Documento del
Banco Mundial
Informe n.º 64699-DO
BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO
DOCUMENTO PROGRAMÁTICO
POR UN PRÉSTAMO PROPUESTO
POR UN MONTO DE US$70 MILLONES
EN FAVOR DE
LA REPÚBLICA DOMINICANA
PARA EL
TERCER PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE DESEMPEÑO
Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES
4 DE OCTUBRE DE 2011
Departamento de Desarrollo Humano
Unidad de Gestión de los Países del Caribe
Oficina Regional de América Latina y el Caribe
El presente documento es de distribución restringida, y puede ser usado por quienes lo reciban solo en el
desempeño de sus obligaciones oficiales. Su contenido no podrá divulgarse de otro modo sin autorización
del Banco Mundial.
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AÑO FISCAL DEL ESTADO
1 de enero al 31 de diciembre
EQUIVALENCIAS MONETARIAS
(Tipo de cambio vigente al 27 de septiembre de 2011)
Unidad monetaria = Peso dominicano US$1,00 RD$38,15
Pesos y medidas Sistema métrico
SIGLAS Y ABREVIATURAS
ADESS Administradora de Subsidios Sociales
AISRP Análisis del impacto social y en la pobreza
ATNC Asistencia técnica no crediticia
BCRD Banco Central de la República Dominicana
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
CDC Cámara de Cuentas
CDEEE Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales
CGR Contraloría General de la República
CRI Índice de Recuperación de Costo
DGCP Dirección General de Contrataciones Públicas
EAP Estrategia de alianza con el país
EDE Empresas distribuidoras de electricidad
EEPS Encuesta de Evaluación de la Protección Social
ENDESA Encuesta Demográfica y de Salud
FMI Fondo Monetario Internacional
IED Inversión extranjera directa
IFRS Normas Internacionales de Información Financiera
IPAC Iniciativa Participativa Anti-Corrupción
IPC Índice de precios al consumidor
IVA Impuesto al valor agregado
MAP Ministerio de Administración Pública
MEPD Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo
MH Ministerio de Hacienda
MINERD Ministerio de Educación de la República Dominicana
MSP Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
OSC Organizaciones de la sociedad civil
PARSS Préstamo Programático Adaptable para la Reforma al Sector Salud
PARSS2 Segundo Préstamo Programático Adaptable para la Reforma al Sector Salud
PASS Programa de Desempeño y Rendición de Cuentas de los Sectores Sociales
PEM Perspectivas de la economía mundial
PIB Producto interno bruto
ii
PNPSP Plan Nacional Plurianual del Sector Público
PPA Paridad del poder adquisitivo
PPD Préstamo para políticas de desarrollo
RAS Red de Abastecimiento Social
RIN Reservas internacionales netas
SENASA Seguro Nacional de Salud
SERCE Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo
SFLAC Fondo Español para América Latina y el Caribe
SGC Sistema de Gestión Clínica
SGCE Sistema de Gestión Escolar
SIA Sistema de información para la administración
SIGEF Sistema de Información para la Gestión Financiera
SIUBEN Sistema Único de Beneficiarios
SPS Sistema de Protección Social
TEC Transferencias de efectivo condicionadas
UNAP Unidad de Atención Primaria
USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
Vicepresidenta: Directora a cargo de las Operaciones en el País:
Gerente Sectorial: Jefe Sectorial:
Jefa de Equipo del Proyecto:
Pamela Cox Françoise Clottes Mansoora Rashid David Warren Aline Coudouel
iii
LA REPÚBLICA DOMINICANA
TERCER PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE DESEMPEÑO
Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES
ÍNDICE
RESEÑA DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA .....................................................................v I. INTRODUCCIÓN .............................................................................................................1 II. CONTEXTO DEL PAÍS ...................................................................................................1
SUCESOS ECONÓMICOS RECIENTES ...................................................................................1 PANORAMA MACROECONÓMICO Y RIESGOS ......................................................................4 POBREZA Y DESARROLLO HUMANO ..................................................................................9 CONTEXTO POLÍTICO ......................................................................................................12
III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO .............................................................................12 IV. RESPALDO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO .............................15
VINCULACIÓN CON LA EAP............................................................................................15 COLABORACIÓN CON EL FMI Y OTROS DONANTES .........................................................15 RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO ..........................................................16 FUNDAMENTOS ANALÍTICOS ...........................................................................................17 LECCIONES APRENDIDAS ................................................................................................19
V. LA OPERACIÓN PROPUESTA ...................................................................................20 DESCRIPCIÓN DE LA OPERACIÓN .....................................................................................20 ÁMBITO DE POLÍTICAS I. MEJORAR EL DESEMPEÑO DE LOS ORGANISMOS DE LOS
SECTORES SOCIALES ...................................................................................................22 ÁMBITO DE POLÍTICAS II. MEJORA DE LA GESTIÓN PRESUPUESTARIA PARA RESPALDAR EL
PROGRAMA DE LAS TEC ............................................................................................32 ÁMBITO DE POLÍTICAS III. APLICACIÓN DE LOS CONTRATOS POR RESULTADO Y
DESEMPEÑO EN LOS SECTORES SOCIALES ...................................................................34 ÁMBITO DE POLÍTICAS IV. INCREMENTO DE LA TRANSPARENCIA Y LA RENDICIÓN DE
CUENTAS ....................................................................................................................36 VI. EJECUCIÓN DE LA OPERACIÓN .............................................................................39
POBREZA E IMPACTO SOCIAL ..........................................................................................39 ASPECTOS AMBIENTALES ...............................................................................................40 PROCESOS PARTICIPATIVOS ............................................................................................40 SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN ........................................................................................41 ASPECTOS FIDUCIARIOS ..................................................................................................42 PAGOS Y AUDITORÍA .......................................................................................................42 RIESGOS Y MITIGACIÓN ..................................................................................................43
ANEXOS
Anexo 1: Situación de los factores de activación para el tercer PPD .................................... 46 Anexo 2. Serie de PPD del PASS: Matriz de política general ............................................... 50 Anexo 3: Marco de resultados para el programa PASS ......................................................... 56 Anexo 4: Carta de Política para Préstamo de Desempeño..................................................... 61
iv
Anexo 5: Nota sobre las relaciones con el Fondo .................................................................. 73
Anexo 7: Perspectivas macroeconómicas: Desarrollos fiscales recientes ............................. 82 Anexo 8: La respuesta del Gobierno a la volatilidad en los precios de los alimentos y los
combustibles ..................................................................................................................... 86
Anexo 9: Desafíos y políticas en el sector de la educación ................................................... 87 Anexo 10: Análisis del impacto social y en la pobreza ......................................................... 90 Anexo 11: Aspectos fiduciarios ............................................................................................. 93
Anexo 12: Mapa BIRF 33398…………………………………………………………….... 96
El Tercer Préstamo para las Políticas de Fomento al Programa de Desempeño y Rendición de
Cuentas de los Sectores Sociales (PASS) fue preparado por Aline Coudouel (Jefa de Equipo del
Proyecto, Economista Superior, LCSHS), Catherine Abreu Rojas (Especialista en
Adquisiciones, LCSPE), Fabiola Altimari (Asesora Jurídica Superior, LEGLA), Pedro Arizti
(Especialista en Sector Público, LCSPS), Jasmin Chakeri (Economista Superior a cargo del País,
LCSPE), Timothy Cheston (Joven Profesional Asociado, LCSHS), Carine Clert (Especialista
Superior en Protección Social, LCSHS), Christian Contin (Consultor, LCCDO), Andrea Gallina
(Especialista en Sociedad Civil/Transparencia, LCSOS), Cynthia Hobbs (Especialista Superior en
Educación, LCSHE), Christine Lao Pena (Economista Superior en Desarrollo Humano,
LCSHH), Javier Luque (Economista Superior en Educación, LCSHE), Patricia Orna (Asistente de
Programa, LCSHD), Maritza Rodríguez de Pichardo (Especialista en Gestión
Financiera, LCSFM), Miguel Eduardo Sánchez Martin (Joven Funcionario Profesional, LCSPE),
María Concepción Steta (Especialista Superior en Protección Social, LCSHS), Ludovic Subran
(Economista, LCSHD) y David Warren, Jefe Sectorial (LCSHD).
v
RESEÑA DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA
LA REPÚBLICA DOMINICANA
TERCER PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE DESEMPEÑO
Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES
Prestatario República Dominicana Organismo
de ejecución Ministerio de Hacienda (MH)
Datos
de financiamiento Monto del préstamo del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
(BIRF): US$70 millones. Términos: Dólares de Estados Unidos. Préstamo de
margen fijo vinculado al compromiso, con todas las opciones de conversión,
incluida la fijación automática de la tasa de interés por un umbral de
US$7 millones, pagaderos en 30 años, incluido un período de gracia de
4,5 años, conforme a un calendario de reembolso adaptado a las
necesidades del Prestatario. Los reembolsos se efectuarán todos los 15 de
marzo y los 15 de septiembre, respectivamente. Tipo de operación Tercera operación de una serie de préstamos programáticos para políticas de
desarrollo. Principales
ámbitos de política protección social
atención primaria de salud
educación
calidad y eficiencia del gasto público Indicadores
de resultados clave
1. Fortalecer el desempeño de los sectores sociales con el objetivo de
promover el capital humano para los pobres:
aumentar la cantidad de hogares beneficiarios de las transferencias de
efectivo condicionadas (TEC) con cumplimiento verificado de
responsabilidades conjuntas en salud, nutrición y educación.
incrementar la proporción de hogares beneficiarios de las TEC que
cumplen con las responsabilidades conjuntas de salud y nutrición.
mejorar la proporción de estudiantes provenientes de hogares beneficiarios
de las TEC matriculados y que asisten a clase en la educación básica y
secundaria y/o a instituciones preescolares. 2. Mejorar la gestión presupuestaria para fortalecer el desempeño de los
sectores sociales vinculados a las TEC de Solidaridad. Específicamente:
reducir la desviación entre el presupuesto propuesto y el presupuesto real
para programas que tienen por objetivo cerrar las brechas de oferta en
servicios de salud, nutrición y educación, respecto de la desviación para el
presupuesto en general;
aumentar la relación promedio anual entre desembolsos y asignaciones
presupuestarias trimestrales planificadas para programas destinados a
reducir las deficiencias en materia de oferta en los servicios de salud,
nutrición y educación. 3. Aplicar de manera gradual los contratos por resultados y desempeño en los
sectores sociales:
vi
aumentar la cantidad de programas prioritarios en materia de salud,
nutrición y educación relacionados con el programa de las TEC que
cuenten con planes estratégicos a varios años de plazo e incluyan objetivos
y proyecciones de gasto, estructuras presupuestarias, metas e indicadores
de seguimiento. 4. Fomentar la transparencia y la supervisión por parte de la sociedad civil:
aumentar la cantidad de usuarios independientes del portal de información
presupuestaria Portal del Ciudadano y la cantidad de visitas anuales;
incrementar la proporción de hojas de calificación de las comunidades
adecuadamente completadas por los comités beneficiarios de las TEC.
Objetivos de desarrollo
del programa
y contribución a la
estrategia de alianza
con el país (EAP)
El PASS tiene cuatro objetivos:
i) fortalecer el desempeño de los sectores sociales con el objetivo de
promover el capital humano (salud, nutrición, educación) para los
ciudadanos más pobres, a través de un rediseño fundamental del
programa de las TEC del Gobierno, Solidaridad, y su articulación con
acciones fundamentales en salud y educación; ii) mejorar la gestión presupuestaria para fortalecer el desempeño de esos
sectores sociales dentro del programa de las TEC; iii) aplicar de manera gradual los contratos por resultados y desempeño en
sectores sociales;
iv) fomentar la transparencia y la rendición de cuentas para los usuarios a
través del fortalecimiento de un entorno propicio para una demanda
mejor informada y para un mejor desempeño del sector público en la
esfera social. El PASS está en consonancia con el pilar central de la EAP, que plantea
“reducir la vulnerabilidad sin dejar de producir resultados para todos”.
Específicamente, ayuda a preservar y mejorar los activos humanos de los
pobres (salud y educación) respaldando un cambio significativo en la política
social, que pasaría de la asistencia social a la protección y la promoción del
capital humano. También fortalece la rendición de cuentas dentro de los
organismos del Gobierno y entre estos y la sociedad civil. Riesgos y mitigación
de riesgos
Riesgos macroeconómicos: Las perspectivas a nivel mundial siguen siendo
altamente inciertas, teniendo en cuenta las dificultades económicas de Europa
y Estados Unidos. Esa situación podría atenuar las perspectivas de crecimiento
de la República Dominicana a través de una disminución de turistas, la baja en
los precios de los productos básicos mineros y el colapso de la demanda de
exportaciones. Un déficit mayor que el esperado en el sector de la electricidad
podría afectar la solvencia del Gobierno y contribuir a una brecha
de financiamiento.
Mitigación: Los factores mitigantes abarcan una gestión macroeconómica
sólida, lo que incluye el crecimiento en términos de dimensión y de
sofisticación del mercado de deuda interna y la mejora de la supervisión
financiera y bancaria. Los problemas financieros en el sector público de la
electricidad son el principal riesgo fiscal. Una caída en el precio internacional
del petróleo ayudaría a mejorar el déficit del sector. Además, el Gobierno está
adoptando medidas para abordar la viabilidad financiera del sector público
de electricidad, que incluye un aumento en los aranceles y cambios en la
vii
gestión de las empresas de distribución. La transición de subsidios universales
a la electricidad y el gas a subsidios específicos (que utilizan la base de datos
de beneficiarios del Sistema Único de Beneficiarios [SIUBEN] y el programa
de las TEC) también es parte de la solución a las restricciones fiscales
relacionadas con la energía.
Riesgos políticos y de transición: Las elecciones nacionales, programadas
para mayo de 2012, podrían generar cambios de prioridades y/o clientelismo
en la administración de programas sociales.
Mitigación: Una importante identificación por parte del Gobierno y de la
sociedad civil redunda en beneficio de las reformas. Muchas de estas forman
parte de la estrategia de mitigación, ya que tienen como objetivo
institucionalizar sistemas de información y gestión clave, procesos de toma de
decisiones, roles y normas. El Gobierno también está actualizando su registro
de beneficiarios, que utiliza una prueba de medios transparente para
determinar la admisibilidad de los hogares. El Banco Mundial y el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) seguirán respaldando las medidas
tendientes a fortalecer el mecanismo de direccionamiento y a garantizar que
las transferencias se realicen gradualmente en función de la verificación de
las responsabilidades conjuntas.
Riesgos de ejecución: El Gobierno enfrenta limitaciones de capacidad, y la
coordinación podría desacelerar algunas reformas. También existen riesgos
relacionados al enlentecimiento de los procesos de ejecución y adquisición
para algunas reformas.
Mitigación: Las limitaciones de capacidad están mitigadas en gran medida
por la asistencia técnica no crediticia (ATNC) del Banco y por los recursos de
otras operaciones del Banco y del BID. Los riesgos de falta de coordinación se
mitigaron mediante: i) la institucionalización de las TEC de los Comités
Intersectoriales e Interinstitucionales a nivel central y de comisiones
plurisectoriales a nivel local, que abordan temas en ese nivel; ii) las reformas
de los procesos de gestión presupuestaria, con solicitudes presupuestarias
para satisfacer metas de resultados para el programa de las TEC formuladas
conjuntamente por los sectores de protección social, salud y educación; iii) el
afianzamiento de la coordinación intersectorial de las TEC en torno de las
herramientas y la gestión de cada sector (por ejemplo, sistemas de
información para la administración de educación y salud), en lugar de crear
herramientas y capacidades paralelas dentro del equipo de gestión del
programa de las TEC, y iv) iniciativas activas y sostenidas de coordinación de
donantes por parte del Banco y del BID en particular. El compromiso del
Gobierno con la protección de los programas destinados a zanjar las brechas
de oferta probablemente se mantenga firme, en parte gracias al ejercicio
institucionalizado de planificación plurianual. Se espera que la publicación de
datos presupuestarios y el fortalecimiento de la capacidad de la sociedad civil
para supervisar esa información promuevan la disciplina presupuestaria.
Riesgos de oposición de las partes interesadas: Los sindicatos que
representan a los docentes o médicos y las asociaciones barriales de los
viii
propietarios de comercios podrían oponerse a algunas intervenciones.
Mitigación: Se espera que una capacitación intensiva sobre el uso y la utilidad
de los sistemas de información mitigue la resistencia por parte del personal de
salud y de educación. Además, el Gobierno está ampliando las hojas de
calificación de las comunidades (con una sección destinada a esos
mecanismos) y aceptó que una institución de defensa del consumidor supervise
esos servicios.
Riesgos de desastres naturales: La República Dominicana sigue
encontrándose en una posición de vulnerabilidad ante varios tipos de desastres
naturales, que pueden afectar a los pobres y tener impactos fiscales
considerables.
Mitigación: El programa de las TEC respaldado por esta operación es un
instrumento clave para ayudar a los más pobres a mitigar los impactos de la
crisis sobre su consumo y su capital humano. A nivel empresarial y
gubernamental, el daño a las principales empresas del sector privado está
cubierto parcialmente por sus propios seguros, y la asistencia del Banco
abarca la mitigación de riesgos de desastres naturales (Préstamo para la
Recuperación de Emergencia y Gestión en Caso de Desastres).
Código de la operación P125806
1
DOCUMENTO DEL PROGRAMA DEL BIRF
PARA UN TERCER PRÉSTAMO PROPUESTO
PARA LAS POLÍTICAS DE FOMENTO AL DESEMPEÑO
Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES
PARA LA REPÚBLICA DOMINICANA
I. INTRODUCCIÓN
1. En el presente documento se describe el programa propuesto para un Tercer Préstamo
para Políticas de Desarrollo al PASS en la República Dominicana. Esta operación se propone
como la tercera en una serie de tres operaciones programáticas secuenciales. El objetivo general
es mejorar los resultados en sectores sociales, para preservar el capital humano de los ciudadanos
más pobres a corto plazo y mejorarlo a mediano plazo. En consonancia con esta visión, el PASS
tiene cuatro objetivos: i) mejorar el desempeño de los sectores sociales para promover el capital
humano de los ciudadanos más pobres, a través de un rediseño fundamental del programa
gubernamental de las TEC, Solidaridad, y su articulación con acciones fundamentales en los
sectores de salud y educación; ii) mejorar la gestión presupuestaria para respaldar el desempeño
de los sectores sociales, proteger gastos sociales esenciales y respaldar las mejoras necesarias en
la oferta de servicios de salud, nutrición y educación; iii) respaldar la aplicación gradual de
contratos por resultados y desempeño en organismos clave del sector social, y iv) fortalecer la
transparencia y la supervisión en sectores sociales.
II. CONTEXTO DEL PAÍS
SUCESOS ECONÓMICOS RECIENTES
2. La República Dominicana registró una desaceleración económica significativa durante
la crisis económica mundial, pero pudo recuperar rápidamente su crecimiento. Tras un período
de crecimiento alto que promedió el 9,5 por ciento (2005-07), la actividad económica se
desaceleró al 5,3 por ciento en 2008 y continuó así hasta llegar al mínimo del 3,5 por ciento en
2009. Sin embargo, estas tasas eran muy superiores al promedio de América Latina y el Caribe.
El crecimiento comenzó a acelerarse nuevamente en el tercer trimestre de 2009 y, en 2010, el
país experimentó una de las mayores tasas de crecimiento de la región con el 7,8 por ciento. El
ingreso nacional bruto per cápita aumentó de US$4,330 en 2008 a US$4,880 en 20101. La
República Dominicana mantiene uno de los mejores desempeños económicos de la región.
3. El crecimiento reciente fue a causa de la recuperación del consumo. El consumo del
sector privado, que representó el 90 por ciento del producto interno bruto (PIB) en 2010, creció
el 7,7 por ciento, mientras que la inversión registró un aumento del 17,5 por ciento, impulsada
por el incremento del gasto de capital público. Las exportaciones, que habían caído el 11 por
ciento entre 2007 y 2009, comenzaron a recuperarse en 2010. Eso se debió en parte al terremoto
en Haití, que incrementó la demanda de materiales de construcción y productos alimenticios de
la República Dominicana2. Las importaciones disminuyeron ligeramente en 2009, en función de
1 Metodología Atlas, actualizado en abril de 2011.
2 Incluso antes del terremoto, las exportaciones a Haití habían aumentado, lo que llevó al país a convertirse en el
segundo socio comercial de la República Dominicana.
2
la desaceleración de la demanda interna y de la baja en los precios del petróleo respecto del
punto máximo que alcanzaron en 2008, aunque resurgieron notablemente en 2010 por la
recuperación del consumo y los precios de productos básicos elevados. Los principales sectores
de la economía experimentaron una expansión en 2010, en el lado de la oferta. El crecimiento
fue especialmente alto en las áreas de comercio (13,6%), servicios financieros (12,5%) y
construcción (11%). Las manufacturas locales, en especial de productos alimenticios, también
registraron un crecimiento saludable (7,7%), impulsado por la sólida demanda de productos de la
República Dominicana luego del terremoto de Haití en enero de 2010.
Gráfico 1. Crecimiento del PIB trimestral (%)
Fuente: Banco Central de la República Dominicana (BCRD).
Inglés Español Private Consumption Consumo privado Net Exports Exportaciones netas GDP PIB Investment Inversión Q (Quarter) T (Trimestre)
4. Algunos factores externos también fueron fundamentales para el crecimiento
económico sólido. La caída de las remesas producto de la crisis económica mundial fue
relativamente leve, dado que los trabajadores de la República Dominicana en Estados Unidos
suelen emplearse en el sector de servicios y no en el de construcción, uno de los más golpeados.
En 2010, las remesas se mantuvieron por debajo de su punto máximo previo a la crisis, pero los
aumentos registrados a fin de año sugieren una reversión de esa tendencia. Durante el tercer
trimestre de 2009 repuntó el turismo, y actualmente la proporción de turistas provenientes de
nuevos mercados, como Europa oriental y América del Sur, sigue en aumento.
-5
-3
-1
1
3
5
7
9
11
Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1
2008 2009 2010 2011 Private Consumption Public Consumption InvestmentNet Exports GDP
3
Gráfico 2. Sector externo y cuenta corriente
Fuente: BCRD.
Inglés Español
Growth rates % Tasas de crecimiento, % Current account Cuenta corriente National exports Exportaciones nacionales FTZ exports Zona de libre comercio: Exportaciones Imports Importaciones
Remittances Remesas Current account balance, % GDP Saldo de cuenta corriente, % del PIB
5. Sin embargo, la cuenta corriente se deterioró de manera abrupta en 2010,
principalmente a causa del debilitamiento de la balanza comercial. Si bien las exportaciones no
relacionadas con la zona de libre comercio crecieron el 49,1 por ciento en 2010, la recuperación
en las exportaciones de estas zonas fue relativamente leve (7,5%). Las exportaciones totales
crecieron, así, el 20,3 por ciento en 2010. El aumento marcado de las importaciones impulsó la
balanza comercial hacia un déficit del 16,6 por ciento del PIB, que fue compensado por la
recuperación de los ingresos provenientes del turismo. En consecuencia, el déficit de cuenta
corriente llegó al 8,5 por ciento, comparado con el 5 por ciento registrado en 2009. La inversión
extranjera directa (IED) bajó de US$2200 millones, registrados en 2009, a US$1,600 millones, la
mayor parte de esa inversión se destinó a manufacturas, telecomunicaciones, minería y bienes
raíces. Se incrementó el endeudamiento externo para financiar el déficit de cuenta corriente
como consecuencia de la contracción de la IED. Las reservas en moneda extranjera (si bien están
en niveles históricos máximos de acuerdo con los estándares dominicanos), continúan en un
nivel bajo según estándares internacionales: totalizan el valor de 1,9 meses de importaciones.
6. La inflación comenzó a acelerarse en 2010. Luego de un aumento promedio en el
índice de precios al consumidor (IPC) del 1,5 por ciento en 2009, la inflación aumentó de manera
abrupta en 2010 y llegó al 6,3 por ciento, en gran medida a causa del aumento de los precios de
-10%
-8%
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0%
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2006 2007 2008 2009 2010 2011 Q1
Curr
ent a
ccou
nt b
alan
ce, %
GD
P
grow
th ra
tes %
Current account National exports FTZ exports
Imports Remittances
z
4
los alimentos y del petróleo: la inflación básica (que no incluye estos productos) se mantuvo en
el 3,5 por ciento. A pesar del aumento, la inflación según el IPC se mantuvo claramente por
debajo de los niveles de la crisis de 2008 y en el rango meta establecido por el BCRD, del 6 por
ciento al 7 por ciento.
7. El saldo fiscal mejoró en 2010 como resultado del retiro gradual del estímulo fiscal.
Las autoridades adoptaron una política fiscal más restrictiva en el segundo semestre de 2010, en
función del acuerdo del derecho de giro con el Fondo Monetario Internacional (FMI). Por
consiguiente, el déficit general mejoró del 3,2 por ciento (2009) al 2,7 por ciento (2010). El
resultado, no obstante, superó la meta del 2,5 por ciento, a causa de dos factores principales: i) el
desempeño deficiente en términos de recaudación impositiva, que bajó del 14,9 por ciento del
PIB (2008) al 12,7 por ciento del PIB (2010); y ii) mayores transferencias de las que se
esperaban en el sector de la electricidad, a causa del precio elevado del petróleo.
8. No obstante, la expansión fiscal generó un aumento moderado en la relación entre
deuda pública y PIB3. De acuerdo con el MH, la deuda consolidada del sector público aumentó
del 33,1 por ciento en 2007 al 37,4 por ciento en 2010. Sin embargo, la proporción está por
debajo de proyecciones anteriores, que preveían un aumento del 39,8 por ciento. La deuda
interna aumentó de US$1,000 millones en 2007 a US$5,000 millones en 2009, con la emisión de
bonos del Tesoro y del BCRD4. Si bien la deuda externa privada se mantuvo relativamente
estable, la deuda externa oficial se expandió a un ritmo promedio del 18 por ciento en 2008-10,
principalmente a causa del acuerdo de PetroCaribe con Venezuela y el ingreso de fondos de
instituciones multilaterales en el contexto de la crisis mundial.
9. No hay señales de tensión en el sistema bancario. Los préstamos improductivos se
mantuvieron en un nivel bajo, gran cantidad de bancos informan repuntes en su rentabilidad, y el
sistema se mantiene bien capitalizado. Además, todavía queda mucha liquidez en el sistema,
como resultado de la prudencia de los bancos en la oferta de crédito en el pasado. El recorte en
los requisitos de reservas redundó en una reducción de las reservas efectivas, pero los bancos
siguen conservando importantes reservas de liquidez en el BCRD.
PANORAMA MACROECONÓMICO Y RIESGOS
10. El panorama económico general de la República Dominicana se mantiene positivo. El
crecimiento del primer trimestre de 2011 alcanzó el 4,3 por ciento, indicio de una desaceleración
gradual, producto de la finalización del estímulo fiscal y monetario. Se aplicó una corrección a la
baja de medio punto a las proyecciones de crecimiento de fines de 2011, que quedaron entre el
5,0 por ciento y el 5,5 por ciento (FMI y BCRD); a mediano plazo, se proyecta una convergencia
hacia un crecimiento del 6 por ciento por año. Este nivel de crecimiento está sustentado por una
3 A menos que se indique lo contrario, “deuda pública” se refiere a la deuda pública bruta, es decir, los activos
financieros en poder del Gobierno. Por otro lado, la deuda intragubernamental se resta, de acuerdo con el enfoque
utilizado por las autoridades. 4 La principal razón para el aumento de la deuda interna fue la emisión de bonos en el contexto del plan de
recapitalización del BCRD. El plan está incorporado en la Ley 167-07, adoptada a partir de las recomendaciones de
la Comisión Técnica del Banco Central, el FMI y otros organismos gubernamentales. Los bonos del BCRD
(inexistentes antes de la ley mencionada) representaron US$2,200 millones en 2008-11.
5
IED más diversificada, las exportaciones y los ingresos provenientes del turismo, que
contribuyeron a la capacidad de adaptación económica de la República Dominicana.
11. Como consecuencia del incremento de los precios de los alimentos y los productos
básicos, la inflación en 2011 está en aumento. La inflación interanual según el IPC aumentó al
9,3 por ciento en junio, mientras que la inflación básica se aceleró y llegó al 6,1 por ciento
interanual, a medida que se cierra la brecha de producción. La inflación acumulada según el IPC
en la primera mitad del año llegó al 5,9 por ciento. A fin de combatir las presiones inflacionarias,
el BCRD elevó la tasa de interés de los préstamos día a día cinco veces entre septiembre de 2010
y mayo de 2011: pasó del 4 por ciento al 6,75 por ciento. También se espera que las presiones
inflacionarias disminuyan por la desaceleración de la demanda interna. Por consiguiente, se
proyecta que la inflación baje al 6,8 por ciento hacia fines de 2011.
Cuentas fiscales
12. Se prevé que la recaudación fiscal se recupere gradualmente a partir de la mayor
actividad económica y de las reformas impositivas aprobadas recientemente. Se espera que las
reformas impositivas aprobadas en junio de 2011 (véase el anexo 7) aumenten la recaudación
fiscal en un 0,4 por ciento del PIB en 2011 y en un 0,3 por ciento del PIB en 2012. Por el lado de
la administración impositiva, se espera lograr mejoras en términos de eficiencia de las medidas
tomadas por el Gobierno en los últimos meses, como: i) la cobranza del impuesto al valor
agregado (IVA) en las importaciones de todas las empresas abarcadas por el régimen
Proindustria; ii) la retención del impuesto sobre la renta correspondiente a las ganancias de
casinos y premios de lotería, y iii) la recaudación de IVA y los derechos de aduana en
organismos de la administración pública previamente exentos. No obstante, el sistema impositivo
del país conserva algunas debilidades, como la gran cantidad de exenciones, que según
estimaciones totalizan casi el 6% del PIB. Por consiguiente, no se prevé que la recaudación fiscal
aumente sino gradualmente, desde un 12,7 por ciento del PIB (en 2010) a un 14,4 por ciento del
PIB (en 2014).
13. Se espera que las recientes acciones del Gobierno atenúen las presiones en materia de
gasto. El Gobierno anunció un aumento del 8 por ciento en las tarifas de la electricidad en junio
de 2011, que ayudará a estabilizar el déficit del sector público de la electricidad. No obstante, a
corto plazo, el déficit del sector sigue limitando el espacio fiscal del Gobierno: a mediados de
julio, el Congreso adoptó un presupuesto complementario que incluye recortes generales del
gasto (se protegió el gasto social en educación, pero no se preservó la totalidad del gasto en
salud) para financiar las transferencias al sector de la electricidad, mayores que las esperadas. De
cualquier modo, se espera que el saldo fiscal mejore del -2,7 por ciento del PIB en 2010 al -1,5
por ciento del PIB en 2011. Se proyecta que las mejoras en la gestión de las empresas de
distribución de electricidad, a mediano plazo, basadas en un aumento de la facturación y de la
recaudación, además de la adopción de la tarifa técnica, ayudarán a reducir gradualmente las
transferencias presupuestarias al sector, lo que reducirá el riesgo fiscal (véase el anexo 7). Esas
medidas liberarán recursos para los gastos prioritarios en sectores sociales. Se proyecta que el
déficit fiscal general se estabilice en torno del nivel del 1% del PIB a mediano plazo.
6
Cuadro 1. República Dominicana: Principales indicadores económicos, 2006-14
(Porcentaje del PIB, a menos que se indique lo contrario) 2006 2007 2008 2009* 2010* 2011 2012 2013 2014
Reales Proyectados
Ingreso y precios
Crecimiento del PIB (variación porcentual) 10,7 8,5 5,3 3,5 7,8 5,3 5,5 6,0 6,0
Inflación, final del período 5,0 8,9 4,5 5,8 6,2 6,8 5,0 5,0 4,5
Tipo de cambio (% apreciación - o depr. +) 11,8 0,0 4,2 4,3 2,4 3,8 2,3 3,1 2,9
Inversiones y ahorros
Inversión interna bruta (precios actuales) 18,4 18,9 18,2 14,8 16,3 16,5 16,7 16,6 16,5
Ahorro interno bruto 10,4 9,8 4,6 6,6 5,3 5,7 8,7 8,3 8,0
Sector público no financiero
Total de ingresos y donaciones 16,2 17,7 15,9 13,7 13,5 13,8 14,3 14,8 14,8
Total de recaudación impositiva 14,8 16,0 14,9 13,1 12,7 13,2 13,8 14,2 14,4
Gastos totales (intereses incluidos) 16,1 17,1 19,6 16,9 16,1 15,3 15,5 16,2 16,0
Gasto corriente 12,9 12, 14,5 13,3 12,5 11,9 11,7 11,8 11,8
Gasto de capital 3,3 4,1 5,1 3,6 3,7 3,4 3,8 4,4 4,2
Saldo primario (neto de donaciones) 1,2 2,2 -2,1 -1,4 -0,7 0,7 1,0 1,1 1,2
Intereses 1,4 1,6 1,7 1,8 1,9 2,2 2,2 2,4 2,3
Saldo general -0,2 0,6 -3,8 -3,2 -2,7 -1,5 -1,2 -1,3 -1,1
Deuda pública
Deuda total ** 36,1 33,1 33,5 36,6 37,4 36,6 35,3 33,2 31,4
Balanza de pagos
Saldo de cuenta corriente -3,7 -5,3 -9,9 -5,0 -8,5 -8,3 -6,6 -5,7 -5,9
Balanza comercial -15,6 -15,6 -20,3 -14,6 -16,6 -16,3 -13,8 -14,0 -14,2
Exportaciones de bienes y servicios (zonas de libre
comercio incl.) 31,3 28,9 25,6 22,0 22,3 24,4 26,6 26,3 26,6
Importaciones de bienes y servicios (zonas de libre
comercio incl.) 38,5 37,1 39,1 30,2 33,3 35,1 34,6 34,6 35,1
IED 4,3 3,8 6,3 4,6 3,1 3,4 3,7 3,5 3,4
Remesas 7,7 7,3 7,1 6,5 5,7 5,4 5,1 4,9 4,8
Partida de memorando:
PIB nominal (miles de millones de USS) 35,2 39,8 45,6 46,8 52,3 56,7 61,3 66,2 71,3
PIB nominal (miles de millones de RD$) 1189,8 1364,2 1576,2 1678,8 1921,9 2161,4 2394,3 2664,8 2951,8
Fuente: cifras reales del BCRD. Proyecciones basadas en estimaciones del personal del Banco Mundial.
