipalidades en México: en primer lugar, proyectos en común; en segundo, una voluntad política compartida puesto que los municipios miembros pueden ser dirigidos por partidos muy diferentes pero el más importante es el proyecto o la voluntad de un de-sarrollo común; por último, la formalización de la cooperación adoptada conjuntamente.23

Al parecer el problema principal para promover el aso-ciacionismo municipal ha sido la falta de voluntad, así lo manifiestan los diputados Carlos René Sánchez y Francisco Plascencia, quienes afirman que el carácter voluntario y no obligatorio de la asociación explica en parte el hecho de que pocos gobiernos municipales han aprovechado esta atribución como instrumentos de gestión en asuntos de carácter metro-

22 Ady P. Carrera Hernández, “La intermunicipalización en México: una estrategia para el desarrollo de relaciones intergubernamentales más equilibradas”, X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administración Pública, Santiago, Chile, octubre, 2005.

23 Yaneth Ayup González, “Imagen intermunicipal. Planeación inter-municipal y un cambio en la comunidad”, en María Cecilia Montemayor Marín et al., Políticas y gestión pública para el estudio municipal: experiencias exitosas, el sector público, edición electrónica gratuita. Consultado en www.eumed.net (mayo de 2009).


politano. Además consideran que es muy limitada esta práctica en la actualidad, ya que sólo alrededor de 20% de los muni-cipios en el país cuenta con acuerdos de asociación, y sólo 43 corresponden a zonas urbanas.24

A pesar de que son pocas las experiencias de asociacionis-mo municipal los estudios al respecto indican que han sido exitosas. María Eugenia González señala como las principales ventajas de la asociación de municipios la disminución de los costos en la prestación de los servicios, la mejora en la planea-ción y administración del territorio, la realización de acciones que el municipio no podría llevar a cabo por sí solo; además, facilita emprender acciones de carácter regional y aprovechar el potencial de cada territorio para generar polos de inversión, propiciar la homogeneización del marco legal de los munici-pios y favorecer la transparencia y la rendición de cuentas.25

Fondo Metropolitano

Una de las demandas sociales sobre zonas metropolitanas ha sido la necesidad de recursos para aplicarlos en obras para las zonas metropolitanas. En el año 2005, producto de la coordi-nación y negociación de varios sectores, se logró que la Cámara

24 Carlos René Sánchez Gil y Francisco Javier Plascencia Alonso, Ga-ceta Parlamentaria, núm. 2388-I, México, Cámara de Diputados, jueves 22 de noviembre de 2007.

25 María Eugenia González Alcocer y Eunice Karimy Lerín de León, La asociación de municipios: un desafío a los esquemas de relación interguberna-mental, México, Secretaría de Desarrollo Social, 2005.


de Diputados aprobara un presupuesto para el año 2006 de mil millones de pesos para la creación del Fondo Metropolita-no para la Zona Metropolitana del Valle de México.

A partir de entonces, cada año el Fondo Metropolitano se ha incrementado de forma importante. En el año 2007 la Cámara de Diputados destinó tres mil millones de pesos. En el Presupuesto de Egresos para el año 2008 se destina-ron 5,550 millones de pesos al Fondo Metropolitano y se benefició a siete zonas metropolitanas. En el Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal 2009 se asignaron 5,985 mi-llones al fondo pero ahora se distribuyeron entre 16 zonas metropolitanas del país.

El artículo 42 del Decreto del Presupuesto de Egresos del año 2009 establece que los recursos del Fondo Metropolitano se destinarán prioritariamente a estudios, planes, evaluaciones, programas, proyectos, acciones y obras de infraestructura, y deberán orientarse a promover la planeación del desarrollo re-gional, urbano y del ordenamiento del territorio para impulsar la competitividad económica, la sustentabilidad y las capacida-des productivas de las zonas metropolitanas.26

En el mismo artículo se establece que para coadyuvar en la asignación, aplicación, seguimiento, evaluación, rendición de cuentas y transparencia de los recursos del Fondo Metropoli-tano, cada zona metropolitana deberá contar con un Consejo

26 Diario Oficial de la Federación, “Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009”, México, consultado en www.dof.gob.mx (abril de 2009).


Cuadro 1. Total de montos asignados en el Fondo Metropolitano por Zona Metropolitana, 2006-2009

(millones de pesos)

Zonas metropolitanas 2006 2007 2008 2009

Fondo Metropolitano (total) 1,000 3,000 5,500 5,985

Del valle de México (Distrito Fede- ral, Hidalgo y Edo. de México)

1,000 3,550 3,300

De la ciudad de Guadalajara 1,100 1,100

De la ciudad de Monterrey 100 425

De la ciudad de León 300 300

De la ciudad de Puebla 150 150

De la ciudad de Querétaro 100 100

De La Laguna 250 250

De la ciudad de Acapulco 40

De la ciudad de Aguascalientes 40

De la ciudad de Cancún 40

De la ciudad de Mérida 40

De la ciudad de Oaxca 40

De la ciudad de Tijuana 40

De la ciudad de Tuxtla Gutiérrez 40

De la ciudad de Veracruz 40

De la ciudad de Villahermosa 40

Fuente: Diario Oficial de la Federación, Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2006, 2007, 2008 y 2009, Méxi-co, consultado en www.dof.gob.mx (abril de 2009).


para el Desarrollo Metropolitano y un fideicomiso de admi-nistración e inversión.27

La obtención de los recursos está condicionada a la crea-ción del Consejo y su respectivo fideicomiso; se establece una fecha límite para integrarlos en cada una de las zonas metropo-litanas beneficiadas y las reglas de operación de los programas se rigen conforme a las reglas de operación establecidas en el artículo 77 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabili-dad Hacendaria.

El Fideicomiso para el Fondo Metropolitano de la ZMVM reporta que se han desarrollado diversas obras de infraestruc-tura vial y comunicaciones como la construcción del Distribui-dor Vial Zaragoza-Los Reyes, el Estudio de Origen y Destino de la Zona Metropolitana del Valle de México, Mantenimien-to del Puente Vehicular Monte Líbano, Estudio para resolver la Vialidad de las Zonas Poniente y Norte del Distrito Fede-ral, la elaboración del estudio que permita determinar la red de corredores metropolitanos (Norte: Indios Verdes, Oriente: Pantitlán, La Paz, Ixtapaluca o Chalco).28

Entre las obras de infraestructura hidráulica financiadas por el fondo destacan: la construcción del Colector Marginal Sur de la Presa Guadalupe, el Programa de Uso Eficiente del Agua (catastros técnicos, sectorización, pitometría, detección y corrección de fugas, macro y micromedición), construcción de túneles profundos para el desalojo de las aguas residuales y

27 Idem.28 Fideicomiso para el Fondo Metropolitano, Gobierno del Distrito

Federal y Gobierno del Estado de México, consultado en www.edomexico.gob.mx (mayo de 2007).


pluviales, desazolves de presas, y mantenimiento de la infraes-tructura del drenaje profundo, entre las más importantes.

Una de las limitaciones del Fondo señaladas por el dipu-tado Obdulio Ávila Mayo, presidente de la Comisión de De-sarrollo Metropolitano de la Cámara de Diputados, es que no hay lineamientos o reglas que determinen a qué obras se les asignan los recursos, porque son los propios gobernantes los que asumen, a su criterio, la decisión de realizar obra en bene-ficio de determinados municipios o delegaciones.29

Algunos autores consideran que crear un fondo sólo para algunas metrópolis es de entrada injusto, por lo que reco-miendan pensar en fondos que atiendan proporcionalmente a todas las metrópolis del país. Al respecto, Jaime Arceo con-sidera que la aplicación del Fondo Metropolitano no obede-ce a objetivos concretos que tengan que ver con el desarrollo económico y la generación de empleos en la zona metropoli-tana, pues incluso dificulta la conciliación entre las entidades participantes, y por ello propone que la operación del Fondo debería de permitir que cualquier ciudadano, empresario o miembro de una asociación de desarrollo local que tenga un proyecto susceptible de ser financiado pueda poder aplicar para obtener financiamiento.30

29 Metrópoli 2025, Archivo de noticias, 21 de enero de 2008, México, consultado en www.metropoli.org.mx (mayo de 2009).

30 Jaime Arceo, participación en el foro Realidad y Perspectivas de la Coordinación Metropolitana, México, Comisión de Desarrollo Metropo-litano, Cámara de Diputados, 25 de abril de 2007.


Las propuestas legislativas en materia de desarrollo metropolitano

En la Legislatura LIX fueron turnadas a la Comisión de De-sarrollo Metropolitano tres iniciativas: la primera establece las bases y funcionamiento del Fondo Metropolitano; la segun-da establece la obligatoriedad del ordenamiento territorial, la planeación y ordenación de áreas y zonas metropolitanas, así como el desarrollo regional; la tercera pretendía crear un Ins-tituto Nacional de Planeación Metropolitana.

La primera fue presentada por la diputada Clara Mari-na Brugada Molina del grupo parlamentario del PRD el 4 de noviembre de 2003; es un proyecto de decreto por el que se adicionan diversas disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal para crear el Fondo de Aportaciones para el Desarrollo Metropolitano.31

El fondo que se propone se divide en dos: uno orientado a financiar obras y acciones en las ciudades medias o poblacio-nes urbanas con más de 100 mil habitantes, y otro para apoyar la realización de obras en las zonas metropolitanas con más de un millón de habitantes. Para la distribución de los recursos de ambos fondos, se proponen dos criterios básicos: la equidad y la proporcionalidad en proporción directa a su peso poblacional.

Asimismo, la iniciativa refiere con claridad que los re-cursos de ese fondo se destinarán exclusivamente a financiar acciones y obras de carácter metropolitano vinculadas a la pla-

31 Gaceta Parlamentaria, año VI, núm. 1366, México, Cámara de Di-putados, martes 4 de noviembre de 2003.


neación y ordenación del territorio, infraestructura hidráuli-ca, vialidades, transporte, seguridad pública y protección del ambiente.

Para la aprobación del financiamiento de obras o acciones, se proponen como criterios básicos la integración y el funcio-namiento de las instancias de coordinación metropolitana que establece el Capítulo IV de la Ley General de Asentamientos Humanos, a fin de estimular el funcionamiento efectivo de es-tos instrumentos de concertación para la gestión de los asuntos de las ciudades.

En la iniciativa también se establece la aportación financie-ra de los estados y municipios para las obras aprobadas para las conurbaciones. Además se establecen las reglas de operación de los fondos, así como los criterios para obtenerlos.

La segunda iniciativa fue presentada por la diputada María Guadalupe Morales Rubio del grupo parlamentario del PRD el 29 de abril de 2004. La iniciativa pretende reformar, adicionar y derogar algunas disposiciones de la Ley General de Asenta-mientos Humanos para planificar y regular el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos en equilibrio con el medio ambiente natural.32

Además incorpora conceptos que no se tenían contempla-dos en la ley, como área metropolitana, región metropolitana, re-gión homogénea y circunscripción geopolítica.

La iniciativa considera de utilidad pública la ejecución de planes o programas de desarrollo urbano, de áreas y regiones

32 Gaceta Parlamentaria, núm. 1486-III, México, Cámara de Diputa-dos, jueves 29 de abril de 2004.


metropolitanas, de desarrollo municipal, regional y de orde-namiento ecológico. Establece además que a la federación le corresponde el diseño y elaboración de la política nacional en materia de ocupación y aprovechamiento sustentable del terri-torio y definir las estrategias de coordinación entre los diferen-tes niveles de gobierno.

Además, establece que la planeación y regulación del or-denamiento territorial de los asentamientos humanos, del desarrollo urbano de los centros de población, de las áreas y regiones metropolitanas, del desarrollo municipal, regional y del ordenamiento ecológico, forman parte del sistema nacional de planeación y hace obligatoria la planeación y ordenación de áreas y regiones metropolitanas.

La tercera iniciativa fue presentada por el diputado Jorge Luis Hinojosa Moreno, del grupo parlamentario del PAN; en ella se proponía la creación del Instituto Nacional de Planea-ción Metropolitana. El instituto tendría como objetivo prin-cipal diseñar los instrumentos operacionales para lograr el cre-cimiento armónico de las conurbaciones.33

El instituto que se propone estaría dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio y tendría por objeto el diseño de los instrumentos operacionales de contenido técnico, adminis-trativo, financiero y de gestión.

El organismo contaría con la participación de los diferen-tes niveles de gobierno, del sector privado y social, así como

33 Gaceta Parlamentaria, núm. 1951-I, México, Cámara de Diputados, martes 21 de febrero de 2006.


del sector académico, y se planteaba que fuera apolítico y capaz de unificar criterios.

Entre las principales competencias del Instituto Nacional de Planeación Metropolitana se destacan: la realización de estudios de planeación, supervisión y control de las obras para mejorar la infraestructura urbana de las zonas metropolita-nas; diseñar criterios de gestión técnica y administrativa para el desarrollo de proyectos estructurales para las conurbacio-nes; la realización de observaciones y recomendaciones a las políticas públicas y la promoción de convenios de colabora-ción entre municipios y/o estados para detonar el desarrollo urbano regional.

Al final de la Legislatura LIX, el diputado Fernando Fernández García, entonces presidente de la Comisión de Desarrollo Metropolitano, del grupo parlamentario del PRI, presentó una iniciativa con proyecto de Ley General de Asen-tamientos Humanos y fue turnada para dictamen a la Comi-sión de Desarrollo Social.

La nueva Ley General de Asentamientos Humanos te-nía los siguientes objetivos principales: establecer la concu-rrencia de la federación, de las entidades federativas y de los municipios para el ordenamiento y regulación de los asenta-mientos humanos en el territorio nacional; fijar las normas básicas para planear y regular el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos; y la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población y de centros urbanos, así como de la declaración, conservación y mejoramiento de zonas conurbadas, metropolitanas y regio-nes; definir los principios para determinar las provisiones,


reservas, usos y destinos de áreas y predios que regulen la propiedad en los centros de población, centros urbanos, zonas conurbadas, metropolitanas y regiones; y determinar las bases para la participación social en materia de ordenamiento de los asentamientos humanos.

La iniciativa ofrece las siguientes ventajas en relación con el marco jurídico vigente: actualiza el marco conceptual y de categorías territoriales; impulsa el ordenamiento de los asenta-mientos humanos de las comunidades indígenas y rurales y en particular de los centros urbanos que se asientan en ciudades y zonas metropolitanas; y promueve avances en la materia en las legislaturas de los estados.

Durante la LX Legislatura, hasta el mes de agosto de 2008 habían sido turnadas a la Comisión de Desarrollo Metropo-litano cinco iniciativas para su análisis y dictamen, pero sólo dos de ellas abordan la cuestión metropolitana y son las que a continuación se describen.

Una fue presentada el 19 de septiembre de 2006 por el di-putado Luis Gustavo Parra Noriega del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional; la iniciativa tiene como objetivo reformar los artículos 115, 116 y 122 de la Constitución Polí-tica de los Estados Unidos Mexicanos para crear figuras aso-ciativas de carácter metropolitano que permitan a las ciudades el diseño de planes de desarrollo conjuntos que a su vez sean espacios de diálogo permanente entre los sectores público, so-cial y privado para establecer políticas comunes en diversas materias como seguridad pública, medio ambiente, transporte e infraestructura, particularmente en la zona metropolitana del Valle de México, pero con un alcance y visión para su planea-


ción y desarrollo respecto de los demás fenómenos metropoli-tanos en el país.34

La iniciativa del diputado Parra Noriega hace obligatoria la coordinación metropolitana que se llevará a cabo a través de la creación de entidades metropolitanas que serán constituidas por acuerdo de los participantes y sustituirán a las actuales co-misiones.

La segunda iniciativa fue presentada el 22 de noviembre de 2007 por los diputados Carlos René Sánchez Gil y Francis-co Javier Plascencia Alonso del grupo parlamentario del PAN y tiene como objetivo facultar al Congreso de la Unión para declarar zonas metropolitanas en el país mediante iniciativa y previa consulta al Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, al Consejo Nacional de Población y a la Secre-taría de Desarrollo Social.35

Se busca establecer que los municipios inmersos en zo-nas metropolitanas así declaradas por el Congreso deberán constituir un organismo intermunicipal permanente que tenga la participación y representación proporcional de los ayunta-mientos integrantes y cuente con las facultades y las atribu-ciones legales inherentes para el cumplimiento de sus fines y objetivos. Deberá crearse un fondo común metropolitano inte-grado con la aportación porcentual de recursos de los respec-tivos presupuestos de los municipios involucrados, del estado y de la federación, a fin de aplicarlos en obras y acciones de

34 Gaceta Parlamentaria, año IX, núm. 2095, México, Cámara de Di-putados, martes 19 de septiembre de 2006.

35 Gaceta Parlamentaria, núm. 2388-I, México, Cámara de Diputados, jueves 22 de noviembre de 2007.


carácter metropolitano requeridas, garantizando su viabilidad y ejecución.

El miércoles 21 de enero de 2009 fue presentada una ini-ciativa que reforma y adiciona los artículos 26, 115 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a car-go del diputado Augusto Bracho González, del grupo parla-mentario del PAN, y suscrita por los integrantes de la Comisión de Desarrollo Metropolitano.

Entre las modificaciones más importantes que incorpora la iniciativa está la facultad que confiere a los estados para de-clarar en el ámbito de su competencia las zonas metropolitanas estatales, y establece la coordinación, planeación y regulación con los municipios en el desarrollo de las metrópolis.

La iniciativa delimita tres tipos de zonas metropolitanas: estatales, interestatales y transfronterizas, y establece que la federación, las entidades federativas y los municipios estable-cerán los órganos encargados de la planeación, coordinación y ejecución de acciones en la zona metropolitana respectiva y preverán el financiamiento para la ejecución de los planes y proyectos de desarrollo metropolitano.36

La iniciativa ofrece un tratamiento especial para la Zona Metropolitana del Valle de México, al modificar el artículo 122 constitucional, fracción G, y establecer que el Distrito Fe-deral, los estados y la federación delimitarán y declararán la zona metropolitana respectiva y regularán de forma conjunta el desarrollo de dicha zona de conformidad con la ley en ma-

36 Gaceta Parlamentaria, núm. 2388-I, México, Cámara de Diputados, jueves 22 de noviembre de 2007.


teria de asentamientos humanos, protección al ambiente, pre-servación y restauración del equilibrio ecológico; transporte, agua potable y drenaje; recolección, tratamiento y disposición de desechos sólidos y seguridad pública.

La iniciativa pretende actualizar la legislación vigente sin afectar la soberanía de los estados y la autonomía de los muni-cipios ni crear nuevos órdenes de gobierno, pero establece las bases para la participación del sector social y privado en la ela-boración de planes y de proyectos de desarrollo metropolitano.

El debate actual sobre la agenda metropolitana

En México el tema metropolitano es reciente y poco a poco se ha insertado como uno de los más importantes en la agenda pública. Entre los temas que han generado más discusión se encuentran: la revisión del marco jurídico sobre lo metropoli-tano, la delimitación de lo que es estrictamente metropolitano y su diferenciación con lo que es materia local, estatal o federal, y cómo se puede incorporar la participación ciudadana en la discusión y solución de los asuntos metropolitanos.

En la actualidad el debate sobre la organización y gestión de las zonas metropolitanas se centra en la adecuación de las estructuras de gobierno y administración. En particular, el debate sobre el desarrollo nacional metropolitano se ha desa-rrollado en torno a dos aspectos: por un lado, las opiniones que consideran que para lograr el mejor desarrollo, la mejor gobernanza y gobernabilidad, y el crecimiento planificado es


necesario hacer reformas a la Constitución para establecer un nuevo nivel de gobierno metropolitano; por otro, un enfoque opuesto considera que no es necesario modificar la Constitu-ción para lograr el desarrollo equilibrado y la gobernabilidad de las metrópolis: simplemente es necesario algunos ajustes a la legislación actual y voluntad política.

Al respecto, José Luis Cuéllar considera que la cuestión metropolitana más que un problema legal o de inadecuación del marco jurídico, lo que enfrenta es una gestión pública desestructurada, donde los tres ámbitos de gobierno han sido incapaces de construir instrumentos efectivos de co-ordinación para enfrentar los problemas urbanos y no han aprovechado las facultades que les otorga la Constitución y las demás leyes. Aunque plantea la necesidad de actualizar y armonizar la Ley General de Asentamientos Humanos para incorporar la noción de zona metropolitana y se manifiesta a favor de definir las formas de gestión, coordinación o asocia-ción en el ámbito local para que éstas se adapten a la realidad política de cada entidad.37

Sobre la posibilidad de contar con gobiernos metropoli-tanos, Juan Ignacio Barragán Villarreal considera que éstos enfrentarían dificultades de carácter jurídico y político. Los aspectos jurídicos se relacionan con el hecho de que los gobier-nos metropolitanos serían un golpe muy fuerte a la federación y a los estados, ya que las zonas metropolitanas en términos

37 José Luis Cuéllar, participación en el foro Realidad y Perspectivas de la Coordinación Metropolitana, México, Comisión de Desarrollo Me-tropolitano, Cámara de Diputados, 18 de abril de 2007.


económicos muchas veces son más importantes que el propio estado. Por lo que los avances en ese sentido deberían pasar simplemente por hacer ajustes en materia de coordinación. Además, los estados deben administrar sus zonas metropolita-nas. Asimismo, recomienda considerar que no todas las zonas metropolitanas son iguales.38

Villarreal considera que las leyes actuales permiten manio-brar y que la voluntad es lo más importante. El problema es que no siempre hay voluntad, por ejemplo, cuando se quiere poner or-den al transporte público. Por tanto, recomienda que los interlo-cutores municipales se sienten a la mesa de manera obligatoria.39

En el mismo sentido, Alfonso Navarrete Prida opina que desde la perspectiva del ciudadano lo importante es que los problemas se solucionen. Pero la realidad es más compleja. Los gobiernos intermedios implican diferencias políticas entre los municipios. Lo más sencillo es homologar las conductas que son las mismas para todos, por ejemplo, un reglamento de tránsito metropolitano. Navarrete Prida considera que lo más importante es lograr soluciones parciales, como los convenios de cooperación forzosa, y afirma que crear nuevos organismos vuelve más ineficaz las soluciones.40

38 Juan Ignacio Barragán Villarreal, participación en el Encuentro Nacional Metropolitano 2009, Encuentro Nacional Metropolitano 2009, Guadalajara, Jalisco, Senado de la República-Universidad de Guadalajara, 21 de enero de 2009.

39 Idem.40 Alfonso Navarrete Prida, secretario de Desarrollo Metropolitano

del Estado de México, Guadalajara, Jalisco, Senado de la República-Uni-versidad de Guadalajara, 21 de enero de 2009.


En términos generales, Navarrete Prida propone reflexio-nar sobre qué funciones deberían ser tomadas por otros órde-nes de gobierno que no impliquen parálisis.41

En el mismo sentido, Boris Greizbord enfatiza la fragmen-tación y la diferenciación espacial en las zonas metropolitanas, por lo que para enfrentarlas propone pensar en una efectiva política social concertada en unidades político-administrativas. Plantea que más que cambios jurídicos y más que la creación de un gobierno metropolitano con un Ejecutivo y una estruc-tura parlamentaria, se requiere enfrentar las siguientes condi-cionantes: espaciales en la prestación de los servicios públicos; fragmentación jurisdiccional; y las externalidades por localiza-ción y vecindad.42

En contraste, Jaime Arceo plantea la necesidad de cons-truir nuevas instituciones porque las dinámicas urbanas han rebasado el esquema clásico de federación, estados y munici-pios; además, no existe una correlación entre la relación social económica, cultural y territorial generada por las ciudades me-tropolitanas y las estructura territoriales que el derecho admi-nistrativo tiene establecidas. Por ello, propone la planeación de nuevos esquemas de gestión de servicios que consideren las zonas metropolitanas como un conjunto de sistemas cuyos elementos están relacionados en sí.43

41 Idem.42 Boris Graizbord, op. cit., p. 87.43 Jaime Arceo, participación en el foro Realidad y Perspectivas de la

Coordinación Metropolitana, México, Comisión de Desarrollo Metropo-litano, Cámara de Diputados, 25 de abril de 2007.


Luiz Cesar de Queiroz plantea que la cuestión de la go-bernabilidad metropolitana y su relación con el proceso de globalización y reestructuración productiva debe ser formu-lada considerando la fragmentación del poder y la fluctuación de actores económicos y políticos, en razón de los vínculos de pertenencia transitorios a sectores y políticas diferentes, gene-rando un escenario institucional poco incentivador a la acción cooperativa. Así, Luiz Cesar de Queiroz plantea que el debate metropolitano se relaciona con un nuevo federalismo capaz de articular a los actores del Estado, del mercado y la sociedad en torno a acciones de cooperación para la gobernanza y goberna-bilidad metropolitana.44

José Luis Lezama destaca la importancia de desarrollar sistemas de relaciones intergubernamentales encaminados a asignar funciones públicas para la prestación de servicios me-tropolitanos compatibles con las formas de gestión de los go-biernos locales.45

Comentarios finales

La tendencia mundial generalizada es la urbanización y for-ma parte del proceso de globalización económica y las nue-

44 Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro, “Metropolización de la cuestión so-cial y los desafíos de la gobernancia urbana: reflexiones a partir de Brasil”, en Juan Antonio Flores Vera (comp.), Estado, metrópoli y políticas sociales, México, Plaza y Valdés, 2007, p. 113.

45 José Luis Lezama, Medio ambiente, sociedad y gobierno: la cuestión institucional, México, El Colegio de México, 2006, p. 13.


vas tecnologías de la información. El crecimiento urbano no es homogéneo. En algunos lugares crea integración pero en otros no. Tal es el caso de los países en desarrollo, donde las mayorías urbanas no son ciudadanas, ya que están margina-das y sobreviviendo en la informalidad, localizadas en áreas mal equipadas. Es por ello que algunos autores hablan de “crisis de la ciudad”.

En la actualidad, los enfoques sobre el crecimiento urbano hacen énfasis en la nueva forma territorial, caracterizada por la gran dispersión y la incorporación de pequeños subcentros urbanos. Los especialistas coinciden en afirmar que se ha evo-lucionado de una ciudad monocéntrica a una policéntrica. En esa transición las zonas metropolitanas en la actualidad desem-peñan un papel importante y plantean un gran desafío porque son ciudades conformadas por ciudades; ello implica que lo que sucede en una tiene repercusiones en las otras. Además, no se puede separar la ciudad metropolitana de su región de influencia.

Las zonas o áreas metropolitanas son las unidades territo-riales donde se concentran las principales actividades económi-cas, políticas, sociales y culturales, y su grado de complejidad aumenta con los procesos de desarrollo económico. Además, las tendencias a futuro apuntan hacia su consolidación en to-dos los países. Por ello, son espacios territoriales de conviven-cia más importantes y que requieren de formas innovadoras de gestión o gobierno, porque los problemas metropolitanos adquieren dimensiones especiales.

Al analizar los aspectos metropolitanos es menester tener presente que aunque comparten problemas comunes, no todas


las zonas metropolitanas son iguales, y por tanto, no admiten un tratamiento uniforme.46

Las modernas zonas metropolitanas son supramunicipa-les, van más allá de las regiones administrativas y, a veces, de las fronteras nacionales. Por tanto, la gestión del territorio de-pende de una gama de administraciones públicas y de la rea-lización y gestión de grandes proyectos y equipamientos, de la coordinación entre diferentes niveles de gobierno y de la con-certación público-privada para la ejecución y gestión de obras y servicios urbanos.

En el debate sobre la posibilidad de establecer gobiernos de carácter metropolitano o estructuras de gestión intermedias entre los municipios, los estados y la federación, predominan las opiniones que consideran que con simples modificaciones y actualizaciones al marco jurídico existente se podría propi-ciar la adecuada gobernabilidad, coordinación y gestión me-tropolitana.

En términos generales, Jordi Borja plantea que el reparto de competencias entre los distintos entes que confluyen en las zonas metropolitanas es una cuestión compleja que depende tanto del tipo de organización metropolitana adoptada, como de la estructura general del estado, las relaciones entre niveles administrativos y el grado de autonomía de las autoridades lo-cales o municipales.47

En cuanto a la posibilidad de asociación de los municipios para la gestión coordinada de proyectos, Juan Carlos Zentella

46 Jordi Borja, “Informe sobre gobernabilidad…”, op. cit., p. 284.47 Ibid., p. 287.


afirma que el sistema político federal y el sistema de relaciones intergubernamental tradicionalmente vertical no estimula la cooperación y el asociacionismo intermunicipal para la gestión metropolitana.48

Los fondos metropolitanos abren una posibilidad para la gestión coordinada de algunos proyectos de infraestructura o bien para la dotación de servicios públicos. No se cuestiona mayormente su utilidad, las críticas principales se refieren a que es un recurso limitado y no disponible para todas las zonas metropolitanas.

Ante la escasez de recursos, la tendencia de las grandes zonas metropolitanas es el ensayo de nuevas formas de finan-ciación con recursos privados en combinación con recursos públicos.

Las iniciativas turnadas a la Comisión de Desarrollo Me-tropolitano en las dos últimas legislaturas corresponden a los temas de la agenda metropolitana; algunas implican la descen-tralización de competencias y funciones a otras instancias de gestión, por ejemplo, el instituto de planeación metropolitana, que de aprobarse desencadenaría un proceso político-técnico muy complejo que no admitiría improvisaciones, por lo que se hace necesario un cuidadoso estudio de todas las posibles impli-caciones en la diversidad de zonas y problemas metropolitanos.

La última iniciativa de reformas a la Constitución suscrita por todos los diputados integrantes de la Comisión de De-

48 Juan Carlos Zentella Gómez, “Marco jurídico y límites institucio-nales de la gestión metropolitana en México: lectura crítica a partir de la experiencia francesa de cooperación intercomunal”, México, mimeo.


sarrollo Metropolitano de la LX Legislatura retoma algunas de las materias de las iniciativas presentadas con anterioridad. Define los tipos de zonas metropolitanas y la responsabilidad de los diferentes gobiernos en la planeación, coordinación y ejecución de acciones en las zonas respectivas.

La iniciativa, al igual que las anteriores, quedó pendien-te de dictamen y será de los temas de la próxima legislatura (LXI), así como el seguimiento y la fiscalización de los pro-yectos realizados con los recursos del Fondo Metropolitano.

