TEMA 2
CUERPO AUXILIAR ADMINISTRATIVO
PROMOCIÓN INTERNA
DISPOSICIONES Y ACTOS
ADMINISTRATIVOS. DISPOSICIONES
ADMINISTRATIVAS; REQUISITOS DE LOS
ACTOS ADMINISTRATIVOS; EFICACIA DE
LOS ACTOS; NULIDAD Y ANULABILIDAD.
JULIO 2005
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ÍNDICE: I. DISPOSICIONES Y ACTOS ADMINISTRATIVOS. .........................................................3
II. DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS. ........................................................................4
III. REQUISITOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. ..................................................6
1. Producción y contenido. ....................................................................................................6
2. Motivación. ......................................................................................................................7
3. Forma. .............................................................................................................................9
IV EFICACIA DE LOS ACTOS. ..........................................................................................9
1. Notificación. ..................................................................................................................10
2. La publicación. ...............................................................................................................13
V NULIDAD Y ANULABILIDAD.....................................................................................14
1. Nulidad. .........................................................................................................................16
2. Anulabilidad. ..................................................................................................................19
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I. DISPOSICIONES Y ACTOS ADMINISTRATIVOS.
La exposición del tema ha de partir de la identificación de cada concepto y de
las diferencias existentes entre ambos.
Cabe equiparar el concepto de disposición administrativa al de reglamento,
entendido como norma jurídica emanada de la Administración, susceptible de producir
efectos generales (erga omnes) y de rango inferior a la Ley. El reglamento forma parte
del ordenamiento jurídico, tiene vocación de permanencia en el mismo mientras no
sea derogado, siendo susceptible de ser aplicado en múltiples ocasiones.
Frente a la disposición, de carácter general, el acto administrativo es particular,
en tanto que dirigido a una o varias personas; no se integra en el ordenamiento
jurídico, sino que se limita a aplicarlo; carece de vocación de permanencia, pues se
agota con su cumplimiento o ejecución. Es clásica la definición doctrinal -no hay norma
jurídica alguna que lo defina- del acto administrativo como toda manifestación de
voluntad, deseo, conocimiento o juicio realizada por la Administración pública en
ejercicio de una potestad administrativa (ZANOBINI), a la que habría que añadir el
inciso “diferente de la reglamentaria”, para distinguirlo de la disposición administrativa.
Además, la diferencia se traduce en otras peculiaridades que afectan tanto al
régimen de invalidez de unas y otros (la nulidad con carácter general para las
disposiciones, mientras que la anulabilidad es la regla ordinaria para los actos,
quedando su nulidad reducida a las causas tasadas fijadas por el artículo 62.1 LPAC);
también es diferente el régimen de revocación, pues mientras los actos vienen
sometidos a diversos condicionamientos y requisitos (artículos 102 a 106 LPAC), los
reglamentos pueden ser libremente derogados por otro posterior; es diferente,
asimismo el procedimiento tendente a su producción, pues mientras que el de los
actos administrativos se regula en la LPAC (Título VI), el de los reglamentos se
contiene, para nuestra Administración regional en el artículo 53 de la Ley 6/2004;
asimismo, frente a la regla general de la exigencia de notificación a los interesados,
propia de los actos, los reglamentos, atendidos sus plurales destinatarios, han de ser
publicados.
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II. DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS.
Tomando como punto de partida estas diferencias, el artículo 52 LPAC dispone
que para que produzcan efectos jurídicos las disposiciones administrativas habrán de
publicarse en el diario oficial que corresponda. Alude, pues a una de las notas
distintivas de las disposiciones administrativas como es su publicación. Ésta viene
impuesta por el hecho de dirigirse la norma a los ciudadanos en general, de forma que
su conocimiento por todos sólo es posible a través de la publicación, pero también por
el artículo 9.3 CE, según el cual la Constitución garantiza la publicidad de las normas.
Asimismo, con base en el principio de legalidad (artículo 9.3 y 103.1 CE) que
somete a la Administración a la Ley y al Derecho, dispone que las resoluciones
administrativas de carácter particular (lo que hemos llamado actos administrativos) no
podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque
aquéllas tengan igual o superior rango a éstas. Supone la consagración en la Ley del
principio de inderogabilidad singular de las disposiciones por meros actos
administrativos, aun cuando éstos procedan del mismo órgano o del superior
jerárquico, señalando de forma clara la supremacía de la norma sobre el mero acto.
