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Diseñando programas de reducción de pobreza dentro de un sistema integrado:
Que hemos aprendido?
Nicholas BarrLondon School of Economicshttp://econ.lse.ac.uk/staff/nb
Las Políticas Sociales en Argentina hacia el Bicentenario II: Resultados y Experiencias
Buenos Aires, 9-10 Abril 2008
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Nicholas Barr, Buenos Aires, April 20082
Diseñando programas de reducción de pobreza dentro de un sistema integrado:
Que hemos aprendido?
1 Contexto
2 Componentes básicos
3 Experiencia internacional
4 Conclusiones
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Nicholas Barr, Buenos Aires, April 20083
1 Contexto
• Objetivos principales: que es lo que queremos lograr?
• Enfoques sobre el alivio a la pobreza
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Nicholas Barr, Buenos Aires, April 20084
Que intentamos hacer?Aumentar el bienestar individual mediante:
– Seguridad de ingresos, a través del acceso a• Oportunidades de ingresos• Suavización del consumo• Seguros• Reducción de la pobreza
– Mantenimiento y mejoramiento de la salud física y emocional– Educación para el desarrollo personal y actividad en el mercado
laboral
• Esta charla se concentra en la reducción de la pobreza– El tema a veces se presenta como el mejoramiento de la
integración del seguro social y de asistencia social – Esta charla incluye ese tema pero adopta un enfoque más amplio
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Nicholas Barr, Buenos Aires, April 20085
Enfoques para la reducción de pobreza
• Beneficios para bajos ingresos (asistencia social)
• Beneficios contributivos (seguro social) • Beneficios ‘Universales’: beneficios no-
contributivos focalizados en otros indicadores que no sean ingresos
• Cuáles son los pros y contras de éstos enfoques?
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Nicholas Barr, Buenos Aires, April 20086
2 Componentes Básicos
• Testeo de ingresos
• Focalización mediante indicadores
• El principio contributivo: cuán útil es el seguro social para la reducción de pobreza?
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Nicholas Barr, Buenos Aires, April 20087
Testeo de ingresos
• Método: identificar a las personas pobres a través de sus ingresos
• Ventajas: permite focalizar con precisión• Desventajas:
• Oferta de trabajo: fuertes desincentivos• Ahorro: fuertes y continuos desincentivos (especialmente importante
dado el esfuerzo por aumentar ahorros) • Cobertura: pocos interesados, resultando en cobertura incompleta por:
(a) altos costo de cumplimiento (b) estigmatización
• Administración: exigente en términos de: (a) capacidad institucional y (b) costos
• PERO: testeo de riqueza (manteniendo los beneficios fuera del alcance de los ricos) puede ser útil
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Nicholas Barr, Buenos Aires, April 20088
Focalización por indicadores• Método: identificar a las personas pobres a
través de indicadores distintos al ingreso • El indicador ideal es:
• Altamente correlacionado con la pobreza• Exógeno al individuo• Fácil de observar
• Ventajas: evita a los efectos negativos más graves del testeo de ingresos
• Desventajas: la focalización no es perfecta – quedan algunas brechas y derrames
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Nicholas Barr, Buenos Aires, April 20089
El principio contributivo: cuán útil es el seguro social para la reducción
de pobreza?
• Las contribuciones son esenciales para los beneficios dirigidos básicamente a la suavización del consumo
• Esto no implica que el seguro social contributivo es la única o la mejor manera de estructurar la política de alivio a la pobreza.
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Nicholas Barr, Buenos Aires, April 200810
El mundo en aquel entonces
• La política social en 1950 se basaba en una serie de suposiciones
• Estados-nación independientes• Por lo general, empleo a tiempo completo y a largo plazo• Movilidad internacional limitado• Núcleo familiar estable con padre proveedor y madre ama de
casa• Una vez adquiridas, las habilidades se mantenían a lo largo de la
vida
• Aunque no fuera verdad entonces, era suficientemente verdad para que sea una base realista
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Nicholas Barr, Buenos Aires, April 200811
Qué ha cambiado?• Aumento en competencia internacional
(‘globalización’)• Naturaleza del trabajo cambiante, con mercados
laborales más fluidos (‘post-industrialización’)• Creciente movilidad internacional• Cambios en la naturaleza de la familia
• Estructuras familiares más fluidas• Mayor participación de mujeres en el mercado laboral
• Menor duración de las habilidades adquiridas (‘edad informática’)
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Nicholas Barr, Buenos Aires, April 200812
Implicaciones importantes• Se destacan dos tendencias:
• Los patrones de trabajo más diversos crean problemas de cobertura cuando los beneficios están atados a las contribuciones basadas en el empleo
• Las estructuras familiares cada vez más fluidas crean problemas de cobertura si los beneficios de la mujer están basados en las contribuciones de su marido
• Ambas tendencias señalan a los beneficios individuales e universales (no-contributivos y sin testeo de ingresos) como un mecanismo para extender la cobertura de las políticas de reducción de pobreza y para mejorar el equilibrio de género.