*Nota: 1) Las autoridades están en el proceso de corrección de algunos datos de 2009 y 2010; 2) evaluación de los métodos alternativos para llegar al déficit fiscal general de los años proyectados por lo que
este cuadro podría ser objeto de correcciones; 3) las estadísticas toman la deuda pública como deuda bruta, es decir, no neta de bonos en propiedad de organismos gubernamentales.
7
** Deuda pública consolidada, que incluye la deuda del BCRD. Datos reales y proyecciones basados en análisis de sostenibilidad de la deuda (véase el anexo 6).
8
14. Existen algunos riesgos a la baja importantes en el panorama macroeconómico y
fiscal. Las perspectivas económicas generales dependen de que continúe la recuperación
económica mundial y de que se estabilicen (o bajen) los precios del petróleo. En particular, una
profundización de las dificultades económicas de Europa o los Estados Unidos podría reducir el
crecimiento de la República Dominicana, dificultar la política fiscal restrictiva y estancar el
impulso de reforma, en especial si no se renueva el programa del FMI más allá del primer
trimestre de 2012. Además, es posible que las elecciones presidenciales de 2012 redunden en
aumentos en los gastos durante la campaña y en que se pospongan o reviertan medidas
impopulares, como los aumentos en las tarifas de electricidad.
Deuda pública y necesidades de financiamiento
15. Se espera que las necesidades de financiamiento del Gobierno en 2011 se satisfagan
mediante una combinación de inversiones y préstamos de respaldo presupuestario, además de la
emisión de bonos internos e internacionales. Se estima que los requisitos de financiamiento
brutos totales alcancen los US$2,500 millones (equivalente al 4,4% del PIB) en 2011. Se
proyecta que esa brecha se cerrará mediante la emisión de bonos internos (US$384 millones) e
internacionales (US$500 millones) y mediante préstamos de instituciones bilaterales y
multilaterales (US$1,700 millones). A medida que el saldo fiscal mejora y los pagos de
amortización disminuyen, se prevé que los requisitos de financiamiento bajen hasta US$2,100
millones en 2012 (equivalente al 3,5% del PIB).
16. Un análisis de sostenibilidad de la deuda muestra que la deuda pública de la República
Dominicana, al parecer, está dentro de los márgenes de la sostenibilidad5. La postura fiscal
anticíclica aplicada en respuesta a la crisis económica mundial generó un aumento leve en la
relación deuda pública/PIB, que pasó del 33,1 por ciento en 2007 al 37,4 por ciento en 2010. El
Gobierno comenzaría a reducir ese coeficiente, a partir de 2011, en función de la mejora de las
condiciones externas para generar superávits primarios. En ese contexto, la deuda pública
consolidada bajaría al 29,7 por ciento en 2015. Los análisis de sensibilidad muestran que la
sostenibilidad de la deuda continua particularmente vulnerable a los movimientos bruscos en el
tipo de cambio (véase el anexo 6).
17. El Gobierno está comprometido con la gestión macroeconómica sólida en el contexto
del acuerdo de derecho de giro con el FMI. Tras una demora en la realización de la quinta
evaluación6, el Directorio Ejecutivo del FMI terminó con ambas evaluaciones (quinta y sexta)
correspondientes al acuerdo de derecho de giro a mediados de julio de 2011. En la evaluación se
señalaba que el desempeño macroeconómico era mejor que el esperado y que las autoridades
habían comenzado a concentrarse en ejecutar la fase restrictiva del programa. Sin embargo, se
registraron desvíos respecto de los criterios de desempeño fiscal en diciembre de 2010 y marzo
de 2011, incluidos los déficits del Gobierno central y del sector público de electricidad, que
reflejan la demora de las reformas impositivas y el aumento en el precio internacional del
petróleo. La meta de déficit del sector de electricidad para fines de 2011 se corrigió y pasó de
5 El análisis de sostenibilidad de la deuda está basado en la definición de deuda bruta.
6 La quinta evaluación no pudo realizarse en el plazo programado porque las autoridades necesitaron más tiempo
para articular políticas tendientes a corregir pequeños desvíos programáticos a fines de 2010 y para responder a la
crisis del precio del petróleo de principios de 2011.
9
US$350 millones a US$690 millones, y se sumaron los valores de referencia estructurales sobre
la reforma del sector de electricidad (por realizarse antes de septiembre de 2011), lo que incluye
la adopción por ley de la tarifa técnica y la aplicación de un mecanismo de fijación de precios
flexible. Las autoridades mantienen su compromiso con el cumplimiento de las metas del
programa para 2011, como quedó demostrado por las medidas tomadas en los últimos meses,
incluido el aumento en las tarifas del servicio eléctrico, la adopción de reformas impositivas y la
reducción del gasto.
18. Teniendo en cuenta este compromiso y la ejecución sostenida del acuerdo de derecho
de giro con el FMI, se considera que el marco de política macroeconómica es adecuado.
POBREZA Y DESARROLLO HUMANO
19. La República Dominicana aprendió en crisis anteriores acerca de la importancia de
proteger las ganancias de capital humano en condiciones económicas adversas. La crisis bancaria
interna de 2003 llevó a 1,3 millones de personas a la pobreza: un incremento del 15 por ciento en
la pobreza y el 4 por ciento en el desempleo. La pobreza y, en particular, la pobreza extrema,
bajaron ligeramente desde 2007, aunque esas tendencias positivas se mantienen frágiles. En abril
de 2010, la tasa de pobreza era del 33,2 por ciento, mientras que la de pobreza extrema era del
9,6 por ciento, por debajo de los niveles de 2007. No obstante, las cifras oficiales del Gobierno
indican que hubo un leve aumento, tanto en la pobreza extrema como en la moderada, en octubre
de 2010 (véase el gráfico 3). El desempleo bajó el 6 por ciento en 2010 y llegó al 14 por ciento,
aunque esta cifra oculta importantes disparidades entre los diversos grupos demográficos.
Gráfico 3. República Dominicana: Pobreza y desempleo, 2000-10
Fuente: pobreza: SEDLAC, del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPD), con
metodología del Banco Mundial para recuento; desigualdad: cifras del BCRD.
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
Ap
r.
Oct
.
Ap
r.
Oct
.
Ap
r.
Oct
.
Ap
r.
Oct
.
Ap
r.
Oct
.
Ap
r.
Oct
.
Ap
r.
Oct
.
Ap
r.
Oct
.
Ap
r.
Oct
.
Ap
r.
Oct
.
Ap
r.
Oct
.
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Extreme poverty Moderate poverty Unemployment
10
Inglés Español
Extreme poverty Pobreza extrema
Moderate poverty Pobreza moderada
Unemployment Desempleo
April Abril
October Octubre
20. Las crisis anteriores generaron bajas marcadas en términos de gasto social: en 2003 el
gasto en salud se redujo el 36 por ciento, mientras que el de educación bajó el 34 por ciento
(véase el gráfico 4). El gasto público en educación y salud se mantiene bajo si lo comparamos
con los estándares regionales, pero luego de la crisis de 2003 se mantuvo protegido y priorizado.
El gasto en educación aumentó del 2,24 por ciento del PIB en 2008 hasta aproximadamente el
2,3 por ciento en 2009 y 2010, y se proyecta que se mantendrá en ese nivel en 2011. En el
presupuesto de 2012, se prevé un aumento del 3% en el gasto en educación. De manera similar,
el gasto en salud aumentó del 1,40 por ciento del PIB en 2009 al 1,70 por ciento del PIB en
2010, y se proyecta que se mantendrá en niveles similares en 20117.
Gráfico 4. Gasto público en salud y educación, 2000-11
Fuente: MEPD, 2011. Nota: *Cifras preliminares de 2011.
Inglés Español
Public expenditure on education, as a % of GDP Gasto público en educación, como %
del PIB
Public expenditure on health, as a % of GDP Gasto público en salud, como % del
PIB
7 La cifra del gasto en salud presupuestado como proporción del PIB se mantiene constante en 2011, a pesar de la
reducción del 5 por ciento en las asignaciones al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSP), en julio de
2011. Eso se explica porque la asignación inicial nominal al gasto en salud de 2011 fue mayor que la de 2010, y por
la disminución de las estimaciones sobre el PIB de 2011. Los aumentos en el presupuesto de educación en agosto de
2011 (en un contexto de recortes presupuestarios significativos) no se ven reflejados en la información. Los datos de
2010 y 2011 se basan en la “clasificación económica de gastos por función”.
0.0%
0.5%
1.0%
1.5%
2.0%
2.5%
3.0%
3.5%
4.0%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011*
Public expenditure on education, as a % of GDP
Public expenditure on health, as a % of GDP
11
21. El impacto de la crisis de 2003 sobre el gasto social y la pobreza generó un énfasis
renovado en la importancia de redes de protección social para mitigar los riesgos y abordar las
causas de la pobreza. El Gobierno respondió a la crisis mediante la creación del programa
Solidaridad en 2005, un programa de las TEC destinado a garantizar las inversiones en el capital
humano de los hogares pobres, y en especial la salud, la nutrición y la educación de los niños de
esos hogares, además del aumento del consumo. En el contexto del programa Solidaridad, los
beneficiarios son seleccionados mediante el SIUBEN, creado en 2004-05. La combinación del
programa Solidaridad y el SIUBEN representó un giro importante: el cambio desde un modelo
de subsidios universales e incondicionados hacia uno de subsidios dirigidos, basados en las
inversiones en materia de capital humano.
22. Es probable que el aumento de los precios de los alimentos y del petróleo y la crisis
financiera mundial hayan afectado los índices de pobreza desde 2008-09. El Gobierno adoptó
importantes medidas de mitigación para abordar la crisis, incluida la expansión de la cobertura
de los programas de protección social (60,000 nuevos beneficiarios del programa Solidaridad,
con un total de aproximadamente 590,000 beneficiarios), la expansión del régimen subsidiado
Seguro Nacional de Salud (SENASA), que en la actualidad abarca el 59,2 por ciento de los
pobres, y la ejecución de políticas relacionadas con el alimento, como el financiamiento de
depósitos de granos para mejorar la reglamentación de las compras a granel y para controlar el
precio de los granos; el aumento de la cantidad de mercados agrícolas que ofrecen canastas de
alimentos fortificados y subsidiados, y la reinstauración del programa de desayunos en las
escuelas (véase el anexo 8). Además, los aumentos del gasto social de 2009 fueron el resultado
de las medidas anticíclicas del Gobierno y de las medidas coordinadas del MH, el MEPD y los
ministerios sociales, tendientes a reducir las brechas en la oferta de servicios de salud y de
educación. En consecuencia, esta crisis no se tradujo en una contracción considerable del gasto
social, como había ocurrido en 2003.
23. En la República Dominicana, es preciso fortalecer más la calidad de la atención
médica y el acceso a algunos servicios básicos de salud, en especial en el primer nivel de
atención. La Encuesta Demográfica y de Salud (ENDESA) de 2007 muestra que más del 95 por
ciento de las mujeres recibieron al menos cuatro controles prenatales, y que el 97 por ciento de
los partos contó con asistencia médica profesional. De todos modos, la tasa de mortalidad
materna se mantuvo en niveles altos, 159 por cada 100, 000 nacimientos, en comparación con los
niveles observados en países de la región con ingresos similares; la tasa de nacimientos en
instituciones es mucho menor (ENDESA 2007)8. Aunque, en general, el acceso a los servicios de
salud no es un problema, la cobertura de vacunación fue notablemente baja en 2007: solo el 39
por ciento de los niños de entre 18 y 59 meses recibieron una inmunización completa en sus
primeros 18 meses de vida. La calidad es un problema en el primer nivel de atención. Un estudio
realizado en 2010 en 1271 instalaciones de atención médica primaria reveló brechas en los
equipos, suministros y personal respecto de las directrices definidas por la Dirección de
Habilitación. Ninguna de las unidades públicas encuestadas de atención primaria, gestionadas
por el Ministerio de Salud (MSP), satisfizo los estándares mínimos de equipos obligatorios y la
mayoría tampoco contaba con todo el personal necesario.
8Esta es la última encuesta en la República Dominicana; no hay otra fuente reciente de datos comparables. La
próxima ENDESA se realizará en 2012.
12
24. La calidad de la educación es el principal desafío del sistema educativo. La República
Dominicana tiene uno de los niveles de gasto público en educación más bajo de la región (como
proporción del PIB) y el peor desempeño en la prueba del Segundo Estudio Regional
Comparativo y Explicativo (SERCE), el examen estandarizado regional que mide la calidad de la
educación. El bajo desempeño afecta a todos los grupos socioeconómicos: en promedio, las
personas del quintil más rico tienen un desempeño similar en el examen al de las personas del
quintil más pobre de Nicaragua. Sin embargo, los problemas son más pronunciados en los
hogares más pobres. Aunque el acceso inicial a la educación primaria es elevado, con diferencias
mínimas entre grupos socioeconómicos, la matrícula empieza a disminuir a partir de los 14 años
para los estudiantes del quintil más pobre (y a partir de los 16 años para los estudiantes más
ricos), y los pobres registran mayores tasas de repitencia y deserción. En general, los estudiantes
provenientes del quintil más pobre pasan 12 años en la escuela y acumulan 9,6 años de
educación, mientras que los del quintil más rico acumulan 11,8 años de educación con 13 años
de escolaridad (véase el anexo 9).
CONTEXTO POLÍTICO
25. El contexto político actual en la República Dominicana se destaca por la estabilidad,
pero las próximas elecciones presidenciales de mayo de 2012 ofrecen un importante contexto
preelectoral para esta operación. Históricamente, el sistema político de la República Dominicana
se caracterizó por la concentración de poder en el Poder Ejecutivo. El presidente Fernández
ocupó su cargo: entre 1996 y 2000; a partir de agosto de 2004, y fue reelegido en mayo de 2008
por una diferencia notable. El partido gobernante también expandió su mayoría en el Congreso
en mayo de 2010 (obtuvo 31 de 32 escaños), planteando las bases para continuar con las
reformas políticas y las iniciativas, lo que incluye un énfasis notable sobre el fortalecimiento de
la cohesión social y la transparencia. Desde el comienzo de las series de PASS, el Gobierno
mantuvo su compromiso con la cohesión social y la reducción de la pobreza, que fue reforzado
posteriormente por la crisis mundial. Si bien es poco probable que un nuevo Gobierno cuestione
los programas sociales centrales, el Gobierno actual está concentrando sus últimos meses en
institucionalizar las reformas recientes, mediante la consolidación de sistemas y procesos.
III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO
26. El programa amplio de reformas políticas del Gobierno destinado a mejorar el capital
humano de los hogares más pobres se concentra en mejorar el desempeño y la rendición de
cuentas de organismos clave del sector público y fortalecer las inversiones en salud, nutrición y
educación destinadas a las familias pobres, sin dejar de garantizar que los recursos públicos se
gestionen de manera más eficaz, eficiente y transparente para estas inversiones. La estrategia
incluye acciones en cuatro ámbitos de políticas generales:
mejora del desempeño de los organismos del sector social, lo que incluye reformas en el
programa Solidaridad tendientes a transformarlo en un programa de las TEC con el
objetivo en la promoción del capital humano;
mejora de la calidad, la rendición de cuentas y la eficiencia del gasto público social,
específicamente a través del fortalecimiento en la gestión y la
planificación presupuestaria;
adopción de presupuestación y gestión del sector social basadas en el desempeño;
fortalecimiento de la transparencia y la supervisión del gasto público.
13
27. Esas iniciativas se integraron en la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 (la primera
de la historia), que aún no fue aprobada por el Congreso. La estrategia abarca el período 2010-30
y apunta a crear un crecimiento económico dinámico y sostenido y a distribuir sus beneficios
entre todos los ciudadanos, con énfasis en la reducción de la pobreza, la igualdad, el desarrollo
sostenible e instituciones eficientes y transparentes. En el cuadro 2 se resumen los ejes
estratégicos del plan y los objetivos específicos seleccionados vinculados con el enfoque del
Gobierno para las series PASS.
Cuadro 2. Ejes estratégicos y objetivos de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-30
Ejes estratégicos (todos) Objetivos específicos (seleccionados)
1. Un Estado de derecho democrático y social
con instituciones éticas, transparentes y
eficientes en servicio de una ciudadanía
responsable y participativa, que garantice la
seguridad y promueva la equidad, la coexistencia
pacífica y el desarrollo local y nacional
Estructurar una administración pública eficiente que actúe con honestidad,
ética, rendición de cuentas y transparencia, orientada a los resultados, y
sirva a los ciudadanos y al desarrollo local y nacional.
Promover la calidad de la democracia, sus principios, sus instituciones, los
procedimientos que facilitan la participación institucional y organizada de
la ciudadanía y el ejercicio responsable de los derechos y
responsabilidades de los ciudadanos.
2. Una sociedad con igualdad de derechos y
oportunidades, que garantice educación, salud y
servicios básicos de calidad para toda la
población y promueva la reducción gradual de la
pobreza y de la desigualdad social y territorial.
Crear un sistema de educación nacional de calidad que: prepare para un
aprendizaje que abarque toda la vida, promueva el desarrollo humano y el
ejercicio de una ciudadanía responsable en el marco de valores morales y
principios éticos coherentes con el desarrollo sostenible y la igualdad
de género.
Universalizar el acceso, desde la educación preescolar hasta la
educación secundaria.
Garantizar el acceso a servicios de atención médica integral de calidad,
con énfasis en la promoción de la salud y la prevención de enfermedades,
a través de un sistema nacional de salud consolidado.
Aumentar el capital humano y social y las oportunidades económicas para
los pobres como una manera de mejorar su capacidad de inserción laboral,
sus capacidades de generación de ingresos y sus condiciones de vida.
Reducir la pobreza a través de un sistema eficiente y eficaz de protección
social que contemple las necesidades y las vulnerabilidades a lo largo de
la vida.
Proteger a los niños y los adolescentes, en especial a quienes estén en
situación de vulnerabilidad, y promover su inclusión social.
Proteger a la población adulta, en especial en situación de vulnerabilidad,
y promover su inclusión social.
Proteger a la población con discapacidades, en especial aquellas en
situación de vulnerabilidad, y promover su inclusión social.
3. Una economía plural, innovadora,
diversificada y sostenible, con cohesión sectorial
y territorial, orientada hacia la calidad y la
sostenibilidad ambiental, lo que genera un
crecimiento elevado sostenible con equidad y
empleo y competitividad a nivel internacional.
Consolidar la gestión de las finanzas públicas para asignar recursos en
todas las prioridades a nivel nacional de desarrollo y garantizar una
distribución justa del ingreso nacional.
4. Una sociedad con una producción y
consumo sostenibles que, con igualdad y
eficacia, gestiona los riesgos, el medio ambiente
y los recursos naturales, y se adapta de manera
adecuada al cambio climático.
Desarrollar un sistema nacional eficiente para la gestión integrada de
riesgos, con participación activa de los gobiernos locales y las
comunidades, que minimice el daño y habilite la recuperación rápida de
las poblaciones y áreas afectadas.
28. Desde el comienzo de las series PASS, el Gobierno mantuvo un compromiso político
sólido con la cohesión social y la reducción de la pobreza. La crisis económica mundial, en cierta
medida, reforzó el compromiso del Gobierno con el programa de reformas teniendo en cuenta la
14
mejora en el desempeño de los sectores sociales. Además, la mejora de la planificación
presupuestaria, incluida la introducción del Plan Nacional Plurianual del Sector Público
(PNPSP), que está priorizado centralmente y coordinado entre el nivel de ministerios centrales y
otros competentes, ayudó a establecer prioridades en los aspectos fundamentales del sector social
y a preservar los niveles de gastos de ese sector. Ese compromiso se refleja en las iniciativas del
Gobierno para aumentar el gasto en el sector social y mantenerlo en épocas de crisis, como se
analizó en la sección anterior.
29. La Estrategia Nacional de Desarrollo se benefició a partir de las consultas realizadas
en todo el país en 2010, por iniciativa del Gobierno, y refleja las principales inquietudes que
expresaron las organizaciones de la sociedad civil (OSC). En más de 50 reuniones realizadas,
participaron aproximadamente 7700 personas y 1425 organizaciones políticas, económicas,
sociales, privadas o de la sociedad civil. Durante las consultas, más del 80 por ciento de los
participantes destacó la importancia de aumentar el acceso a servicios de educación y de salud de
calidad mediante: el acceso universal, el incremento de la eficiencia y la transparencia del gasto
público.
30. El Gobierno también siguió procurando aportes de la sociedad civil en el contexto de
la Iniciativa Participativa Anti-Corrupción (IPAC). La IPAC fue promovida por 12 organismos
de desarrollo internacionales y contó con la dirección conjunta del MEPD, el Ministerio de la
Presidencia y la Comisión Nacional de Ética y Combate a la Corrupción. En marzo de 2011, los
16 puntos focales del Gobierno realizaron la primera auditoría pública sobre el grado de avance
de los planes de acciones sectoriales de transparencia y rendición de cuentas (en las áreas de
salud, educación, acceso a la información y agua). Los resultados indicaron que están en marcha
las áreas respaldadas en el contexto del PASS, como la mejora en la supervisión por parte de la
sociedad civil del presupuesto y las recomendaciones específicas en los sectores de educación y
salud9. El Portal del Ciudadano (“Consulta Amigable”) respaldado por esta operación es un hito
para el marco de seguimiento del Grupo de Trabajo de la IPAC sobre la gestión de las
finanzas públicas.
31. Por último, se formaron recientemente coaliciones destinadas a fortalecer la presencia
y la influencia de la sociedad civil en los asuntos públicos. En particular, el Consejo Consultivo
de la Sociedad Civil (que representa un amplio espectro de OSC) está realizando actualmente un
seguimiento de las políticas sociales, que representan el 44 por ciento de los gastos del país e
interactúa regularmente con el Gabinete Social. Esas organizaciones también son parte del Foro
Ciudadano, que abarca a más de 200 OSC de todo el país. Algunas OSC también comenzaron a
concentrarse en el seguimiento del presupuesto público, en especial del presupuesto nacional y
de las asignaciones a gastos sociales.
9 El Grupo de Trabajo sobre Educación de la IPAC identificó una serie de recomendaciones, como: i) el diseño de
un sistema de seguimiento y evaluación para el desempeño de las escuelas; ii) el respaldo a la descentralización de la
gestión de la educación y la adopción de acuerdos de resultados, y iii) el seguimiento del desempeño de las escuelas
por parte de la sociedad civil, mediante el fortalecimiento de las asociaciones de padres y docentes. Las
recomendaciones del Grupo de Trabajo sobre Salud de la IPAC se concentraron en la creación de un sistema
unificado de adquisiciones para la compra de medicamentos y suministros médicos.
15
IV. RESPALDO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO
VINCULACIÓN CON LA EAP
32. El PASS, incluida esta tercera operación propuesta, se condice plenamente con la
EAP, que llama a “reducir la vulnerabilidad y generar resultados para todos”. El PASS ayuda a
preservar y mejorar el capital humano de los pobres por medio de un cambio profundo en la
asistencia social para incluir la protección y promoción del capital humano. La rendición de
cuentas también es central para el PASS y la EAP, tanto al interior de los organismos
gubernamentales como entre el Gobierno y la sociedad civil. Específicamente, las reformas a las
que apunta el PASS están en línea con los siguientes pilares de la EAP:
Pilar de cohesión y servicios sociales: Beneficios de la reforma del Sistema de Protección
Social (SPS), que genera mejores resultados en protección social, educación y salud;
Pilar de calidad del gasto público y desarrollo institucional: Beneficios de i) las medidas
para mejorar la gestión presupuestaria a fin de contribuir a que sectores sociales cumplan con
las metas de desempeño de las TEC y ii) la orientación al desempeño del programa;
Pilar de fortalecimiento de la capacidad de actores no tradicionales (como la sociedad
civil): Beneficios de una demanda mejor informada para fortalecer desempeño
presupuestario, y de una demanda fortalecida de servicios sociales más eficaces y de
mayor calidad.
COLABORACIÓN CON EL FMI Y OTROS DONANTES
33. En noviembre de 2009, el FMI aprobó un acuerdo de derecho de giro de 28 meses por
RD$1094,5 millones (alrededor de US$1700 millones). El acuerdo comprendía dos etapas: la
primera, hasta mediados de 2010, respaldaba un impulso fiscal en pos de limitar el sesgo
procíclico de las políticas; la segunda, desde mediados de 2010 hasta principios de 2012, prevé
una consolidación fiscal y reformas estructurales. El programa incluye criterios cuantitativos de
desempeño para el saldo fiscal general, el déficit del sector público de electricidad, las reservas
internacionales netas y los activos internos netos, y los atrasos significativos en el pago de la
deuda pública. Los puntos de referencia estructurales apuntan a reformas del sector público y
financiero, políticas para impulsar la recuperación y el crecimiento económicos, y la expansión
de la cobertura de las redes de protección social, como el programa de TEC Solidaridad10
. Los
equipos del Banco y del Fondo trabajan en estrecha colaboración y se reúnen periódicamente
para analizar perspectivas y acontecimientos macroeconómicos, evaluar riesgos y coordinar su
accionar en sectores clave, como el de la electricidad y el de las redes de protección social.
Como se mencionó previamente, el Directorio Ejecutivo del Fondo completó la quinta y sexta
revisión bajo el acuerdo de derecho de giro a mediados de julio de 2011. A partir de estas
revisiones el marco para las políticas macroeconómicas se considera adecuado.
34. Durante la ejecución de los PASS, el Banco mantuvo una estrecha colaboración entre
donantes para fortalecer la resolución y coordinación de las reformas. Existió coordinación y
diálogo constantes con el BID con respecto al rediseño del programa de las TEC, a reformas en
el sector de la salud (un préstamo para inversión del BID se centra en los aspectos sanitarios de
10
Luego de la quinta y sexta revisión, se agregaron puntos de referencia estructurales relativos a la nueva legislación
para la adopción de la tarifa técnica y un mecanismo flexible de fijación de precios para el sector de la electricidad.
16
la reforma del programa de las TEC y complementa el Segundo Préstamo Programático
Adaptable para la Reforma al Sector Salud [PARSS2]), a reformas en el sector educativo (el BID
brinda asistencia técnica al Ministerio de Educación [MINERD]) y, en general, a elementos de la
agenda de modernización de la gestión financiera del Gobierno (el BID proporciona
financiamiento para la herramienta Portal del Ciudadano, y ambas instituciones han realizado
análisis y brindado asistencia técnica en conjunto).
35. El Banco mantiene una comunicación continua con la Unión Europea y la Organismo
de Desarrollo Internacional de España, sobre todo en las áreas de educación y transparencia.
Además, el equipo del Banco recibió un apoyo importante por parte del Fondo Español para
América Latina y el Caribe (SFLAC) para llevar a cabo trabajos analíticos que complementarán
áreas relacionadas con el PASS. También el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia ha
sido un socio importante en sus iniciativas para complementar el enfoque basado en el
desempeño y la rendición de cuentas mediante el fortalecimiento de la función legislativa de la
oficina de supervisión presupuestaria del Congreso.
RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO
36. Esta tercera operación del PASS aprovecha importantes sinergias con varias
operaciones preexistentes en la República Dominicana. Resulta especialmente importante señalar
que las reformas a las que contribuye esta operación se promovieron por medio de un gran
abanico de instrumentos, a fin de poner de relieve posibles sinergias entre instrumentos y
sectores. Los instrumentos combinaron diversos sectores: protección social, salud, educación,
sector público, gestión económica y desarrollo social; y utilizaron una gran variedad de tipos de
instrumentos: Préstamo para una Inversión Específica, Préstamos para Políticas de Desarrollo
(PPD), ATNC, fondos fiduciarios y asociaciones con otros donantes. Esta amplitud de respaldo
era fundamental para garantizar que se ejecutara con éxito un ambicioso conjunto de reformas y
para que el Banco pudiera realizar un seguimiento eficaz del progreso y brindar la asistencia
técnica que fuera necesaria.
37. Primero; complementa el Proyecto de Inversión en Protección Social y su
financiamiento adicional, que brindan un respaldo fundamental para los mecanismos de
selección, documentación y rendición social de cuentas. Mediante el proyecto se asiste a
dominicanos pobres e indocumentados para obtener el documento nacional de identidad como un
primer paso esencial para inscribirse en programas de protección social. También contribuye al
fortalecimiento institucional del mecanismo de selección para programas sociales, lo que
mejorará la cobertura y la eficacia del programa de las TEC. Por último, el Proyecto de Inversión
en Protección Social fortalece la capacidad del programa de las TEC en sí mismo para ejecutar el
rediseño del programa y formular un sistema abarcador de seguimiento y evaluación. Este
proyecto no financia transferencias a beneficiarios.
38. Segundo; el PASS también complementa iniciativas en los ámbitos de salud y
educación. En cuanto al sector de salud, la segunda etapa del PARSS2 se centra en mejorar la
provisión de servicios básicos de salud mediante la aplicación de mecanismos de financiamiento
basados en los resultados y mejoras en la calidad del gasto. Las responsabilidades relacionadas
conjuntas con el sector de salud del programa de las TEC se basan en la oferta de servicios de
17
salud a nivel primario. El PASS también complementa el Proyecto de Educación para la Primera
Infancia, que colaboró con un gran aumento en el acceso a servicios de educación preescolar, y
el Proyecto para el Desarrollo de la Juventud, que brinda a jóvenes pobres y en situación
vulnerable una segunda oportunidad de completar su educación secundaria.
39. Tercero, el PASS complementa una serie de actividades de ATNC realizadas en los
sectores sociales, en el área más amplia de la gestión del gasto público y con la sociedad civil.
Como se describe en la siguiente sección, el PASS estuvo acompañado por una ATNC
programática para los sectores sociales que ayudó a preparar las reformas, simular su impacto
potencial ex ante y analizar diversas opciones, y que fortaleció la capacidad del Gobierno en el
diseño y análisis de políticas. Además, la ATNC programática para la calidad del gasto público
proporcionó aportes importantes para el diseño de esta operación por medio de su amplio
espectro de actividades, relativas a la transparencia, la gestión de gobierno y la gestión
presupuestaria. Por último, el Banco complementa el PASS con actividades que apuntan a
fortalecer a la sociedad civil. Por medio de una serie de fondos fiduciarios y de ATNC, el Banco
ayudó a fortalecer la capacidad de las OSC, en particular su capacidad de realizar un seguimiento
y análisis de información presupuestaria. Existió una plena integración entre los tres equipos de
ATNC y el equipo del PPD, lo que garantizó aportes oportunos y sinergias.
FUNDAMENTOS ANALÍTICOS
40. El PASS se apoya en una serie de servicios analíticos y de asesoría del Banco y
externos, en especial la ATNC programática para sectores sociales. La ATNC proporciona el
conocimiento específico necesario para el diseño y la ejecución de reformas clave a las que
contribuye esta serie de PPD. Además, tiene como objetivo brindar un conocimiento más amplio
acerca de las opciones para fortalecer el desempeño y la calidad de los servicios sociales y crear
capacidad de adaptación ante las crisis, con especial énfasis en las opciones para consolidar el
SPS integrando el seguro social, la asistencia social y las políticas activas para el mercado
laboral. En el área de educación, la ATNC elaboró dos importantes informes sobre los factores
determinantes de la matriculación escolar y la calidad educativa, y los flujos de recursos e
información del sector. Esos informes proporcionaron un importante fundamento analítico para
las acciones previas en educación de esta tercera operación. Además, la ATNC facilitó un
importante intercambio de conocimientos con especialistas internacionales por medio de la
herramienta Portal del Ciudadano, el instrumento de selección del SIUBEN y las hojas de
calificación de la comunidad. La ATNC y el Fondo Fiduciario adicional para el análisis del
impacto social y en la pobreza (AISRP) también contribuyeron a la evaluación y el seguimiento
de los impactos sociales de las reformas respaldadas por el PASS (véase el anexo 10). A pedido
del Vicepresidente de la República Dominicana, en enero de 2011, el Banco y el Gabinete Social
organizaron conjuntamente un seminario técnico de alto nivel para difundir los resultados de la
ATNC y generar un debate sobre los logros y desafíos pendientes en los sectores sociales de la
República Dominicana11
. El informe, que incluye recomendaciones específicas, se publicó en el
11
Este seminario siguió a la participación del Gobierno en la Segunda Conferencia sobre Desarrollo Humano en Río
de Janeiro, patrocinada por el Banco, titulada “From Right to Reality: Achieving Effective Social Protection for All
in Latin America and the Caribbean” (De lo correcto a la realidad: Lograr protección social efectiva en América
Latina y el Caribe) http://www.right2reality.org/.
18
portal web del Gabinete Social y en él se proporcionaron aportes que enriquecieron la Estrategia
Nacional de Desarrollo.
41. Una donación del SFLAC también proporcionó asistencia analítica complementaria
para contribuir a la innovación en la rendición de cuentas en la República Dominicana. En el
área de salud, este trabajo de asesoría respaldará la revisión de las experiencias preliminares del
financiamiento basado en los resultados en dos regiones piloto y la ejecución de los primeros
contratos por resultados y desempeño entre el MSP y el MEPD, el MH y el Ministerio de
Administración Pública (MAP). La segunda etapa del PARSS2 también respaldará al MSP en su
reorganización interna a fin de mejorar su conducción y sus funciones esenciales de salud
pública. Este trabajo en el área de salud se basa en los fundamentos analíticos del primer y
segundo proyecto PARSS, y en el informe de 2008 “Análisis de los Servicios Regionales de
Salud en el Marco de la Reforma de la Seguridad Social en Salud de la República Dominicana”.