Un ejemplo de lo expuesto sería una Orden de la Consejera de Economía y Hacienda
por la que se dictan normas en materia de gestión presupuestaria. Esta Orden habrá
de ser aplicada por todos los órganos de la Administración regional, no pudiendo ser
desconocida ni por la propia Consejera cuando dicte actos de aplicación de la misma,
ni tan siquiera por el Consejo de Gobierno al dictar actos que se encuentren bajo la
regulación contenida en esa Orden. Qué duda cabe que, con posterioridad a aquella
norma, tanto la Consejera como el Consejo de Gobierno podrán dejar sin efecto
aquella norma por otra posterior, pero en este caso ya será una cuestión de sucesión
cronológica de reglamentos, no de indebida derogación de la norma por un acto
singular de aplicación.
Del mismo modo que las relaciones entre disposición y acto se rigen por el
principio de inderogabilidad singular, entre las normas también existen relaciones de
superioridad y dependencia. Es lo que plasma el artículo 51 LPAC cuando establece
que las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyes ni
regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen
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de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las
Comunidades Autónomas.
Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de
rango superior.
Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que
establezcan las leyes.
El principio de jerarquía normativa en que ese basa este artículo está ya
recogido en el artículo 9.3 CE. Consiste en clasificar a las normas en una escala de
rangos, de tal forma que unas tienen más valor o fuerza de obligar que otras, de lo que
deriva que cada norma puede disponer sobre las de nivel inferior, mientras que ha de
respetar estrictamente el contenido de las de nivel superior. Siguiendo a
SANTAMARÍA PASTOR, el principio de jerarquía normativa tiene dos tipos de
consecuencias. Unas positivas, en cuya virtud, la colocación de una norma en un
determinado nivel de la escala jerárquica, dota a la norma de capacidad innovadora
respecto de las demás, pues puede modificar o derogar válidamente todas las que se
encuentren en los niveles inferiores. Del mismo modo, sólo puede ser modificada o
derogada por las de rango superior. Todo ello sin perjuicio que las normas posteriores
del mismo nivel puedan modificar o derogar los anteriores, pero ello no se basa en el
principio de jerarquía normativa. Asimismo, la disposición que contradice los preceptos
de otra superior es nula, lo que podrá ser declarado por el tribunal competente en cada
caso.
Ahora bien, no todas las normas se relacionan entre sí conforme al principio de
jerarquía, pues una Ley estatal no tiene relación de jerarquía con una autonómica, ni
siquiera con un reglamento regional, aunque éste sí lo tendrá con una Ley emanada
de su parlamento autonómico. De hecho, la única norma que guarda un vínculo
jerárquico con todas las demás es la Constitución, superior a todas ellas, cualquiera
que sea su tipo, contenido o naturaleza.
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Esto es así porque el principio de jerarquía sólo opera dentro de cada sistema
normativo (el estatal, por un lado, el autonómico, por otro), viniendo las relaciones
entre normas de diferentes sistemas regidas por otro principio, el de competencia.
En cualquier caso, dentro de cada sistema, la jerarquía se establece por razón
del órgano del que procede la norma, de tal forma que todas las leyes de la
Comunidad Autónoma son iguales entre sí y superiores a cualquier reglamento
emanado de su Administración. Los reglamentos están jerarquizados en función del
nivel del órgano del que emanen, de forma que todos los Decretos del Consejo de
Gobierno son iguales entre sí y superiores a las Órdenes de cada Consejero y las de
éste, a su vez, serán superiores a las resoluciones emanadas de los órganos de él
dependientes1.
III. REQUISITOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Los artículos 53 a 55 de la Ley 30/92 establecen los requisitos o elementos
básicos de los actos administrativos, aludiendo a su producción, contenido, necesidad
de motivación y forma.
1. Producción y contenido.
El artículo 53.1 LPAC establece que los actos administrativos que dicten las
Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán
por el órgano competente ajustándose al procedimiento establecido. Dos son las
cuestiones apuntadas: competencia del órgano y procedimiento. La primera ya fue
estudiada en el Tema 1 y a él nos remitimos, añadiendo ahora que la producción de
actos por órganos incompetentes vicia de invalidez el acto. Esa invalidez puede ser
una mera anulabilidad, o bien la nulidad radical, cuando el acto procede de un órgano
manifiestamente incompetente por razón de la materia o el territorio (artículo 62.1, b).