La representación políticaen México: una revisión conceptual

y de opinión pública1

Gustavo Meixueiro Nájera*

Hoy en día es común escuchar que estamos en una crisis de representatividad política, ya que nuestros representantes po-pulares no nos representan. Los sondeos de opinión indican que los ciudadanos no se sienten representados por sus autori-dades, ni identificados con los partidos políticos. Es más, en la mayoría de las democracias de Occidente, los parlamentos, los partidos políticos y los legisladores aparecen en la parte baja de la tabla de calificación de confianza en las instituciones.1

Sin embargo, este debate, aunque actual, no es nuevo. Bernard Manin afirma que los gobiernos representativos, a lo largo de los últimos dos siglos, han experimentado cambios, y que las grandes transformaciones y arreglos institucionales se han llevado a cabo para corregir lo que ha sido identifi-

1 Una primera versión de este documento de trabajo fue presentada en el II Congreso Latinoamericano de WAPOR (World Association for Public Opinion Research) que tuvo lugar en Lima, Perú, en abril de 2009.

* Maestro en Desarrollo Regional. Director del Área de Desarrollo Re-gional del CESOP. Correo electrónico: [email protected]


cado como etapas o periodos de crisis.2 Es decir, cada que la representatividad ha encontrado dificultades estructurales, los gobiernos representativos han evolucionado hacia nuevos mo-delos institucionales que han permitido mejorar el sistema. De esta forma, tal vez lo que ahora ha sido identificado como una crisis de representatividad política sea el preámbulo de una evolución más del sistema político.

El artículo que se presenta aquí intenta responder las si-guientes preguntas: a) ¿hay una crisis de representatividad política en México?, y b) ¿qué factores explican la supuesta crisis de representatividad política en México? Para ello, a manera de introducción, se realiza un sencillo análisis de la importancia que tiene el Congreso en la incipiente democracia mexicana; posteriormente, se hace una revisión del concepto de representatividad y representante, retomando algunas ideas de Bernard Manin, Hanna Pitkin y Adam Przeworski; se ana-lizan algunos indicadores demoscópicos sobre la credibilidad en las instituciones, la satisfacción en la democracia y lo que espera la ciudadanía de sus representantes; por último, se pre-sentan algunas conclusiones y comentarios finales.

Importancia y percepción del Poder Legislativo

Sin duda el Poder Legislativo es muy importante en cualquier sistema democrático o país que se encuentre transitando hacia

2 Bernard Manin, Los principios del gobierno representativo, España, Alianza, 1998.

203LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA EN MÉXICO

la democracia. Su importancia radica en que es este poder el que actúa como contrapeso del Ejecutivo mediante las funciones de legislación, representación, control y evaluación. Además, una de las atribuciones primordiales es la aprobación del presu-puesto, y con ella, su gran influencia para determinar el rumbo de las políticas públicas de un país con estas características.

En algunos sistemas políticos la influencia de los congresos en la definición de las políticas públicas o de Estado ha venido aumentando. En América Latina, en 2002, 52% de los ciuda-danos opinaba que no puede haber democracia sin Congreso, e igualmente que no puede haber democracia sin partidos.

Sin embargo, a pesar de su importancia, en distintos países del mundo, incluso en aquellos de larga tradición democrática o en los que cuentan con un sistema parlamentario, el Poder Legislativo goza de poca confianza por parte de los ciudada-nos. En un contexto donde, en varios países, los estudios de opinión sugieren que un alto porcentaje de la población expre-sa desinterés y alejamiento respecto de la política y de los par-tidos, los parlamentos son las instituciones que presentan los índices más bajos de confianza y desaprobación entre los ciu-dadanos. Trabajos realizados por el Centro de Estudios Socia-les y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados (CESOP) sugieren que en los países latinoamericanos, el Congreso, la policía y los partidos políticos son las instituciones con menor confianza. Igual suerte corre el Poder Legislativo en países de Europa donde existe una gran tradición parlamentaria.3

3 CESOP, “Opinión Pública y Cámara de Diputados”, México, 2003, pp. 4-5, disponible en www.cesop.gob.mx.


Aunque la mala imagen de los congresos se ve influenciada por el descrédito de la actividad política, también se relaciona con la naturaleza del trabajo legislativo y con el desempeño de los legisladores. En nuestro país los estudios sobre el Poder Legislativo son relativamente recientes, ya que anteriormente no era percibido como un poder independiente del Ejecutivo con funciones propias y diferenciadas.

Aunque a partir de 1997 la Cámara de Diputados empezó a tener un papel diferente, ya que por primera ocasión el par-tido en el poder no tenía mayoría absoluta, la transformación en la actividad de los legisladores no se ha visto reflejada en un cambio de opinión de los ciudadanos respecto al Congreso. Los estudios demoscópicos señalan que a pesar de que los ciuda-danos coinciden en que la Cámara tiene un papel central en la democracia mexicana, el limitado conocimiento sobre sus fun-ciones y facultades, el desinterés por las actividades que realiza, la desaprobación por su trabajo y por sus decisiones, así como la distancia entre los legisladores y los intereses de la sociedad, son causas que propician la mala imagen de los diputados y el poco nivel de confianza y de aprobación entre los mexicanos.

Un documento del Centro de Estudios Sociales y de Opi-nión Pública de la Cámara de Diputados de 2003, reveló que la mayoría de los ciudadanos no conoce la estructura de la Cá-mara, así como las funciones específicas y las actividades de los diputados; que entre las distintas autoridades electas, los diputados gozaban de menor confianza, y que estaban entre los servidores públicos peor evaluados.4

4 Idem.


A algunos años de distancia, para 2006 esta situación no había variado. Al menos eso es lo que se desprende de distintos estudios de opinión desarrollados por diversas casas encuesta-doras en este periodo.

Una encuesta publicada en el periódico El Universal en octubre del año 2006 reveló que los diputados eran los servi-dores públicos con la opinión más negativa. Al preguntar la opinión sobre los diputados, 46% de los ciudadanos respondió que tenían una mala opinión de ellos, y sólo 16% respondió que tenía una buena opinión (gráfica 1).

46%

16%

44%

17%

27%

24%

23%

45%

24%El gobernador

de su estado

El presidentede la

República

Los ministrosde la SCJN

Lossenadores

Los diputados

Muy mala/ MalaMuy buena/ Buena

47%

Gráfica 1. En general, ¿la opinión que usted tiene de… es muy buena, buena, mala o muy mala?

Fuente: El Universal, 30 de octubre de 2006, pp. A1 y A8.


La representación política: una revisión conceptual

Morgan Quero refiere que la representación política es una ficción constituida por una mediación entre dos partes que se encuentran separadas. Para este autor representar es hacer presente lo ausente, y en política, lo que se trata es represen-tar el poder. Si interpretamos que el poderoso es el pueblo, la sociedad o la colectividad, entonces la representación política la podríamos entender como hacer presente, a través de una figura, al pueblo, a los ciudadanos. El autor abunda en su exposición que se trata de una figura a la que la sociedad le confiere un lugar para hacer más eficientes las acciones, pero al mismo tiempo la acota con la finalidad de evitar la concen-tración del poder.5

Más adelante Morgan Quero propone que hoy día la re-presentación política es la necesidad de establecer un vínculo más concreto entre gobernantes y gobernados, entendiendo este vínculo como una conexión entre una sociedad y su ré-gimen político, y es precisamente por esta razón que surge la noción de que las acciones de gobierno deben reflejar las de-mandas de la sociedad. Para Morgan Quero, un aporte de la modernidad respecto de la representación política es que ante-riormente el poder tenía un origen divino, en cambio hoy día tiene un origen popular, basado en el voto y en la libertad.6

5 Morgan Quero, “Representación política”, en Laura Baca (coord.), Léxico de la política, México, Fondo de Cultura Económica, 2004, pp. 643-648.

6 Idem.


Al continuar desarrollando el concepto, el autor señala que la representación enfrenta un problema de identidad po-lítica y de ambigüedad. La noción de pueblo como titular de la soberanía se confronta con la de pueblo como titular de la sociedad, ya que la primera acepción (soberanía) se trata de una e indivisible, mientras que la segunda (pueblo) refiere a un todo múltiple. De esta forma el representante refiere una ficción política: la nación; una noción jurídica: la soberanía; y una frontera física: el territorio.7

Morgan Quero apunta que en los debates contemporá-neos se insiste cada vez más en que existe una crisis de la re-presentatividad que encuentra sustento en la incapacidad de los políticos y sus partidos para hacer frente a los grandes retos de la sociedad. Este debate lleva a preguntarse entonces ¿qué y a quiénes representan nuestros representantes? Hoy en día la ciudadanía reclama cada vez mayor identificación entre repre-sentantes y representados. La crítica encuentra sustento en las nuevas y modernas exigencias de expresión y representatividad por parte de la sociedad.8

Para Morgan Quero, en México la representación política se formó sustentándose en dos grandes pilares: por un lado dominada por la construcción del edificio estatal, republica-no, laico e intervencionista, y por el otro, la monopolización del PRI en términos de una representación mayoritaria en los distintos órdenes de gobierno. Es decir, la lucha por el poder estuvo caracterizada a lo largo de casi todo el siglo XX por un

7 Idem.8 Idem.


criterio de dominación, control y mantenimiento del poder por parte del gobierno y de su partido hegemónico.

De esta forma lo anterior cobra importancia para entender que con la llegada de la alternancia (y posiblemente aventurán-donos un poco, con la conformación de la LVII Legislatura en la Cámara de Diputados) la representación adquiere una nue-va y diferente dimensión. Sin embargo, al permanecer por más de 60 años la idea de un Legislativo sometido o ampliamente dominado por el Ejecutivo, es de esperarse que en la aún in-cipiente cultura política de los mexicanos todavía se refleje en el colectivo la idea de una representación política diferente a la que en realidad opera hoy en día.

Por otro lado, diversos autores conciben a la representación política como un concepto multidimensional. Al respecto, Han-nah Pitkin explica cinco variaciones que pueden encontrarse en dicho concepto: 1) la representación como autorización; 2) la representación como autoridad; 3) la representación des-criptiva; 4) la representación simbólica; y 5) la acción en inte-rés de alguien que no puede o no desea actuar personalmente.9

En este sentido, María Antonia Martínez analiza cada una de las dimensiones expuestas por Pitkin, y a pesar de que reconoce que es posible encontrar una clara diferenciación en-tre ellas, admite que todas se relacionan e interconectan entre sí.10 Es pertinente aclarar que algunas de las dimensiones de la

9 Hanna Pitkin, The Concept of Representation, Berkeley, University of California Press, 1967.

10 María Antonia Martínez, “La representación política y la calidad de la democracia”, Revista Mexicana de Sociología, año 66, núm. 4, octubre-diciembre, 2004, pp. 666-674.


representación que a continuación se exponen suponen la exis-tencia de la reelección consecutiva, que para el caso de legisla-dores federales se encuentra prohibida en México desde 1933.

La representación como autorización

Pitkin explica que la idea de representación como autorización supone que las elecciones dotan de autoridad a los represen-tantes; al mismo tiempo los electores se encuentran vinculados a las decisiones instrumentadas por los elegidos, mientras éstos son libres. El proceso electoral se convierte en el momento en el que se produce la investidura de autoridad de los votantes hacia los electos.11

Sin embargo, la autorización puede ser entendida como un proceso que va más allá de la investidura de la autoridad, ya que cuando los votantes confieren la autoridad a los represen-tantes, les reconocen la capacidad de gobernar. Para Giovanni Sartori la razón por la que se declara que el Parlamento, como órgano del Estado, representa a la nación, se debe a que la autoridad se transfiere de los súbditos al Estado.12

Para María de los Ángeles Mascott, la idea de la repre-sentación por autorización que plantea Pitkin concibe al re-

11 Hanna Pitkin, El concepto de representación política, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1985, pp. 42-47; cfr. María Antonia Martí-nez, “La representación…”, op. cit., pp. 666-667.

12 Giovanni Sartori, Elementos de teoría política, Madrid, Alianza, 1992, p. 230; cfr. María Antonia Martínez, “La representación…”, op. cit., p. 668.


presentante como la persona que, a través de las elecciones, ha sido autorizada por los representados para actuar (con lo que el representante puede hacer lo que se le antoje durante su encargo); mientras que los representados adquieren las res-ponsabilidades y obligaciones derivadas de las actividades del representante.13

Al respecto, Morgan Quero argumenta que la elección tampoco asegura una mejor representación; y uno de los ries-gos es que la sociedad se perciba cada vez más diferente o me-jor que sus representantes.14

La representación como responsabilidad

De forma opuesta a la dimensión anterior, la perspectiva de la representación como responsabilidad supone que las eleccio-nes son un proceso por el cual los representantes adquieren responsabilidad, deben estar vinculados a sus electores y ren-dir cuentas de sus determinaciones. Por su parte, los electores serán libres de volver a elegir o rechazar a los mismos repre-sentantes en las siguientes elecciones.

Esta perspectiva, aunque determina la forma en que se es-tablece la representación, no considera cómo debe actuar el representante, ya que de su conceptualización no se desprende necesariamente que éste actúe de forma responsable y de con-

13 María de los Ángeles Mascott Sánchez, “Representantes y repre-sentados en México: ¿mandato o delegación?”, Metapolítica, vol. 8, núm. 37, México, 2004, p. 32.

14 Morgan Quero, “Representación…”, op. cit.


formidad con los deseos de los electores. Un comportamiento irresponsable del representante no podrá ser cuestionado, pero prácticamente asegura que no podrá ser reelecto. Así, volver a elegir a un representante a través de las elecciones implica un mecanismo que revisa la actuación y la rendición de cuentas.15

Al respecto, Sartori señala que es posible que exista repre-sentación sin elecciones, pero que no es factible concebir un modelo representativo que no cuente con comicios periódicos mediante los cuales los electores puedan exigir responsabilidad a los electos.16

Por su parte, Mascott señala esta vertiente como una for-ma de doble control en la que el representante está sujeto a los representados. Por un lado se presenta un control pros-pectivo que supone que, con el fin de ganar las elecciones, los candidatos a representantes intentan satisfacer las preferencias del electorado; por el otro, el control retrospectivo se presenta cuando los electores evalúan y califican el desempeño de los representantes y deciden si los reeligen o no.17

La representación como descripción

Bajo esta perspectiva, las ideas, valores e intereses de los re-presentantes y de la población son los mismos, así que los primeros no se encuentran en un supuesto de delegación de

15 Hanna Pitkin, El concepto…, op. cit., pp. 60-63; cfr. María Antonia Martínez, “La representación…”, op. cit., pp. 668-669.

16 Giovanni Sartori, Elementos…, op. cit., p. 230.17 María de los Ángeles Mascott Sánchez, “Representantes…”, op. cit.


autoridad por parte de los representados, ni tampoco en el de rendición de cuentas.

Como la representación equivale a lo que es la población, el representante no actúa por otros, sino que los sustituye en virtud de una correspondencia o semejanza que existe entre ambas partes.18

Tal vez es en esta dimensión de la representación que po-dríamos encontrar una respuesta a la distancia que existe entre los legisladores y sus electores: si los diputados asumen que tienen los mismos valores, ideas e intereses de los ciudadanos, es posible que perciban también que sus decisiones serán com-partidas por los electores.

La representación simbólica

Esta dimensión implica la idea de que una cosa puede ser sus-tituida por otra, de acuerdo con la premisa de que los símbolos representan un todo que los hace presentes a través de su figu-ra, aunque ese todo se encuentre en realidad ausente. Bajo esta perspectiva el representante simbolizará al pueblo, a la nación, siempre y cuando se mantenga la creencia entre los ciudadanos de que el representante los simboliza.

No se trata, pues, de la actuación en nombre de otros, ni de la semejanza, sino de la idea de que la representación se cons-

18 Hanna Pitkin, El concepto…, op. cit., pp. 60-63; cfr. María Antonia Martínez, “La representación…”, op. cit., p. 670.


truye bajo el pensamiento de que el representante simboliza al pueblo.19

La representación como acción en interés de alguien

Esta vertiente sugiere que la representación implica actuar en interés de los representados, de forma sensible. El represen-tante debe actuar de manera independiente, debe ser él quien actúe. Pitkin sugiere que ésta es la dimensión de la representa-ción por la que hay que optar.

Esta idea requiere que se esté en un régimen democrático, ya que sólo cuando se asegura que todos los ciudadanos pue-dan participar en la política y cuando la competencia permite la alternancia es posible que pueda ser efectivo el concepto de representación como se ha definido.

Desde esta perspectiva, la representación se fundamenta a partir de la relación que se establece entre los representantes y los representados, siempre y cuando las políticas de los prime-ros sean sensibles a las opiniones y deseos de los segundos.20

Por su parte, Mascott señala que este tipo de represen-tación responde a preguntas sobre las obligaciones de los representantes y sobre los criterios de la evaluación de sus acti-vidades, ya que por un lado los representantes, una vez electos,

19 Hanna Pitkin, El concepto de representación política, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1985, pp. 60-63; cfr. María Antonia Martí-nez, “La representación…”, op. cit., pp. 669 y 670.

20 Ibid., p. 673.


ejercen su propio juicio y actúan en beneficio de los intere-ses de sus electores, mientras por el otro, existe la noción de los representantes como delegados; es decir, que su actuar debe ser en función irrestricta a las opiniones y deseos del electorado.21

Al respecto, Sartori señala que uno de los elementos básicos de un sistema representativo encuentra fundamento en la res-puesta que ofrecen los representantes ante los representados.22

Tratando de sintetizar los distintos significados de la repre-sentación, Mauricio Cotta propone que se trata de “una rela-ción entre ciudadanos y gobernantes a través de la cual éstos últimos son autorizados a gobernar en nombre y siguiendo los intereses de los primeros, y están sujetos a una responsabili-dad política de sus comportamientos frente a los representados a través de mecanismos institucionales como las elecciones”.23

De la misma forma, para Mascott las distintas concepcio-nes de representación que plantea Pitkin pueden clasificarse en torno a tres preguntas: ¿cómo debe ser la relación entre repre-sentantes y representados?, ¿cómo debe ser un representante?, y ¿cómo debe actuar un representante?24

21 María de los Ángeles Mascott Sánchez, “Representantes…?”, op. cit., pp. 32-33.

22 Giovanni Sartori, Elementos…, op. cit., p. 262.23 Mauricio Cota, p. 272; cfr. Luisa Béjar, “Democracia y represen-

tación parlamentaria en México”, Revista Mexicana de Sociología, vol. 60, núm. 2, abril-junio, 1998, pp. 289-305.

24 María de los Ángeles Mascott Sánchez, “Representantes…?”, op. cit., p. 32.


Otras nociones que analizan y discuten sobre el concep-to de representación son las que hacen autores como Adam Przeworski y Bernard Manin.

Przeworski argumenta que en una democracia representa-tiva los representantes electos toman las decisiones y éstas son finalmente instrumentadas por funcionarios designados por los mismos representantes quienes delegan en ellos algunas tareas de gobierno. Así, los representantes deciden lo que los ciudadanos deben y no deben hacer, y los coaccionan para que acaten esas decisiones.25

Menciona, además, que los gobiernos son representati-vos porque son electos, y que si las elecciones son libremente disputadas, si la participación es ilimitada, y si los ciudadanos gozan de libertades políticas, entonces los gobiernos actua-rán de acuerdo con los mejores intereses de los ciudadanos. Przeworski argumenta que las elecciones presentan dos pun-tos de vista desde los que se puede discutir el concepto de representación. Por un lado, emulan una asamblea de demo-cracia directa y la plataforma de los candidatos vencedores se convierte en el mandato que los representantes o el gobierno deben cumplir; por otro, las elecciones sirven para hacer a los gobiernos responsables por los resultados de las acciones que lleven a cabo. De esta forma el autor discute dos formas de representación: como mandato y como responsabilidad.26

25 Adam Przeworski, “Democracia y representación”, Revista del CLAD Reforma y Democracia, núm. 10, Caracas, Venezuela, 1998.

26 Idem.


La representación como mandato se presenta cuando las políticas adoptadas por los gobiernos electos son las corres-pondientes a las plataformas electorales y si esas políticas son las mejores para los ciudadanos. Para que el supuesto anterior pueda aplicar, un requisito indispensable es que los partidos en campaña informen a los electores acerca de sus intenciones. El representante es electo sobre la premisa de que sus intenciones públicas representan la preferencia de los electores y enfrenta la amenaza de ser sancionado si se desvía del cumplimiento del mandato.

Sin embargo, una vez electos, los representantes deciden qué políticas aplicar, y no necesariamente son las mismas que habían anunciado. Przeworski señala que los políticos encuen-tran incentivos para desviarse del mandato, pero lo hacen pen-sando en que están actuando de acuerdo con el interés de los ciudadanos. En contraparte éstos, una vez que han elegido a sus representantes, no cuentan con mecanismos institucionales para obligarlos a mantener sus promesas. Los electores sólo pueden sancionar las desviaciones del mandato después de que hayan experimentado sus efectos.27

Por otro lado, la representación como responsabilidad –rendición de cuentas– se presenta cuando los electores votan para mantener en su cargo al representante sólo cuando éste ha actuado en función de sus intereses y cuando el representante implementa las políticas y acciones necesarias para ser reelecto.

Los representantes saben que los electores votan contra el gobernante cuando éste no satisface los criterios y necesidades

27 Idem.


de sus representados, de forma que el representante, preten-diendo ser reelecto, hace todo lo que sea posible para satisfacer esas necesidades.

Przeworski menciona que bajo esta perspectiva de repre-sentación, los votantes utilizan el voto para sancionar o premiar al gobernante, y toda la información disponible para los elec-tores está dada por el desempeño de sus representantes. Bajo una perspectiva de representación como mandato, los electores comparan las promesas y las intenciones de los candidatos y utilizan el voto sólo para escoger el mejor candidato.28

Como se observa, Przeworski tiene toda la razón en sus planteamientos; sin embargo, para el caso mexicano, ambos tipos de representación no son del todo aplicables. En el caso de la representación por mandato, los ciudadanos mexicanos difícilmente conocen las plataformas electorales de los partidos políticos, escencialmente por dos razones: el poco interés de los ciudadanos en la política y que los partidos y candidatos en campaña no proporcionan toda la información requerida. En las elecciones, el mayor porcentaje de electores vota por el partido político o el candidato de su preferencia, mas no por la plataforma que más le conviene.

En cuanto a la representación por responsabilidad o ren-dición de cuentas, al estar prohibida la reelección consecutiva, los electores no pueden premiar al representante para mante-nerlo en el cargo, o sancionarlo retirándole el apoyo.

Przeworski concluye que tanto a través del mecanismo del mandato como de la rendición de cuentas, las elecciones, la ma-

28 Idem.


yoría de las veces, inducen a los políticos a actuar en beneficio del interés público. Por tanto, si las elecciones inducen la repre-sentación, ésta se encuentra en función de la información que tengan los electores, de cómo usan su voto y de los arreglos ins-titucionales. Para el autor la información que poseen los electo-res es de principal importancia; menciona que el problema de la representación radica en que los ciudadanos no informan a los representantes lo que quieren que hagan, y de igual forma no poseen la información completa para juzgar lo que hicieron.29

Por otro lado, Bernard Manin, en su ya clásico Los prin-cipios del gobierno representativo, hace una revisión histórica de lo que a su juicio son los cuatro principios constitutivos en los orígenes del gobierno representativo moderno, y a pesar de las distintas transformaciones que han sufrido con el paso del tiempo, prevalecen desde sus orígenes, en el final del siglo XVII: 1) la periodicidad de las elecciones; 2) la independencia parcial de los representantes; 3) la libertad de la opinión pública; y 4) la toma de decisiones públicas mediante la discusión.30

Este autor señala que los gobiernos representativos siguen siendo, desde su fundación, gobiernos de élites que se han dis-tinguido de la ciudadanía representada por su posición social, su modo de vida y su educación.31 A lo largo del texto, Manin señala que el gobierno representativo que conocemos hoy en día se asemeja al que se diseñó hace poco más de dos siglos, sin cambios profundos en lo que respecta a dos factores: las

29 Idem.30 Bernard Manin, Los principios…, op. cit.31 Ibid., p. 282.


instituciones que regulan la selección de los representantes y la influencia de los representados sobre aquellos.

Retomando las ideas de Montesquieu y Rousseau, Ma-nin sostiene que las elecciones son procesos aristocráticos, y las confronta con una figura que en su origen era un procedimien-to democrático utilizado por los griegos: el sorteo. Partiendo entonces de la premisa de que las elecciones no son sistemas democráticos, Manin discute que el gobierno representativo en sus orígenes buscó representantes que tenían lo que él llama “principio de distinción”, es decir, sobresalían de la mayoría por su riqueza, talento o virtudes.

Para Bernard Manin el gobierno representativo ha sufri-do tres grandes transformaciones en los últimos dos siglos. Al inicio, el gobierno representativo se estableció sin partidos po-líticos organizados; posteriormente, con la ampliación del voto a mayores grupos de ciudadanos y la organización de los par-tidos; y por último, con el auge de los partidos de masas. De esta forma Manin señala tres tipos de gobierno representativo: el parlamentarismo, la democracia de partidos y la democracia de audiencia.

El autor discute que estas grandes transformaciones del gobierno representativo se han dado en medio de crisis de re-presentatividad; y a partir del análisis de la relación entre re-presentante y representado, para cada uno de estos tres tipos de gobierno representativo, Manin menciona cuatro princi-pios que se mantienen a lo largo de todos estos años, y que se resumen en el cuadro 1.

Manin señala que la relación entre representantes y re-presentados se percibe hoy como democrática, mientras que


Cuadro 1. Principios y variaciones en el gobierno representativo

ParlamentarismoDemocracia de partidos

Democracia de audiencia

1. Elección de represen-tantes

• Elección de una persona de confianza

• Expresión de vínculos locales

• Notables

• Lealtad a un único partido

• Expresión de pertenencia a una clase

• Acivista/buro-crática de par-tido

• Elección de una persona de con-fianza

• Respuesta a los términos de ofer-ta electoral

• Experto en me-dio de comunica-ción

2. Grado de autonomía de los represen-tantes

• Los miembros elector votan como les dicta su conciencia

• El liderazgo del partido tie-ne libertad de dictar las prio-ridades dentro del programa

• Elección induci-da por imágenes

3. Libertad de opinión pública

• Opinión públi-ca y expresión electoral no coinciden. La voz del pueblo ante las puestas del Parlamento

• Coincidencia entre opinión pública y ex-presión elec-toral

• Oposición

• Opinión publi-cada y expresión electoral no coin-ciden

• Encuestas de opinión

4. Juicio mediante la discusión

• Parlamento • Debate dentro del partido

• Negociaciones entre partidos Neocorporati-vismo

• Negociación entre gobierno y grupos de interés

• Debate en los medios/votante flotante

Fuente: Bernard Manin, Los principios del gobierno representativo, España, Alianza, 1998, p. 287.


originalmente era entendida como no democrática; y admite que los gobiernos representativos poseen tanto características democráticas como no democráticas.32

El autor concluye que el gobierno representativo tiene una dimensión democrática, no obstante, también contiene una di-mensión oligárquica. Para Manin la solución al rompecabezas del gobierno representativo está en el hecho de que es un siste-ma equilibrado, ya que los principios del gobierno representa-tivo forman un mecanismo que combina partes democráticas con otras que no lo son. Señala entonces que los representantes han sido y siguen siendo personas que en nada se asemejan al grueso de sus representados.33

Tras toda la discusión que realiza sobre la transformación del gobierno representativo, Manin afirma que la percepción persistente, a través de los siglos, de la crisis de representativi-dad, es debido a la amplia brecha que existe entre los goberna-dos y la élite de sus representantes.

Percepción sobre la representación: una mirada desde la opinión pública

Diversos estudios en diferentes países señalan que hoy día la mayor parte de los ciudadanos no se siente representada por sus representantes. Una revisión a los datos del Latinobaró-metro así lo señala. En América Latina, el promedio de las

32 Ibid., pp. 289-290.33 Idem.


calificaciones de las instituciones políticas y de representación (congresos y partidos políticos) ubican a éstas en los últimos dos lugares desde hace varios años. Para el año 2007, 29% de los latinoamericanos manifestó tener confianza en su Congre-so, y sólo 20% dijo tenerla en los partidos políticos (cuadro 2).

En particular, sobre la confianza que tienen los latinoa-mericanos en su institución legislativa, para la evaluación co-rrespondiente a 2008 el promedio es de 32%. El país donde una mayor parte de los ciudadanos manifestó tener mucha o algo de confianza en esta institución es Uruguay, y el peor evaluado es Perú. En nuestro país 31% de los mexicanos dijo tener confianza en el Congreso, cifra ligeramente menor que el promedio de la región (gráfica 2).

De la misma forma, en la gráfica 3 se puede observar la confianza de los latinoamericanos en los partidos políticos: El Salvador es el país donde sus ciudadanos confían más en estas instituciones y Perú donde menor confianza manifiestan de los

Cuadro 2. Confianza en las instituciones en América Latina

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Fuerzas Armadas 38 38 30 40 42 44 51

Policía 30 33 29 37 37 37 39

Sistema Judicial 27 25 20 32 31 36 30

Congreso 24 23 17 34 28 27 29

Partidos políticos 19 14 11 18 18 22 20

Fuente: Latinobarómetro 2007.

32

1812

2831

27

23

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32

40

31

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a20 20

39


países evaluados. El promedio para América Latina es de 21% y México se ubica por debajo de esta cifra con 17% de con-fianza en los partidos.

Ahora bien, en la región latinoamericana la mayoría de los ciudadanos percibe que no se gobierna para su propio beneficio ni para el bien de toda la población, sino para los intereses de unos pocos, particularmente de los poderosos. En República Dominicana 89% de los entrevistados expresó que se gobierna para satisfacer los intereses de los poderosos, mientras que en Uruguay sólo 40%. En promedio, para América Latina siete de cada 10 personas piensan de esta forma. En nuestro país la cifra aumentó a 79% (gráfica 4).

De esta forma, los datos revisados para la América Latina nos dejan ver que, en la región, los ciudadanos confían poco en las instituciones de representación y en los partidos políticos, y además perciben que no se gobierna para satisfacer sus necesi-dades, sino para el beneficio de los grupos poderosos.

