Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
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CO
ST
A
“Diagnóstico, análisis y propuestas de mejora del sistema de enlaces para la conectividad terrestre intra e interregional, así como la accesibilidad al equipamiento, infraestructura de apoyo a la producción y atractivos turísticos de la región Costa de Oaxaca.”
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
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INDICE PRIMERA PARTE MARCO REFERENCIA SOBRE ESTUDIOS HISTÓRICOS Y TEMAS DE PLANEACIÓN EN LA
REGION COSTA
1. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS, LA PLANEACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICO Y
SOCIAL EN MÉXICO. .......................................................................................... 5
1.1 Planeación Y Políticas Públicas ..................................................................... 5
1.2 Estado, Agentes Económico-Sociales, Desarrollo Económico-Social y Marco
Jurídico. ........................................................................................................ 9
1.3 El Ordenamiento Territorial y el Espacio Económico como Fundamento de
la Planeación. ............................................................................................. 11
1.4 El Concepto de da Planeación Regional Identificable en los Planes y
Programas. ................................................................................................. 12
1.5 Breve Bosquejo de la Planeación en México (1930-Presente) ................... 17
2. DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL DE OAXACA, 1970-2015: PLANES Y
PROGRAMAS DE DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL DEL ESTADO DE OAXACA.
27
2.1 Antecedentes: El Plan Oaxaca. ................................................................... 27
2.2 Programa de Desarrollo Económico y Social para el Estado de Oaxaca,
1968-1974. ................................................................................................. 30
2.3 Plan Integral de Desarrollo 1977-1982. ...................................................... 34
2.4 Plan Estatal de Desarrollo 1980-1986 ........................................................ 35
2.6 Plan Estatal de Desarrollo 1986-1992. ....................................................... 41
2.7 Plan Estatal de Desarrollo 1992-1998. ....................................................... 44
2.8 Plan Estatal de Desarrollo 1998-2004. ....................................................... 48
2.9 Plan Estatal de Desarrollo Sustentable 2004-2010 .................................... 53
2.10 Plan Estatal de Desarrollo 2011-2016 ........................................................ 56
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3. LOS PLANES Y PROGRAMAS DE DESARROLLO PARA LA REGIÓN COSTA DE
OAXACA (ÁREA DE INFLUENCIA DEL EJE CARRETERO 15) (1970-PRESENTE) ....... 64
3.1 Introducción ............................................................................................... 64
3.2 Antecedentes ............................................................................................. 65
3.3 Objetivos de los Diversos Planes y Programas de Desarrollo .................... 66
3.4 Estrategias .................................................................................................. 69
3.5 Alineamiento a los Planes Nacionales o Sectoriales de Desarrollo. ........... 75
3.6 Actividades Económicas y Proyectos Detonadores .................................... 76
3.7 Disposiciones Institucionales y Participación de los Diversos Agentes en la
Implementación de los Planes y Programas............................................... 78
3.8 Convergencia con otras Regiones del Estado o del País. ........................... 80
3.9 Continuidad con Planes y Programas Previos. ........................................... 84
SEGUNDA PARTE
ALINEAMIENTO A LOS PLANES DE DESARROLLO NACIONAL Y ESTATAL. ........... 86
1. ALINEAMIENTO DEL ESTUDIO A LOS PLANES DE DESARROLLO NACIONAL Y
ESTATAL Y PROGRAMAS RELACIONADOS .................................................. 86
TERCERA PARTE
ACCESIBILIDAD AL EQUIPAMIENTO, INFRAESTRUCTURA DE APOYO A LA
PRODUCCIÓN Y ATRACTIVOS TURÍSTICOS DE LA REGIÓN COSTA DE OAXACA ... 92
1. Introducción............................................................................................ 92
2. Antecedentes .......................................................................................... 93
2.1 Delimitación del universo de trabajo ......................................................... 94
2.2 Metodología para la evaluación del estado físico de los caminos rurales. 95
2.3 Metodología para el análisis de accesibilidad a servicios y equipamiento y
de conectividad de la red de enlaces carreteros. ....................................... 96
3. Resultados de Análisis del Estado Físico, Accesibilidad y Conectividad de
Caminos Rurales ............................................................................................. 98
3.1 Interpretación de resultados del estado físico del camino ........................ 98
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3.2 Interpretación de resultados de análisis de accesibilidad a servicios y
equipamiento, y de conectividad. ............................................................ 118
3.3 Balance ..................................................................................................... 133
4. CONCLUSIONES ..................................................................................... 135
5. BIBLIOGRAFÍA ....................................................................................... 137
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1. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS, LA PLANEACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN MÉXICO1.
1.1 Planeación Y Políticas Públicas
En México, el concepto de planeación y planificación han estado
íntimamente imbricados a la hora de analizar la interacción del Estado con la
economía nacional. La planeación ha sido definida como la acción y efecto de
planear o trazar un plan; y al concepto de planificación se le define como la acción
y efecto de planificar, o como el “Plan general, metódicamente organizado y
frecuentemente de gran amplitud, para obtener un objetivo determinado…” (Real
Academia Española). La planeación puede así hacer referencia a la teoría de las
organizaciones, y la planificación situarse en una perspectiva más integral que
implica un proceso de toma de decisiones, en el cual se anticipan y se
predeterminan las acciones implicando en ello los planes y la ejecución de los
mismos.
Con relación al ámbito gubernamental la planeación se considera como “la
función de la administración pública que consiste en determinar los objetivos
generales de cada institución o conjunto de ellas a corto, mediano y largo plazo;
en establecer el marco normativo dentro del cual se han de efectuar sus
operaciones; en formular planes, programas y proyectos; y en identificar las
medidas, estrategias y recursos necesarios para cumplirlos.” (Chapoy Bonifaz,
2003: 2).
La planificación por su lado se concibe como “un proceso integral
1 Agradecemos la colaboración del Dr. Cuauhtémoc Calderón Villarreal, investigador del
Colegio de la Frontera Norte, quien redactó el presente apartado.
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destinado a racionalizar las decisiones que influyen sobre el desarrollo económico
y social de un país, para lo cual ha de partirse de un plan general de desarrollo que
constituya el marco normativo de la gestión administrativa en el que se señalen
los objetivos del crecimiento, y se precisen las principales políticas o estrategias de
acción que deben seguirse para alcanzar –con el apoyo de la programación y
presupuestación- los objetivos previstos” (Chapoy Bonifaz, 2003: 2).
De hecho como señala Chapoy Bonifaz (2003: 2) “En el derecho mexicano,
planificación y planeación se involucran en un mismo concepto: el de
planeación...” donde este concepto se corresponde más bien a la naturaleza de la
planificación.
Asimilados así el concepto de planeación y planificación, la planeación se
define como “un concepto sistémico que comprende la elaboración y la
realización de un plan central que abarca a un conjunto de multiagentes
económicos.” (Bénard, 1990: 1101).
El análisis teórico de la planeación se apoya sobre hipótesis
fundamentales que se sustentan en la teoría neoclásica, a partir de la cual el plan
de todo agente económico se concibe como un “conjunto coherente de objetivos
y de instrumentos puestos en marcha por dicho agente para satisfacer de la mejor
manera sus preferencias a partir de los recursos que el dispone” (Bénard, 1990:
1101-1102). Ya que de acuerdo a la teoría neoclásica se “supone que todos les
agentes económicos (consumidores, productores, Estado, Políticos...) tienen un
comportamiento económico racional, de manera que cada uno decide, maximizar
su función objetivo bajo la restricción de recursos de los que él dispone (Bénard,
1990: 1102).
En este sentido los agentes económicos están enfocados a actuar bajo el
“criterio de eficacia económica consistente a minimizar el costo de su acción
propia. La extensión más inmediata del criterio de eficacia económica del nivel
individual al nivel colectivo (social) es obtenida por el concepto de óptimo
paretiano. Si las satisfacciones individuales de los miembros de una sociedad son
el fundamento único del bienestar de éste, este criterio nos dice que, por una
distribución inicial dada de las riquezas, el estado económico mejor (lo máximo de
bienestar) es alcanzado una vez que no se puede más acrecentar la satisfacción de
ningún individuo sin reducir la de al menos algún otro”. (Jean Bénard,
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1990:p.1102, 1103). Sin embargo, en el seno de “toda colectividad, hay otro tanto
de óptimos paretianos que de distribuciones iniciales posibles de riquezas” por lo
que en ese contexto se presenta un “problema de equidad que (…) no es resuelto
(en el marco del libre mercado).”. (Bénard, 1990:1103)
Así el criterio de equidad conduce, de acuerdo a la orientación normativa
que prevalezca, a políticas redistributivas muy diversas. Es en este contexto que
se da la acción del Estado como un planificador, ejerciendo acciones que orienten
el crecimiento y el desarrollo económico. Concebido el Estado como un agente
económico racional, éste actuará maximizando su propia función objetivo bajo
restricción de los recursos físicos disponibles y también con los instrumentos de
política económica con las que cuente. La función objetivo del Estado no es
susceptible de ser formalizada, pero ésta se encuentra plasmada dentro de sus
planes (Bénard, 1990: 1104), lo que hará factible establecer políticas de
crecimiento y desarrollo cuantificables.
Con la intervención del Estado como agente planificador que fomenta el
crecimiento económico y que busca influir de manera estratégica sobre el
desarrollo nacional, la función objetivo de la planeación tratará de que las
preferencias individuales de los agentes individuales y el centro planificador
converjan, a fin de maximizar la satisfacción de los individuos, y alcanzar una
distribución equitativa de los ingresos bajo diferentes restricciones.
La planeación instrumentada por el Estado puede abarcar un espectro
muy amplio que va desde una planeación o planificación de tipo imperativa con
plena rectoría de la actividad económica por el Estado, hasta una acción de tipo
indicativa donde la organización jerárquica es mínima, y sus objetivos no son
legalmente obligatorios para el sector privado. La planificación de tipo indicativa,
para el caso de una economía de mercado es muy flexible y busca, mediante la
coordinación de la información y las acciones del Estado y los agentes privados,
modificar o fortalecer el curso del desarrollo de la economía.
La planeación de tipo indicativa generalmente se plasma en un plan
nacional de desarrollo que contempla los lineamientos estratégicos para
contribuir a alcanzar el bienestar y la equidad. A partir de este plan se rigen todos
los programas de la administración pública, como los institucionales, sectoriales y
regionales, y se orientan los programas estatales y regionales. En el marco de un
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Estado federado, la planeación puede ser centralizada o descentralizada, y de
acuerdo al tiempo de ejecución pueden ser de largo, mediano y corto plazo.
La planeación en tanto que proceso mediante el cual el Estado pretende
contribuir a que se alcance el máximo bienestar económico y social, el cual no se
puede lograr mediante el mercado, se auxilia fundamentalmente de políticas
económicas que juegan un papel en la redistribución, una vez que la igualdad de
oportunidades no está asegurada inicialmente.
“La política económica se define como un conjunto de decisiones (…)
llevada a cabo por los poderes públicos, contemplando la ayuda de diversos
instrumentos para alcanzar objetivos a fin de orientar la economía en un sentido
deseable...”. La política económica puede ser instrumentada por el Estado a nivel
nacional, pero también en un esquema descentralizado puede ser instrumentada
por los Estados federales. Asimismo, de acuerdo a los objetivos que se fije puede
ser de naturaleza coyuntural o estructural. La política económica se aplica en
diversos ámbitos relacionados con la actividad productiva como es en materia de
empleo, política industrial, estabilidad de precios, comercio exterior, el
crecimiento económico, etc.
En sentido amplio la política económica incluye la política social. A partir
de la década de los noventas los principales objetivos de la política económica y
social se han concentrado en políticas sectoriales, más que en una coordinación
macroeconómica. Dentro del ámbito sectorial estaría incluida la agenda de
políticas sociales. Se establecen así prioridades de política económica, y en general
de políticas públicas. La política económica o políticas públicas —
macroeconómica, sectorial o social—, pueden resumirse en que buscan propiciar y
elevar el bienestar social de manera sostenible en un marco de democracia.
(Hurtado, 2006: 56).
Las políticas públicas han sido definidas de muy diversas maneras, pero en
general pueden considerarse como un programa de acción coordinado e
impulsado por instituciones y administraciones públicas para una situación
estructural o coyuntural determinada, a fin de lograr un conjunto predeterminado
de objetivos. Estos objetivos pueden abarcar desde el ámbito económico, social
como el cultural, y darse a nivel general o sectorialmente.
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
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Las políticas públicas se han considerado también como un
Conjunto de acciones intencionales y causales, orientadas a la realización
de un objetivo de interés / beneficio público, cuyos lineamientos de
acción, agentes, instrumentos, procedimientos y recursos se reproducen
en el tiempo de manera constante y coherente (con las correcciones
marginales necesarias), en correspondencia con el cumplimiento de
funciones públicas que son de naturaleza permanente o con la atención
de problemas públicos cuya solución implica una acción sostenida. La
estructura estable de sus acciones, que se reproduce durante un cierto
tiempo, es lo esencial y específico de ese conjunto de acciones de
gobierno que llamamos política pública. (Aguilar Astorga y Lima Facio:
2009).
La relación entre la planeación y las políticas públicas es directa, en la
medida que la planeación gubernamental contempla la formulación de las
políticas públicas, sustentadas en el plan de gobierno. La planeación constituye un
pilar de gestión, de gran utilidad para el diseño de políticas públicas integradas y
sustentables.
1.2 Estado, Agentes Económico-Sociales, Desarrollo Económico-Social y Marco Jurídico.
El Estado históricamente ha tenido una función en la actividad económica
y social de las naciones, sin embargo el grado de su intervención en la economía
ha sido objeto de una amplia discusión desde el nacimiento mismo de la ciencia
económica. No obstante los diversos debates teóricos, a partir de las experiencias
que se han dado en la historia de las naciones, el papel del Estado se ha
mantenido como indispensable para asegurar el funcionamiento competitivo de
los mercados, mejorar la productividad de los servicios públicos y encabezar la
lucha contra la pobreza, así como contribuir en la aceleración del crecimiento y
del desarrollo. Esto ha quedado evidenciado desde el momento que en el marco
del libre mercado el problema de equidad en el sentido del óptimo paretiano no
ha sido resuelto para el conjunto de la sociedad (Bénard, 1990). En el plano
económico, el Estado puede ser definido también como la administración pública
que produce bienes o servicios públicos y que de acuerdo al grado de desarrollo
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
10
económico de un país puede ser sustituto y complemento de la iniciativa privada.
La intervención económica y social del Estado se despliega, de acuerdo a
R. Musgrave (1959), a partir de tres funciones sustantivas: la función de asignación
de recursos productivos, para favorecer la inversión mediante las deducciones
fiscales y la inversión pública, entre otras medidas, así como favorecer también el
desarrollo equilibrado de las regiones o el territorio mediante un mejor
distribución de la población y de las actividades (aménagement en francés); la
función de redistribución del ingreso, donde el Estado debe actuar sobre la
distribución del ingreso para lograr una distribución más equitativa; y la función de
estabilización, en la que el Estado debe asegurar un crecimiento equilibrado que
mediante políticas económicas coyunturales conduzcan hacia el pleno empleo.
En la medida que el Estado contribuya a generar las condiciones que
posibiliten un crecimiento sostenido que genere empleo, se mejorarán las
condiciones de vida, lo que contribuirá a que se alcance el objetivo de un
desarrollo social integral. Ya que mientras que el crecimiento aparece como un
fenómeno económico, el desarrollo se concibe como un proceso integrado de
expansión de las libertades sustanciales en correlación las unas con las otras.
Estructuras por naturaleza diversas juegan así un papel central en el proceso de
desarrollo sean estas económicas y financieras, políticas, sociales o
institucionales. (Sen, 2000).
El desarrollo consiste así en un proceso que articula las transformaciones en todos
los ámbitos de la vida de una sociedad que implica cambios positivos que
conllevan un mejoramiento de las condiciones generales de vida más allá del
simple aumento en el nivel de vida. Las políticas públicas que emanan de los
Planes de Desarrollo constituyen la vía para este proceso. Estas se conducen de
acuerdo a una estrategia integral en la que se fijan los grandes objetivos y los ejes
de acción, para favorecer el crecimiento y el empleo.
Asimismo, la acción del Estado debe desplegarse en el marco del
fortalecimiento del Estado de Derecho y de la seguridad pública. Las reglas
jurídicas influencian las actividades económicas puesto que determinan los
comportamientos autorizados y los derechos y obligaciones que con ello se
relacionan, de allí que todo el proceso de planeación deba acompañarse de un
marco jurídico adecuado para alcanzar los objetivos del crecimiento, pero también
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
11
deben garantizar los objetivos del desarrollo. De acuerdo con Amartya Sen (2000),
el desarrollo puede concebirse como un proceso de expansión de las
libertades reales que disfrutan los individuos. El crecimiento del PNB o de
la renta personal constituye un medio muy importante para expandir las
libertades de que disfrutan los miembros de la sociedad, pero “Las
libertades también dependen de otros determinantes, como las
instituciones sociales y económicas (por ejemplo, los servicios de
educación y de atención médica), así como de los derechos políticos y
humanos (entre ellos, la libertad para participar en debates y escrutinios
públicos).