1 El artículo 25 de la Ley 7/2004, es un buen exponente de las diferentes formas que pueden adoptar las disposiciones administrativas en nuestra Comunidad Autónoma, al tiempo que, en su apartado 2, plasma la diferencia formal existente entre las disposiciones normativas del Consejo de Gobierno, que adoptarán la forma de Decreto y los meros actos de aplicación del Derecho, para los que se reserva la denominación de Acuerdos.
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Las diferencias entre el alcance de ambas formas o grados de invalidez serán objeto
de análisis en el apartado IV de este mismo tema y a él nos remitimos.
La necesidad de que todo acto sea producto de un previo procedimiento
administrativo es una consecuencia de la finalidad garantista del procedimiento,
consistente en la necesidad de que la Administración ajuste su actuación a unos
cauces formales predeterminados por la norma, que la dirigen y en los cuales se
garantiza la participación de los interesados. El incumplimiento de las normas
procesales puede derivar en la invalidez del acto, bien la nulidad si la vulneración del
procedimiento es tan intensa que se prescindo total y absolutamente del procedimiento
legalmente establecido (art. 62.1, e LPAC), bien la anulabilidad si el acto carece de los
requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o da lugar a la indefensión de
los interesados (artículo 63.2 LPAC).
El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico
y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos. Nueva manifestación del
principio de legalidad y del sometimiento pleno de la Administración a la Ley y el
Derecho, impone el deber de que los actos administrativos sean lícitos, determinados
y posibles.
2. Motivación.
La motivación consiste en la exposición, en el mismo acto, de las causas que
han llevado a dictarlo. El artículo 54 de la Ley 30/92 establece una relación de los
actos que habrán de ser motivados, señalando que tal motivación consistirá en una
sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, no bastando, sin embargo
cualquier referencia, sino que los hechos y fundamentos de derecho han de ser
concretos y suficientes para poder deducir que la resolución adoptada era la
procedente y no otra2. Junto a la motivación que debe constar en el propio acto, el
artículo 89.5 LPAC admite que la aceptación de informes o dictámenes servirá de
motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma. 2 Según el Tribunal Supremo, los motivos de hecho y de derecho del acto han de ser sucintos, pero suficientes, de suerte que expliciten la razón del proceso lógico y jurídico que determinó la decisión administrativa o, en otras palabras, debe tener la suficiente amplitud para que los interesados tengan el debido conocimiento de los motivos del acto para poder defender sus derechos e intereses.
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Así, dispone el artículo 54 que serán motivados los siguientes actos:
a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o
actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial
y procedimientos de arbitraje.
c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del
dictamen de órganos consultivos.
d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta,
así como la adopción de medidas provisionales previstas en los arts. 72 y 136 de la
Ley 30/92
e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de
plazos.
f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los
que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.
Esta relación no es excluyente, en el sentido de que no puedan ser motivados
aquellos actos que no se encuentren entre los enumerados. Al contrario, el espíritu de
todo el Derecho Administrativo actual tiende a facilitar al interesado todos los medios
necesarios para el ejercicio de sus derechos y la defensa de sus intereses,
garantizando su participación en el procedimiento. Dentro de estas medidas de
garantía una de las principales es conocer las razones por las que la Administración
ha actuado de una determinada manera, pues será la base de cualquier impugnación
contra el acto desfavorable para el interesado. Por ello, la regla práctica general debe
ser la de motivar siempre, aunque en puridad y de conformidad con la literalidad del
precepto trascrito no exista obligación de hacerlo salvo en los casos expuestos.
Respecto de la motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos
selectivos y de concurrencia competitiva (oposiciones, concursos, expedientes de
contratación, etc.), la Ley es consciente de las peculiaridades que cada unos de estos
procedimientos conlleva, por lo que deja a las normas reguladoras de sus
correspondientes convocatorias la determinación de la forma de efectuar la
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motivación, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los
fundamentos de la resolución que se adopte.
3. Forma.
Los actos administrativos se producirán por escrito a menos que su naturaleza
exija o permita otra forma más adecuada de expresión y constancia.
En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de
forma verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y
firmará por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente,
expresando en la comunicación del mismo la autoridad de la que procede. Si se tratara
de resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar una relación de las que
haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido.