Sin embargo, como se aprecia en las mismas gráficas 2, 3 y 4, esta situación aplica también al caso mexicano. Otros estudios de opinión como la Encuesta sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas (Encup), recientemente publicada por la Secretaría de Gobernación, dejan ver que los partidos políticos son la institución en que menos confianza tienen los ciudada-nos de este país. Sólo 23% de los entrevistados manifestó tener mucha o algo de confianza en los partidos políticos; 26% dijo tenerla en la policía, contrastando con la Iglesia o el Ejército, con un porcentaje de 72% y 66% respectivamente (gráfica 5).

La gráfica 6 muestra específicamente la confianza de los mexicanos en los partidos políticos; como se comentó, dos

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de cada 10 entrevistados manifestaron tener mucha o algo de confianza en estas instituciones; en cambio, siete de cada 10 dijeron tener poca o nada de confianza en éstas.

De igual forma, la Encup 2008 muestra que la mayoría de los mexicanos está poco o nada satisfecha con la democracia. Cinco de cada 10 entrevistados manifestaron lo anterior, y sólo tres de cada 10 dijeron sentirse muy o algo satisfechos con ella (gráfica 7).

Por otro lado, la percepción de que los representantes piensan primero en el beneficio de grupos de interés, antes que de la población en su conjunto, es una constante que se ha presentado en diversas mediciones a lo largo de los últimos años. En 2003 los ciudadanos mexicanos pensaban que los

Gráfica 5. P. ¿Qué tanta confianza le inspira (…)?(Aquí solo “mucha” más “algo”)

Fuente: Encuesta sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas (Encup), 2008.

72%66%

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10%

20%

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40%

50%

60%

70%

80%

La Iglesia El Ejército La policia Los partidos políticos


Gráfica 6. Confianza de los mexicanos en los partidos políticos


diputados tomaban más en cuenta sus propios intereses que los de la población.

El cuadro 3 muestra que hace seis años sólo 14.3% de los mexicanos manifestó que al elaborar las leyes pensaban más en los intereses del colectivo; en cambio, 65% pensaba que pesaba más el interés de los partidos o el de los propios legisladores. Para 2008, este porcentaje se incrementó al 74% de los entre-vistados, mientras que sólo 11% mencionó que tomaban más en cuenta los intereses de la población.

En este orden de ideas, para Mascott, la percepción que existe de que los ciudadanos no se sienten representados por

4%

19%

36%

36%

5%

Mucha

Algo

Poca

Nada

No sabe/No contestó


Gráfica 7. Grado de satisfacción de los mexicanos con la democracia


Cuadro 3. Al elaborar las leyes, ¿qué es lo que los diputados toman más en cuenta?

2003 2008

Sus propios intereses 13% 49%

Los intereses de los partidos 53% 25%

Los intereses de la población 14% 11%

Los intereses del presidente 13% 4%

Otra 2% 4%

No sabe/No contestó 5% 7%

Fuente: Encuesta sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas (Encup), 2003 y 2008.

5%

28%

34%

20%

13%

Muy satisfecho

Algo satisfecho

Poco satisfecho

Nada satisfecho

No sabe/No contestó


sus representantes tiene que ver con dos aspectos centrales: por un lado, la baja evaluación que la mayoría hace del trabajo de sus representantes, especialmente de sus legisladores; y por el otro, la idea sobre quién es y qué debe hacer un representante.

Esta añeja discusión sobre si la representación tiene que ser por mandato, es decir, en función de lo que desean y aspi-ran los representantes, o si la representación se debe dar con base en lo que los representantes creen que está el interés de los representados, lleva a una pregunta que se encuentra en los análisis sobre los que disertan diversos especialistas: ¿Deben los representantes actuar conforme a las opiniones de los elec-tores o conforme a sus propias opiniones sobre lo que es mejor para la sociedad?34

Una encuesta realizada recientemente por el Centro de Es-tudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputa-dos y Consulta Mitofsky revela que los mexicanos desean ser tomados en cuenta para la toma de decisiones públicas. Según la encuesta, ocho de cada 10 personas piensan que deben tener este derecho. Sin embargo, sólo tres de cada 10 manifestaron tener este derecho y lo calificaron como bueno o muy bueno; 24% de los entrevistados dijo no tenerlo. Al comparar la cifra con una encuesta similar levantada en 2007, se muestra que en un año el porcentaje que manifestó tener este derecho como bueno/muy bueno aumentó poco más de 12%; sin embargo, quienes manifestaron que no tenían este derecho también

34 María de los Ángeles Mascott Sánchez, “Representantes y repre-sentados en México…”, op. cit., p. 31.


Cuadro 4. Participación en la toma de decisiones

P. Los derechos sociales son beneficios a los que toda persona tiene acceso por el simple hecho de ser ciudadano en un país. En México, ¿cuáles de los siguientes cree usted que son derechos sociales y cuáles no?

(% de “Sí son derechos”)

dic.-07 oct.-08Ser tomado en cuenta para la toma de decisiones 66.6 79.6

En su caso particular, ¿cuáles de estos derechos sociales tiene usted en realidad y cómo los califica, ya sea muy bueno, bueno, regular, malo y muy malo?

Ser tomado en cuenta para la toma de decisiones públicas

No tieneMuy bue-no/bueno

RegularMuy

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dic.-07 9.6 2.2 26.7 33.6 8.1 100oct.-08 24.1 32.4 23.9 14 5.6 100

Fuente: CESOP, Calidad de vida, octubre de 2008.

aumentaron, ya que en diciembre de 2007 la cifra registrada fue de sólo 9.6% (cuadro 4).

En cuanto a la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones de sus representantes, más específicamente el CESOP levantó una encuesta donde preguntó si los diputados debían de consultar o no con sus electores el sentido de sus vo-taciones. Los resultados revelaron que siete de cada 10 mexi-canos opinaban que sí debían de consultarles y dos de cada 10 manifestaron que no era necesario (gráfica 8).

En la misma encuesta a nivel nacional, levantada en oc-tubre de 2008, el CESOP consultó específicamente sobre qué tipo de políticas públicas los legisladores debían preguntar la opinión a los ciudadanos antes de definir su voto. El resultado muestra que, en general, ocho de cada 10 personas manifes-


taron que los diputados deben consultar antes de emitir su voto. Esta percepción aumenta ligeramente cuando se trata de temas impositivos o de gasto público, y disminuye marginal-mente con temas como medio ambiente o sistema de justicia (cuadro 5).

Sin embargo, cuando se les pregunta a los legisladores si toman o no en cuenta la opinión de la gente para definir sus votaciones, se observa que la opinión ciudadana tiene un peso importante en esta determinación. Una encuesta levantada por

Fuente: CESOP, 2008.

Gráfica 8. Participación de los ciudadanos en las decisiones legislativas

P. En su opinión, ¿los diputados deben consultar o no con los ciudadanos el sentido de su voto?

NS/NC, 6

No, 22Sí, 72


Consulta Mitofsky durante 2008 a diputados integrantes de la LX Legislatura revela que, en promedio, ocho de cada 10 diputados federales mencionaron tomar en cuenta bastante o mucho la opinión pública (gráfica 9).

No es de extrañarse que al preguntarle a los ciudadanos cuál de las autoridades electas representa mejor sus intereses, un grupo importante de población manifieste que ninguno de ellos. En 2001 una encuesta realizada por la Secretaría de Gobernación observaba que tres de cada 10 personas no se sentían representadas por ningún político. El representante mejor posicionado era el presidente de la República con 21%, el presidente municipal con 14% y más lejos el diputado, con sólo 5% (gráfica 10).

Cuadro 5. ¿Deben los legisladores consultar a los ciudadanos para definir su voto?

P. Por favor dígame si los diputados deben consultar o no a los ciudadanos para definir su voto en el tema de…

Sí No ns/nc

Cuidado del medio ambiente 81% 13% 6%

Reforma al sistema de justicia 81% 14% 5%

Disminución de impuestos 85% 11% 4%

Aumento del gasto público 84% 12% 4%

Aumento de impuestos 83% 12% 5%

84% 12% 4%

Fuente: CESOP, 2008.


Gráfica 9. ¿Hasta qué punto tiene usted en cuenta la opinión pública en general cuando toma decisiones políticas?

Aquí % de bastante/mucho

Fuente: Consulta Mitofsky, 2008.

Gráfica 10. ¿Quién representa mejor los intereses políticos de usted?

Nota: sumando “otros” = 100%.Fuente: Segob, Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciu-dadanas, 2001.

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Su diputado

El presidente

El jefe de gobierno

El gobernador del estado

El presidente municipal

El jefe delegacional

Ninguno


Para 2008 la percepción ciudadana se transformó relativa-mente, de forma que el representante que mejor se identifica con los ciudadanos sigue siendo el presidente de la República. Es de resaltar que los diputados pasaron de representar mejor los intereses del 5% al 11.9 % de la población. Sin embargo, los que mencionan que no se sienten representados por ningún representante siguen siendo el porcentaje más alto, después del presidente (cuadro 6).

Finalmente, una encuesta publicada por el periódico Refor-ma reveló que los mexicanos durante el último año se sienten menos libres de expresar sus opiniones políticas, menos capa-ces de exigir cuentas a los funcionarios públicos, menos repre-

Cuadro 6. Representación de intereses

P. De esta lista de personas ¿Cuál cree usted que representa mejor sus intereses?

Presidente de la República 28.1

Diputados 11.9

Gobernador (jefe de gobierno) 11.5

Presidente municipal (delegados) 7.5

Partidos políticos 7.5

Otros 0.1

Todos 14.5

Ninguno 15.5

NS/NC 3.4

Total 100

Fuente:CESOP, 2008.


sentados por su diputado federal y menos capaces de influir en lo que hace el gobierno. Todos estos indicadores abonan a la hipótesis de que existe una desvinculación entre representantes y representados (cuadro 7).

Cuadro 7. Libertad de expresión, rendición de cuentas, representación e influencia en las políticas públicas

Mar. 07 Ago. 08 Variación*

Libre para expresar opinio-nes políticas

56% 49% -7

Capaz de exigir cuentas a los funcionarios públicos

40% 32% -8

Representado por su dipu-tado federal

39% 25% -14

Capaz de influir en lo que hace el gobierno

32% 25% -7

Fuente: Reforma, 27 de agosto de 2008.

Comentarios finales

Aunque diversos escritos reconocen la importancia del papel del Poder Legislativo en la nueva realidad mexicana, la con-fianza y calificación de esta institución y de los legisladores es de las más bajas. Esta situación no es privativa de nuestro país, ya que en varios países del mundo, aun en los de larga tradición democrática, un alto porcentaje de la población ma-


nifiesta desinterés y alejamiento de la política y de los partidos. Entre las causas que originan este hecho en México, diversos estudios señalan el limitado conocimiento sobre las funciones y facultades de los legisladores, el desinterés por las actividades que realizan, la desaprobación por su trabajo y por sus decisio-nes, así como la distancia entre los legisladores y los intereses de la sociedad; es decir, porque los ciudadanos no se sienten representados por sus legisladores.

La literatura y los estudios revisados sugieren que hoy en día los ciudadanos reclaman una mayor identificación con sus representantes. Uno de los problemas de la representación radica en que los representantes no conocen los intereses de sus electores, y por el otro los electores no poseen información completa sobre los intereses y las políticas que pretenden im-pulsar los candidatos a representantes.

Al analizar la representación en dos de sus formas, como mandato o como responsabilidad o rendición de cuentas, di-versos analistas y académicos sugieren que dos factores que hacen falta en el modelo institucional son, por un lado, que el elector cuente con mayor información que le permita to-mar una decisión adecuada al elegir a sus representantes, y por otro, una mayor transparencia y rendición de cuentas por parte de los representantes, así como un elemento que le permita al ciudadano premiar al representante otorgándole continuidad o retirarle su confianza: la reelección consecutiva.

Entonces, ¿hay una crisis de representatividad política en México? El análisis realizado nos permite aseverar que es difícil contestarlo. Sin embargo, los datos demoscópicos su-gieren que los electores no se sienten identificados con sus re-


presentantes, que tienen el derecho a participar en la toma de decisiones, pero que no son tomados en cuenta por sus repre-sentantes, y que en lo general no aprueban su trabajo ni tienen confianza en ellos.

Además, los ciudadanos perciben que los representantes piensan primero en su propio beneficio o el de grupos de élite, antes de considerar el beneficio de la población en general. Aunque sería necesaria mayor evidencia para afirmarlo, los da-tos apuntan a que existe una brecha entre los gobernados y sus representantes.

Por otro lado, como sugiere Manin, los representantes si-guen siendo lo que fueron desde los inicios del gobierno repre-sentativo: personas que por diferentes razones no se asemejan al grueso de sus representados.

El federalismo no es una doctrina: es una manera de vivir con los demás y con sus respectivas esferas del poder y decisión. Esta es la política y la política, finalmente, es una cultura.

JUAN MARÍA ALPONTE1

Introducción

La proximidad de la conmemoración del Bicentenario del comienzo de la lucha por la Independencia de México y el Centenario del inicio de la Revolución mexicana, es la ocasión


El autor agradece especialmente el apoyo en la investigación de Daniela Silva Lozano.

1 Juan María Alponte, “Fundamentos jurídicos e históricos del federa-lismo”, El Nacional, domingo 7 de mayo de 1993, pp. 5-6.

Doscientos años de federalismo en México: una revisión histórica

Iván H. Pliego Moreno*


idónea para reflexionar sobre ciertos asuntos de la política na-cional que han sido objeto de debate a lo largo de la historia de México como nación soberana e independiente.

Uno de los objetivos más sugerentes y necesarios de la tarea revisionista es el del federalismo,2 sistema basado en la teoría de la división de poderes en subunidades y un centro, y bajo el cual se ha organizado México durante gran parte de los casi 200 años que han transcurrido desde 1810 hasta la actua-lidad. Dicho orden considera, al contrario de un Estado unita-rio, que la soberanía se fracciona en, al menos, dos niveles de gobierno que tienen autoridad final y pueden actuar de mane-ra independiente. Las subunidades pueden también compartir decisiones con el poder central, sobre todo en lo concerniente con las relaciones internacionales.

Los enfrentamientos, ya verbales, ya físicos, que acompa-ñaron a la polémica sobre la instauración del sistema federal en nuestro país al inicio de su vida independiente, reflejaron el antagonismo de ideas y tendencias que se enfrentarían en la arena política mexicana del siglo XIX. Más aún, la excesiva centralización política y económica que dominó a México en el siglo XX, puso en entredicho los fundamentos teóricos del sistema federal mexicano.

2 Dieter Nohlen afirma que el federalismo se define como una forma de organización política en la cual las funciones y ámbitos de tareas se re-parten de tal manera entre los estados miembros y el Estado central, que cada nivel estatal puede tomar decisiones políticas en varios ámbitos esta-tales, en “Descentralización política. Perspectivas comparadas”, Descentra-lización política y consolidación democrática: Europa-América del Sur, Caracas, Nueva Sociedad, 1991.

241DOSCIENTOS AÑOS DE FEDERALISMO EN MÉXICO

Ésta es la razón por la cual actualmente surge la necesidad de estudiar a profundidad dichas bases para extraer nuevas conclusiones y reformular sus contenidos o, en su caso, pro-poner alternativas sustentadas en un análisis de la historia del país y su situación actual, con el fin de elaborar mejores opcio-nes para la solución de los asuntos de la agenda política.

Este texto tiene como finalidad recorrer los 200 años de existencia del federalismo en México, en un afán de contri-buir al estudio sobre el tema desde una perspectiva socio-polí-tica, en una retrospectiva histórica, siempre necesaria cuando de analizar el presente se trata. Sobra aclarar que debido a la extensión temporal que abarca esta investigación sólo puede ofrecer un panorama amplio de ninguna manera exhaustivo.

El orden de exposición sigue un criterio cronológico; por lo tanto, el texto inicia con unos breves antecedentes sobre la tradición jurídica española como rectora de la política novohis-pana. Continúa con el enfrentamiento entre ésta y las propues-tas teóricas vanguardistas provenientes de Francia, Inglaterra y Estados Unidos por erigirse como guía para la futura nación independiente; los escenarios en los que se debatieron ambas posturas fueron los sucesivos congresos constituyentes, con-vocados para decidir y elaborar las directrices del país. Poste-riormente, aborda la continuidad y discontinuidad del sistema a lo largo del siglo XIX y su rumbo con el cambio de centuria, refiriendo los conflictos que se suscitaron entre el gobierno central y los estados y las estrategias que se adoptaron para so-lucionarlos. Finalmente, trata la crisis del modelo en la segun-da mitad del siglo XX y las iniciativas que se han emprendido desde entonces para reformarlo y aplicarlo con apego a sus


postulados teóricos originales. Este último apartado constituye el aporte que este proyecto de investigación pretende hacer al trabajo legislativo.

Orígenes del federalismo en México

En 1808 Napoleón invadía España, derrocando al rey Fer-nando VII y dejando en las colonias americanas un vacío de poder que la historiografía del periodo ha considerado como una de las causas más importantes del estallido del movimien-to independentista. A manera de repudio y desconocimiento a la figura de José I, monarca impuesto al trono español por su hermano, el emperador francés, las revueltas populares desembocaron en la creación de Juntas Locales y Regionales de Defensa. Estas Juntas tenían como objetivo defenderse de la invasión francesa y llenar el vacío de poder. La respuesta a la crisis en que se sumió el imperio español a causa de la invasión napoleónica fue la vía constitucional.3

Dos años después fueron convocadas las Cortes en Cádiz, con la misión de instaurar una monarquía constitucional que retomara las riendas del poder en el reino y en sus posesiones de ultramar. A esta convocatoria acudió un grupo de diputados hispanoamericanos, los primeros que plantearon aspiraciones

3 Hira de Gortari Rabiela, “La organización política territorial. De la Nueva España a la Primera República Federal”, en Josefina Zoraida Vázquez (coord.), El establecimiento del federalismo en México, 1821-1827, México, El Colegio de México, 2003, p. 52.


autonomistas.4 Al respecto cabe aclarar que no se trataba de una declaración de independencia, sino simplemente de una defensa de la dinámica que había gozado la Nueva España, principalmente a raíz de la acefalia en el trono ibérico.

Debemos recordar que mientras tanto, el aislamiento de la mayoría de los territorios respecto a la ciudad de México –propiciado por la amplia extensión del virreinato y los rudi-mentarios medios de transporte y comunicación– y a la vez de ésta respecto a la metrópoli, favoreció el desarrollo de cierta autonomía al interior de cada provincia. La venta de cargos municipales y el arrendamiento de rentas propiciaron la for-mación de oligarquías provinciales que se resistían a perder su poder frente a la capital.5

No se desconocía la figura del rey ni la autoridad de Espa-ña, pero es cierto que un sector criollo de la población reclama-ba espacios de participación política en lo referente al gobierno de su territorio, al cual decían conocer –con toda razón– mejor

4 Josefina Zoraida Vázquez, “El establecimiento del federalismo en México, 1812-1827”, en El establecimiento del federalismo en México, 1821-1827, México, El Colegio de México, 2003, p. 23. Del total de diputados que conformaron las Cortes, 30 de ellos eran representantes americanos; algunos de ellos fueron: Guridi y Alcocer por Tlaxcala, Miguel Ramos Arizpe por Coahuila, José González Lastiri por Yucatán, Mariano Men-diola por Querétaro y Juan José Güereña por Nueva España. “Era la pri-mera vez en la historia universal que una metrópoli accedía a contemplar en calidad de igualdad de representación a sus colonos” (Manuel Chust, “La vía autonomista novohispana. Una propuesta federal en las Cortes de Cádiz”, en www.ejournal.unam.mx, fecha de consulta: 1 de junio de 2009).

5 Josefina Z. Vázquez, “El establecimiento del federalismo…”, op. cit., pp. 19-20.


que cualquier funcionario peninsular. Por su parte, los españo-les interpretaron esta reivindicación como un intento de golpe de Estado. Es necesario insistir en que, ni esta lectura de las demandas criollas, ni la que preconizaba aspiraciones indepen-dentistas, son correctas y que lo cierto es que se trataba de una lucha por mantener el statu quo.6 Cambiar para prevalecer o cambiar para que todo siga igual.

En medio de la tensión entre criollos y peninsulares –otra de las causas fundamentales del inicio de la lucha por la inde-pendencia– el Congreso reunido en Cádiz promulga una cons-titución en 1812. En ella se asignaron diputaciones para cada una de las provincias del virreinato: dos para Nueva España (ciudad de México y San Luis Potosí), una para Nueva Ga-licia (Guadalajara), una para Yucatán (Mérida), una para las Provincias Internas de Oriente (Monterrey) y una más para las Provincias Internas de Occidente (Durango). En 1820 se sumaría la diputación de la ciudad de Valladolid y para 1823 el número de diputaciones ascendería a 23.7

Al estructurarse el virreinato de Nueva España en seis diputaciones: México, Durango, Guadalajara, Mérida, San Luis Potosí y Monterrey, el virrey [sic] vio atomizado su poder, al tiempo que los jefes políticos perdían todas sus competen-cias fuera de sus provincias. Es aquí donde Nettie Lee Benson ve claramente los precedentes del federalismo en México. Pre-cedentes que se prolongarán y crecerán en los años veinte del

6 Idem.7 H. de Gortari Rabiela, “La organización política…”, op. cit., pp.

52-59.


ochocientos en donde, tras la nueva proclamación de la Cons-titución del Doce, no sólo se restablecerá el sistema de dipu-taciones sino que éste crecerá espectacularmente en número. Durante el Trienio Liberal, en 1822, la cifra de diputaciones aumentará a 22, incrementándose en una más al año siguiente.8

En 1820 se planteó nuevamente en las Cortes el asunto de la autonomía de las aún provincias novohispanas al interior del imperio. La propuesta corrió a cargo de los diputados Lucas Alamán y Mariano Michelena.9 Una vez más es necesario re-saltar que la independencia por la cual se luchaba se inscribía dentro de los límites del reconocimiento del gobierno español.

A pesar de la paulatina conquista de espacios de participa-ción y representatividad dentro del complejo sistema metro-politano, la lucha encabezada por un grupo de criollos aún no integrados a la maquinaria política, culminaba con la proclama de la consumación del movimiento emancipador y, por con-siguiente, la ruptura de los vínculos con España en el año de 1821. La acefalia del trono a consecuencia de la invasión na-poleónica, la revolución gaditana que se desató como respuesta y la lucha independentista de las colonias hispanoamerica-nas, fueron los factores que desmantelaron la administración virreinal.10

Ese mismo año, con la promulgación del Plan de Iguala, se forma la Suprema Junta Provisional Gubernativa, de carác-ter soberana, cuya encomienda primordial fue convocar inme-

8 M. Chust, “La vía autonomista novohispana...”, op. cit. (fecha de consulta: 1 de junio de 2009).

9 J.Z. Vázquez, “El establecimiento del federalismo…”, op. cit., p. 20.10 Idem.


diatamente a la creación de un Congreso constituyente al cual se le asignaría la imperiosa tarea de redactar el acta constituti-va del país. La Junta, en palabras de José Barragán, “pasa en nuestra historia independentista, como el primer cuerpo legis-lativo, el cual se dirigió a toda la nación, de manera unitaria y general”.11 Pocas fueron las modificaciones que se hicieron a la Constitución española pues “la Soberana Junta no tenía fa-cultad para convocar un Congreso distinto en lo sustancial del que ésta previene”.12 Específicamente se refiere al respeto de la tradición unicamaral que despertó la oposición de la comisión de convocatoria, inclinada por el sistema bicamaral. Gradual-mente la Junta cedió a las presiones de la regencia de Iturbide y se instalaron dos cámaras con facultades legislativas, a lo que Barragán dice:

No había tradición alguna acerca del sistema de la doble cáma-

ra entre nosotros, no había reglamentos. En cambio, detrás del

sistema unicamaral, se encontraba el ejemplo de las Cortes de

Cádiz, y –lo que importaba más– la guía de sus valiosos regla-

mentos interiores. Al fin y al cabo, esas Cortes seguían siendo

un magnífico ideal revolucionario, un ejemplo de gran parla-

mentarismo. Era un sistema familiar, experimentado, incluso,

por no pocos de los allí presentes.13

11 José Barragán Barragán, Introducción al federalismo: la formación de los poderes en 1824, México, UNAM, 1978, p. 7.

12 Ibid., p. 14.13 La Constitución de Cádiz es considerada la primera constitución

liberal del mundo (ibid., p. 27).


El 15 de noviembre de 1821 se publica el Decreto de Con-vocatoria para la formación del Primer Congreso Constituyen-te, y del 20 al 25 de febrero de 1822 se disuelve oficialmente la Junta Provisional Gubernativa. El Congreso se instaló al año siguiente, iniciando funciones el 7 de marzo de 1823 aunque legalmente se constituyó hasta fines del mismo mes, el 29 de marzo de 1823, con 103 diputados y el nombramiento del Su-premo Poder Ejecutivo, triunvirato conformado por Nicolás Bravo, Guadalupe Victoria y Pedro Celestino Negrete; cada uno estaría al frente del cargo por un mes de acuerdo al orden de nombramiento. Además, se creó el Supremo Tribunal Pro-visional de Justicia al interior del Congreso, concentrando así los tres poderes de la unión.

El tiempo que transcurrió desde el inicio de funciones has-ta la constitución legal del Congreso creó un vacío de poder que favoreció el desarrollo de movimientos autónomos en los estados, como el liderado por Antonio López de Santa Anna, quien, a través del Plan de Casa Mata de 1823 desconoce a Iturbide, declara la insubsistencia del Plan de Iguala y los Tratados de Córdoba y reconoce al Congreso. Para el 20 de marzo de ese año Agustín de Iturbide renunciaba a su cargo y tan sólo una semana después el Ejército Libertador adscrito al Plan de Casa Mata entraba a la ciudad de México.

Entre mayo y junio de 1823 las tendencias se polarizaron entre quienes reconocían plenamente al Congreso y quienes lo reconocían únicamente como convocante; los estados de Gua-dalajara, Oaxaca, Zacatecas y Yucatán se contaban entre los úl-timos. En particular, la diputación de Guadalajara convoca en este momento a la formación de una federación. La adhesión


al Plan de Casa Mata por parte de las diputaciones provincia-les condicionó el nacimiento de la federación.14

El apoyo que recibió Iturbide se mantuvo al margen del Congreso puesto que, en su formulación de principios, aunque uno de los puntos aprobó la denominación de la monarquía como Imperio Mexicano, “tampoco quería decir que esa fuera la única alternativa a esas fechas en que se estaba reuniendo el Constituyente” y “el exceso de celo desplegado por Iturbide probaba que él mismo tenía grandes temores, o que la enemiga republicana no era nada despreciable”.15

La polarización de opiniones en torno a Iturbide, entre quienes se le oponían y los que estaban con él, apoyo básica-mente circunscrito a la ciudad de México, culminó con un amago de revolución civil que se redujo a la aprehensión de algunos diputados y a la disolución del Congreso.

La última sesión del Primer Constituyente tuvo lugar el 30 de octubre de 1823, dando paso al inicio de funciones del Se-gundo Congreso Constituyente el 7 de noviembre del mismo año con 140 congresistas. Sus bases fueron ratificadas por los congresos de las provincias y comenzó la puesta en marcha de su obra fundamental: construir una nueva organización políti-ca sin romper con el pasado. Se nombró una comisión de cons-titución integrada por eminentes personalidades presidida por Miguel Ramos Arizpe, quienes tuvieron a su cargo elaborar,

14 Reynaldo Sordo Cerdeño, “El Congreso Nacional: de la autonomía de las provincias al compromiso federal”, en J.Z. Vázquez, “El estableci-miento del federalismo…”, op. cit., p. 115.

15 José Barragán Barragán, Introducción al federalismo…, op. cit., pp. 31-33.


en primer lugar, el Acta Constitutiva cuyo proyecto se presentó el 20 de noviembre de 1823 y su revisión se efectuó a partir de esa fecha hasta el 31 de enero de 1824; una vez aprobada el Acta, su estatus se transformó en el de Constitución.16

La discusión en torno a ella inició el 1 de abril de 1824 y culminó el 30 de septiembre de ese mismo año. Se eligie-ron tres poderes de la Unión y se adoptó el sistema federalista moderado. El debate alrededor del tema del Poder Ejecutivo concluyó que éste recaería en un presidente y en un vicepre-sidente. El cómputo de votos de las elecciones tuvo lugar el 1 de octubre de 1824 resultando vencedor Guadalupe Victo-ria, como presidente, y Nicolás Bravo, como vicepresidente; los cargos se renovarían cada dos años y los titulares serían elegidos por el Congreso, de las filas de ministros. Finalmente, el 4 de octubre de 1824 se firmó y sancionó la Constitución.17

Aunque el Segundo Congreso Constituyente fue de ten-dencia mayoritariamente federalista, es innegable que al interior se presentó una intensa polémica entre quienes se ads-cribían a esta línea y quienes defendían la propuesta contraria: el centralismo. Uno de los representantes de esta última fue Servando Teresa de Mier, diputado por Nuevo León, quien presentó apasionados alegatos en oposición al establecimiento del federalismo como sistema organizador de la recién inde-pendizada nación mexicana.18 Sin embargo, su oposición no era absoluta, simplemente defendía una postura más realista,

16 R. Sordo Cerdeño, “El Congreso Nacional…”, op. cit., p. 116.17 Idem.18 Servando Teresa de Mier, Sobre la federación mexicana, México, PRI,

Comité Ejecutivo Nacional, 1987.


ajustada a las circunstancias históricas, políticas, económicas y sociales del país. Otro de los personajes adscritos a la tenden-cia de Mier fue Carlos María de Bustamante.

Consciente de que la realidad mexicana era distinta a la norteamericana o a la francesa,19 Mier hacía un llamado a no abandonar la tradición hispánica, antecedente inmediato en el terreno legal y vía segura para transitar el difícil camino ha-cia la construcción de un Estado. Es comprensible que dicha propuesta se recibiera con recelo por cierto grupo dentro del Constituyente pues la reciente experiencia independentista de-jaba como saldo la animadversión generalizada hacia todo lo que tuviera sabor hispano.