42. El programa también se beneficia de las tareas analíticas realizadas con la ATNC
sobre la calidad del gasto público12
. Esta colabora con las iniciativas del Gobierno para abordar
la carencia de orientación estratégica de los procesos de asignación de recursos, la falta de
integración y armonización entre los procedimientos de presupuestación y planificación, y la
ausencia de capacidades y herramientas para medir y generar informes de los resultados
financieros y físicos, entre otros problemas. El Gobierno promovió una variedad de nuevos (y
fortalecidos) instrumentos de planificación, sistemas de información y otras iniciativas, entre
ellas, la Estrategia de Desarrollo Nacional, el PNPSP, el Plan Decenal de Educación, el Plan
Decenal de Salud, el Sistema de Seguimiento de la Cartera de Proyectos, los contratos por
resultados y desempeño y el Sistema de Información para la Gestión Financiera (SIGEF). Esta
ATNC a cargo del programa de Reducción de la Pobreza y Gestión Económica combina sus
servicios de asesoramiento con el equipo de desarrollo humano a fin de brindar un respaldo
óptimo para los debates transversales y las reuniones bilaterales para la formulación de contratos
por resultados y desempeño, el alineamiento de iniciativas y el consenso de una agenda conjunta.
La IPAC también se vio beneficiada por un enfoque transversal para identificar las áreas
fundamentales por mejorar en la ejecución de contratos por resultados y desempeño y en la
asignación de recursos y rendición de cuentas, a la vez que también recibirá el respaldo de un
programa de fondo fiduciario de asistencia técnica patrocinado por el Banco Mundial y la
Unión Europea13
.
12
ATNC programática: Improving the Quality of Public Expenditure in the Dominican Republic (P119206) (Mejora
de la calidad del gasto público en la República Dominicana). 13
Véase www.ipacrd.com
19
LECCIONES APRENDIDAS
43. Podría decirse que el factor que más contribuyó al éxito del programa es el alto nivel de
identificación por parte del Gobierno de las reformas que reciben la asistencia del programa. El
Gobierno de Fernández apoyó con decisión una agenda política de mayor transparencia y
cohesión social, que la crisis económica mundial no hizo más que reforzar. Ese mandato de alto
nivel y el apoyo sostenido en el contexto de la crisis ayudó a contrarrestar la resistencia a las
reformas de algunos grupos de interés (como la resistencia de los funcionarios de Solidaridad y
del sector de la salud a la reestructuración institucional y a los cambios de personal). Hubo un
firme apoyo de un amplio espectro de instituciones, entre ellas el MH, el MEPD y
Ministerios sectoriales.
44. Los PPD del PASS fueron sensibles, sostenidos y flexibles, y demostraron que los
préstamos del Banco pueden combinar de manera eficaz la asistencia para el alivio de crisis a
corto plazo con acciones de política a mediano plazo. Esta serie de préstamos proporcionó un
instrumento de respuesta rápida a las necesidades inmediatas del Gobierno por el entonces
inminente impacto de la crisis energética, financiera y de los alimentos en el ámbito mundial,
incorporando también un grado considerable de flexibilidad para tomar en cuenta las nuevas
prioridades gubernamentales.
45. Estas series demostraron que las intervenciones multisectoriales pueden ser eficaces en
conjunto con las intervenciones de otros donantes y del Banco. El diseño del PASS supera las
estructuras institucionales tradicionales y las divisiones sectoriales para dar respuesta a muchos
problemas transversales que obstaculizan el desempeño y la rendición de cuentas conjuntos de
los sectores sociales. Si bien se necesitaron esfuerzos adicionales tanto por parte del Banco como
del Gobierno, las reformas que se lograron fueron más eficaces de lo que habrían sido las
asiladas intervenciones sectoriales específicas.
46. En un principio, el equipo subestimó el tiempo y el esfuerzo necesarios para diseñar y
ejecutar determinadas reformas. Sobre todo, se pensó que la decisión de fortalecer los sistemas
de información para la administración (SIA) a fin de verificar las responsabilidades conjuntas (en
lugar de crear sistemas paralelos gestionados por el programa de las TEC) solo exigiría números
de identificación de referencia cruzada. Cuando se detectaron problemas de incompatibilidad
entre las variables de identificación de las distintas bases de datos, el Gobierno puso en marcha
una operación especial de emergencia para llevar a cabo los ajustes necesarios. Al mismo
tiempo, los sectores aprovecharon la oportunidad para poner a punto sus sistemas y adoptar SIA
electrónicos con el fin de mejorar la supervisión, la rendición de cuentas y la gestión sectorial.
No obstante, la creación de nuevos SIA llevó más tiempo del que se preveía, por cuestiones
administrativas y por los cambios culturales necesarios para adoptarla. Por ese motivo, el equipo
trabajó en estrecha colaboración con el Gobierno para idear una solución a corto plazo (a fin de
evitar demoras en la ejecución del programa de las TEC) sin dejar de dar los pasos necesarios
para formular la solución a mediano plazo. Además, cuando los ministerios sectoriales
comenzaron a utilizar los SIA para tomar decisiones más amplias, esos esfuerzos cobraron un
nuevo impulso.
47. Los conocimientos oportunos y los servicios de asesoría por medio de las actividades
de análisis y asesoramiento programáticas correspondientes en sectores sociales y gestión del
20
gasto público han sido fundamentales para fortalecer los enfoques técnicos de estas
reformas multifacéticas.
V. LA OPERACIÓN PROPUESTA
DESCRIPCIÓN DE LA OPERACIÓN
48. Este PPD por un monto de US$70 millones es la última operación de una serie
programática de tres préstamos elaborados para mejorar los resultados en sectores sociales
mediante la preservación a corto plazo y el fortalecimiento a mediano plazo del capital humano
de los ciudadanos más pobres (las dos primeras operaciones se aprobaron en noviembre de 2009
y noviembre de 2010, respectivamente).
49. Los cuatro objetivos generales del PASS son:
potenciar el desempeño de los sectores sociales para promover el capital humano (salud,
nutrición, educación) de los ciudadanos más pobres, por medio de un rediseño fundamental
del programa gubernamental de las TEC, Solidaridad, y su articulación con medidas críticas
en salud y educación;
mejorar la gestión presupuestaria para contribuir al desempeño conjunto de los organismos
de los sectores sociales, como parte de las medidas interinas para proteger aspectos
fundamentales del gasto social y colaborar con las mejoras necesarias en la oferta de
servicios de salud, nutrición y educación;
respaldar la aplicación gradual de contratos por resultado y desempeño en los organismos
clave de los sectores sociales;
intensificar la transparencia y supervisión en los sectores sociales.
50. A través de la primera operación (PASS1) se estableció la modernización conceptual,
institucional y operativa del marco de las redes de protección social, sobre todo del programa
Solidaridad, para hacer hincapié en promover la inversión en capital humano en los hogares
pobres. Además, exploró sinergias entre la modernización de las redes de protección social y la
creación de nuevos mecanismos de planificación presupuestaria para mejorar la asignación de los
recursos fiscales dedicados a transferencias sociales y la cobertura gradual de las brechas en la
oferta de servicios de educación, salud y nutrición. También se dieron pasos vitales para iniciar
los acuerdos regionales de gestión orientada a los resultados en salud. Mediante la segunda
operación (PASS2) se fortaleció la institucionalización de las reformas. Se colaboró con las
disposiciones de buena gestión y el fortalecimiento institucional necesarios para administrar con
eficacia el programa rediseñado de TEC Solidaridad en todos los ministerios y organismos de los
sectores sociales y para aplicar gradualmente contratos por resultado y desempeño con el fin de
instaurar una orientación institucional basada en resultados. Además, se respaldó la creación del
primer Marco de Gasto de Mediano Plazo para incrementar la previsibilidad, la transparencia y
la racionalización presupuestaria, y se dio comienzo a la ejecución de las hojas de calificación de
la comunidad para la rendición de cuentas. Esta tercera operación profundiza las reformas
mediante una verificación eficaz de las responsabilidades conjuntas de las TEC y, al mismo
tiempo, descentraliza las operaciones y fortalece el marco de seguimiento y evaluación. También
contribuye a la adopción de los primeros contratos por resultado y desempeño para programas
sociales y mejoras en la red de pagos de Solidaridad, así como mejoras significativas en
21
eficiencia y calidad de los servicios de educación y salud, y en la transparencia y supervisión.
Por último, el PASS3 respalda la aplicación de políticas ejemplares de transparencia y
supervisión, como la herramienta Portal del Ciudadano (“Consulta Amigable”), un portal web
gratuito y público de fácil acceso a la información del presupuesto nacional.
51. Se espera que las reformas respaldadas por medio del PASS generen mejoras en cuatro
niveles principales: i) mejoras institucionales y de políticas relacionadas con la reforma del
sistema operativo y de la buena gestión de Solidaridad, inclusive la verificación de las
responsabilidades conjuntas y una mejor articulación con acciones en los sectores de salud y
educación (ámbito de políticas I) y con la aplicación gradual de la presupuestación basada en el
desempeño informado y un mayor hincapié en los resultados (ámbito de políticas III); ii) mejoras
en la gestión y ejecución presupuestaria para alcanzar las metas de resultados de las TEC, entre
ellas, la reducción progresiva de brechas de oferta de salud, nutrición y educación (ámbito de
políticas II); iii) mejoras en la transparencia y la rendición de cuentas a los usuarios con respecto
al presupuesto nacional y el programa rediseñado de las TEC (ámbito de políticas IV), y
iv) mejoras en los resultados de desarrollo humano entre los beneficiarios de las TEC que
cumplan con sus responsabilidades conjuntas y, de ese modo, inviertan en educación, nutrición y
salud (resultado general del PASS).
52. Se realizaron solo algunos cambios menores en la formulación de las acciones previas
para esta operación PASS3 propuesta. En el anexo 1 se muestra una comparación detallada de las
acciones previas con la formulación inicial y la justificación de los cambios. En el anexo 2 se
proporciona una versión actualizada de la matriz de políticas de la operación para las tres
operaciones PASS. Esos cambios menores son:
De acuerdo con las buenas prácticas, se redujo la cantidad de acciones previas. Sin embargo,
si bien se las limitó a las medidas más importantes para alcanzar todo el potencial de las
reformas, el equipo continuó brindando asistencia técnica y realizando el seguimiento del
avance de todo el programa de reformas que asiste esta operación.
Se realizaron avances considerables en los 18 factores de activación originales, aunque, al
seleccionar las acciones previas, algunos se reemplazaron por acciones de política más
centrales para los objetivos del programa. Por ejemplo, se eliminó el factor de activación
original en educación (para ajustar las pruebas de resultados de aprendizaje de los estudiantes
destinadas al segundo ciclo educativo sobre la base de parámetros de evaluación recién
validados) dado que el Gobierno se embarcó en una reforma más amplia en los planes de
estudio. Se lo reemplazó por una serie de acciones de política clave para mejorar la eficiencia
del gasto en educación, identificada como una limitación significativa para mejorar
los resultados.
Por último, se reformularon determinadas acciones para reflejar logros alcanzados que
superaron las expectativas. Por ejemplo, la acción relacionada con la instauración de Comités
Regionales Intersectoriales por lo menos en la mitad de las regiones se transformó para
reflejar que el Gobierno había establecido los comités en todas las regiones, además de
Comités Regionales de Trabajo Conjunto para mejorar la coordinación con los sectores de las
136 zonas de la salud y los 103 distritos escolares.
53. En las siguientes secciones se analiza la situación de cada una de los ámbitos de
política que respaldan la serie de PPD. Además, se presentan las acciones previas de la operación
22
y se examinan las acciones de políticas futuras que serían vitales para profundizar las reformas
que respaldan esta serie de préstamos.
ÁMBITO DE POLÍTICAS I. MEJORAR EL DESEMPEÑO DE LOS ORGANISMOS DE LOS
SECTORES SOCIALES
54. La primera área de reforma concierne a la consolidación del cambio del modelo de
asistencia social del programa Solidaridad para constituirse en un programa completo de las TEC
centrado en promover el capital humano de los pobres. Eso involucra el rediseño institucional y
operativo del programa Solidaridad y su articulación con acciones fundamentales en salud y
educación. También se tratan los temas de la calidad general del servicio y la focalización del
programa Solidaridad a fin de mejorar la selección de beneficiarios y, al mismo tiempo,
incrementar la competencia y la transparencia en el uso del mecanismo de pago. Por último, las
reformas que tienen como objetivo garantizar que el programa Solidaridad, que en un principio
operaba como programa incondicional de facto, comenzarían con la verificación y el
cumplimiento de las responsabilidades conjuntas.
Ámbito de políticas I.1: Reforma conceptual, institucional y operativa del programa de
las TEC
55. Desde el segundo PASS de noviembre de 2010, el Gobierno siguió formulando y/o
consolidando características institucionales y sistemas en línea con las mejores prácticas de
programas maduros de las TEC, como los de México y Jamaica, como se describe
a continuación.
56. Primero: desde el punto de vista institucional, el Gobierno estableció el programa de
TEC Solidaridad como eje principal del SPS. El rediseño fundamental de Solidaridad comenzó
con un Decreto Presidencial que instauraba el marco jurídico y reglamentario para reestructurar y
fortalecer el SPS y establecía que debía reorganizarse en transferencias de efectivo no
condicionadas, subsidios dirigidos y transferencias de efectivo condicionadas a la inversión en
capital humano por parte de las familias pobres. Además, el Gobierno adaptó la estructura
organizacional y los perfiles del personal del programa Solidaridad para alinearlos a las nuevas
metas y normas operativas. También se hicieron esfuerzos por fortalecer la capacidad del
programa capacitando a todos los actores en el uso del manual de operaciones revisado, las
funciones de cada organismo y los procesos y procedimientos de atención al cliente y la
verificación de responsabilidades conjuntas.
57. Segundo: el Gobierno creó un nuevo marco institucional para fomentar la toma de
decisiones en colaboración interinstitucional e intersectorial, en lugar de permanecer en la
fragmentación de las políticas sociales que caracterizaba al país. Las normas operativas del
programa rediseñado de las TEC aprobadas en 2010 incluyen la creación de dos comités
importantes: el Comité Intersectorial de las TEC, que reúne al programa Solidaridad con el MH,
el MEPD, el MINERD, el MEPD y el MH y el Comité Interinstitucional de las TEC, que agrupa
a los organismos encargados de la selección de beneficiarios (SIUBEN), las operaciones (el
programa Solidaridad) y el pago de transferencias (Administradora de Subsidios Sociales
[ADESS]), como se reseña en el recuadro 1.
23
58. Tercero: el fortalecimiento institucional permitió al Gobierno cumplir su objetivo
estratégico de desconcentrar las operaciones del programa. El año pasado, Solidaridad formó
nueve Subcomités Técnicos Regionales Intersectoriales correspondientes a las regiones del país
en las que está presente el programa, integradas por los gerentes regionales del MSP, el
MINERD, el SENASA y el programa Solidaridad. Cada subcomité define sus propias normas y
se centra en mejorar la eficiencia de la prestación de servicios y en resolver a tiempo los
problemas relacionados con la prestación de servicios y la verificación de responsabilidades
conjuntas. A nivel local se crearon otras comisiones sectoriales a fin de procurar la coordinación
de Solidaridad con cada sector: 136 Comisiones Mixtas de Trabajo de salud y 103 de educación,
responsables del seguimiento de las familias registradas en cada centro de salud o escuela para
garantizar el acceso y la verificación de responsabilidades conjuntas.
Recuadro 1. El nuevo marco institucional de las TEC en la República Dominicana:
De la toma de decisiones fragmentada a la colaboración intersectorial e interinstitucional
El Comité Intersectorial de las TEC proporciona una plataforma para mejorar el suministro de los servicios de
salud y educación para los beneficiarios de Solidaridad, fortalecer el proceso de verificación de responsabilidades
conjuntas y promover la desconcentración de las operaciones a nivel regional. El Comité es el organismo
principal del programa Solidaridad, en el cual se toman todas las decisiones colectivas y se asignan las
responsabilidades. Entre otras tareas, también se encarga de: i) ejecutar sistemas de información sobre educación
y salud para verificar las responsabilidades conjuntas; ii) actualizar los procesos y procedimientos de verificación
de responsabilidades conjuntas; iii) programar, presupuestar, licitar y realizar el seguimiento de la ejecución de
las acciones necesarias para cerrar las brechas de oferta en educación, salud y nutrición, y iv) profundizar la
descentralización del programa a nivel regional y local.
El Comité Interinstitucional de las TEC garantiza una coordinación más estrecha de las actividades centrales del
programa Solidaridad. Comprende el programa Solidaridad, el organismo de selección, SIUBEN, y el organismo
de pagos, ADESS. El Comité fortaleció la capacidad de cada organismo de responder a las solicitudes de los
beneficiarios y fomentó la capacidad de generar y analizar la información necesaria para la gestión del programa.
Una evaluación operativa realizada en 2010 observó que se había avanzado considerablemente en la coordinación
de la actualización del registro de beneficiarios, la verificación de las responsabilidades conjuntas y la generación
de pagos.
59. Cuarto: una de las consecuencias de haber fortalecido la capacidad operativa del programa
Solidaridad a nivel central, regional y local fue la primera verificación de responsabilidades
conjuntas de las TEC, en octubre de 2010 (en esta etapa, las responsabilidades se miden
únicamente en términos de registros de familias en su centro de atención primaria de la salud y
de niños en edad escolar que asisten a la escuela). Esa primera verificación en el área de la
educación validó la matriculación del 80 por ciento de los estudiantes beneficiarios de
Solidaridad. Como corroboró una evaluación externa del BID, que llegó a la conclusión de que el
92 por ciento de los niños se habían matriculado con éxito. En el área de la salud, la verificación
de responsabilidades conjuntas abarcó el 70 por ciento de los beneficiarios (en abril de 2011) y
determinó que el 90 por ciento estaba registrado en un servicio de atención primaria de la salud.
En total, los hogares beneficiarios de Solidaridad generaban alrededor del 50% de las consultas
registradas en el Sistema de Gestión Clínica (SGC). El programa Solidaridad rediseñado
comenzó a hacer transferencias sobre la base de la verificación de responsabilidades conjuntas en
educación, salud y nutrición.
24
60. Además, con miras a completar y mejorar el sistema de verificación, el Gobierno tomó
medidas importantes para fortalecer los SIA en las áreas de salud y educación. Al comienzo, el
plan se basaba en la incorporación del uso de un sistema manual en todas las escuelas y centros
de salud, y asignar a cada beneficiario un número de identificación personal para el programa de
las TEC (que serviría para buscar referencias cruzadas entre sectores). Sin embargo, a principios
de 2011, se había generado un impulso suficiente para establecer los SIA abarcativos, y el
Gobierno decidió utilizar esos nuevos sistemas para verificar las responsabilidades conjuntas de
las TEC. Esos nuevos SIA sirven para varios fines además de la verificación del programa de las
TEC, y se prevé que tendrán un papel central en la mayoría de las decisiones de gestión que se
tomen para mejorar la calidad y la eficiencia del gasto sectorial y el desempeño de los sectores.
La adopción de esos nuevos sistemas requiere que se lleven a cabo extensos procesos de
adquisición, divulgación y capacitación, además de la carga inicial de la información básica
sobre cada persona y de efectuar un cambio profundo de idiosincrasia. De modo que, al tiempo
que colaboran con el proceso de crear los nuevos sistemas de información para la administración
con ayuda del Banco y del BID (por ejemplo, revisar los mecanismos de incentivo para
garantizar su uso), los ministerios sectoriales continúan con sus esfuerzos para procurar una
verificación completa a corto plazo. Para ello, el Gobierno instauró medidas cuyo fin es
fortalecer la capacidad de todos los actores (beneficiarios, proveedores de salud y educación, y
personal de las TEC) con respecto a los mecanismos de verificación, redactó una serie de
cartillas de asistencia en materia de salud y de asistencia a la escuela y formuló directrices de
supervisión basadas en los sistemas de información y en visitas en el terreno.
61. Quinto: el Gobierno realizó avances en el desarrollo de un sistema abarcador de
seguimiento y evaluación para el SPS. El primer paso consistió en adoptar un marco de
resultados definido por el Comité Intersectorial de las TEC y compartido por los actores
principales: el programa Solidaridad, el MINERD, el MSP, la ADESS y el SIUBEN. Además, el
Gobierno diseñó y adoptó un sistema común de seguimiento y evaluación que se articulará con el
sistema nacional de seguimiento y evaluación a cargo del MEPD.
62. Las acciones previas de la operación, en el área, hacen hincapié en consolidar los
avances en tres dimensiones clave de la reforma (la verificación de las responsabilidades
conjuntas, descentralización de parte de las operaciones y la realización un seguimiento
sistemático) por medio de la formalización de los mecanismos de verificación, la instauración
formal de los Comités Intersectoriales Regionales y la adopción de un sistema integrado de
seguimiento y evaluación para el sector que coordine y complemente las actividades
preexistentes de seguimiento y evaluación. Específicamente esa acción previa se describe
a continuación:
El Gobierno, por medio del Comité Intersectorial de las TEC, i) adoptó procedimientos y
mecanismos que permiten la verificación del cumplimiento de las responsabilidades
conjuntas de salud y educación en el marco del programa de TEC Solidaridad, y ii) estableció
Comités Intersectoriales regionales en todas las regiones que conforman el programa de TEC
Solidaridad, como evidencia la Disposición emitida por el Comité Intersectorial de las TEC
el 26 de agosto de 2011.
El Gobierno diseñó y ordenó la instauración de un sistema integral de seguimiento y
evaluación a fin de intercambiar información técnica entre: i) el programa de TEC
25
Solidaridad, ii) el MINERD y el MSP del prestatario, iii) ADESS, y iv) SIUBEN, como
evidencia la Disposición emitida conjuntamente por el Comité Intersectorial de las TEC y el
Comité Interinstitucional de las TEC el 25 de agosto de 2011.
63. Entre otros resultados de la serie de PPD del PASS en esta área de reformas, se prevén
mejoras en la gestión de gobierno y las normas operativas del programa de las TEC que permitan
un uso más extendido de los servicios de educación y salud por parte de los beneficiarios y una
verificación más sistemática del cumplimiento de sus responsabilidades conjuntas. En el anexo 3
se presentan los indicadores utilizados para el seguimiento de los avances (indicadores del 1.1.1
al 1.4.6). En líneas generales, se alcanzaron las metas de verificación de responsabilidades
conjuntas (indicadores 1.1.1 y 1.1.2). En cuanto a los indicadores del acceso a servicios de salud,
educación y nutrición (indicadores del 1.2.1 al 1.4.6), recientemente se publicó la referencia
(datos de la Encuesta de Evaluación de la Protección Social [EEPS], correspondientes a julio de
2010; véase la sección sobre seguimiento y evaluación) y las metas se ajustaron en consecuencia.
64. En los próximos meses, el Gobierno seguirá consolidando los SIA en el MSP y el
MINERD para que las responsabilidades conjuntas de las TEC se verifiquen sistemática y
automáticamente, y para garantizar la entrada en funcionamiento del sistema integrado de
seguimiento y evaluación a fin de mejorar la programación de las TEC y profundizar su
orientación a los resultados en los sectores sociales. Con la descentralización de las operaciones
de Solidaridad también se comenzarán a integrar nuevos procesos de supervisión y capacitación.
Más allá de consolidar los procesos de las TEC, el Gobierno también tiene como objetivo
integrar el SPS, sobre todo con la articulación del programa de las TEC con el SENASA, los
programas del mercado de trabajo activos y otros programas de seguro social.
Ámbito de políticas I.2: Fortalecimiento de los servicios de salud para los beneficiarios de
las TEC
65. En el sector de salud, el Gobierno aplicó una serie de reformas para fortalecer la
prestación de servicios. En particular, el Gobierno aumentó la demanda de servicios de atención
médica mediante la aplicación de responsabilidades conjuntas que promueven el uso de servicios
de salud preventivos (esas responsabilidades conjuntas hacen referencia al Plan Básico de Salud
e incluyen consultas prenatales y puerperales, controles e inmunizaciones de infantes y niños,
capacitaciones de educación en materia de salud trimestrales para adolescentes y controles
preventivos para los ciudadanos mayores). Además, el MSP emprendió una evaluación de
1298 centros de servicios de atención primaria de la salud para las familias, sus equipos y su
personal, y está abordando gradualmente las limitaciones de equipos y personal, según las
directrices de la Organización Mundial de la Salud14
. Otra reforma comprendió la aplicación de
acuerdos basados en los resultados entre el MSP y los Servicios Regionales de Salud a fin de
promover los incentivos para que los prestadores de salud mejoren el carácter oportuno y la
14
Hasta mayo de 2011 se adquirieron equipos para 1298 centros de servicios de atención primaria de la salud (se
espera que las entregas finalicen en noviembre de 2011). Se programó la construcción de nuevas instalaciones de
salud primarias para el año siguiente.
26
calidad de la atención primaria15
, además de las pruebas piloto del financiamiento ajustado en
función de los resultados para el primer nivel de atención en las dos regiones, con apoyo del
PARSS2. Por último, el MAP desarrolló nuevos manuales y materiales de capacitación para el
primer nivel de atención.
66. El Gobierno también está avanzando en la reorganización del MSP a fin de separar las
funciones de prestación de servicio y de rector16
. Esa reestructuración institucional, contemplada
inicialmente en la Ley General de Salud y la Ley de Seguridad Social en 2001, fue demorada por
falta de voluntad política y liderazgo. La mayor demanda de servicios oportunos y de calidad de
la reforma del programa de las TEC expuso la necesidad de reestructuración. El Gobierno
decidió crear un organismo de gestión autónoma que estaría a cargo de la prestación de servicios
de salud a través de la red de proveedores públicos de salud, mientras el MSP mantiene su rol
rector. A fin de avanzar con la reforma institucional propuesta, el Gobierno a) redactó el
borrador de una ley que crea el organismo de gestión tras consultas en el país, que actualmente
está siendo evaluado por la Consultoría Jurídica del Poder Ejecutivo, antes de ser presentado ante
el Congreso Nacional, y b) elaboró un plan de acción para poner en funcionamiento el
organismo, y está definiendo un plan de acción para fortalecer la función de administración
del MSP.
67. El Gobierno emprendió una iniciativa concertada para desarrollar el SGC como nuevo
SIA y componente integral del sistema de información sobre la salud. El SGC ofrece una
plataforma para el registro electrónico de visitas médicas que apunta a mejorar la calidad, la
rendición de cuentas y la gestión de servicios de salud primarios. Recientemente se concretó la
entrega de computadoras portátiles a cada centro de salud y la capacitación en el uso de las
computadoras y del sistema. La verificación de las responsabilidades conjuntas de las TEC
comenzó a utilizar este SGC mediante la actualización del registro de hogares beneficiarios del
programa Solidaridad en los centros de salud primarios; el registro de las consultas médicas de al
menos un miembro de cada hogar; y el seguimiento de las familias que no cumplieron. El SGC
representa un cambio fundamental en los datos que recopilan e informan los médicos, ya que
ofrece registros médicos electrónicos e informes instantáneos para los administradores centrales
y regionales. El nuevo sistema también exige que los médicos respeten protocolos de atención
durante las consultas, con nuevos procedimientos para ingresar datos en el sistema de
información sobre la salud. El cambio cultural (a saber, lograr que los doctores y/o el personal
registren las consultas de atención primaria diariamente) no está libre de obstáculos. Entre los
primeros estuvieron los problemas con el programa; las interrupciones frecuentes del suministro
eléctrico, y la necesidad de una mejor capacitación en el uso de computadoras y del SGC para el
personal de salud y también para supervisores zonales y de área. El Gobierno demostró un
progreso notable al momento de abordar estos temas mediante una resolución ministerial que
15
Reforma respaldada por la primera y la segunda edición del PASS, en el contexto del Pilar III sobre contratos por
resultado y desempeño. 16
El término “rector” se utiliza en este caso de acuerdo con la definición de la Organización Mundial de la Salud
(2003): “…implica el establecimiento, la implantación y el monitoreo de las reglas del juego para el sistema de
salud, el aseguramiento de un campo de juego similar para todos los actores del sistema (particularmente
compradores, proveedores y pacientes), y la definición de direcciones estratégicas para el sistema de salud en
su conjunto”.
27
dispone el uso obligatorio del SGC; un nuevo programa ministerial de incentivo para mejorar la
adopción, y la provisión de generadores pequeños y capacitación adicional.
68. La acción previa a la operación, en el área, se concentra en la formalización y la
institucionalización del mecanismo central creado para verificar y certificar que las
responsabilidades conjuntas de salud de los hogares se cumplan, a saber, el SGC del Ministerio.
En particular, el foco está puesto en hacer que el uso del sistema sea obligatorio y en ofrecer
incentivos para dicho uso y garantizar que todo el personal tenga la capacitación y el
equipamiento necesarios. En particular, la acción previa específica se basó en que:
El Gobierno, a través del MSP dispuso: i) el registro diario de servicios de atención médica
primaria a través del SGC, según se desprende de la Disposición n.° 0000016, del 26 de julio
de 2011, publicada por el MSP del Prestatario, y ii) el Plan de Acción para Apoyar e
Incentivar la Aplicación de Protocolos y Uso del Sistema de Registro de Atenciones en los
Centros de Primer Nivel para el fortalecimiento institucional de entidades dentro del sector
de salud del Prestatario, la capacitación y la creación de incentivos de desempeño para
médicos, enfermeros y personal administrativo de centros de atención primaria de salud en
relación con el uso del SGC.
69. Los resultados esperados para el área incluyen un aumento en la proporción de hogares
beneficiarios de las TEC cuyo cumplimiento con las responsabilidades conjuntas en materia de
salud pueda verificarse (véanse los indicadores 1.1.1 y 1.1.2 en el anexo 3). En términos más
amplios, los progresos en el área en toda la serie de PPD se reflejan en indicadores de acceso a
los servicios de salud y de nutrición por parte de los beneficiarios de las TEC e indicadores de la
calidad de esos servicios (lo que incluye los indicadores relacionados con la aplicación del
protocolo de atención, 1.2.1 a 1.3.3). Como se mencionó previamente, se cumplieron las metas
de verificación, si bien todavía no existen datos disponibles para evaluar totalmente el progreso
en términos de acceso.
70. En los próximos meses, el Gobierno garantizará el uso universal del SGC y, además,
aplicará evaluaciones regulares de dicho uso, a fin de abordar obstáculos clave que afectan el
registro de información. El Gobierno también está planificando la aplicación de los diversos
pasos necesarios para poner en marcha la reorganización sectorial, en especial la definición de
disposiciones institucionales claras. A mediano plazo, a fin de mejorar la calidad de la atención,
el Gobierno procura desarrollar y aplicar un sistema para el seguimiento y la evaluación
regulares de las competencias y las prácticas del personal de salud que trabaja en el primer nivel
de atención y para ofrecer supervisión de apoyo. La idea es contar con un sistema de pruebas
periódicas del conocimiento del personal y de la aplicación de protocolos para complementar la
información ofrecida por el SGC y, sobre la base de esos resultados, ofrecer capacitación de
actualización y/o adicional al personal.
Ámbito de políticas I.3: Fortalecimiento de los servicios de educación para los beneficiarios
de las TEC
71. La calidad del aprendizaje y la eficiencia de la prestación de servicios son desafíos
interrelacionados importantes para que el sector mejore su desempeño, según se indica en el
28
anexo 9. Para abordar esos desafíos, el Gobierno continuó con la mejora de su capacidad para
supervisar los resultados de aprendizaje de los estudiantes. En los últimos años, el MINERD
validó los estándares de aprendizaje de la escuela básica, y actualmente está aplicando exámenes
anuales al final de cuarto grado, en la educación primaria y secundaria. Inicialmente, el examen
equivalente en el octavo grado debía adaptarse al año anterior, pero el Gobierno pospuso la
acción, ya que emprendió un proceso más amplio de reforma de los planes de estudio. Entre las
demás medidas tomadas para mejorar la calidad de la educación estuvieron las iniciativas
tendientes a mejorar el liderazgo y la capacidad de gestión a nivel de las escuelas, en especial,
mediante la creación de una Escuela de Directores y la aplicación de un Sistema de
Acompañamiento y Supervisión, que ofrece instrumentos estandarizados para que los
supervisores escolares verifiquen y orienten el cumplimiento de objetivos pedagógicos y
administrativos a nivel de las escuelas. A partir de mayo de 2011, los datos recopilados estarán
disponibles para más de 700 usuarios, que les permite identificar a las escuelas que enfrentan
desafíos y que exigen apoyo dirigido. Para fines de 2011, se espera la adopción formal
del sistema.
72. A fin de mejorar la eficiencia y eficacia, el Gobierno también está iniciando su Sistema
de Gestión de Centros Escolares (SGCE), un portal web de SIA para gestionar la administración
escolar en todos los niveles que permite realizar la verificación de las responsabilidades
conjuntas correspondientes a las TEC. Recientemente, se terminó con la entrega de
computadoras portátiles y conexiones de Internet; el funcionamiento de la plataforma es pleno, y
los directores de escuela suben información regularmente. El SGCE permite la recopilación y el
intercambio oportunos de información sobre variables clave, como la matrícula y la asistencia, a
fin de que sea posible verificar a tiempo las responsabilidades conjuntas de las TEC. Las
Comisiones Mixtas de Educación, con administradores de la educación local y administradores
de programa Solidaridad, realizaron un ejercicio de validación a fin de garantizar que el
estudiante beneficiario de Solidaridad esté matriculado en la escuela y tenga asignado su código
de identificación en el SGCE, a fin de permitir realizar las referencias cruzadas con el
programa Solidaridad.
73. El MINERD adoptó medidas adicionales para fortalecer su articulación con las TEC,
mediante la inversión para zanjar las brechas de oferta, con una ejecución eficaz del 75 por
ciento de los recursos disponibles. El programa Solidaridad y el MINERD también iniciaron un
programa piloto para evaluar estructuras de transferencia alternativas que permitan compensar
mejor los distintos costos de oportunidad de la escolarización de distintos grupos etarios. Los
resultados se esperan para principios de 2012.