1.3 El Ordenamiento Territorial y el Espacio Económico como Fundamento de la Planeación.
Tradicionalmente la Planeación puede concurrir en dos errores, a saber:
Conllevar a una centralización excesiva de las actividades económicas y la
población en términos territoriales, que tiende a acentuar las disparidades
y desequilibrios territoriales;
Promover una concepción vertical de la planeación y de políticas públicas
y económicas como se dio en las primeras formas de planificación (Plan
Monet en Europa); que organizaban sus actividades alrededor de las
grandes ramas de producción ignorando de manera excesiva la dimensión
espacial de los problemas derivados del desarrollo económico y social.
Donde se ignoraba la noción del territorio.
De modo que la noción de territorio es central para llevar a cabo una planeación
que promueva de manera eficiente el desarrollo económico y social de un país o
una región. La base de toda planeación la constituye el territorio y a su vez éste (o
grado de integración económica) es el fundamento para el desarrollo del mercado.
El territorio se define como la forma espacial que toma la integración económica.
Por lo que existirán tantos territorios como grados de integración. Además la
unidad de los territorios va a estar garantizada por las vías de comunicación que
en ella existen. La identidad de los territorios está definida por la densidad de vías
de comunicación que existen en ellas, cuanto más vías de comunicación existan en
su interior, éste está más integrado en términos económicos, de modo que
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
12
garantiza de manera más eficiente los intercambio de bienes, servicios y el
emplazamiento y florecimiento de las actividades económicas en un territorio
determinado de acuerdo con su perfil de especialización inicial.
De modo que sobre la base del territorio el Estado debe de desarrollar una
planificación basada en el ordenamiento del territorio, proceso que conlleva a la
descentralización y especialización de las políticas económicas y públicas, cuyo
objetivo sea la distribución espacial equilibrada de las actividades económicas en
un territorio determinado a fin de garantizar un nivel mayor de integración
económica. De acuerdo con Caudius-Petit (1950) “el ordenamiento territorial es la
búsqueda de (….) una mejor distribución de los hombres en función de los
recursos naturales y las actividades económicas”, por ello en este contexto la
planificación deberá de ser un ejercicio de jerarquización espacial de los objetivos,
para asignar de manera más eficiente los recursos públicos. En ese sentido, el
objetivo prioritario será el de asignar una amplia gama de recursos para el
desarrollo de las vías de comunicación de un territorio o región, para garantizar la
conectividad de los flujos económicos y el desarrollo de las actividades
económicas y el alcance de los servicios sociales a las poblaciones que en ellas
habitan. Para realizar este ejercicio se requiere contar con un sistema estatal de
información geográfica a partir del cual se pueda planear de manera eficiente la
asignación eficiente de los recursos públicos y la promoción también de la
inversión privada y de capital en aquellos territorios donde el capital es escaso.
Con ello, la acción del Estado impulsará programas o planes de inversión pública,
que sean la base para el impulso de la inversión privada.
1.4 El Concepto de da Planeación Regional Identificable en los Planes y Programas.
Durante toda la etapa de crecimiento sostenido, desarrollo estabilizador, y
desarrollo compartido, el Estado estaba enfocado a recomponer, construir y
desarrollar la infraestructura económica necesaria en gran parte del territorio
nacional para propiciar el crecimiento económico y el desarrollo social, la acción
del Estado estaba altamente centralizada, la toma de decisiones y planeación de
las actividades se diseñaban centralizadamente. En este sentido, la política y la
planeación de desarrollo regional, se daba a través de las políticas territoriales
que se instrumentaban, donde la toma de decisiones continuaba altamente
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
13
centralizada.
Cabe destacar que aun antes de la vida institucional contemporánea del
país, se dieron esfuerzos en desarrollar e interconectar las regiones económicas
más dinámicas del territorio nacional mediante la construcción de infraestructura
así como en la modernización de la superestructura. Y es a partir de la
estabilización institucional que este proceso se intensificó mediante las políticas
territoriales que se llevaron a cabo. Se realizó una amplia obra en materia de
infraestructura de gran utilidad para la vertebración de regiones y la ampliación de
los mercados internos. En gran medida el desarrollo regional trató de articularse
con el desarrollo de una amplia infraestructura en materia de construcción de
caminos, presas hidroeléctricas, distritos de riego, fábricas, obras de asistencia
social (escuelas, hospitales, plantas potabilizadoras de agua) (García, 2010).
Se inició así “un periodo de aplicación de políticas públicas de impacto
territorial aislado y en el cual el eje dinámico estaría dado por la creciente
participación gubernamental en la construcción de infraestructura de vital
importancia como la conformación del sistema carretero nacional, la expansión
del sistema eléctrico, el sistema de ductos para la distribución de hidrocarburos,
obras de irrigación de gran magnitud, la multiplicación de las telecomunicaciones,
así como el impulso a la siderurgia, a la industria azucarera y a la producción de
fertilizantes, como industrias básicas para el desarrollo del país” (García,
2010:107)
Sin embargo, no es sino hasta el período institucional más reciente, con el
nuevo modelo económico liberal que habría de instrumentarse a partir del sexenio
de Miguel de la Madrid, que se siguió una estrategia de desconcentración y
descentralización de funciones, recursos y acciones de la federación en materia de
planeación regional, este proceso se irá consolidando en los sucesivos sexenios, lo
que quedó plasmado en los planes y programas a través de políticas de planeación
regional. Es a partir de este período que mediante disposiciones constitucionales,
se considera de manera más sistemática el proceso de regionalización en los
planes y programas aunque a un nivel sumamente agregado ya que todas las
metas son a nivel de regiones y, en una escala más pequeña, a nivel de municipios.
La regionalización en la planeación en este sentido ha sido permanente en todos
los programas a partir de la década de los ochentas.
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
14
En 1982 Miguel de la Madrid anunció reformas a la Constitución, como
una parte del proyecto de descentralización. A través de la Ley de Planeación se
promovió que cada estado tuviera su Plan de Desarrollo, y un convenio de
coordinación en armonía con el Plan Nacional; la planeación fue llevada también a
escala municipal. En su aspecto político, administrativo y económico se le dio
mayor competencia de decisión y autonomía a los municipios. La reforma elevó a
rango constitucional el Sistema de Convenios Únicos de Desarrollo, por medio de
estos convenios, el gobierno federal planea, regula y conduce la transferencia de
recursos financieros a los estados y a los municipios. Se autoriza a los estados a
realizar funciones, diseñar y ejecutar obras y prestar servicios públicos de
competencia federal. Simultáneamente a la promoción de estas reformas a la
Constitución, el gobierno organizó, dentro de la Secretaría de Programación y
Presupuesto (SPP), una Subsecretaría de Desarrollo Regional. “La reforma descrita
descentraliza y consolida al municipio libre mediante su fortalecimiento
económico. También se descentraliza a partir de la transferencia de la prestación
de servicios de la federación a los gobiernos locales, como es el caso de la
educación y la salud” (De la Madrid, 1982).
El concepto de planeación regional ha estado más presente en los últimos
cinco Planes de Desarrollo Nacional de los diferentes gobiernos. Bajo el gobierno
de Carlos Salinas se da continuidad al fortalecimiento de la planeación regional
tratando de que mediante las políticas de desarrollo regional y urbano, se integren
las acciones de gobierno armonizando las estrategias de desarrollo de las
entidades federativas con las de la Federación. Destaca el objetivo de la
consolidación del municipio el cual ocupa un lugar preeminente en la estrategia de
desarrollo urbano. De acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo (PND), lo que se
busca es promover una participación más activa de los gobiernos estatales en la
definición de las estrategias de desarrollo regional. Se pretende fortalecer las
actividades de programación del desarrollo regional y urbano en el nivel local,
para lo que se da énfasis a la coordinación integral de la política urbana con otras
políticas sectoriales y regionales, y se contempla la coordinación con los gobiernos
estatales y municipales y la concertación con los sectores social y privado (Roque,
1993). Se pretende también perfeccionar los instrumentos fundamentales de la
planeación regional: Los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal,
Estatal y Regional, y el Convenio Único de Desarrollo (CUD). Se crean Comités de
Planeación para el Desarrollo Regional, considerados como mecanismos que
permitan avanzar en el esquema de coordinación Federación- Estado-Municipio.
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
15
El CUD es el documento jurídico administrativo, programático y financiero,
que busca consolidarse como instrumento fundamental de la planeación regional
y de descentralización de decisiones. Uno de los objetivos es adecuarse a las
necesidades particulares de cada entidad federativa, para específicamente
atender las estrategias de financiamiento y las prioridades definidas en los
Comités de Planeación para el Desarrollo (Gobierno de la República, 1989).
Con el gobierno de Ernesto Zedillo la descentralización se concibe en el
marco de un “nuevo federalismo” en el que la integración nacional esté fundada
en ayuntamientos fuertes que sean base de gobiernos estatales sólidos. Por lo que
en el llamado nuevo federalismo también se reconoce y promueve al municipio
como el espacio privilegiado para la participación política y para la búsqueda de
soluciones a las demandas sociales. De esta manera, en el PND se propone ampliar
los cauces para que las comunidades participen más activamente en la definición
de los programas socialmente prioritarios de la gestión gubernamental así como
en la preparación y ejecución de planes y programas para el desarrollo sectorial y
regional y cuenten con la capacidad de decisión, ejecución y evaluación
correspondiente (Gobierno de la República, 1995).
Con el gobierno de Vicente Fox la planeación regional es considerada
como un proceso de interacción que debe ir de los estados hacia la región y de
ésta a la Federación, y viceversa. La planeación regional se concibe como unidades
de base, estas unidades las constituyen las mesorregiones, que se componen de
varias entidades federativas que en forma práctica se integran para coordinar
proyectos de gran envergadura. A través de estas mesorregiones se busca
organizar el país para facilitar la planeación y la colaboración entre las entidades y
la Federación (Gobierno de la República, 2011).
En el PND del gobierno de Felipe Calderón se da importancia a la
diferenciación de los programas del Gobierno Federal por regiones,
fundamentalmente para promover la integración de cadenas productivas locales y
regionales y establecer clusters regionales (Secretaría de Economía, 2008).
Asimismo en el PND se considera que la estrategia regional es importante para
afrontar los problemas de empleo y bienestar, por lo que se considera promover
la competitividad en cada región atendiendo a la vocación de cada una de ellas
para explotar su potencial, de manera que se aprovechen sus ventajas
competitivas. Se hace hincapié así en considerar la dimensión espacial y las
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
16
características particulares de cada región en el diseño de programas y políticas
públicas.
En el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 del gobierno de Enrique Peña
Nieto la planeación regional se elabora también de acuerdo a las diferentes
capacidades productivas de las entidades federativas del país, se considera que las
diferencias en el ingreso y el bienestar tienen un componente geográfico, de esta
manera se hace una distinción de las regiones de acuerdo a sus índices de
productividad y otros problemas derivados de la carencia de infraestructura que
inhibe la participación de las empresas en los mercados internacionales. A partir
de esta distinción se derivan tres grandes programas regionales de desarrollo: el
Programa Regional de Desarrollo del Norte, el Programa Regional de Desarrollo de
Centro y el Programa Regional de Desarrollo del Sur-Sureste (PND 2013-2018).
Es así como la planeación regional ha estado presente en los PND, donde
los objetivos y metas se especifican a nivel de municipios y regiones, y en los dos
últimos sexenios se ha caracterizado por comenzar a integrar las capacidades
productivas en el proceso de definición de las regiones. Sin embargo las metas aún
no se sitúan en el espacio temporalmente en cada municipio y región. De manera
que todas las actividades económicas que se contemplen realizar, se especifiquen
de manera acorde a su contexto espacio temporal.
El territorio debe considerarse en su sentido económico, por ello cada
acción para lograr una meta en la célula regional más pequeña del territorio
nacional, como lo es el municipio, se debe formular de manera integral, es decir,
una obra debe contextualizarse en la zona específica donde ha sido asignada, de
manera que su operación y funcionalidad se garantice totalmente. Esto requiere
que para cada obra u acción se considere prioritariamente el entorno espacial
donde habrá de desarrollarse o implantarse, lo que permitirá considerar el grado
de viabilidad de la misma y la necesidad de los factores complementarios a su
funcionalidad. Este es el caso de considerar como un elemento básico y esencial la
red de medios de comunicación y de transporte (carreteras, puentes, vías de
ferrocarril y todos los medios de transporte) necesarios para el cumplimiento de
cada meta municipal y/o regional.
Como señala Francisco García M. (2010) “largo ha sido el trayecto en la
implementación de políticas públicas para dirigir el desenvolvimiento de un
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17
determinado sector económico o social, para detonar el desarrollo regional a
través del impulso de una actividad clave de la economía o bien para alcanzar la
convergencia de las diferentes regiones de la República Mexicana”, y en la medida
que se avance en la adecuación de las políticas territoriales con las metas
específicas, las políticas públicas garantizarán su efectividad.
1.5 Breve Bosquejo de la Planeación en México (1930-Presente)
El primer marco legal para la acción coordinada y encauzada de las
actividades del Estado a través de sus dependencias gubernamentales, se dio en
1930 con la promulgación de la “Ley sobre Planeación General de la República”
por el presidente Pascual Ortiz Rubio. El primer Plan sexenal fue instrumentado
por Lázaro Cárdenas del Río en 1934. Y es hasta 1983, con Miguel de la Madrid,
que se abroga la ley anterior y se expide la Ley de Planeación, elevando la
planeación a rango constitucional en el artículo 26 de la Constitución.
En la Ley de Planeación se define a la Planeación Nacional del Desarrollo
(PND) como la ordenación racional y sistemática de acciones que, en base al
ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulación y
promoción de la actividad económica, social, política y cultural, de protección al
ambiente y aprovechamiento racional de los recursos naturales, tiene como
propósito la transformación de la realidad del país. (CEFP, 2007). Mediante esta
ley se definen los órganos competentes, “los productos que se deben generar en
el proceso de planeación y las responsabilidades, considerando un ámbito
nacional y regional, una cobertura integral y sectorial y un horizonte del corto y
mediano plazo” (Roque, 1993a). En ella se señala que le corresponde al Estado la
rectoría del desarrollo nacional, y que la planeación tiene un carácter
democrático, dado el mandato constitucional de que el Poder Ejecutivo realice
una consulta, “previa a la elaboración del plan, entre los sectores sociales para que
estos emitan sus comentarios y opiniones respecto a las necesidades sociales o
sectoriales para que sean incluidas en el PND” (Centro de Estudios de las Finanzas
Públicas, 2007: 18). Bajo esta nueva ley se elaboró, en 1983, el primer “Plan
Nacional Desarrollo”.
Desde sus inicios los planes o acciones de los gobiernos se han ceñido a
los períodos sexenales, los cuales pueden agruparse de acuerdo a los distintos
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
18
modelos de desarrollo económico y social que caracterizaron al país: crecimiento,
desarrollo estabilizador, desarrollo compartido y la del liberalismo económico.
En la etapa de crecimiento sostenido con inflación (1934-1952), la
actividad industrial registró un vigoroso crecimiento. Es un período de crecimiento
hacia afuera, basado en el dinamismo del sector primario. La política de incentivos
y la política proteccionista que se instrumentó en este período proporcionaron los
medios para alentar el crecimiento económico, la consolidación del mercado
interno y la inserción de México en la economía mundial. Este período comprende
tres planes sexenales:
El primer plan sexenal que se elaboró para el período 1934 a 1940, lo
instrumentó el presidente Lázaro Cárdenas, este consistió en una guía general de
política económica de carácter nacionalista, con la que se da el inicio a un régimen
progresivo de economía dirigida, en la que no señalaba prioridades, metas o
plazos, ni los medios financieros para alcanzar sus objetivos. Se plantea la
intervención estatal en los sectores prioritarios de la economía (Tamayo, 1988). El
rasgo característico de todo el plan fue una reestructuración económica y social
profunda con alcances de largo plazo, en las que el Estado se haría cargo de la
gestión directa de los bienes y servicios públicos estratégicos y de seguridad
nacional para promover el crecimiento, así como de la atención de los problemas
económicos y sociales. La cuestión agraria, la educación, la nacionalización de los
recursos en manos extranjeras, el control de precios, la protección del mercado
interno y el desarrollo de la industria nacional constituían una prioridad (Solís,
1980: 22). En el marco de la política económica nacionalista el gobierno
nacionalizó los derechos del subsuelo y reguló las actividades comerciales y
productivas asociadas con estas actividades. (Solís, 1980: 21).
El Plan sexenal de 1941-1946 con Manuel Ávila Camacho, aunque también
con planteamientos de carácter genérico, su relevancia radica en sus
concepciones sobre los propósitos y objetivos del gobierno y sobre la política
económica que se pretendía llevar a cabo (Tamayo, 1988: 641). El plan reflejó el
lineamiento de mantener la soberanía sobre los recursos del subsuelo y fortalecer
a la empresa perteneciente a los nacionales con un apoyo decidido a la actividad
industrial. Continuó contemplando al Estado como impulsor de la transformación
de la economía nacional, aunque concebida como apoyo y complemento a la
actividad privada (Petricioli, 1988: 849). En ese marco se dio continuidad a la
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
19
política de substitución de importaciones, el control de precios y la protección
aduanera. (Solís, 1980: 37).