Por otra parte, sus argumentos eran razonables si se con-sideraba que apenas pocos años antes, los entonces mexicanos habían vivido como novohispanos, bajo una organización te-rritorial, política y económica con 300 años de vigencia que de súbito pretendía ser reemplazada con ideas y modelos ex-tranjeros que ignoraban tales antecedentes al igual que las di-ferencias entre países y la situación particular de México, que tras la independencia de España se encontraba aún convulso, inestable y poco experimentado para iniciar una vida política por cuenta propia.

Una de las diferencias respecto a otros países que, en opi-nión de Mier, no debía ignorarse en la discusión de la cues-tión federalista –aparte del retraso en la experiencia política de México y las características de la realidad mexicana– era

19 Refiere el caso de otras naciones de América que imitaron la federa-ción norteamericana al pie de la letra y “se perdieron” (ibid., p. 5).


la posición geográfica que se ocupaba frente a Estados Uni-dos. La amenaza latente del expansionismo norteamericano era buen argumento para defender la unidad que favorecía el centralismo sobre la atomización de la nación que implicaba el federalismo.

Por lo anterior, el autor propone la instauración de un “fe-deralismo razonable y moderado, conveniente a nuestra poca ilustración y a las circunstancias de una guerra inminente que debe hallarnos muy unidos”. Él opta por establecer, en un co-mienzo, un “federalismo cerrado”, es decir, cauteloso en cuan-to a dar gran libertad a los estados y sin eliminar la atención por parte del centro, y posteriormente “ir soltando las andade-ras de nuestra infancia política”.20

Una inconformidad más con el federalismo proviene de la elección y facultades de los diputados. Para el legislador, debido a la desigualdad territorial y poblacional entre provin-cias, el porcentaje de representación de cada una sería poco equitativo, lo que ocasionaría conflictos entre ellas, incluso guerras civiles ya que, se sabe, “el pez grande siempre se traga al chico”. Por otra parte, considera que “la restricción puesta por una provincia en los poderes de un diputado de toda la na-ción es absurda”;21 una vez más defiende la unidad por encima

20 Reconoce que se les ha censurado que proponían un gobierno fede-ral en el nombre, y central en la realidad (ibid., pp. 3-4 y 11).

21 Servando Teresa de Mier, Sobre la federación…, op. cit., p. 7. Hira de Gortari (2003:59) consigna que en la reunión del 7 de marzo de 1823 en el salón de sesiones del Congreso se discutió sobre la desproporción representativa y sobre el fraccionalismo entre borbonistas, republicanos e iturbidistas que aquejaba al Congreso.


de la individualidad y advierte un problema que, en efecto, se presentará frecuentemente en la política mexicana: la super-posición de facultades y los continuos conflictos de intereses entre el centro y las provincias, debido a que a éstas “se les da un poder parcial [ilusorio] que se toman muy de veras” y continuamente intentan “burlar las trabas establecidas en otros artículos”22 con el objetivo de lograr mayor intervención en los asuntos de la república.

Además de las observaciones concretas que Mier señaló sobre la particularidad de la situación mexicana, instaba a los miembros del Constituyente a no dejarse llevar por los can-tos de sirena de principios “rancios, carcomidos y detestados” como los de la Revolución francesa, a los que consideraba como “la caja de Pandora donde están encerrados los males del universo”.23 Esta idea hizo eco, en el siguiente siglo, en otro político mexicano: Emilio Rabasa, quien en su obra La Constitución y la dictadura hace precisamente una crítica en ese mismo sentido a los legisladores que redactaron la Carta Mag-na, influenciados por ideas metafísicas de origen extranjero, poco comprensibles y precisas, que provocaron ambigüedad en la interpretación de la ley.24

22 Servando Teresa de Mier, Sobre la federación…, op. cit., p. 11.23 En este discurso, presentando ante el Congreso Constituyente, di-

rige las siguientes palabras al presidente del mismo: “Señor: acuérdese Vuestra Soberanía que los nombres son todo para el pueblo, y que el de Francia con el nombre de soberano todo lo arruinó, lo saqueó, lo asesinó y lo arrasó” (ibid., pp. 10 y 13).

24 Cabe mencionar que la obra de Rabasa es escrita en los primeros años de la década de 1910; en ella refiere lo que él considera errores y limi-taciones del cuerpo básico de leyes mexicanas (Emilio Rabasa, La Constitu-


Pero regresando a los argumentos de Teresa de Mier, asi-mismo condena la tesis de que el sistema federal es resulta-do de la voluntad de la población y plantea como réplica un cuestionamiento: ¿cómo han de querer los pueblos lo que no conocen? En su respuesta, el propio Mier afirma que ésa es la razón por la que existen los representantes, porque “al pueblo se la ha conducir, no obedecer”.25

Por último, la propuesta de Mier consiste en declarar la forma de gobierno republicano, en torno del gobierno, para que lo dirigiese un senado provisional “de la flor de los libe-rales” y gobernarse con la Constitución española, los Decretos de las Cortes españolas hasta el año de 1820 y las que el Con-greso estaba modificando.26

Barragán afirma que incluso “los propios representantes liberales se sentían más fuertes y firmes con el respaldo del ordenamiento gaditano frente al empeño iturbidista. Dicho ordenamiento representó siempre magnífica bandera de la lucha contra el despotismo, magnífico ideario revoluciona-rio y, desde luego, buena apoyatura técnica y política para encauzar al nuevo país por la senda de las libertades y del constitucionalismo”.27

Por otra parte, debido a la vastedad y heterogeneidad del territorio, el sistema federal era la única forma de atender a los gobernados. Dice Alberto Enríquez Perea, en una interven-

ción y la dictadura. Estudios sobre la organización política de México, México, Porrúa, 1968).

25 Servando Teresa de Mier, Sobre el federalismo…, op. cit., p. 6.26 Idem.27 José Barragán, Introducción al federalismo…, op. cit., p. 110.


ción con motivo de la conmemoración del 169 aniversario de la firma del Acta Constitutiva de la Constitución de 1824, que se toma la decisión federalista porque “la República se estaba desgranando, es decir desmembrando, ya muchas provincias habían anunciado que se independizaban, que era necesario, en un momento determinado, una necesidad política de primer orden, cohesionar nuevamente, unir a todas estas provincias y la única forma era a través de un Pacto Federal”.28

De acuerdo con la teoría, “el objeto del federalismo de reconciliar unidad con diversidad puede ser idealista pero es una realidad inevitable: las naciones-estado como autoridades ‘soberanas’ y unitarias no pueden gobernar con eficiencia a las sociedades complejas y diversas”.29

No obstante, la tensión entre la modernidad federal y las tradiciones políticas heredadas provocaron el debilitamiento del federalismo asentado en la Constitución de 1824 y ya para 1828 se empezó a hablar del fracaso del sistema por la sospe-cha de ilegalidad en la primera sucesión presidencial, por la falta de equilibrio entre los tres poderes y por que se conside-

28 Las Raíces del Federalismo y la Constitución de 1824, Coloquio conmemoración del 169 aniversario de la firma del Acta Constitutiva de la Constitución de 1824, México, H. Cámara de Diputados, LV Legislatura, Instituto de Investigaciones Legislativas, 1993, p. 35.

29 Pedro Martínez Martínez, “Federalismo y descentralización con-temporáneos”, Gestión y Estrategia, publicación en línea, Departamento de Administración, UAM-A, núms. 11-12, número doble, enero-diciembre de 1997 (fecha de consulta: 1 de junio de 2009).


raba que éstos no contaban con la emergencia para enfrentar sublevaciones internas y amenazas externas.30

Por ello en 1836, durante la presidencia de Antonio López de Santa Anna, se suscita un cambio de forma de gobierno, de federal a centralista, representado por el Supremo Poder Con-servador y sustentado en la promulgación de las Siete Leyes,31 a causa del desprestigio que desde ese año y hasta 1840 sufrió

30 J.Z. Vázquez, “El establecimiento del federalismo…”, op. cit., pp. 36-38.

31 Las Siete Leyes se promulgaron el 30 de diciembre de 1835 por el presidente interino José Justo Corro. Fueron una serie de instrumen-tos constitucionales que alteraron la estructura de la naciente República Mexicana.

Los 15 artículos de la primera ley otorgaban la ciudadanía a aquellos que supieran leer y tuvieran un ingreso anual mínimo de 100 pesos, ex-cepto para los trabajadores domésticos, quienes no tenían derecho a voto.

La segunda ley permitía al presidente el cierre del Congreso y la supresión de la Suprema Corte, prohibiendo a los militares tomar este úl-timo cargo.

Los 58 artículos de la tercera ley establecían un Congreso bicameral (senadores y diputados), electo por órganos gubernamentales. Los dipu-tados ocupaban el cargo por cuatro años, y los senadores por seis.

Los 34 artículos de la cuarta ley especificaban el mecanismo de elec-ción presidencial, donde la Suprema Corte, el Senado y la Junta de Minis-tros nominarían a tres candidatos cada uno, y la Cámara Baja (diputados) elegiría de entre los nueve candidatos, al presidente y al vicepresidente.

La quinta ley especificaba el mecanismo de elección de los 11 miem-bros de la Suprema Corte de Justicia, de la misma forma que el mecanismo de elección presidencial.

Los 31 artículos de la sexta ley sustituían a los Estados federados, por Departamentos cuyos gobernadores y legisladores eran seleccionados por el presidente.

La séptima Ley prohibía volver al sistema legal anterior por seis años.


el primer sistema federal. Los objetivos de esa administración se concentraron en solventar lo que ellos consideraban “erro-res y defectos” de la Constitución de 1824.32

En 1842 se disuelve nuevamente el Congreso y al año si-guiente se reúne una Junta de Notables que emite unas Bases Orgánicas de corte claramente centralistas. En 1846 se inte-gra un Congreso General y Extraordinario que tan sólo un año después elabora el Acta de Reformas que restaura, con enmiendas, la Constitución de 1824, acto que constituye la refundación del federalismo mexicano. Asimismo, uno de los contenidos a destacar dentro del Acta es el problema de la vi-gilancia de la constitucionalidad, para lo cual sería necesario crear un órgano jurídico abocado a realizar esta tarea: la Su-prema Corte de Justicia.

Sucedía que, como lo dice Luis Medina Peña,

[…] la arborescencia ideológica de los treinta y los cuarenta,

que puso en primer plano tanto la cuestión de la forma de go-

bierno (Centralismo vs. Federalismo) como la relación Esta-

do-Iglesia, aquella idea constituyó el común denominador de

ambos bandos y ubicó la cuestión del equilibrio de poderes y

el tema de los derechos individuales en una perspectiva que

culminaría en la Constitución de 1857 […] La simple división

de poderes era elemento necesario pero no suficiente para es-

En www.juridicas.unam.mx/rev/hisder/cont/15/cnt/cnt10.htm (fecha de consulta: 1 de junio de 2009).

32 En este periodo desaparece la vicepresidencia.


tablecer gobiernos eficaces y, a la vez, garantizar las libertades

de los ciudadanos.33

Durante el gobierno centralista se acentúa el faccionalismo entre federalistas puros y moderados, fenómeno que contagia a los estados obligando a concertar una transacción con las élites regionales. A pesar de la instauración de una república unita-ria, no se pudo controlar el regionalismo, “matriz y razón de ser del primer federalismo”.34

Nuevamente, como había sucedido con el pronunciamien-to de Casa Mata, se había abierto un espacio de acción para que líderes locales iniciaran movimientos de defensa o reivin-dicación de los derechos autónomos de sus respectivos estados. En esta ocasión se trató de la Revolución de Ayutla, en el año de 1854; “triunfo definitivo del federalismo y consolidación política de una nueva generación con un liberalismo más defi-nido, más radical”.35

El mayor fruto de la Revolución de Ayutla fue la Cons-titución de 1857 ya que significó el retorno sin discusión del federalismo, permitió el desplazamiento del elemento político más conservador y eliminó momentáneamente cualquier ten-tación por restablecer una república unitaria. El poco debate suscitado en torno al binomio federalismo-centralismo obe-deció a que la atención se había desviado hacia el problema

33 Luis Medina Peña, Invención del sistema político mexicano. Forma de gobierno y gobernabilidad en México en el siglo XIX, México, Fondo de Cultura Económica, 2004, pp. 79-96.

34 Ibid., p. 102.35 Ibid., p. 108.


del desequilibrio de los poderes de la federación y de ésta con respecto a los estados.

En El Congreso y la política mexicana, María Luna afirma que para los legisladores de 1856 la adopción del sistema fe-deral era una cuestión ampliamente consensuada, entre otros motivos, “porque significaba el reconocimiento de una reali-dad política y económicamente fragmentada y la única forma de gobierno realmente democrática debido a que permitía respetar la voluntad de los distintos estados que formaban la República”.36

El Pacto Federal que adoptó el Congreso, contenido en la Constitución de 1857, estaba destinado a actuar como regu-lador de los excesos de autoridad cometidos al interior de los estados pero, igualmente, de las restricciones que imponía la federación a su soberanía y autonomía.

El antagonismo conservador-liberal que definió la centu-ria decimonónica se manifestó una vez más en la disputa por la presidencia que enfrentó a Juan Álvarez, por el bando liberal, y a Ignacio Comonfort por el conservador. Tras la huida de Santa Anna el 9 de agosto de 1855, Juan Álvarez asume la presidencia y asigna como parte de su gabinete a Ignacio Co-monfort en el Ministerio de Guerra. El mandato de Álvarez es particularmente significativo por el hecho de haber integra-do una administración mixta, conformada tanto por conser-vadores como por liberales. La renuncia de Álvarez llevó a

36 María Luna Argudín, El Congreso y la política mexicana, 1857-1911, México, Fondo de Cultura Económica, El Colegio de México, Fideicomi-so Historia de las Américas, 2006, pp. 37-38.


Comonfort a la presidencia interina, la cual ocupó a partir de diciembre de 1855 y culminó a consecuencia de una revuel-ta de conservadores en 1858, hecho que daría paso al arribo al poder a Benito Juárez, a razón de que en ese momento se desempeñaba como presidente de la Suprema Corte.

Las políticas del régimen juarista resultaron atemorizan-tes para los sectores conservadores, en especial el Ejército y el clero, principales blancos de sus reformas. Ante la fragilidad del gobierno juarista, los conservadores Félix María Zuloa-ga y Leonardo Márquez tenían oportunidad para recuperar el poder. Frente a este contratiempo, Juárez solicitó al Con-greso facultades extraordinarias. Los miembros liberales del Congreso se negaron, con el principal argumento de que ha-ber colocado al país bajo una Constitución había costado una guerra muy sangrienta y no era posible que Juárez, que había impulsado dicha Constitución, ahora quisiera violar los princi-pios de legalidad dándose facultades de virtual dictador. Pero, así como sostendría su gobierno durante la invasión francesa (1861-1867), lo haría frente a los ataques y obstáculos de los conservadores.

Para Emilio Rabasa, la “dictadura” de Juárez –como lo se-ría posteriormente la de Porfirio Díaz– era inevitable, ya que la única vía para gobernar era la violación a la constitución y no el apego a sus lineamientos. La concepción que Rabasa tenía de un Estado equiparable a un organismo vivo, lo llevó a afirmar que, así como sucedía con éstos, el acto de constituirse de una nación era un proceso natural de evolución, en este caso política.

Rabasa considera que cuando se disuelve el primer Con-greso se alteró el acto de constitución de la nación, trayendo


consigo el descrédito, la desconfianza y la falta de respeto a las instituciones, problema que se agudizó por la sucesión de go-biernos y leyes distintas. Diría Rabasa que el organismo quedó atrofiado desde el principio y que sólo se restableció con la Constitución liberal de 1857, la cual, sin embargo, no pudo respetar el gobierno de Juárez porque contenía leyes que se encontraban en una etapa histórica más avanzada de la que se encontraba México. Los liberales habían pretendido hacer un salto histórico y, afirmaba Rabasa, un organismo que intenta brincar etapas crece atrofiado. Con ese salto, la Constitución había anulado la democracia posible a favor de la democracia ideal que no respondía a la realidad.37

Aunque la tenacidad del presidente Juárez era admirable, no pudo resistir el más fuerte embate de los esfuerzos conser-vadores por recuperar el poder: la imposición de una monar-quía encarnada en un príncipe extranjero. Con el inicio del Segundo Imperio mexicano se creyó aniquilar el republicanis-mo, pero, sorprendentemente, el emperador Maximiliano no echó atrás las Leyes de Reforma ni desaprobó el abierto libe-ralismo de Juárez.

El debilitamiento de la república centralista –de breve existencia– a causa de la poca efectividad que tuvo la carta más fuerte de los conservadores, en oposición a la fuerza de la tendencia liberal y federalista, dirigida por Juárez, que em-pujaba decididamente para desplazarlos del gobierno, venció finalmente en 1867 con el triunfo definitivo de los liberales.

37 Emilio Rabasa, La Constitución y…, op. cit., pp. 121-137.


Para finales de siglo, durante los años de la década de 1870, las demandas federalistas de las décadas anteriores ha-bían cedido su lugar, como tema primordial de discusión, al problema que en ese momento se enfrentaba en lo concernien-te al desequilibrio de poder alrededor de las autoridades de los estados y, al mismo tiempo, a las atribuciones del gobierno federal. La fuerza de la federación amenazaba en ese momento con violar los derechos de soberanía de los cuales gozaban los estados, contrario a lo que había sucedido durante las décadas de 1840 y 1850 cuando ésta garantizó los derechos natura-les que las autoridades formales e informales de los estados atropellaban.38 Por este motivo, se emprendió la tarea de crear organismos que definieran, controlaran y equilibraran las fun-ciones de los tres poderes de la Unión, como había sucedido ya con la creación de la Suprema Corte de Justicia para efecto de la vigilancia de la constitucionalidad.

Sin embargo, siguiendo a José Luis Medina Aguiar,

[…] de los años treinta a los sesentas, el desarrollo institucio-

nal implicó, en mayor o menor medida, la necesidad de que las

instituciones tuvieran una connotación marcadamente centrali-

zada. Si bien el sentido federalista se mantenía, podemos hablar

de que existía un federalismo centrípeto, que al centralizar gene-

raba las condiciones para la conformación de una nación.39

38 M. Luna, El Congreso y…, op. cit., p. 208.39 José Luis Medina Aguiar, “El federalismo mexicano: hacia una

agenda republicana”, Quórum, año VI, núm. 53, Instituto de Investiga-ciones Legislativas, Cámara de Diputados, mayo, 1997, p. 27. En otro artículo de la misma publicación, Víctor Hugo Islas Hernández explica


Los esfuerzos por contener las atribuciones del Poder Eje-cutivo dentro de un radio definido de acción, realizados tanto por el Poder Legislativo como por el Judicial, se habían debi-litado para fines de la década de 1880, lo que permitiría que, para 1887, “Díaz se hubiera convertido –en palabras de Justo Sierra– en ‘supremo juez de paz de la sociedad mexicana con el consentimiento general’, lo que favorecería que se reformara la Constitución para permitir una reelección”.40

En palabras de María Luna,

[...] el manifiesto de la Unión Liberal fue la última tentativa,

antes del Constituyente de 1916-1917, para reequilibrar los

poderes federales y poner coto a la hiperatrofiada figura presi-

dencial. Ante la atrofia del Congreso, la Unión Liberal buscó

reanimar el Poder Judicial como control del Ejecutivo, asegu-

rando que aquél ejerciera una estrecha vigilancia que garantiza-

ra los derechos del hombre y atendiera las demandas de justicia,

pero esta opción fue cerrada.41

que “la fuerza centrífuga puede entenderse como aquella participación hu-mana e institucional de los estados miembros en los órganos y decisiones federales”, mientras que “la fuerza centrípeta, se caracteriza fundamen-talmente por la constante intervención federal en los asuntos que compe-ten exclusivamente a la administración de los estados miembros, teniendo como pretexto, el garantizar la aplicación constitucional” (V.M. Islas Her-nández, “Consideraciones constitucionales de la reforma del Estado fede-ral”, Quórum, año VI, núm. 53, Instituto de Investigaciones Legislativas, Cámara de Diputados, mayo, 1997, p. 7).

40 M. Luna, El Congreso y…, op. cit., p. 298. 41 Idem.


El federalismo mexicano en el siglo XX

El siglo XX en México inició con el estallido de una revolución que, además de ser ocasionada por las impostergables deman-das de un pueblo abrumado por las desigualdades sociales, tuvo uno de sus principales detonantes en el reclamo de un sector privilegiado de la sociedad mexicana por un mayor espacio de participación en la política y la economía del país. Curiosa-mente, tal como había sucedido cien años antes, un aconteci-miento de proporciones descomunales comenzaría a escribirse en la historia de México motivado por las aspiraciones de un grupo en contra de una figura de autoridad absoluta.

Tras el derrocamiento de Díaz en 1911, a consecuencia del levantamiento que condujo a una lucha armada, era necesario derribar la estructura del antiguo régimen. Los nuevos, y di-versos, gobiernos revolucionarios se propusieron emprender reformas tanto en la esfera social, para desahogar la situación del sector que se había incorporado al final de la sublevación, como, y principalmente, en la esfera política, con el objetivo de reparar los errores de antaño y solucionar los retos a futuro.

En 1914 se convoca la Soberana Convención de Aguasca-lientes, encargada de la elaboración de una nueva Carta Mag-na. El Congreso Constituyente de 1916-1917 fue finalmente el autor de la Constitución que rige al país hasta la actualidad. En ella se pretendió resolver el problema del desequilibrio de poderes, engrandeciendo la figura del Legislativo.

El resultado fue una dinámica opuesta a la observada du-rante décadas anteriores pues, como afirma Medina Peña, “el primer decenio del siglo XX se distinguió, sobre todo en su se-


gunda parte, por la debilidad de la Presidencia de la República frente a los estados y el Congreso de la Unión”.42

A comienzos de la década de 1920, los partidos regiona-les y locales enfrentaron y combatieron con bastante éxito los empeños del PNA (Partido Nacional Agrarista) y el PL (Partido Laborista), a la sazón, los partidos que marcaban las pautas políticas, por aumentar su influencia en provincia y, conse-cuentemente, en el Congreso de la Unión. En un movimiento de la periferia al centro acudieron al Congreso diputados y senadores electos por agrupaciones locales y fieles a sus gober-nadores que disputaron los centros de control parlamentario a agraristas y laboristas.43

A medida que avanzaron los años veinte, cuando la vida política se normalizó en los estados, empezó a surgir una nue-va clase política en torno a los gobernadores. Junto con sus mandatarios, estas élites políticas locales, en su mayoría civi-les, se dedicaron a crear bases sociales que les aseguraran el control de su entidad. Nada más natural en aquellos años en que una nueva relación entre el centro y la periferia estaba por establecerse, que la reacción local defensiva ante el riesgo de la intromisión del gobierno federal. Así, gracias al aliento de los gobernadores, los clubes políticos locales fueron empujados a formar partidos estatales que luego, teniendo al Congreso fe-deral como eje, se unificaban a nivel regional y nacional. Con estas fusiones y federaciones no sólo llenaron un vacío político

42 Luis Medina Peña, Hacia el nuevo Estado: México, 1920-1994, México, FCE, 1995, p. 57.

43 Ibid., p. 59.


que había dejado tras de sí la desaparición de la maquinaria electoral del Porfiriato, sino atendieron a nuevas fuerzas socia-les despertadas por la propia Revolución.

Al hablar de la lucha ente el centro y la periferia, Jean Meyer distingue dos fases perfectamente delimitadas. En la primera, que va de 1924 a 1925, el gobierno callista trató de asegurar el dominio central en los estados con el pretexto de corregir irregularidades electorales. La segunda fase, 1926-1928, se relaciona con el regreso de Obregón a la política acti-va con vistas a reelegirse.44 El viejo fantasma de la obstrucción del Poder Ejecutivo por parte del Legislativo, que obsesionó a la generación de Juárez y la República Restaurada, regresaba ahora por la puerta trasera de los partidos locales y regionales.45

Sin embargo, y quizás en parte por la muerte violenta de Álvaro Obregón, presidente electo, en julio de 1928, se ini-ció un proceso de centralización del poder y una nueva de-formación del régimen federal y del equilibrio de poderes. La siguiente década estuvo dominada por el llamado Maximato –periodo en que Plutarco Elías Calles era reconocido como el “Jefe Máximo” de la Revolución y por tanto cúspide del poder político– y por el cardenismo, en opinión de Arnoldo Córdova “una y la misma cosa”, que significó el entronizamiento del presidencialismo.46

44 Jean Meyer, Estado y sociedad con Calles. Historia de la Revolución Mexicana, 1928-1934, núm. 11, México, El Colegio de México, 1997.

45 Luis Medina Peña, Hacia el nuevo Estado…, op. cit., p. 64.46 Arnaldo Córdova, La Revolución en crisis. La aventura del Maximato,

México, Cal y Arena, 1995, pp. 89-98.


En las décadas de la posguerra se consolidó este proceso, haciendo fácil identificar los mecanismos de la pirámide del poder federal, estatal y municipal, que reprodujeron el centra-lismo político y sometieron el desarrollo económico al mismo. Así, la distribución de recursos estuvo definida por los inte-reses locales vinculados al centro. Este modelo de desarrollo aportó, en apariencia, estabilidad política y social e incluso crecimiento económico entre 1940 y 1980. Sin embargo, en parte por las crecientes demandas sociales por la ampliación del régimen democrático, y en parte por la crisis económica internacional de principios de la década de 1980, el modelo de federalismo mexicano entró en una crisis severa.47

Nuevo federalismo

Aunque sería difícil declarar una victoria decisiva del federa-lismo sobre el centralismo en virtud de que, en la práctica, am-bas se filtraron en el diseño del ordenamiento político del país, oficialmente, triunfó la postura federalista identificada con el liberalismo. La prueba de que federalismo y centralismo han coexistido como principios de la política mexicana se encuen-tra en la alternancia de ambos durante los sucesivos congresos y gobiernos decimonónicos.48

47 Antonio Ortiz Mena, El desarrollo estabilizador: una década de estra-tegia económica en México, México, FCE, 1998.

48 Islas Hernández afirma que “durante el siglo XIX hubo tres ocasio-nes, en 1835, 1842 y 1853, que nuestra decisión fundamental sobre el fede-ralismo fue cambiada por la del centralismo. Las decisiones fundamentales


Asimismo, más de un siglo y medio después, la crisis del modelo federalista en los años de la década de 1980, debida al alto nivel de centralización que había alcanzado el país, probó que, en realidad, no se había logrado eliminar la práctica de este principio aun bajo la divisa de que México era una Re-pública Representativa Federal. Fue a partir de ese momento, durante el sexenio de Miguel de la Madrid (1982-1988), que comenzó el cuestionamiento más reciente sobre la eficacia del modelo federalista y el replanteamiento del mismo con el ob-jetivo de ubicar sus fallas y emprender un plan de mejoras que aseguraran su continuidad como modelo rector de la vida del país.49

Desde la administración central empezó a pronunciarse un discurso descentralizador, principalmente en materia política y económica. También, comenzó a circular el término “nuevo federalismo” cuyo vector principal fue el fortalecimiento de la autonomía municipal como condición para un verdadero y efi-caz sistema federal; observando como uno de sus principios, no pasar de un centralismo federal a uno estatal.50

La inconformidad de estados y municipios con la persis-tencia del régimen centralista en el sistema político impulsó el proyecto de “nuevo federalismo” como respuesta a los recla-mos. Autonomía y recursos eran las dos principales demandas

del Poder Constituyente de 1824, se vieron eliminadas formalmente, me-diante el Congreso del 9 de septiembre de 1835” (op. cit., p. 8).

49 Bernardo Olmedo Carranza, “Introducción”, en Federalismo y auto-nomía municipal en México, fuentes bibliohemerográficas para su estudio, Méxi-co, UNAM-Instituto de Investigaciones Económicas, Cambio XXI, 1998.

50 Ibid., p. 23.


hechas al gobierno central por parte de los estados y, en el mis-mo sentido, de los municipios hacia éstos. La centralización política ejercida por la federación y por los gobiernos de los es-tados originaba iniquidad social, política y económica entre los individuos sujetos a dicho sistema. El hecho es que el concepto federalista se debe aplicar en un sentido estricto a la relación entre federación y estados, dejando a un lado las características propias que cada estado le quiera dar, por conducto de sus respectivos poderes legislativos, a su vida municipal.

Una característica del sistema federal mexicano que gene-ra conflicto en lo concerniente a la relación entre federación y estados es que la existencia de éstos frecuentemente implica una duplicación innecesaria de estructuras y servicios de go-bierno, lo que en la mayoría de los casos se traduce en ine-ficacia gubernamental. El objetivo de alcanzar una auténtica autonomía sería posible eliminando el control político central y manteniendo únicamente uno de carácter jurisdiccional, como un control de legalidad y no de otro tipo.

La centralización política jugó un papel determinante en la con-

solidación de los Estados nacionales, evitando los efectos per-

versos de las fuerzas centrífugas de los dos últimos siglos. A

partir de esta función positiva, el proceso tiende a buscar mayo-

res condiciones para la participación, y es aquí donde se plantea

la necesidad de descentralizar y revitalizar el federalismo.51

51 Pedro Martínez Martínez, “Federalismo y descentralización...”, op. cit. (fecha de consulta: 16 de julio de 2009).


La autonomía y la regionalización política pueden contri-buir al logro de una mayor eficacia y operatividad al trasladar la toma de decisiones hacia las regiones. Pero ambos procesos también pueden pervertirse y degenerar en una reproducción de los vicios del Estado central, creándose así un centralismo regional –tal como se mencionó al inicio de este texto aludien-do a Olmedo Carranza–. Estos procesos no deben originar una duplicación de funciones ni convertirse en refugio de gru-pos oligárquicos. La autonomía permite que un gran número de decisiones se tomen al nivel más próximo al hombre, a los grupos de base, a las comunidades naturales, haciendo posible una mayor participación y responsabilidad.52

El nuevo federalismo fue un proyecto iniciado por el go-bierno del presidente Zedillo que se propuso llevar a cabo una profunda redistribución de autoridad, responsabilidad y recursos del gobierno federal hacia los estados y municipios. El nuevo federalismo que están construyendo el gobierno y el pueblo mexicano busca la organización social y la participa-ción del pueblo para fortalecer las instituciones de la repúbli-ca. El gobierno considera que la construcción de este nuevo federalismo parte de la convicción de que una nación mejor integrada y plenamente desarrollada debe fundarse en ayunta-mientos fuertes y en comunidades prósperas que sean la clave de gobiernos estatales sólidos.53

52 Idem.53 Rafael Rodríguez Barrera, “Federalismo y municipio”, Quórum, año

VI, núm. 53, México, Instituto de Investigaciones Legislativas, Cámara de Diputados, mayo de 1997, pp. 21-23.