74. El Gobierno también mejoró el Plan Operativo Anual 2011, en consonancia con el
análisis de flujos de recursos e información emprendido por el Banco Mundial (véase el anexo 9)
a fin de eliminar la superposición de funciones en los niveles central, regional y distrital. Las
reglas orgánicas y el manual de operaciones se modificarán siguiendo el mismo modelo en los
próximos meses. Por último, el Gobierno está tomando pasos para aumentar la desconcentración
de los recursos financieros en el nivel central, a favor de los distritos, según se indica en la Ley
de Educación 66-9717
.
17
Aproximadamente el 20 por ciento de los recursos educativos no salariales fueron desconcentrados en 2010.
29
75. En esta área, el foco de la serie de PPD se centró en la creación de mecanismos para
verificar el cumplimiento de las responsabilidades conjuntas por parte de los beneficiarios de las
TEC y en la mejora de la calidad de los servicios de educación mediante dos conjuntos de
acciones. El primer conjunto de acciones define normas y diseños de pruebas para medir los
resultados de aprendizaje e institucionalizar su aplicación. El segundo conjunto tiene como
objetivo aumentar la eficiencia del gasto en educación mediante mejores procesos de
planificación y gestión, incluso a través de la desconcentración parcial de los gastos no salariales.
Esta operación se concentra en el tramo final de la institucionalización de la medida de
desconcentración (que recientemente se puso a prueba y se respaldó teniendo en cuenta las
mejoras alcanzadas) y en el paso final del proceso de revisión de planes de estudio y procesos y
normas de evaluación. En particular, la acción previa se basó en que:
El Gobierno a través del MINERD, i) aprobó un mecanismo para la transferencia de recursos
financieros a las oficinas de los distritos, para la compra de materiales didácticos, el
financiamiento de servicios no relacionados con el personal y activos no financieros; y
ii) validó las normas de evaluación de estudiantes para la educación secundaria, como se
indica en la Resolución n° 668-2011, del 7 de septiembre de 2011 y la Resolución n° 605-
2011, del 2 de septiembre de 2011.
76. Los resultados esperados en esta área de la serie de PPD incluyen un aumento en la
proporción de hogares beneficiarios de las TEC cuyo cumplimiento de las responsabilidades
conjuntas se verifica (indicadores 1.1.1 y 1.1.2), además de un aumento en la proporción de
niños de familias beneficiarias de las TEC que están matriculados y asisten a programas de
educación para la primera infancia, y de educación primaria y secundaria (indicadores 1.4.1 a
1.4.6). Como se indicó anteriormente, el programa se encuentra en la senda correcta en términos
de verificación, pero actualmente no están disponibles los datos para evaluar el progreso en
términos de acceso y uso de servicios.
77. En los próximos meses, el Gobierno prevé aplicar medidas clave para aumentar la calidad
de la educación. En particular, dichas medidas implicarán terminar con las revisiones de los
planes de estudio a nivel nacional y actualizar las normas y pruebas de evaluación en
consecuencias; crear una escuela especializada para directores de escuelas (concentrada en la
gestión tendiente a lograr resultados), y crear el Sistema de Acompañamiento y Supervisión, que
ofrece instrumentos estandarizados para que los supervisores verifiquen el cumplimiento de los
objetivos pedagógicos y administrativos a nivel de las escuelas.
Ámbito de políticas I.4: Mecanismos mejorados de pago para los beneficiarios de las TEC
78. El Gobierno mejoró el mecanismo de pago a través del cual se hacen efectivas las
transferencias a los beneficiarios (mediante una tarjeta de débito, que puede usarse en los
comercios minoristas asociados, llamados “colmados”). A diferencia de otros programas de las
TEC, la tarjeta de Solidaridad no está vinculada con una cuenta de ahorro o con otros servicios
financieros, y las transferencias no pueden retirarse como efectivo. Los beneficiarios también
tienen acceso limitado a información básica sobre sus cuentas. Surgieron algunos problemas
respecto del acceso a los colmados y su desempeño. En algunos casos, los beneficiarios de las
30
TEC tuvieron dificultades para acceder a los colmados, mientras que otros se quejaron por
problemas relacionados con los precios, la calidad y la transparencia18
.
79. La serie de PPD, en el área, respaldó diversas reformas tendientes a mejorar la calidad de
los mecanismos de pago. En particular, la ADESS aplicó una serie de reformas para mejorar
estos mecanismos. Esas reformas incluyen la expansión de más del 50% en la cantidad de
colmados en la Red de Abastecimiento Social (RAS) desde 2009 (a fin de llegar a más de
3000 localidades), que, según se espera, aumentará la competencia y reducirá los precios.
También se incluye la confección de un mapa de los colmados afiliados existentes, a fin de
concentrar la expansión en áreas con acceso limitado. El Gobierno está trabajando para mejorar
el acceso de los beneficiarios a la información de cuenta mediante un nuevo Sistema Integrado
de Administración de Subsidios Sociales. Estos avances permiten que los beneficiarios accedan a
información de cuenta correspondiente al mismo día en cualquier oficina de la ADESS o en
línea19
. Por último, el Gobierno decidió trabajar con una organización de defensa del
consumidor, Pro-Consumidor, que estaría a cargo del seguimiento de la calidad de los servicios
desde la perspectiva de los usuarios y de otorgar facultades a los usuarios otorgándoles más
información sobre los servicios y sus derechos como consumidores. En esta área, la acción
previa para esta operación se concentra en el elemento final de formalización de la RAS
expandida (mediante sus estatutos) y del mecanismo de supervisión. Específicamente, la acción
previa se basó en que:
El Gobierno, a través de su Gabinete Social, i) expandió la cantidad de instituciones afiliadas
a la RAS, que llegó a un total de 3067, al 30 de septiembre de 2011 (desde el nivel de base de
1988 instituciones al 30 de junio de 2009); ii) aprobó los estatutos de la RAS, y iii) celebró
un acuerdo con Pro-Consumidor, el 10 de agosto de 2011, para a) supervisar las instituciones
de la RAS, y b) informar a los beneficiarios del programa de TEC Solidaridad sobre sus
derechos y el funcionamiento de la RAS, según se indica en la Resolución n.° 001-2011, del
25 de agosto de 2011, publicada por el Presidente del Directorio de la ADESS.
80. En esta área, los resultados esperados incluyen un aumento en la cantidad de instituciones
afiliadas, que creció de 1988 en 2009 a 3067 en 2011, y la creación de un mecanismo de
seguimiento para identificar y abordar los temas relacionados con los mecanismos de pago. Los
resultados se incluyeron en el anexo 3 (indicadores 1.5.1 y 1.5.2).
81. En los próximos meses, el Gobierno celebrará nuevos contratos con instituciones
financieras para los pagos de las transferencias de las TEC y para garantizar la promoción de una
diversificación de servicios, mejoras en la calidad y en el acceso a la información sobre la
cuenta. El Gobierno también tiene entre sus planes realizar varios pilotos para examinar la
posibilidad de utilizar distintas modalidades de pago (incluidas las modalidades que promuevan
la alfabetización financiera y el acceso a los servicios financieros en términos más generales) y
evaluar sus impactos.
18
Vargas García, T. 2011. “Evaluación Cualitativa: Programa Solidaridad”. Documento de trabajo de 2011 y
Transparencia Internacional (2008) “Informe Monitoreo Ciudadano al Programa Solidaridad”. 19
También racionalizarán el reemplazo de tarjetas perdidas en un plazo de 15 días (el plazo actual es de dos meses).
31
Ámbito de políticas I.5: Mejora en el desempeño de la focalización
82. Por último, un componente central de la modernización de las TEC y del marco de
protección social en términos más amplios incluye la actualización del instrumento de
focalización del SIUBEN a través del segundo Estudio Socioeconómico de Hogares. El estudio
fue puesto en marcha en agosto de 2011. Las demoras iniciales en las adquisiciones y en el
financiamiento permitieron utilizar una estrategia de muestreo mejorado y una expansión de la
cobertura para que llegue a 1,81 millones de hogares, lo que representa un aumento de más de
300 000 hogares respecto del diseño inicial20
. Además, el nuevo censo aprovechará tecnologías
innovadoras, como asistentes personales digitales, sistemas satelitales de posicionamiento y
sistemas de transferencias de datos en áreas en las que resulte eficaz en función de los costos. Se
espera que esto permita lograr un mayor control de calidad y un período de recopilación de datos
más corto. En esta área, la acción previa para esta operación se basó en que:
El Gobierno, a través de su Gabinete Social, puso en marcha un nuevo censo para actualizar
el SIUBEN y mejorar la focalización de sus programas sociales, lo que incluye una
actualización de la información de los hogares y las personas, un aumento de la cobertura del
censo en zonas geográficas ya cubiertas por el último censo de 2004-05, y una expansión de
la cobertura de este último, a fin de incluir áreas geográficas con niveles de pobreza elevados
no incluidas anteriormente, según se indica en la Resolución n.° GS-02-11, del 13 de
septiembre de 2011, publicada por el coordinador del Gabinete Social.
83. En esta área, el resultado a corto plazo esperado es la finalización del SIUBEN, además
de la actualización de la base de datos que se utilizará para la focalización del programa de las
TEC (agregada al anexo 3, como indicador 1.6.1). A mediano plazo, más allá de la finalización
de la serie de los PPD, se espera que el censo socioeconómico del SIUBEN mejore la precisión
de la inclusión y la exclusión actualizando la información sobre familias incluidas en el SIUBEN
actualmente y expandiendo la base de datos a fin incluir nuevas zonas geográficas con pobreza
elevada, no cubiertas en 2004-05. Esto generará una mejora en la precisión de la focalización del
programa de las TEC y de otros programas sociales que usan el SIUBEN para identificar a
sus beneficiarios.
84. En el próximo año, el Gobierno terminará el censo y validará la información. Entonces,
todos los programas que utilizan el SIUBEN identificarán a sus beneficiarios y actualizarán sus
registros de beneficiarios.
20
La encuesta exigía más de una docena de procesos de adquisiciones que enfrentaron dificultades. Muchas
licitaciones públicas internacionales tuvieron niveles bajos de respuesta y exigieron varios ciclos de licitación.
Además, los obstáculos políticos registrados durante las elecciones legislativas de mayo de 2010 demoraron la
aprobación del Financiamiento Adicional para el Préstamo de Inversión para la Protección Social, lo que dilató
algunos procesos de licitación. Por último, en septiembre de 2010, el MH publicó una disposición para que todos los
organismos públicos suspendieran los desembolsos hasta el final del año calendario.
32
ÁMBITO DE POLÍTICAS II. MEJORA DE LA GESTIÓN PRESUPUESTARIA PARA RESPALDAR EL
PROGRAMA DE LAS TEC
85. Como parte de la estrategia nacional para avanzar hacia la gestión basada en los
resultados, el Gobierno obtuvo resultados positivos en áreas fundamentales21
. Por ejemplo, se
mejoró la planificación y la gestión presupuestaria de las TEC y los servicios asociados de salud,
nutrición y educación. A fin de responder a la drástica reducción del gasto en los sectores
sociales durante las crisis pasadas y para garantizar que los beneficiarios de las TEC pudieran
cumplir con sus responsabilidades conjuntas en salud y educación, el Gobierno hizo grandes
esfuerzos por cerrar las brechas en la oferta de servicios básicos. El programa se formula sobre la
base de evaluaciones sectoriales realizadas por el Comité Intersectorial de las TEC, que
cuantificaron las inversiones necesarias para zanjar las brechas en tres años. El MH se aseguró de
que hubiera fondos suficientes para cerrar las brechas detectadas en los dos primeros años.
86. En una escala más general, el Gobierno comenzó a institucionalizar esas mejoras de
planificación y presupuesto. En septiembre de 2010, el Consejo de Ministros aprobó el primer
PNPSP 2010-13, que contiene directrices a mediano plazo; entre ellas, estipulaciones para la
política de protección social con proyecciones en términos de cobertura y presupuesto, y
asignaciones presupuestarias para los programas destinados a cerrar las brechas en la oferta de
servicios sociales. El plan constituye un avance considerable en pos de incrementar la
previsibilidad del presupuesto y un primer paso para formular un marco del gasto a mediano
plazo. En cuanto a los programas que tienen como objetivo cerrar las brechas de oferta, durante
el primer año, se cumplió plenamente con la asignación de recursos del MH. El plan se revisará
una vez por año en forma continua. La primera revisión (el plan revisado abarca el período 2011-
14) protege el presupuesto necesario para cerrar las brechas de oferta de educación, salud y
nutrición durante el período renovable de tres años.
87. El Gobierno también trabajó en pos de incrementar la transparencia, sobre todo por
medio de los esfuerzos del Comité Intersectorial de las TEC por realizar un seguimiento
trimestral de la ejecución de recursos y publicar las conclusiones. Los informes sobre la
ejecución del programa de 2010 proporcionan un desglose minucioso de las inversiones de
capital en cada sector y muestran en detalle los plazos de las inversiones planificadas. A fin de
complementar esos informes, algo técnicos, (más centrados en las adquisiciones y la ejecución
que en los resultados), el Comité Intersectorial de las TEC se encuentra planificando informes de
evaluación que también presentarían el aporte de las nuevas inversiones a las mejoras en los
indicadores de resultados (como reducción de la congestión o aumento en la ingesta de
micronutrientes). Ese hincapié en los resultados también ayudará a los ministerios sectoriales a
justificar la asignación oportuna de los recursos ante el MH y el MEPD. Los informes se
21
Véase la Ley Orgánica de 2006 de Presupuesto para el Sector Público; Creación de la Secretarías de Estado de
Hacienda y de Economía, Planificación y Desarrollo de 2006; la Creación de la Secretaría de Estado de Hacienda de
2006; la Creación de la Secretaría de Estado de Administración Pública de 2008; el Sistema de Administración
Financiera de Legislación Estatal de 2007; la Ley de Crédito Público de 2006; la Ley de Planificación e Inversión de
2006; la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública de 2006; la Ley de Establecimiento
del Sistema Nacional de Control Interno de 2007; la puesta en marcha de la Estrategia Nacional de Adquisiciones de
2009; la Ley de Presupuesto Participativo de Municipios de 2007; la Ley de Cámara de Cuentas de la República
Dominicana de 2004, y la Ley de Acceso a la Información Pública de 2004.
33
publicarán en los portales web del Gobierno para informar al público los avances realizados.
Además, se trata de un aporte importante para el diseño de los contratos por resultado y
desempeño en salud y educación, según se describe más adelante.
88. La serie PASS, en el área, respaldó reformas mediante la colaboración con el diagnóstico
realizado por el Comité Intersectorial de las TEC de las brechas en la oferta de servicios básicos
para satisfacer las necesidades de los beneficiarios de las TEC y la promoción el fortalecimiento
del Comité en sus capacidades de planificación presupuestaria, coordinación y seguimiento
conjuntos a fin de garantizar la disponibilidad de los recursos necesarios para alcanzar las metas
del programa de las TEC. La operación respalda el último paso de la consolidación de estas
reformas: la integración de los elementos necesarios para alcanzar los resultados esperados del
programa de las TEC en el presupuesto y realizar su seguimiento. Específicamente, la acción
previa se describe a continuación:
El Gobierno estableció mecanismos de planificación y coordinación presupuestaria que
garantizarán la disponibilidad de recursos suficientes para alcanzar las metas de resultados
del programa de TEC Solidaridad, mediante la aprobación de: i) el PNPSP 2011-14 por parte
del Consejo de Ministros del Gobierno, el 15 de septiembre de 2011, ii) la Ley de
Presupuesto General del Estado de 2011, y iii) la Disposición del 1 de septiembre de 2011
emitida por el Comité Intersectorial de las TEC.
89. Como resultado, se espera que la diferencia entre el presupuesto asignado y el
presupuesto efectivo para los programas orientados a cerrar las brechas de oferta de servicios
sociales para los beneficiarios de las TEC sea menor que la diferencia observada en otros
sectores del presupuesto (como consecuencia de la prioridad asignada a esas actividades), como
refleja el indicador 2.1.1. del anexo 3. Además, se espera que la reforma de la política tenga
como resultado una reducción en la diferencia entre las partidas trimestrales programadas y las
efectivamente asignadas (véase el indicador 2.1.2 del anexo 3). Ambas metas se superaron.
90. Para los próximos meses, el Gobierno se comprometió a seguir con la consolidación de
las mejoras en la planificación presupuestaria y la asignación de recursos en los sectores sociales
por medio del apoyo sostenido a sus programas prioritarios, actualizando la evaluación de las
brechas de oferta para proponer un plan trianual de inversión para 2013-16 y garantizando su
financiamiento en el marco del PNPSP. Así se establecerán vínculos importantes con los avances
en la presupuestación orientada a los resultados, sobre todo con la firma de los contratos por
resultado y desempeño entre el MH, el MEPD, el MAP y los ministerios de los sectores sociales.
34
ÁMBITO DE POLÍTICAS III. APLICACIÓN DE LOS CONTRATOS POR RESULTADO Y DESEMPEÑO EN
LOS SECTORES SOCIALES
91. A fin de fortalecer la gestión y rendición de cuentas presupuestaria institucional, el
Gobierno introdujo la presupuestación basada en el desempeño en los sectores sociales por
medio de una serie de contratos por resultado y desempeño para programas prioritarios de salud
y educación22
. Con estos contratos se procura establecer un vínculo administrativo flexible entre
la provisión de recursos presupuestarios y las mejoras deseadas en el desempeño de los sectores
sociales, como reflejan las referencias, indicadores y metas de resultados. En el cuadro 3 se
resumen los logros principales en la aplicación de contratos por resultado y desempeño23
.
Cuadro 3. Etapas y logros de la aplicación de contratos por resultados y desempeño
Etapa Actividades planificadas Logros hasta la fecha
Etapa I
Identificación
de instituciones
Firma del acuerdo para iniciar el proceso (Acta Acuerdo) por parte
del MEPD, el MH, el MAP y los organismos sectoriales. Finalizada
Etapa II
Evaluación de
precondiciones
básicas
Diagnóstico para evaluar el estado de las funciones clave
(planificación estratégica y operativa, presupuestación, gestión y
seguimiento).
Finalizada en salud y
educación24
Etapa III
Fortalecimiento
institucional
Firma de acuerdos de asistencia técnica (Convenio Marco de
Asistencia Técnica para el Desarrollo de Capacidades Institucionales
para la Gestión Orientada a Resultados) y ejecución del plan de
creación de capacidad.
Finalizada en salud y
educación
Etapa IV
Establecimiento
de contratos por
resultados y
desempeño
Formulación de indicadores de desempeño, referencias y metas a
nivel institucional y de los programas, y firma de los contratos por
resultados y desempeño
Finalizada en
programas prioritarios
de salud y educación
Etapa V
Seguimiento,
autoevaluación
y validación
Seguimiento de los avances en asistencia técnica y los contratos por
resultado y desempeño, presentación de informes de autoevaluación
y elaboración de un informe de validación.
Por consolidarse en
2012
Etapa VI
Diseminación
de conclusiones
Presentación de autoevaluaciones e informes de validación ante el
Gabinete y el público en general, identificación de lecciones
aprendidas para mejorar los contratos por resultado y desempeño
futuros.
Por consolidarse en
2012
22
Organizados por el MEPD, el MH, el MAP, el MINERD y el MSP de acuerdo con las directrices establecidas en
la Ley de Presupuesto General del Estado de 2006. La reforma cuenta con el apoyo de la serie PASS, el PPD de
Finanzas Públicas y Sectores Sociales de 2009 y la ATNC para mejorar la calidad del gasto público, y el Programa
de Implementación del Pilar Externo del Plan de Acción a Mediano Plazo para la Efectividad en el Desarrollo
del BID. 23
Para más detalles véase el documento gubernamental “Gestión Orientada a Resultados y Contratos por Resultados
y Desempeño”, anexo técnico, noviembre de 2009, en http://www.stp.gov.do. 24
Desde 2005, el MAP está ejecutando el Marco Común de Evaluación para determinar la calidad institucional por
medio de la autoevaluación. Más de 90 organismos utilizan ese método.
35
92. Los contratos por resultado y desempeño abarcan tanto el desempeño institucional como
el de los programas e incluyen compromisos relativos a: i) objetivos y metas institucionales,
verificables por medio de indicadores de desempeño, que involucran procesos y sistemas
administrativos e institucionales tales como planificación, adquisiciones, seguimiento, personal,
estadística y estructura organizacional, entre otros, y ii) objetivos y metas de los programas
prioritarios, que involucran elementos relacionados con el volumen y la calidad de los bienes y
servicios proporcionados por el programa. En el caso del sector de la educación, por ejemplo, el
contrato por resultados y desempeño incluye una serie de objetivos y metas institucionales, como
la publicación de manuales que definan todas las funciones del Ministerio y guíen la
clasificación de cada cargo preexistente y la creación de una plataforma para el seguimiento del
sector, la capacitación de 109 técnicos en el uso de la plataforma y el seguimiento en sí mismo
de 19 instituciones centrales, 104 locales y 18 regionales, y una serie de metas de resultado,
como la capacitación de alrededor de 3500 maestros identificados en el contexto de un
diagnóstico de capacidad. Se trata de un viraje considerable con respecto a las prácticas
tradicionales de presupuestación, que hacen hincapié en los insumos (y no en los resultados).
Además, el proceso de ejecución incluye la autoevaluación, la validación de los resultados y la
diseminación entre los usuarios internos, como el Gabinete, y los usuarios externos, como el
Congreso y la ciudadanía en general.
93. La serie PASS respaldó varias acciones. Primero, se utilizó una serie de diagnósticos de
las condiciones básicas para la ejecución de contratos por resultado y desempeño para elaborar
planes de fortalecimiento institucional a fin de ayudar al MSP y al MINERD a mejorar los
sistemas de planificación y gestión, un prerrequisito para ejecutar los contratos por resultados y
desempeño. Además, los planes ayudaron a identificar los programas más adecuados para
ejecutar los primeros acuerdos. En 2011, el Gobierno estableció una unidad de coordinación
específica en el MEPD. El Gobierno firmó un Decreto que regula el artículo 14 de la Ley de
Presupuesto que estipula el diseño y la ejecución de los contratos por resultado y desempeño.
Además, los ministerios centrales firmaron este tipo de contratos con el MINERD y el MSP para
sus programas de inversión prioritaria. En el sector de la salud, por ejemplo, el énfasis del
acuerdo actual basado en resultados se encuentra en mejorar la cobertura y la eficiencia de la
vacunación y en fortalecer la capacidad logística de los centros de salud para proporcionar esas
vacunas. Los contratos contemplan una etapa inicial de ejecución hasta diciembre de 2012, que
abarca lo que queda del ciclo presupuestario 2011 y el ciclo 2012 subsiguiente. El diseño de los
contratos, incluye, también un período de autoevaluación para los sectores y una validación del
MEPD, el MH y el MAP, cuyas conclusiones se presentarán al Gabinete. La operación hace
hincapié en la última etapa de la reforma, es decir, la firma de los contratos por resultados y
desempeño para programas prioritarios de salud y educación. En esta área, la acción previa se
describe a continuación:
El Gobierno, por medio del MH, el MEPD y el MAP, i) firmó un contrato por resultado y
desempeño con el MSP y el MINERD a fin de fortalecer la gestión presupuestaria y la
rendición de cuentas institucionales de los programas prioritarios del Gobierno en salud y
educación, a través de la presupuestación basada en resultados, como evidencian los
contratos por resultados y desempeño del 31 de agosto de 2011, y ii) aprobó el Decreto
Presidencial n.° 522-11 del 31 de agosto de 2011, que regula el artículo 14 de la Ley 423-06
36
(Ley Orgánica de Presupuesto para el Sector Público), que establece un modelo de gestión
basada en resultados por medio de contratos por resultado y desempeño.
94. Para esta área, se espera un aumento en la cantidad de programas que hayan creado un
marco lógico a fin de hacer una transición hacia la gestión basada en resultados (véase el
indicador 3.1.1. del anexo 3). Se cumplieron las metas establecidas para ese indicador, y los
contratos por resultados y desempeño cubren cinco programas prioritarios (la meta para
noviembre de 2011 era de cuatro programas). A mediano plazo, se espera que las reformas de
política generen un aumento de la eficiencia en los sectores, que se reflejará en parte en el
incremento de los servicios sociales percibidos por beneficiarios de las TEC (medidos de
acuerdo con los indicadores 1.2.1 a 1.4.6).
95. En los próximos meses, el Gobierno asegurará la consolidación de los contratos por
resultado y desempeño por medio de un seguimiento riguroso de sus compromisos, validación y
presentación de conclusiones al Gabinete. Una vez aprendidas las lecciones de este primer
conjunto de programas, el Gobierno formulará también un plan para expandir los contratos por
resultado y desempeño a otros programas y organismos. Por último, el Gobierno está trabajando
en pos de institucionalizar el vínculo entre el Departamento de Presupuesto del MH y el
Departamento de Planificación del MEPD25
.
ÁMBITO DE POLÍTICAS IV. INCREMENTO DE LA TRANSPARENCIA Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS
96. Esta área de reforma se centra en establecer mecanismos para una mayor transparencia y
supervisión, procurando superar tres grandes retos: primero, otorgar al público acceso a la
información presupuestaria oportuna y exhaustiva del SIGEF creando el Portal del Ciudadano
(“Consulta Amigable”); segundo, procurar que el programa Solidaridad cuente con un sistema
eficaz de auditoría social por medio de la ejecución de Reportes Comunitarios, y tercero,
garantizar que los reclamos se dirijan a las instituciones sectoriales respectivas a través de un
sistema centralizado.
97. Portal del Ciudadano (“Consulta Amigable”). Con intercambio de conocimientos y
asistencia técnica del Banco Mundial, el Gobierno creó el Portal del Ciudadano, una herramienta
del portal web de fácil acceso que ofrece al público información sobre ingresos presupuestarios,
asignación y ejecución del SIGEF26
. El objetivo es promover una mayor transparencia y
rendición de cuentas, y la iniciativa se acompaña de esfuerzos por fortalecer la capacidad de las
OSC de conseguir y analizar la información presupuestaria, transmitirla a las comunidades
locales y canalizar las inquietudes y sugerencias de las comunidades (véase la sección previa
sobre relación con otras operaciones del Banco). El MH y el MEPD también firmaron un
25
El Banco proporcionará asistencia técnica en estas y otras áreas identificadas en el informe 2010 del Programa de
Gasto Público y Rendición de Cuentas Financieras, en colaboración con la Unión Europea y el BID. También se
promueven acciones en el marco de la iniciativa IPAC (véase www.ipacrd.com). 26
Esa interfaz automatizada estará vinculada a indicadores de resultados por medio del acuerdo administrativo
firmado entre el MH y el MEPD para diseñar un programa piloto a fin de definir indicadores de desempeño de salud,
educación y protección social que se vincularán con la ejecución de líneas presupuestarias, como procura el PASS2.
37
acuerdo administrativo para colaborar en la inclusión de un módulo en el Portal que permita a los
usuarios vincular gastos presupuestarios con indicadores de desempeño. Además, el Gobierno
preparó informes de fácil acceso sobre ejecución presupuestaria que se publican en el sitio web
del MH, junto con una breve nota sobre “Presupuesto Ciudadano” que ofrece un panorama de
fácil comprensión de la composición de los ingresos y gastos presupuestarios. El éxito y la
credibilidad del Portal del Ciudadano como mecanismo de análisis y seguimiento presupuestario
dependerá del grado de compromiso que asuma el Gobierno para garantizar que: i) la cobertura
llegue a todos los organismos centralizados que utilicen el SIGEF; ii) se amplíe esa cobertura
gradualmente a otros organismos centralizados, y iii) se celebren debates abiertos con las OSC.
98. Reportes Comunitarios. El programa de las TEC puso a prueba uno de los primeros
sistemas de auditoría social del país, por medio del cual los beneficiarios de Solidaridad cuentan
con mecanismos formales para hacer oír su opinión. Las hojas de calificación de la comunidad
hacen hincapié en la calidad de los servicios de las TEC (puntualidad de los pagos, calidad de la
capacitación provista, etc.) y en la provisión de servicios sociales básicos (presentismo de los
docentes, disponibilidad de micronutrientes, etc.). Se está creando un mecanismo de
retroalimentación que involucre a los proveedores directos de servicios y a los administradores
nacionales, regionales y distritales. Se puso a prueba el uso de hojas de calificación de la
comunidad y se comprobó que los beneficiarios están sumamente satisfechos con muchos
aspectos de los programas aunque señalaron algunas áreas para mejorar, como los faltantes de
vacunas, medicamentos y material didáctico, y los problemas relacionados con la calidad de los
servicios en colmados. Una lección importante que dejaron las pruebas piloto fue que los comités
locales encargados del programa de las TEC (que pusieron en marcha planes de acción
inmediata) resolvieron de inmediato varios de los problemas, indicio de que un mecanismo de
retroalimentación inmediata resolvería con eficacia y rapidez la mayoría de los reclamos. En los
próximos meses, el Gobierno llevará a cabo una evaluación de proceso de las pruebas piloto para
mejorar el plan de expansión (actualmente en marcha en cuatro regiones con grandes diferencias
socioeconómicas, con miras a probar la herramienta en contextos contrastantes). El Banco
también respaldará la evaluación del impacto de los Reportes Comunitarios en la etapa de
aumento de la escala (los datos de referencia se recopilarán durante el primer trimestre de 2012).
99. Mecanismos de reclamo. Con miras a incrementar la transparencia en su operación, el
programa de las TEC tomó medidas importantes en la divulgación de la información clave,
incluso la lista de beneficiarios, para reducir el riesgo de clientelismo político. Además, mejoró
los mecanismos de resolución de reclamos y respuesta de consultas de los beneficiarios para los
proveedores de servicios. Al principio, el mecanismo de reclamos no permitía que el programa
de las TEC intercambiara ni transmitiera reclamos relacionados con los servicios de salud ni
educación. Para resolver ese problema, el Gobierno creó un mecanismo central de reclamos,
llamado Sistema Integrado de Atención Ciudadano, que emplea el Sistema Nacional de Acceso a
la Información Pública y las oficinas de acceso a la información pública establecidas en cada
institución gubernamental. Ese sistema garantiza que los reclamos se dirijan al organismo
responsable de los servicios pertinentes sin importar en qué institución se haya recibido
el reclamo.
100. En esta área, la serie PASS colaboró con acciones en las tres esferas mencionadas: la
publicación de información presupuestaria, el seguimiento de las TEC por parte de los
38
beneficiarios y la creación de un mecanismo de reclamos. Esta operación contribuye a dos
acciones previas que marcan la finalización del proceso de reforma: la puesta en marcha de la
publicación presupuestaria en línea y la institucionalización de los mecanismos de reportes
comunitarios (que va más allá de la meta inicial de publicación de los resultados de esos
mecanismos). Para esta operación, las acciones previas se denominan a continuación:
El Gobierno, por medio del MH, puso en vigor una herramienta de transparencia
presupuestaria en línea (Portal del Ciudadano Dominicano), que permite realizar consultas
públicas y gratuitas sobre ingresos y gastos públicos de los organismos centrales del
Gobierno; por ejemplo, sobre datos de la ejecución del presupuesto nacional.
El Gobierno definió y dispuso la ejecución del plan de expansión de las “hojas de
calificación de la comunidad” (un sistema de auditoría social para los beneficiarios del
programa de TEC Solidaridad, que les permite expresar su opinión sobre la calidad de los
servicios prestados en el marco del programa), como evidencia una Disposición con fecha del
12 de agosto de 2011, firmada por el Comité Intersectorial de las TEC.
101. En esta área, entre uno de los resultados previstos se encuentra el aumento de la
transparencia y la supervisión pública. Específicamente, se espera que el incremento del acceso
público a información presupuestaria exhaustiva se refleje en la puesta en marcha de la
herramienta, en un aumento gradual de la cantidad de usuarios del Portal del Ciudadano y, en la
cantidad de veces que se acceda al portal (indicadores 4.1.1 y 4.1.2). La herramienta se puso en
marcha el 30 de septiembre de 2011 y es de acceso público (algunas ONG participaron en su
creación brindando su opinión sobre el contenido mediante consultas abiertas). La cantidad de
usuarios registrados y consultas se actualizará cuando se haya activado el portal. Se espera que la
creación del mecanismo de seguimiento comunitario genere un aumento en la proporción de
hojas de calificación de la comunidad que completan los comités beneficiarios (véase el
indicador 4.2.1. en el anexo 3) y que refleje el grado de adopción de la herramienta por parte de
los beneficiarios. Se superó la meta que se estipuló para noviembre de 2011: las comunidades
completaron el 65 por ciento de las hojas de calificación.
102. Para los próximos meses, el Gobierno tiene previsto seguir promoviendo un diálogo
abierto con las OSC a fin de continuar con la mejora del Portal del Ciudadano y debatir la
información presupuestaria. El Gobierno incorporará comentarios y recomendaciones de los
usuarios en el portal. Además, para el año próximo, el Gobierno prevé expandir el alcance de la
herramienta para incluir la información sobre gastos de organismos descentralizados y mixtos, y
vincular información sobre ejecución presupuestaria con indicadores de desempeño. En cuanto a
las hojas de calificación de la comunidad para las TEC y los servicios sociales asociados, el
Gobierno planea poner en marcha el plan de expansión e institucionalizar los procesos. Además,
se encuentra estableciendo mecanismos para garantizar que los organismos correspondientes den
pronta respuesta a las inquietudes planteadas, un elemento importante para la ejecución del
mecanismo nacional de reclamo.
39
VI. EJECUCIÓN DE LA OPERACIÓN
POBREZA E IMPACTO SOCIAL
103. Se espera que las acciones de política que esta operación respalda y que la serie PASS en
general tengan considerables efectos sociales positivos gracias a procesos mejorados de gestión
para la prestación de servicios sociales, que, según se prevé, traerán aparejadas mejoras en el
desempeño de los organismos del sector social en su atención a los pobres. No se esperan efectos
sociales negativos considerables de estas acciones.