Durante el período 1947- 1952 de la presidencia de Miguel Alemán
Valdez, aunque no se elaboró ningún plan organizado de política económica
nacional, el presidente en la práctica estaba actuando con directrices estratégicas
con respecto a la economía nacional, expidió la Ley sobre Atribuciones del
Ejecutivo Federal en Materia Económica y en 1948 creó la Comisión Nacional de
Inversiones, con el propósito de examinar y aprobar las inversiones del sector
público, para lo cual debía presentar al presidente un Plan coordinado de las
inversiones públicas. En esencia se continuó dando la estrecha colaboración entre
el Estado y el sector privado, y se procuró la consolidación de la empresa pública
como instrumento de política económica del Estado para favorecer el desarrollo
económico nacional. En la práctica el objetivo consistía en seguir favoreciendo la
formación de un aparato industrial eficiente que sustituyera importaciones, para
lo cual se fortalecieron los mecanismos arancelarios y aduaneros para proteger a
la industria nacional, aunque en este marco también se favoreció a la inversión
extranjera para su contribución al crecimiento industrial (Petricioli, 1988:850).
Durante el período de crecimiento sostenido sin inflación o desarrollo
estabilizador (1952-1970) el crecimiento se logró con estabilidad de los precios
internos; en este período se insertan también tres planes o rutas de acción
sexenales:
Durante el período 1952-1958, con el presidente Adolfo Ruiz Cortines, no
se elaboró tampoco un plan nacional con diversidad de objetivos, pero se dio un
paso estratégico con la creación de la comisión de inversiones que funcionó
directamente bajo la jefatura del Presidente de la República, y preparó por
primera vez en México un Plan Nacional de Inversiones que tenía atribuciones
mayores como planear el gasto público, programar inversiones de los organismos
y empresas públicas y, en general, coordinar la gestión del gobierno federal con el
sector paraestatal (Petricioli, 1988:851). El plan tenía como objetivo lograr un
incremento de la producción, financiar la inversión sin incurrir en déficit, conseguir
mayor participación del capital nacional dentro del financiamiento de la inversión,
y canalizar los recursos financieros hacia los sectores más requeridos de fondos o
hacia la resolución de los mayores problemas económicos. (Solís, 1980: 52).
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
20
En el período 1958-1964 bajo el gobierno de Adolfo López Mateos se
instrumentó el Programa de Política Económica Nacional, que “presentaba los
lineamientos de la política macroeconómica y de las políticas sectoriales para las
principales actividades económicas” (Ortiz Mena, 1998:41-42).
El plan subrayaba la necesidad de articular las metas con los instrumentos
y los medios de acción para poder lograr los objetivos de: aumentar el ingreso
nacional, acelerar el proceso de industrialización y diversificar las actividades
productivas, priorizar a las industrias básicas, establecer una mejor coordinación
de las políticas monetaria, fiscal y de crédito para ampliar las fuentes de
financiamiento no inflacionarias y coadyuvar al mantenimiento de la estabilidad
cambiaria (Ortiz Mena, 1998:41-42). Se buscaba fortalecer al sector energético
nacionalizado. En materia industrial los objetivos eran “sustituir importaciones,
mejorar el uso de los recursos productivos del país, propiciar un desarrollo
regional equilibrado y expandir el mercado interno” (Ortiz Mena, 1998:44).
La planeación fue de gran importancia y se institucionalizó durante este
sexenio. Asimismo, se integró la Comisión Intersecretarial, por las Secretarías de
Hacienda y de la Presidencia, para la elaboración del Plan de Acción Inmediata
1962-1964 en concordancia con los acuerdos de Punta del Este de 1961, para
acceder al programa Alianza para el Progreso, cooperación interamericana que
facilitaría el crédito externo (Ortiz Mena, 1998). El Plan proponía un conjunto de
decisiones acerca del monto de la inversión pública y privada y de otras variables
importantes para la determinación del nivel de actividad económica y reorientar la
política de desarrollo (Solís, 1980: 71).
En el sexenio 1966-1970, El Programa de Desarrollo Económico y Social
que se implementó con Gustavo Díaz Ordaz, mantenía los principios de estabilidad
y crecimiento económico del período anterior. El objetivo de este programa era
continuar con un alto nivel de crecimiento, fortalecer el mercado interno,
incrementar la sustitución de importaciones y mejorar la distribución del ingreso.
Se promovió el desarrollo económico con estabilidad monetaria y se fomentó la
colaboración del sector privado para lograr las metas de mejorar las condiciones
de vida de la población mediante programas controlados por el gobierno (Solís,
1980: 86). El programa buscaba introducir los procedimientos para que la
administración pública contribuyera a la aceleración del desarrollo, en particular el
del sector agropecuario, y el impulso a la industrialización (Ortiz Mena, 1998:100).
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
21
Durante la etapa de desarrollo compartido (1970 a 1982) los planes y
programas que se instrumentaron, en el marco de una economía mixta, estaban
basados en políticas de gestión de la demanda y con un mayor activismo estatal,
donde el Estado, que mantenía la rectoría directa de sectores productivos,
instrumentó una política fiscal expansiva financiada con mayor ahorro externo y
recursos provenientes de la exportación petrolera (Cordera y Ayala, 1993:256),
esta etapa abarca dos planes sexenales:
Durante el período 1970-1976 con Luis Echeverría, para contrarrestar las
deficiencias en materia de redistribución del ingreso y la disminución en el ritmo
de crecimiento económico, se implementó un modelo económico denominado de
“desarrollo compartido”, cuyas metas generales de política económica y social
fueron anunciadas el 1º de diciembre de 1970. Para que pudiese tener éxito este
modelo y poder cumplir sus metas, se propuso aplicar previamente una política de
“consolidación” para superar los problemas heredados del sexenio anterior, la
cual consistía en una reforma tributaria, y una política fiscal y monetaria restrictiva
(Tello, 1979:48). El objetivo del modelo de desarrollo compartido era procurar el
crecimiento económico y la redistribución de la riqueza con la finalidad de
equilibrar tanto el desarrollo social como el económico. Para abatir el desempleo y
la pobreza se buscaba reanimar la actividad económica y darle una mejor
reorientación a través de la inversión directa del estado. Siguiendo la misma
política de apoyar la sustitución de importaciones se mantuvo el incremento de
los aranceles a la importación para proteger la producción interna e incentivar la
inversión en la industria de bienes de capital. La inversión extranjera se consideró
como complementaria y en asociación al capital nacional (Tello, 1979: 58). Los
objetivos del plan eran reducir los desequilibrios en los sectores agrícola,
comercial e industrial, maximizar el uso de los recursos naturales en el proceso
productivo y propiciar así el crecimiento económico.
Durante el sexenio 1976-1982 con José López Portillo se promulgó la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal, la cual modificó las atribuciones de
la Secretaría de la Presidencia para transformarla en la Secretaría de
Programación y Presupuesto, que habría de coordinar el manejo del gasto del
sector público federal, y que tendría la encomienda de elaborar los Planes
Nacionales de Desarrollo. “Otra innovación relevante fue la promulgación… de la
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, donde se estableció
como técnica presupuestaria el presupuesto por programas; con ello se
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
22
institucionalizó el proceso de planeación y presupuestación” (Centro de Estudios
de las Finanzas Públicas, 2007: 8) . El Plan Nacional de Desarrollo Económico y
Social del sexenio establecía tres fases: una fase de recuperación de 2 años, otra
de consolidación de 2 años, y otra de crecimiento de 2 años.
La reforma económica llamada “Alianza para la producción” serviría para
el funcionamiento del aparato productivo; la reforma administrativa, aplicada en
el sector público, permitiría agilizar los trámites, de manera que no existiera
duplicidad en las funciones; y la reforma política, complementaria a las dos
anteriores. En abril de 1980 se publicó el Plan Global de Desarrollo 1980-1982.
A partir de la grave crisis financiera de 1982, que se interpretó como la
expresión del agotamiento del modelo sustitutivo de importaciones, se inició la
etapa del liberalismo económico (1983 al presente), el cual significó un cambio
radical de estrategia de desarrollo económico. Los planes nacionales de
desarrollo, habrían de contener de manera precisa las medidas de política
económica, los objetivos y las metas que habrían de conducir a la economía por
esta nueva vía. El período inició con la aplicación de una política que privilegió el
ajuste y el corto plazo, cuyo objetivo era abatir la inflación mediante la depresión
de la demanda interna y el ajuste del tipo de cambio. Estas medidas implicaban un
ajuste del sector público, y condujo a cambios estructurales que implicaron una
redefinición del papel del Estado “en el marco de la economía mixta de mercado”
donde este sólo orientaría las señales del mercado buscando coincidencia entre:
los objetivos, los costos y los beneficios del sector privado con los del sector social
(Cordera, 1993:260), acompañado de un proceso paulatino de privatización
sistemática de los sectores productivos y de servicios con intervención estatal.
Este proceso se vio reforzado en 1986 con la liberalización de la economía,
mediante la apertura estructural comercial que se dio con el ingreso de México al
GATT y que se continuó con el TLCAN (Serra Puche, 2015) y todos los tratados
bilaterales o multilaterales más que se han firmado hasta la fecha. Esta etapa
comprende seis planes sexenales:
Durante el período 1983-1988 con Miguel de la Madrid, se aplicó el primer
Plan Nacional de Desarrollo (PND) que se inscribió en la Ley de Planeación,
asimismo se elaboraron planes sectoriales y se promovieron leyes locales de
planeación, para que cada estado tuviera su Plan de Desarrollo, y un convenio de
coordinación en armonía con el Plan Nacional; la planeación fue llevada también a
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
23
escala municipal. El PND dado a conocer en mayo de 1983, en gran medida se ciñó
a las condiciones requeridas por el Fondo Monetario Internacional (FMI), ya que a
finales de 1982 el gobierno había firmado la carta de intención en que se
comprometía a adoptar un programa de ajuste compatible con los lineamientos
del FMI, que fundamentalmente consistía en políticas fiscales y monetarias
restrictivas.
El PND que se echó a andar en 1983 perseguía cuatro objetivos: conservar
y fortalecer las instituciones democráticas; vencer la crisis; recuperar la capacidad
de crecimiento; e iniciar los cambios cualitativos que requiere el país en sus
estructuras económicas, políticas y sociales. Su meta inmediata era: combatir la
inflación y proteger el empleo y la planta productiva. En el aspecto económico el
plan distinguió entre los problemas de índole estructural y los de coyuntura o
corto plazo. (De la Madrid, Lajous Vargas, 2004). El PND estuvo precedido por el
Programa Inmediato de Reordenación Económica (PIRE), programa de emergencia
de corto plazo para estabilizar la economía inmediatamente después de la crisis de
1982.
En julio de 1986 mediante una nueva carta de intención al FMI, el
gobierno mexicano presentó el Programa de Aliento y Crecimiento (PAC) que se
proponía seguir para enfrentar la nueva crisis económica (De la Madrid, Lajous
Vargas, 2004). Las medidas de cambio estructural se profundizaron con la
adhesión de México, en julio de 1986, al GATT. Para poder lograr los objetivos del
nuevo plan, representantes de todos los sectores de la sociedad firmaron un Pacto
de Solidaridad Económica (PSE), cuyo programa contemplaba una primera etapa
en la que se buscaría corregir los desequilibrios existentes del sistema de precios
de la economía y una segunda en que se acordaría, entre todos los sectores, los
incrementos graduales de los precios a fin de combatir la inflación (Guillén Romo,
1990: 107-110). Siguiendo a esto se aplicó una estrategia de largo plazo
denominada de cambio estructural promovida por el Banco Mundial mediante la
cual se buscaba “reorientar la planta industrial” con “el objetivo de lograr una
producción eficiente y competitiva a nivel internacional. Dicha estrategia contiene
en sus elementos más importantes: la apertura comercial, tipos de cambio
realistas, fijación de precios correctos, reformas al patrón de gasto público, mayor
flexibilidad en los salarios, mayores estímulos a la inversión extranjera” (Guillén
Romo, 1990:112).
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
24
El Plan Nacional de Desarrollo 1989 - 1994 del gobierno de Carlos Salinas
de Gortari se fijó como estrategia principal la modernización de la economía,
teniendo como objetivo la recuperación económica, mejores condiciones de vida,
y una mayor y mejor inserción de México en el mundo. Este plan fue
complementado en 1992 con el llamado ideario o programa del liberalismo social,
concebido como la vía para promover las transformaciones en el país, donde
vinculaba nociones de libertad, justicia, democracia y soberanía, y a partir del cual
el gobierno “procedió a la reforma del Estado, a la negociación de acuerdos
comerciales, la reforma del campo y la educativa, la defensa de los derechos
humanos y de las libertades religiosas, la privatización y la desregulación.
Asimismo, como parte esencial del proyecto contenido en ese ideario, el gobierno
promovió iniciativas sociales independientes, sobre todo a través del programa de
Solidaridad” (Salinas de Gortari, 309-310). Bajo la doctrina del liberalismo social se
redefinió el concepto de Estado y se puso énfasis en disminuir fuertemente su
presencia en todos los ámbitos de la sociedad. Las reformas implicaron la
descentralización de las decisiones y la desconcentración geográfica, y como
punto central de estas reformas de reestructuración fue el TLC (Salinas de Gortari,
287, 300, 309). Durante este sexenio, en 1992, el Ejecutivo federal también hizo
modificaciones en materia de planeación, modificó la Ley Orgánica de la
Administración Pública desapareciendo la Secretaría de Programación y
Presupuesto, cuyas funciones asumió la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
y una de ellas fue la de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo.
El Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 con Ernesto Zedillo, estaba
estructurado de acuerdo a los lineamientos de la ley de planeación, con objetivos,
metas y estrategias claramente definidas, constaba de cinco apartados: soberanía,
Estado de derecho, desarrollo democrático, desarrollo social, crecimiento
económico. Su propósito era lograr un crecimiento vigoroso, alcanzar el bienestar
para todos, una democracia plena, y la generación de recursos para atender los
rezagos y procurar la equidad y la justicia. El eje de la estrategia enunciado en el
Plan para alcanzar estos objetivos se centraba en el fortalecimiento de la relación
de México con el exterior, su inserción en el mundo globalizado y el impulso del
libre comercio y las relaciones multilaterales.
El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 de Vicente Fox constaba de
cinco partes: México: hacia un despegue acelerado, el poder ejecutivo federal,
área de desarrollo social y humano, área de crecimiento con calidad y área de
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
25
orden y respeto. Su propósito era lograr para el 2025, una población con alta
calidad de vida, un desarrollo sano y con igualdad de oportunidades con apego al
Estado de derecho. Para lo cual en el Plan se fijaban objetivos centrados en el
saneamiento de las finanzas públicas, elevar la competitividad, mejorar el
bienestar y particularmente fortalecer la educación. La estrategia fundamental se
desglosaba en tres frentes y a partir de tres comisiones: desarrollo social y
humano, crecimiento con calidad, y orden y respeto. Buscando con ello la
articulación de todas las áreas de la administración pública federal.
El Plan Nacional de Desarrollo, 2007-2012 de Felipe Calderón, fijaba su
perspectiva también en un plazo más largo, para el 2030, año en el que México
podría ofrecer un patrimonio seguro a las familias, ser una economía competitiva
con desarrollo sustentable y democrático. El plan se sustenta en cinco ejes de
política pública, que requiere acciones transversales en aspectos económicos,
sociales, políticos y ambientales: Estado de Derecho y seguridad; Economía
competitiva y generadora de empleos; Igualdad de oportunidades; Sustentabilidad
ambiental; Democracia efectiva y política exterior responsable. Sus objetivos se
centraban en garantizar la democracia y la seguridad, reducir la pobreza extrema y
la desigualdad económica social y cultural, alcanzar el crecimiento, tener una
economía competitiva y aprovechar la globalización. A estos objetivos se
corresponden las estrategias que se centran fundamentalmente en el desarrollo
humano sustentable, fortalecimiento de la comunidad familiar, la protección de
los derechos de propiedad y en el plano económico se reafirma la estrategia de
fomentar las condiciones de competencia económica y libre concurrencia,
combatir a los monopolios, y mejorar la productividad laboral y de la economía
nacional.
El Plan Nacional de Desarrollo, 2013-2018 de Enrique Peña Nieto se
propone como objetivo general llevar a México a su máximo potencial en un
sentido amplio, para lo cual enuncia tres estrategias transversales: democratizar la
productividad, consolidar un gobierno cercano y moderno, así como incorporar la
perspectiva de género; con el fin de alcanzar cinco metas nacionales: la paz, la
inclusión, la educación de calidad, la prosperidad y la responsabilidad global. El
plan enfatiza la necesidad de terminar con las barreras regulatorias existentes, ya
que para garantizar la alta productividad “las empresas e individuos deben tener
pleno acceso a insumos estratégicos, tales como financiamiento, energía y las
telecomunicaciones. Cuando existen problemas de acceso a estos insumos, con
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
26
calidad y precios competitivos, se limita el desarrollo ya que se incrementan los
costos de operación y se reduce la inversión en proyectos productivos”. Y se
enfatiza que México debe continuar su estrategia de libre comercio con el resto
del mundo. “Se incluye por primera vez dentro del Plan Nacional de Desarrollo
2013 – 2018, indicadores que reflejen la situación del país en relación con los
temas considerados como prioritarios para darles puntual seguimiento y conocer
el avance en la consecución de las metas establecidas y, en su caso, hacer los
ajustes necesarios para asegurar su cumplimiento”. (PND 2013-2018).
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
27
2. DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL DE OAXACA, 1970-2015: PLANES Y PROGRAMAS DE DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL DEL ESTADO DE OAXACA.