Adviértase que, aunque el precepto admite la forma no escrita, en la práctica
toda resolución administrativa deberá reconducirse a esta forma, consignándose por
escrito para dejar constancia de la misma, bien para su notificación al interesado, para
su incorporación al expediente administrativo y, en general, para conseguir la
necesaria certeza acerca del contenido mismo del acto que su eficacia exige.
Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma
naturaleza, tales como nombramientos, concesiones o licencias, podrán refundirse en
un único acto, acordado por el órgano competente, que especificará las personas u
otras circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado.
IV EFICACIA DE LOS ACTOS.
Los artículos 56 y 57 LPAC responden a lo que se ha denominado facultades
de autotutela de la Administración, cuyo fundamento principal se encuentra en la
finalidad de interés público que persigue toda actuación administrativa. Estas
facultades suponen que la Administración puede crear, extinguir o modificar por sí
misma, a través del acto administrativo, situaciones jurídicas en las que ella es parte
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(esto es lo que quiere decir el artículo 56 LPAC al establecer que los actos de las
Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con
arreglo a lo dispuesto en la Ley), presumiendo además que ese acto es válido y,
consecuentemente, otorgándole efectos desde el momento en que se dicta, salvo que
en él se disponga otra cosa (artículo 57 LPAC). Pero esas potestades de autotutela
van todavía más allá y, junto a la posibilidad de declarar aquellas situaciones jurídicas
(ejecutividad del acto), se inviste a la Administración del poder para imponer, por sí
misma y de forma coactiva, forzosa, al destinatario del acto, su cumplimiento efectivo,
incluso frente a la eventual resistencia de aquél (ejecutoriedad, artículo 94 LPAC).
Centrando nuestra atención en los efectos del acto, ya hemos visto que éste
los producirá desde la fecha en que se dicte, salvo que:
??en ellos se disponga otra cosa, lo que ocurrirá por ejemplo cuando se concede
una autorización para abrir un establecimiento a partir de una determinada
fecha;
??cuando así lo exija el contenido del acto, por ejemplo, en el nombramiento de
un funcionario, que no produce efectos hasta su toma de posesión;
??cuando su eficacia quede supeditada a su aprobación superior;
??cuando su eficacia esté supeditada a su notificación o publicación, lo que como
veremos es la verdadera regla general, pues han de notificarse a los
interesados todos los actos y resoluciones que afecten a sus derechos e
intereses, no produciendo sus efectos hasta que se produce la efectiva
notificación.
1. Notificación.
Los actos administrativos necesitan ser dados a conocer para producir efectos
jurídicos, demorando hasta entonces su eficacia. Las modalidades a través de las
cuales los actos administrativos se ponen en conocimiento de sus destinatarios son la
notificación y la publicación.
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En términos generales, puede decirse que la notificación se corresponde con la
puesta en conocimiento de los actos administrativos singulares, mientras que la
publicación se refiere a la publicidad de los actos administrativos de destinatario
general (determinables o no). En ambos casos, condicionan la eficacia del acto, pues
si los actos administrativos no son notificados o publicados, debiendo serlo, no serán
eficaces, no produciendo efecto alguno.
Según el artículo 58 LPAC, se notificarán a los interesados las resoluciones y
actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses, en los términos
previstos en el artículo 59 (forma de practicar la notificación). En principio, la doctrina
considera que deben ser notificados todos los actos que ponen fin al procedimiento
(resoluciones), así como los actos de trámite cualificados (los que son susceptibles de
recurso independiente de la resolución final) y aquellos actos que llamen a la
actuación de los interesados (por ejemplo, la apertura del período de prueba o del
trámite de audiencia).
Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la
fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la
resolución (no basta un mero resumen), con indicación de si es o no definitivo en la vía
administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran
de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan
ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.
Las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno
de los demás requisitos previstos en el apartado anterior (notificaciones defectuosas)
surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que
supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la
notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda.
Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de
entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de
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los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga cuando menos el texto
íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.
Sobre la forma de practicar la notificación, el artículo 59 dice que Las
notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener constancia de la
recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el
contenido del acto notificado. En la práctica el medio más utilizado es el del correo
certificado.
La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente.
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se
practicará en el lugar que éste haya señalado a tal efecto en la solicitud. Cuando ello
no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio que
permita tener constancia de las circunstancias antes expresadas.
Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no
hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación podrá hacerse
cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar
su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación, se hará constar esta
circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la
notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de
los tres días siguientes.
Para que la notificación se practique utilizando medios telemáticos se requerirá
que el interesado haya señalado dicho medio como preferente o consentido
expresamente su utilización, identificando además la dirección electrónica
correspondiente, que deberá cumplir con los requisitos reglamentariamente
establecidos. En estos casos, la notificación se entenderá practicada a todos los
efectos legales en el momento en que se produzca el acceso a su contenido en la
dirección electrónica. Cuando, existiendo constancia de la recepción de la notificación
en la dirección electrónica, transcurrieran diez días naturales sin que se acceda a su
contenido, se entenderá que la notificación ha sido rechazada con los efectos
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previstos en el siguiente apartado, salvo que de oficio o a instancia del destinatario se
compruebe la imposibilidad técnica o material del acceso.
Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una
actuación administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las
circunstancias del intento de notificación y se tendrá por efectuado el trámite
siguiéndose el procedimiento.
Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el
lugar de la notificación o el medio para hacerla, o bien, intentada la notificación, no se
hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de anuncios en el tablón de
edictos del Ayuntamiento de su último domicilio, en el "Boletín Oficial del Estado", de la
Comunidad Autónoma o de la Provincia, según cual sea la Administración de la que
proceda el acto a notificar, y el ámbito territorial del órgano que lo dictó.
En el caso de que el último domicilio conocido radicara en un país extranjero, la
notificación se efectuará mediante su publicación en el tablón de anuncios del
Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente.
Las Administraciones públicas podrán establecer otras formas de notificación
complementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la
obligación de notificar conforme a los dos párrafos anteriores.
2. La publicación.
El artículo 59.6 establece que la publicación, sustituirá a la notificación
surtiendo sus mismos efectos en los siguientes casos:
a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de
personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo
interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último
caso, adicional a la notificación efectuada.
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b) Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de
concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del
procedimiento deberá indicar el tablón de anuncios o medios de comunicación donde
se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a
cabo en lugares distintos.
Por otra parte, los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así
lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen
razones de interés público apreciadas por el órgano competente.
La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que las
notificaciones, es decir, texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no
definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano
ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos. Será también aplicable
a la publicación lo establecido para las notificaciones defectuosas.
En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos
comunes, podrán publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes,
especificándose solamente los aspectos individuales de cada acto.
Asimismo, si el órgano competente apreciase que la notificación por medio de
anuncios o la publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, se limitará
a publicar en el diario oficial que corresponda una somera indicación del contenido del
acto y del lugar donde los interesados podrán comparecer, en el plazo que se
establezca, para conocimiento del contenido íntegro del mencionado acto y constancia
de tal conocimiento.
V NULIDAD Y ANULABILIDAD.
Estas dos figuras son las formas que puede adoptar la invalidez del acto
administrativo. En general, es inválido el acto que infringe el ordenamiento jurídico. La
regla general es que los actos inválidos serán anulables, alcanzando la condición de
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nulos únicamente cuando concurran en ellos las circunstancias o causas tasadas
relacionadas en el artículo 62.1 LPAC.
Para GALLEGO ANABITARTE y MENÉNDEZ REXACH, Las principales
diferencias que pueden distinguirse entre el régimen de la nulidad de pleno derecho y
el de la anulabilidad son las siguientes:
??La nulidad radical o de pleno derecho es la regla para la invalidez de las
disposiciones generales (art. 62.2 LRJPAC), mientras que para los actos
administrativos -como consecuencia de la preeminencia del principio de
seguridad jurídica (que postula el mantenimiento o conservación del acto)-
constituye la excepción. En el caso de los actos administrativos, los vicios
determinantes de la nulidad de pleno derecho son tasados y de interpretación
restrictiva (art. 62.1 LRJPAC), siendo la regla general la anulabilidad, que se
encuentra definida genéricamente en el art. 63 LRJPAC como “cualquier
infracción del ordenamiento jurídico incluida la desviación de poder”.