104. En el contexto de preparación de esta serie de PPD, se llevó a cabo un AISRP a fin de
examinar y seguir los impactos esperados de las acciones que respalda la serie. El proceso se
formula por medio de un Comité de AISRP formado por el Gabinete Social, el MEPD y el MH.
En el anexo 10 se incluyen más detalles sobre el enfoque, la metodología y los resultados
del AISRP.
105. El AISRP realizó una microsimulación ex-ante para evaluar los resultados esperados del
rediseño de los incentivos del lado de la demanda del programa de las TEC del uso de servicios
sociales para las responsabilidades conjuntas de educación y salud. Los resultados de la
microsimulación ex-ante indican que el programa modernizado de TEC Solidaridad generaría un
aumento de 6 puntos porcentuales en la inscripción escolar y una reducción del 9,2 por ciento en
el trabajo infantil gracias a la introducción de responsabilidades conjuntas de educación. En el
ámbito de la salud, la misma simulación concluye que se duplicaría la atención médica de niños
menores a cinco años.
106. El AISRP también generó un análisis de incidencia de beneficios para evaluar el carácter
progresivo de los programas orientados a cerrar las brechas de oferta en salud y educación en
comparación con el gran gasto público de cada sector. Los resultados indican que el gasto
general en educación es semiprogresivo, mientras que los objetivos establecidos para el
programa a fin de cerrar brechas podrían resultar menos progresivos en la práctica. Los recursos
dedicados a cerrar brechas de oferta en salud demostraron ser muy progresivos, en especial
cuando se los destina a restaurar centros de salud preexistentes.
107. Para los próximos meses, el Gobierno prevé una evaluación de los objetivos y la
incidencia real del programa de las TEC. También está en marcha una evaluación de los
impactos de las TEC en las inversiones de los pobres en capital humano y pobreza.
108. Más allá del alcance de esta serie de operaciones, el Gobierno adoptó un enfoque de
responsabilidad social para zanjar las brechas en la prestación de servicios sociales básicos
mediante la fundamentación de las decisiones sobre dónde fortalecer el suministro de servicios
en una combinación de mapas detallados (que identifican las zonas geográficas con acceso
limitado) y debates comunitarios. En otras ocasiones, ese enfoque generó demoras en la
construcción de escuelas en algunas zonas puesto que exigía procesos prolongados para
determinar la necesidad de nuevos establecimientos, delimitar la ubicación apropiada de esos
establecimientos y comprar el terreno propicio en caso de que correspondiera. Sin embargo, todo
40
eso fue importante para garantizar que las brechas se cerraran de un modo socialmente
responsable. En la actualidad, ese proceso ya se completó.
ASPECTOS AMBIENTALES
109. Las acciones de políticas que respalda esta operación y la serie PASS en general hacen
hincapié en mejorar procesos y difícilmente tengan efectos considerables positivos o negativos
en el medio ambiente, los bosques u otros recursos naturales.
110. En los sectores sociales, más allá del ámbito de esta serie de operaciones, el Banco
trabajó durante varios años con el sector de la salud en el tema de la gestión de desechos
biomédicos; por ejemplo, recientemente, por medio de una serie de PARSS. El primer préstamo
se utilizó para la realización de una evaluación de necesidades, el fortalecimiento de la
infraestructura y la capacitación para mejorar la gestión de desechos. En 2009, el Gobierno
adoptó nuevas normativas y directrices operativas relacionadas (Decreto 126-09). En la segunda
etapa del PARSS, el Banco seguirá asistiendo al Gobierno para fortalecer su capacidad de
ejecutar esos procedimientos. En materia de rehabilitación o construcción, incluso mitigación, de
instalaciones para servicios sociales, toda actividad estaría en el ámbito de las directrices para
construcción en vigencia en los ministerios, con el respaldo de proyectos sectoriales del Banco
Mundial. Las políticas del MINERD, en particular, exigen que toda obra de construcción lleve a
cabo una evaluación ambiental siguiendo protocolos aplicables a todo el Ministerio y obtenga un
permiso del Ministerio de Medio Ambiente.
PROCESOS PARTICIPATIVOS
111. Además del proceso de consulta del Gobierno descripto previamente (en la sección “El
programa del Gobierno”), el Banco llevó a cabo consultas específicas con representantes de la
sociedad civil sobre áreas de acción puntuales. Durante la misión de identificación en abril de
2011, y la preparación del plan de trabajo de auditoría social de la IPAC, el Banco realizó
consultas con el Consejo Consultivo de la Sociedad Civil y el Observatorio Ciudadano a la
IPAC, una coalición de 12 OSC especializadas en promover la transparencia presupuestaria y los
servicios de calidad. A fin de fortalecer la capacidad de las OSC para el seguimiento de políticas
públicas, también se prevé realizar una serie de talleres de capacitación en el marco del Programa
de Fortalecimiento de la Sociedad Civil de la República Dominicana que cuenta con el respaldo
del Banco.
112. Además, el equipo del PASS realizó debates internos con especialistas de las OSC,
académicos, ciudadanos y beneficiarios. Durante los debates se reiteró la necesidad de proteger y
elevar ciertos gastos sociales fundamentales, incrementar la transparencia y combatir la
corrupción. También se realizó una consulta el 15 de mayo de 2011 para analizar diferentes
maneras de mejorar la gestión. Junto con la reforma de transparencia presupuestaria que impulse
el PASS, una ATNC de la sociedad civil procura generar mejoras en cuatro grandes esferas:
i) las capacidades de análisis y seguimiento presupuestario de la sociedad civil, con
financiamiento del Servicio de Fomento del Buen Gobierno; ii) las funciones de supervisión
presupuestaria del Congreso con financiamiento del Fondo para el Desarrollo Institucional para
la Oficina Nacional de Presupuesto; iii) la capacidad de los Gobiernos locales para incrementar
41
la rendición de cuentas, con financiamiento del Fondo Fiduciario de Corea gestionado por el
Instituto del Banco Mundial, y iv) la capacidad de la sociedad civil de auditar las políticas
públicas, por medio del Observatorio Ciudadano de la IPAC, con financiamiento del Fondo
Fiduciario del SFLAC y el Fondo de la Sociedad Civil.
SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
113. El Gobierno y el equipo del Banco siguen avalando los indicadores de seguimiento y
consideran que constituyen un marco sólido para esta serie de PPD. Sin embargo, surgieron
grandes obstáculos en la recopilación de datos para informar sobre los avances de esos
indicadores. En un principio, la serie PASS se preparó con un cronograma acelerado, puesto que
se necesitaba asistencia rápida para ayudar a la República Dominicana a enfrentar la crisis
mundial. Como resultado, algunos indicadores, directrices y objetivos de seguimiento se
establecieron sin contar con datos firmes. Especialmente, la mayoría de los datos de referencia
estaban supeditados a los resultados de una evaluación de impacto, la EEPS, planificada para el
verano de 2010. En la práctica, la EEPS sufrió retrasos considerables por problemas
metodológicos en la ubicación de los grupos de tratamiento, y los indicadores de referencia se
publicaron recién en septiembre de 2011. Ese retraso ya se comentó en el documento del
programa para el PASS2, en el que se reconoce que el Gobierno necesitará ajustar las referencias
y las metas correspondientes a algunos indicadores que dependen de la EEPS.
114. El Gobierno demostró, durante el año pasado, que está decidido a actualizar el marco de
resultados de la serie PASS, en el contexto de sus esfuerzos generales por crear un sistema
integral de seguimiento y evaluación de la protección social en el país, y, junto con el Banco,
llegaron a la conclusión de que los indicadores son adecuados para seguir desarrollando un
sólido marco de resultados para la serie PASS. Se espera que el PASS incremente, en líneas
generales, la proporción de hogares beneficiarios de las TEC que invierten en su capital humano,
y que esto se refleje en i) un aumento de la proporción de hogares beneficiarios de las TEC que
cumplen con sus responsabilidades conjuntas de salud y nutrición y ii) un incremento de la
proporción de estudiantes de familias beneficiarias de las TEC que se matriculen en la escuela
primaria, concurran a clases y completen el ciclo, y para aquellos que se matriculen y concurran
a la escuela secundaria27
. También se prevé que redunde en un mejoramiento de la gestión
presupuestaria para un mejor desempeño de los sectores sociales, principalmente por medio de la
reducción de la brecha entre los presupuestos y las fechas de desembolsos pautados y efectivos.
Por último, las reformas incluyen la aplicación de contratos por resultado y desempeño en los
sectores sociales, que redundan en un fortalecimiento de la transparencia y la supervisión por
parte de la sociedad civil.
115. En el anexo 3 se presenta una actualización del marco de resultados, que expone todos los
datos disponibles en el momento en que se preparó este documento de programa y muestra el
plan de recopilación de datos para el año próximo, lo que permitirá evaluar el éxito de estas
27
Algunos de los resultados específicos previstos a largo plazo en educación incluyen un mayor nivel de educación
entre los niños extremadamente pobres, sobre todo en la matriculación durante el desarrollo de la primera infancia
(niños de entre 4 y 6 años), finalización de la educación básica y matriculación en la escuela secundaria. En materia
de salud, los principales resultados esperados a largo plazo incluyen un mejor desempeño del Gobierno para
garantizar una nutrición esencial y prestar servicios de salud infantil y prenatal para los ciudadanos más pobres.
42
reformas en cuanto al cumplimiento de sus objetivos. Tanto la ejecución como el seguimiento
del tercer PPD seguirán apoyándose en una estrecha coordinación entre el equipo del Banco, el
Gabinete Social, el MH, el MEPD, el MSP y el MINERD.
ASPECTOS FIDUCIARIOS
116. Mientras que el riesgo fiduciario relacionado con el entorno de la gestión de las finanzas
públicas en la República Dominicana se considera medianamente alto, el Gobierno ha seguido
dedicándose a la revisión, el fortalecimiento y la modificación de la manera en que sus finanzas
públicas se han planificado y administrado en los últimos años, según se detalla en el anexo 11.
El país ha progresado en cuanto a la aprobación de reformas importantes que se dirigían al marco
legal de la gestión financiera y redefinían el rol de las instituciones involucradas en la gestión de
las finanzas públicas. El desarrollo de las reformas involucró tanto al MH, el MAP, y el MEPD,
como también a organismos legislativos y de supervisión que se ocupan de la calidad y eficiencia
de la ejecución y el control del presupuesto. La ejecución mostró pequeñas mejoras según se
indica explícitamente en el Informe del programa de gasto público y rendición de cuentas
financieras de 2007 y en la actualización de 2010. Entidades clave del programa muestran un
progreso notable en cuanto a la definición de sus planes estratégicos, alineados con el Plan
Nacional de Desarrollo. Varias actividades conjuntas se están realizando para fortalecer la
gestión financiera y entidades de supervisión clave en los siguientes ámbitos: Gobierno, sociedad
civil, empresas privadas y donantes. Para un análisis más detallado de los aspectos fiduciarios
véase anexo 11. El equipo confirma que el Gobierno publica su presupuesto anual de
manera oportuna.
PAGOS Y AUDITORÍA
117. La administración de este préstamo será responsabilidad del MH. El préstamo propuesto
seguirá los procedimientos de desembolso del Banco para créditos y/o PPD. La balanza de
pagos/respaldo presupuestario se pagará en función de la ejecución satisfactoria del programa
para políticas de desarrollo, incluido el mantenimiento de un marco de política macroeconómica
satisfactorio, y no estará vinculado a ninguna adquisición específica. Además, no se exigirán
requisitos de adquisición. Una vez que el préstamo está aprobado por el Directorio Ejecutivo y se
efectiviza, el Prestatario puede presentar una solicitud de retiro al Banco solicitándole que
deposite los fondos del préstamo en una cuenta ad hoc designada por el Prestatario en el BCRD
y aceptable para el Banco. El Prestatario garantizará que, al depositar el préstamo en la cuenta,
un monto equivalente se acreditará en el sistema de gestión presupuestaria de manera aceptable
para el Banco. El Prestatario informará al Banco las sumas depositadas en la cuenta corriente en
moneda extranjera y acreditadas al sistema de gestión presupuestario. Si los fondos del préstamo
se utilizan para fines no admisibles de acuerdo con en el acuerdo de PPD, el BIRF exigirá
mediante una notificación que el Prestatario inmediatamente le reembolse un monto equivalente.
Los montos reembolsados al Banco mediante esa solicitud se cancelarán. El Banco tendrá la
opción de solicitar una auditoría de la cuenta ad hoc.
43
RIESGOS Y MITIGACIÓN
118. En el cuadro 4 a continuación se resumen los principales riesgos identificados desde el
primer PPD de esta serie; se analiza hasta qué punto se materializaron e identificaron nuevos
riesgos y medidas de mitigación de riesgo, de ser aplicables.
Cuadro 4: Riesgos y medidas de mitigación
28
El programa actual finaliza en el primer trimestre de 2012.
Riesgos Análisis y mitigación
Riesgos macroeconómicos
La crisis económica mundial
podría ubicar las limitaciones
de los recursos financieros en
el programa de reforma y
obligar al Gobierno a tomar
decisiones difíciles. Mientras
que este riesgo comenzó en
2009, ha resurgido con la
reciente volatilidad de los
precios de los alimentos y el
combustible a principios de
2011. Las posibilidades de
crecimiento siguen
dependiendo, en gran medida,
de mejoras en el ambiente
externo volátil.
Además, el terremoto de Haití
de enero de 2010 podría
ocasionar una contracción de
su demanda. Haití es el
segundo mercado de destino
más grande de las
exportaciones dominicanas.
Un déficit más alto de lo
esperado en el sector de la
electricidad podría afectar
potencialmente la solvencia
del Gobierno y contribuir a
una brecha de financiamiento
fiscal.
La economía mundial comenzó a recuperarse con la expectativa de que la
producción se incremente el 3,2% en 2011. Sin embargo, la perspectiva se
mantiene muy incierta en vista de los problemas económicos en Europa y
Estados Unidos. La extensión de la crisis podría dañar las posibilidades de
crecimiento para la República Dominicana mediante una caída del turismo
y de los precios de los productos básicos para productos mineros y un
colapso en la demanda de exportaciones. Mientras que los riesgos
provenientes de la baja cobertura de la reserva actualmente son mitigados
por el programa del FMI, por el acceso relativamente favorable a mercados
internacionales y por importantes afluencias de IED, un impacto externo
podría llevar a la escasez de divisas. Los riesgos podrían amplificarse por la
ausencia de un nuevo programa28
del FMI; esto también podría estancar el
impulso de la reforma en el frente estructural. Mientras que estos riesgos
externos se mantienen sólidos, entre los factores de mitigación se encuentra
una fuerte gestión macroeconómica que incluye un crecimiento en el
tamaño y la sofisticación del mercado de deuda interno y una mejor
supervisión bancaria y financiera.
El terremoto de Haití, en realidad, causó una demanda mayor de alimentos
y productos para la construcción.
Los problemas financieros en el sector de la electricidad público siguen
siendo el principal riesgo fiscal. En 2011, se esperaba que el déficit en el
sector de la electricidad alcanzara US$690 millones, monto
significativamente mayor al objetivo anterior de US$350 millones. El
Gobierno ha reducido los gastos para ayudar a limitar el déficit fiscal
mundial. Una caída de los precios internacionales del petróleo ayudaría a
mejorar el déficit del sector. Además, el Gobierno aplicó medidas para
tratar la viabilidad financiera del sector público de la electricidad, incluidos
un aumento en las tarifas y cambios en la gestión de las empresas
distribuidoras. El Banco tiene una participación activa en el sector mediante
un proyecto de asistencia técnica que respalda el programa de reforma
estructural en el cual se realizaron avances significativos (para más
información, véase el anexo 7). Sin embargo, a corto plazo, la aplicación de
una tarifa técnica en particular podría verse afectada por el entorno político,
especialmente frente a las próximas elecciones.
El Gobierno fortaleció la institucionalización de nuevos mecanismos de
planificación y asignación que tienen como objetivo proteger las
inversiones a favor de los sectores sociales pobres. El Decreto Presidencial
de enero de 2011 que ordenaba recortes en el presupuesto ministerial
incluye exenciones específicas para la educación, la salud y ciertos
programas de protección social, aunque los recortes propuestos en julio de
44
2011 no lograron proteger a todos los sectores sociales.
Finalmente el Gobierno inició una transición de los subsidios universales al
consumo de electricidad y gas, que fueron fiscalmente insostenibles, hacia
subsidios focalizados que benefician solamente a aquellas familias
detectadas como pobres por el SIUBEN y el programa de las TEC. El uso
del programa de protección social focalizada es, por lo tanto, parte de la
solución a las limitaciones fiscales provenientes del sector de la energía.
Riesgos políticos y de
transición
Las elecciones nacionales,
acordadas para mayo de 2012,
podrían ocasionar cambios en
las prioridades. Esto podría
poner en peligro la ejecución
de las reformas respaldadas
por el PASS.
Entre los desafíos se encuentra
el riesgo del clientelismo en la
administración de TEC
Solidaridad y el censo
socioeconómico del SIUBEN,
un riesgo que podría aumentar
por el contexto preelectoral.
Las reformas respaldadas por el programa PASS siguen beneficiándose de
la fuerte identificación a nivel social y del Gobierno. Además muchas de las
reformas respaldadas por esta operación son parte de la estrategia de
mitigación ya que pretenden institucionalizar reformas clave, a través de la
creación de fuertes sistemas de gestión e información, mediante la
institucionalización de procesos de decisión y la formalización de roles y
normas, entre otros.
El Gobierno se encuentra actualmente llevando a cabo una actualización del
registro único de beneficiarios del SIUBEN, que realiza una prueba
transparente de los recursos disponibles para determinar la elegibilidad de
los hogares para programas seleccionados. El Gabinete Social decidió
involucrar a las ONG independientes en la estrategia revisada para la
ejecución de la actualización. Mediante sus PPD, préstamos de inversión y
asistencia técnica, el Banco seguirá respaldando medidas para fortalecer el
mecanismo y la verificación de las responsabilidades conjuntas, asegurará
que los pagos de las transferencias se realicen progresivamente en función
de la verificación de las responsabilidades conjuntas. Esta supervisión se
realiza conjuntamente con el BID, que también apoya al programa
financiera y técnicamente.
Riesgos de implementación
El Gobierno enfrenta
limitaciones en cuanto a la
capacidad institucional y
administrativa
Las reformas requieren una
coordinación estrecha dentro
del Gobierno, a través de
sectores sociales, entre
organismos del sector social y
ministerios centrales y entre el
MH y el MEPD.
Riesgo de bajos niveles de
ejecución en el cierre de
brechas de oferta identificadas
en las áreas de salud,
educación y nutrición
relacionadas a las
responsabilidades conjuntas
de TEC Solidaridad
rediseñadas.
Los riesgos de la adquisición
lenta probablemente continúen
afectando la implementación
La limitación de la capacidad ha sido mitigada en gran parte por las
actividades de la ATNC Programática en Sectores Sociales y Calidad de
Gastos Públicos (fortalecimiento de la capacidad y asistencia justo a
tiempo), los recursos del Proyecto de Préstamo de Inversión de Protección
Social, el Préstamo de Inversión de Múltiples Fases del BID y la
financiación con subsidios del Servicio de Fomento del Buen Gobierno.
Los riesgos de la falta de coordinación han sido mitigados por: i) la
institucionalización de los comités interinstitucionales e intersectoriales de
las TEC a nivel central y de las comisiones plurisectoriales que tratan temas
a nivel local; ii) las reformas a los procesos de gestión presupuestaria, con
solicitudes de presupuestos para cubrir las brechas de oferta para los
beneficiarios de las TEC conjuntamente formuladas por los sectores de
protección social, salud y educación; iii) el respaldo de la coordinación
intersectorial en las herramientas de cada sector (ej., los SIA), en lugar de
herramientas adicionales que necesitarían desarrollarse en forma separada,
y iv) los esfuerzos constantes de coordinación de donantes activos por parte
del Banco y el BID en particular.
La coordinación entre los ministerios centrales también ha mejorado y la
firma de contratos por resultado y desempeño es un primer paso importante
en la institucionalización de procesos anuales que brindan un marco para
una coordinación constante.
Es probable que la obligación del Gobierno de seguir asignando los fondos
en el presupuesto para salvar las brechas de oferta se mantenga firme, en
45
oportuna de algunas reformas,
como lo experimentó el
Estudio Socioeconómico de
Hogares del SIUBEN; la
ejecución de los recursos
financieros asignados para
programas sociales
prioritarios; y la herramienta
Portal del Ciudadano del
portal web para la
transparencia del presupuesto.
parte, debido al ejercicio de planificación plurianual institucionalizado por
las reformas respaldadas por esta serie de operaciones. Además se espera
que la publicación de información sobre asignación y ejecución para
consulta del público, junto con el fortalecimiento de la capacidad de la
sociedad civil con un fondo fiduciario especial, ocasionen una disciplina
presupuestaria sostenida.
El Gobierno ha controlado estos riesgos en el caso del censo del SIUBEN y
el Portal del Ciudadano durante 2011. Para que el programa cierre las
brechas en la oferta de servicios sociales básicos, el programa de las TEC
realizará trimestralmente revisiones del progreso de la ejecución, resaltará
los problemas e identificará las unidades responsables de éstos.
Riesgos de oposición de las
partes interesadas
Los gremios que representan a
los docentes o al personal
médico pueden oponerse a
algunas intervenciones en los
sectores de educación y salud
La asociación de los colmados
afiliados al programa de las
TEC puede oponerse a la
reforma del mecanismo de
pago que podría reducir su
participación.
Esta operación apoya políticas que requieren que docentes, directores de
escuelas, enfermeros y doctores sistemáticamente revelen información
sobre sus servicios en sistemas de información sectoriales. Mientras que
esto requiere un cambio en la cultura, se espera que una capacitación
intensa sumada a la capacidad de comprender que el sistema es una
herramienta de gestión útil en todos los niveles mitiguen la resistencia. En
educación, la política de una mayor descentralización de la compra de
insumos educativos generalmente tiene el apoyo de los gremios de los
docentes. En salud, el MSP también implementará un plan de incentivos
para motivar al personal a utilizar el SGC.
Las reformas respaldadas por el PASS han apoyado la expansión de la
cantidad de colmados afiliados, y se espera que ocasionen un mejor acceso
a la información de la cuenta. Además el Gobierno ya está poniendo a
prueba mecanismos alternativos de pago que reducirían el poder de los
dueños de los colmados. El Gobierno también está presente en el proceso
de amplificación de los reportes comunitarios que proveen a los hogares
beneficiarios con mecanismos para expresar sus preocupaciones por
cualquier aspecto del programa de las TEC, incluidos los mecanismos de
pago. Finalmente, el Gobierno ha firmado un acuerdo con una institución
de apoyo a los consumidores (ProConsumidor) para supervisar la calidad de
los servicios de pago.
Riesgos de desastres naturales
La República Dominicana se
encuentra expuesta a múltiples
tipos de desastres naturales,
especialmente inundaciones y
huracanes. Los desastres
naturales tienen el potencial
de afectar a los pobres y
amenazar su capital humano,
así como también representar
una elevada carga fiscal.
El programa de TEC Solidaridad y el suministro de servicios básicos a los
pobres, respaldados mediante esta operación, son instrumentos clave para
ayudar a los más pobres a mitigar el impacto de los desastres sobre su
consumo y capital humano.
Al nivel de las empresarial y gubernamental, el daño producido a las
principales empresas del sector privado se encuentra, en parte, cubierto por
su propio seguro y la asistencia del Banco Mundial cubre la mitigación de
los riesgos de desastres naturales bajo el Préstamo de Recuperación de
Emergencia y Gestión en Casos de Desastre de US$80 millones.
46
Anexo 1: Situación de los factores de activación para el tercer PPD
Factores de activación para el tercer PPD del
PASS
(según especificación en el documento
programático del segundo PPD del PASS)
Acciones prioritarias del tercer PPD del PASS Comentarios
I. MEJORA DEL RENDIMIENTO DE LOS SECTORES SOCIALES PARA PROMOVER EL CAPITAL HUMANO PARA LOS POBRES
1.1 Renovación conceptual, institucional y operativa del programa de TEC Solidaridad
*) El Gobierno utiliza procedimientos y mecanismos
para permitir la verificación de responsabilidades
conjuntas en al menos el 80% de las familias del
programa de las TEC.
*) Creación de Comités Regionales Intersectoriales
en al menos la mitad de las regiones cubiertas por
el programa.
1) El Gobierno a través del Comité Intersectorial de
las TEC: i) adoptó procedimientos y mecanismos para
prever la verificación y el cumplimiento de las
responsabilidades conjuntas conforme al programa de
TEC Solidaridad, y ii) estableció Comités Regionales
Intersectoriales en todas las regiones abarcadas por el
programa de TEC Solidaridad, como señalado en la
Disposición emitida por el Comité Intersectorial de las
TEC, el 26 de agosto de 2011.
Se combinaron dos factores de activación en una
acción previa.
La desconcentración de las operaciones del programa
excede al factor de activación inicial y comprende
todas las regiones. Asimismo, se crearon Comités
Intersectoriales entre el programa de las TEC y los
sectores de salud y educación a nivel local.
*) Sistema integral de seguimiento y evaluación
compartido por las TEC, educación, salud y los tres
entes: la ADESS, el SIUBEN y el programa de
TEC Solidaridad.
2) El Gobierno designó y estableció la ejecución de un
sistema integral de seguimiento y evaluación para
compartir información técnica entre: i) el programa de
TEC Solidaridad; ii) el MINERD y el MSP; iii) la
ADESS, y iv) el SIUBEN, como señalado en la
Disposición emitida en conjunto entre el Comité
Intersectorial y el Interinstitucional de las TEC, el 25
de agosto de 2011.
Sin cambios, con pequeñas aclaraciones.
1.2 Medidas adicionales en políticas de salud
*) El Gobierno ejecuta una herramienta de
información para el registro diario de las actividades
de atención primaria.
*) Resolución del MSP que impulsa la capacitación
obligatoria para el personal de salud sobre varios
aspectos de la atención primaria, esto incluye los
nuevos protocolos para el cuidado de la salud
materno-infantil, a partir del 1 de octubre de 2010.
*) El MSP desarrolla y ejecuta un sistema de
evaluación a nivel nacional para analizar el
cumplimiento en la utilización de los nuevos
manuales para el cuidado materno-infantil en la
3) El Gobierno, a través del MSP: i) estableció la
registración diaria de los servicios de atención
primaria de salud a través del SGC, tal como se
demuestra por la Disposición n.º 0000016, con fecha
al 26 de julio de 2011, emitida por el MSP del
prestatario, y ii) emitió el Plan de Acción para Apoyar
e Incentivar la Aplicación de Protocolos y Uso del
Sistema de Registro de Atenciones en los Centros de
Primer Nivel para el fortalecimiento institucional de
las entidades de salud del prestatario, la capacitación y
el establecimiento de incentivos para médicos,
enfermeras y personal administrativo de los centros de
atención primaria de la salud relacionados con el uso
del SGC.
En forma simplificada: un factor de activación como
acción previa. La acción incorpora el uso del SIA
electrónico para mejorar la calidad a través de la
supervisión de los servicios de salud primarios, para
fortalecer la verificación de las responsabilidades
conjuntas de las TEC e incrementar la rendición de
cuentas mediante el seguimiento del cumplimiento de
los protocolos de salud por parte del personal. Otros
factores de activación se lograron con la aplicación de
sistemas para capacitación y seguimiento de la
adhesión a través del SGC por parte del Gobierno. El
BID también apoya la evaluación de calidad para
realizar el seguimiento de la adhesión a los protocolos
médicos. Para mejorar la calidad, el Gobierno también
47
Factores de activación para el tercer PPD del
PASS
(según especificación en el documento
programático del segundo PPD del PASS)
Acciones prioritarias del tercer PPD del PASS Comentarios
capacitación del personal. inició el proceso de creación de una entidad de gestión
para la prestación de servicios de salud y preparó un
plan de acción para su operatoria y para el
fortalecimiento del MSP a fin de realizar su función
rectora y esencial de salud pública.
1.3 Medidas adicionales en políticas de educación
*) El Gobierno administra las Pruebas Nacionales
adaptadas para el segundo ciclo de la educación
básica (8.o grado).
*) El Gobierno valida las normas de evaluación de los
estudiantes para la educación secundaria. (2.o y
4.o grado) .
*) En base a los resultados del programa piloto a por
ejecutarse en 2010-11, la definición de una nueva
estructura y montos de transferencias tendrán lugar a
fines de mejorar los indicadores educativos de acceso,
retención, promoción y tasas de terminación por
nivel educativo.
4) El Gobierno, a través del MINERD: i) aprobó un
mecanismo para la transferencia de recursos
financieros a los distritos escolares para la compra de
materiales didácticos, el financiamiento de servicios
no prestados por el personal, y activos no financieros,
y ii) validó las normas de evaluación de estudiantes
para la educación secundaria tal como lo prueba la
Resolución n.° 668-2011, del 7 de septiembre de
2011, y la Resolución n.° 605-2011, del 2 de
setiembre de 2011.
Nueva acción previa que refleja una serie de acciones
identificadas como fundamentales en el trabajo
analítico llevado a cabo como parte de la ATNC de
los sectores sociales sobre la calidad de la educación.
Entre los factores de activación anteriores: 1) los
exámenes se administran regularmente 2) la
adaptación de las Pruebas Nacionales para el segundo
ciclo de la educación básica han sido postergados
dado que el Gobierno se embarcó en un programa más
amplio de reforma de los planes de estudio, y 3) el
programa piloto está en curso de ejecución.
1.4 Mejoras en la calidad del servicio a los beneficiarios
*) El Gobierno expande la red de instituciones
afiliadas a la RAS de acuerdo con las metas
establecidas para el segundo año.
5) El Gobierno a través de su Gabinete Social:
i) expandió el número de instituciones afiliadas a la
RAS a un total de 3067 al 30 de septiembre de 2011
(nivel inicial de 1988 instituciones al 30 de junio de
2009), ii) aprobó los estatutos de la RAS, y iii) firmó
un acuerdo con Pro-Consumidor, el 10 de agosto de
2011, para: a) supervisar las instituciones de la RAS y
b) informar a los beneficiarios del programa de TEC
Solidaridad sobre sus derechos y el funcionamiento
de la RAS, según se indica en la Resolución n.° 001-
2011, de fecha 25 de agosto de 2011, publicada por el
Presidente del directorio de la ADESS.
Fortalecimiento, para incluir el nuevo acuerdo
de supervisión.
1.5 Mejoras en el desempeño de la focalización
*) El Gobierno ejecutará un nuevo censo
socioeconómico de focalización con exactitud
mejorada en materia de inclusión y exclusión,
cumplimiento con los criterios de admisibilidad e
identificación expandida de beneficiarios dentro de
6) El Gobierno a través de su Gabinete Social, puso en
vigor un nuevo censo para actualizar el SIUBEN y
mejorar la focalización de sus programas sociales, lo
que incluye una actualización de la información sobre
los hogares y las personas, un aumento de la cobertura
Sin cambios. El nuevo censo socioeconómico
alcanzará 1,81 millones de hogares, más allá de las
estimaciones iniciales de 1,5 millones de hogares.
48
Factores de activación para el tercer PPD del
PASS
(según especificación en el documento
programático del segundo PPD del PASS)
Acciones prioritarias del tercer PPD del PASS Comentarios
nuevas áreas geográficas con altos niveles de pobreza
no considerados en el censo de 2004-05, junto con la
consiguiente actualización de las bases de datos de
beneficiarios del programa.
del censo en áreas geográficas ya cubiertas en 2004-
2005 y una expansión de la cobertura del censo a
áreas geográficas con altos niveles de pobreza no
incluidas previamente, tal como lo indica la
Resolución n.° GS-02-11, del 13 de septiembre de
2011, emitida por el Coordinador del Gabinete Social.
II. FORTALECIMIENTO DE LA GESTION DEL PRESUPUESTO PARA RESPALDAR EL RENDIMIENTO CONJUNTO DE LOS ENTES DEL
SECTOR SOCIAL DENTRO DEL PROGRAMA DE LAS TEC REDISEÑADO (Gabinete Social, MSP y MINERD)
*) Revisión del avance en el cierre de las brechas de
oferta en la provisión de servicios de educación, salud
y nutrición en áreas prioritarias.
*) Las proyecciones que contiene el documento de
política, que al mismo tiempo conecta las metas del
programa y los recursos, se reflejan en el plan
multianual y el marco presupuestario de
mediano plazo.
7) El Gobierno estableció la planificación
presupuestaria y mecanismos de coordinación que
asegurarán la disponibilidad de los recursos
necesarios para alcanzar las metas del programa de
TEC Solidaridad, según la aprobación de: i) el PNPSP
2011-14, elaborado por el Consejo de Ministros del
Gobierno el 15 de septiembre de 2011; ii) el
Presupuesto Nacional y Ley General de Ingresos y
Gastos Públicos de 2011, y iii) la Disposición
publicada el 1 de septiembre de 2011, por el Comité
Intersectorial de las TEC.
Factores de activación múltiples consolidados en
una acción de política fortalecida que comprende
áreas fundamentales del proceso de planificación:
1) planificación de inversiones a mediano plazo,
2) asignación en un presupuesto anual, 3) seguimiento
y análisis de los resultados alcanzados por el
programa que apunta al cierre de brechas de oferta en
servicios básicos.
III. RESPALDO A LA EJECUCIÓN GRADUAL DE LOS CONTRATOS POR RESULTADO Y DESEMPEÑO EN LOS SECTORES SOCIALES
*) Los contratos por resultado y desempeño firmados
por el MSP y el MINERD, que establecen planes
estratégicos, objetivos, indicadores de desempeño y
presupuestos, y que cubren al menos los programas
prioritarios del sector social, se incluirán en un anexo
al Presupuesto. Se examinará este factor de activación
potencial luego de la finalización del rediseño del
plan Solidaridad. *) Diagnosticar y elaborar una
versión preliminar del plan de fortalecimiento
institucional, para la aplicación de un contrato por
resultados y desempeño que comprenda el programa
de las TEC.