2.1 Antecedentes: El Plan Oaxaca.
La planeación como instrumento del gobierno de Oaxaca encuentra sus
antecedentes cercanos en el conocido como “Plan Oaxaca”. Este instrumento,
oficialmente denominado “Estudios de los recursos del Estado de Oaxaca”, fue
resultado de un convenio suscrito el 21 de junio entre el gobierno de México, el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (Fondo Especial), y la
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO).
La Secretaría del Patrimonio Nacional actuaría como organismo estatal
colaborador por parte del gobierno mexicano, con la cooperación de otras
dependencias de los gobiernos federal y del estado de Oaxaca. Por parte del
Fondo Especial, la FAO actuaría como organismo internacional ejecutor.
La finalidad del proyecto radicaba en la realización de una evaluación de
los recursos existentes y aquellos de explotación potencial, así como formular
recomendaciones sobre los objetivos y metas del desarrollo del Estado. De la
misma manera elaboraría recomendaciones de proyectos y planes de inversiones
para el aprovechamiento de los recursos identificados con miras a lograr el
desarrollo de la entidad (Plan Oaxaca, 1968: 1).
En la primera etapa, se realizó la recopilación de información sobre
recursos humanes y naturales del estado así como la relativa a sus condiciones
económicas y sociales. Con dicha información se caracterizó el desarrollo
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
28
socioeconómico de la entidad y se evaluó la necesidad de desarrollar
investigaciones adicionales para cada campo de actividad.
La segunda etapa se orientaría al análisis en profundidad, mediante
investigaciones de campo y de gabinete, de los aspectos humanos, físicos,
económicos y financieros más relevantes del estado, con la finalidad de precisar el
conocimiento sobre las necesidades y las posibilidades de desarrollo de Oaxaca.
Ello sería posible merced a la apreciación global y coordinada de los recursos
existentes y los potenciales. Al concluir la segunda fase se elaboraría un informe
final que, una vez aprobado por la FAO y el Fondo Especial, sería presentado
oficialmente a los gobiernos federal y estatal.
En su tercera y última etapa deberían formularse recomendaciones sobre
los objetivos y metas a alcanzar en un eventual programa general de desarrollo del
Estado, acorde con la política nacional de desarrollo e inversiones. También se
formularían proyectos de utilización de los recursos de la entidad, con la definición
de zonas prioritarias, y se sugerirían medidas que contribuyeran al éxito del
programa de desarrollo, los mecanismos institucionales adecuados para garantizar
su ejecución, así como los medios de coordinación entre dependencias que
propiciaran el logro de los objetivos de desarrollo planteados (Plan Oaxaca, 1968:
3).
Sin embargo, pese a los ambiciosos planteamientos del Plan, sólo se logró
la primera etapa, la de evaluación de los recursos naturales, que se realizó entre
noviembre de 1966 y octubre de 1968.
En los dos años de trabajo se identificaron obstáculos al desarrollo y
necesidades primordiales de la población. Para algunas áreas específicas se
formularon proyectos concretos de inversión, de corto, mediano y largo plazo.
Para la evaluación de los recursos y los propósitos del proyecto se definieron
los siguientes campos de estudio: a) Programación general del desarrollo del Estado.
b) Desarrollo Agrícola.
c) Desarrollo social.
d) Desarrollo industrial.
e) Desarrollo minero.
f) Desarrollo de las artesanías.
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
29
g) Desarrollo del turismo.
h) Desarrollo de la infraestructura económica y social.
Los estudios revelaron el notable atraso de la producción agrícola, con una
agricultura de monocultivo y orientada fundamentalmente al autoconsumo. La
actividad ganadera se encontraba en condiciones semejantes de atraso, con
escasos niveles productivos.
En el ámbito industrial, la escasez de materias primas no agrícolas y de
fuentes de energía naturales de cierta importancia se reflejaba en un bajo nivel de
desarrollo. Por tales razones, las posibilidades de desarrollo industrial se hacían
depender de la minería y de las materias primas de origen agropecuario o forestal.
Los proyectos de inversión que entonces se sugirieron reflejaban este énfasis, ya
que se orientaban al establecimiento de industrias de transformación de
productos agrícolas y forestales.
La reducida productividad de la economía oaxaqueña se atribuyó a los
limitados recursos naturales disponibles en la entidad así como a su dispersión en
áreas aisladas. La distribución de la población en gran cantidad de localidades y en
distintos grupos socioculturales se consideró como uno de los mayores obstáculos
para el desarrollo (Plan Oaxaca, 1968: 119).
Como resultado de la evaluación de los recursos y el diagnóstico inicial de
las necesidades y posibilidades del desarrollo socioeconómico, se propusieron
cursos de acción agrupados en tres grandes rubros:
a) Programas generales de desarrollo que contenían lineamientos
fundamentales de las medidas conducentes al aprovechamiento de los
recursos existentes.
b) Proyectos específicos de inversiones, con la descripción de aspectos
concretos de fomento de las actividades productivas.
c) Recomendaciones generales, que indicaban líneas preliminares de futuros
programas. (Plan Oaxaca, 1968: 172).
Para cada uno de los campos definidos para la realización del estudio se
definieron líneas generales programáticas, proyectos de inversión y
recomendaciones, atendiendo tanto a las condiciones de cada uno de ellos como a
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
30
las posibilidades futuras de aprovechamiento. Sin embargo, programas, proyectos
y recomendaciones fueron formulados de manera aislada, sin considerar las
relaciones entre ellos, con la excepción de los proyectos de desarrollo industrial,
vinculados al fomento de la producción agrícola en la medida en que la mayoría de
dichos proyectos implicaban la transformación de productos agrícolas.
2.2 Programa de Desarrollo Económico y Social para el Estado de Oaxaca, 1968-1974.
Sin embargo, como quedó expuesto, no llegaron a desarrollarse las dos
últimas etapas del proyecto, previstas inicialmente. No obstante, como un
producto del esfuerzo que implicó la evaluación de los recursos del estado, se
formuló el Programa de Desarrollo Económico y Social para el Estado de Oaxaca,
1968-1974. En él se propusieron acciones de desarrollo socioeconómico, tratando
de mejorar los niveles de vida de la población mediante su integración a la
economía del país (Martínez, 2010).
El Programa intentaba fomentar el aumento de la producción
agropecuaria mediante el aprovechamiento de la infraestructura existente. Por
vez primera en la entidad, se definieron polos de desarrollo en poblaciones,
atendiendo a sus características y ubicación regional. Para llevar a cabo las
acciones planteadas, se definió un Programa de Acción a Corto Plazo, para los
años 1969 y 1970, y uno de Mediano Plazo, para el período 1969-1974, con la
propuesta de acciones en las regiones de mayor potencial económico (Martínez,
2010).
Los Comités Promotores del Desarrollo Socioeconómico (COPRODEO).
En estas circunstancias, en 1971 se creó por decreto presidencial en el
estado de Yucatán el primer Comité Promotor del Desarrollo Económico
(COPRODEO), como un órgano que promovía la coordinación de los sectores
público y privado para lograr el aprovechamiento óptimo de los recursos de dicha
entidad (Narváez, s/d: 191).
Sobre la base de este antecedente, el 20 de marzo de 1972 se crea en
Oaxaca el Comité Promotor del Desarrollo Socioeconómico, con semejantes
funciones de coordinación que el establecido anteriormente en Yucatán, e
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
31
integrado con representantes de las Secretarías de Industria y Comercio, de
Agricultura y Ganadería, de Obras Públicas, Educación Pública, de la Presidencia,
de los Departamentos de Asuntos Agrarios y Colonización, el de Turismo, así como
de Nacional Financiera, S.A. Se definía además la participación del gobierno del
estado y se proponía la invitación a participar en el organismo a representantes de
los sectores campesino, obrero, pecuario, comercial, industrial y profesional del
estado de Oaxaca. La coordinación del organismo recaía en el representante de la
Secretaría de la Presidencia (Diario Oficial de la Federación, 1972).
Entre las funciones que se atribuyeron al Comité se encontraban las
siguientes: la propuesta de medidas de planeación y fomento económico para el
desarrollo de la entidad; la promoción y encauzamiento de la actividad de todos
los sectores para acelerar el desarrollo socioeconómico del estado mediante
acciones de fomento a la capacitación de recursos humanos y de impulso al
empleo rural y urbano; propiciar el aprovechamiento de los recursos de la entidad
y su transformación industrial y comercialización, así como alentar el
establecimiento de empresas agropecuarias, forestales, pesqueras, industriales,
turísticas y de servicios (Diario Oficial de la Federación, 1972).
Con la creación en 1975 de COPRODEOS en 11 entidades de la República,
se modificó la estructura y atribuciones de los existentes con anterioridad. Entre
los cambios más relevantes se encontraban los siguientes:
1) La presidencia de los Comités recaía en los gobernadores de los Estados.
2) El representante de la Secretaría de la Presidencia fungiría como coordinador en cada uno de los Comités.
3) Los gobernadores definirían qué funcionarios de mayor jerarquía del gobierno federal formarían parte de los Comités.
4) Los funcionarios estatales que integrarían los Comités serían designados por los gobernadores.
5) Los gobernadores invitarían a integrar los Comités a representantes de actividades económicas en la entidad.
6) Los ayuntamientos decidirían libremente su participación en los Comités.
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
32
7) Se creó un Secretariado Técnico integrado por personal de la Dirección General de Desarrollo Regional de la Secretaría de la Presidencia, que residiría de forma permanente en las entidades federativas.
8) Los Comités tendrían la facultad de formular la propuesta de inversión, coordinando asimismo la programación de la inversión pública federal en las entidades.
9) Se estableció la coordinación con la Comisión Nacional de Desarrollo Regional (Diario Oficial de la Federación, 1975)
Llama la atención la presencia en estos organismos, así como la
importancia que en los esfuerzos de planeación tanto a nivel federal como en las
entidades, tenía la Secretaría de la Presidencia. Al respecto, vale la pena señalar
que dicha dependencia fue creada en 1958, absorbiendo la hasta entonces
existente Comisión de Inversiones. La tarea que se le adscribió fue la de planear y
vigilar los gastos de capital público, como base para realizar posteriormente tareas
de planeación general. Sin embargo, el desequilibrio político que generó su
creación entre las dependencias oficiales determinó su fracaso como entidad
planificadora global. En la práctica, no solo no logró encauzar los planes de
inversión sino que no alcanzó a dominar su campo de acción. En ciertos casos ni
siquiera logró hacerse de la información más indispensable para su
funcionamiento (Proel, 1973: 31).
Posteriormente, en 1976 se ampliaron las funciones de los COPRODEs,
otorgándoles atribuciones materia de desarrollo urbano, como resultado de la
publicación de la Ley de Asentamientos Humanos. De manera concomitante, la
Comisión Nacional de Desarrollo Regional cambió su denominación a Comisión
Nacional de Desarrollo Regional y Urbano.
En marzo de 1977 se modificó nuevamente la estructura y funciones de
los COPRODEs, que pasaron a integrarse de la siguiente manera: el Gobernador de
la entidad como presidente del Comité; un Coordinador designado por el mismo
gobernador; un Secretario técnico que sería el representante de la Secretaría de
Programación y Presupuesto; los funcionarios federales de mayor jerarquía en la
entidad; los funcionarios estatales designados por el Gobernador; los
ayuntamientos que decidieran participar; representantes de los sectores social y
privado. El gobernador del estado podría invitar a los senadores y diputados
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
33
federales y locales (Narváez, s/d: 194).
Creación del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo (COPLADE).
En febrero de 1981 el gobierno federal y los gobiernos estatales
suscribieron el Convenio Único de Coordinación, mediante el cual se acordó el
procedimiento para sustituir los COPRODEs por Comités Estatales de Planeación
para el Desarrollo (COPLADE). Para el 15 de marzo de 1981 estaban ya creados los
31 COPLADE del país, mediante decretos de los gobiernos estatales.
Los COPLADE se definen como organismos descentralizados de los
gobiernos estatales para la promoción y apoyo en la formulación, actualización,
instrumentación y evaluación de los planes estatales de desarrollo, en
concordancia con los correspondientes en el plano federal. Participan también en
los procesos de planeación, programación, evaluación e información y en la
ejecución de obras y prestación de servicios públicos. Como parte del Sistema
Nacional de Planeación deben participar en la instrumentación de los programas
del sector público (Narváez, s/d: 194).
De acuerdo con el decreto de creación, los COPLADE se integraron de la
siguiente forma:
a) El gobernador del estado como presidente;
b) Un coordinador general nombrado por el ejecutivo estatal;
c) Un secretario técnico que será el delegado regional de la Secretaría de
Programación y Presupuesto;
d) Los titulares de las dependencias estatales designados por el gobernador;
e) Los titulares de dependencias y entidades de la administración pública
federal que actúen en el estado;
f) Los titulares de comisiones que realicen acciones relacionadas con el
desarrollo socioeconómico de la entidad y en las que participen
representantes de los sectores público, privado y social;
g) Representantes de las organizaciones mayoritarias de trabajadores y
campesinos;
h) Sociedades cooperativas y representantes empresariales en la entidad, y
que estén registrados ante instituciones de educación superior y centros
de investigación en el estado;
i) Senadores y diputados federales y locales; y
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
34
j) Presidentes municipales, a invitación que formule el gobernador del
estado.
La estructura orgánica de los COPLADEs incluía los siguientes órganos:
a) Asamblea Plenaria;
b) Consejo Permanente;
c) Subcomités sectoriales, regionales y especiales;
d) Comités de Planeación para el Desarrollo Regional;
e) Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal;
f) Grupo técnico de apoyo que depende del coordinador del Comité
(Narváez, s/d: 195)
Pese a la integración formal de diversos representantes de la sociedad, la
realidad es que en la mayoría de los casos la participación real en los Comités se
limitó a las dependencias gubernamentales, por lo que la integración efectiva de
los representantes de los sectores privado y social ha sido sumamente escasa, si
no es que nula, así como de los presidentes municipales y diputados y senadores.
2.3 Plan Integral de Desarrollo 1977-1982.
Para 1976 se inaugura la administración de José López Portillo como
presidente de la República. Su propuesta de gobierno se estructuró en un Plan
Básico de Gobierno 1976-1982 que se proponía lograr un desarrollo integral,
consolidar la independencia nacional, crear empleos productivos y
adecuadamente remunerados, y en términos generales arribar a mayores niveles
de bienestar social y un desarrollo geográficamente equilibrado (García, 2010:
113). Se planteó un proyecto reformista en los ámbitos de la política, la economía
y la administración pública. En este contexto se creó en 1976 la Secretaría de
Programación y Presupuesto como el organismo de la planeación gubernamental.
En un entorno caracterizado por el descubrimiento de grandes
yacimientos petrolíferos en el país y los altos precios de los hidrocarburos a nivel
mundial, se diseñaron una gran cantidad de proyectos de crecimiento que
pretendían superar la crisis económica heredada de la administración anterior, y el
deterioro del modelo de industrialización por sustitución de importaciones. Para
todos los sectores económicos se presentó un programa que pretendía impulsar
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
35
su desarrollo. Para ordenar los esfuerzos en tal sentido, se empezó a hablar de un
Sistema Nacional de Planeación que pretendía involucrar a todos los sectores de la
sociedad relacionados con la toma de decisiones (García, 2010: 113).
A partir de estos esfuerzos aislados de planeación a nivel nacional, en
1980 se presentó una tentativa de organización global de las acciones con el
propósito de definir a corto, mediano y largo plazo los cursos de acción más
adecuados. Dicha tentativa se materializó en el Plan Global de Desarrollo 1980-
1982.
En este contexto, en Oaxaca se definió un Plan Integral de Desarrollo
1977-1982, con el propósito fundamental de organizar el aprovechamiento de los
recursos naturales y humanos del sector primario, activar el desarrollo tradicional,
transformando su base económica para impulsarlos a un sector agropecuario
diversificado, moderno y vinculado con el sector industrial. El gasto público y las
inversiones federales apoyarían la instrumentación del Plan, en torno a la
estructura institucional federal y estatal y en cierta medida en instituciones
educativas y organizaciones privadas (Martínez, 2010).
2.4 Plan Estatal de Desarrollo 1980-1986
Para la elaboración del Plan se realizaron, durante la campaña del
entonces candidato a gobernador Pedro Vásquez Colmenares, reuniones de
trabajo sectoriales, encuentros con sectores productivos, encuestas municipales y
al análisis de las peticiones de todo tipo que fueron recibidas. Con dicha
información se delinearon los objetivos que debían lograrse a partir de la
determinación de las necesidades sociales. Tras concluir la campaña electoral, el
equipo de técnicos del Centro de Estudios Políticos, Económicos y Sociales del PRI
se encargó de formular el Plan en coordinación con técnicos de las distintas
dependencias federales y estatales. Los programas sectoriales para el periodo
1980-1986 fueron elaborados por las dependencias federales y posteriormente
incorporados al Plan y presentados de manera ordenada y coherente.
Vale la pena señalar que durante la administración del Presidente José
López Portillo (1976-1982) se puso en marcha un sistema nacional de planeación a
través de la Reforma Administrativa que sectorizó la administración pública. Se
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
36
creó la Secretaría de Programación y Presupuesto como encargada del nivel
nacional y global de la planeación. Se definieron como cabezas de sector al resto
de Secretarías y Departamentos de Estado y a su alrededor se agruparon las
distintas entidades paraestatales.