• Una pensión básica universal• Beneficios para niños
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Nicholas Barr, Buenos Aires, April 200813
Una pensión básica universal• Argumentos a favor de las pensiones contributivas
– Microeconómicos: representación explicita del principio del seguro– Macroeconómicos: aumenta la base de impuestos– Economía política: el vínculo con el empleo puede ayudar a
mantener el apoyo de la clase media
Pero– Cobertura puede ser incompleta
• Por problemas de conformidad, y• Para gente con carreras fragmentadas, mujeres, trabajadores
autónomos, y trabajadores informales– El sistema puede ser regresivo
• Si se necesitan muchos años de contribuciones para calificar para cualquier pensión
• Si un beneficio universal llega a la clase media en áreas urbanas y no a los pobres en áreas rurales
– La administración puede ser muy costosa o ineficiente
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Nicholas Barr, Buenos Aires, April 200814
Argumentos en favor de una pensión básica no-contributiva (1)
• Cobertura:– El principio contributivo supone que los trabajadores tienen
empleo largo y estable, entonces la cobertura crece. La historia no ha sostenido este argumento
– Los beneficios universales pueden cubrir a todos, incluyendo a las mujeres, trabajadores informales, etc.
• Distribución:– Evita la tendencia de los beneficios contributivos a crear trabajos
de baja calidad– Evita a la tendencia a la regresividad
• Adecuación:– Capaz de aliviar la pobreza– Pero suficientemente bajo como para ser fiscalmente sostenible
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Nicholas Barr, Buenos Aires, April 200815
Argumentos a favor de una pensión básica no-contributiva (2)
• Focalización: la edad es un indicador útil de la pobreza• Los incentivos para trabajar y ahorrar son mejores que en
el caso de los beneficios testeados por ingresos • Beneficios sociales más amplios:
• Algunos demuestran que los beneficios universales contribuyen a la solidaridad familiar
• Puede mejorar el acceso a otros servicios, por ejemplo, de salud
• Ajustable a restricciones presupuestarias: tres instrumentos
• Tamaño de la pensión• Edad en la que se paga la pensión por primera vez• Quizás también un testeo de riqueza
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Nicholas Barr, Buenos Aires, April 200816
Beneficios para niños• Los beneficios para los niños son, por lo general, bien
focalizados• Esto no es un accidente:
• Los padres son jóvenes, entonces no están en la cima de su capacidad de generar ingresos
• La llegada de los hijos muchas veces reduce los ingresos secundarios de la familia
• Por razones del ciclo de vida, las familias con hijos sistemáticamente tienen bajos ingresos en relación a sus necesidades
• Señalar excepciones es como discutir que los que fuman mucho pero viven más de 90 años desmienten los efectos nocivos de fumar.
• Por otro lado, los beneficios focalizados a través de la madre pueden tener beneficios sociales más amplios.
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Nicholas Barr, Buenos Aires, April 200817
3 Experiencia internacional
• Problemas• Problemas con sistemas contributivos
• Problemas con el testeo de ingresos
• Hacia una solución• Testeo de riqueza
• Pensiones básicas no-contributivas
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Nicholas Barr, Buenos Aires, April 200818
Problemas con sistemas contributivos
• En un sistema contributivo, las personas con registros de contribución incompletos reciben pensiones bajas
• En los países en desarrollo el problema es común, dada la capacidad institucional limitada y la actividad informal generalizada.