Mucho se podría hacer en términos federalistas si, bajo otros criterios, se estableciera la distribución de recursos en función de responsabilidades claramente definidas entre ór-denes de gobierno, con un principio redistributivo a nivel nacional.54

Si aceptamos la hipótesis de que el federalismo corres-ponde a la relación federación y estados, y que la verdadera descentralización está en dotar a los municipios de una capaci-dad real de diseñar las estrategias sociales de sus entornos, con instrumentos donde se conjuguen las responsabilidades con las posibilidades de tributación directa, entonces aceptaremos también que el desarrollo regional en este país es decisión de las regiones.55

Al interior del municipio también se demanda descentra-lización y democracia; en tanto que el centralismo nacional se reproduce en los municipios, son las cabeceras municipales y los grupos de poder local los que determinan la planeación y la asignación de los recursos en el conjunto del territorio, quedando las comunidades periféricas en desequilibrio en el número y monto de las acciones del gobierno.56

El México de hoy requiere de un municipio vigoroso, con autonomía jurídica, administrativa y fiscal que le permita el rápido y sano desarrollo de su infraestructura y genere como

54 José Luis Medina Aguiar, “El federalismo mexicano…, op. cit., p. 30.55 Ibid., p. 35.56 Benigno Aladro Fernández, “Federalismo y territorio”, Quórum, año

VI, núm. 53, México, Instituto de Investigaciones Legislativas, Cámara de Diputados, mayo de 1997, p. 40.


resultado de ello mejoras y niveles de vida de su población, como principio rector del nuevo federalismo.57

Conclusiones

Desde la instauración del sistema federal en México hasta la fecha han transcurrido casi dos siglos, a lo largo de los cuales dicho sistema ha sufrido, necesariamente, adaptaciones y cam-bios para adecuarse a la realidad histórica y política del país. La teoría federalista, de inspiración norteamericana y francesa, era inaplicable en su totalidad al contexto mexicano;58 por lo tanto, fue la tenacidad de algunos políticos por aplicar el siste-ma, a pesar de las particularidades de la situación nacional, lo que propició la inconformidad de quienes defendían la postura centralista.

En una actitud más realista y prudente, este último grupo de políticos mexicanos defendía la tradición jurídica española

57 Ricardo A. Camarena Medina, “Reflexiones sobre el federalismo”, Quórum, año VI, núm. 53, México, Instituto de Investigaciones Legislati-vas, Cámara de Diputados, mayo de 1997, p. 72.

58 Lucas Alamán dice en su Historia de México que el acta constitutiva –precedente de la Constitución de 1824– “venía a ser una traducción de la constitución de los Estados Unidos del Norte, con una aplicación inversa de la que en ellos había tenido, pues allí sirvió para ligar entre sí partes distintas, que desde su origen estaban separadas, formando con el conjunto de todas una nación, y en México tuvo por objeto dividir lo que estaba unido, y hacer naciones diversas de la que era y debía ser una sola” (Lucas Alamán, Historia de México, t. V, México, Libros del Bachiller Sansón Ca-rrasco, 1986, p. 447).


que había regido la vida de la Nueva España a lo largo de tres siglos como un medio seguro para transitar por el sinuoso ca-mino de la vida política independiente.

El enfrentamiento entre ambos grupos –federalistas y centralistas– dio lugar, consecuente y alternadamente, a vic-torias y derrotas en el Congreso que, finalmente, culmina-ban con la sucesión de gobiernos centralistas o federalistas. La imprecisión de los conceptos teóricos, la amalgama de tradiciones jurídicas, las costumbres heredadas del pasado colonial y la situación política, económica y social del país, dificultaban la tarea de establecer un sistema de organización estable que resolviera exitosamente los conflictos que afecta-ban a la nación.

Un federalismo muy particular fue el resultado de la confrontación de tendencias y la alternancia de sistemas. El conflicto que comenzó a gestarse como consecuencia y que culminaría con la crisis del modelo en el siglo XX, consistiría precisamente en el velado centralismo que se ocultaba bajo la defensa y práctica del federalismo como principio ordenador de la política mexicana.

Sin embargo, esta dinámica se explica por los antecedentes históricos del país; principalmente por la herencia novohispa-na que configuró la geografía, la política y la economía del territorio de tal forma que la capital del virreinato, la ciudad de México, siendo el centro de acción, al mismo tiempo permitía el desarrollo autónomo de las provincias, lo que favorecía la formación de élites locales, fortalecidas por vínculos familiares y redes clientelares. Desde época tan remota se realizaron es-fuerzos por modificar dicha situación y reducir el poder de las


élites provinciales respecto al centro y, a la vez, de éste respecto a la metrópoli.59

Con el estallido del movimiento independentista en 1810, comenzó la batalla por dejar en el pasado la dominación espa-ñola para escribir la historia de la futura nación mexicana. Para lograrlo, era necesario dirigir la mirada hacia las más avan-zadas sociedades del mundo, aquellas que habían dado los mejores ejemplos de lucha por la libertad, con ideas políticas vanguardistas que rendían como frutos constituciones basa-das en conceptos modernos y progresistas, atractivos para las colonias iberoamericanas que conquistaban su independencia e iniciaban proyectos de nación por cuenta propia. En particu-lar, el diseño de la nación mexicana se inspiró en los modelos norteamericano y francés, altamente apreciados por los pensa-dores más renombrados de esos años, como Valentín Gómez Farías y Miguel Ramos Arizpe.

Como consecuencia de la falta de experiencia al frente de un gobierno, se tomaron decisiones al calor de los acon-tecimientos que posteriormente resultaron inadecuadas para atender el problema específico que se pretendía resolver.60

59 Josefina Zoraida Vázquez, “Introducción”, en El establecimiento del federalismo en México, 1821-1827, México, El Colegio de México, 2003, pp. 15-18.

60 En lo concerniente a este tema, si bien es cierto que el sistema federal resultaba una opción viable para administrar un territorio tan vasto y hete-rogéneo, reto al que se enfrentaba el gobierno independiente, también lo es que en el afán de homologar la diversidad, en ocasiones se atentó contra la soberanía de los estados, alterando una dinámica de larga tradición que, en no pocas ocasiones, amenazó la delicada estabilidad del país ocasionando nuevos conflictos que demandaban solución.


Los retos constantes que la joven nación lanzaba a sus líderes convertían en una necesidad apremiante el establecimiento de un sistema que organizara de la mejor manera posible el caos en que se encontraba y desahogara los asuntos pendientes del momento, sin detenerse demasiado en consideraciones. Fue precisamente la urgencia con que se procedía la que provo-có que a la larga se tomaran nuevas y distintas resoluciones para corregir o atender de manera más apropiada los proble-mas del país. A esta situación, a la que se suma la fusión de referencias jurídicas –por una parte la legislación española y por la otra las influencias norteamericanas y francesas– que formaron los cimientos de la estructura política del país, se atribuye la inconstancia de un solo modelo, capaz de enfrentar los retos que imponía una nación como México, anhelante de sumarse al concierto de las naciones liberales y progresistas del siglo XIX.

El inicio del nuevo siglo y la turbulencia revolucionaria produjeron, por un lado, el retorno a los principios básicos de la Constitución liberal de 1857 –a la que se le añadieron postulados reformistas de vanguardia que atendían a la con-solidación de la independencia económica, el fortalecimiento de la soberanía y la justicia social– y, por otro, la búsqueda de un verdadero equilibrio de poderes y el fortalecimiento del federalismo como régimen de gobierno. Sin embargo, el modelo no logró consolidarse, y para fines de los años veinte, se reposicionó el presidencialismo. En condiciones de mo-dernidad y desarrollo, dicho modelo se mantuvo por varias décadas, mientras el crecimiento económico general hacía


irrelevante la megacefalia centralista que atentaba contra el federalismo.61

En tal virtud, y tras haber hecho crisis este modelo en la década de 1980, se inició una nueva etapa en la búsqueda del equilibrio de poderes y el fortalecimiento del federalismo como régimen de equidad que sirva como propulsor del desa-rrollo nacional.62 Es en este sentido que, a principios del siglo XXI, la existencia de una comisión ordinaria de la Cámara de Diputados63 y diversas iniciativas tendientes al fortalecimiento del federalismo, dan cuenta de la relevancia del tema de este trabajo, del avance en ese sentido y de las iniciativas que debe-rán formularse en el corto plazo, al tenor de los festejos por los centenarios revolucionario e independentista.64

61 Rolando Cordera y Carlos Tello, México, la disputa por la nación, perspectivas y opciones de desarrollo, México, Siglo XXI, 1984.

62 Víctor L. Urquidi, México en la globalización, la situación y la perspec-tiva a corto y mediano plazos, México, FCE, 1999.

63 En septiembre de 1997, durante la LVII Legislatura, se creó como comisión Especial la Comisión del Fortalecimiento del Federalismo; con-sultado en www.cddhcu.gob.mx (27 de julio de 2009).

64 En 2007, dentro del Foro Internacional Gobernabilidad y Desa-rrollo Democrático, Cuauhtémoc Cárdenas participó con la conferencia magistral “Replantamiento del pacto federal” , planteando la necesidad de reformar la Constitución.

Introducción

El tema de la responsabilidad patrimonial del Estado, como resultado de un error judicial en materia penal, ha tenido en nuestro país como en el resto del mundo una evolución pecu-liar. En la integración de dicha figura pueden advertirse cuatro etapas: a) la primera, que abarca varios siglos, puede calificar-se como de “irresponsabilidad patrimonial del Estado”, que comprende el derecho romano clásico y la Edad Media, etapas en donde no se concebía la posibilidad de que los gobernantes estuvieran obligados a compensar los daños causados por su actividad; b) una fase posterior sería la que admite una respon-sabilidad indirecta de la Administración Pública, basada en el principio de la culpa; es decir, la conducta ilícita de los funcio-

Error judicial y responsabilidad patrimonial del Estado

José de Jesús González Rodríguez*

* Licenciado en Derecho y Economía por la Universidad Autónoma de San Luis Potosí. Investigador de la Dirección de Desarrollo Regional del CESOP. Correo electrónico: [email protected].


narios públicos, que se traducía en la posibilidad de demandar a éstos y en caso de que fueran insolventes, se podía reclamar al Estado la reparación respectiva; c) una tercera etapa –derivada del derecho francés del siglo XIX–, motivó la generalización del concepto de la responsabilidad patrimonial del Estado. Ya en el siglo XX, ese principio fue adoptado en diferentes consti-tuciones europeas de la época de la posguerra, como las de Italia de 1948 y española de 1978 y posteriormente en algunas de América Latina; d) una última etapa en la evolución del concepto, es la que podría denominarse la “responsabilidad internacional de los Estados por la conducta de sus servidores públicos”, especialmente en cuanto a la violación de los de-rechos humanos consagrados en los instrumentos de carácter internacional, los que también establecen algunos supuestos de reparación interna.1

Atendiendo al concepto de la responsabilidad patrimonial del Estado derivada de un error judicial en materia penal, se tiene que el mismo es definido como la obligación que tiene el Estado de indemnizar a las personas por los daños y perjui-cios que se les haya causado por una sentencia judicial dictada erróneamente. El fundamento de la responsabilidad aparece con el principio general de que cuando se causa un daño nace una obligación respecto de su reparación e incluso una sanción para el responsable.2

1 Álvaro Castro Estrada, Responsabilidad patrimonial del Estado, Méxi-co, Porrúa, 1997, pp. 51-88.

2 David Cienfuegos Salgado, “Responsabilidad estatal y error judicial en México”, Lex, Difusión y Análisis, tercera época, año VI, núm. 62, agosto de 2000, pp. 12-13.

279ERROR JUDICIAL Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

Según lo señalan Irureta Uriarte, Jiménez y Porcar, el error judicial se verifica cuando el juez o magistrado en el ejercicio de su actividad jurisdiccional, ha actuado de manera manifiestamente equivocada en la fijación de los hechos o en la interpretación o aplicación de la ley, ocasionando un daño efectivo, evaluable económicamente o individualizado en rela-ción con una persona o un grupo de personas. De acuerdo con tales autores, son necesarios diversos elementos para integrar la figura del error judicial en materia penal:3

• Debe existir por parte del juzgador, la aplicación de un precepto legal inexistente, caduco, con una interpreta-ción palmaria, asumida en su sentido contrario o con decidida oposición a la legalidad.

• Existe error en el evento que el juez o magistrado efec-túa una interpretación manifiestamente errónea de la norma legal.

• También se manifiesta un error judicial, cuando en la fijación de los hechos se incluyen equivocaciones evi-dentes y palmarias.

• Por último, el error judicial se produce cuando se des-atienden datos de carácter indiscutible.

Así, de acuerdo con los autores señalados, las causas más frecuentes que originan errores judiciales son, entre otras, las

3 Pedro Irureta, Margarita Jiménez y Alfredo Porcar, en Miguel Ale-jandro López Olvera, La responsabilidad patrimonial del Estado por error ju-dicial, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, p. 602.


siguientes: a) errónea apreciación de los hechos; b) equivocada identificación de circunstancias fácticas a la hipótesis normati-va; c) utilización errónea de normas legales; d) incompetencia técnica; e) falta de experiencia; f) ausencia de prudencia; g) precipitación; y h) deshonestidad.4

Antecedentes históricos

Como antecedentes del tema de la responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro país, puede señalarse que entre 1821 y 1942 fueron expedidas al menos 10 referencias normativas que constituyen los orígenes del concepto en nuestro marco legal. Recién lograda la independencia de México, se emitieron di-versos decretos y ordenamientos como la Ley de Pensiones para Viudas y Huérfanos de los soldados insurgentes y espa-ñoles; la Ley del 22 de febrero de 1832 en donde el Estado asume la responsabilidad causada por sus agentes en las su-blevaciones de esa época; y las leyes de reclamaciones de los años 1855, 1911 y 1917, entre otras. En épocas más recientes, son de señalar los antecedentes contenidos en el Código Civil referentes al daño moral, la Ley Federal de Responsabilidades de Servidores Públicos, la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, la Ley Aduanera, la Ley de Aviación Civil, la Ley de Responsabilidad Civil por daños nucleares, la Ley

4 Idem.


de Presupuesto Contabilidad y Gasto Público Federal y la Ley Federal para Prevenir y Sancionar la Tortura, entre otras.5

A pesar de que nuestra normatividad penal ya contempla-ba en el Código Penal Federal de 1871 –conocido comúnmen-te como Código Martínez de Castro– una figura equiparable al actual error judicial, esa figura no prevaleció hasta nuestros días. Es de recordar que nuestra codificación penal federal de la época porfiriana y vigente hasta 1929 estipulaba sobre el particular en su artículo 344 que:

Cuando el acusado sea absuelto no por falta de pruebas, sino

por haber justificado su completa inocencia en el delito de que

se le acusó y no haya dado en su anterior conducta motivo

para creerlo culpable, se declarará así de oficio en la sentencia

definitiva y si el acusado lo pidiere, se fijará en ella el monto

de los daños y perjuicios que se le hayan causado en el proce-

so, oyendo previamente al representante del Ministerio Públi-

co. En este caso, la responsabilidad civil se cubrirá del fondo

común de indemnizaciones, si con arreglo al artículo 348 no

resultaren responsables los jueces o estos no tuvieren con que

satisfacerla.6

5 La descripción detallada de cada uno de esos antecedentes se señala en: Fauzi Hadmam Amad, “Antecedentes y régimen actual de la responsa-bilidad patrimonial del Estado en México”, en La responsabilidad patrimo-nial del Estado, México, INAP, 2000, pp. 35-46.

6 Código Penal para el Distrito Federal sobre delitos del fuero común y para toda la República sobre delitos contra la Federación, México, Im-prenta de Gobierno, 1871.


Al respecto, el numeral 348 del señalado Código Penal Fe-deral de 1871 estipulaba que:

Los jueces y cualquiera otra autoridad, empleado o funcionario

público, serán responsables civilmente: por las detenciones arbi-

trarias que hagan, mandando aprehender al que no deban; por

retener a alguno en la prisión más tiempo del que la ley permite;

por los perjuicios que causen con su impericia o con su morosi-

dad en el despacho de los negocios; y por cualquiera otra falta

o delito que cometan en el ejercicio de sus funciones, causando

daños y perjuicios a otros.7

Así, pese a su inclusión en la normatividad penal federal vigente en el último tercio del siglo XIX y el primer tercio del siglo XX, la figura de la responsabilidad patrimonial del Estado derivada del funcionamiento irregular del sistema de justicia, no prevaleció en normatividades posteriores.

De acuerdo con Héctor Fix-Zamudio, nuestro ordena-miento jurídico permaneció durante mucho tiempo al margen de la evolución de la figura legal de la responsabilidad patrimo-nial del Estado, ya que por muchos años predominó en nuestra legislación sólo una responsabilidad indirecta y subsidiaria del Estado, de acuerdo con el principio de la culpa de los agentes de los organismos públicos, y no fue sino hasta el año de 1994 cuando se realizó una reforma aceptando la responsabilidad solidaria del Estado con la conducta ilícita de sus agentes, con

7 Idem.


algunos matices en cuanto a la responsabilidad administrativa de estos últimos.8

Sería hasta la reforma al artículo 113 constitucional del año 2002, cuando se reconoció expresamente en el texto de la carta fundamental, la responsabilidad patrimonial objetiva y directa del Estado hacia los particulares afectados, pero limitándola al ámbito administrativo.9

Atendiendo a los alcances de dicho precepto constitucional, la obligación de indemnizar los daños que sean consecuencia de actividad pública comprende sólo al Estado en su carácter de administrador, excluyendo por ende al Estado legislador y al juzgador. De ahí que los alcances de esta norma constitu-cional se limiten a regular la responsabilidad patrimonial del Estado derivada de actos materialmente administrativos que realicen los poderes del mismo, pero dejando de responder por aquellos actos de naturaleza legislativa o judicial.

Por ende, y de acuerdo con los artículos 1 y 2 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado en vigor, sólo tienen derecho a una indemnización las personas que su-

8 Héctor Fix-Zamudio, “El juicio político y la responsabilidad patri-monial del Estado en el ordenamiento mexicano”, Revista del Instituto Ibe-roamericano de Derecho Procesal Constitucional, enero-junio de 2005.

9 Previamente a la reforma constitucional aludida, se habían efectuado otras reformas sobre el tema de la responsabilidad patrimonial del Estado, tales como la denominada Ley de Depuración de Créditos a cargo del Go-bierno Federal de 1941, las reformas de 1994 al Código Civil Federal que introducen el concepto de responsabilidad solidaria del Estado, las de 1982 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos y las reformas de 1994 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, entre otras


fran daños en cualquiera de sus bienes y derechos como con-secuencia de la actividad administrativa irregular del Estado, siempre que tales daños sean derivados del funcionamiento administrativo de los poderes Judicial, Legislativo y Ejecuti-vo de la federación, de los organismos constitucionales autó-nomos, de las dependencias, entidades de la Administración Pública Federal, de la Procuraduría General de la República, los Tribunales Federales Administrativos y cualquier otro ente público de carácter federal. Pero como ha quedado anotado, dicha indemnización sólo podrá derivarse de actos que lesio-nen los intereses de los particulares que tengan como origen la actividad administrativa irregular del Estado y no de su fun-ción legislativa o judicial.10

En términos generales, es de señalar sobre la responsabi-lidad patrimonial del Estado derivada de su función judicial y sustentada en los denominados errores judiciales, que dicha responsabilidad tendría su origen en los actos que el Poder Judicial puede cometer durante el proceso criminal como con-secuencia de un procesamiento o condena injusta, en perjuicio de una persona cuya inocencia se comprueba con posteriori-dad, dictándose el correspondiente sobreseimiento definitivo o sentencia absolutoria.11

Según Avelino Blasco Esteve, en las teorías contemporá-neas que examinan el tema de la responsabilidad patrimonial

10 Bruno Ariel Rezzoagli, Necesidad de una reforma constitucional en tor-no a la responsabilidad patrimonial del Estado, México, Universidad Autóno-ma de Durango, 2006.

11 Hernán García Mendoza, La responsabilidad extracontractual del Esta-do. Indemnización por error judicial, Santiago de Chile, Conosur, 1997, p. 224.


del Estado derivadas del mal funcionamiento de la adminis-tración de justicia, pueden identificarse dos clasificaciones al respecto: a) la responsabilidad por error judicial que deriva de la actividad jurisdiccional en sentido estricto y que debe ir precedida por una decisión judicial que expresamente la re-conozca, y b) la responsabilidad por funcionamiento anormal –administrativo y no jurisdiccional– que comprende todos los daños producidos por ésta en su actividad no jurisdiccional, caso de las dilaciones indebidas. En ambos casos es menester que el daño sea efectivo, evaluable económicamente e indivi-dualizado a persona o grupo de personas.12

Nuestro país permaneció por muchos años a la zaga en la evolución de este concepto, sobre todo porque a pesar de que si bien era posible demandarle al Estado el cumplimiento de su responsabilidad patrimonial, la dispersión de la regulación en este tema, a más de las trabas que la legislación imponía a los particulares, hacía casi imposible que esto se diera, sobre todo si se toma en cuenta que el régimen de responsabilidad del Estado estaba inspirado en normas de inspiración eviden-temente civilistas cuyo sustento giraba en torno del concepto de responsabilidad subjetiva y del criterio de culpa para la de-terminación de la existencia de la responsabilidad patrimonial de la administración pública.13

12 Avelino Blasco Esteve, La responsabilidad patrimonial de la adminis-tración en el derecho español, Serie Praxis 100, México, INAP, 1998, pp. 43-44.

13 Eduardo Delgado Durán, La responsabilidad patrimonial del Estado. Análisis de la reforma al artículo 113 de la Constitución Federal del 14 de junio de 2002, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2006.


La necesidad de incorporar en nuestro país una disposi-ción constitucional que estableciera un sistema de responsabi-lidades patrimoniales del Estado de carácter objetivo y directo, se expresa en la exposición de motivos de la iniciativa que diera lugar a la reforma del artículo 113 constitucional del mes de junio de 2002.

Al respecto, la disposición de motivos anotada señala que:

No hemos logrado consolidar un mecanismo que permita re-

solver satisfactoriamente el problema que se presenta cuando,

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regular o irregular, lícita o ilícita– se ocasionan daños y perjui-

cios a un particular o gobernado, sin que éste tenga la obligación

jurídica de soportarlos; es decir, no se ha edificado un auténtico

sistema de responsabilidad patrimonial de carácter objetiva y di-

recta, que colme tal deficiencia.14

Pese al avance que significara en su momento la reforma constitucional en cita, la posibilidad de que el Estado asuma una responsabilidad patrimonial derivada de errores o defi-ciencias en el proceso de procuración o administración de jus-ticia, es un tema pendiente en el proceso de reforma del Estado en su vertiente judicial.

Entre los estudiosos del tema, se han manifestado diversas posiciones que intentan explicar las resistencias a adoptar de forma generalizada la figura del error judicial y la responsabi-

14 Exposición de motivos de la iniciativa de reforma constitucional al artículo 113 segundo párrafo de la Constitución Federal, Gaceta Parlamen-taria, Cámara de Diputados, 22 de abril de 1999.


lidad del Estado derivada de ésta. Los argumentos al respecto aducen en esencia dos motivaciones:15

a) Razones de credibilidad y prestigio. Reconocer que un tribunal ha dictado una sentencia errónea o arbitraria, le resta credibilidad al Poder Judicial, vulnerando el argumento de la infalibilidad judicial. Los jueces se rehúsan a admitir los errores cometidos por sus pa-res, constituyendo una suerte de red de protección y malentendida lealtad entre sus miembros. El ínfimo porcentaje de acciones acogidas busca desalentar a quienes pretenden acudir a la acción constitucional.

b) Razones económicas. El Poder Judicial se niega a ser el causante del costo que significaría para el Estado indemnizar a las víctimas de resoluciones erradas. El Poder Judicial no está dispuesto a exponer a uno de sus miembros a la acción legal que el Estado pueda eventualmente ejercer en su contra.

Ahora bien, en lo que respecta a los alcances de la respon-sabilidad patrimonial del Estado, así como las hipótesis en las que sería procedente una indemnización derivada de un error judicial, la postura que ha sostenido la Suprema Corte de Justi-cia de la Nación (SCJN) puede advertirse en el siguiente criterio:

Indemnización por error judicial grave o funcionamiento anor-mal de la administración de justicia. Caso en que no procede su pago

15 Véase Daniela Cueto Contreras, Indemnización por error judicial, Chile, Universidad Católica de Temuco, 2005.


(legislación del estado de Coahuila). La acción de pago de daños contra el Estado prevista en el artículo 154, fracción III, de la Constitución Política, en relación con los numerales 83 y 84 del Código Procesal Civil, ambos del estado de Coahuila, por error judicial grave o funcionamiento anormal de la ad-ministración de justicia, únicamente debe prosperar cuando se cause de manera directa e indiscutible un daño objetivo, grave y trascendente a la esfera de derechos de alguna persona, pero no cuando en uso de su arbitrio judicial las autoridades jurisdiccionales resuelvan de manera contraria a sus intereses algún litigio y, por ello, se vea orillada a interponer los medios de defensa correspondientes a fin de corregir la actuación judi-cial que considera equivocada pues, de admitir lo contrario, se llegaría al extremo de que cada vez que se declara fundado un recurso y, por ende, se revoca, modifica o nulifica una determi-nación o resolución de primera instancia, habría responsabili-dad de indemnizar con cargo al órgano recurrido que volvería caótica la prestación del servicio público de administración de justicia.16

Referencias europeas y latinoamericanas

Como uno de los antecedentes esenciales de esta figura, debe señalarse a la legislación francesa de 1895, la cual estableció

16 Tesis VIII. 5o.1 C de Tribunales Colegiados de Circuito, de la no-vena época, localizable en la página 1691 del Semanario Judicial de la Fe-deración y su Gaceta, XXV, marzo del 2007, número de registro 173009.


por vez primera, la reparación a las víctimas de un error ju-dicial declarado en sentencia de revisión de la que resultara la inocencia de un condenado. La norma francesa sobre el par-ticular culminó con una ley que estableció que el Estado está obligado a reparar el daño causado por el funcionamiento de-fectuoso del servicio de la justicia, estableciendo también que esa responsabilidad sólo podrá hacerse derivar por la existencia de una falta grave o una denegación de justicia.17

Por su parte, la Constitución italiana estipula la obligación de que la ley secundaria debe determinar las condiciones y las formas para la reparación de los errores judiciales, de ahí que la legislación señale el derecho de quien haya sido absuelto en un proceso judicial, a una reparación equitativa en relación con el eventual encarcelamiento o internamiento y a las consecuen-cias personales y familiares derivadas de la condena.18

Al respecto, la legislación española incluye el derecho a una indemnización por parte del Estado para quienes se hayan visto afectados por el funcionamiento anormal de la adminis-tración de justicia. Ese principio se desarrolla por conducto de las disposiciones contenidas en la legislación secundaria ibérica que contempla las modalidades de error judicial y del funcionamiento anormal de la administración de justicia.19

17 La normatividad aplicable en Francia fue promulgada hasta el año de 1972 y es modificatoria del Código de Procedimiento Civil de esa nación.

18 Artículo 571 del Código de Procedimiento Penal de la República Italiana.

19 Artículo 121 de la Constitución española, aprobada por las Cortes el 31 de octubre de 1978, y artículos 292 al 297 de la Ley Orgánica 6/1985 del 1 de julio de 1985 del Poder Judicial de España.


La normatividad hispana establece diversas innovaciones sobre el particular, una de ellas es que la posibilidad de recurrir contra el Estado con motivo del perjuicio causado por un error judicial, no se limita a personas en lo individual, sino que pue-de promoverse de forma colectiva. Otra originalidad visible en la normatividad peninsular, está vinculada a que también el ámbito militar puede ser objeto de eventuales indemnizaciones por errores judiciales o por deficiencias en el funcionamiento del sistema de la propia justicia castrense.20

Junto a la posibilidad de que los ciudadanos españoles obtengan una indemnización derivada de un error judicial, se suma la posibilidad de que también el Estado asuma una responsabilidad patrimonial en los casos de detenciones arbi-trarias en la etapa de prisión preventiva. Asimismo, la nor-matividad de esa nación prevé la responsabilidad del Estado frente a los daños producidos por dolo o culpa grave de jueces y magistrados del sistema judicial hispano.

En cuanto a las disposiciones normativas vigentes en los países de América Latina sobre el tema, se tiene que al menos Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, El Salvador, Perú y Venezuela han expedido normas constitucionales o leyes secundarias para regular la figura del error judicial. La le-gislación de cada una de esas naciones muestra –como es de esperarse– particularidades propias de cada país y una mayor

20 Una revisión del contexto prevaleciente en España sobre el tema, puede consultarse en Joaquín Tornos Mas, “La responsabilidad patrimo-nial del Estado por el funcionamiento de la administración de justicia”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 13, enero-abril de 1985, pp. 71-122.


o menor prolijidad en detallar dicha figura legal, así como en establecer innovaciones o áreas de cobertura inéditas en otras legislaciones.

Al respecto, pueden señalarse algunos casos particulares de la legislación sobre el tema en diferentes naciones. Así, la Constitución de la República de El Salvador estipula la posibi-lidad de que en los casos de revisión en materia penal el Estado indemnizará a las victimas de los errores judiciales debida-mente comprobados.21 En términos similares, la Constitución de Brasil establece la obligación del Estado de indemnizar al condenado por error judicial así como al que permaneciere en prisión más allá del tiempo fijado en la sentencia.22

Otras disposiciones constitucionales y legales en diversos países de América Latina regulan de forma más amplia la fi-gura legal del error judicial. La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece para el Estado la obligación de indemnizar integralmente a las víctimas o a los derechoha-bientes de éstas por las violaciones a los derechos humanos que le sean imputables al Estado, incluido el pago de daños y perjuicios. Igualmente, la misma normatividad señala la obli-gación del Estado de adoptar las medidas legislativas y de otra naturaleza para hacer efectivas las indemnizaciones respectivas para tales víctimas.23

Mención especial amerita la reglamentación aplicable en Ecuador. Al tiempo que la Constitución de ese país establece

21 Constitución de la República de El Salvador, artículo 17.22 Constitución Política de la República Federativa de Brasil, artículo

5, inciso LXXV.23 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, artículo 30.


la responsabilidad del Estado en los casos de detenciones ar-bitrarias, también prevé la posibilidad de obtener indemniza-ciones por retardos injustificados en la impartición de justicia y por violaciones a los principios y a las reglas del debido pro-ceso judicial. En ese contexto, la ley respectiva de esa nación sudamericana prevé modalidades que por su naturaleza y sus alcances revisten un interés jurídico y legislativo particular. Así, el Código de Procedimiento Penal de esa nación desa-rrolla un título completo, denominado “La regulación de las indemnizaciones por error en el sistema de administración o de procuración de justicia”, en donde establece la posibilidad de que una persona sea indemnizada por errores o deficien-cias generados tanto en los procesos penales como en la etapa de averiguación previa.