En términos generales, el Plan se proponía lograr que el papel de la
entidad en la economía nacional correspondiera a su lugar en cuanto a extensión
territorial y población. Para tal propósito se definieron como aspiraciones el
incremento de la producción de bienes y servicios, la generación de empleos e
ingresos públicos y el acceso a mejores niveles de vida.
En su texto se afirma que para la formulación del Plan se incluyeron
esfuerzos anteriores de planeación, como las dos versiones del Plan Estatal de
Desarrollo elaboradas en 1976 por el Comité Promotor del Desarrollo
Socioeconómico de Oaxaca (COPRODEO), y en 1979 por la Delegación de la
Secretaría de Programación y Presupuesto, así como el Programa de Desarrollo
elaborado en 1969 por Nacional Financiera. Se afirma también haber incorporado
los hallazgos del estudio para evaluar los recursos de la entidad (Plan Oaxaca).
(Gobierno del Estado de Oaxaca, 1980: 13)
El objetivo básico del Plan era lograr la INTEGRACIÓN política, económica,
social y cultural de Oaxaca. Un total de 20 políticas pretendían dar contenido a
esos propósitos de integración en los distintos ámbitos.
En su estructura formal, el Plan consta de cuatro partes:
a) Aspectos de filosofía política, del marco nacional de planeación y de la
nueva estructura administrativa del gobierno estatal.
b) Diagnóstico socioeconómico de la entidad, tanto global como regionales y
sectoriales.
c) Política económica y social
d) Objetivos, metas y estrategias sectoriales.
En términos de filosofía política se hace una descripción de los principios
institucionales y jurídicos que organizan el sistema político nacional, su modelo
constitucional y la economía nacional, la que se define como mixta, en la que
interactúan los sectores público, social y privado. Define también el Plan Estatal de
Desarrollo como un ejercicio para reorientar el proceso de desarrollo,
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
37
conteniendo acciones relacionadas directamente con los principios filosófico-
políticos que sustentan los principios constitucionales. En los aspectos del Sistema
Nacional de Planeación, el nivel global y sectorial de planeación se concretó en
planes sectoriales y un Plan Global de Desarrollo que los integró y dio congruencia.
Como estos programas y el Plan cubrieron los niveles sectorial y global de la
Planeación, los Planes estatales se concibieron como planes regionales dentro del
Sistema. Por ello, a nivel local el Plan Estatal de Desarrollo era global e incluyó
dos vertientes: una sectorial y una subregional.
Con la vertiente sectorial se esperaba reforzar la planeación de las obras y
servicios regionales así como apoyar las actividades de cada sector. En la vertiente
subregional se esperaba dar respuesta a las necesidades expresadas por los
habitantes. Posteriormente se elaborarían programas sectoriales y regionales.
Respecto a la administración pública estatal, para hacer congruente la
estructura administrativa con los nuevos mecanismos de planeación económica y
social, así como para racionalizar y optimizar el uso de los recursos humanos,
materiales y financieros, el Plan anunciaba la presentación de una nueva Ley
Orgánica de la Administración Pública del Estado de Oaxaca ante la Legislatura
Local.
En otro apartado, el Plan ofrece diagnósticos socioeconómicos de la
entidad, en términos globales, regionales y sectoriales. Al final de los análisis
correspondientes a cada una de las 8 regiones geoeconómicas en que se divide el
Estado, se enumeran los principales problemas relacionados con la producción y el
bienestar social.
En términos generales, el análisis socioeconómico de Oaxaca muestra que
ésta no constituye una unidad política y económica al mismo tiempo y que los
indicadores de bienestar general de la población y su nivel de vida se encontraban
entre los más bajos de todo el país. Aunque se valoraba altamente la dotación de
recursos naturales con que cuenta la entidad, también se consideraban
fenómenos como la propiedad comunal y ejidal como obstáculos al
aprovechamiento de algunos de ellos, como los recursos turísticos, forestales y
mineros.
El apartado correspondiente a la Política económica y social definía los
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
38
objetivos y lineamientos de acción política que harían posible alcanzarlos. Se
concretaron en objetivos, estrategias y recursos.
En cuanto a los recursos para lograr los objetivos de la integración política,
económica, social y cultural de la entidad, se consideraban las siguientes fuentes:
1.- Un incremento en términos reales de los ingresos públicos estatales a
través de una mejor administración fiscal (sin que necesariamente se aumentaran
las tasas impositivas) y una mayor participación en los impuestos federales y
coordinados.
2.- El mayor aprovechamiento de los recursos financieros de que dispone
el Gobierno federal, a través del incremento de la inversión pública federal, social
y productiva. Se hacía de la inversión pública el principal instrumento para realizar
las acciones previstas en los planes y programas. El incremento de la inversión
federal se lograría mediante un uso intensivo y creciente de la inversión normal y
los mecanismos programáticos como el PIDER, el COPLAMAR, LA MONTAÑA DE
OAXACA y los programas estatales de inversión contenidos en el Convenio Único
de Coordinación.
3.- Incrementar el ritmo de la inversión privada cuando menos
duplicándola cada año, aprovechando entre otros los recursos captados por el
sistema bancario, de cuyos saldos promedios existentes en aquel momento sólo
se invertía en el estado el 45 %.
Finalmente, después de enumerar políticas en materia fiscal, financiera,
participación de los sectores social y privado, empleo, nutrición, Sistema
Alimentario Mexicano, agraria, ciencia y tecnología, grupos marginados y zonas
deprimidas, vivienda y participación de la mujer, se consideraban en un último
apartado las acciones concretas hacia donde debería dirigir sus actividades el
sector público estatal. Los objetivos y metas se presentan organizados por
sectores, así como las estrategias para alcanzarlas. Dichas estrategias se
clasificaron en aquellas de corto plazo (para los años 81-82), mediano (años 83-84)
y largo plazo (años 85-86). De acuerdo al grado de prioridad que se les atribuía, se
organizaron las estrategias en una jerarquía de tres niveles, A, B y C.Los sectores
en los que se presentan estrategias, objetivos y metas, eran: el agropecuario,
asentamientos humanos, comercio, comunicaciones y transportes, educación,
pesca, salud y seguridad social, y turismo.
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
39
2.5 Plan Estatal de Desarrollo 1984-1986.
En 1984 se publicó una actualización al Plan Estatal de Desarrollo 1980-
1986, con la finalidad de alinearlo al Programa de Desarrollo Rural Integral de las
Mixtecas Alta y Baja, 1984-1988, formulado por el gobierno federal.
El nuevo Plan se inscribió en el ámbito regional del Plan Nacional de
Desarrollo y en el Programa de Desarrollo de la Región Sureste; fue además
producto del Sistema Estatal de Planeación Democrática.
El Plan contenía un enfoque regional vinculado a la realidad estatal, al
tiempo que estableció compromisos para luchar contra la crisis y resolver los
desequilibrios sectoriales que la ocasionaron. Para su instrumentación, se propuso
el desarrollo del Plan en programas sectoriales y regionales específicos, con la
determinación de inversiones concretas y niveles de responsabilidad.
En el Plan se reitera la aspiración a lograr la integración económica,
política y cultural planteada en el Plan Estatal de Desarrollo 1980-1986, así como
la búsqueda de una sociedad democrática. En particular, resalta la propuesta de
establecer las condiciones generales para una distribución más equitativa de los
beneficios del crecimiento y el fortalecimiento de la vida democrática mediante el
pleno respeto al pluralismo político, el total apego a la legalidad, y el
fortalecimiento de las instituciones.
Para tal efecto se proponían una serie de acciones a realizar en el corto
plazo, particularmente de apoyo y fortalecimiento de actividades económicas en
los sectores agropecuario, industrial y comercial, así como la consolidación de la
infraestructura de comunicaciones y obras de beneficio social como la dotación de
agua potable, servicios de salud y servicios educativos.
Como objetivos principales se definieron la elevación de la calidad de la
vida de la población, el impulso al crecimiento económico del estado, y garantizar
la participación de la población en las tareas del desarrollo.
Para la solución de los problemas económicos de la entidad, en el marco de
una estrategia para el desarrollo del estado, se propusieron cuatro líneas de
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
40
acción estratégicas del gobierno estatal:
a) Impulsar las actividades productivas del campo para hacer el desarrollo
rural integral el eje de la economía oaxaqueña;
b) Política de valorización de las potencialidades productivas y de recursos
para diversificar el crecimiento económico de la entidad;
c) Fortalecer la infraestructura de comunicaciones y transportes para vencer
los obstáculos de incomunicación y aislamiento que impiden la
integración de recursos y personas al desarrollo del Estado;
d) Fomentar el desarrollo de los municipios para elevar los niveles de vida de
su población e incorporarlos al desarrollo integral de la entidad. (Gobierno
del Estado de Oaxaca, 1984: 19)
Asimismo, junto a la integración económica de la entidad como propósito
fundamental, se plantearon cuatro líneas de acción que harían factible la
elevación del nivel de vida de los oaxaqueños:
a) Impulsar la participación social de la población en el desarrollo;
b) Promover la organización social para la producción, asegurando la
satisfacción de las necesidades básicas de los productores del campo;
c) Mejorar los sistemas de administración de justicia; y
d) Defender y rescatar el patrimonio histórico-cultural de los grupos
indígenas del estado. (Gobierno del Estado de Oaxaca, 1984: 20)
Para dar cuerpo a esas líneas de acción generales, el Plan definió una serie
de lineamientos de estrategia y líneas de acción en los rubros de desarrollo social
y cultural, y desarrollo económico.
Finalmente, con relación a la ejecución del Plan se estableció que las
acciones concretas, prioridades, responsabilidades, metas y recursos se
especificarían en el programa operativo anual. El programa jugaría así el papel de
enlace entre la planeación y la programación-presupuestación anual.
La instrumentación y evaluación del Plan sería responsabilidad del Comité de
Planeación para el Desarrollo de Oaxaca (COPLADE). . (Gobierno del Estado de
Oaxaca, 1984: 43)
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
41
2.6 Plan Estatal de Desarrollo 1986-1992.
La coordinación de los esfuerzos que plantean los Planes de Desarrollo en
su versión Nacional y la Estatal, resulta compleja en la medida en que existe un
desfase de 4 años entre el inicio de ambas administraciones. Lo anterior resulta
relevante si consideramos que una administración estatal se despliega en el marco
de dos administraciones federales distintas, que pueden plantear modelos y
programas de desarrollo diferentes. Más aún por el hecho de que, por la
importancia de los rubros y los montos destinados por el gobierno federal, podía
influirse en las estrategias de desarrollo implementadas a nivel estatal. Por ello,
para tratar de establecer algún tipo de coordinación entre ambos niveles de la
administración, hasta 1997 se suscribieron Convenios de Desarrollo Social, que
desde 1998 fueron sustituidos con la creación del Ramo 33 (Pérez, 2005: 149).
La administración de Heladio Ramírez López (1986-1992) se desenvolvió
en el marco de dos Planes Nacionales de Desarrollo, el de Miguel de la Madrid
(1983-1988), y el de Carlos Salinas de Gortari (1989-1994). El primero de ellos
postuló la descentralización de la vida nacional en dos dimensiones: la
desconcentración territorial y la reordenación de la economía nacional, y la
descentralización de funciones y de recursos entre niveles de gobierno, así como
una mayor participación ciudadana en la definición de políticas y programas
(Pérez, 2005: 150).
El instrumento para la coordinación de esfuerzos sería el Convenio Único
de Desarrollo, el cual permitiría además la transferencia de recursos, programas y
responsabilidades a los gobiernos estatales y municipales (Pérez, 2005: 150-151).
Por su parte, el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 planteó nuevas
pautas de desarrollo para el país, destacando la revitalización del régimen federal,
hacer efectiva la descentralización, así como lograr el ordenamiento territorial y la
desconcentración de las actividades económicas. En la definición de los esfuerzos
que harían posible lograr la descentralización y desconcentración de las
actividades productivas, la consolidación del Municipio libre se convirtió en una
condición indispensable, ya que se constituiría en eje del desarrollo. Finalmente, el
fortalecimiento de la planeación y la programación locales, así como el
perfeccionamiento de los instrumentos de la planeación regional (Comités de
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
42
Planeación para el Desarrollo Municipal, Estatal y Regional; Convenio Único de
Desarrollo) se convertirían en el soporte de las estrategias de desarrollo regional y
urbano (Pérez, 2005: 158).
Con estos antecedentes, para la elaboración del Plan de Desarrollo
correspondiente a la administración gubernamental 1986-1992, se recurrió a la
intervención popular. A través de la consulta popular, comunidades y ciudadanos,
sectores sociales y productivos presentaron durante la campaña electoral
opiniones, solicitudes, ideas, recomendaciones, soluciones (Gobierno
Constitucional del Estado, 1987: 13).
La formulación del Plan estaba sustentada institucionalmente en la
planeación nacional y se nutría de los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo
y los principios constitucionales del Federalismo. Incorporaba las estrategias
regionales del Programa de Desarrollo de la Región Sur Sureste y del Programa de
Desarrollo Rural de las Mixtecas Oaxaqueñas Alta y Baja.
En el diagnóstico general aparece el concepto de la crisis económica,
asociada a las presiones inflacionarias, inestabilidad cambiaria del peso, caída de
las inversiones, disminución de la actividad productiva y comercial, así como
escasez de crédito y elevadas tasas de desempleo. El Plan presentaba un fuerte
cuestionamiento a las orientaciones económicas que se desplegaban en los niveles
internacional y nacional, que tendían hacia el abandono del estado de su papel de
intervención en la economía y la sociedad, así como a sus consecuencias en el
ámbito social (Pérez, 2005: 153).
Por tal razón la tesis central que articula el documento es el combate a la
desigualdad. Desigualdad que se manifestaba como falta de equidad económica
entre las clases sociales, crecimiento desigual de las regiones, y relaciones
inequitativas entre las entidades federativas.
Para avanzar en el combate a la desigualdad se formularon como grandes
objetivos el logro de la Justicia, la Democracia y la Soberanía. El desarrollo se
conceptualizaba desde una perspectiva integral y debía reflejarse en relaciones
sociales de igualdad entre los oaxaqueños (Martínez, 2009).
Las prioridades definidas en el ejercicio de consulta a la población durante
la campaña electoral fueron organizadas en diez estrategias centrales que, a su
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
43
vez, fueron traducidas en líneas de acción para las ocho regiones geoeconómicas
del Estado.
Las estrategias centrales fueron las siguientes:
1. Abasto popular eficiente.
2. Tenencia de la Tierra y Organización Campesina
3. Justicia y seguridad para todos
4. Bienestar social integral
5. Respeto a las Etnias e Integración de la Cultura Oaxaqueña
6. Desarrollo Regional e Integración Territorial
7. Despliegue Industrial y Comercial
8. Consolidación del turismo
9. Revolución Municipal para el Desarrollo
10. Eficiencia y Coordinación Administrativa
Entre los aspectos más sobresalientes de los planteados en las estrategias
centrales se encuentran el fomento a la producción para garantizar el abasto de
productos básicos; el impulso a la resolución de los expedientes agrarios
existentes y la resolución de los conflictos por límites de tierras; el acceso
igualitario a la impartición de justicia mediante la modernización de los sistemas y
procedimientos de administración de justicia así como la revisión de la legislación
vigente, en particular en materia civil y penal; el mejoramiento de los servicios de
autotransporte y la ampliación y mejoramiento de la red de caminos y carreteras
en la entidad; el logro de una industria integrada al interior y competitiva al
exterior; la consolidación de los centros turísticos existentes y la creación de
nuevos atractivos que permitieran fortalecer el papel estratégico de la industria
del turismo en el desarrollo de la entidad; el fortalecimiento de la autonomía
municipal y la participación democrática, y la reorientación de la administración
pública estatal para un aprovechamiento racional de los recursos existentes.
El Plan reconocía el valor de la organización social de los pueblos
oaxaqueños y proponía el fortalecimiento de los mecanismos de participación y
trabajo colectivo como el Tequio. Asimismo, postulaba la necesidad de garantizar
el respeto y la promoción del patrimonio cultural y étnico de los oaxaqueños para
facilitar la creación en todos sus niveles y formas de expresión. En este sentido,
propuso la reorganización del sector cultural de la administración pública estatal
en un Instituto Oaxaqueños de las Culturas, así como la elaboración de iniciativas
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
44
de Ley para la protección, conservación y desarrollo del patrimonio cultural, el
establecimiento del Instituto Oaxaqueño de las Lenguas, la instalación de centros
culturales y comunitarios, la creación de la radiodifusora cultural de Oaxaca,
reestructuración y ampliación de la cobertura de la televisión oaxaqueña y la
creación de escuelas regionales de música, entre otros.
En términos generales, el Plan de Desarrollo definía como meta el
bienestar social integral, el cual se lograría como resultado de la acción
coordinada del Estado en áreas de la salud y la asistencia social, la educación, el
deporte, la recreación, el desarrollo urbano, la vivienda y la ecología.
En el aspecto regional, tres estrategias se aplicaban de manera general en
todo el estado, las cuales eran Justicia y Seguridad para todos, Revolución
Municipal en el Desarrollo, Eficiencia y Coordinación Administrativa, y siete se
especifican en cada una de las regiones.