8) El Gobierno a través del MEPD, el MH y el MAP:
i) firmó un contrato por resultado y desempeño por
separado con el MSP y el MINERD, para fortalecer la
gestión institucional del presupuesto y la rendición de
cuentas de los programas prioritarios del Gobierno en
educación y salud, por medio de un presupuesto
basado en el desempeño, según se indica en los
contratos por resultado y desempeño del 31 de agosto
de 2011, y ii) aprobó el Decreto Presidencial n.° 522-
11, con fecha al 31 de agosto de 2011, que regula el
artículo 14 de la Ley Orgánica de Presupuesto para el
Sector Público n.° 423-06, que establece un modelo
de gestión orientada a resultados a través del uso de
contratos por resultados y desempeño.
Simplificación y claridad: Los contratos por resultado
y desempeño que comprenden los programas
prioritarios en salud y educación son los primeros
programas piloto que se elaboran para esta clase de
contratos en otros sectores y programas. La acción
previa también incorpora el Decreto que define las
responsabilidades institucionales con respecto a los
contratos por resultados y desempeño, un elemento
clave para que estos sean operativos a través de la
estructura del Gobierno.
IV. MEJORAS EN LA TRANSPARENCIA Y SUPERVISIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LOS SECTORES SOCIALES
*) Puesta en marcha del Portal del Ciudadano 9) El Gobierno, a través del MH, puso en vigor una Sin cambios.
49
Factores de activación para el tercer PPD del
PASS
(según especificación en el documento
programático del segundo PPD del PASS)
Acciones prioritarias del tercer PPD del PASS Comentarios
“Consulta Amigable” herramienta en línea de
transparencia presupuestaria.
herramienta en línea de transparencia presupuestaria
(Portal del Ciudadano Dominicano), que permite
hacer consultas públicas gratuitas sobre los ingresos
públicos y los gastos de los entes centrales del
Gobierno, inclusive, datos sobre la ejecución del
Presupuesto Nacional del Gobierno.
*) Publicación de los resultados de las hojas de
calificación de la comunidad piloto.
*) El Gobierno mejora el sistema de reclamos del
programa de las TEC para que pueda incluir quejas
asociadas con la provisión de servicios en escuelas y
establecimientos de salud.
10) El Gobierno definió y ordenó la aplicación del
plan de expansión de las “hojas de calificación de la
comunidad” (un plan social de auditoría para los
beneficiarios del programa de TEC Solidaridad para
que estos den a conocer su opinión sobre la calidad de
los servicios proveídos de conformidad con ese
programa), según se indica en la Disposición del 12
de agosto de 2011, publicada por el Comité
Intersectorial de las TEC.
Fortalecimiento y simplificación: La acción se centra
en la expansión de las hojas de calificación. El otro
factor de activación se abandonó, pero el sistema de
reclamos avanzó más allá de las expectativas, una vez
incorporado al amplio sistema de información
del Gobierno.
50
Anexo 2. Serie de PPD del PASS: Matriz de política general
Tema Primer PPD (noviembre de 2009) Segundo PPD (noviembre de 2010) Tercer PPD (noviembre de 2011)
I. MEJORA DEL RENDIMIENTO DE LOS SECTORES SOCIALES PARA PROMOVER EL CAPITAL HUMANO PARA LOS POBRES
1.1 Renovación conceptual, institucional y operativa del programa de TEC Solidaridad
i) La función de capital humano del programa de
las TEC fue confuso durante años debido a la inclusión de transferencias de efectivo no
condicionadas en el área operativa del programa
Solidaridad.
ii) División poco clara e ineficiente de las
funciones y responsabilidades en los entes del
Gabinete Social (focalización: el SIUBEN, el pago: la ADESS, las TEC: Solidaridad).
iii) Escasa coordinación entre los entes del
Gabinete Social, el MSP y el MINERD.
iv) Falta de un marco de resultados claro para el
programa de las TEC y el desempeño
correspondiente en relación con los servicios de salud y educación.
*) Decreto Presidencial que establece el marco
legal y regulatorio para la reestructuración y el fortalecimiento del SPS del Gobierno y que
ordena la organización de programas de
protección social, en carácter de transferencias de
efectivo no condicionadas, subsidios focalizados
y transferencias de efectivo condicionadas a la
inversión en capital humano para las familias pobres.
*) Resoluciones del coordinador del Gabinete
Social (Vicepresidente) en torno al rediseño del marco institucional y reglas operativas del
programa de TEC Solidaridad i) asegurar el
cumplimiento de responsabilidades conjuntas y su verificación, y ii) incluir indicadores de gestión e
impacto a través de: i) la creación de un Comité
Interinstitucional (Solidaridad, la ADESS y el SIUBEN) para la coordinación de todas las
acciones de política a desarrollar en el sector de
protección social, ii) la creación de un Comité Interinstitucional (Solidaridad, Salud y
Educación) para la coordinación de todas las
acciones de política a desarrollar para los sectores de salud, educación y nutrición, y iii) la
aprobación de dos nuevos manuales: el primero
sobre procesos intersectoriales aplicables a todos los programas sociales, y el segundo sobre las
reglas operativas aplicables al rediseñado
programa de TEC Solidaridad.
*) Resolución del Coordinador del Gabinete Social
(Vicepresidente) por medio de la aprobación de: i) las buenas gestiones que rigen la función del
Comité Interinstitucional de las TEC (compuesto
por la ADESS, el SIUBEN y Solidaridad) y el
Comité Intersectorial de las TEC (compuesto por
Solidaridad, Salud y Educación), y ii) la ejecución
para noviembre de 2011, del plan de desarrollo organizacional para Solidaridad, inclusive, la
actualización de la estructura organizacional y de
las funciones del personal según los objetivos de la misión y las normas operativas del programa de
TEC Solidaridad rediseñado.
*) Comunicación del Vicepresidente sobre el proceso de verificación de responsabilidades
conjuntas con la presentación del acta de acuerdo
del Comité Intersectorial de las TEC para el plan de acción 2010-11, se establece que: i) para Diciembre
de 2010, el 90% de los hogares beneficiarios que
reciben transferencias se registrarán en una Unidad de Atención Primaria (UNAP) y/o escuela o habrán
recibido un aviso por carta acerca de una
suspensión potencial por incumplimiento, y ii) definición de los procedimientos y el
cronograma (inicio en enero 2011) para la
verificación sistemática de responsabilidades conjuntas en educación y salud con el objetivo de
unir al menos el 80% de las transferencias a los
beneficiarios del programa de las TEC correspondientes basados en la verificación de
responsabilidades conjuntas.
*) El Gobierno, a través del Comité Intersectorial
de las TEC: i) adoptó procedimientos y mecanismos para permitir la verificación del
cumplimiento de las responsabilidades conjuntas
en salud y educación conforme al programa de
TEC Solidaridad, y ii) creó Comités
Intersectoriales Regionales en todas las regiones
comprendidas por el programa de TEC Solidaridad, de acuerdo con la Disposición
publicada por el Comité Intersectorial de las TEC
el 26 de agosto de 2011.
*) El Gobierno diseñó y ordenó la aplicación de un
sistema integral de seguimiento y evaluación
integral para compartir información técnica entre: i) el programa de TEC Solidaridad; ii) el MSP y el
MINERD; iii) la ADESS, y iv) el SIUBEN, según
se indica en la Disposición publicada conjuntamente por el Comité Intersectorial y el
Interinstitucional de las TEC, del 25 de agosto
de 2011.
Tema Primer PPD (noviembre de 2009) Segundo PPD (noviembre de 2010) Tercer PPD (noviembre de 2011)
1.2 Medidas adicionales en políticas de salud
51
i) Calidad deficiente del cuidado de la
salud materno-infantil en el primer nivel
de atención.
ii) Resultados pobres en materia de la
salud materno-infantil: altas tasas de
mortalidad y falta de protección frente a
enfermedades
inmunológicas prevenibles.
*) El Gobierno, a través del MSP:
i) ordenó la registración diaria de los
servicios de atención primaria de salud,
a través del SGC, según se indica en la
Disposición n.° 0000016, del 26 de julio
de 2011, publicada por el MSP del
Prestatario, y ii) elaboró el Plan de
Acción para Apoyar e Incentivar la
Aplicación de Protocolos y Uso del
Sistema de Registro de Atenciones en
los Centros de Primer Nivel, para el
fortalecimiento institucional,
capacitación y aplicación de incentivos
de rendimiento para médicos,
enfermeras y personal administrativo de
los centros de atención primaria de la
salud relacionados al uso del SGC.
1.3 Medidas adicionales en políticas de educación
i) Falta de sistemas de información en el
MINERD, para verificar el
cumplimiento con la responsabilidad
conjunta y el seguimiento de los factores
de calidad básicos.
ii) Ausencia de incentivos financieros
diferenciados para mitigar los costos de
oportunidad dentro del programa de
las TEC.
iii) Deficiente habilidad del MINERD
para supervisar los resultados del
aprendizaje de los estudiantes, inclusive,
estudiantes de las familias del programa
de las TEC.
*) Resolución del MINERD que valida
las normas de evaluación estudiantil
para la educación preescolar y de
primer ciclo de la educación básica.
*) Resoluciones del MINERD sobre la:
i) aplicación formal de las pruebas
nacionales (con referencia a matemática y
lengua) para los estudiantes en el primer
ciclo de la educación básica, y
ii) validación de los parámetros de
evaluación a utilizarse en escuelas
privadas y públicas para los estudiantes
que se encuentren en el segundo ciclo de
la educación básica.
*) El Gobierno, a través del MINERD:
i) aprobó un mecanismo para la
transferencia de recursos financieros
hacia los Distritos Educativos para la
compra de materiales didácticos,
financiación de servicios no procedentes
del personal y activos no financieros, y
ii) validó las normas de evaluación para
la educación secundaria, de acuerdo con
la Resolución n.° 668-2011, del 7 de
septiembre de 2011 y la Resolución
n.° 605-2011, del 2 de septiembre
de 2011.
Tema Primer PPD (noviembre de 2009) Segundo PPD (noviembre de 2010) Tercer PPD (noviembre de 2011)
1.4 Mejoras en la calidad del servicio a los beneficiarios
52
i) El mecanismo de pago actual ofrece
una competencia limitada en servicios,
precios y productos.
ii) Los beneficiarios no pueden acceder
a información básica sobre los
beneficios de las TEC, incluso, las
cantidades transferidas o el saldo
de cuenta.
*) Resolución del Coordinador del
Gabinete Social (Vicepresidente)
mediante la aprobación de un plan para
expandir la red de instituciones
afiliadas al programa de Solidaridad (la
RAS, incluidos: colmados, pequeñas
tiendas de alimentos, y también
pequeños supermercados o pequeños
comercios) a fines de alcanzar tres
objetivos principales: i) fomentar la
competencia entre los comercios
adheridos; ii) expandir la oferta y las
clases de productos que pueden
adquirirse con la tarjeta de débito
Solidaridad, y iii) reducir los tiempos y
costos de transacción para los
beneficiarios de Solidaridad.
*) Resolución del Coordinador del
Gabinete Social (Vicepresidente) por
medio de la instrucción de la ejecución
de un mayor acceso a información sobre
el programa de la tarjeta de pago de TEC
Solidaridad para permitir que los
beneficiarios se informen sobre: i) la
cantidad total de efectivo a transferir y,
ii) el saldo disponible en sus tarjetas a
través del uso de una línea gratuita, a
partir del 1 de diciembre de 2010.
*)El Gobierno, a través de su Gabinete
Social: i) expandió el número de
instituciones adheridas a la RAS a un
total de 3067 instituciones al 30 de
septiembre de 2011 (de una base de
1988 instituciones al 30 de junio de
2009); ii) aprobó los estatutos de la
RAS, y iii) firmó un acuerdo con Pro-
Consumidor, el 10 de agosto de 2011
para: a) supervisar las instituciones de la
RAS, y b) informar a los beneficiarios
del programa de TEC Solidaridad de sus
derechos y del funcionamiento de la
RAS, tal como lo prueba la Resolución
n.° 001-2011, del 25 de agosto de 2011,
publicada por el Presidente del
directorio de la ADESS.
1.5 Mejoras en el desempeño de la focalización
*)El Gobierno, a través de su Gabinete
Social, puso en marcha un nuevo censo
para actualizar el SIUBEN y mejorar la
focalización de sus programas sociales,
inclusive, una actualización de la
información sobre los hogares y las
personas, un incremento en la cobertura
geográfica del censo ya comprendida en
el último censo de 2004-05 y una
expansión de la cobertura hacia áreas de
altos niveles de pobreza no incluidas
previamente, según la resolución n.° GS-
02-11, del 13 de septiembre de 2011
publicada por el Coordinador del
Gabinete Social.
Tema Primer PPD (noviembre de 2009) Segundo PPD (noviembre de 2010) Tercer PPD (noviembre de 2011)
II. FORTALECIMIENTO DE LA GESTION DEL PRESUPUESTO PARA RESPALDAR EL RENDIMIENTO CONJUNTO DE LOS ENTES DEL SECTOR
53
SOCIAL DENTRO DEL PROGRAMA DE LAS TEC REDISEÑADO (Gabinete Social, MSP y MINERD)
i) Las asignaciones de presupuesto son
inadecuadas para responder a las
obligaciones que surgen del programa de
las TEC.
*) Comunicación del Jefe del Gabinete
Social (Vicepresidente) al MH que
proporcionó una evaluación cuantitativa
y estimativa de los costos de las brechas
de oferta vinculadas al rediseñado
programa de las TEC, incluso la
provisión de: i) servicios de educación
y otros insumos relacionados
(materiales didácticos); ii) servicios de
atención primaria de salud, incluso el
acceso a medicamentos esenciales, y
iii) micronutrientes que priorizan a las
mujeres embarazadas de Solidaridad y a
los niños menores de dos años.
*) El Gobierno, a través de su Consejo de
Ministros: a) aprobó el PNPSP 2010-13,
que contiene las directivas de mediano
plazo para la política de protección social
con proyecciones en relación a la
cobertura, presupuesto estimado y bases
de financiación lo que incluye la
cuantificación de las brechas de
cobertura del servicio en salud y
educación vinculadas al programa
Solidaridad y que abarcan: i) educación
preescolar, básica y el primer ciclo de la
escuela secundaria; ii) servicios de
atención primaria de salud y un aumento
en la matriculación en el SENASA entre
los beneficiarios del programa
Solidaridad no comprendidos por ningún
plan de seguridad social, y iii) nutrición,
incluso la provisión de micronutrientes
para las mujeres embarazadas y los niños
menores de dos años de edad, y b) envió
el proyecto del Presupuesto Nacional y
Ley General de Ingresos y Gastos
Públicos 2011 al Congreso.
ii) El presupuesto no siempre se ejecuta
de la forma planeada, lo cual puede
afectar la prestación de las TEC.
*) El MH tomó las medidas necesarias
para asegurar la inclusión de los fondos
suficientes en el Presupuesto Nacional
de 2010 para cerrar las brechas de
oferta ligadas al rediseño del programa
de TEC Solidaridad identificadas en la
evaluación descrita anteriormente, y
asimismo asegurar que mediante
medidas especiales, esos fondos sean
desembolsados oportunamente.
*) El Gobierno facilitó: a) recursos
suficientes para alcanzar las metas del
programa de TEC Solidaridad que fueron
recalculadas y acordadas para 2010 y
reflejadas en el artículo 26 del
Presupuesto Nacional y Ley General de
Ingresos y Gastos Públicos de 2010.
Asimismo, publicó una nota técnica
conjuntamente por el MEPD, el Gabinete
Social y el MH en octubre de 2010;
b) procedimientos mejorados para
asegurar la previsibilidad en el
desembolso para los usuarios del
presupuesto, tal como lo prueba el
artículo 26 de la mencionada ley, y
c) medidas adecuadas para supervisar y
*)El Gobierno ha establecido la
planificación del presupuesto y los
mecanismos de coordinación que
asegurarán la disponibilidad de los
recursos suficientes para alcanzar los
resultados del programa de TEC
Solidaridad, tal como lo prueba la
aprobación de: i) el PNPSP 2011-2014
por el Consejo de Ministros, el 15 de
septiembre de 2011; ii) el Presupuesto
Nacional y Ley General de Ingresos y
Gastos Públicos de 2011, y la
iii) Disposición de fecha 1 de septiembre
de 2011, emitida por el Comité
Intersectorial de las TEC.
54
publicar el uso de tales recursos, según se
indica en la resolución publicada por el
Comité Intersectorial de las TEC, que
establece que los resultados de la
ejecución de dicho presupuesto se
presenten trimestralmente al Comité
Intersectorial de las TEC y sean
publicados en el portal web del programa
de TEC Solidaridad o en la del MINERD
y el MSP.
Tema Primer PPD (noviembre de 2009) Segundo PPD (noviembre de 2010) Tercer PPD (noviembre de 2011)
III. RESPALDO A LA EJECUCIÓN GRADUAL DE LOS CONTRATOS POR RESULTADO Y DESEMPEÑO EN LOS SECTORES SOCIALES
i) La gestión del presupuesto
principalmente se focaliza en los
recursos. Esto obstaculiza la priorización
de la gestión orientada a resultados de
programas sociales fundamentales.
ii) Bajo rendimiento y poca rendición de
cuentas en materia de Servicios
Regionales de Salud, que están muy
centralizados.
*) El MEPD y el MAP completaron un
diagnóstico institucional para evaluar
las necesidades de preparación y
capacidad para la ejecución de los
contratos por resultado y desempeño en
los sectores de salud y educación.
*) El MSP firma acuerdos de gestión
interna orientados a resultados con dos
Servicios Regionales de Salud.
*) El MSP y el MINERD están de
acuerdo con el MEPD sobre las medidas
de fortalecimiento institucional que se
necesitan para asegurar la preparación
adecuada para la ejecución de sus
respectivos contratos por resultado y
desempeño para octubre de 2011.
*) Acuerdos de gestión internos firmados
entre el MSP y los restantes Servicios
Regionales de Salud para implementar la
gestión orientada a resultados.
*) El Gobierno, por medio del MH, el
MEPD y el MAP, i) firmó un acuerdo
basado en resultados con cada uno de los
siguientes Ministerios: Salud y
Educación, a fin de fortalecer la gestión
presupuestaria y la rendición de cuentas
institucionales de los programas
prioritarios del Gobierno en salud y
educación, a través de la
presupuestación basada en resultados,
como evidencian los contratos por
resultados y desempeño con fecha del 31
de agosto de 2011, y ii) aprobó el
Decreto Presidencial n° 522-11, con
fecha del 31 de agosto de 2011, que
regula el artículo 14 de la Ley 423-06
(Ley Orgánica de Presupuesto para el
Sector Público), que establece un
modelo de gestión basada en resultados
por medio de contratos por resultados
y desempeño.
TEMA Primer PPD (noviembre de 2009) Segundo PPD (noviembre de 2010) Tercer PPD (noviembre de 2011)
IV. MEJORAS EN LA TRANSPARENCIA Y LA SUPERVISIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LOS SECTORES SOCIALES
Presupuesto total: i) nivel muy bajo de
acceso público a información
presupuestaria extensa y oportuna.
Programa de las TEC: *) el programa
de TEC Solidaridad en su sitio de
Internet publica: i) la lista de los
beneficiarios de las TEC, y ii) la
Presupuesto Total: *) El MH: i) confirma
a) el desarrollo de la implementación del
proyecto Consulta Amigable, que apunta
a crear una interfase basada en la web
Presupuesto Total: *) el Gobierno, a
través del MH, puso en marcha una
herramienta de transparencia
presupuestaria en línea (Portal del
55
Programa de las TEC: ii) falta de acceso
a información al nivel del sector (salud y
educación) para permitir el seguimiento
adecuado de las brechas de oferta por la
sociedad civil.
iii) Falta de un programa de auditoría
social para el programa de las TEC,
incluso una retroalimentación verificable
y cuantificable y un adecuado circuito
de información.
evaluación definida precedentemente en
materia de cuantificación y estimación
de los costos del cierre de brechas de
oferta en salud, educación y nutrición.
para facilitar, vía Internet los datos sobre
el Presupuesto Nacional contenidos en el
SIGEF, y b) la publicación (a partir del
30 de septiembre de 2010) en el sitio del
MH de los informes mensuales
temporales sobre la ejecución del
Presupuesto Nacional del Gobierno, y
ii) firma un acuerdo administrativo con el
MEPD para establecer un sistema piloto
para conectar la información de
presupuesto a los indicadores de
desempeño a través de la interfase web
descrita en i) del presente documento.
Programa de las TEC: *) la Resolución
del Comité Intersectorial de las TEC, que
ordena la implementación de un piloto de
hojas de calificación de la comunidad
para realizar el seguimiento de la
disponibilidad y mejorar la rendición de
cuentas en materia de salud y educación
será llevada a cabo desde septiembre de
2010 hasta abril de 2011, con el
propósito de expandirse gradualmente a
la totalidad de las TEC a partir de junio
de 2011.
Ciudadano Dominicano), que permite
consultas públicas gratuitas sobre los
ingresos y gastos públicos de los entes
centrales del Gobierno, incluso datos
sobre la ejecución del Presupuesto
Nacional del Gobierno.
El programa de las TEC: *) el Gobierno
definió y ordenó la ejecución de un plan
de expansión de las “hojas de
calificación de la comunidad” (un plan
de auditoría social para los beneficiarios
del programa de TEC Solidaridad para
dar a conocer su opinión sobre la calidad
de los servicios prestados) según la
Disposición del 12 de agosto de 2011,
publicada por el Comité Intersectorial de
las TEC.
56
Anexo 3: Marco de resultados para el programa PASS
Indicador
Referencia
Nov. 200929
Meta
Cierre del
primer PPD
Nov. 2010
Meta
Cierre del
segundo PPD
Nov. 2011
Meta
Cierre del tercer
PPD
Dic. 2012
Estado o comentarios
ÁMBITO DE POLÍTICAS I: MEJORA DEL DESEMPEÑO DE LOS ORGANISMOS DE LOS SECTORES SOCIALES EN LA PROMOCIÓN DEL CAPITAL HUMANO PARA LOS POBRES
I.1 Revisar el programa de TEC Solidaridad
Etapa interina (septiembre a diciembre 2010):
1.1.1. Proporción de hogares beneficiarios receptores de
transferencias que están inscriptos en su UNAP o escuela, o que
recibieron una carta de advertencia de posible suspensión por
incumplimiento de inscripción
Desde enero de 2011:
1.1.2. Proporción de transferencias del programa de TEC
Solidaridad pagadas sobre la base de la verificación oportuna del
cumplimiento de responsabilidades conjuntas
0%
N. D.
92%
N. D.
93%
65%
95%
80%
Meta del mes de noviembre de 2011
cumplida (salud): El indicador
aumentó el 91,3% en julio de 2010
(porcentaje de familias inscriptas en su
UNAP, datos de la EEPS) y el 99,8%
en agosto de 2011 (proporción de
familias que recibieron cartas
informativas de cumplimiento o
advertencia). Las metas se revisaron
para reflejar la nueva referencia30
.
Meta del mes de noviembre de 2011
cumplida (educación): El indicador
aumentó el 81,3% en agosto de 2011
(porcentaje de familias de las que se
verificó que sus hijos estuvieran
matriculados en la escuela). Las metas
de educación se revisaron para reflejar
la nueva referencia31
.
1.2 Mejoras en la articulación con medidas de salud
De acuerdo con el protocolo nacional de salud y/o el Plan Básico
de Salud:
1.2.1. Proporción de mujeres embarazadas del programa de TEC
Solidaridad que reciben controles prenatales
1.2.2. Proporción de mujeres puérperas del programa de TEC
Solidaridad que concurren a controles de posparto
1.2.3. Niños de entre 0 y 5 años del programa de las TEC que
91,7%
41,9%
54,4%
92%
42.5%
55%
93%
45%
60%
94%
50%
65%
Nota: Para esta sección, la referencia se
actualizó de acuerdo con la EEPS, que
comenzó a realizarse en julio de 2010 y
se publicó en septiembre de 2011. En
muchos de estos casos, el valor de
referencia difiere considerablemente de
29
Los datos de referencia reflejan datos administrativos recopilados para el período del comienzo del primer PPD del PASS, en noviembre de 2009; otros datos de referencia se recopilaron en
julio de 2010 por medio de la EEPS. 30 Previo el 80%, el 90% y el 95%. 31 Previo el 80% para 2011 y el 90% para 2012.
57
Indicador
Referencia
Nov. 200929
Meta
Cierre del
primer PPD
Nov. 2010
Meta
Cierre del
segundo PPD
Nov. 2011
Meta
Cierre del tercer
PPD
Dic. 2012
Estado o comentarios
cumplen con la serie de consultas establecidas por las normas
nacionales de atención infantil integral (controles de crecimiento y
desarrollo)
1.2.4. Proporción de niños de entre 18 y 23 meses del programa de
TEC Solidaridad que completan el protocolo de vacunación32
1.2.5. Proporción de ancianos de más de 65 años del programa de
TEC Solidaridad que reciben una visita médica anual de control
49,3%
35,1%
50%
37%
60%
50%
65%
60%
los valores estimados inicialmente33
.
Como consecuencia, el Gobierno revisó
sus metas anuales34
.
1.3 Nutrición
1.3.1. Proporción de mujeres embarazadas (primer embarazo) del
programa de las TEC que reciben algunas vitaminas o
micronutrientes durante el embarazo35
1.3.2. Proporción de mujeres puérperas del programa de las TEC
que reciben micronutrientes de acuerdo con el protocolo nacional
1.3.3. Proporción de niños de entre 6 y 60 meses del programa de
TEC Solidaridad que reciben micronutrientes (hierro y cinc)36
68,3%
63,3%
1,4%
69%
65%
5%
70%
66%
60%
73%
68%
80%
Nota: Para esta sección, la referencia se
actualizó sobre la base de la EEPS, que
se llevó a cabo en julio de 2010 y se
publicó en septiembre de 2011. En
algunos casos, el valor de referencia
difiere considerablemente de los valores
estimados inicialmente37
. Como
consecuencia, el Gobierno revisó sus
metas anuales38
. En el caso del
indicador 1.3.3, en el momento de la
medición de datos, el programa recién
se iniciaba en algunos municipios
puntuales de La Vega. Desde entonces,
el programa se expandió.
1.4 Mejoras en la articulación con medidas de educación
Inscripción (para niños del programa de TEC Solidaridad)
1.4.1. Desarrollo en la primera infancia
1.4.2. Educación básica
1.4.3. Educación secundaria (primer ciclo)
14,1%
95,2%
42,2%
15%
80%
45%
16%
83%
48%
50%
85%
55%
Nota: En el caso de los indicadores
1.4.1 a 1.4.3, la referencia se actualizó
sobre la base de la EEPS, que se llevó a
cabo en julio de 2010 y se publicó en
septiembre de 2011. En algunos casos,
32 A fin de garantizar la posibilidad de medición, este indicador reemplaza al original, que se refería a los niños de entre 0 y 5 años. 33 Las estimaciones iniciales de referencia (realizadas durante la preparación del primer PPD, en noviembre de 2009) fueron 94,5%, 73,2%, 0%, 79% y 1,1% respectivamente. 34 Antes 95%, 95% y 95% para el indicador 1.2.1; 80%, 85% y 90% para el indicador 1.2.2; 30%, 50% y 90% para el indicador 1.2.3; 83%, 86% y 90% para el indicador 1.2.4; y 30%, 50% y
90% para el indicador 1.2.5. 35 A fin de garantizar la posibilidad de medición, este indicador reemplaza al original (proporción de mujeres embarazadas del programa de TEC que reciben micronutrientes de acuerdo con el
protocolo nacional). 36 A fin de garantizar la posibilidad de medición, este indicador reemplaza al original ya que amplía el rango de edad que era de 0 a 6 meses y pasa a ser de 0 a 60 meses. 37 Las estimaciones iniciales de referencia (realizadas durante la preparación del primer PPD, en noviembre de 2009) eran del 81%, el 38% y el 0%, respectivamente. 38 previamente el 83%, el 86% y el 90% para el indicador 1.3.1; el 50%, el 70% y el 90% para el indicador 1.3.2; el 5%, el 50% y el 90% para el indicador 1.3.3.
58
Indicador
Referencia
Nov. 200929
Meta
Cierre del
primer PPD
Nov. 2010
Meta
Cierre del
segundo PPD
Nov. 2011
Meta
Cierre del tercer
PPD
Dic. 2012
Estado o comentarios
Asistencia a la escuela (el 80% de los días de clase) de niños del
programa de TEC Solidaridad
1.4.4. Desarrollo en la primera infancia
1.4.5. Educación básica
1.4.6. Educación secundaria
48,8%
93,7%
87,1%
50%
80%
70%
60%
85%
80%
70%
90%
85%
el valor de referencia difiere
considerablemente de los valores
estimados inicialmente39
. Como
consecuencia, el Gobierno revisó sus
metas anuales40
. Los datos de referencia
para los indicadores 1.4.4 a 1.4.6
provienen de datos administrativos,
porque la EEPS recopiló los datos de
referencia durante las vacaciones
de verano.
1.5 Mecanismos de pago y focalización
1.5.1. Cantidad de instituciones afiliadas en la RAS
1.5.2. Mecanismo de seguimiento para problemas en los
mecanismos de pago
1988 3067
Planeado
Efectivo
Meta cumplida. La RAS se expandió
de acuerdo con el plan. Se firmó un
acuerdo con Pro-Consumidor para
realizar un seguimiento de la calidad de
los servicios de pago.
1.6 Mejoras en el desempeño de la focalización
1.6.1. Revisión del censo del SIUBEN
Puesta en
marcha
Base de datos
actualizada Meta cumplida. Se puso en marcha el
censo (se adquirió el material, se
contrató al personal, se aprobó el plan
de ejecución y se decidió su puesta en
marcha).
ÁMBITO DE POLÍTICAS II: MEJORA EN LA GESTIÓN PRESUPUESTARIA PARA UN MEJOR DESEMPEÑO DE LOS ORGANISMOS DE LOS SECTORES SOCIALES
39 Las estimaciones iniciales de referencia (realizadas durante la preparación del primer PPD, en noviembre de 2009) fueron el 30,9%, el 84,3% y el 46,9% respectivamente. El indicador 1.4.2
se calcula para niños de 7 a 14 años matriculados en educación básica el año anterior y el indicador 1.4.3 se calcula para niños de 15 a 16 años matriculados en educación básica, educación
técnico-vocacional, educación secundaria o universidad. 40 Al principio, las metas eran el 33%, el 37% y el 50% para el indicador 1.4.1; el 86%, el 88%, y el 90% para el indicador 1.4.2; el 51%, el 57% y el 63% para el indicador 1.4.3; el 50%, el
60% y el 70% para el indicador 1.4.4; el 94%,el 94% y el 94% para el indicador 1.4.5; y el 88%, el 89% y el 90% para el indicador 1.4.6.
59
Indicador
Referencia
Nov. 200929
Meta
Cierre del
primer PPD
Nov. 2010
Meta
Cierre del
segundo PPD
Nov. 2011
Meta
Cierre del tercer
PPD
Dic. 2012
Estado o comentarios
2.1.1. Diferencia entre presupuesto propuesto y efectivo para los
programas que apuntan a cerrar brechas de oferta de servicios de
salud, nutrición y educación, en relación con la diferencia para el
presupuesto en general41
.
2.1.2. Proporción anual promedio entre el desembolso trimestral
efectivo y la asignación presupuestaria planificada para programas
orientados a cerrar brechas de oferta de servicios de salud,
nutrición y educación.
N. D.
N. D.
1,00
0,50
0,90
0,65
0,85
0,85
Meta superada:
El valor del indicador 2.1.1 era del 0,0
en agosto de 2010 y agosto de 2011 (el
mejor valor del indicador), puesto que
se hicieron todas las asignaciones
planeadas.
No disponible
ÁMBITO DE POLÍTICAS III: APLICACIÓN DE LOS CONTRATOS POR RESULTADO Y DESEMPEÑO
3.1.1 Cantidad de programas prioritarios de educación, nutrición y
salud relacionados con el programa de TEC Solidaridad que
formularon con éxito la Metodología del Marco Lógico
0 2
4
6
Meta superada: Los contratos por
resultados y desempeño abarcan cinco
programas prioritarios (programas de
educación preprimaria, básica y
secundaria, programa de inmunización
y programas de salud y nutrición
materno-infantil).
ÁMBITO DE POLÍTICAS IV: MEJORAS EN LA TRANSPARENCIA Y SUPERVISIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL
4.1 Mejoras en la transparencia y supervisión presupuestaria
4.1.1. Cantidad de usuarios independientes de la herramienta de
información presupuestaria Portal del Ciudadano “Consulta
Amigable”
4.1.2. Cantidad de visitas al sitio web del portal, que contiene
información gratuita (visitas anuales)
0
0
Herramienta
lista
Herramienta
en marcha
15
50
60
1500
Metas superadas: Tras la puesta en
marcha no oficial del portal en línea, el
sitio registró a 50 usuarios
independientes y 212 673 visitas en
menos de un mes hasta el fin de
septiembre de 2011. La herramienta se
presentó oficialmente el 30 de
septiembre de 2011.
4.2 Mejoras en la transparencia y supervisión del programa de TEC Solidaridad
41
Diferencia porcentual entre el presupuesto planificado (Bplan-oferta) y efectivo (Befectivo-oferta) para los programas que apuntan a cerrar brechas en la oferta de servicios de salud, nutrición y
educación, en relación con la diferencia porcentual entre el presupuesto nacional general planificado (Bplan-nacional) y efectivo (Befectivo-nacional):
((Befectivo-oferta – Bplan-oferta)/Bplan-oferta) / ((Befectivo-nacional – Bplan-nacional)/Bplan-nacional).