??La nulidad de pleno derecho puede ser instada en cualquier momento por
cualquier particular interesado o de oficio por la propia Administración, puesto
que la revisión de oficio se configura como una verdadera acción de nulidad
(art. 102.1 LRJPAC), mientras que la invocación de la anulabilidad sólo puede
realizarse por el sujeto afectado por el acto viciado y está sometida a plazos
preclusivos, tanto para la Administración (cuatro años desde que se dictó el
acto para declarar su lesividad, art. 103.2 LRJPAC) como para los particulares,
los cuales deben cumplir los plazos del recurso de alzada (art. 116 LRJPAC,
tras la reforma por Ley 4/1999) y/o del recurso contencioso-administrativo (art.
46.1 LJCA), de forma que transcurrido el plazo legalmente establecido sin la
impugnación del acto, éste deviene consentido y, por tanto, firme.
??Los efectos de la nulidad de pleno derecho se producen ex tunc (como si el
acto nulo nunca hubiera existido); y los de la anulabilidad son ex nunc (desde
el momento en que se declare por el órgano competente, por lo tanto, carece
de efectos retroactivos).
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??El acto nulo de pleno derecho no se puede sanar por convalidación; sí puede
sanarse, sin embargo, el que adolece de un vicio de anulabilidad (art. 67.1
LRJPAC).
1. Nulidad.
De conformidad con el artículo 62.1 LPAC, serán actos nulos de pleno derecho:
a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo
constitucional.
Es decir, los derechos y libertades reconocidos en los artículos 14 a 29 CE:
igualdad ante la Ley de todos los españoles; derecho a la vida; libertad ideológica y
religiosa; libertad personal; intimidad e inviolabilidad del domicilio, residencia y
circulación; libertad de expresión; derecho a la reunión, asociación y participación en
asuntos públicos; tutela judicial efectiva; principio de legalidad penal; libertad de
enseñanza; derecho a la educación; libertad de sindicación; derecho de petición. A
ellos ha de añadirse el derecho a la objeción de conciencia reconocido en el artículo
30.
b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la
materia o del territorio.
Adviértase que en ella no tiene cabida la incompetencia funcional o jerárquica,
es decir, en la que incurre un Director General cuando dicta un acto que
correspondería al Consejero. En este supuesto, no estaríamos ante un acto nulo, sino
meramente anulable, pues la incompetencia puede ser convalidada por el Consejero.
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c) Los que tengan un contenido imposible.
La doctrina y la jurisprudencia, afirman que la imposibilidad ha de ser material,
física, a la que suman también la imposibilidad lógica (por ejemplo, un acto
contradictorio consigo mismo) o impreciso e ininteligible3.
d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como
consecuencia de ésta.
Por infracción penal hay que entender tanto los delitos como las meras faltas.
Adviértase que el acto nulo lo puede ser por constituir él mismo una infracción penal,
como aquellos que se dictan como consecuencia de ésta. Imagínese, en este segundo
caso, la resolución administrativa adoptada como consecuencia de un previo delito de
cohecho.
En cualquier caso, como la determinación de qué conductas son constitutivas
de delito o falta corresponde a los jueces y tribunales de lo penal, para poder apreciar
esta causa de nulidad, será preciso contar previamente con una sentencia
condenatoria firme que declare la existencia de delito o falta.
e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento
legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para
la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
En realidad, son dos causas diferentes aunque relacionadas entre sí. La
primera, según la jurisprudencia, engloba los siguientes tipos de actos:
??Los dictados omitiendo un trámite esencial del procedimiento, que tenga una
función decisiva o determinante en el procedimiento, de forma que su ausencia
se pueda equiparar a la inexistencia de procedimiento.
3 STS de 19 de mayo de 2.000
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??Los dictados tras la tramitación de un procedimiento diferente al que señala el
ordenamiento jurídico. Supuesto típico es el de la revocación de un acto
declarativo de derechos o favorable para el interesado, al amparo del artículo
105 LPAC, cuando en realidad el procedimiento adecuado sería el más
complicado y rodeado de garantías, diseñado por los artículos 102 (revisión de
acto nulo) ó 103 (declaración de lesividad de actos anulables) LPAC, según los
casos.
Respecto a las normas que contienen las reglas esenciales para la formación
de la voluntad de los órganos colegiados, la jurisprudencia ha considerado como tales,
entre otras, aquéllas que se refieren a la existencia de quórum de constitución y de
votación para la adopción de acuerdos, o la necesidad de que los asuntos a tratar
consten en el orden del día, salvo justificada urgencia.