2.7 Plan Estatal de Desarrollo 1992-1998.
El Plan Estatal de Desarrollo se formuló dos años después de que había
sido presentado el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994. Su objetivo central fue
definido como lograr la incorporación del estado al progreso nacional, así como la
superación de las desigualdades existentes entre Oaxaca y las demás regiones del
país, cuestión que compartía con el propósito definido por la administración
estatal anterior.
El Plan se dividió en cinco secciones: diagnóstico, objetivos, estrategias,
acuerdos estatales, y la descripción del Sistema Estatal de Planeación. El
documento estaba articulado por dos premisas fundamentales que pretendían
organizar los esfuerzos para lograr el desarrollo: la equidad y la eficiencia. La
primera era definida como la justicia y la igualdad en todas las acciones de
gobierno, y la segunda como el mejor aprovechamiento de los recursos existentes.
Sin embargo, se añadían otras cuatro consistentes en: a) La coordinación sectorial
y la interinstitucional; b) La promoción del desarrollo equilibrado y una mayor
integración; c) El reconocimiento del carácter pluriétnico, predominantemente
indígena, de la sociedad oaxaqueña, y d) la definición de los compromisos que
competían al gobierno así como la convocatoria a los diversos sectores sociales
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
45
(Gobierno del estado de Oaxaca, 1993: 8-11).
Por otra parte, se advierte en el Plan un cambio de discurso frente a la
política económica del gobierno federal, sustituyendo la crítica formulada por la
administración estatal anterior, por un lenguaje que destacaba los logros de dicha
política (Pérez, 2005: 160).
En el aspecto político, además de continuar con el énfasis en el papel
fundamental del municipio, cabe destacar el papel que se reconoció a las
organizaciones de productores y empresarios del estado, planteándose la
necesidad de su incorporación al proceso de planeación mediante su participación
en los órganos de coordinación estatal (Pérez, 2005: 161)
En el indispensable diagnóstico de la situación estatal, el Plan Estatal de
Desarrollo consideró que los logros obtenidos en materia económica en los
últimos años no habían sido suficientes para superar obstáculos estructurales.
Entre ellos se encontraba la preponderancia del sector primario en términos de la
población dedicada a tales actividades. El desigual desarrollo del sector generaba
efectos como desempleo y subempleo, y caída del ingreso, que a su vez producían
la intensificación del flujo migratorio hacia el exterior de la entidad (Gobierno del
Estado de Oaxaca, 1993: 19-20).
Otro problema fundamental radicaba en la creación de infraestructura: en
particular la escasez y malas condiciones físicas de las vías de comunicación
existentes. Por otra parte, aunque el Programa Nacional de Solidaridad había
permitido incrementar la infraestructura social, aún se requería ampliarla y
diversificar su oferta.
Respecto al desarrollo regional, se daba cuenta de los notables contrastes
en los niveles de desarrollo de las regiones del estado, con cuatro de ellas con
mayor desarrollo (Papaloapan, Istmo, Costa y Valles Centrales), una en un nivel
intermedio (Cañada), y otras tres con un menor desarrollo (Mixteca, Sierra Norte y
Sierra Sur). Esta situación urgía a la adopción de medidas que impulsaran un
desarrollo equilibrado, acorde a las características de cada región y promovieran
su integración, a través de programas de desarrollo e instrumentación de
proyectos estratégicos.
El Programa daba cuenta, sin embargo, de las dificultades para lograr tales
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
46
propósitos, en virtud de la debilidad de las finanzas públicas, derivada de su
enorme dependencia de las aportaciones federales y de los recursos fiscales
provenientes de impuestos federales. Por ello se requería una política de
modernización y saneamiento de las finanzas estatales (Pérez, 2005: 163).
Para dar respuesta a los problemas identificados, el Plan propuso como
base de actuación del gobierno estatal cinco grandes acuerdos:
Acuerdo para la Modernización Política y de las funciones de Gobierno.
Acuerdo Estatal para la ampliación de las Comunicaciones, Creación de la
Infraestructura para el Desarrollo e Integración Territorial.
Acuerdo Estatal para la Modernización de la Economía, el Desarrollo
Regional y la Generación de Empleos.
Acuerdo Estatal para el Bienestar Social y Reducción de la Pobreza
Extrema.
Acuerdo Estatal para la Modernización Educativa y el Fortalecimiento de las
Identidades Culturales.
Cada uno de esos grandes Acuerdos daba cuerpo a lo que se definió como los
cinco grandes objetivos de la administración gubernamental.
En términos políticos, el planteamiento de mejor gobierno, más justicia y
más democracia se tradujo en la búsqueda de mejoramiento del marco normativo
vigente y una mayor eficiencia de las instituciones. De la misma manera, postulaba
la necesidad de construir un sistema de procuración e impartición de justicia capaz
de garantizar la convivencia y la integración, así como de preservar la paz social, la
seguridad e integridad de las personas y de sus bienes. También buscaba fomentar
la participación de los oaxaqueños en la toma de decisiones del gobierno y de sus
organizaciones (Gobierno del estado de Oaxaca, 1993: 36-37).
En el objetivo de mejorar las comunicaciones e infraestructura, su
propósito se definió en torno a la exigencia de una perspectiva integral que, con
base en las prioridades estratégicas de cada región del estado, permitiera
aprovechar, ampliar, diversificar y modernizar la infraestructura, creando así las
condiciones necesarias para incentivar las inversiones, dinamizar e integrar a los
sectores y actividades productivas (Gobierno del estado de Oaxaca, 1993: 37).
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
47
La modernización económica tenía como objetivo usar adecuada y
racionalmente los recursos naturales y humanos, aprovechar las ventajas
comparativas, elevar los niveles de producción y productividad y generar más y
mejores empleos en todas las regiones del estado.
Para reducir la pobreza y elevar los niveles de bienestar social, el Plan de
Desarrollo definió como instrumento fundamental de las acciones de los tres
niveles de gobierno al Programa Nacional de Solidaridad. Sin embargo, también se
planteó objetivos concretos en términos de mejoramiento del nivel de salud de la
población, especialmente de los sectores rurales y urbanos más rezagados;
ampliación de los servicios de asistencia social; creación de oportunidades para
una vivienda digna y decorosa para las familias carentes de ella, y mejoramiento
de la calidad de las viviendas existentes, dotándolas de la infraestructura básica
necesaria. Buscaba también la promoción del desarrollo planificado de los centros
de población, propiciando un crecimiento equilibrado; la ampliación de la
cobertura y mejoramiento de la calidad de los servicios públicos y concesionados;
preservación y recuperación de los sistemas naturales y la riqueza biológica de la
entidad. Otro aspecto relevante era la búsqueda por garantizar la igualdad de
derechos de los pueblos indígenas, con pleno respeto a sus formas de
organización, costumbres y tradiciones, así como el mejoramiento de sus
condiciones de vida.
Finalmente, en términos de modernización educativa y fortalecimiento de
las identidades culturales, el Plan reconocía el valor extraordinario de la herencia
legada a los oaxaqueños por algunas de las civilizaciones más trascendentes de la
humanidad. Por ello se propuso la preservación y enriquecimiento de las culturas
oaxaqueñas que sustentan la particularidad y singularidad de la entidad frente a
México y el mundo.
El Plan Estatal de Desarrollo definía de manera precisa los rasgos,
procesos y vertientes que configuraron el Sistema Estatal de Planeación, en cuyo
marco debían desplegarse las actividades de las dependencias públicas,
organismos descentralizados, mecanismos de coordinación con instancias
federales y municipales, así como de impulso a la participación y concertación con
el sector privado y social. También definía los mecanismos de instrumentación,
evaluación y control de la Planeación.
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
48
El Plan estipulaba también una vertiente sectorial y una regional de
organización de las acciones gubernamentales. En concreto, consideraba al ámbito
regional como el nivel que articularía al resto de los programas. Además,
consideraba que allí la participación social tendría una gran concreción dándole,
por lo tanto, un mayor dinamismo a este ámbito de concertación. En términos
institucionales correspondía al Comité para la Planeación del Desarrollo del Estado
(COPLADE) un papel relevante en la coordinación y control y seguimiento de las
acciones de planeación.
2.8 Plan Estatal de Desarrollo 1998-2004.
A partir de la gran diversidad cultural, físico-geográfica, climática, en
dotación de recursos naturales y niveles de desarrollo, en el Plan se propuso una
agrupación de los municipios oaxaqueños en una regionalización socioeconómica
que definió 75 microrregiones. En cada una de ellas se agruparon municipios que
compartían algunos rasgos comunes y se seleccionó a una localidad como eje, la
cual sería fortalecida como centro urbano dándole prioridad en la dotación de
infraestructura y equipamiento urbano.
El Plan era sumamente ambicioso en materia de crecimiento económico,
postulando una tasa de crecimiento entre 6.5 y 8% anual durante el período 1998-
2004 en términos reales del Producto Interno Bruto. Tal meta de crecimiento
implicaba duplicar la tasa de crecimiento anual de la economía mexicana,
esperada para el mismo período y se traducía en que en un plazo de 10 años la
entidad duplicaría su Producto Interno Bruto en un período de diez años
(Gobierno del Estado de Oaxaca, 1998: 23).
El impulso a la economía debía traducirse en la creación de 30 mil
empleos adicionales anuales en el período, que permitieran ofrecer oportunidades
a la población que se incorporaría al mercado de trabajo.
En su diagnóstico de la situación económica de la entidad, el Plan da
cuenta de la importancia de la agricultura por el número de población ocupada en
ella. Sin embargo, por los bajos ingresos que generaba y su orientación a la
producción de autoconsumo, se planteaba la conclusión de que el potencial
económico sustancial de la entidad no estaba en la agricultura. Por tal razón, una
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
49
parte fundamental de la actividad gubernamental se orientaría a crear las
condiciones para lograr la transferencia de recursos humanos del campo hacia
otras actividades que generen mayor valor agregado.
En el Plan Estatal de Desarrollo se proponía la transformación de una
sociedad multiétnica y multicultural como Oaxaca, mediante la acción
gubernamental en diversos niveles con la participación de la población en la
definición de los propósitos y objetivos de dicha acción.
El gobierno del Estado definió como prioridades, a través del Plan, la
adecuación del marco jurídico de la entidad, el mejoramiento de la procuración e
impartición de justicia, atención a la seguridad pública, ampliación de la cobertura
de los servicios de salud. Ello se lograría mediante una coordinación de esfuerzos
que permitieran sentar las bases para la transformación de la estructura
económica, que convirtiera a Oaxaca en una entidad atractiva para la inversión
generadora de riqueza que, a su vez, elevaría los niveles de bienestar de la
población.
En esa tarea se daba un amplio espacio a la participación de los diversos
sectores sociales que daría lugar al fortalecimiento de un proceso de toma de
decisiones de carácter popular. Proponía también el aprovechamiento de los
recursos técnicos y académicos existentes en la entidad para apoyar a los agentes
de cambio y sus propuestas de solución a los problemas, así como promover el
interés y el arraigo de la población que se hubiera visto forzada a emigrar de la
entidad.
En el diagnóstico general que formula el Plan, se afirma que los logros de
años anteriores en el estado no eran suficientes como para superar los problemas
estructurales de su economía. Asimismo aseguraba que el turismo era una de las
pocas oportunidades reales para incrementar y extender los beneficios del
desarrollo socioeconómico en la entidad.
Como actividad económica, el turismo ocupaba en Oaxaca una mayor
cantidad de mano de obra por unidad de inversión, además de incorporar al
trabajo a casi todos los estratos de la población en condiciones relativamente más
ventajosas que en otros sectores y de requerir una menor formación a los
recursos humanos que se transfieren de una actividad primaria.
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
50
Sin embargo, el crecimiento observado en la afluencia turística a Oaxaca,
no era aún acorde con su potencial y no había sido plenamente aprovechada, ya
que de acuerdo con el inventario de los recursos turísticos existentes, Oaxaca
ocupaba el 4º. Lugar en el nivel nacional; pero la afluencia de visitantes Oaxaca
ocupaba el 12º. Lugar.
Dentro de los objetivos establecidos en el Plan Estatal resaltan:
Que la prestación de servicios turísticos en Oaxaca fuera el sector de
mayor dinámica en la economía para los años 1998-2004.
Que el turismo propiciaría en Oaxaca a través de la concreción de los
siguientes multiplicadores a la economía:
a) Una distribución más equitativa del ingreso.
b) Desarrollo de zonas rurales, fomentando cultivos de mayor valor
comercial y apoyo al equilibrio en el desarrollo regional y la
descentralización del sector público.
c) Atracción de inversiones recreativas.
d) Enriquecer el capital humano al mejorar y ampliar la
capacitación.
e) Aumentar el bienestar social y con ello la seguridad en el
Estado.
f) Difundir y proteger el universo cultural y ecológico de Oaxaca,
entre otros.
Para lograr tales objetivos, se proponían como estrategias en materia de turismo:
a) Consolidar la oferta y la demanda turística.
b) Diversificar la oferta mediante la creación de nuevos productos
que exploten los atractivos naturales, históricos y culturales,
eligiendo cuidadosamente las zonas o polos nuevos de
desarrollo turístico.
c) Se identificaría el mercado primario y secundario para centrar en
los principales emisores los nichos de respuesta más rápida y
mayor rentabilidad para Oaxaca.
d) Para sustentar el crecimiento de la actividad turística el Plan
propone conjugar la capacidad de implementar actividades
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
51
rentables y de valor agregado, congruentes con la conservación y
mejoramiento del ambiente y respetuosos de las condiciones de
vida de las comunidades.
En otros rubros de actividad gubernamental y económica se pueden
destacar las siguientes propuestas:
En materia de procuración de justicia y seguridad pública, se proponía
vincular con la legislación Federal y Estatal y el Sistema de Procuración de Justicia,
los usos y costumbres de los pueblos y comunidades indígenas en este ámbito
particular, así como regionalizar en forma integral los servicios de procuración de
justicia en todo el estado. En seguridad pública se proponía crear la Ley Estatal de
Seguridad Pública, donde se prevea la implementación de un Sistema Estatal de
Seguridad Pública, así como la creación del Instituto Policial del Estado, para
brindar capacitación adecuada a los agentes de policía.
Para la actividad agrícola se definieron líneas de acción a nivel regional en
materias de:
a) Organización campesina
b) Financiamiento
c) Asistencia Técnica
d) Apoyo a la comercialización de cultivos
En el documento se establecen los cultivos prioritarios que deberán
apoyarse por cada región, así como las actividades ganaderas y de pesca de
acuerdo con las potencialidades de cada una de ellas.
En materia de minería se refiere la planeación y puesta en marcha del
proyecto de una siderúrgica integrada, respecto de la cual se afirmaba que ya
desarrollaba sus trabajos en Oaxaca el consorcio Grupo Acerero del Norte, ligado a
los propietarios de Altos Hornos de México, S.A., en el marco del denominado
“Proyecto de Tehuantepec” y que sería desarrollado en dos lugares: Zaniza y
Salina Cruz. Tras describir algunas potencialidades mineras en otras regiones de la
entidad, se esperaba que para el sexenio 1998-2004, la minería aportara al
crecimiento del PIB de Oaxaca unos 450 millones de dólares con una generación
de 10 mil empleos asalariados directos, derivados y de apoyo.
En el sector manufacturero se buscaría promover la instalación de un
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
52
mayor número de maquiladoras en los Valles Centrales y en Salina Cruz, entre
otras estrategias de fomento, con la meta de lograr que el sector micro industrial y
artesano aportara un incremento de 300 millones de dólares al Producto Interno
Bruto de Oaxaca y generara 50 mil empleos asalariados.
En el rubro de comunicaciones, desarrollo urbano y equipamiento, el Plan
se refiere a un sistema de ciudades del estado, integrado por las que se definieron
como las 75 localidades eje de las microrregiones, y en las cuales habitaba el 46%
de la población estatal. De ese sistema se derivan 5 subsistemas con rasgos
diversos y dispersos en varias regiones del estado. Esos subsistemas se
caracterizaron así:
a) Los subsistemas de la Costa e Istmo como semi-equilibrados y los de la
Mixteca y Papaloapan como centralizados.
b) Cuatro regiones (Papaloapan, Costa, Istmo y Valles Centrales), albergaban
once de las trece mayores localidades urbanas y conforman el principal
enlace del medio rural.
c) Una comunicación interregional deficiente en la Zona Mixe.
d) Las regiones de la Cañada y de la Mixteca se estaban despoblando
rápidamente.
Una de las líneas de acción sobresalientes en el Plan en materia de
caminos era la construcción de la supercarretera Huatulco-Salina Cruz-Oaxaca.
En aspectos de desarrollo social el Plan proponía la descentralización de
funciones educativas a los municipios, la actualización constante del magisterio, la
ampliación de la cobertura en áreas urbanas mediante el establecimiento de
Centros de Desarrollo Infantil, la construcción de cinco hospitales integrales en
Ixtepec, San Pedro Tapanatepec, Puerto Escondido, Loma Bonita y Asunción
Nochixtlán.
Finalmente el Plan alude al Sistema de Planeación Democrática definiendo
a la planeación como un medio para el eficaz desempeño de la responsabilidad del
Estado sobre el desarrollo integral y que debería tender a la consecución de los
fines y objetivos políticos, sociales culturales y económicos contenidos en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la propia del estado de
Oaxaca. Por tales razones, los proyectos de Presupuesto de Egresos, programas
sectoriales y regionales a cargo de las entidades de la Administración Pública
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
53
Estatal, deberían contemplar acciones congruentes con el Plan Estatal de
Desarrollo, para inducir a los sectores de la sociedad a contribuir al logro de sus
objetivos de desarrollo.