60
Indicador
Referencia
Nov. 200929
Meta
Cierre del
primer PPD
Nov. 2010
Meta
Cierre del
segundo PPD
Nov. 2011
Meta
Cierre del tercer
PPD
Dic. 2012
Estado o comentarios
4.2.1. Cantidad de hojas de calificación de la comunidad
completadas por comités beneficiarios como proporción de la
cantidad total de tarjetas distribuidas
0%
0%
50%
70%
Meta de noviembre de 2011
superada: El porcentaje real era del
65% en agosto de 2011, cuando se
habían completado 112 de las
172 hojas de calificación de la
comunidad distribuidas entre grupos de
beneficiarios (749 familias,
14 proveedores de servicios sociales,
8 colmados, 15 organizaciones
comunitarias y 10 coordinadores
de programa).
73
Anexo 5: Nota sobre las relaciones con el Fondo
FONDO MONETARIO INTERNACIONAL WASHINGTON, DC 20431
Número de facsímil
1-202-623-4661
5 de octubre de 2011
Pamela Cox
Vicepresidenta
Oficina Regional de América Latina y el Caribe
Banco Mundial
1818 H Street, NW
Washington, DC 20433
De nuestra consideración:
Se adjunta a la presente la carta de evaluación solicitada por el Banco Mundial para ser
presentada ante el Directorio Ejecutivo el Tercer Préstamo para Políticas de Desarrollo sobre
Desempeño y Rendición de Cuentas de los Sectores Sociales a favor del Gobierno la República
Dominicana.
Salvo previo consentimiento de las autoridades de la República Dominicana, la mencionada carta
no podrá incluirse en ningún documento de divulgación.
Atentamente,
Gilbert Terrier
Director Interino
Departamento del Hemisferio Occidental
Adjunto lo indicado
Cc: Sra. Clottes, Sra. Coudouel, Sr. Kouame, Sra. Chakeri
74
REPÚBLICA DOMINICANA: CARTA DE EVALUACIÓN PARA EL BANCO
MUNDIAL
4 de octubre de 2011
En esta carta se actualiza la evaluación del personal del FMI incluida en el último informe
analizado por el Directorio Ejecutivo del FMI en ocasión de la quinta y sexta revisión, en
julio de 2011, en el marco del acuerdo de derecho de giro (véase el comunicado de prensa
nº. 11/286)*. Desde entonces, una misión del FMI visitó Santo Domingo a principios de
septiembre de 2011 para realizar el debate de la séptima revisión del programa (véase el
comunicado de prensa n.º 11/335). Diálogos adicionales se realizaron durante las
Reuniones Anuales en la ciudad de Washington a fines de septiembre de 2011. Estos fueron
productivos, pero aún no se llegó a un acuerdo.
1. Las condiciones macroeconómicas generales se mantuvieron favorables a pesar del
deterioro de la economía mundial. Después de un vigoroso crecimiento del 7,75 por ciento
en 2010 (que permitió cerrar la brecha de producto), el crecimiento del PIB real se desaceleró
en la primera mitad de 2011 a alrededor del 4 por ciento (año a año). El traslado residual del
aumento de los precios de los productos básicos ejerció una gran presión inflacionaria, y el
IPC general llegó al 10,25 por ciento (año a año), muy por encima de la meta del 5 por ciento
al 6 por ciento. Sin embargo, el ciclo de la restricción monetaria que comenzó a fines de
2010 ayudó a limitar los efectos inflacionarios de segundo orden, y la inflación básica de
agosto de 2011 fue del 6,25 por ciento (año a año), superior al 4,25 por ciento de diciembre
de 2010. Durante la primera mitad del año, los organismos de calificación crediticia también
mejoraron la calificación del riesgo país de la República Dominicana de B a B+ y el
Gobierno emitió US$500 millones en bonos para el mercado internacional en julio de 2011.
2. El viraje del riesgo hacia un menor crecimiento y una mayor inflación. En el
contexto de una economía mundial que se deteriora, las proyecciones de crecimiento para
2011 se corrigieron a la baja del 4 por ciento al 5 por ciento (del 5% al 5,5%), y las
proyecciones en materia de inflación se incrementaron del 7 por ciento al 8 por ciento. El
déficit esperado en cuenta corriente para 2011 se corrigió al alza un tercio del punto
porcentual del PIB a alrededor del 8 por ciento, por los retrasos en la exportación de oro. De
mantenerse este debilitamiento a futuro, se verían perjudicados el turismo y los flujos de
remesas, los mercados de crédito y las reservas internacionales enfrentarían dificultades, y se
desaceleraría aún más actividad económica.
3. Se realizaron algunos desvíos de las metas fiscales para fines de junio de 2011. En
gran medida a causa de un gran déficit superior al previsto en el sector de la electricidad,
debido a la falta de flexibilidad del precio a pesar del aumento del costo de la energía (una
desviación del 0,6 por ciento del PIB con respecto a la meta), hubo una desviación del déficit
* Comunicado de prensa publicado el 18 de julio de 2011 (véase: http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2011/pr11286.htm). Comunicado de prensa publicado el 15 de septiembre de 2011 (véase:
http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2011/pr11335.htm).
75
fiscal consolidado para fines de junio de 2011 (el 0,2% del PIB). El resto de los criterios de
desempeño se cumplieron, y hubo avances en el cumplimiento de la mayoría de las
referencias estructurales. Sin embargo, las autoridades aún deben diseñar y ejecutar una
estrategia para adoptar la “tarifa técnica” de recuperación de costos y el mecanismo de
fijación de precios flexibles, marcos de referencia significativos para fin de septiembre de
2011.
4. Las autoridades siguen ejecutando la etapa de consolidación del programa. La
restricción de la política fiscal está bastante avanzada. A mediados de 2011 se adoptaron
varias medidas correctivas para salvaguardar la meta de un déficit fiscal consolidado del 3
por ciento del PIB en 2011 (del 4,1% del PIB en 2010) y compensar el aumento de los
subsidios a la electricidad. Entre esas medidas se encuentran: i) en mayo se incrementaron el
8 por ciento las tarifas en el sector de la electricidad; ii) en junio se aprobó un paquete
impositivo con una recaudación del 0,4 por ciento del PIB, y iii) en julio se aplicó un recorte
del 12 por ciento en el gasto no social estipulado en el presupuesto complementario. Las
autoridades informan que el presupuesto de 2012 se adecuará al déficit consolidado previsto
del 2 por ciento del PIB incluido en las proyecciones del programa, aunque podría haber
presiones en pos de efectuar gastos adicionales cuando se acerquen las elecciones. La política
monetaria sigue en pausa pero en guardia desde mayo de 2011, lo cual es apropiado, dado el
carácter excepcional e impulsado por la oferta de las crisis recientes.
5. Se espera que los debates continúen en las próximas semanas, y hay una misión con
fecha tentativa para noviembre de 2011. Dadas las demoras para completar la séptima
revisión del acuerdo de derecho de giro, el personal y las autoridades están diseñando un
programa de trabajo para llevar a cabo la octava y la séptima revisión conjuntamente en los
próximos meses. La finalización de ambas revisiones facilitaría el acceso a alrededor de
US$800 millones (el 1,5% del PIB) en financiamiento externo.
76
Cuadro 1. República Dominicana: Indicadores económicos seleccionados
Principales productos de exportación: turismo,
productos textiles, níquel.
PIB per cápita (US$, 2009 PPA) Población
(estimada en millones, 2009) Expectativa de
vida al nacer (en años, 2008) Tasa de
mortalidad de menores de 5 años (en
miles, 2008)
4500,2
10,1
73,3
31,0
Participación en el ingreso del 10% más alto (% 2006) 39,0
Pobreza (tasa de incidencia de la pobreza, 2008) 37,8
Pobreza extrema (tasa de incidencia de la pobreza, 2008) 11,7
Tasa de alfabetización de adultos (%, 2007) 95,1
5.
a y 6.
a 5.
a y 6.
a Rev.
Programa Revisión Proyectado Revisión Proyectado
2008 2009 2010 2011 2012
Cuentas nacionales y precios (Variaciones porcentuales en 12 meses, a menos que se indique lo contrario) PIB nominal (miles de millones de RD$) 1576 1679 1902 2095 2120 2120 2372 2372 PIB dólar (miles de millones de US$) 45,5 46,7 51,6 53,7 54,4 54,4 58,9 58,9 PIB real 5,3 3,5 a 7,0 7,8 5,5 a 6,0 5,0 a 5,5 4,0 a 5,0 5,5 5,5 Índices de precios al consumidor (promedio del período) 10,6 1,4 6,3 5,4 7,0 8,3 5,8 6,3 Índices de precios al consumidor (final del período) 4,5 5,8 a 7,0 6,2 5,0 a 6,0 5,0 a 6,0 7,0 a 8,0 4,0 a 5,0 5,0 a 6,0 Tipo de cambio (RD$/US$, promedio del período) 34,6 35,9 ... 36,8
Tipo de cambio (RD$/US$, final del período) 35,5 36,1 ... 37,4
Indicadores sociales
Tasa de desempleo (porcentaje) 14,2 14,9 14,1
Saldo fiscal (En porcentaje del PIB)
Saldo primario del gobierno central -1,4 -1,6 -0,6 0,8 0,8 0,8 1,6 1,5 Total de ingresos (incluyendo donaciones) 15,8 13,7 13,6 14,0 13,8 13,8 14,3 14,5 Gasto primario 17,2 15,3 14,2 13,2 13,1 13,1 12,7 13,0 Gasto de intereses 1,7 1,9 1,9 2,4 2,4 2,4 2,2 2,4 Balanza general de sector público no financiero -3,1 -3,1 -2,8 -1,6 -1,6 -1,6 -0,6 -0,9 Saldo cuasi fiscal del Banco Central -1,3 -1,3 -1,2 -1,4 -1,4 -1,4 -1,4 -1,1 Saldo de sector público consolidado -4,4 -4,5 -4,1 -3,0 -3,0 -3,0 -2,0 -2,0 del cual: saldo primario -0,9 -0,5 -0,4 1,2 1,1 1,2 2,0 2,4 Total deuda pública 1/ 39,1 39,9 41,7 42,0 40,3 40,9 37,2 38,5
de la cual: moneda extranjera denominada 17,8 19,4 21,2 21,6 22,4 22,2 22,0 21,7
Total deuda pública (excluyendo bonos de recapitalización del BCRD) 1/
34,3 36,7 37,4 35,3 36,2 36,8 33,5 34,7
Dinero y crédito (Variaciones porcentuales en 12 meses, a menos que se indique lo contrario)
Obligaciones al sector privado (M3) 8,7 10,0 9,3 11,4 6,0 6,9 5,2 4,6 Emisión de moneda 0,3 12,3 5,5 10,1 7,9 7,2 13,0 12,2 Depósitos 10,5 14,7 12,3 11,2 5,9 6,2 11,2 9,4 Activos nacionales netos del sistema bancario 17,1 8,8 14,2 22,3 7,8 9,2 7,0 3,3 Crédito al sector privado 7,0 7,2 24,1 13,0 9,4 13,4 10,8 10,3 M3, en porcentaje del PIB 35,3 36,4 35,2 38,0 33,7 34,0 31,7 31,8 Balanza de pagos (En millones de US$, a menos que se indique lo contrario)
Cuenta corriente -4519 -2331 -4435 -3421 -4301 -4490 -3670 -3663 Saldo de comercio de mercaderías -9245 -6813 -8701 -8278 -8898 -9043 -8076 -7987 Exportaciones 6748 5483 6598 7100 8037 8182 10 242 10 251 Importaciones -15 993 -12 296 -15 299 -15 378 -16 935 -17 226 -18 318 -18 238
De las cuales: petróleo y gas -4241 -2641 -3427 -3544 -4392 -4403 -4418 -4437 Servicios y transferencias (neto) 4727 4482 4266 4857 4597 4553 4406 4323 De los cuales: intereses sobre deuda pública -372 -427 -418 -565 -527 -461 -441 -528 Cuenta capital y financiera 4209 2866 4489 3721 3992 4305 4132 4013 De los cuales: inversión directa extranjera 2870 2165 1626 1990 1952 2283 2266 2023 Errores y omisiones -16 -129 4 0 0 0 0 0 Balanza general -326 406 58 300 -309 -185 462 350 De la cual: variación de RIN (incremento -) 230 -373 -62 -300 309 183 -462 -350 Cuenta corriente (porcentaje del PIB) -9,9 -5,0 -8,6 -6,4 -7,9 -8,3 -6,2 -6,2 Exportaciones de bienes (en US$, cambio porcentual anual) -5,8 -18,7 20,3 7,6 21,8 24,0 27,4 25,3 Importaciones de bienes (en US$, cambio porcentual anual) 17,6 -23,1 24,4 0,5 10,7 12,6 8,2 5,9 Posición de reserva internacional y deuda externa
Reservas oficiales brutas 2662 3307 3759 3943 3959 4347 4491 4757 (en meses de importaciones) 2/ 2,3 2,3 2,3 2,5 2,3 2,5 2,5 2,6
Reservas internacionales netas 3/ 2165 2538 2624 2315 2315 2441 2777 2791
Deuda pública externa pendiente de pago, porcentaje del
PIB 18,3 19,4 21,6 20,8 22,5 22,5 21,3 21,3
Precio del petróleo (PEM) (US$/bbl) 97,0 61,8 79,0 80,0 106,3 103,2 105,3 100,0
Fuentes: autoridades de la República Dominicana; Banco Mundial; y estimaciones del personal técnico del FMI.
1/ se refiere a la deuda del sector público consolidado (sector público no financiero y el banco central).
2/ En relación con las importaciones de bienes y servicios no destinados a la producción del próximo año.
3/ Las proyecciones para el período 2010 a 2012 suponen que todas las compras potenciales bajo el acuerdo de derecho de giro se realizarán
para cumplir con los objetivos de reservas brutas de las proyecciones de la balanza de pagos.
77
Anexo 6: Análisis de sostenibilidad de la deuda
1. En este anexo se presenta un análisis de sostenibilidad de la deuda basado en el marco
macroeconómico expuesto en el texto principal42. Se aplicó un modelo determinístico y un modelo
estocástico con simulaciones de Monte-Carlo, utilizando el programa Analytica©.
A6.1: Últimos acontecimientos
2. Los niveles de deuda pública de la República Dominicana aumentaron drásticamente en 2003-
2004 en el contexto de la crisis financiera y económica que enfrentaba el país, dado que se desaceleró
el crecimiento y se deterioraron las cuentas fiscales. La deuda del BCRD (interna en su mayor parte)
se incrementó como resultado del rescate del sector bancario. Sin embargo, desde 2005, la deuda
consolidada se redujo al 34,3 por ciento y se mantiene relativamente estable. Entre otras tendencias
observadas en los últimos seis años, hubo una reducción progresiva de los niveles de deuda del
BCRD (del 18,3% del PIB en 2004 al 13,4% en 2010), un aumento en la deuda del Gobierno central
del 17,6 por ciento del PIB en 2007 al 23,7 por ciento en 2010, y un incremento entre 2009-10 de la
proporción de deuda externa pública (a causa del mayor financiamiento multilateral por la crisis
mundial y de las condiciones favorables del acuerdo PetroCaribe con Venezuela).
Gráfico A6.1: Deuda consolidada del sector público (% del PIB)
Fuente: Estimaciones del personal sobre la base de datos del MH y del BCRD.
Inglés Español
Central Government Gobierno central
Central Bank BCRD
Domestic debt Deuda interna
42
Este análisis de sostenibilidad de la deuda se apoya en la información brindada por la Dirección General de Crédito
Público del MH en lo que respecta a las tasas de interés real, el perfil de vencimientos de la deuda y las amortizaciones
previstas para los próximos años de la deuda pública no financiera. La deuda pública se define como las obligaciones de
deuda del sector público consolidado, lo que incluye al Gobierno central, el BCRD y otros organismos del sector público.
La deuda pública se mide como deuda bruta, es decir que los bonos en poder de organismos gubernamentales no se
excluyen del valor total de la deuda.
17.2
19.4% 20.9%
40.2%
47.4%
34.3%36.1%
33.1% 33.5%36.6% 37.4%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Central Government Other non-financial public sector
Central Bank External debt
Domestic debt
78
Other non-financial public sector Sector público no financiero
External debt Deuda externa
A6.2: Sostenibilidad de la deuda
3. Se proyecta que la deuda pública de la República Dominicana se reducirá de manera gradual
en el escenario de referencia que se caracteriza por: i) un crecimiento sostenido promedio del 5,5 por
ciento del PIB en el período 2011-16; ii) un superávit primario promedio de 1,1 puntos porcentuales
del PIB; iii) una depreciación nominal anual promedio del 3,0 por ciento, y iv) una tasa de inflación
promedio del 5,1 por ciento. El escenario alternativo histórico43 supone i) un crecimiento del PIB del
5,16 por ciento, ii) un superávit primario del 0,3 por ciento, iii) una depreciación del 11,1 por ciento,
y iv) una inflación del 12,4 por ciento en los próximos cinco años. El escenario sin cambio de
políticas supone un saldo primario constante durante el período de la proyección.
4. En el escenario de referencia, el coeficiente entre deuda y PIB bajaría del 37,4 por ciento en
2010 al 35,3 por ciento en 2012 y al 28,3 por ciento en 2016. A partir de los promedios del escenario
histórico, (escenario A.1), la deuda pública bajaría al 35,5 por ciento en 2016. Si se proyecta un
déficit primario constante y persistente (escenario A.2), los niveles de deuda pública aumentarían al
39,1 por ciento en 2016 (cuadro A6.1).
Cuadro A6.1: Proyecciones de la deuda pública en el escenario de referencia
y escenarios alternativos (% del PIB)
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Referencia 37,4 36,6 35,3 33,2 31,4 29,7 28,3
A.1 Variables clave en sus promedios
históricos en 2011-16 37,4 36,3 36,3 36,1 35,8 35,6 35,5
A.2 Sin cambio de políticas (saldo primario
constante) en 2011-16 37,4 38,2 38,5 38,2 38,2 38,5 39,1 Fuente: Estimaciones del personal.
5. Se llevaron a cabo análisis de sensibilidad para evaluar el impacto potencial de perturbaciones
aisladas y simultáneas en distintas variables. Como se ilustra en el gráfico A6.2, una perturbación del
saldo primario y una depreciación monetaria brusca son los riesgos más graves para la sostenibilidad
de la deuda en la República Dominicana. Por último, una perturbación simultánea de reducción del
crecimiento, aumento de las tasas de interés y aceleración de la depreciación del peso elevarían la
deuda al 48,6 por ciento del PIB en 2012.
6. Las simulaciones estocásticas asignan probabilidades bajas a los escenarios extremos.
Generan intervalos de confianza para los coeficientes de deuda pública correspondientes a diversos
grados de incertidumbre con respecto a cuatro variables macroeconómicas clave: a) las tasas de
interés internas, b) la tasa de crecimiento, c) el tipo de cambio, y d) la tasa de interés externa.
Suponiendo un superávit primario promedio de 1,1 puntos porcentuales del PIB en el período 2011-
2016, hay una probabilidad del 90 por ciento de que la relación entre deuda pública y PIB
permanezca entre el 25 por ciento y el 32,1 por ciento (gráfico A6.3). En un escenario alternativo en
el que el déficit primario se mantiene en el promedio de la última década, del 0,3 por ciento del PIB,
43
Según promedios históricos de la última década.
79
el intervalo de confianza del 90 por ciento del relación entre deuda pública y PIB sería del 28,3 por
ciento a 37,8 por ciento.
Gráfico A6.2: Coeficiente de deuda con pruebas de sensibilidad
Fuente: Estimaciones del personal.
Baseline, historical and no policy change scenarios Real interest rate shock in 2011 and 2012 (B.1)
GDP growth shock in 2012 (B.2) Primary deficit -2.7% in 2011 and 2012 (B.3)
Combined shock (B.4) 30% nominal depreciation shock in 2011 (B.5)
20.0%
25.0%
30.0%
35.0%
40.0%
45.0%
50.0%
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
Historical No policy change Baseline
20.0%
25.0%
30.0%
35.0%
40.0%
45.0%
50.0%
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
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10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
Real i-rate shock Baseline
20.0%
25.0%
30.0%
35.0%
40.0%
45.0%
50.0%
20
03
20
04
20
05
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07
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10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
Slower GDP growth Baseline
20.0%
25.0%
30.0%
35.0%
40.0%
45.0%
50.0%
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
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08
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09
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10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
Worsen primary deficit Baseline
20.0%
25.0%
30.0%
35.0%
40.0%
45.0%
50.0%
55.0%
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
Combination of shocks Baseline
20.0%
25.0%
30.0%
35.0%
40.0%
45.0%
50.0%
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
Exchange rate shock 2011 Baseline
80
Inglés Español
Baseline, historical and no policy change
scenarios
Escenario de referencia, histórico y sin cambio
de políticas
Historical Histórico
No policy change Sin cambio de políticas
Baseline De referencia
Real interest rate shock in 2011 and 2012 (B.1) Perturbación de la tasa de interés real en 2011
y 2012 (B.1)
Real –rate shock Perturbación de tasa: real
Baseline De referencia
GDP growth shock in 2012 (B.2) Perturbación del crecimiento del PIB en 2012
(B.2)
Slower GDP growth Crecimiento más lento del PIB
Baseline De referencia
Primary deficit -2.7% in 2011 and 2012 (B.3) Déficit primario del -2,7% en 2011 y 2012
(B.3)
Worsen primary deficit Deterioro del déficit primario
Baseline De referencia
Combined shock (B.4) Perturbación combinada (B.4)
Combination of shocks Combinación de perturbación
Baseline De referencia
20% nominal depreciation shock in 2011 (B.5) Perturbación de depreciación nominal del 20%
en 2011 (B.5)
Exchange rates shock 2011 Perturbaciones en el tipo de cambio en 2011
Baseline De referencia
81
Gráfico A6.3: Análisis de riesgo con simulación de crisis aleatorias (escenario de referencia)
Fuente: Estimaciones del personal del BM.
Inglés Español
5-25 and 75-95 percent probability Probabilidad del 5% al 25% y del 75% al 95%
25-75 percent probability Probabilidad del 25% al 75%
Baseline De referencia
7. En resumen, bajo los supuestos razonables, la deuda pública consolidada de la República
Dominicana se mantendrá sostenible y con una previsible trayectoria a la baja. Debe prestarse
especial atención a posibles perturbaciones del tipo de cambio, sobre todo en el contexto mundial de
agitación económica, puesto que una depreciación brusca podría provocar un aumento de los niveles
de deuda y graves problemas de refinanciamiento. El aumento de los niveles de reserva de
importaciones de aproximadamente de 2,5 meses podría considerarse un objetivo deseable. Además,
garantizar la disciplina fiscal, reducir las exenciones tributarias y ejecutar reformas en el sector de la
electricidad también ayudaría a afianzar la sostenibilidad de la deuda.
82
Anexo 7: Perspectivas macroeconómicas: Desarrollos fiscales recientes
1. En las siguientes secciones se ofrece un resumen de los desarrollos clave en el marco de las
políticas fiscales del Gobierno, incluidas las reformas impositivas, los recortes de gastos y el avance
en reformas del sector de la electricidad.
A7.1: Reformas impositivas
2. En junio de 2011, el Gobierno elevó al Congreso un proyecto de ley para la reforma
impositiva que inicialmente incluía las siguientes medidas:
un impuesto del 1% sobre los activos financieros en el sector bancario;
un impuesto unificado del 10% sobre juegos de azar y lotería, a los efectos de un impuesto sobre
la renta;
un límite superior para la exención del impuesto sobre los bienes inmuebles elevado a RD$6
millones (US$162,000), que ahora se aplica a la suma de los activos inmobiliarios por propietario
(en vez de aplicarse individualmente a las propiedades que superen los RD$5 millones);
una reducción del impuesto sobre los dividendos del 25% al 10%;
un aumento en las retenciones aplicadas a pagos de bienes y servicios por parte de organismos
gubernamentales del 0,5% al 5%.
3. De acuerdo con las estimaciones del MH, estas medidas habrían generado recaudaciones
impositivas adicionales por RD$9,900 millones en 2011 y de RD$7,400 millones en 2012,
equivalentes al 0,46% y al 0,30% del PIB, respectivamente.
4. Varias de las reformas propuestas se debatieron ampliamente entre las partes interesadas. El
Congreso Nacional aprobó las medidas en menos de un mes, teniendo en cuenta la urgencia fiscal,
pero con modificaciones considerables. A continuación se detallan las principales políticas incluidas
en el Decreto final:
un aumento temporario en el impuesto sobre la renta de las sociedades del 25% al 29%, vigente
por dos años;
un impuesto temporario del 1% sobre los activos financieros en el sector bancario, limitado a 24
meses;
un nuevo impuesto sobre la renta del 2,5% para las ventas en zonas de libre comercio del
mercado local;
el impuesto unificado del 10% sobre los juegos de azar y la lotería que se propuso originalmente
(a los efectos de un impuesto sobre la renta) se sustituyó por cargas específicas por operación (por
ejemplo, una carga fija de acuerdo con la magnitud del casino).
5. Se estima que el aumento en los ingresos fiscales a partir de estas medidas alcanzará el 0,26
por ciento del PIB en 2011, dado que el incremento en el impuesto sobre la renta de las sociedades
afectará las recaudaciones a partir de 2012. Además, las medidas de administración impositiva, como
la indexación del impuesto selectivo sobre el consumo de combustibles, mejoró el control sobre las
exenciones, y se espera que la indexación del impuesto selectivo sobre el consumo de vehículos
automotores genere un aumento del 0,18 por ciento de la recaudación en 2011; un aumento total
estimado del 0,44 por ciento del PIB.
83
A7.2: Recortes en los gastos
6. A fin de salvaguardar su posición fiscal y cumplir con los objetivos para el año 2011 en un
contexto adverso de aumento de precios de los alimentos y la energía, el Presidente anunció una serie
de medidas de austeridad en el mes de marzo, que incluían un recorte del 12 por ciento en el gasto
público (salvo para los sectores sociales y las transferencias al sector de la electricidad) para el resto
del año. El Gobierno también dio a conocer que no se iniciarían nuevos proyectos de infraestructura
en 2011. Además de los recortes, el Gobierno anunció nuevos procedimientos de contratación pública
en el área de energía, a fin de que solo se compraran equipos para ahorrar energía. Asimismo, se le
permitiría al MH “descontar” la factura de electricidad del presupuesto asignado a distintas
administraciones públicas en todos los niveles a fin de asegurar el pago. Finalmente, el Gobierno
también respalda la conversión de las unidades de transporte a gas natural para ahorrar alrededor de
US$25 millones en importaciones de combustible. En general, las estimaciones iniciales del
Gobierno indicaban que el plan de austeridad reduciría los gastos el 1,1 por ciento del PIB en 2011.
7. Los recortes en los gastos se modificaron posteriormente ya que resultó evidente que las
transferencias al sector público de electricidad (Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas
Estatales [CDEEE]) casi duplicaría el presupuesto, de US$350 millones a US$690 millones. En el
presupuesto modificado, aprobado por el Congreso en julio de 2011, los gastos de capital se
recortaron el 7,5 por ciento y también se redujeron algunos de los gastos actuales (incluido un recorte
del 5 por ciento en la prestación de servicios de salud, aunque se protegió el gasto en educación) para
financiar el aumento de transferencias a la CDEEE. Además, el Gobierno recurrió al financiamiento
adicional de PetroCaribe para compensar la reducción de desembolsos de proyectos de inversión con
financiamiento externo.
A7.3: Avance en las reformas del sector de la electricidad
8. El desempeño deficiente del sector de la electricidad, con suministro poco confiable y
problemas financieros afecta gravemente a la República Dominicana desde hace mucho tiempo. Esta
es una limitación clave para el crecimiento debido al impacto que tiene sobre el ámbito de los
negocios. Pero a su vez creó un importante problema fiscal, ya que el déficit del sector público en
materia de electricidad se cubrió con transferencias del Tesoro, esto representa un promedio del 10
por ciento de los gastos primarios totales entre 2006-10. Por lo tanto, es imprescindible resolver los
desafíos en ese sector a fin de asegurar que se liberen los recursos públicos para programas en
sectores prioritarios.
9. Las autoridades hicieron un avance considerable hacia la reforma del sector, pero los desafíos
continúan. En el mes de diciembre de 2009, presentaron un plan detallado de reforma del sector, de
acuerdo con los saldos presupuestarios a mediano plazo acordados en el programa del FMI. Los
principales objetivos de la reforma del sector de la electricidad son los siguientes: i) suministrar un
servicio confiable a todos los clientes, ii) eliminar subsidios no focalizados, iii) diferenciar insumos
de generación de la alta dependencia actual en combustibles fósiles, y iv) lograr un sector de energía
viable a largo plazo. En particular, los principales compromisos de reforma fueron los siguientes: i)
una reforma significativa en el mecanismo tarifario para eliminar la brecha entre las tarifas actuales
(aplicadas) y las “indexadas” (incluidos los costos de generación) a través de una mayor flexibilidad,
ii) aumentos continuos en el Índice de Recuperación de Costo (CRI), que incluye mejoras en
facturación, recaudación y reducción de costos operativos (para empresas de distribución y
tenedoras), iii) transición completa de un esquema de subsidios ineficiente a un esquema de subsidios
focalizados, Bonoluz, y iv) mayores esfuerzos de inversión para expandir y diferenciar la generación
84
de energía y mejorar los sistemas de distribución y transmisión. El avance en pos de estos
compromisos se desarrolló de la siguiente manera:
La brecha entre las tarifas aplicadas e “indexadas” no se podía cerrar a causa de los altos precios
del petróleo (en particular, el precio del petróleo combustible pesado). Sin embargo, en noviembre
de 2010 y junio de 2011, las tarifas minoristas aumentaron el 11 por ciento y el 8 por ciento,
respectivamente. La acción principal en este tema es la finalización del estudio técnico sobre la
situación energética (financiado por el Banco) que determina el nivel de tarifas eficientes y
propone un mecanismo de emparejamiento para regresar a las tarifas flexibles que reflejan los
costos reales de generación. De acuerdo con este estudio técnico, se espera la aprobación de la
legislación sobre la aplicación de nuevos mecanismos para calcular cambios en las tarifas en
septiembre de 2011.
Se realizaron avances en la reducción de los costos operativos, facturación y recaudación, y
pérdidas el año pasado: i) se recortaron los costos el 45 por ciento en CDEEE, ii) la recaudación
aumentó el 13 por ciento (en dólares), iii) los costos de energía se redujeron en US$100 millones a
través de negociaciones con los generadores, iv) los clientes registrados por las Empresas
Distribuidoras de Electricidad (EDE) aumentaron en 0,5 millones, v) hay nuevos equipos de
administración trabajando en tres EDE con un plan agresivo para reducir las pérdidas a través de
telemedición e inversiones para proteger los circuitos contra fraude y robos. El CRI no refleja estas
mejoras porque las cifras anteriores del CRI eran incorrectas y recientemente se corrigieron a la
baja.
La transición de un esquema de subsidios ineficiente (el Programa de Reducción de Apagones) a
una transferencia de efectivo focalizada (Bonoluz) se completó con éxito durante 2010 y
principios de 2011. Actualmente, existen 140,000 hogares pobres que se benefician con el Bonoluz
(subsidios equivalentes a 100 kWh por mes de consumo). El desafío es incorporar los otros
660,000 hogares pobres que viven fuera de las anteriores áreas del programa.
La calidad del servicio está mejorando. Durante 2010, la energía generada era un 9 por ciento
superior que en 2009 (y un 44 por ciento mayor que en 2004). Más barrios reciben electricidad las
24 horas y la CDEEE realizó importantes esfuerzos para mejorar la transparencia y el servicio al
cliente. Como resultado de las acciones de las tres EDE y las inversiones en curso (que incluyen
una financiada por un préstamo del Banco, el préstamo de la red de distribución de electricidad de
la República Dominicana de US$42 millones), se espera que las pérdidas de electricidad se
reduzcan durante 2011 del 5 por ciento al 7 por ciento y en 2012 el 4 por ciento al 6 por ciento
adicional.
10. Sin embargo, el aumento en los precios del combustible (el 28 por ciento en el caso del
petróleo combustible en los primeros cuatro meses de 2011) contrarrestó los ahorros generados por
las medidas. Otro desafío es la falta de recursos presupuestarios para la expansión del subsidio
Bonoluz. En el presupuesto de 2011, no se asignaron recursos al programa, por lo cual fue necesario
reasignar recursos de otros programas sociales con aumentos progresivos. Esto no solo pone en
peligro alcanzar el objetivo del Bonoluz de 250,000 beneficiarios a fines del 2011, sino también la
expansión de otros programas de transferencia social.
11. Las continuas reformas estructurales deberían ayudar a cerrar el déficit en el sector de la
electricidad en un futuro cercano. Las tres empresas de distribución principales (EDE) ahora están
dirigidas por nuevos equipos de gestión. El principal objetivo de estos cambios en la gestión es la
reconstrucción de las capacidades comerciales y de control de las utilidades para reducir las pérdidas
no técnicas y aumentar la recuperación de efectivo. Se espera que los nuevos equipos puedan
aumentar la facturación y la recaudación considerablemente, en particular, de grandes clientes que
85
estarán sujetos a telemedición. Las proyecciones iniciales de la brecha financiera del sector de la
electricidad para 2011 eran de aproximadamente US$350 millones. Sin embargo, debido al aumento
de los precios del petróleo, el objetivo se incrementó a US$690 millones.
12. El Banco Mundial continuó un diálogo activo con el sector de la energía que ayudó a
promover importantes reformas estructurales. El desempeño pasado en este sector fue decepcionante
y algunas de las vulnerabilidades fundamentales del sector, como la fuerte dependencia en los
combustibles en su matriz energética, todavía no se eliminaron. Sin embargo, con la ejecución de tres
elementos de reforma clave: i) un nuevo Director para la reforma en el CDEEE, ii) nueva
administración profesional en las EDE, y iii) tarifas eficientes para la recuperación de costos a ser
aplicadas en 2011, las fuertes reducciones en las pérdidas no técnicas (robo de electricidad) parecen
alcanzables. Esto se reflejará en un mejor desempeño financiero del sector a mediano plazo.