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por
los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos
esenciales para su adquisición.
La configuración de los actos presuntos obtenidos por silencio administrativo
positivo como verdaderos actos administrativos, productores de efectos, lleva al
establecimiento de esta causa de nulidad como garantía de la legalidad, pues es
posible que por el mero transcurso del plazo máximo para resolver y notificar un
procedimiento el interesado pueda adquirir facultades a las que, de conformidad con el
ordenamiento jurídico no tendría derecho.
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de
rango legal.
Es una cláusula residual que permite establecer nuevas causas de nulidad por
las leyes, estatales o autonómicas. Un ejemplo sería el contenido en el artículo 103.4
de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que establece que
serán nulos de pleno derecho los actos y las disposiciones administrativas contrarios a
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los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su
cumplimiento.
El apartado 2 del artículo 62 establece la nulidad de las disposiciones
administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones
administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las
que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o
restrictivas de derechos individuales.
Los supuestos contemplados por el precepto aluden a la vulneración de los
principios de jerarquía normativa, de legalidad en su vertiente de reserva de ley (el
ordenamiento reserva a la Ley la regulación de determinadas materias, vedando al
reglamento la posibilidad de normar sobre ellas, salvo como complemento
indispensable de la propia Ley), y de irretroactividad de las disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, sancionados
todos ellos por el artículo 9.3 CE.
2. Anulabilidad.
Dispone el artículo 63.1 LPAC que son anulables los actos de la Administración
que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de
poder.
La desviación de poder a que se refiere el precepto es el ejercicio de
potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento
jurídico (art. 70.2 Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). Baste ahora
señalar que no es más que un ejemplo de infracción del ordenamiento que exige, para
su apreciación, una actuación administrativa que, en apariencia se ajuste a la
legalidad, pero que en el fondo persiga un fin distinto del interés público querido por el
legislador. La dificultad de probar la intención del autor del acto hace que no se exija
una prueba plena, siendo suficiente acreditar aquellas circunstancias que puedan
llevar a la convicción de que existió la actuación desviada.
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En cuanto al defecto de forma, prescribe el artículo 63.2 LPAC que sólo
determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales
indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados. Es
un supuesto de infraccción del ordenamiento jurídico que, sin embargo, no conlleva la
invalidez del acto. Sería una mera irregularidad no invalidante. Consagra de esta
manera la tendencia jurisprudencial más antiformalista, que sostiene la improcedencia
de declarar la anulabilidad cuando el nuevo acto que habría de dictarse si se
considerara anulable aquél en que concurre el vicio de forma, una vez subsanado
éste, tendría que ser idéntico en sentido material al anulado. El principio de economía
procesal lleva a mantener la validez del acto.
Ahora bien, cuando el defecto de forma trascienda lo meramente procesal y
afecte a los interesados de manera sustancial ya sí que puede producir la anulabilidad.
Es el caso del acto que, debido a los defectos formales que presenta no puede llegar a
alcanzar su fin, lo que lo convertiría en un acto inútil. Son supuestos de actos
anulables por esta causa aquéllos en los que el vicio de forma impide valorar la
corrección del acto tanto desde la perspectiva de la legalidad (adecuación del acto al
ordenamiento jurídico) como de la oportunidad (beneficios que se derivan para el
interés público del acto adoptado). Normalmente los trámites en cuya omisión se
basará la apreciación de esta causa serán informes técnicos y de oportunidad.
También se produce la anulabilidad del acto cuando la ausencia de
determinados trámites puede generar indefensión al interesado. La indefensión se
produce cuando ha existido una disminución efectiva, real y trascendente de las
garantías, es decir, cuando el titular del derecho o interés discutido, a causa del vicio
formal en que ha incurrido la Administración, se ve imposibilitado para su defensa
(GALLEGO ANABITARTE Y MENÉNDEZ REXACH). Por ello, se entiende que no hay
indefensión cuando el particular, a través de los recursos administrativos y
contencioso-administrativo, ha podido formular las alegaciones y aportar las pruebas
que hubiera podido presentar o acreditar en el trámite omitido. Entre los trámites cuya
omisión puede dar lugar a indefensión y, en consecuencia, a la anulabilidad del acto,
se encuentra el trámite de audiencia.