Otro rasgo particular de la normatividad ecuatoriana es el referente a que las indemnizaciones a cargo del Estado se liquidarán de forma indexada a los indicadores económicos del banco central de aquella nación. Igualmente destaca la inédita obligación impuesta al Estado de proporcionar al injustamente condenado un trabajo acorde a su formación y a sus necesida-des. Otra disposición legal poco frecuente es la que alude a que, en caso de no cubrirse la indemnización respectiva en un plazo determinado, el afectado podrá demandar el pago de la misma directamente al titular del Ejecutivo. Otras disposicio-nes contenidas en dicha normatividad aluden a los casos por indemnizaciones derivadas de prisiones preventivas, en donde las mismas deberán ser cubiertas por los acusadores particu-lares. Asimismo, se establece la obligación de indemnizar a


quien haya contribuido dolosamente al error judicial y a los querellantes y litigantes.24

Debe destacarse también, el caso de otra nación del Cono Sur del continente americano. Al respecto, la legislación pe-ruana ha desarrollado una ley especial sobre errores judicia-les y su indemnización. Esta normatividad conocida como “Ley que Regula la Indemnización por Errores Judiciales y Detenciones Arbitrarias”, fue expedida en 1988 y contempla diversas modalidades singulares. Además de establecer el de-recho a indemnización para quienes sean víctimas de un error judicial o de una detención arbitraria, esta legislación fija la indemnización respectiva en proporción al tiempo de la de-tención y a los ingresos de las víctimas. En lo que se refiere al presupuesto con que deberán de liquidarse tales cantidades, el Estado peruano incluso crea por medio de la misma ley una institución denominada “Fondo Nacional Indemnizatorio de Errores Judiciales y Detenciones Arbitrarias”, cuyo capital se integra entre otros conceptos por 3% del presupuesto total que se asigne al Poder Judicial de aquel país.25

Debe decirse que la implementación en la práctica de la figura del error judicial y la responsabilidad patrimonial del Estado peruano no ha estado exenta de avatares. La Coordi-

24 Titulo III, “Indemnización al imputado, acusado o condenado”, ar-tículos 416 al 421 del Código de Procedimiento Penal del Ecuador, Ley No. 000. RO/ Sup. 360 de 13 de enero del 2000.

25 Para conocer los alcances del funcionamiento del sistema peruano véase la Ley que Regula la Indemnización por Errores Judiciales y De-tenciones Arbitrarias –Ley 24973–, República de Perú, 28 de diciembre de 1988.


nadora Nacional de los Derechos Humanos de aquella nación ha señalado en su “Informe sobre la situación de derechos hu-manos en el Perú”, entregado a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que “las personas inocentes que han sido absueltas de la acusación de terrorismo o traición a la patria, no han recibido indemnización alguna”. El organismo defensor de derechos humanos en Perú ha enfatizado que a pesar de que en el año de 1988 se emitió la Ley 24973 –que regula la indemnización por error judicial y detención arbitraria–, dicha normatividad nunca se ha aplicado ni sus disposiciones han te-nido consecuencias puesto que no se llegó a constituir el Fondo Nacional Indemnizatorio correspondiente, entre otras cosas.26

Un situación análoga se presenta en el caso de la legisla-ción chilena, en donde a pesar de que en esa nación la figura del error judicial se incluyó como norma constitucional desde 1925, sólo se ha emitido un número ínfimo de sentencias in-demnizatorias derivadas de errores judiciales –no más de cua-tro– y algunas de ellas sólo mediante un arduo proceso legal ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.27

El cuadro 1 muestra algunas particularidades de la legis-lación expedida en diferentes países sobre la figura del error judicial y sobre la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento irregular del sistema de justicia.

26 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, “Informe sobre la situación de derechos humanos en el Perú, entregado a la Comisión In-teramericana de Derechos Humanos”, Perú, CNDH, 1997.

27 Alex Carocca, Reflexiones sobre el derecho a la reparación del error ju-dicial en Chile, Ius et Praxis, Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Talca, Chile, 2002, p. 658.

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Error judicial, responsabilidad patrimonial del Estado y derecho internacional

El derecho internacional contemporáneo se ha enfocado de forma particularmente cuidadosa a establecer por medio de di-versas convenciones y tratados internacionales, la salvaguarda de los aspectos vinculados a los derechos humanos, y de forma específica al tema de las garantías en los procesos jurídicos y al funcionamiento de la estructura administrativa y procesal del sistema de justicia de las naciones.

Así, a partir de la década de los cincuenta del siglo pasado, el tema del error judicial y de la responsabilidad patrimonial del Estado por deficiencias en la administración de justicia ha sido objeto de continuos debates y ha motivado la firma de diversos tratados y convenios de carácter multilateral, suscritos y ratificados por nuestro país, así como por la mayoría de las naciones. El cuadro 2 muestra los instrumentos del derecho internacional vinculados al tema en cuestión.

De los instrumentos internacionales anotados en el cuadro 2, cabe tener presente que nuestro país ha celebrado y ratifi-cado por el Senado de la República, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos –también conocida como Pacto de San José– y la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Pe-nas Crueles, Inhumanos o Degradantes. Sin embargo, y pese a que de acuerdo al artículo 133 constitucional tales tratados deben ser tenidos como ley suprema en nuestro país, las dispo-siciones contenidas en tales tratados no han tenido como con-secuencia la expedición de una normatividad a nivel federal


Cuadro 2. Instrumentos internacionales que establecen la responsabilidad patrimonial del Estado

derivada de un error judicial

Instrumento internacional Disposición sobre error judicialConvenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales

(Firmado en Roma el 4 de no-viembre de 1950 y revisado el 1 de noviembre de 1998)

Artículo 5. Derecho a la libertad y a la seguridad

Numeral 5. Toda persona víctima de una privación de libertad o de-tención realizada en condiciones contrarias a las disposiciones de este artículo tendrá derecho a una reparación

Pacto Internacional de Dere-chos Civiles y Políticos

(Adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante resolución 2200A. Firmado el 16 de di-ciembre de 1966, entra en vi-gor el 23 de marzo de 1976)

Artículo 9, numeral 5. Toda persona que haya sido ilegalmente deteni-da o presa, tendrá el derecho efectivo a obtener reparación

Artículo 14 numeral 6. Cuando una sentencia condenatoria firme haya sido ulteriormente revocada, o el condenado haya sido indultado por haberse producido o descubierto un hecho plenamente probatorio de la comisión de un error judicial, la persona que haya sufrido una pena como resultado de tal sentencia, deberá ser indemnizada, conforme a la ley, a menos que se demuestre que le es imputable en todo o en parte el no haberse revelado oportunamente el hecho desconocido

La Convención Americana sobre Derechos Humanos –Pacto de San José–

(Firmado en San José Costa Rica, 7-22 de noviembre de 1969, entra en vigor el 18 de julio de 1978)

Artículo 10. Toda persona tiene derecho a ser indemnizada conforme a la ley en caso de haber sido condenada en sentencia firme por error judicial

Convención Contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes.

(Adoptada y abierta a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General de la ONU en su resolución 39/46, de 10 de diciembre de 1984. Entrada en vigor: 26 de junio de 1987)

Artículo 14. 1. Todo Estado parte velará por que su legislación garantice a la víctima de un acto de tortura la reparación y el derecho a una indemnización justa y adecuada, incluidos los medios para su rehabilitación lo más completa posible. En caso de muerte de la víctima como resultado de un acto de tortura, las personas a su cargo tendrán derecho a indemnización2. Nada de lo dispuesto en el presente artículo afectará a cualquier derecho de la víctima o de otra persona a indemnización que pueda existir con arreglo a las leyes nacionales

Fuente: Elaboración propia con datos del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y de la Conven-ción Americana sobre Derechos Humanos –Pacto de San José–.


que señale la responsabilidad patrimonial del Estado en los ca-sos de errores judiciales o frente a un eventual funcionamiento inadecuado de la administración de justicia.

En cuanto a los alcances del Pacto Internacional de De-rechos Civiles y Políticos, que fuera aprobado por el Senado de la República el 18 de diciembre de 1980 y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de mayo de 1981, es de destacar que nuestro país formuló diversas declaraciones inter-pretativas y reservas.

La primera de tales reservas, precisamente sobre el conte-nido del artículo 9, párrafo 5, de dicho Pacto Internacional, tie-ne que ver con que no se formuló declaración interpretativa, ni reserva alguna sobre el contenido del artículo 14 numeral 6 del pacto en referencia, disposición que contempla de forma espe-cífica el tema del error judicial y su indemnización, lo cual im-plica la plena vigencia de estas figuras en nuestro marco legal.28

En lo que respecta al denominado Pacto de San José, cabe destacar que nuestro país, a través del Senado de la Repúbli-ca, aprobó el 18 de diciembre de 1980, la también llamada “Convención Americana sobre Derechos Humanos”, según decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del 9 de enero de 1981 y que su entrada en vigor en nuestro país fue a partir del 24 de marzo de ese mismo año. Es de tener presente que México no manifestó ni declaraciones ni reservas sobre el contenido del artículo 10 de ese tratado –que es el apartado

28 Secretaría de Relaciones Exteriores, Tratados Internacionales cele-brados por México, en www.sre.gob.mx/tratados (fecha de consulta: 2 de octubre de 2009).


que aborda el tema de las indemnizaciones en caso de error judicial–, razón por la que dicho instrumento es plenamente vigente.29

Por último y en lo que toca a la Convención Contra la Tor-tura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradan-tes, aprobada por el Senado de la República el 9 de diciembre de 1985 y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de marzo de 1986, cabe decir que el artículo 14, numerales 1 y 2, no fue objeto de declaraciones ni de reservas por parte de nuestro país, por lo que su contenido es plenamente vigente.30

Como una referencia académica vinculada a lo anterior-mente expuesto, un proyecto elaborado por el Instituto Ibe-roamericano de Derecho Procesal plantea un Código Procesal Penal Modelo para América Latina. Esta iniciativa desarrolla en uno de sus apartados la obligación de otorgar indemniza-ciones a los imputados en un proceso penal que sean absueltos luego de concluido un proceso.31

Entre otras cosas, el proyecto establece que en los casos en los que un condenado sea absuelto o se le impusiere una pena menor, será indemnizado por los días de prisión o de in-habilitación sufridos, de acuerdo con un criterio general que tomaría en cuenta para el cálculo de las indemnizaciones, el sueldo promedio de las diversas escalas administrativas de los

29 Idem.30 Idem.31 El Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal es una asociación

fundada en 1957 con más de cien miembros académicos de los países de la Península Ibérica y de América Latina, cuya tarea es fomentar y fortalecer el derecho procesal en todas sus ramas.


empleados del Poder Judicial respectivo de acuerdo con lo si-guiente: a) un día de encarcelamiento preventivo o de inter-nación provisional ameritaría el pago del 65% de ese sueldo promedio; b) un día de arresto domiciliario correspondería al 50% de dicho importe; y c) un día de pena de inhabilitación correspondería al 30% de aquel importe.32

Dentro de las restantes propuestas del Instituto Iberoame-ricano de Derecho Procesal, se encuentra la de establecer que el Estado estará siempre obligado al pago de las indemnizacio-nes derivadas de un error judicial, así como la posibilidad de indexar el monto de las indemnizaciones respectivas en caso de devaluaciones monetarias, entre otros planteamientos.

Propuestas legislativas ante el Congreso de la Unión en México

Para identificar el contexto prevaleciente en nuestro país sobre el tema del error judicial y de la responsabilidad patrimonial del Estado derivada del mismo, resulta ilustrativo remitirnos a un señalamiento que al respecto emitiera el ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), José Ramón Cossío, quien indicó que en México no existe recurso legal para que las personas que fueron puestas en libertad, después

32 Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal, “Código Procesal Penal Modelo para América Latina”, en www.iidp.org (fecha de consulta: 28 de octubre de 2009).


de permanecer en prisión, actúen en contra de los que los en-carcelaron.33

Según Cossío, “no tenemos esto, en algunos otros países lo tienen por algunas figuras que se llama el error judicial, noso-tros no lo hemos incorporado a nuestra legislación, de manera que eso no se da”.34

Frente a la carencia de disposiciones normativas que a nivel federal establezcan la responsabilidad patrimonial del Estado derivada de errores judiciales, es menester efectuar algunos señalamientos sobre las propuestas de reforma legislativa pre-sentadas ante el Congreso de la Unión para regular dicha fi-gura legal en nuestro país.

Se tiene que al menos a partir de la LVII Legislatura, en tres ocasiones se han presentado iniciativas de reforma consti-tucional encaminadas a implementar como una garantía indi-vidual el derecho a obtener una indemnización derivada de un error judicial o de un eventual funcionamiento anormal de la administración de justicia.

En las tres propuestas aludidas, se plantean reformas al artículo 17 de la Constitución General que persiguen fines si-milares. De las tres iniciativas –una promovida ante el Senado y las restantes en la Cámara de Diputados–, se desprenden

33 El pronunciamiento del ministro Cossío se expresa en el marco del llamado “Caso Acteal”, en donde la SCJN ordenó la liberación inmediata de 20 personas por violaciones procesales en sus respectivos juicios, situación que llevó a desvirtuar el material probatorio de las acusaciones.

34 “Pide ministro Cossío se investigue probable error judicial caso Ac-teal”, entrevista radiofónica con Joaquín López Dóriga, Radio Fórmula, 13 de agosto de 2009.


argumentos que enfatizan la necesidad de que el Estado ga-rantice a los ciudadanos la inviolabilidad de sus garantías, es-tableciendo en caso de menoscabo de éstas, los fundamentos para restablecer el derecho violado y obtener la indemnización por el perjuicio sufrido.

La primera de las iniciativas presentadas sobre el tema –promovida en 2001– persigue elevar a rango constitucional la certeza de que se asegure una responsabilidad patrimo-nial directa y objetiva del Estado cuando éste se aparte de su obligación de impartir justicia de manera pronta, completa e imparcial y por el contrario cause daños y perjuicios a los go-bernados.

Esta primera propuesta, a diferencia de las dos restantes –presentadas en 2003 y 2008–, plantea diversas modalidades sobre la figura del error judicial y la responsabilidad patrimo-nial del Estado derivada de éste. Como rasgo particular de esta iniciativa, se señala la responsabilidad del Congreso de expedir en un plazo específico la normatividad secundaria correspon-diente y la necesidad de que las entidades federativas realicen adecuaciones a su marco normativo local a fin de que se haga efectiva la reforma constitucional propuesta.35

Al tiempo que la iniciativa promovida en octubre de 2001 es la única que establece de manera expresa la responsabilidad objetiva y directa del Estado de indemnizar a los particulares,36

35 Véase Lucio Fernández González, “Iniciativa de reforma constitu-cional”, Gaceta Parlamentaria, núm. 867, Cámara de Diputados, Congreso de la Unión, 26 de octubre de 2001.

36 En la iniciativa se señala la existencia de la responsabilidad estatal directa, cuando frente a la presencia de un daño, éste puede ser atribuido


es igualmente la única que establece la necesidad de que la indemnización se reclame en los casos de que por algún error judicial, la condena llegue a quedar sin efecto; mientras que en las otras dos iniciativas la hipótesis de una eventual indemni-zación se satisface frente a lo que las propuestas califican como el “funcionamiento anormal de la administración de justicia”.

Debe destacarse que las iniciativas de reforma constitucio-nal interpuestas en 2003 y 2008 coinciden en establecer la pro-cedencia de una indemnización cuando los daños ocasionados a los particulares sean derivados del “funcionamiento anormal de la administración de justicia”; este concepto –que no es in-cluido en la iniciativa presentada en 2001– alude a la existencia de una resolución judicial que directamente prive de bienes o derechos a una parte o le imponga indebidamente obligacio-nes o gravámenes, pero que por las actuaciones procesales le hayan generado daños y perjuicios injustificados. La anorma-lidad del funcionamiento de la administración –descrita en la propuesta legislativa– no implica referencia alguna necesaria al elemento de ilicitud o culpabilidad en el desempeño de las funciones judiciales.37

En lo que respecta a las motivaciones que animan las di-ferentes propuestas de reforma constitucional mencionadas,

a la autoridad, independientemente de la presencia de dolo o culpa en el individuo que lo genere. La responsabilidad directa y objetiva en el caso de error judicial que propone dicha iniciativa, tiene su eje en el daño causado al gobernado que éste no tiene el deber de soportar.

37 Iniciativa de reforma constitucional presentada por el diputado Luis Miguel Barbosa Huerta del PRD, Gaceta Parlamentaria 1236-I de la Cáma-ra de Diputados del Congreso de la Unión, 23 de abril de 2003.


debe decirse que la primera de ellas, presentada en octubre de 2001, argumenta entre otras cosas enormes costos de tiempo y dinero para exigir la responsabilidad subsidiaria del Esta-do y obtener en consecuencia la consecuente indemnización. Según esa iniciativa, la normatividad aplicable ha establecido que para que exista responsabilidad del Estado –conforme a lo dispuesto en los Códigos Civiles tanto federal como estatales, por actos de sus funcionarios–, se requiere: que un funcionario cause daño; que este daño se origine en el ejercicio de las fun-ciones que le están encomendadas; además de que el carácter subsidiario de esta responsabilidad sólo puede hacerse efectiva cuando el funcionario responsable no tenga bienes, o los que tenga no sean suficientes para responder por el daño causado.38

Por su parte, la propuesta de reforma constitucional de abril de 2003 argumenta, entre otras, cosas la necesidad de que se desarrolle legislativamente una figura que establezca que las víctimas de algún error judicial no deban soportar un daño proveniente del ejercicio de las funciones del Estado sin obte-ner la indemnización correspondiente, ya que –de acuerdo con la propuesta–, el Estado de derecho, al tener por uno de sus rasgos el sometimiento estatal a la legalidad, debe traer apare-jada la responsabilidad por los daños que su propia actividad produzca. En ese proceso –según la propuesta aludida– puede identificarse una zona de resistencia que es precisamente la referida a los daños causados por el Estado-juez.39

38 Iniciativa de reforma constitucional, diputado Lucio Fernández González, 25 de octubre de 2001.

39 Iniciativa de reforma constitucional, diputado Luis Miguel Barbosa.


A su vez, la iniciativa de reforma constitucional presentada en marzo de 2008 ante el Senado, argumenta que el tema de la responsabilidad del Estado al administrar justicia, debe ser desarrollado de manera particular y específica en la legislación. Según la iniciativa, de lo que se trata es de que la víctima del error judicial no deba soportar un daño irreparable provenien-te del ejercicio de una de las funciones del Estado sin obtener la indemnización correspondiente.40

De acuerdo con dicha propuesta, los daños causados por un error judicial son consecuencia de la adopción de resolu-ciones injustas, por ello –atendiendo a los razonamientos de dicha propuesta–, para que exista error judicial, es necesario que se haya dictado una resolución legal equivocada cuyas consecuencias dañen los bienes o los derechos de una perso-na. De ahí que, acorde con los argumentos de dicha iniciativa, no cualquier error puede generar el derecho a indemnización, sino que éste ha de ser evidente e injustificable. Igualmente, la acción para promover dicho beneficio quedaría reservada a los casos de equivocaciones patentes en la interpretación o aplicación de la ley y en los casos de resoluciones absurdas que rompan la armonía del orden jurídico, en donde el órgano jurisdiccional haya actuado abiertamente fuera de los cauces legales.41

Una comparación de los alcances legales de las tres inicia-tivas presentadas al respecto, se aprecia en el cuadro 3.

40 Véase Iniciativa de reforma constitucional presentada el 4 de marzo de 2008 por el senador del PRD Carlos Sotelo García, Gaceta del Senado, Cámara de Senadores, 26 de octubre de 2001.

41 Idem.


Cuadro 3. Comparativo de propuestas legislativas sobre la figura del error judicial, México, 2001-2008

Iniciativa del diputado del PAN, Lucio Fernández González, 25 de octubre de 2001.

Iniciativa del diputado del PRD, Luis Miguel Barbosa Huerta, 22 de abril de 2003.

Propuesta del senador del PRD, Carlos Sotelo, 4 de marzo de 2008.

(Se adiciona un tercer párrafo al artículo 17 de la Constitución Ge-neral y se recorren los actuales pá-rrafos, para quedar el tercero como cuarto y el cuarto como quinto).

Artículo 17

Toda persona tendrá derecho a re-clamar una indemnización en caso de haber sido condenado por error judicial y por el cual se le hubiere dejado sin efecto la condena. La responsabilidad del Estado en estos casos será objetiva y directa, y el de-recho de los particulares a reclamar dicha indemnización se realizará de conformidad con los requisitos, formas, términos y procedimientos que establezcan las leyes.

(Se adiciona un párrafo quinto al artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos).

Artículo 17

Los daños causados en cuales-quiera bienes o derechos por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcio-namiento anormal de la Admi-nistración de Justicia, darán a los perjudicados derecho a una indemnización a cargo del Es-tado, conforme a la ley.

(Se adiciona el segundo párrafo del artículo 17 constitucional).

Artículo 17

Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e im-parcial. Su servicio será gratui-to, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales. Los daños causados por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamien-to anormal de la Administración de Justicia, darán derecho a una indemnización a cargo del Esta-do, conforme a la ley.

Transitorios

Primero: El presente Decreto en-trará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.Segundo: El Congreso de la Unión deberá realizar las reformas perti-nentes a la legislación secundaria en un plazo no mayor de noventa días, a fin de dar cumplimiento al presente decreto. Tercero: Los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus res-pectivas competencias, adecuarán su legislación para hacer efectiva la garantía contenida en el presente decreto de reforma.

Transitorios

Único: El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Transitorios

Único. El presente Decreto en-trará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Ofi-cial de la Federación.

Fuente: Elaboración propia con datos de la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, 26 de octubre de 2001 y 22 de abril de 2002, y de la Gaceta Parlamentaria del Senado de la República, 4 de marzo de 2008.


Al igual que las iniciativas anteriores, se han promovido otras propuestas legislativas ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión que persiguen extender a la esfera penal las responsabilidades patrimoniales del Estado entendidas en su sentido amplio. Para ello, los legisladores proponentes han plan-teado diversas reformas al artículo 113 constitucional en vigor.

A partir de la LVIII Legislatura, en al menos tres oca-siones se han planteado reformas al texto del numeral 113 constitucional vigente en ese sentido. La primera de ellas, pre-sentada el 14 de diciembre de 2001 por el diputado del PRD Rogaciano Morales Reyes, propone una redacción en sentido amplio cuyos alcances abarcarían todas las materias, tanto en el fuero federal como a nivel local. La propuesta establece a la letra que

[…] serán indemnizadas las personas que por la actividad del

Estado sean lesionadas en sus bienes y derechos, de acuerdo a

las leyes que emitan los Congresos federal y estatales sobre esta

materia, de conformidad a sus facultades. En el fuero federal

será competente para conocer y decidir las cuestiones que se

susciten con motivo de la ley respectiva, el Tribunal Fiscal de la

Federación.42

Dos propuestas más, idénticas en su contenido, comple-mentan los intentos de reforma al artículo 113 constitucional

42 Iniciativa de reforma constitucional presentada por el diputado Ro-gaciano Morales Reyes, Gaceta Parlamentaria, núm. 900, Cámara de Di-putados, Congreso de la Unión, 14 de diciembre de 2001.


para tratar de implementar el principio de responsabilidad pa-trimonial del Estado en materia judicial –pero acotándolo a los casos de violaciones a los derechos humanos–. La primera de las propuestas fue presentada en 2004 y la siguiente en 2007. En ambos casos, la redacción es idéntica y propone que “en las resoluciones administrativas y judiciales en las que se determi-ne la responsabilidad del Estado por violaciones de los dere-chos humanos se garantizará la reparación integral del daño de conformidad con el artículo 1o. de esta Constitución”.43

En el proceso de análisis de una eventual reforma que plantee la responsabilidad patrimonial del Estado derivada de errores judiciales o por irregularidades en la administración del sistema de justicia, ya sea a nivel de reforma constitucional, de cambios en el Código Penal Federal o de adecuaciones en la codificación penal de las diferentes entidades federativas, es de tomarse en cuenta diversos aspectos; uno de ellos es el relativo a las personas a las que afectaría dicha reforma legal. Al respecto, los datos de las “Estadísticas judiciales en mate-ria penal” generados por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), señalan –con cifras prelimi-nares para 2008– más de 160 mil personas sentenciadas en nuestro sistema judicial penal, tanto en el fuero federal como en el común.

43 La propuesta de 2004 fue presentada el 18 de marzo de ese año por la diputada Eliana García Laguna, del PRD, y la segunda propuesta fue presentada el 19 de abril de 2007 por la diputada Alliet Mariana Bautista Bravo, del mismo grupo parlamentario (véase Gaceta Parlamentaria, núms. 1458 y 2236-IV).


Con tales cifras, el INEGI señala que para 2008 más de 18 mil sentencias a nivel nacional fueron de carácter absolutorio, mientras que más de 144 mil fueron condenatorias. Estas ci-fras reflejan a los eventuales beneficiarios de una reforma le-gal sobre el tema. Los datos correspondientes a las sentencias absolutorias entre 2000 y 2008 del fuero común y del federal aparecen en la gráfica 1.

Por lo que se refiere a la percepción ciudadana sobre el sistema de justicia en México y la opinión pública acerca de la posibilidad de que en nuestro país lleguen a ser encarcela-das personas inocentes, la empresa Demotecnia llevó a cabo recientemente un sondeo en el que plantea diversas interro-

Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI, “Estadísticas judiciales en materia penal”, en Presidencia de la República, III Informe de Gobierno, Anexo Estadístico, Estado de Derecho y Seguridad, México, 2009, p. 9.

Gráfica 1. Sentencias absolutorias dictadas en juzgados de primera instancia, 2000-2008

17,306 17,642 17,527

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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008/p

Sentencias federales Sentencias fuero común


gantes enfocadas a tratar de identificar lo anterior. Al respecto –y en el marco de un proceso seguido contra varias personas pertenecientes a la etnia ñäñho, proceso judicial que alcanzara significativa notoriedad y cuyas características e implicaciones lo situaban como un caso equiparable al error judicial– la em-presa encuestadora en referencia realizó un ejercicio de con-sulta para conocer, entre otras cosas, la opinión pública acerca del sistema de impartición de justicia en México.44

Una de las cifras más indicativas derivadas de ese ejerci-cio alude a que para 49% de los ciudadanos consultados “te-nemos un pésimo sistema de impartición de justicia, no sirve para nada”. Los resultados de ese ejercicio se muestran en la gráfica 2.

En ese mismo tenor se aprecian los datos de la gráfica 3 en donde se muestra la percepción ciudadana en lo que respecta a la posibilidad de que personas inocentes sean encarceladas. Al respecto, se aprecia que un muy alto porcentaje de encues-tados considera probable que en la cárcel haya muchos casos de personas inocentes –casi tres cuartas partes del total de en-cuestados está de acuerdo en lo anterior–, frente a un 22% que piensa que hay sólo algunos casos de inocentes encarcelados y un 4% que piensa lo contrario.

Indicadores similares se aprecian en la Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas (Encup) 2008, en donde se incluyen diversos cuestionamientos relativos a la opinión ciudadana acerca del Poder Judicial y del sistema de

44 Demotecnia, “58% liberaron a Jacinta por presión de medios y ONG’s”, Encuesta telefónica nacional realizada el 19 de septiembre de 2009.


justicia. Al respecto, la Encup señala que sólo 7.3% de los ciu-dadanos encuestados tiene mucha confianza en los jueces y los juzgados, mientras que por el contrario 33.7% y 22.1% ma-nifiestan tener poca o nada de confianza en el Poder Judicial respectivamente. También, la propia Encup señala que 65.4% de los ciudadanos entrevistados considera que las leyes se apli-can sólo para lograr el beneficio de unos cuantos y sólo 31.9% opina que se aplican para el beneficio de todos.45

45 Secretaría de Gobernación, “Encuesta Nacional sobre Cultura Polí-tica y Prácticas Ciudadanas (Encup) 2008”, México, Segob, 2009.

Gráfica 2. Opinión del sistema de impartición de justicia en México

Fuente: Elaboración con datos de Demotecnia, “58% liberaron a Jacinta por presión de medios y ONG’S”, Encuesta telefónica nacional realizada el 19 de septiembre de 2009.

Tenemos un pésimo sistema de impartición de justicia, no

sirve para nada49%

Es bueno, pero tiene sus

deficiencias43%

Tenemos un muy buen sistema de

impartición de justicia

6%No

sabe/depende2%


La figura del error judicial en las entidades federativas y el Distrito Federal

Considerando el contexto sobre la regulación del tema a ni-vel federal descrito anteriormente, es preciso señalar también algunos datos sobre la figura en cuestión contenidos en las constituciones de las entidades federativas y en la legislación secundaria correspondiente. Debe recordarse que, con diver-sos matices, varios estados contemplan la figura del error judi-cial en materia penal, así como la responsabilidad patrimonial del Estado derivada del mismo.

Gráfica 3. Percepción acerca de personas inocentes encarceladas

Fuente: Elaboración con datos de Demotecnia, “58% liberaron a Jacinta por presión de medios y ONG’s”, Encuesta telefónica nacional realizada el 19 de septiembre de 2009.