2.9 Plan Estatal de Desarrollo Sustentable 2004-2010
La necesidad de un desarrollo que frene la destrucción del medio
ambiente y el derroche de los recursos naturales constituye el eje articulador del
Plan. En principio, reconoce la inevitabilidad del proceso de globalización que
genera indudables amenazas pero también oportunidades. Como parte de una
Federación, Oaxaca requiere de una acción concertada con el gobierno central, a
pesar de reconocer que algunas políticas con cierta frecuencia han sido opuestas a
las aspiraciones de la entidad. Hay una perspectiva que propone la autocrítica y no
deja de reconocer la importancia de los recursos federales pero apela al
imperativo de tomar las riendas del destino propio.
Las metas que el Plan fija se consideran como trascendentes a un ejercicio
gubernamental de seis años, postulando la necesidad de dar continuidad a lo que
así se considere y rectificar lo que lo amerite, con las riquezas naturales, culturales
y la fortaleza de los pueblos oaxaqueños como el recurso fundamental para
enfrentar los mayores desafíos. Por ello llama al consenso de la comunidad
indígena, campesina, de las organizaciones sociales, patronales, gremiales y
políticas para generar mejores condiciones de vida para los oaxaqueños.
El Plan propone un ejercicio de gobierno fundado en cinco ejes
estratégicos que hacen referencia a:
Un desarrollo regional sustentable sobre la base de proyectos regionales
detonadores.
Un combate frontal a la marginación y la pobreza.
La participación ciudadana basada en un acuerdo social, económico y
político.
Un gobierno transparente y de calidad con una nueva cultura del servicios
públicos y el combate a la corrupción, y
Justicia y seguridad basada en una relación armónica entre los poderes del
estado y la revisión del marco jurídico.
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
54
El Plan se define por un carácter indicativo, de orientación que habría de
concretarse en programas regionales, sectoriales, institucionales y especiales. De
manera expresa señala su limitación en lo que hace a metas cuantitativas, como
resultado de la incertidumbre presupuestal.
En su diagnóstico global, el Plan da cuenta de la concentración regional de
las actividades económicas y la especialización, que a su vez originó fuertes
desequilibrios. Todo ello como resultado del modelo de desarrollo aplicado en el
país. (Gobierno del Estado de Oaxaca, 2004: 4)
La apertura comercial impulsada por el proceso de globalización favoreció
solamente al sector exportador mejor capacitado para hacer frente a la demanda
internacional, golpeando especialmente al sector primario con un desarrollo
tecnológico incipiente. El resultado fue la concentración del ingreso y la
ampliación de la brecha entre regiones, afectando especialmente a entidades
como Oaxaca, dependiente básicamente de actividades primarias y extractivas,
con nula industrialización y crecimiento urbano acelerado y anárquico. La
desigualdad entre localidades y regiones, así como entre los sectores de la
economía, y un bajo nivel generalizado de desarrollo se expresan en una desigual
cobertura, calidad y localización de la infraestructura productiva y social, y en la
distribución de la población y sus niveles de bienestar.
El concepto fundamental del Plan es la sustentabilidad: sustentabilidad
ecológica, económica y social. La primera alude a la necesidad de preservar un
equilibrio y el mantenimiento de los ecosistemas, la conservación y el
mantenimiento genético de las especies, así como la conservación de los recursos
naturales y la integridad climática. Por sustentabilidad económica se entiende la
corrección de los procesos productivos, sustituyendo de manera creciente los
recursos naturales no renovables por renovables y la disminución de la
contaminación. Por último, sustentabilidad social enfatiza la importancia de la
participación social y el aumento de las potencialidades de las personas. Alude al
empoderamiento de la comunidad y la gobernabilidad.
Como principio, se establece en el Plan que la elevación del nivel de vida
de la población del estado sólo sería posible mediante el crecimiento real de la
economía, y la distribución social de sus beneficios. En este sentido, se otorga
especial importancia al establecimiento de pequeñas y medianas empresas,
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
55
consideradas como fuente de empleo en el largo plazo y capaces de contribuir a
contrarrestar las tendencias a la concentración de la actividad económica y
consecuentemente de frenar la migración. Se considera que la actividad turística,
la agricultura, la actividad forestal, la ganadería, la agroindustria, la pesca y la
minería serían altamente viables en el marco de la pequeña y mediana empresa
(Gobierno del estado de Oaxaca, 2004: 5).
El Plan es crítico con respecto a las políticas anteriores de inversión
pública, por haber concentrado las obras de infraestructura social u otras no
fundamentales, en las cabeceras municipales, descuidando las necesidades
básicas de comunidades periféricas en los grandes municipios. De la misma
manera se afirma que la estrategias para la planeación y distribución de los
recursos mediante Consejos de Desarrollo Social habían dejado de funcionar,
además de que la descentralización no incidió en la formación de cuadros técnicos
y administrativos en los municipios.
Con base en el diagnóstico global, el Plan propuso, para cada uno de los
cinco grandes acuerdos, una división en sectores, para cada uno de los cuales se
planteó un diagnóstico particular, un objetivo estratégico, estrategias, líneas de
acción y programas y proyectos prioritarios.
En el Acuerdo para el Desarrollo Regional Sustentable se estableció como
objetivo estratégico lograr un desarrollo regional equilibrado, impulsando la
sustentabilidad económica, social y ecológico del desarrollo de cada sector
productivo.
El Combate Frontal a la Marginación y la Pobreza se define como el eje
estratégico del desarrollo social del programa de gobierno, otorgando prioridad a
los grupos más desprotegidos de la sociedad. En consecuencia, la política social
buscaría materializar los derechos constitucionales, mejorar la calidad de vida y
reforzar la formación del capital humano con el instrumento fundamental de las
políticas de focalización y diferenciación (Gobierno del Estado de Oaxaca, 2004:
63)
En el Acuerdo para la Participación Ciudadana y Pacto Social se propone el
desarrollo y la consolidación de la participación de los oaxaqueños en tres campos
de acción: la participación privada para cumplir con las obligaciones ciudadanas; la
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
56
participación social para lograr mejores condiciones de vida colectivas, y la
participación política. Establece además que la participación no solo es
fundamental para integrar los órganos representativos en una sociedad
democrática, sino el medio para que los ciudadanos se hagan presentes en la
toma de decisiones políticas.
En el Acuerdo para un Gobierno Transparente y de Calidad, se propone un
gobierno innovador, basado en el combate a la corrupción, la transparencia en la
actuación de los servidores públicos y una cultura de calidad en el servicio público.
Ofrecía construir una administración pública profesional, actualizada y moderna,
capaz de privilegiar la participación social que orientara el quehacer institucional.
El Acuerdo por la Justicia y Seguridad, partiendo de reconocer el
cuestionamiento generalizado a las instituciones de procuración y administración
de justicia, postula el fortalecimiento del Poder Judicial estatal y de la estructura
institucional responsable de preservar las seguridad pública mediante la
modificación del marco normativo, la creación de un órgano colegiado dentro del
Poder Judicial para la administración, vigilancia, disciplina y desarrollo de la
carrera judicial, así como la coordinación de las instancias de seguridad de los tres
órdenes de gobierno, la profesionalización de la policía y la erradicación de la
corrupción.
2.10 Plan Estatal de Desarrollo 2011-2016
Este Plan surge en el contexto del primer gobierno de la alternancia
política en la entidad y, como tal, recoge en el documento rector del ejercicio de
gobierno, las demandas, las aspiraciones y los anhelos de una sociedad
caracterizada por la desigualdad, la marginación y el atraso.
El documento pretende erigir las bases de los programas y proyectos para
los siguientes veinticinco años, en la perspectiva de que los cambios estructurales
que la entidad requiere no son susceptibles de lograrse en el acotado espacio de
un ejercicio gubernamental.
No solo los lineamientos de los Planes nacionales de desarrollo sino
además la concepción internacional de los Derechos Humanos y los Objetivos de
Desarrollo del Milenio constituyen un marco para el despliegue de las grandes
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
57
metas del Plan estatal en términos del mejoramiento de las condiciones de vida y
la creación de oportunidades en materia de ingreso, empleo, alimentación, salud,
educación, justicia, seguridad, paz social y medio ambiente.
La alternancia política ocurrida en la entidad como resultado del proceso
electoral del año 2010 abrió las oportunidades para la definición de un gobierno
comprometido con un cambio de rumbo y con el compromiso de responder a las
múltiples demandas del pueblo oaxaqueño. En este sentido, el Plan fue resultado
de un ejercicio amplio de participación de diversos sectores sociales en diversos
espacios producto de la movilización y la iniciativa ciudadanas, así como de los
esfuerzos de especialistas, académicos e investigadores, representantes de
organizaciones sociales y servidores públicos que dieron forma sistemática a las
demandas expresadas por la ciudadanía.
El Plan está estructurado en cuatro grandes apartados. En el primero se
presentan los principales desafíos que plantea el entorno en sus vertientes
política, económica, social y gubernamental. Aquí se reconoce la existencia de
rezagos ancestrales en la entidad y las dificultades de años anteriores para darles
respuesta en virtud de la alta conflictividad presente. Esto se expresa en los
deficientes resultados obtenidos por la entidad en su desempeño institucional,
que lo colocan persistentemente en los últimos lugares a nivel nacional en rubros
como la transparencia y la rendición de cuentas. Semejantes resultados se
obtienen en los ámbitos del desarrollo económico, desarrollo social y
competitividad.
En términos de desarrollo regional, las profundas desigualdades que se
observan se atribuyen a políticas públicas diseñadas sectorialmente, ignorando su
interacción con las condiciones propias de los territorios donde se asientan.
A partir de estas consideraciones, se formula una visión sobre la entidad
para el año 2016 en que concluye la administración gubernamental, sino a un
plazo mayor que se extiende al año 2035.
En un segundo gran apartado, el Plan presenta un diagnóstico, objetivos y
estrategias generales en relación con cuatro grandes problemas que tienen
influencia en todas las áreas de gobierno y por tanto serán atendidas mediante
políticas transversales. Dichas políticas transversales son: Derechos Humanos,
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
58
Equidad de Género, Pueblos Indígenas y Sustentabilidad.
La política en torno a los Derechos humanos tiene como propósito
garantizar los derechos fundamentales de todas las personas y comunidades de la
entidad. En términos de Equidad de Género, el objetivo se define como la
incorporación de una perspectiva de equidad de género en todas las esferas de la
administración pública estatal, que permita garantizar la igualdad de
oportunidades entre hombres y mujeres para el ejercicio de sus derechos.
La política transversal sobre pueblos indígenas tiene el propósito de
impulsar el desarrollo de los pueblos y comunidades indígenas en todos sus
aspectos, con respeto a sus valores, concepciones e instituciones. Con la Política
transversal de sustentabilidad se buscaría recuperar la biodiversidad del estado
mediante la disminución de la contaminación ambiental y del uso irracional de los
recursos naturales.
El tercer gran apartado del Plan está integrado por la definición de los
cuatro grandes ejes sobre los que se organizarían las actividades
gubernamentales. Dichos ejes son los siguientes:
Estado de Derecho, gobernabilidad y seguridad.
Crecimiento económico, competitividad y empleo.
Desarrollo social y humano
Gobierno honesto y de resultados.
El primer eje está referido fundamentalmente a la función política y de
justicia. Entre otros temas, se abordan aquí cuestiones como la gobernabilidad
democrática, la colaboración entre poderes públicos, el fortalecimiento de la
autonomía indígena, el apoyo a los municipios, la procuración de justicia, la
resolución de conflictos agrarios y la seguridad pública.
El eje de crecimiento económico, competitividad y empleo refiere al
impulso de la economía oaxaqueña. Se tratan cuestiones como el fortalecimiento
de los sectores económicos estratégicos, la innovación y desarrollo tecnológico, la
construcción de infraestructura y la formulación de proyectos comunitarios
consistentes con los valores e identidad de las culturas originarias.
El tercer eje, Desarrollo social y humano, detalla las condiciones de vida de
la población en relación con salud, educación, nutrición, desarrollo cultural,
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
59
pobreza, desigualdad, marginación y vulnerabilidad. Su objetivo es mejorar
condiciones de vida de la población, el acceso a los servicios públicos básicos y la
generación de oportunidades para impulsar el desarrollo humano y social.
El eje de Gobierno honesto y de resultados se orienta al impulso de un
gobierno democrático, moderno, transparente y efectivo. Se postula la
importancia de garantizar la existencia de mecanismos de transparencia y
rendición de cuentas. En particular, las estrategias y líneas de acción tratan
cuestiones como el combate a la corrupción, el fortalecimiento de las finanzas
públicas, la coordinación institucional y el fomento de la vocación en el servicio
público.
En cada uno de estos ejes se formulan las principales problemáticas, se
plantean estrategias y se definen una gran cantidad de líneas de acción para dar
contenido a la acción gubernamental. Sin embargo, dichas líneas de acción están
formuladas con una gran generalidad y no se plantean metas cuantitativamente
verificables.
Respecto al desarrollo regional, el documento del Plan de Desarrollo
señala la necesidad de un enfoque integral que incorpore múltiples niveles de lo
regional, que a su vez se exprese en acciones de carácter regional, micro regional y
municipal. Esta estrategia de desarrollo regional se propone como un enfoque
nuevo para la entidad y su propósito radica en lograr un círculo virtuoso de
desarrollo sostenible.
Tal desarrollo se considera posible en la medida en que se generen
capacidades humanas, oportunidades, y equidad territorial. Para tal efecto se
considera una condición necesaria el logro de objetivos específicos como el
mejoramiento de la conectividad y accesibilidad en los diversos niveles de las
regiones, mediante la ampliación y mejoramiento de vías y medios de
comunicación. De la misma manera, la generación y desarrollo de capital humano,
a través de ofrecer una cobertura adecuada de servicios de calidad en materia de
salud, educación y formación de recursos humanos adecuados a las demandas del
mercado de trabajo.
En el apartado sobre Desarrollo regional equilibrado, se discute la
relevancia de la regionalización como enfoque de planeación en Oaxaca. Allí se
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
60
establece que aunque han existido diversas propuestas de regionalización, la que
se mantiene a la fecha es la división en 8 regiones que fue realizada con motivo
del Plan Oaxaca. Dichas regiones son las denominadas Istmo, Papaloapan, Cañada,
Sierra Norte, Valles Centrales, Sierra Sur, Mixteca y Costa. Se trata de una división
más convencional que geográfica, ya que se realizó sobre un ajuste de los límites
municipales a los distritales. Tiene el inconveniente de haberse basado tal y como
fueron consideradas histórica o tradicionalmente, tomando como límites los de los
distritos, con miras a facilitar la realización de los estudios regionales.
En el nuevo enfoque regional que postula el Plan se identifican tres
niveles: el regional, que debe partir de las regiones utilizadas en la actualidad,
donde se agrupa a distritos rentísticos y municipios. Este nivel se considera
fundamental para la planeación de proyectos de crecimiento económico o de
desarrollo social que presenten economías de escala o de alcance, como pueden
ser las autopistas, los clústeres, hospitales o instituciones de educación superior.
El segundo nivel es el micro regional, en el que la microrregión adquiere un papel
fundamental para la planeación, al agrupar a varios municipios con características
similares en cuanto a problemáticas, carencias, recursos naturales, actividades
económicas, patrones culturales, entre otros. Este nivel es una referencia útil para
proyectos y acciones tales como carreteras secundarias, unidades médicas de
primer nivel, instituciones educativas de bachillerato, y proyectos productivos de
mediana escala.
En congruencia con la necesidad de combatir las desigualdades regionales
que caracterizan a la entidad, se definieron microrregiones prioritarias a partir de
la agrupación de municipios con los más altos índices de marginación, rezago
social y desarrollo humano. En tales agrupaciones se incorporaron los municipios
que posibilitan una mejor articulación territorial, y que se constituyen en centros
naturales de confluencia social, productiva, comercial y de servicios.
En la implementación de esta estrategia se construyeron 24
microrregiones de atención prioritaria que incluyen a 172 municipios. La selección
de los municipios se hizo a partir de los índices de marginación, rezago social y
desarrollo humano, construidos por diversas entidades públicas nacionales e
internacionales. Como resultado de este ejercicio, se logró incluir a municipios con
una alta dispersión de su población, con localidades de muy alta marginación y
con fuerte presencia de hablantes de lengua indígena.
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
61
Entre las principales propuestas económicas para las zonas de atención
prioritaria se encuentran el impulso al desarrollo empresarial-comunitario de los
sectores agropecuario, forestal y pesquero, el fortalecimiento de circuitos de
mercado local, el impulso a proyectos estratégicos secto-regionales, así como a la
producción rural sustentable en pequeña escala y el desarrollo de proyectos
turísticos en regiones con potencial y ventajas no explotadas. De la misma manera
se planteó la modernización y restauración de las redes carretera, ferroviaria,
portuaria y aeroportuaria, así como de los sistemas de transporte para mejorar la
conectividad entre regiones, comunidades indígenas, ciudades y puertos de la
entidad.
Finalmente, en el tercer nivel se establece la atención hacia los
municipios, dando atención prioritaria a aquellos que se encuentren en mayores
niveles de marginación y rezago social, así como menor desarrollo humano. En
este nivel se consideran especialmente relevantes los programas sociales
focalizados en los individuos y las familias.