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Finalmente, el artículo 63.3 dispone que la realización de actuaciones
administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad
del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo. Consagra por tanto
la idea de que los actos dictados fuera de plazo no son anulables, salvo que el plazo
tenga un carácter esencial, de forma que la norma imponga forzosamente su
cumplimiento en un determinado plazo, tras el cual ya no admita su realización, bien
por generar indefensión o porque ya no pueda alcanzar su fin una vez transcurrido el
plazo otorgado para su cumplimiento.
Con carácter general, por tanto, puede afirmarse que el vicio de forma, salvo en
los casos en que se prescinde totalmente del procedimiento establecido o se vulneran
las reglas esenciales para la formación de voluntad de los órganos colegiados,
(nulidad), y al margen de aquellos defectos que generan indefensión o que impiden al
acto alcanzar su fin (anulabilidad), no conlleva la invalidez del acto, sino una mera
irregularidad no invalidante.
Ello es plasmación del principio antiformalista que rige la teoría del acto
administrativo una de cuyas expresiones más claras es otro principio, el denominado
favor acti, es decir, aquel que pretende salvar la validez y eficacia del acto, siempre
que ello sea posible. Manifestaciones concretas de este principio las encontramos en
los artículos 64 a 67 de la Ley 30/92, que tratan, por este orden, de la
intransmisibilidad de la invalidez, de la conversión de los actos viciados, de la
conservación de actos y trámites y de la convalidación. Veamos cada uno de estos
supuestos.
Dispone el artículo 64 que la nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la
de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero. La
independencia entre actos de un mismo procedimiento se ha interpretado como
ausencia de relación de causalidad entre ellos, es decir, que uno puede dictarse sin
necesidad del otro.
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La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las
partes del mismo independientes de aquélla salvo que la parte viciada sea de tal
importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado.
Según el artículo 65, los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan
los elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de éste. Supone la
conversión o transformación de un acto nulo o anulable en uno de otro tipo, cuyos
requisitos, tanto materiales como formales, cumple. BOCANEGRA SIERRA cita un
ejemplo real de conversión decretado por el Tribunal Supremo (STS de 22 de abril de
1999). El supuesto es el de una Comunidad Autónoma que impone una sanción, ya
prescrita, consistente en la repoblación de un terreno roturado ilegalmente. El Tribunal
confirma la ilegalidad de la sanción por prescripción de la infracción, pero declara la
conversión del acto que impone la medida de repoblación, que constituiría, en
realidad, no una sanción, sino una medida de policía forestal, independiente, por tanto,
de la legalidad o ilegalidad de la conducta del propietario del terreno.
El artículo 66 establece que el órgano que declare la nulidad o anule las
actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo
contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción. En
definitiva, ordena conservar los actos y trámites no afectados por la invalidez. En la
práctica se suele dar esta conservación en supuestos en que se anula el acto y se
retrotraen las actuaciones hasta un determinado trámite, por ejemplo el de audiencia,
que se hubiera omitido. Al declarar esa retroacción de actuaciones, el órgano
conservará todos los trámites anteriores (informes, pruebas, alegaciones previas, etc.),
evitando así tener que reproducir la instrucción completa del expediente.
Finalmente, el artículo 67 recoge la convalidación de los actos administrativos,
operación con la que la Administración subsana un acto inválido dictando un nuevo
acto que corrige los vicios del anterior ilegal. Sólo cabe respecto de los actos
anulables, porque el acto nulo de pleno derecho es inconvalidable.
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Prevé el precepto dos supuestos:
??Acto anulable por incompetencia no determinante de nulidad. Alude a la
incompetencia jerárquica, que se produce cuando un órgano dicta un
acto respecto del que no es competente, sino que lo es su superior
jerárquico. El acto del órgano inferior puede ser convalidado por el
superior por dos vías: dictando éste un acto expreso de convalidación o
bien, de forma tácita, mediante la desestimación del recurso de alzada
contra el acto dictado por el inferior.
??Acto anulable por carecer de una autorización. Podrá ser convalidado el
acto mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente.
Los efectos de la convalidación se producirán no desde que se dictó el acto
precisado de convalidación, sino desde que se produce ésta, sin perjuicio de la
posibilidad de otorgarle efectos retroactivos de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 57.3 LPAC4.
4 El precepto, tras establecer la regla general de que los actos administrativos producen efectos desde la fecha en que dicten, prevé que “Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas”.