Hay muchos casos de gente inocente en la

cárcel73%

Hay algunos casos, pero no

son muchos22%

No hay más gente en la cárcel de

manera injusta4%

No sabe1%


Una referencia sobre el tema –la cual se incluye en primer término con motivo de ser la adecuación legal más reciente–, es la reforma a la Legislación Penal del Estado de Aguasca-lientes, entidad en donde la figura jurídica que nos ocupa ha sido objeto de una regulación específica.

Los antecedentes de esta reforma penal –que como ya se señaló no es la única en el país que establece la figura del error judicial–, se encuentran en una iniciativa de reforma a la Legislación Penal del Estado de Aguascalientes y a la Ley Orgánica del Poder Judicial de ese estado, presentada ante el Congreso local en noviembre de 2008 y aprobada en julio de 2009.46

Aunque tal reforma entraría en vigor hasta enero de 2010, debe señalarse que ésta afectó el contenido de cuatro artículos de la Legislación Penal para el Estado de Aguascalientes y de diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la entidad.

El principio general sobre la figura legal del error judicial en la legislación citada, prevé que una indemnización derivada de dicho error, es procedente una vez concluida la tercera fase del procedimiento penal ordinario y en los casos de: a) que el procesado sea absuelto; b) se le dicte sobreseimiento; o c) se dé cumplimiento a una ejecutoria de amparo. En tales casos, será indemnizado considerando el tiempo de privación de libertad, salvo en los casos que haya provocado su propia persecución, confesado falsamente u ocultado o alterado las pruebas que

46 Las reformas aludidas fueron aprobadas mediante el Decreto núme-ro 282 y entraron en vigor en enero de 2010.


condujeron al error judicial. La legislación prevé la posibili-dad de que una persona sea indemnizada también cuando le hayan sido impuestas medidas de seguridad.

Los mecanismos específicos que establece la reforma penal anotada señalan que quien tenga derecho a una indemnización derivada de un error judicial debe recurrir ante el Supremo Tribunal de Justicia estatal en un término de dos meses a partir de que cause estado la sentencia.

En cuanto a los criterios para fijar el importe de las indem-nizaciones, la normatividad establece que:

• Si la persona estaba desempleada al momento de dar inicio la prisión preventiva, se le deberá indemnizar en razón de un día de salario mínimo general vigente en el Estado por cada día que se le haya privado de la libertad.

• Si la persona tenía empleo al momento de dar inicio la prisión preventiva, y al concluirla aún lo conserva, deberá recibir indemnización a razón del salario real que dejó de percibir, además de las prestaciones labo-rales de las que no haya gozado por estar privada de la libertad.

• En caso de que la persona contara con empleo al mo-mento de dar inicio la prisión preventiva, y que se le rescindiera su relación laboral, deberá recibir indemni-zación equivalente a las prestaciones que con motivo de un despido injustificado ordene la legislación laboral.

• En caso de que no fuera un trabajador asalariado, pero desarrolle alguna actividad económica por cuen-


ta propia, deberá recibir indemnización equivalente al promedio de ingresos que por dicha actividad recibía diariamente, multiplicado por el número de días que haya estado privado de su libertad.

• En cuanto al origen de los recursos para liquidar las indemnizaciones derivadas de los errores judiciales, la ley penal aludida establece que dichos pagos se efec-tuarán haciendo uso del un fondo especial, constituido por la Secretaría de Finanzas del estado, manejado por el Supremo Tribunal de Justicia del estado y previsto en el Presupuesto de Egresos de Aguascalientes. Fi-nalmente, las reformas a la Ley Orgánica del Poder Judicial de aquella entidad establecen, entre otras co-sas, la obligación para el titular del Poder Ejecutivo de expedir las Reglas de Operación para la Administra-ción del Fondo para la Indemnización de Sentenciados Absueltos.47

Es interesante conocer también algunas de las razones que motivaron a los legisladores del Congreso de Aguascalientes a proponer reformas acerca de una modalidad judicial que ya se encontraba prevista en la legislación penal de la entidad, pero que a decir de los propios legisladores, no era funcional. Al respecto, los autores de la propuesta detallan en la exposición de motivos correspondiente, que no obstante que una eventual

47 La ley señala la constitución de un Fondo para la Indemnización de Sentenciados Absueltos, que además de los recursos del Presupuesto de Egresos del Estado, se integra con aportaciones de particulares y rendi-mientos financieros del propio presupuesto judicial, entre otras fuentes.


indemnización derivada de un error judicial está ya prevista en la ley local, para que ese derecho sea efectivo, es preciso definir –de acuerdo con los legisladores proponentes– a) a qué ins-tancia estatal corresponde esta obligación; b) con cargo a qué presupuesto se debe realizar el pago; y c) el mecanismo que permita a ese órgano reintegrar la cantidad erogada.48

En atención a ello, los legisladores proponentes plantea-ron cuatro aspectos que en su criterio permitirán garantizar la funcionalidad de esa figura: a) fijar el plazo legal en que puede hacer valer el sentenciado absuelto su derecho a una indem-nización; b) señalar a cargo de cuál instancia estatal correrá el pago de la indemnización; c) establecer los criterios para fijar el monto de las indemnizaciones; y d) fijar el mecanis-mo a través del cual el Estado recuperará las indemnizaciones que otorgue, en virtud de procedimientos seguidos a causa del error judicial provocado por alguna persona.49

Junto a lo anterior, los legisladores proponentes argumen-tan como sustento de su iniciativa, que se haya dado un incre-mento significativo en el número de procesos penales iniciados en los juzgados de la entidad y que dichos juicios tarden en pro-medio 141 días naturales en ser desahogados. De esta manera –según los proponentes– durante casi cinco meses, los senten-

48 La iniciativa en cuestión fue presentada ante el Pleno de la Legis-latura local el 28 de noviembre de 2008 por los diputados integrantes del grupo parlamentario del PRI.

49 Diputado José Robles Gutiérrez, “Iniciativa de reformas a la Le-gislación Penal para el Estado de Aguascalientes y la Ley Orgánica del Poder Judicial”, Congreso del Estado de Aguascalientes, 26 de noviembre de 2008.


ciados absueltos reciben un daño, no sólo por la mera pérdi-da de su libertad, sino también por la pérdida de los ingresos económicos que por su trabajo hubieran percibido en ese tiem-po y por la pérdida, en ocasiones definitiva, de su empleo.50

Igualmente, en la exposición de motivos de la iniciativa en cuestión, se hace ver que la previsión de indemnizar a las personas que enfrentan un juicio penal y resultan absueltas, implica la obligación de garantizar que éstas reciban el me-nor perjuicio posible y que por otro lado, se cuente con un fondo que le dé solvencia al mecanismo de indemnización a fin de que tal indemnización pueda ser reembolsada. Por úl-timo, los legisladores promoventes señalan que en el estado de Aguascalientes ya existe un Fondo para la Administración de la Justicia, el cual recibe anualmente alrededor de tres mi-llones y medio de pesos, y que –a decir de tales legisladores– actualmente tiene un activo de alrededor de 29 millones de pesos, situación que permitirá brindar la solvencia financiera que necesita el sistema de indemnizaciones para el sentenciado absuelto.51

En su oportunidad, el dictamen de la iniciativa elaborado por la Comisión de Justicia hizo valer diferentes razonamien-tos que avalan el sentido de la propuesta. Entre otros, los argu-mentos que animan el sentido afirmativo del dictamen tienen que ver con que –para la comisión dictaminadora– es plausible que se sugiera un mecanismo a través del cual el Estado pueda pagar una indemnización a favor de quienes, siendo sujetos a

50 Exposición de motivos, “Iniciativa de reformas…”, ibid., pp. 2-3.51 Idem.


prisión preventiva, posteriormente sean puestos en libertad en virtud de una sentencia absolutoria o de una resolución que decrete el sobreseimiento, una vez concluida la tercera fase del procedimiento penal. Igualmente se asevera en el dictamen, que pese a existir una disposición legal que regula la figura de la indemnización derivada de un error judicial, no existe alguna norma que establezca el mecanismo y los parámetros para fijar dicha indemnización, lo que provoca –de acuerdo al dictamen– dejar en estado de indefensión a los sentenciados absueltos haciéndoles nugatorio este derecho. También des-taca el dictamen, la necesidad de constituir un Fondo para la Indemnización de Sentenciados Absueltos para que sea desti-nado exclusivamente al pago de dichas indemnizaciones. Lo anterior con el objeto de contar con una herramienta que brin-de mayor soporte operativo y económico para responder con este compromiso social.52

En lo tocante al aspecto cuantitativo que alude a los po-tenciales beneficiarios de la reforma en cuestión, la comisión dictaminadora señala entre otras cosas que en los procesos pe-nales concluidos en el año 2007 en el estado de Aguascalientes, 54 personas sujetas a prisión preventiva, obtuvieron sentencia absolutoria y 397 sentencia condenatoria. Asimismo, se señala que en procesos penales concluidos en el año 2008, 51 perso-nas sujetas a prisión preventiva obtuvieron sentencia absolu-toria y 373 sentencia condenatoria. En lo que se refiere a los

52 Dictamen de la Comisión de Justicia del Congreso del Estado de Aguascalientes sobre la Iniciativa de reformas a la Legislación Penal para el Estado de Aguascalientes y la Ley Orgánica del Poder Judicial, 28 de julio de 2009.


procesos penales concluidos en el año 2009, es de destacar que 21 personas sujetas a prisión preventiva han obtenido senten-cia absolutoria y que en promedio son 164 los días que una persona está sujeta a prisión preventiva.53

En ese contexto –y siguiendo con los razonamientos de la Comisión de Justicia del Congreso de Aguascalientes–, se tie-ne que desde enero del año 2007 y hasta mayo del año 2009, se emitieron 1,066 sentencias sobre procedimientos penales con personas sujetas a prisión preventiva, de las que 126 fueron sentencias absolutorias (11.8%), mientras que el resto –940 (88.2%)– fueron condenatorias; es decir, en promedio cada mes 4.3 personas en prisión preventiva son declaradas inocen-tes –personas que son encarceladas en promedio 164 días–; de estas cifras se colige –de acuerdo con la Comisión de Jus-ticia del Congreso local– que la indemnización a sentenciados absueltos no representaría una carga excesivamente gravosa para el Estado, pues aunado a ello, muchas personas sujetas a prisión preventiva lo están porque no tienen la solvencia suficiente que les permita depositar la caución necesaria para obtener su libertad, por lo que –de acuerdo con el dictamen en cuestión– al tomarse como parámetro su ingreso diario, la indemnización no será de cantidades elevadas; verbigracia: una persona a quien se le deba indemnizar con base en el salario mínimo ($51.95, cincuenta y un pesos 95/100) en promedio tendría derecho a $8,554.00 (ocho mil quinientos cincuenta y cuatro pesos) de indemnización.54

53 Idem.54 Idem.


Así, de acuerdo con la argumentación de la comisión dic-taminadora, cada mes se tendría que erogar en el estado de Aguascalientes aproximadamente la cantidad de $37,000.00 (treinta y siete mil pesos) y por excepción una cifra mayor por concepto de indemnizaciones a sentenciados absueltos, can-tidad que según el dictamen, es asequible para el estado de Aguascalientes, ya que a decir de tal comisión, el Fondo para la Indemnización de Sentenciados Absueltos permitirá hacer frente de manera eficaz a esta problemática jurídico-social.55

Otra referencia legislativa que es necesario considerar también es la normatividad del estado de Coahuila, en don-de a partir del mes de marzo de 2001 la Constitución local establece en el párrafo cuarto del artículo 154 que “los daños causados por error judicial grave, así como los que sean con-secuencia del funcionamiento anormal de la administración de justicia, darán derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a las leyes”. Sin embargo, la posibilidad de obtener una indemnización derivada de las circunstancias de-talladas en la Constitución coahuilense, se restringen al ámbito civil de acuerdo con los artículos 83 y 84 del Código Procesal Civil de esa entidad.

Junto a la legislación de las entidades federativas anotadas previamente, que al igual que Colima, Durango, Chihuahua, Nuevo León y otras han promulgado alguna disposición legal sobre el tema, es necesario comentar algunas particularidades de una propuesta presentada en abril de 2008 ante la Asam-blea Legislativa del Distrito Federal. El proyecto denominado

55 Idem.


Iniciativa de Ley de Indemnización a los No Culpables del Distrito Federal busca, entre otras cosas, el otorgamiento de una indemnización a las personas que hayan sido exoneradas después de demostrarse su inocencia, así como reducir la po-sibilidad de que personas inocentes sean privadas de sus de-rechos por una indebida interpretación de la ley o por errores. Igualmente, se persigue que los entes públicos se responsabili-cen por sus errores o por los actos que hayan producido como consecuencia del daño en su patrimonio o en los derechos de un inocente.56

Una de las características de esta propuesta legislativa es que considera a todos los entes públicos del Distrito Federal –a los Poderes Judicial, Legislativo y Ejecutivo del Distrito Federal, órganos autónomos, la Procuraduría General de Jus-ticia del Distrito Federal, el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal y cualquier otro ente público de carácter local, así como a los funcionarios y empleados de los mismos– como eventualmente sujetos de responsabilidad patrimonial para cu-brir indemnizaciones ocasionadas por actividades irregulares del gobierno, entre otras cosas.57

El cuadro 4 muestra algunas particularidades de la norma-tividad de diferentes entidades federativas acerca del tema que nos ocupa. En este cuadro se incluyen disposiciones en vigor –como es el caso de la legislación del estado de Durango–,

56 Armando Tonatiuh González Case, “Iniciativa de Ley de Indemni-zación a los No Culpables del Distrito Federal”, Diario de los Debates de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, 8 de abril de 2008, pp. 72-76.

57 Exposición de motivos de la Iniciativa de Ley de Indemnización a los No Culpables del Distrito Federal, op. cit., p. 74.

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normas aprobadas, pero no vigentes aún –como las reformas de Aguascalientes– y un proyecto de ley sobre el tema presen-tado recientemente ante la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

Comentarios finales

La responsabilidad patrimonial del Estado derivada de erro-res judiciales o del funcionamiento irregular del sistema de justicia, es una figura que es considerada como esencial en los sistemas jurídicos contemporáneos.

La evolución del concepto de la responsabilidad del Es-tado por el ejercicio de sus funciones en los diferentes ámbi-tos, pasa necesariamente por la responsabilidad patrimonial. Sin embargo, la ausencia de disposiciones normativas especí-ficas sobre el particular en nuestro país en el ámbito federal ha propiciado un estado de vulnerabilidad para las personas que una vez que enfrentan al sistema de justicia y son decla-radas inocentes mediante una sentencia absolutoria, buscan resarcir las afectaciones motivadas por errores judiciales de esa naturaleza.

Frente a la falta de una disposición constitucional que re-gule el tema, los congresos locales han expedido diversos or-denamientos encaminados a definir la función del Estado y sus responsabilidades patrimoniales en caso de deficiencias en la administración de justicia; sin embargo, tales ordenamientos son particularmente heterogéneos en cuanto a sus alcances y a su naturaleza.


Si los proyectos legislativos sobre el tema se examinan en el marco de las disposiciones de carácter internacional que nues-tro país ha suscrito y ratificado en distintas fechas en materia de derechos humanos y libertades fundamentales, la adopción de tales principios en la legislación mexicana tendría que con-siderarse como insoslayable.

Introducción

La evaluación es un proceso que generalmente ocurre una vez que se han aplicado las políticas y los programas públicos y se realiza con el objetivo de conocer el grado alcanzado de cumpli-miento de los objetivos de la política pública. La evaluación, en la medida en que detecta deficiencias en las políticas de gobier-no, normalmente no era bien recibida: fue hasta finales del siglo pasado que se logró consolidar como una exigencia directiva, para transparentar el gasto público y la rendición de cuentas.1

En algunos países europeos la evaluación de políticas y programas públicos es una práctica común y se relaciona con la consolidación de los sistemas democráticos y la práctica de


1 José Mejía Lira, La evaluación de la gestión y las políticas públicas, México, Porrúa, 2003, p. 11.

El papel del Congreso en la evaluación de los programas

sociales sujetos a reglas de operación

Salvador Moreno Pérez*

La calidad como meta. La evaluación como camino.Fundec, Buenos Aires


rendición de cuentas horizontal, en la cual la participación ciu-dadana es uno de los aspectos fundamentales.

En el caso de México, disponemos de poca información sobre los procesos de evaluación emprendidos, en especial de los métodos y técnicas aplicadas, la relación costo/calidad de los resultados alcanzados y el nivel de difusión y utiliza-ción de las evaluaciones en la toma de decisiones.

En ese sentido, en el presente trabajo se hace una síntesis del estado que guardan las evaluaciones de los programas so-ciales sujetos a reglas de operación, centrando la atención en el papel desempeñado por el Poder Legislativo, en particular la Cámara de Diputados, y se destacan los alcances y las limi-taciones. Para ello, en primer lugar se revisan los antecedentes en materia de evaluación de los programas públicos; en segun-do lugar se describe el marco normativo e institucional de la evaluación en México; enseguida se analiza el papel del Con-greso en el proceso de la evaluación; posteriormente se hace un recuento del estado de las evaluaciones de los programas sociales; por último, se revisan algunos resultados de encues-tas de opinión pública sobre la percepción de los ciudadanos respecto a la función del Congreso como órgano de evaluación y fiscalización del Poder Ejecutivo.

Antecedentes en materia de evaluación de programas sociales

En sus orígenes la evaluación formaba parte de los procesos administrativos; después de la consolidación de gobiernos de-mocráticos, la evaluación de las políticas y programas públicos

329EL PAPEL DEL CONGRESO EN LA EVALUACIÓN

ha permitido medir la eficiencia y eficacia de los objetivos y metas planteados.

El desarrollo social, según Ochoa, es un proceso que, en el transcurso del tiempo, conduce al mejoramiento de las con-diciones de vida de toda la población en diferentes ámbitos: salud, educación, nutrición, vivienda, vulnerabilidad, seguri-dad social, empleo, salarios, principalmente. Implica también la reducción de la pobreza y la desigualdad en el ingreso. En este proceso, es decisivo el papel del Estado como promotor y coordinador del mismo, con la activa participación de actores sociales, públicos y privados.2

El Estado interviene en el desarrollo social a través de la implantación de políticas y programas públicos efectivos que atienden las necesidades de la población. En ese sentido la eva-luación es un instrumento que mide el grado de cumplimiento y eficacia de las políticas y programas públicos.

Para Myriam Cardozo ese proceso consiste en la realiza-ción de una investigación, de tendencia interdisciplinaria, cuyo objeto es conocer, explicar y valorar, mediante la aplicación de un método sistemático, el nivel de logros alcanzado (resulta-dos e impactos) por las políticas y los programas públicos, así como aportar elementos al proceso de toma de decisiones para mejorar los efectos de la actividad evaluada.3

2 Sara María Ochoa León, “Definición”, en Desarrollo Social, Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, en www.diputados.gob.mx/cesop/ (Octubre de 2009).

3 Myriam Irma Cardozo Brum, Evaluación y metaevaluación en los pro-gramas mexicanos de desarrollo social, México, Universidad Autónoma Me-tropolitana, 2009, pp. 10-11.


El Consejo Nacional de Evaluación (Coneval) define la evaluación como el análisis sistemático y objetivo de los pro-gramas federales y que tiene como finalidad determinar la pertinencia y el logro de sus objetivos y metas, así como su efi-ciencia, eficacia, calidad, resultados, impactos y sostenibilidad.4

La importancia de las evaluaciones radica en el hecho de que permiten, en palabras de Cardozo, aumentar su efi-cacia en la solución de los problemas públicos, hacer un uso más eficiente y transparente de los recursos públicos y con-tribuir a la democratización de su gestión. Este instrumento permite a los gobiernos dirigir y ajustar estratégicamente sus políticas y programas hacia el logro de sus objetivos y metas, a partir de la comprensión de los resultados (productos o servi-cios) e impactos en los problemas que se tratan de resolver.5

Para Cardozo, las evaluaciones y metaevaluaciones,6 ade-más de contribuir a revertir los niveles de pobreza, permiten aumentar la transparencia de los recientes procesos de ren-

4 Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), Secretaría de la Función Pública (SFP), Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (Coneval), “Lineamientos Generales para la Evaluación de los Progra-mas Federales de la Administración Pública Federal”, Diario Oficial de la Federación, México, 30 de marzo de 2007.

5 Myriam Irma Cardozo Brum, Evaluación…, op. cit., p. 11.6 La metaevaluación es la evaluación de las evaluaciones. La metaeva-

luación considera que la comprensión y el perfeccionamiento de la evalua-ción debe llevarnos a enjuiciar el valor y el mérito no sólo de los trabajos de los evaluadores profesionales, sino todo el sistema en que se organiza y desarrolla la evaluación (Myriam Cardozo Brum, La evaluación de políticas y programas públicos. El caso de los programas de desarrollo social en México, México, Cámara de Diputados, Porrúa, 2006, p. 138).


dición de cuentas del gobierno a los ciudadanos, de manera de propiciar procesos de participación democrática; además, el principal objetivo para justificar los procesos de evaluación ha sido de tipo instrumental: aumentar la eficacia, eficiencia y efectividad de la gestión pública.7

Aunque no existe un acuerdo preciso al respecto, Carola Conde ubica las primeras evaluaciones realizadas en México de forma independiente a finales de la década de 1970; mien-tras que en el sexenio de 1976-1982 operó la Subsecretaría de Evaluación dependiente de la Secretaría de Programación y Presupuesto y durante la década de 1990 se realizaron algunas evaluaciones a programas específicos como el Programa Na-cional de Solidaridad (Pronasol).8

Es a partir del año 2001 que en México empezó a realizar-se la evaluación externa de programas sujetos a reglas de ope-ración de forma sistemática y generalizada. Conde define los programas sujetos a reglas de operación como aquellos ejecu-tados por dependencias de la Administración Pública Federal que destinan recursos fiscales del gobierno federal a beneficia-rios por medio de subsidios o transferencias, en efectivo o en especie o mediante la prestación de servicios.9

Por su parte, Gilberto Fuentes considera que el Estado mexicano hace uso de los Programas Sujetos a Reglas de Ope-ración como instrumentos de política pública para atender

7 Myriam Irma Cardozo Brum, Evaluación..., op. cit., pp. 25 y 27.8 Carola Conde Bonfil, “Evaluación de programas sujetos a reglas de

operación. ¿Un ejemplo de rendición de cuentas horizontal?”, Documentos de Investigación, México, El Colegio Mexiquense, 2007, p. 4.

9 Ibid., pp. 3-4.


a los grupos considerados como vulnerables, así como para atorgar apoyos e incentivos dirigidos a sectores o actividades productivas.10

La evaluación se ha constituido a través de un proceso de aprendizaje ya que ha tenido diversas denominaciones, fechas de entrega, contenidos y tiempos para llevarla a cabo.

En ese sentido, Conde apunta que en las primeras expe-riencias resultó muy complicado realizar los concursos y asig-nar los proyectos por la falta de experiencia de las dependencias y entidades, así como el marco regulatorio adecuado.11

Durante ese proceso, que no tiene más de una década, se han estandarizado los requisitos de las evaluaciones externas y se ha modificado la normatividad en la materia.

El marco legal e institucional de la evaluación en México

El Ejecutivo Federal, para cumplir con sus facultades y obli-gaciones, se organiza en diversas instituciones que conforman la Administración Pública Federal (APF). La gestión institu-cional se sustenta en planes y programas específicos, los cuales tienen su fundamento en la Constitución Política de los Es-tados Unidos Mexicanos y en la Ley de Planeación. De ese sistema deriva el Plan Nacional de Desarrollo, documento

10 Gilberto Fuentes Durán, “Reglas de operación de los programas del gobierno federal: una revisión de su justificación y su diseño”, Documento de trabajo núm. 71, México, CESOP, Cámara de Diputados, 2009, p. 7.

11 Carola Conde, “Evaluación de programas…”, op. cit., p. 5.


sexenal preparado por el Ejecutivo Federal para normar obli-gatoriamente sus programas institucionales, sectoriales y espe-ciales, así como para facilitar la coordinación en los diferentes niveles de gobierno.12

El marco jurídico mexicano que tiene incidencia en la eva-luación de políticas y programas públicos lo constituye prin-cipalmente la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, así como su Reglamento; la Ley General de De-sarrollo Social y su Reglamento; y la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Ha-cendaria tiene por objeto la programación, presupuestación, aprobación, ejercicio, control y evaluación de los ingresos y egresos públicos federales. La ley se aprobó el 30 de marzo de 2006 y abrogó la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal vigente hasta entonces.

La ley prevé que quienes ejercen el gasto público quedan sujetos a la obligación de proporcionar, tanto a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) como a la Secretaría de la Función Pública (SFP), la información que éstas soliciten, y permitir auditorías para la comprobación del cumplimiento de las obligaciones legales.

La acción pública del gobierno se expresa en los progra-mas nacionales de gasto, como los programas sociales de la Se-cretaría de Desarrollo Social (Sedesol), que tienen un régimen

12 Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Sobe-ranía Alimentaria, Metaevaluación de Programas Sociales del Programa Es-pecial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable, México, Cámara de Diputados, 2009.


jurídico-administrativo común, compuesto principalmente por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; la Ley de Planeación; la Ley de Prepuesto y Responsabilidad Hacendaria; la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Ser-vicios del Sector Público y sus reglamentos y el Presupuesto de Egresos de la Federación, entre los más importantes.13

En cuanto a las evaluaciones de los programas sociales, las leyes enunciadas básicamente se refieren a la evaluación del gasto público, pero no de los resultados que se obtuvieron con el ejercicio del gasto.14

En 2001 el Congreso establece la obligación de las de-pendencias de realizar evaluaciones externas en aquellos pro-gramas que reciben recursos fiscales y están sujetos a Reglas de Operación.

En el año 2002 la SHCP y la entonces Secodam (Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo) expidieron un Acuerdo por el que se establecen los requisitos mínimos que las dependencias y entidades de la APF deberían considerar para seleccionar a las instituciones académicas y de investiga-ción u organismos especializados de carácter nacional e inter-nacional interesados en realizar evaluación de resultados de los programas gubernamentales sujetos a reglas de operación en el ejercicio fiscal 2002.15

El acuerdo, que la mayoría de los especialistas llama “Acuerdo 2002”, especificaba los requisitos mínimos que de-

13 Ibid., p. 27.14 Ibid., p. 28.15 Carola Conde, “Evaluación de programas…”, op. cit., p. 5.


bían contener los informes de las evaluaciones: 1) el porcentaje de cumplimiento de los objetivos generales y particulares de cada programa: satisfacción de la población objetivo; cobertu-ra alcanzada (nacional, por entidad federativa, por núcleo de población o tipo de empresa); 2) el cumplimiento de las reglas de operación que regulan el programa; 3) en términos de im-pacto, los beneficios económicos y sociales y 4) el costo-bene-ficio de los recursos asignados al programa; 5) el resultado de la verificación en campo del cumplimiento de las metas físicas y financieras del programa; 6) la presentación del escenario prospectivo y la opinión sobre la permanencia, readecuación o conclusión del programa; 7) conclusiones y recomendaciones, deficiencias y medidas para subsanarlas.16

Durante el periodo 2002 a 2006 existieron diferencias en cuanto a los aspectos de las evaluaciones; por ejemplo, el Acuerdo 2002 no se preocupaba demasiado por aspectos clave de las evaluaciones, como el diseño o la operación.

Otro ordenamiento importante relacionado con la evalua-ción de los programas sociales es la Ley General de Desarrollo Social que se publicó en el Diario Oficial de la Federación en enero de 2004, y fue aprobada de forma unánime en la Cámara de Diputados en noviembre de 2003.17

La Ley General de Desarrollo Social crea el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) como organismo público descentralizado, con per-

16 Ibid., pp. 5 y 6.17 Esta ley fue el resultado de la dictaminación conjunta de cuatro ini-

ciativas presentadas en la Cámara de Diputados y una minuta de la Cámara de Senadores.


sonalidad jurídica, patrimonio propio, y con autonomía técnica y de gestión.

El Coneval tiene como objetivo normar y coordinar la evaluación de las políticas y programas públicos de desarrollo social, así como establecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza, garanti-zando la transparencia, objetividad y rigor técnico en dicha actividad.

Además, el Coneval tiene la tarea de revisar periódicamen-te el cumplimiento del objetivo social de los programas, metas y acciones de la política de desarrollo social, para corregirlos, modificarlos, adicionarlos, reorientarlos o suspenderlos total o parcialmente. Para llevar a cabo esa tarea, el Coneval coor-dina la evaluación externa de los programas sociales. La ley establece que los organismos evaluadores independientes que podrán participar serán instituciones de educación superior, de investigación científica u organizaciones no lucrativas, me-diante adjudicación a través de un concurso previo convocado por el Consejo.

La Ley General de Desarrollo Social hace obligatorio para la evaluación que los programas sociales incluyan los indicado-res de resultados, gestión y servicios para medir su cobertura, calidad e impacto en todos los niveles de gobierno. Además, los indicadores deberán reflejar el cumplimiento de los objeti-vos sociales de los programas, así como los procedimientos y la calidad de los servicios.18

18 Artículo 74, Ley de Desarrollo Social.


El mismo instrumento determina que el Coneval, antes de aprobar los indicadores de resultados, los deberá someter a la consideración de la SHCP y a la Cámara de Diputados por conducto de la Auditoría Superior de la Federación, para que emitan las recomendaciones pertinentes.19

Finalmente, la ley establece que la evaluación será anual y los resultados de las evaluaciones deberán ser publicados en el Diario Oficial de la Federación y se entregarán a las Comi-siones de Desarrollo Social de las Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión, y a la Secretaría de Desarrollo Social.20

En cumplimiento de la Ley General de Desarrollo Social, el Coneval publicó en el año 2007 los Lineamientos generales para la evaluación de los programas federales de la administración Pública Federal, que tienen como propósito orientar los pro-gramas y el gasto público al logro de objetivos y metas, así como medir el impacto del gasto social público. En los linea-mientos se establece la elaboración de un programa anual de evaluación; el programa emitido el mismo año establece que las dependencias y las entidades deben realizar una evaluación de consistencia y resultados a todos los programas federales sujetos a reglas de operación.21

19 Artículo 77, Ley de Desarrollo Social.20 Artículos 78 y 79, Ley de Desarrollo Social.21 Informe de seguimiento a los aspectos susceptibles de mejora de progra-

mas federales 2008. Proceso de evaluación externa 2008 del gobierno federal, México, Coneval, 2009, consultado en www.coneval.gob.mx (noviembre de 2009).