• Pero el problema también surge en países desarrollados• Carreras fragmentadas, más variedad de relaciones laborales y
tiempo fuera del mercado de trabajo• El Reino Unido requiere de mas de 40 años de contribuciones
para otorgar una pensión completa; 85% de los hombres califican para la pensión completa, pero sólo 30% de las mujeres
• Por esta razón, desde el 2010 el requisito para contribuciones bajará a 30 años
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Nicholas Barr, Buenos Aires, April 200819
Problemas con el testeo de ingresos• A mediados de los años 80, el Reino Unido cambió de
indexación por salarios a indexación por precios para su pensión estatal
• La tasa de reemplazo para la pensión básica cayó del 20% del salario promedio al 16% en el 2005
• Como resultado, una gran y creciente cantidad de pensionistas recibieron complementos testeados por ingresos– Los desincentivos laborales juegan en contra de una política de
aliento de mayor participación entre los trabajadores mayores – Los desincentivos de ahorros juegan en contra de una política de
mejoramiento de pensiones vía ahorros • La Comisión de Pensiones del Reino Unido (2005)
recomendó que la pensión sea mayor y con menos testeo de ingresos
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Nicholas Barr, Buenos Aires, April 200820
Testeo de riqueza
• Los argumentos en contra de un testeo de ingresos no se aplican de manera sustancial al testeo de riqueza (que pone los beneficios fuera del alcance de los ricos)
– Australia– Chile
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Nicholas Barr, Buenos Aires, April 200821
Pensiones básicas no-contributivas
• OCDE– Australia: monto fijo no-contributivo + testeo de riqueza– Nueva Zelanda: monto fijo no-contributiva– Países Bajos:
• Pensión de monto fijo• Financiado por un elemento específico del impuesto a las ganancias• Entonces se puede ver como contributiva, pero también universal
• Otros– Chile: no-contributivo + testeo de riqueza– Sud-África:
• Testeo de ingresos, pero moviéndose hacia un testeo de riqueza• Bocas de pago móviles en áreas rurales
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Nicholas Barr, Buenos Aires, April 200822
4 Conclusiones
• No volver a 1938; el mundo ha cambiado
• Cuando se piensa en el diseño, considerar– Las brechas de cobertura que surgen aún en los
sistemas contributivos mas eficientes – Los problemas que surgen de confiar
demasiado en el testeo de ingresos• Incentivos negativos para el trabajo y el ahorro
• Cargas administrativas pesadas
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Nicholas Barr, Buenos Aires, April 200823
Cuestiones estratégicas sobre el diseño
• En orden decreciente de dependencia del testeo de ingresos
(a) Asistencia social pura (b) Seguro social apoyado por asistencia social(c) Beneficios no-contributivos
• Estrategias para el alivio a la pobreza– Enfoque 1: integrar la seguridad social y la asistencia
social, es decir, la opción (b) mencionada– Enfoque 2: combinar beneficios no-contributivos
(pensión universal básica, beneficios para niños) con (mucho menos) asistencia social
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Nicholas Barr, Buenos Aires, April 200824
Conclusión• Los desarrollos en teoría económica, los cambios
sociales y ejemplos locales dan que pensar, especialmente: – Una pensión universal básica
• Con o sin testeo de riqueza• Pagadera a una edad que haga compatible su adecuación con su
sostenibilidad fiscal.• Esa edad aumentaría al crecer la expectativa de vida
– Una combinación de la pensión universal básica y el beneficio para niños que reduce la necesidad de asistencia social testeado por ingresos
– Con este enfoque en el alivio a la pobreza, evitando el testeo de ingresos, la oferta de trabajo y los incentivos para ahorrar aumentan y se crea un ambiente en el cual:
• Las políticas de activación pueden ser más efectivas• La suavización del consumo contributivo puede ser más efectiva
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Nicholas Barr, Buenos Aires, April 200825
ReferenciasBarr, Nicholas (2004), The Economics of the Welfare State, 4th edn, Oxford:
Oxford University Press and Stanford, Calif.: Stanford University Press.Barr, Nicholas (2006), ‘Pensions: Overview of the Issues’, Oxford Review
of Economic Policy, Vol. 22. No. 1, pp. 1-14. Barr, Nicholas and Diamond, Peter A. (2006), ‘The Economics of
Pensions’, Oxford Review of Economic Policy, Vol. 22. No. 1, pp. 15-39.
Barr, Nicholas and Diamond, Peter A. (forthcoming, 2008), Reforming pensions: Principles and policy choices, New York and Oxford: Oxford University Press.
UK Pensions Commission (2004), Pensions: Challenges and Choices: The First Report of the Pensions Commission, London: TSO, downloadable from http://www.pensionscommission.org.uk/publications/2004/annrep/index.asp
UK Pensions Commission (2005), A New Pension Settlement for the Twenty-First Century: Second Report of the Pensions Commission, London: TSO, 2005, downloadable from http://www.pensionscommission.org.uk