86
Anexo 8: La respuesta del Gobierno a la volatilidad
en los precios de los alimentos y los combustibles
1. En la República Dominicana, la confluencia de precios internacionales inestables de los
alimentos y el aumento de precios de los combustibles constituye una limitación considerable en las
finanzas de los hogares, con un impacto desproporcionado en el poder adquisitivo de los hogares
pobres. El aumento del precio de los alimentos y de los combustibles se refleja en la canasta de
alimentos de los hogares a través de aumentos en los costos de tres áreas principales: i) importación
de bienes para consumo final, ii) producción de bienes con una participación más alta de alimentos
importados, y iii) envío de alimentos. Se estima que en los hogares más pobres esta carga de aumento
de costos se sentirá casi cuatro veces más que en el quintil más rico. Estas repercusiones afectan la
seguridad alimentaria en el menor consumo de los hogares pobres, así como la sustitución de
alimentos de calidad más caros por alimentos más baratos con menor valor nutricional.
2. Lecciones de la crisis de 2008-09: El IPC para los alimentos subió a más del doble, lo cual
afectó gravemente el poder adquisitivo. Debido al aumento de los precios de los combustibles, se
agotaron las asignaciones presupuestarias anuales para el subsidio al gas licuado de petróleo universal
y el subsidio a la electricidad en el primer trimestre. La producción de varios alimentos recibió
subsidios parciales o totales para mitigar el fuerte aumento de precios de los alimentos. Hacia
septiembre de 2008, la tasa de inflación llegó al 10,8 por ciento, el nivel más alto desde diciembre de
2004, cuando cuatro bancos quebraron debido a la crisis bancaria del país. Al mismo tiempo, el SPS
se fortaleció para la transición del subsidio universal al gas hacia la transferencia focalizada,
Bonogas, para los pobres y la clase media baja. Los ahorros fiscales también se reasignaron para
aumentar la cobertura y la cantidad de transferencias de Solidaridad a los hogares pobres y así mitigar
los aumentos en los precios. El subsidio a la electricidad más complejo y universal también se
desmanteló gradualmente para crear Bonoluz, una transferencia de electricidad focalizada. La
República Dominicana fue un modelo a seguir en el uso del ímpetu de una crisis para repensar la
entrega de subsidios, incluida la aplicación de mecanismos progresivos bien focalizados en épocas de
recursos limitados. Otros países, en particular, gran parte del Caribe, están menos preparados para
responder a las crisis, dado el predominio de subsidios no focalizados y la falta de mecanismos bien
diseñados para ajustar rápidamente las transferencias a fin de compensar esas crisis covariantes.
3. La República Dominicana está bien posicionada para responder a estos aumentos de precios a
través de las siguientes medidas:
i. un Registro Único de Beneficiarios utilizado para focalizar programas sociales a través de un
sistema de comprobación indirecta de los medios económicos que cubren el 60 por ciento de
los hogares, pobres o no;
ii. un sistema de pago electrónico mediante la tarjeta de débito, en toda la Nación, para pagos de
un rango que abarca subsidios y transferencias;
iii. programa de las TEC que cubre el 21,2 por ciento de los hogares y al 61,5 por ciento de los
pobres.
4. Próximos desafíos: Desde mediados de 2010, el continuo aumento en los precios de los
alimentos supera el incremento del índice general de precios. El Gobierno respondió a la crisis de
2008-09 a través de la expansión de la cobertura de Solidaridad a 60,000 hogares adicionales, junto
con un aumento en la cobertura del subsidio destinado a la electricidad.
87
Anexo 9: Desafíos y políticas en el sector de la educación
1. El desempeño del sector de la educación sigue siendo un problema serio. Las tasas de
matriculación superan el promedio de América Latina, lo que refleja un progreso sostenido desde la
década de 1990, aunque la matrícula en preescolar y en la escuela secundaria es baja en comparación.
La confluencia del presupuesto de poca cuantía para la educación y la alta demanda de matrícula
produjo superpoblación, con varios turnos. El análisis de los factores determinantes de la
matriculación y la calidad confirmó la existencia de desafíos persistentes relacionados con diferencias
en la matriculación, la calidad y el nivel de instrucción en los distintos quintiles socioeconómicos44
.
Si bien el inicio de la escolaridad primaria es alta, con diferencias mínimas de género o grupos
rurales y urbanos, la matriculación disminuye entre los estudiantes de 14 años del quintil
socioeconómico más pobre y a los 16 años en los estudiantes de los quintiles más ricos. Las
diferencias en el nivel de instrucción entre los niveles socioeconómicos probablemente refleja una
mayor tasa de repitencia y deserción de escolar en el quintil más pobre: los estudiantes del quintil
más pobre permanecen 12 años en la escuela para acumular 9,6 años de educación, mientras que el
quintil más rico alcanza los 11,8 años de educación con 13 años de escolaridad.
Gráfico A9.1: Asistencia a la escuela formal por
edad
Gráfico A9.2: Grado de rendimiento por
edad
Inglés Español
Poorest Quintile Quintil más pobre
Richest Quintile Quintil más rico
2. La calidad de la educación es el desafío principal para el sistema educativo y afecta a la
mayoría de los estudiantes, independientemente de su nivel socioeconómico. La República
Dominicana tiene uno de los niveles más bajos de gasto público en educación de la región, como
porcentaje del PIB45
. La República Dominicana tiene el menor rendimiento en el SERCE, el examen
regional estandarizado que mide la calidad educativa. Además, su posición relativa ha disminuido
considerablemente desde mediados de la década de 1990. Las comparaciones de medidas de calidad y
PIB indican una ineficiencia general en el sistema educativo. La República Dominicana tiene la
brecha más significativa de la región entre calificaciones pronosticadas y reales en el SERCE. El
desempeño deficiente afecta a todos los grupos socioeconómicos: en promedio, los estudiantes del
44
Véase el informe sobre los factores determinantes de la matriculación y la calidad, elaborado con la ATNC de los
sectores sociales. 45
La sociedad civil urge al Gobierno para que aumente el gasto a un 4 por ciento del PIB.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
Poorest Quintile Richest Quintile
0
2
4
6
8
10
12
14
10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
Poorest Quintile Richest quintile
88
ALB
DZA
AZE
ARG
AUSAUT
BHR
ARM
BEL
BIH
BWA
BRA
BGR
CAN
CHLCOL
CRI
HRV
CYP
CZE DNK
DOM
ECUSLV
ESTFIN
FRA
GEO
DEU
GHA
GRC
GTM
HKG
HUN ISL
IDN IRN
IRL
ISRITA
JPN
JOR
KEN
KOR
KWT
KGZ
LBN
LSO
LVALTU
LUX
MAC
MWI
MYSMLT
MUS
MEXMNG
MDA
MAR
MOZ
OMN
NAM
NLD
NZL
NIC
NOR
PANPRY
PERPHL
POL
PRT
QAT
ROU
RUS
SAUSYC
SGP
SVKSVN
ZAF
ESP
SWZ
SWE
CHE
SYR
THA
TUN
TUR
UGA
UKR
MKD
EGY
GBR
TZA
USA
URYSCG
ZMB
-4-3
-2-1
01
6 8 10 12LN_GDP
Source: OECD TIMSS UNESCO -GDP figures are PPP
GDP AND INTERNATIONAL SCORE
quintil más rico tienen un desempeño similar al del quintil más pobre en Nicaragua (véanse los
gráficos A9.3 y A9.4).
Gráfico A9.3: Calificaciones del examen por
país y nivel del PIB
Gráfico A9.4: Calificación del SERCE por país
y nivel socioeconómico
Inglés Español
GDP and international score PIB y calificación del examen internacional
LN_GDP LN_PIB
Source: OECD TIMSS UNESCO-GDP
figures are PPP
Fuente: TIMSS de OCDE UNESCO; las
cifras del PIB son PPA.
SERCE 6th
grade by socio-eco status SERCE de 6.o grado por nivel
socioeconómico
Central America and Dominican Republic América Central y República Dominicana
SERCE Score Calificación del SERCE
Index of socio conditions Índice de condiciones sociales
CRI CRI (Costa Rica)
GUA GUA (Guatemala)
PAN PAN (Panamá)
SLV SLV (El Salvador)
NIC NIC (Nicaragua)
DOM DOM (República Dominicana)
3. En un análisis del flujo de información y recursos en el sector de la educación realizado por el
Banco a pedido del MINERD se identificaron conflictos que los obstaculizaban y creaban
ineficiencias. El estudio comparó la estructura “de jure” de los flujos, descrita en los estatutos y
manuales operativos del sector de la educación, con la estructura “de facto” que se construyó con
pruebas de visitas en el campo y entrevistas con las partes interesadas en distintos niveles del sistema
educativo. El diagnóstico general presentó diversos perfiles y duplicación de funciones en el sistema,
protocolos de comunicación débiles y una relación de tipo jerárquica entre la administración central y
las escuelas. De acuerdo con el diagnóstico, el estudio recomendó una actualización de los manuales
operativos del sector (incluidas las descripciones de las tareas), una mejora en los procesos de
comunicación (aprovechar el SGCE), mejoras en el proceso de planificación (mejor uso de los Planes
Operativos Anuales) y una mayor participación de las comunidades escolares en el diseño de las
políticas educativas. Se analizaron en detalle cuatro procesos principales en el sistema educativo:
400
450
500
550
600
SE
RC
E S
CO
RE
-2 -1 0 1 2INDEX OF SOCIO CONDITIONS
CRI SLV
GUA NIC
PAN DOM
CENTRAL AMERICA & DOMINICAN REPUBLIC
SERCE 6th GRADE BY SOCIO - ECO STATUS
89
Provisión de maestros de calidad: El proceso de supervisión pedagógica tiende a ser débil, con
un impacto limitado en las prácticas de los maestros y los resultados de los estudiantes, y una
capacidad inadecuada para identificar las necesidades de capacitación docente. El estudio
recomienda un enfoque inclusivo al respaldo pedagógico que priorice la autoevaluación, las
observaciones en el aula y planes de desarrollo profesional para maestros.
Provisión de insumos escolares: Las entrevistas con los directores de escuela señalan la falta
de confianza en el proceso actual de solicitud y recepción de materiales y recursos escolares,
en particular, con respecto a la llegada oportuna y la cantidad entregada a la escuela. El
estudio recomendó que el MINERD descentralizara el proceso de adquisiciones, en particular,
las compras al por mayor, y el uso de Planes Operativos Anuales para determinar las
necesidades con más precisión.
Identificación y claridad de políticas públicas: Parece haber poca apropiación a nivel escolar
de las políticas educativas generadas a nivel central. El estudio recomendó un seguimiento
técnico más sólido en los distintos niveles del sistema educativo para coordinar, articular y
realizar el seguimiento de las políticas que emergen del centro, y mejorar la capacitación de
los directivos y autoridades a fin de proporcionar el liderazgo necesario y las capacidades de
gestión que requiere la ejecución de las nuevas políticas.
Flujo de información: En general, la información fluye en muchas direcciones, no siempre se
usan los canales oficiales, y no se proporcionan datos precisos y oportunos útiles para la
planificación y la elaboración de políticas. El estudio reforzó la importancia del SGCE
recientemente adoptado para mejorar la planificación, las políticas basadas en información y
una identificación más sistemática de las necesidades de recursos y capacitación, y la
respuesta a estas necesidades.
4. El estudio fue validado por distintos grupos, que incluyeron directores de escuela,
funcionarios regionales y del distrito, y autoridades centrales. Los resultados principales se
presentaron a la administración anterior y a la actual en el MINERD, lo cual contribuyó al diálogo
sobre acciones de política concretas que traten los desafíos identificados. El diálogo permitió a la
acción de política para el funcionamiento propuesto de este tercer PASS en la desconcentración de
recursos y el mejor uso de los Planes Operativos Anuales de las escuelas para determinar las
necesidades con más precisión.
90
Anexo 10: Análisis del impacto social y en la pobreza
Antecedentes y otras cuestiones:
1. Tal como surge del documento programático del PASS PPD1 y PPD2, el Banco intentó
brindar una base analítica y de políticas para evaluar y realizar el seguimiento de los impactos
esperados de las acciones políticas prioritarias que asiste la serie PASS. El Gobierno puso en vigor un
programa de reformas intersectoriales que incluyen reorientar los esfuerzos de asistencia social hacia
la promoción del desarrollo humano y el cierre simultáneo de las brechas de oferta en sectores
sociales. El Gabinete Social y el MEPD solicitaron asistencia al Banco para fortalecer la capacidad
analítica del Gobierno a fin de acompañar estas reformas sobre una base sólida de observaciones.
El enfoque
2. El proceso AISRP siguió una base secuencial y analítica en la que se apoyó la toma de
decisiones en materia política, operativa y financiera, en sintonía con los PASS de los PPD. El
enfoque AISRP implicó un proceso altamente participativo, y se estableció un comité para coordinar
los aportes del Gabinete Social, el MEPD, el MH y los ministerios competentes. Este comité definió
el alcance del análisis e identificó los mayores riesgos positivos y negativos del programa de
reformas: i) los esfuerzos para cerrar las brechas de oferta en educación, salud y nutrición vinculadas
al programa de las TEC (responsabilidad conjunta para el Gobierno) y ii) los esfuerzos para
condicionar las transferencias a los hogares que realizan inversiones en educación, salud y nutrición
(responsabilidad conjunta de los pobres).
3. Los esfuerzos dieron como resultado un análisis de la eficiencia en la asignación de recursos
en el programa de brechas de oferta (con un conjunto de herramientas metodológicas y un
instrumento de seguimiento para llevar a cabo ese tipo de análisis) y un informe sobre la simulación
ex ante de los impactos esperados de las responsabilidades conjuntas en salud y educación (que se
complementará con una evaluación de impacto ex post). Además, los esfuerzos contribuyeron a
construir la capacidad de administradores y planificadores técnicos clave del Gabinete Social y del
MEPD para mejorar su capacidad de aplicar la metodología a otros programas en el futuro. El
intercambio de conocimientos fue una parte central del proceso, a través de un taller de creación de
capacidad, la difusión de informes y un seminario de alto nivel dictado por el Vicepresidente para
presentar los resultados.
4. Las herramientas metodológicas y analíticas utilizadas tienen importantes aplicaciones para
temas de política de la República Dominicana, más allá de la serie PASS; por ejemplo, posibles
mecanismos para establecer objetivos en cuanto a nuevas demandas de incrementos en el gasto
educativo. En el marco del proceso AISRP, y con fondos del Fondo Fiduciario de Donantes Múltiples
de AISRP del Banco Mundial, se inició un análisis de economía política y las partes interesadas que
se concluirá a fines de 2011, con el objeto de evaluar mecanismos para enriquecer la agenda de
rendición de cuentas y la orientación a los resultados en los sectores sociales, teniendo en cuenta los
riesgos potenciales (y las medidas de mitigación) en la presentación de contratos basados en el
desempeño de los programas para cerrar las brechas de oferta. Eso contribuirá con la preparación de
una serie de notas de política para la transición gubernamental en 2012. Se prevé que con las últimas
actividades se transfieran por completo las herramientas analíticas, con la posibilidad de brindar
capacitación adicional para las OSC en cuanto a los resultados y metodología de este AISRP en 2012.
91
Metodología y fuentes de datos para el AISRP
5. Para el análisis del impacto de las responsabilidades conjuntas en las matrículas escolares y el
uso de servicios de salud, el equipo AISRP realizó simulaciones ex ante, un método que sirve para
simular el impacto probable de los cambios en la normativa, en vista de lo que se conoce del
comportamiento de los hogares. Para ello, el equipo construyó un modelo que explica el
comportamiento de los hogares, por ejemplo en términos de la decisión de escolarizar a los niños
(mediante la utilización de datos de encuestas de hogares). Luego, el equipo evaluó cómo
reaccionarían los hogares a los cambios (por ejemplo, con la ejecución de planes alternativos de
transferencias). En el caso de la salud, el equipo analizó los factores determinantes del uso de los
servicios de salud por parte de los hogares, como los planes de vacunación o los servicios prenatales
(por ejemplo, nivel educativo, ubicación geográfica, cantidad de hijos, etc.). El equipo utilizó el
enfoque desarrollado por Bourguignon, Ferreira y Leite en 2003 para Brasil y utilizado en toda la
región. La simulación se basó en datos obtenidos en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los
Hogares de 2007 y en el SIUBEN.
6. Para el análisis de la incidencia de los programas que apuntan a cerrar las brechas de oferta, el
AISRP simuló diferentes planes de inversión para determinar quién se beneficiaría con esas nuevas
inversiones según dónde tuvieran lugar. El AISRP utilizó información de muy alta resolución (sobre
áreas geográficas pequeñas) para conseguir estimaciones más precisas. Se utilizaron cuatro criterios
potenciales que servirían para asignar los recursos del programa, con inversiones focalizadas en
regiones con 1) alta prevalencia de hogares que se benefician del programa de las TEC, 2) escasa
matriculación en escuelas, 3) alta incidencia (porcentaje) de la pobreza o 4) gran cantidad de pobres.
El análisis tomó información sobre la incidencia de la pobreza (utilizando mapas de pobreza), la
matriculación en las escuelas, el uso de los servicios de salud y la prevalencia de servicios existentes.
Resultados del ámbito 1: Análisis de la aplicación de las responsabilidades conjuntas en las TEC
7. La microsimulación ex ante evaluó el impacto esperado de la implementación de las
responsabilidades conjuntas en salud y educación. El análisis se basó en el resultado de las primeras
observaciones de las entrevistas las partes interesadas clave y análisis cuantitativo, que señalaron el
potencial de los impactos positivos del programa de las TEC para incentivar la acumulación de
capital humano entre los pobres y, al mismo tiempo, generar externalidades positivas más allá del
programa en sistemas de objetivos, financiación basada en resultados, transparencia y esfuerzos
suplementarios en materia de salud y educación.
8. Los resultados de una microsimulación ex ante sugieren que la implementación de las
responsabilidades conjuntas educativas podrían incrementar el 6 por ciento la matrícula en las
escuelas y un disminuir el 9,2 por ciento el trabajo infantil. En materia de salud, la misma simulación
determinó que la asistencia sanitaria a los niños menores de cinco años debía duplicarse. Los
resultados están en consonancia con los alcanzados por otras TEC en la región. Este análisis también
se está utilizando para estimar los resultados potenciales de otros ajustes en el diseño del programa,
como la diferencia en las transferencias educativas por nivel alcanzado.
9. Además, los resultados pusieron de relieve los obstáculos para el cumplimiento de las
responsabilidades conjuntas en salud y educación en las familias pobres; por ejemplo, la falta de
acceso a la Cédula de Identidad y Electoral. Para evitar ese riesgo, se tomaron medidas adicionales: i)
92
en marzo de 2011, la Junta Central Electoral, a través del Registro del Estado Civil, había emitido las
cédulas de identidad de 81,762 dominicanos pobres y hasta ese momento indocumentados, que se
incorporaron en la base de datos del SIUBEN, lo que los califica como candidatos a planes sociales; y
ii) el Gobierno, con la Junta Central Electoral y el Gabinete Social, se propuso brindar asistencia
jurídica a fin de facilitar el proceso de documentación de los beneficiarios faltantes. Desde la puesta
en marcha de esta fase de asistencia jurídica en abril de 2011, 16,000 personas recibieron su
documento de identidad y se incorporaron en la base de datos del SIUBEN. Las observaciones
destacaron también las externalidades negativas potenciales que surgen de la penalización planificada
para los hogares que incumplan con sus responsabilidades conjuntas, en los casos en que el
incumplimiento se deba a las brechas de oferta de ciertos servicios básicos y no a decisiones de los
hogares.
Resultados del ámbito 2: Evaluación de la incidencia del gasto social en la República Dominicana
10. EL AISRP también generó un análisis de incidencia de los beneficios para evaluar el avance
de los programas cuyo objetivo es cerrar la brecha de oferta de salud y educación en comparación a
los aumentos en el gasto público en cada sector. El informe se preparó en el marco de los
fundamentos analíticos del PASS2, para analizar el mecanismo de establecimiento de objetivos que
se utilizó al definir la selección de localidades para inversión en el contexto del programa orientado a
cerrar las brechas de oferta. Los resultados indican que el gasto en educación es semiprogresivo en
líneas generales, mientras que el sistema de objetivos utilizado para el programa que apunta a cerrar
las brechas de oferta podría ser menos progresivo en la práctica según el criterio que se emplea para
asignar recursos. Los recursos dedicados a cerrar las brechas de oferta en salud son muy progresivos,
especialmente cuando se los emplea para mejorar las UNAP preexistentes, por ejemplo. Además, el
análisis tiene como objetivo calibrar con precisión las estimaciones de las brechas de oferta, pero
sugiere también que estas deberían recalcularse una vez por año y utilizar un conjunto de indicadores
para incrementar su eficiencia, con mapas de pobreza y servicios disponibles. El Gobierno está
evaluando los mecanismos de focalización que podrían asegurar un gasto marginal a favor de los
pobres.
11. El análisis de incidencia de los beneficios de los gastos del Gobierno apuntó al riesgo
acotado de penalizar a los hogares por falta de cumplimiento debido a las brechas remanentes de
oferta de salud y educación causadas por las medidas adicionales tomadas por el Gobierno a través de
programas orientados hacia esas brechas. Las observaciones señalan que el gasto en educación es
relativamente progresivo, mientras que el sistema de objetivos utilizado para este programa es menos
progresivo en la práctica. Los recursos dedicados al cierre de las brechas de oferta en salud parecen
ser muy progresivos. Además, el análisis tiene como objetivo calibrar con precisión las estimaciones
de las brechas de oferta pero además sugiere que estas deberían recalcularse una vez al año y utilizar
un conjunto de indicadores para incrementar su eficiencia, con mapas de pobreza y servicios
disponibles. Se observan avances en el cierre de las brechas en salud, educación y nutrición por
medio de esfuerzos concertados (nuevos procesos de planificación y protecciones presupuestarias).
Por lo tanto, el Gobierno está consolidando los logros en la institucionalización del Comité
Intersectorial de las TEC para incrementar la supervisión, por ejemplo, tomando medidas correctivas
para asegurar una incidencia adecuada a favor de los pobres y una mejora en el nivel de ejecución de
inversiones para cerrar las brechas de oferta.
93
Anexo 11: Aspectos fiduciarios
1. Como se ha indicado en el documento, el riesgo fiduciario relacionado con el entorno de la
gestión de las finanzas públicas en la República Dominicana es moderadamente alto, aunque el
Gobierno no abandonó la revisión, el fortalecimiento y la modificación de la forma en que sus
finanzas públicas se planifican y gestionan en los últimos años. El país ha avanzado en cuanto a la
aprobación de reformas importantes que se dirigieron al marco legal de la gestión financiera y
redefinieron el rol de las instituciones involucradas en la gestión de las finanzas públicas. Del
desarrollo de las reformas no participaron únicamente el MH, el MEPD y el MAP, sino también
entidades legislativas y otras entidades de supervisión que se ocupan de la calidad y la eficiencia de
la ejecución y el control del presupuesto. La ejecución mostró pequeñas mejoras, según se indica
explícitamente en el informe del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas Financieras de
2007 y en su actualización de 2010. Algunas entidades clave de la gestión de las finanzas públicas
muestran un progreso notable en cuanto a la definición de sus planes estratégicos, alineados con la
Estrategia Nacional de Desarrollo. Se están realizando muchas actividades conjuntas (Gobierno,
sociedad civil, empresas privadas, donantes) para fortalecer las entidades de gestión financiera y de
supervisión clave.
2. El Gobierno utilizó el SIGEF y continúa aplicándolo de manera permanente. Su subsistema
para municipalidades, el Subsistema de Información Financiera Municipal, ya abarca casi la mitad de
las municipalidades, y su subsistema de unidades de ejecución con recursos externos, se utiliza en la
mayoría de los proyectos financiados por los principales asociados en el desarrollo. Sigue siendo un
desafío la integración de este sistema con la gran diversidad de nuevos (y renovados) instrumentos de
planificación y otras iniciativas aplicadas recientemente, incluidos la Estrategia de Desarrollo, el
PNPSP de 2010-13, los Planes Regionales, los Planes Estratégicos Institucionales y Sectoriales a
Mediano Plazo y los contratos basados en desempeño, entre otros. Una vez que se abordan los
desafíos de gestión existentes y el sistema de información es utilizado por la totalidad de las
entidades públicas, incluidas las entidades descentralizadas, se esperan mejoras en cuanto al aumento
de la transparencia, el fortalecimiento de controles internos, el perfeccionamiento del registro de
operaciones contables y un mayor acceso a información financiera pública seria, oportuna y de
fácil comprensión.
3. Las principales entidades de supervisión de la gestión de las finanzas públicas, la Contraloría
General de la República (CGR) y la Cámara de Cuentas (CDC), son miembros de la Organización
Latinoamericana de Entidades Fiscalizadoras Superiores. Ambas son responsables de las funciones
de fiscalización internas y externas del sector público, si bien la CDC tiene un alcance más amplio,
ya que la CGR está limitada a entidades del Gobierno central. Ambas entidades están aplicando
medidas concretas para mejorar la rendición de cuentas sobre el desempeño gubernamental mediante
el aumento de su capacidad y de las aptitudes del personal de acuerdo con su nuevo marco legal. Con
recursos muy limitados, ambas entidades han estado implementando actividades para mejorar el
cumplimiento con su mandato legal de auditoría, financiadas en gran parte mediante recursos
externos. En 2010 se le otorgó poder constitucional a la CGR, y la entidad mantuvo su rol de control
interno. Para poder cumplir con su rol de auditoría, la CGR requeriría un aumento sustancial de
personal, junto con la capacitación y el desarrollo de capacidades, lo que normalmente se traduciría
en una mayor asignación de recursos; aunque no es posible en épocas de recursos escasos. La CDC,
siguiendo las recomendaciones de una autoevaluación de sus disposiciones institucionales realizada
en 2008, está obligada a seguir aumentando su eficacia y a fortalecer su capacidad como Entidad
Fiscalizadora Superior mientras resuelve la falta de confianza del público en la organización. En ese
sentido, la Cámara ha firmado acuerdos con la Comisión Europea, la Agencia de los Estados Unidos
para el Desarrollo Internacional (USAID) y el Banco, entre otros donantes. Ambas entidades de
94
supervisión, la CGR y la CDC, también han firmado acuerdos interinstitucionales con otros
organismos de supervisión gubernamentales, como la Dirección de la Prevención de la Corrupción
Administrativa. Sin embargo, más allá de la formulación, la implementación real de esos acuerdos
sigue siendo incierta.
Con la ATNC plurianual y multisectorial, fondos fiduciarios de desarrollo institucional, y dentro del
marco de las mesas redondas de la IPAC 3 para gestión financiera y 10 para Entidades de
Supervisión, y teniendo en cuenta las áreas que necesitan fortalecimiento según los informes del
Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas Financieras, más todos los planes estratégicos, el
Banco Mundial y otros donantes están apoyando la gestión de las finanzas públicas, incluidas las
entidades de supervisión. Para este propósito, diversas OSC y empresas privadas trabajan del lado de
la demanda para equilibrar los esfuerzos gubernamentales por aumentar la rendición de cuentas y la
transparencia en la gestión de fondos públicos.
A10.1: Adquisiciones
4. En los últimos cinco años, la Republica Dominicana ha logrado avances importantes en la
Reforma de las Contrataciones. Sin embargo, aún hay desafíos sustanciales. El último diagnóstico de
los procedimientos de las adquisiciones del país de la República Dominicana se publicó en abril de
2005. Desde entonces, el país aprobó la Ley 340-06 sobre Contratación Pública de Bienes, Obras,
Servicios y Concesiones, sancionada en agosto de 2006, la cual luego fue modificada por la Ley 449-
06. Esta ley es la primera en incluir de manera integral todos los aspectos de la adquisición de bienes,
obras, servicios, la selección de consultores y concesiones en el país, mientras también intenta
aumentar la competencia y la transparencia al permitir la contratación directa solo para circunstancias
limitadas, detalladas específicamente en la ley. Debido a que el país entró en las negociaciones por el
Acuerdo de Libre Comercio de América Central (CAFTA-República Dominicana), la Ley 340-06 ha
sido validada como completamente coherente con las disposiciones de adquisiciones de dicho
acuerdo. Otro suceso importante en la reforma de las adquisiciones fue la aprobación del Decreto n.
490-07 que estipulaba el Reglamento de Compras y Contrataciones de Bienes, Servicios y Obras de
esa ley, y la puesta en marcha del portal “comprasdominicana”. Sin embargo, en la práctica, la Ley
340-06 no está totalmente ejecutada, y se necesita más transparencia y eficiencia en el sistema.
5. El Banco ofreció apoyo al organismo nacional de adquisiciones, la Dirección General de
Contrataciones Públicas (DGCP), en cuanto al desarrollo de su Plan Estratégico para la
Modernización del Sistema de Adquisiciones Públicas, como parte de la ATNC para mejorar la
calidad y la eficiencia de los gastos públicos en la República Dominicana. Este plan ha sido
incorporado en el Plan Estratégico más amplio del MH. El Plan Estratégico para la Modernización
del Sistema de Adquisiciones Públicas incluye actividades que deberán implementarse a corto, a
mediano o a largo plazo para asegurar mejoras significativas en el sistema de adquisiciones. El
respaldo sostenido del Gobierno para este plan es fundamental para la reforma de las adquisiciones.
Con el apoyo del Banco y otros donantes como USAID, el BID y la Unión Europea, la DGCP ha
iniciado algunas actividades identificadas en su Plan Estratégico. Sin embargo, algunos problemas de
coordinación entre la DGCP y el MH, como el organismo de ejecución del SIGEF, están generando
demoras adicionales en el proceso.
6. El Gobierno se ha mostrado interesado en la aplicación de los Indicadores de Adquisiciones
de la Organización Para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y ha iniciado los
preparativos para llevar a cabo este ejercicio. Adicionalmente, ya se desarrolló el módulo conceptual
del Portal de Compras Dominicana. La DGCP también preparó las modificaciones necesarias para
fortalecer las normas reglamentarias de la Ley n. 340-06, que deben ser aprobadas por un Decreto
95
Presidencial. Estas actividades son clave para mejorar el Sistema de Adquisiciones Públicas y
deberían tener un seguimiento para asegurar el éxito de la reforma.
A10.2: Flujo de Fondos
7. El flujo de fondos dentro de la cartera de la República Dominicana desde las Cuentas
Designadas denominadas en dólares estadounidenses hasta la Cuenta de Operaciones en pesos
dominicanos ha seguido mejorando, y la mayoría de los problemas de desembolso lento que persisten
están relacionados con las adquisiciones. De acuerdo con la información obtenida a través de las
Unidades de Ejecución del Proyecto, el ciclo sigue durando entre tres y siete días, según las
deliberaciones correspondientes a los exámenes de los resultados de las operaciones de la cartera en
un país 2009-10. Los esfuerzos incluyen una cesión más eficiente de los fondos adjudicados a través
del Tesoro, siguiendo el ciclo indicado en el nuevo marco legal, el cual incluía eliminar la necesidad
de involucrar entidades que no agregaban ningún valor al proceso, el uso de herramientas
administrativas modernas, como la banca electrónica para transferencias electrónicas y el desembolso
electrónico a través de la conexión del cliente. La suma de las medidas muestra un diagrama de flujo
menos engorroso y más eficaz. El cómputo rápido de las cuentas bancarias sigue siendo alto.
Aumentaron desde más de 3,000 en 2007, según el Informe del Programa de Gasto Público y
Rendición de Cuentas Financieras de 2007, hasta 6,000 según la actualización de dicho informe, de
2010. Ya se encuentra en proceso un inventario formal, como el trabajo preliminar para implementar
una cuenta única de tesorería, según se estipula en la Ley de Tesorería de 2005. La puesta en vigor de
una cuenta única de tesorería permitirá una reducción continuada de los gastos extrapresupuestarios.
A10.3: Banco Central de la República Dominicana
8. El sector financiero de la República Dominicana no aplica las Normas Internacionales de
Información Financiera (IFRS), según el informe sobre la observancia de los códigos y normas de
contabilidad y auditoría de 2004 y su actualización de 2009. Las entidades del sector financiero
cumplen con normas específicas establecidas por las entidades reguladoras respectivas, a saber, la
Superintendencia de Bancos de la República Dominicana, la Superintendencia de Seguros, la
Superintendencia de Pensiones y la Superintendencia de Valores. Estas normas, al momento de la
evaluación del Banco Mundial, diferían de las IFRS. Por lo tanto, el Banco Mundial recomendó
armonizar los principios contables regulatorios para bancos, compañías de seguros y fondos de
pensión con las IFRS en el mediano plazo, es decir, en los próximos 1 ó 2años. Hasta mayo de 2011
no se habían anunciado iniciativas de convergencia.
9. Una empresa de auditoría independiente realizó la auditoría externa del BCRD del año fiscal
2010. Los auditores emitieron un dictamen favorable sin salvedades de los estados financieros del
período examinado, de acuerdo con las prácticas contables seguidas por el BCRD. En las notas 2 y 3
del estado financiero de 2010, los auditores mencionaron que el BCRD no sigue las IFRS; sigue las
políticas establecidas por la Ley Monetaria y Financiera (n. 183-02) y sus normas reglamentarias, la
normativa interna para la contabilidad del BCRD, las resoluciones pertinentes de la Junta Monetaria
y las prácticas contables utilizadas por bancos centrales. Aunque esto es una clara desviación
respecto de las IFRS, sus auditores dan fe de que representan una base integral para la contabilidad.
El método contable para preparar el estado financiero se basa en el costo histórico, con la excepción
de los instrumentos financieros que se consideran negociables, los cuales se miden a su valor
razonable. De acuerdo con la Nota 3.16, no existe una base contable única para contabilizar los
ingresos y los gastos. Algunos ingresos (intereses de inversión, ventas de activos fijos y préstamos al
personal) se contabilizan en base devengado, mientras que los descuentos de inversión se amortizan
horizontalmente y el ingreso de comisión se reconoce en valores de caja. De la misma manera, los
gastos de la financiación de los intereses de instrumentos emitidos se contabilizan cuando se incurre
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en ellos, los descuentos se amortizan horizontalmente, mientras que otros gastos se contabilizan en
base devengado.