Los lineamientos establecen dos tipos de evaluación: la de programas federales y las evaluaciones estratégicas; éstas se aplican a un programa o conjunto de programas en torno a las estrategias, políticas e instituciones.

La evaluaciones de programas federales se dividen en cinco tipos: 1) de consistencia y resultados: en ellas se analiza el diseño y desempeño global de los programas federales para mejorar su gestión y medir el logro de sus resultados con base en la ma-triz de indicadores; 2) de indicadores: aquí se analiza mediante trabajo en campo la pertinencia y alcance de los indicadores de un programa federal para el logro de resultados; 3) de procesos: analiza mediante trabajo de campo si el programa lleva a cabo su procesos operativos de manera eficaz y eficiente y si contri-buye al mejoramiento de la gestión; 4) de impacto: identifica el cambio en los indicadores a nivel de resultados atribuibles a la ejecución del programa federal; 5) específica: son aquellas eva-luaciones no comprendidas en el lineamiento y que se realizan mediante trabajo de gabinete y/o de campo.22

Asimismo, los lineamientos establecen que las evaluaciones se llevarán a cabo por evaluadores externos con cargo al presu-puesto de la dependencia o entidad responsable del programa federal, o por el Coneval en el ámbito de su competencia. Tam-bién determina que los resultados de las evaluaciones deben formar parte del Sistema de Evaluación del Desempeño.

Desde el año 2002 en el Presupuesto de Egresos se han ve-nido modificando las directrices para que el Ejecutivo realice las reglas de operación de los programas sociales.

22 SHCP, SFP, Coneval, Lineamientos…, op. cit.


En el Decreto de Presupuesto de Egresos 2010 se es-tablecen las directrices de los programas sujetos a reglas de operación pera emitir las reglas respectivas, o para mejorar el desempeño, la operación y la transferencia de tales programas, así como reforzar la corresponsabilidad de las entidades ejecu-toras. Además se instruye a las dependencias y entidades para llevar a cabo las evaluaciones de desempeño.23

Para el ejercicio 2010 se agrega que la Auditoría Superior de la Federación, en el marco de la cuenta pública, revisará el cumplimiento de los programas y el impacto de las reglas de operación en la ejecución de los mismos.

Las dependencias o entidades responsables de los progra-mas tienen la responsabilidad de elaborar sus reglas de opera-ción que deben contar como mínimo los siguientes elementos: objetivos; lineamientos generales que incluyen cobertura, po-blación objetivo, características de los apoyos, beneficiarios, criterios y procedimientos de selección, elegibilidad, requi-sitos, derechos, obligaciones y sanciones, entre otros; linea-mientos específicos que comprenden las instancias ejecutoras, normativas, de control y vigilancia; informes programático-presupuestarios; evaluación tanto interna como externa, matriz de indicadores de resultados; seguimiento, control y auditorías; quejas y denuncias, y anexos como la convocatoria, cédula de registro de aspirantes, convenio de coordinación, de

23 “Dictamen de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública con Proyecto de Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2010”, Gaceta Parlamentaria, 17 de noviembre, México, Cámara de Diputados, p. 13.


informe financiero, de fideicomisos y seguimiento de apoyos pagados.24

El papel del Congreso en materia de evaluación de programas sociales

En materia de evaluación, la Cámara de Diputados cuenta con atribuciones definidas por las siguientes normas jurídicas: la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y su Reglamento; la Ley de Planeación y su Regla-mento; la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y los Acuerdos Parlamentarios en la materia.25

La Constitución obliga al Poder Ejecutivo a rendir cuen-tas del estado general que guarda la administración pública del país a través de un informe dirigido al Legislativo. Ambas cámaras llevan a cabo el análisis del informe y podrán solicitar al presidente de la República ampliar la información mediante pregunta por escrito y citar a los secretarios de Estado, quie-nes comparecerán y rendirán informes bajo protesta de decir verdad.

Otra de las facultades sustantivas del Congreso es la fisca-lización a través de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados. La entidad de fiscalización tiene bajo

24 Gilberto Fuentes Durán, “Reglas de operación…”, op. cit., p. 13.25 Myriam Irma Cardozo Brum, La evaluación de políticas y programas

públicos. El caso de los programas de desarrollo social en México, México, Cá-mara de Diputados, Porrúa, 2006, pp. 202-203.


su cargo fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos; realizar auditorías sobre el desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales.

Cada una de las cámaras del Congreso podrá convocar a los secretarios de Estado o funcionarios de la Administración Pública Federal cuando se discuta una ley o se estudie un ne-gocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades o para que respondan a interpelaciones o preguntas. Además, podrán integrar comisiones para investigar el funcionamiento de di-chos organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria.

La Constitución establece como materia exclusiva de la Cámara de Diputados la aprobación anual del Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del proyecto enviado por el Ejecutivo Federal.

La Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos establece que las Comisiones Ordinarias son órganos constituidos por el Pleno, y que a través de la elaboración de dictámenes, informes, opiniones o resoluciones contribuyen a que la Cámara cumpla sus atribuciones cons-titucionales y legales. Actualmente la Cámara de Diputados cuenta con 44 comisiones ordinarias. Entre las funciones más importantes destacan las tareas de dictamen legislativo, de in-formación y de control evaluatorio.

Los presidentes de las comisiones ordinarias podrán so-licitar información o documentación a las dependencias y en-tidades del Ejecutivo Federal cuando se trate de un asunto sobre su ramo o se discuta una iniciativa relativa a las materias


que les corresponda atender de acuerdo con los ordenamientos aplicables.

Las comisiones ordinarias cuya materia se corresponde con los ramos de la Administración Pública Federal darán opinión fundada a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública para hacer aportaciones a esa comisión sobre aspectos presupuesta-les específicos, en relación al cumplimiento de los objetivos de los programas del correspondiente ramo de la Administración Pública Federal, y para que sean consideradas en la revisión de la cuenta pública.

En particular, en la LX Legislatura, la Comisión de De-sarrollo Social se planteó como compromisos relacionados con los programas sociales: vigilar el cumplimiento de las reglas de operación de los programas sociales y, en su caso, proponer modificaciones; realizar reuniones de trabajo con los funciona-rios del sector social, con la finalidad de analizar el avance de programas, evaluar su impacto y sugerir acciones de gobierno; así como recibir propuestas legislativas que requieran el buen funcionamiento de los programas sociales; participar con pro-puestas, específicas y generales, en el proceso de elaboración del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), a fin de procurar que a los programas sociales se asignen los recursos necesarios para su mejor desempeño y efectividad; realizar el seguimiento de los programas sociales con base en las partidas aprobadas en el PEF por la Cámara de Diputados y dar opinión fundada a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública con base en los informes del Poder Ejecutivo; mantener comuni-cación permanente con el Consejo Nacional de Evaluación (Coneval) a fin de dar seguimiento y opinar respecto de las


políticas y ejecución de los programas de desarrollo social y asistir a las reuniones que convoque la Comisión Nacional de Desarrollo Social.26

En términos generales, Cardozo considera que las normas anteriores facultan a la Cámara de Diputados para evaluar cua-litativa y cuantitativamente la actuación del Ejecutivo a través de mecanismos de evaluación, control y fiscalización; sin em-bargo, considera que el marco legal no define sus atribuciones en materia de rectificación de estrategias o políticas del plan y de sus programas sectoriales.27

Es a partir de 1997 que el “presidencialismo” dominante en nuestro país sufre un cambio significativo como resultado de las elecciones intermedias para el Congreso de la Unión, donde el PRI pierde la mayoría absoluta en la Cámara de Di-putados.

Hasta antes de esa fecha el Legislativo no había podido cumplir cabalmente la función de servir de contrapeso del Po-der Ejecutivo debido a la composición de partido único en el Congreso, mismo al que también pertenecía el presidente de la República. Es a partir de ese año y posteriormente en el 2000 que esta situación empezó a cambiar, ya que según Myriam Cardozo, el Legislativo logró mayor independencia de opinión y decisión, producto de la composición más plural.28

26 Comisión de Desarrollo Social, “Programa de trabajo para el segundo año de ejercicio de la Sexagésima Legislatura”, Gaceta Parlamentaria, núm. 2347, México, Cámara de Diputados, lunes 24 de septiembre de 2007.

27 Myriam Irma Cardozo Brum, La evaluación de políticas…, op. cit., p. 204.

28 Idem.


En ese sentido, apunta Cardozo, la normatividad actual permite al Congreso analizar los impactos de los programas del Ejecutivo del año fiscal anterior antes de realizar las asig-naciones de presupuestos para el siguiente; facilita el análisis de la cuenta pública y la determinación de las auditorías a realizar.29

Por su parte, para Carola Conde la evaluación representa una situación en la que un poder (el Legislativo, como repre-sentante de los ciudadanos o de la nación) exige a otro (el Eje-cutivo) que le rinda cuentas acerca de la forma en que ejerció el presupuesto federal asignado, los beneficios que logró en la población objetivo y el impacto social del programa.30

Conde considera que ese tipo de evaluación tiene una rela-ción directa con la Rendición de Cuentas Horizontal (RCH)31 y asegura que en manos del Poder Ejecutivo la evaluación cum-

29 Ibid., p. 205.30 Carola Conde, “Evaluación de programas…”, op. cit., p. 2.31 Al respecto, Guillermo O’Donnell considera que la rendición de

cuentas horizontal implica la existencia de organismos estatales que están legalmente habilitados y autorizados, y de hecho dispuestos y capacitados, para emprender acciones que abarcan desde la fiscalización rutinaria hasta sanciones penales o destitución, en relación con actos u omisiones de otras instituciones del Estado que puedan calificarse, en principio o presunta-mente, como ilícitos. Mientras que la rendición de cuentas vertical implica un sistema democrático en el cual la existencia de la rendición de cuentas vertical implica un sistema democrático en el que los ciudadanos pueden ejercer su derecho de elegir quién va a gobernarlos durante cierto tiempo, y pueden organizarse para plantear libremente sus opiniones y demandas (Guillermo O’Donnell, “Rendición de cuentas horizontal y nuevas poliar-quías”, Nueva Sociedad, núm. 152, noviembre-diciembre de 1997, México, pp. 143-167; consultado en www.nuso.org [noviembre de 2009]).


ple con la característica de responsividad (aswerability) facilitan-do la información para que el Legislativo haga la evaluación o encargándola a una entidad independiente. Mientras que la evaluación en manos del Poder Legislativo sirve para que se cumpla otra característica de la rendición de cuentas (enforce-ment) en la medida en que esa evaluación le es útil para apoyar, modificar o suspender algún programa federal del Ejecutivo.32

Conde afirma que en un modelo ideal, las evaluaciones externas de programas sujetos a reglas de operación deberían servir como un instrumento eficaz para la rendición de cuen-tas, pero para que funcione establece que se deben cumplir con los siguientes supuestos: la independencia de la evaluación; la ética de los evaluadores; la calidad de las evaluaciones; la disposición de la unidad responsable de la operación del pro-grama para proporcionar información e incorporar las reco-mendaciones de la evaluación; la calidad de la información que proporcione el programa evaluado; lo apropiado que resulte el contenido solicitado; la capacidad de las evaluaciones para incidir en el rumbo de las políticas públicas y en el funciona-miento de los programas.33

Un estudio realizado por el Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria (CDRSSA) afirma que existe la idea generalizada de que la fun-ción del Congreso más que evaluar es fiscalizar, controlar el gasto y verificar el cumplimiento de las disposiciones legislati-vas en su ejercicio. Sin embargo, plantea que esta concepción

32 Carola Conde, “Evaluación de programas…”, op. cit., p. 2.33 Ibid., p. 4.


es muy limitada e insuficiente para los actuales gobiernos que requieren trascender la democracia electoral.34

En el mismo sentido, el estudio realizado por Cardozo de-muestra a través de encuestas realizadas a los propios diputa-dos que no existen demasiados avances en la utilización de las evaluaciones mandatadas por los legisladores. Ya que al entre-vistarlos algunos de ellos demostraron no saber ni siquiera que existen evaluaciones externas y las confundieron con las audi-torías realizadas por la Auditoría Superior de la Federación.35

La situación actual de las evaluaciones de los programas sociales en México (metaevaluaciones)

En los últimos años ha habido numerosos esfuerzos por rea-lizar evaluaciones de programas públicos y que los resultados puedan ser consultados en Internet; sin embargo, apunta Car-dozo, el país cuenta con poca información publicada sobre los procesos de evaluación, en especial sobre los métodos y técnicas aplicados, la relación costos/calidad de los resultados, y el nivel de utilización de dichos resultados en los procesos decisorios. Al respecto, Cardozo propone la realización de me-taevaluaciones para enjuiciar la calidad y el mérito del trabajo de los evaluadores.36

34 Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Sobe-ranía Alimentaria, Metaevaluación de programas…, op. cit., p. 37-38.

35 Myriam Cardozo, Evaluación y metaevaluación…, op. cit., p. 96.36 Ibid., p. 13.


Para ello, la metaevaluación toma como objeto de análisis al proceso de evaluación aplicado a los programas: sus insu-mos, procedimientos, métodos, resultados e impactos.

En el año 2007, para dar seguimiento a los resultados y recomendaciones de las evaluaciones, el Coneval, las secreta-rías de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública emitieron el Mecanismo para el Seguimiento de los Aspectos Susceptibles de Mejora derivados de Informes y Evaluaciones Externas a Programas Federales 2008, que tuvo como objetivo establecer un procedimiento general para dar seguimiento a los aspectos susceptibles de mejora de los resultados de evalua-ciones de consistencia y resultados, y de diseño de 2007.

En el proceso participaron 91 programas federales de 11 dependencias y entidades de la Administración Pública Fede-ral. Para ese efecto el Coneval emitió los términos de referencia de los dos tipos de evaluaciones. La evaluación de consistencia y resultados es un diagnóstico sobre la capacidad institucio-nal y organizacional de los programas; la evaluación de diseño trata sobre las características generales de los programas, su contribución a los objetivos estratégicos de las dependencias y/o las entidades; así como los objetivos nacionales; el análisis de la matriz de indicadores y de sus reglas de operación; y las coincidencias, complementariedades y duplicidades con otros programas.37

37 Coneval, Informe de seguimiento a los aspectos susceptibles de mejora de programas federales 2008. Proceso de evaluación externa 2008 del gobierno fe-deral, México, 2009, consultado en www.coneval.gob.mx (noviembre de 2009).


A continuación se describe el número y tipo de evalua-ciones realizadas a los programas federales por dependencia coordinadora en el periodo 2007 y 2008. En total se realiza-ron 109 evaluaciones: 106 de consistencia y resultados y 13 de diseño. Las dependencias que más programas sujetos a reglas de operación tienen son la Secretaría de Desarrollo Social y la Secretaría de Educación Pública, como se muestra en la gráfica 1.

Lo que el Sistema de Monitoreo y Evaluación realizó fue una metaevaluación de las evaluaciones de los progra-mas públicos en seis aspectos: diseño, planeación estratégica, cobertura y focalización, operación, percepción y resultados (cuadro 1).

Por su parte, Myriam Cardozo realizó dos metaevaluacio-nes de programas públicos sujetos a reglas de operación tanto en 2002 como en 2008; la especialista obtuvo los resultados que en forma esquemática se muestran en el cuadro 2.

La metaevaluación realizada por Cardozo en 2002 identi-ficó 16 evaluaciones de baja calidad, siete de calidad regular, el mismo número de calidad alta y ninguna de calidad excelente. Sin embargo, señala que actualmente la situación ha mejorado sensiblemente ya que han disminuido las malas evaluaciones y los resultados se trasladan a los otros dos tipos (calidad regular y alta).38

Al mismo tiempo detectó los siguientes problemas que aún persisten: exigencias de la Cámara de Diputados de muy difícil cumplimiento (evaluar todos los programas sujetos a

38 Myiram Cardozo, Evaluación y metaevaluación…, op. cit., p. 73.

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Reglas de Operación, todos los años y en todos los aspec-tos); altas expectativas de la Sedesol respecto a la posibilidad y conveniencia de aplicar estudios experimentales; problemas de suficiencia, oportunidad, consistencia y confiabilidad de la información institucional disponible; calidad limitada de al-gunos equipos evaluadores, agudizada por la falta de progra-mas universitarios de formación y capacitación en la materia, de disposición de guías de evaluación y de asociaciones de profesionales especializados; la falta de autonomía financiera e institucional suficiente del evaluador (contratado y pagado por el propio programa que evalúa) para garantizar su obje-tividad; ausencia de un mecanismo de distribución racional de los recursos financieros destinados a las distintas evalua-ciones; insuficiente formación o capacitación en materia de evaluación de algunos funcionarios responsables del proceso y de diputados encargados de tomar en cuenta los resultados de las evaluaciones; poca pertinencia de la legislación vigente; nula participación social en los procesos de gestión y evalua-ción de los programas; restringida difusión y utilización de los resultados para el mejoramiento de los programas; y por último, un desarrollo limitado de una cultura de la evaluación que valore su contribución, cambie actitudes y se traduzca en nuevas prácticas que integren la evaluación a la planeación y la operación.39

Después de los cambios en la normatividad sobre desa-rrollo social, Carola Conde40 analiza los resultados alcanza-

39 Ibid., pp. 15-16.40 Carola Conde, “Evaluación de programas…”, op. cit., pp. 27-32.


dos de las evaluaciones y menciona algunas de las debilidades principales:

• El procedimiento para seleccionar las instituciones evaluadoras, con base en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, limita la posibilidad de elegir a la mejor propuesta técnica y conduce a elegir la de menor precio; lo que implica que se privilegie el aspecto monetario en detrimento de la calidad.

• La independencia de la evaluación no puede lograr-se cuando la unidad contratante de la evaluación es al mismo tiempo la unidad responsable de la operación del programa pues existe la tendencia de “aprobar” los resultados; otro aspecto nodal corresponde a la ética de los evaluadores; cuestión difícil de lograr por la fal-ta de transparencia en los procesos de selección y en la difusión de los resultados.

• La falta de disposición de las unidades responsables de la operación de los programas para proporcionar la información necesaria para la evaluación y la no incor-poración de las recomendaciones de las evaluaciones.

• La calidad y oportunidad de la información; al res-pecto, señala entre los principales problemas: inconsis-tencias de los datos entre diversas fuentes elaboradas por la misma unidad responsable de la operación del programa; información errónea; inadecuada sistema-tización de datos; información estimada que se entrega como real, entre las más importantes.


Perspectivas de la evaluación en México

A través de entrevistas a evaluadores de programas públicos, Cardozo concluye que las evaluaciones externas son vistas como un requisito administrativo más en relación con la asig-nación presupuestal, y no como una herramienta para mejorar el diseño y la gestión para lograr los resultados planteados en los programas. Lo anterior, asegura, se agudiza debido a la separación organizacional entre las áreas de evaluación y pla-neación, que genera más fricciones que colaboraciones.41

Otro problema detectado por Cardozo es la inconvenien-cia de evaluar anualmente los programas sin dejarlos madurar; así como la carencia de diagnósticos que sirvan de punto de partida para el diseño de los programas y la definición de sus alcances, además la cantidad de recursos disponibles para eva-luar y la necesidad de clasificarlos para solicitar evaluaciones diferenciadas.42

Otra limitación se relaciona con los términos de referencia, ya que muchas veces son poco claros sobre lo que se solicita y la forma de obtenerlo, además de la falta de claridad de las unidades contratantes acerca de lo que puede hacerse en el tiempo que proponen y los presupuestos que asignan. Men-ciona también la falta de acceso, oportunidad y calidad de la información.43

41 Ibid., p. 97.42 Idem.43 Idem.


En el año 2008, Raygosa identificó 10 retos comunes a las evaluaciones externas realizadas a los programas federales 2004-2005: necesidad de lograr una coordinación interins-titucional y programática; precisar las Reglas de Operación; asegurar la consistencia entre los objetivos y el diseño del pro-grama; generar y utilizar sistemas de información con indica-dores de resultados útiles y confiables; contar con los recursos humanos suficientes y capacitados; poner en práctica meca-nismos de control y monitoreo; fomentar el cumplimiento de plazos; aumentar la difusión y promoción; mejorar la calidad de los servicios que reciben los beneficiarios; y determinar la población objetivo de los programas.44

No obstante el escenario anteriormente descrito, los espe-cialistas en materia de evaluación reconocen que la constitución del Coneval ha significado un avance en la organización del sistema de evaluaciones externas y la calidad de los trabajos.45

Cardozo señala la necesidad de contar con un fondo inde-pendiente de recursos para la contratación de los evaluadores al margen del programa evaluado y hacerlo siempre con base en licitaciones públicas, avanzar en la evaluación participativa y la capacitación en la materia de funcionarios y ciudadanos, aplicar metaevaluaciones y realizar un mayor esfuerzo por ins-titucionalizar la cultura de la evaluación en nuestro país.46

La evaluación se ha desarrollado en la última década prin-cipalmente en los programas federales, sin embargo, todavía es

44 Jorge Raygoza, Reflexiones y propuestas a partir de las evaluaciones externas, México, CEDRSSA, Cámara de Diputados, 2008.

45 Myiram Cardozo, Evaluación y metaevaluación…, op. cit., p. 107.46 Idem.


muy incipiente en las entidades federativas –se puede señalar la experiencia que ha venido desarrollando el Distrito Federal, que prácticamente es nula en el ámbito municipal.

La opinión pública sobre la función de evaluación y fiscalización del Congreso

Durante 70 años el sistema político mexicano mantuvo un esquema de gobierno unificado que algunos denominan “hi-perpresidencialismo” o “presidencialismo con poderes meta-constiucionales”;47 al respecto, Laura Valencia considera que el sistema se caracterizó por tres elementos: 1) ausencia de reglas

47 Jorge Carpizo definió como “facultades metaconstitucionales” aque-llas que otorgaban de facto al presidente de la República la jefatura principal del partido en el gobierno; la atribución para designar a su sucesor en la presidencia; las facultades de designación y remoción de los gobernadores de los Estados; y el control político de los poderes públicos, a través de la “aprobación” de las personas que integraban las legislaturas y la judicatura federal. Tales facultades metaconstitucionales le permitieron al presidente en turno controlar no sólo al gobierno y a la administración pública y pa-raestatal, sino también a los poderes Legislativo y Judicial y a los gobiernos estatales. Años más tarde, Jeffrey Weldon se refirió ellas como “poderes metaconstitucionales”, que se deben a arreglos institucionales y a consensos de la élite política, cuya combinación llevó a una delegación de poderes del partido oficial hacia el presidente. Ver Jorge Carpizo, El presidencialismo mexicano, México, Siglo XXI, 1978 (decimoctava ed., 2004) y Jeffrey Wel-don, “The Logic of Presidencialismo in Mexico”, en Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart, Presidentialism and Democracy in Latin America, Reino Unido, Cambridge University Press, 1997, pp. 225-228 (http://bo-oks.google.com.mx).


electorales equitativas; 2) integración de la jefatura de la diri-gencia del partido con la del presidente en turno; y 3) amplios contingentes de legisladores disciplinados dispuestos a apoyar las propuestas emanadas del Ejecutivo sin discusión alguna.48

El “presidencialismo” sufre un cambio significativo a par-tir de 1997, como resultado de las elecciones intermedias para el Congreso de la Unión, donde el Partido Revolucionario Institucional (PRI) pierde la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados y se ve obligado a construir coaliciones parlamen-tarias con otros partidos para poder gobernar. Posteriormente, en el año 2000 se observó la alternancia del Poder Ejecutivo.

Al respecto, Efrén Arellano considera que contrariamen-te a la versión más difundida por los medios, las últimas tres legislaturas, caracterizadas por la presencia de gobiernos divi-didos y un mayor protagonismo del Congreso, han permitido incrementar el número de iniciativas presentadas y discutidas, han dado una mayor presencia a los partidos de oposición, han disminuido el predominio del Poder Ejecutivo y, entre otras cosas, han hecho más transparente el debate entre los distintos actores políticos.49

En su estudio, Arellano plantea que el Congreso tiene un papel determinante en la estructuración del nuevo orden de-

48 Laura Valencia Escamilla, “La democracia dividida en México: control y conflicto entre poderes”, en Ricardo Espinoza y Jeffrey Weldon (coords.), Para qué sirve el Poder Legislativo, México, Cámara de Dipu-tados, Porrúa, 2007.

49 Efrén Arellano Trejo, Tendencias de opinión y percepciones sobre la Cá-mara de Diputados, Documento de Trabajo núm. 76, México, CESOP, Cá-mara de Diputados, 2009, p. 2.


mocrático. En ese sentido se observa un ligero mejoramiento en la valoración de la opinión pública hacia el Legislativo que se explica por un amplio aprecio de la población por los valores y mecanismos esenciales del trabajo legislativo, como el plura-lismo, el equilibrio de poderes, la importancia de los diputados para la democracia y la necesidad de fomentar la participación ciudadana. En contraste, explica Arellano, existe un escaso in-terés y conocimiento del trabajo legislativo, una notable insa-tisfacción con la manera como están funcionando los actuales mecanismos de representación política y una escasa confianza en los legisladores.50

En específico, cuando se pregunta a los ciudadanos sobre las funciones de los diputados, los resultados de encuestas de opinión muestran que seis de cada 10 ciudadanos asocian el trabajo de los diputados con los acuerdos, diálogo y contrapeso del Ejecutivo, y sólo cuatro de cada 10 identifica la labor de los diputados con conflictos (gráfica 2).

En el año 2007, ocho de cada 10 ciudadanos consideraban que es muy importante que los diputados vigilen al presidente y a su equipo, un año después sólo seis de cada 10 se manifes-taban en ese sentido.

En 2007, siete de cada 10 mexicanos opinaban que el pre-sidente debe pedir autorización a los diputados para fijar y ejercer el presupuesto, en el año 2008 sólo cinco de cada diez se manifestaron en ese sentido. Mientras que sólo tres de cada 10 ciudadanos consideran que es bueno que los diputados fre-nen las iniciativas del presidente (gráfica 3).

50 Idem.


Gráfica 2. Le voy a mencionar una lista de opciones, por favor dígame con cuál de ellas

identifica a la Cámara de Diputados

Fuente: Tomado de Efrén Arellano Trejo, Tendencias de opinión

y percepciones sobre la Cámara de Diputados, Documento de Traba-jo núm. 76, México, CESOP, Cámara de Diputados, 2009.

Comentarios finales

Una de las críticas frecuentes a las evaluaciones realizadas es que no se han aprovechado totalmente sus resultados. En ese sentido el Coneval hace algunas recomendaciones de carácter interinstitucional e intergubernamental: promover mecanis-mos para la identificación de la población potencial y objetivo de los programas federales; establecer estrategias para evitar duplicidades y fortalecer las complementariedades; mejorar los sistemas de información de los programas federales de de-

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sarrollo social, así como generar y mejorar los esquemas de coordinación en los diferentes niveles de gobierno en materia de desarrollo social.51

La opinión pública no sólo de México sino internacional constata que los Poderes Legislativos utilizan poco la evalua-ción para hacer contrapesos a los Ejecutivos. Además se mani-fiesta la necesidad de que las evaluaciones se independicen del Poder Ejecutivo.52

En ese sentido, los especialistas en la materia recomien-dan una mayor participación del Congreso de la Unión en el diseño de las Reglas de Operación de los Programas, o bien que éstas se incluyan en el Paquete Económico que envía el Ejecutivo a la Cámara de Diputados con el objetivo de que los legisladores tengan oportunidad de revisarlas y hacer las adecuaciones pertinentes.

Otro de los problemas detectados es la casi inexistente oferta de cursos para capacitarse en los temas de evaluación y metaevaluación, en especial en América Latina y México. Un problema apuntado por Cardozo y que compete directamente al Legislativo es la “exigencia de la Cámara de Diputados de muy difícil cumplimiento (evaluar todos los programas sujetos a Reglas de Operación, todos los años y en todos sus aspectos)”.53

En cuanto al órgano de evaluación de los programas socia-les (Coneval), sus propias autoridades reconocen la necesidad de corregir detalles, por ejemplo, la lista limitativa de tipos de

51 Consejo Nacional de Evaluación, Informe de seguimiento…, op. cit.52 Myriam Cardozo, Evaluación y metaevaluación…, op. cit., p. 44.53 Ibid., p. 74.


evaluación. Otro problema más grave es la falta de carácter vinculatorio de las recomendaciones que surgen de las evalua-ciones realizadas.54

En la materia mucho se habla de la cultura de la evalua-ción, sin embargo, a través de entrevistas a responsables de las evaluaciones en la Administración Pública Federal, Cardozo muestra que no hay una adecuada coordinación entre el Eje-cutivo y el Legislativo que facilite el desarrollo de la cultura de la evaluación, ya que cada uno de los poderes persigue su propio interés al tratar de contar con un sistema de evaluación. No obstante, concluye que recientemente hubo modificaciones sustantivas positivas en el marco normativo de las evaluaciones como consecuencia del trabajo realizado por el Coneval, pero persisten problemas de fondo.55

Finalmente, Cardozo y Conde coinciden en que existe un limitado avance de la evaluación de programas de desarrollo social en México, por consecuencia, también ha sido limitada la capacidad de ésta para incidir en el rumbo de las políticas públicas y en el funcionamiento de los programas.56

A pesar de las limitaciones en los procesos de evaluación, Carola Conde afirma que las evaluaciones externas de los pro-gramas sujetos a reglas de operación no son un mecanismo real de rendición de cuentas horizontal pero la profesionalización de los equipos evaluadores, la mejora en los procedimientos de seguimiento de las evaluaciones y las nuevas instancias creadas

54 Ibid., p. 87.55 Ibid., p. 100.56 Carola Conde, “Evaluación de programas…”, op. cit., p. 35.


en cumplimiento de la Ley de Desarrollo Social, así como la incorporación de nuevas metodologías, permiten vislumbrar la posibilidad de que en el mediano plazo las evaluaciones ex-ternas a programas sujetos a reglas de operación proporcio-nen información estratégica para la aplicación de sanciones y se conviertan en un mecanismo efectivo para la rendición de cuentas horizontal.57

57 Idem.

Documentos selectos de desarrollo regional 2009 se terminó de imprimir en diciembre de 2010 en los Talleres Gráficos de la Cámara de Di-putados. La edición consta de 500 ejemplares.

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