Al caracterizar la nueva estrategia para el desarrollo regional, se define
como fundamental una amplia coordinación y colaboración interinstitucional así
como una amplia participación de los actores involucrados en el territorio. Tales
aspectos deberían sustentarse en propuestas concretas en materia social y
económica, así como en un andamiaje institucional que permita hacerlas
operativas. En ese sentido, hace una descripción de las principales propuestas en
materia social, económica e institucional partiendo del reconocimiento de
microrregiones de atención prioritaria.Destaca en el aspecto institucional la
propuesta de crear una instancia central que fortalezca las actividades de
coordinación entre dependencias estatales, gobierno federal y municipios para
corregir las disparidades del desarrollo regional. Asimismo, se propone la creación
de instancias con estructura y capacidades de gestión que impulsen la planeación
a nivel regional, especialmente en cuanto a diagnósticos y propuestas en materia
económica y social.
Por último, y acorde con la nueva propuesta de enfoque del desarrollo
regional, se recomienda la creación de consejos o instancias para la planeación y
el desarrollo micro regional que propicien la participación de los sectores social y
privado a nivel local.
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
62
En un primer Anexo del documento se anuncia la creación del Sistema de
Seguimiento y Evaluación el Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016,
como un instrumento de apoyo para informar la toma de decisiones y el control
de la gestión pública. El Sistema pretende dar respuesta a la necesidad de poseer
un instrumento de información sistemático e integral sobre el avance en las metas
de gestión y los resultados de la actuación de las dependencias públicas.
Un segundo anexo enuncia los temas prioritarios en los que se
formularían programas anuales, especiales o de otro tipo, para dar cumplimiento
a los objetivos y prioridades definidas en el Plan Estatal de Desarrollo como en los
Planes Regionales que se elaboraron para dar cumplimiento a lo establecido en la
Ley de Planeación del Estado de Oaxaca.
Por último, el anexo 3 contiene indicaciones respecto de la distribución de
recursos presupuestarios para los diversos programas, que permitan dar
cumplimiento a los objetivos definidos en el Plan de Desarrollo. En este sentido,
se establece la distribución del presupuesto anual, en términos porcentuales, que
se asignarían a cada eje en torno a los cuales se estructura todo el Plan. Así, para
los ejes de Estado de Derecho, Gobernabilidad y seguridad, y Crecimiento
Económico, Competitividad y Empleo se asigna un monto cercano al 25% del
presupuesto total general. Para el eje Gobierno Honesto y de Resultados se asigna
un monto de aproximadamente el 15% del presupuesto total, y para el eje
Desarrollo Social y Humano se destina un monto superior al 50% del presupuesto
total. El porcentaje restante del presupuesto correspondería a ajustes y
reasignaciones.
En concordancia con la importancia dada al desarrollo
regional equilibrado, y con la finalidad de definir con claridad los objetivos, líneas
de acción y estrategias para cada una de las regiones, atendiendo a sus
potencialidades, niveles de desarrollo y problemas particulares, se formularon 8
Planes Regionales de Desarrollo para el período 2011-2016.
Los ocho planes tienen una estructura formal semejante, en la cual se parte de
definir la importancia de la regionalización como herramienta para la planeación y
se describe el proceso metodológico para la elaboración de cada uno de los
Planes. Posteriormente, se presenta un diagnóstico básico de la situación de cada
región y se definen los cinco ámbitos de desarrollo regional que sustentan a los
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
63
planes: Desarrollo social y humano, Desarrollo económico y turismo, Desarrollo
rural, Infraestructura y servicios públicos, y Medio ambiente y recursos naturales.
En cada uno de ellos se caracteriza la región, se establecen sus problemáticas
principales y se describen sus potencialidades. Sobre esta base se formulan las
propuestas para el desarrollo regional, atendiendo a la priorización obtenida en
los ejercicios de participación ciudadana, de representantes de dependencias
públicas, especialistas y asesores.
En su parte final se presenta un esquema de coordinación y operación del
Plan Regional, fundamentalmente a través de los programas sectoriales y los
acuerdos entre los tres niveles de gobierno. En el ámbito de la operación se
enfatiza la necesidad de fortalecer las capacidades técnicas y administrativas de
los municipios para mejorar su intervención en el proceso. Se proponen también
acciones de seguimiento, evaluación y rendición de cuentas relacionados con la
instrumentación de cada uno de los Planes Regionales, y se señala la alineación
con los objetivos, indicadores y metas del Plan Estatal de Desarrollo.
Por lo que se refiere a la planeación micro regional se destacan las síntesis
ejecutivas de los Programas de Desarrollo de 25 microrregiones consideradas de
atención prioritaria, donde se identifican sus principales problemas y
oportunidades, a partir de los cuales se definen estrategias de atención para
mejorar las condiciones de vida de sus habitantes.
Dentro de los principales aspectos que integran los documentos se
consideran: la fundamentación jurídica y metodológica de la planeación
microrregional; un breve análisis de las condiciones prevalecientes en la
microrregión y la relación de los proyectos estratégicos priorizados por los
Consejos de Desarrollo Microrregional.
Un diagnóstico más completo sobre la caracterización de las
microrregiones en el estado, se encuentra en el Programa Sectorial de Desarrollo
Social y Humano 2011-2016, donde se plantea a la Estrategia de Microrregiones
como Instrumento para Atender las Causas Estructurales de la Pobreza y el
Desarrollo Regional Desequilibrado, definiendo 54 microrregiones las cuales
consideran 25 que requerían atención prioritaria; 19, cuya característica principal
es la de contar sólo con localidades rurales (menores a 15 mil habitantes); Y 10
donde se concentran las localidades urbanas (mayores a 15 mil habitantes).
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
64
3. LOS PLANES Y PROGRAMAS DE DESARROLLO PARA LA REGIÓN COSTA DE OAXACA (ÁREA DE INFLUENCIA DEL EJE CARRETERO 15) (1970-PRESENTE)
3.1 Introducción
La Región Costa ha sido considerada un detonante para el desarrollo social en el
estado de Oaxaca, como resultado de sus múltiples recursos naturales y humanos,
su gama de climas, flora y fauna distribuidos en sus bosques, selvas y playas. En el
territorio costeño existe una producción agrícola diversa, así como asentamientos
de grupos étnicos como son los chatinos, chontales, mixtecos, zapotecos y
afromexicanos. Aunado a ello, se ha catalogado como zona potencial para el
turismo.
La Región Costa se ubica en el Sur del estado, de acuerdo a la actual
división geográfica regional se integra de tres distritos: Jamiltepec, Juquila y
Pochutla, los cuales suman un total de 50 municipios. En su territorio se encuentra
el 14% de la población total del estado, su actividad económica principalmente se
basa en la agricultura, el turismo y la pesca.
De los municipios que la integran, el 48% presenta un Muy Alto Grado de
Marginación, la región tiene un grado de escolaridad de 5.6 años, una quinta parte
de la población se encuentra en condición de analfabetismo y 44% no cuenta con
servicios de salud (Plan Regional Costa, 2011).
Un aspecto relevante de la región lo constituye su oferta turística,
particularmente de playas y escenarios naturales entre los que destacan Bahías de
Huatulco, Puerto Escondido y Puerto Ángel.
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
65
En el presente documento se exponen los antecedentes en materia de
planeación en esta región, como proyectos, programas o planes; su relación con
planes de mayor escala, las modificaciones jurídicas presentadas para su
ejecución; así como los objetivos, estrategias, actividad económica y actores
involucrados.
Gran parte de los programas de desarrollo regional que se mencionan
enseguida, consideran en su etapa de diagnóstico las carencias en acceso a
servicios de salud, educación, vivienda, infraestructura vial y alimentación. A partir
de ello se han identificado aspectos de la economía local que pueden ser
detonantes en el desarrollo de toda la región.
3.2 Antecedentes
La existencia de programas regionales enfocados a la costa oaxaqueña, se deriva
de que ha sido considerada como zona potencial para la economía del estado, al
igual que la región Istmo y Tuxtepec (Blas López, 2007:31).
La región Costa a principios del siglo XX se caracterizó por mantener una
producción de autoconsumo y de mercado, con productos como café, algodón,
maíz, frijol, caña de azúcar, tabaco, arroz, piña, chile, así como una importante
producción de ganado bovino y equino (Rodríguez Canto, 1991). Gran parte de
esos productos aún se generan en la zona y son la base de la alimentación familiar.
La agricultura permanece como su actividad principal, sin embargo, en los
años setenta el turismo y la pesca fueron los sectores productivos que tanto el
gobierno federal como el estatal consideraron que requerían de impulso para su
crecimiento, y con ello alcanzar el desarrollo social de toda la región.
En los años setenta la consolidación de infraestructura carretera fue
importante para la conexión de centros de comercio y la recepción de turismo en
la zona, por ejemplo la carretera N°131, proveniente de Sola de Vega y la
ampliación de la carretera costera de Puerto Escondido a Huatulco (Morales
Gómez, 2009: 112), así también la conclusión de las carreteras Pochutla-Salina
Cruz, Pochutla-Oaxaca a principios de 1980, y más tarde a través de la carretera
costera se dio la conexión entre Puerto Escondido y Puerto Ángel (Orozco
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
66
Cervantes, 1992:95). Asimismo se construyeron los aeropuertos internacionales
de Puerto Escondido (1985) y Huatulco (1987).
Con la creación del Fondo de Fomento al Turismo (FONATUR) en 1973 se
emprendieron proyectos denominados Centros Integralmente Planeados (CIP)2,
de los cuales Puerto Escondido (1976) fue uno de los primeros, sin embargo,
debido a su baja respuesta, Huatulco fue identificado posteriormente como
factible para la creación de un CIP.
Posteriormente y como resultado de las acciones de FONATUR, en 1998
fue decretado el Parque Nacional Huatulco (PNH) como un área natural protegida
con una superficie de 12,000 hectáreas, de las cuales 5,000 son marinas y 7,000
son de selva mixta (Ramírez González, 2005: 5). Estas acciones hicieron posible
que la actividad turística tomara cauce e importancia en la economía regional.
3.3 Objetivos de los Diversos Planes y Programas de Desarrollo
Uno de los primeros esfuerzos por abatir las condiciones de pobreza en la zona se
emprendió en la década de los ochenta, cuando México establecía relaciones con
el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. Fue así que el presidente
Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988), impulsó el proyecto “Bahías de
Huatulco”. A través del mismo se pretendía la explotación de los recursos
naturales y la transformación de esta zona en un Centro Integralmente Planeado
(CIP), es decir, en una ciudad turística detonante para el desarrollo social a través
del incremento de la demanda de servicios y la generación de empleos, la cual
funcionaría como impulsora del desarrollo regional.
Para la edificación de la ciudad turística el gobierno federal expropió en
1984 una superficie de 21,000 ha para destinarse al desarrollo turístico (Orozco
Cervantes, 1992: 96). La expropiación trajo consigo afectaciones y conflictos con 1,
523 comuneros por la pérdida de sus casas y propiedades. Fue hasta 1987 que los
comuneros y FONATUR llegaron a negociaciones y como resultado se dio la
2Los Centros Integralmente Planeados (CIP) tenían como objetivo funcionar como ciudades turísticas previamente seleccionados por sus cualidades propicias para el desarrollo del turismo, donde se ofertaran servicios de calidad, hoteles, restaurantes, centros de Golf, etc. (Talledos, 2012).
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
67
reubicación de la población de Santa María a una nueva zona llamada “La
Crucecita” (Morales Gómez, 2009:106).
A fines de los ochenta, en el Plan Estatal de Desarrollo del gobierno de
Heladio Ramírez (1986-1992), uno de los ejes centrales fue el desarrollo regional e
integración territorial, a través del cual se buscaba mejorar la red de
comunicaciones, los servicios de autotransporte, ampliación y mejora de
carreteras. De la misma manera, se incluyeron estrategias de desarrollo para cada
una de las regiones con el objetivo principal de abatir la desigualdad social, lo cual
estaba en sintonía con los objetivos generales del Plan estatal. Las propuestas
giraban en torno a la Justicia, la Democracia y la soberanía. La Justicia entendida
como un instrumento de acceso de todas las clases sociales sin distinción alguna,
“igualdad ante la justicia y justicia para la igualdad” (Plan Estatal de Desarrollo
Oaxaca 1986-1992: 22); la Democracia como forma de fomentar el interés de la
población en la vida política social del estado; la Soberanía, mediante la cual se
lograría el uso y disfrute de los recursos para abatir el atraso y la desigualdad.
Otro de los programas federales que destaca a fines de la década de los
ochenta, fue el Programa de Desarrollo Rural Integral 1987-1992, enfocado al
Distrito de Desarrollo Rural Integral Costa N.105, el cual tenía como objetivos
principales el bienestar social de los habitantes del campo, apoyo a la producción
pesquera, agropecuaria y forestal y la política agraria. Pese a que el programa
resalta la importancia del proyecto turístico “Bahías de Huatulco”, señala que las
actividades agropecuarias y forestales constituyen la principal fuente de
ocupación e ingreso para la mayoría de la población del campo (Programa de
Desarrollo Rural, 1987-1992).
Entrada la década de los noventa en el gobierno de Carlos Salinas de
Gortari (1988-1994) se implementó el Programa de Desarrollo de la Costa de
Oaxaca, el cual consideraba la región como una de las menos integradas del país y
planteaba la búsqueda de un desarrollo equilibrado en la misma. El Programa se
integraba de cinco acuerdos regionales que tenían como objetivo la mejora del
bienestar social de la población, de la infraestructura en comunicaciones,
desarrollo agropecuario, ampliación y consolidación del turismo. En este último
punto se destaca el impulso a nuevos espacios turísticos como Chacahua,
Manialtepec, Puerto Escondido y Puerto Ángel (SPP, 1995).
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
68
En concordancia con ello, el Plan Estatal de Desarrollo 1992-1998 señala
en el Acuerdo Estatal para la Modernización de la Economía, el Desarrollo
Regional y la Generación de Empleos, que una de sus líneas de acción es la
consolidación del eje turístico Oaxaca, Huatulco, Puerto Escondido-Puerto Ángel y
el impulso a la actividad pesquera (Plan Estatal de Desarrollo1992-1998).
A comienzos del siglo XXI, en marco del Plan Estatal de Desarrollo 1998-
2004 se propone una división microrregional para el alcance del desarrollo social.
Para ello, se ubicaron localidades ejes que por sus condiciones físicas-geográficas y
su nivel de desarrollo, funcionarían como centros urbanos, los cuales serían
dotados de infraestructura. El estado fue dividido en 75 microrregiones; la Costa
se integraba de 10 localidades ejes que fueron: San Juan Cacahuatepec, Santa
María Huatulco, Santiago Jamiltepec, Santa Catarina Juquila, San Agustín Loxicha,
Santos Reyes Nopala, Pinotepa de Don Luis, Santiago Pinotepa Nacional, Puerto
Escondido (San Pedro Mixtepec) y Villa de Tututepec de Melchor Ocampo (Plan
Estatal de Desarrollo 1998-2004: 18). El Plan Estatal tenía como objetivos
principales la impartición de justicia, la seguridad pública, ampliar la cobertura de
servicios del sector, mejora de la calidad de los servicios de salud, impulso a la
pesca, silvicultura, ganadería, agricultura y el turismo.
En el Plan anterior, destaca en el apartado de turismo la elaboración de un
plan de ecoturismo para Lagunas de Chacahua, así como la revisión e impulso al
turismo alternativo en las Bahías de Huatulco, y la mejora de la infraestructura
carretera.
Dicho proyecto se hace efectivo en el 2005 cuando se emprendió el
Programa Especial de Apoyo al Desarrollo Turístico del Corredor Huatulco-Puerto
Escondido-Lagunas de Chacahua, el cual tenía como objetivo la integración de los
atractivos turísticos en la Costa y la promoción del desarrollo turístico con el fin de
que este sector funcionara como punta de lanza para el desarrollo económico de
la región y como resultado elevara el nivel de vida de los habitantes, a través del
trabajo conjunto entre sociedad y los tres niveles de gobierno. “Es la pieza final de
un macro proyecto denominado Riviera Mexicana, a saber, un eje de escalas
náuticas, destinos tradicionales y CIP que se extendería lo largo de todo el litoral
Pacífico y desde donde se pretende generar movimientos turísticos hacia el
interior del territorio” (López Guevara, 2010:24).
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
69
Recientemente, en el marco de la planeación estatal del periodo de gobierno
2010-2016, se considera la regionalización como un ejercicio que permite
identificar, diagnosticar y realizar propuestas de desarrollo que consideren
aspectos económicos, sociales, políticos y administrativos (Plan Regional Costa
2011-2016: 13). En este sentido se diseñaron planes de desarrollo para las siete
regiones del estado donde cada una de las propuestas es resultado de una
problemática en sintonía con las líneas del PED, en este caso el Plan Regional de la
Costa, tiene como meta la disminución de las desigualdades sociales y económicas
en la región desde una perspectiva de desarrollo equilibrado.
3.4 Estrategias
Para el logro de los objetivos planteados en los proyectos, programas y planes
aquí mencionados, cada uno de los diferentes documentos presenta estrategias
que en algunos casos convergen.
Por ejemplo, el proyecto “Bahías de Huatulco” (1982-1988) para convertir
esta zona integrada por nueve bahías, en una ciudad turística, se proponía “la
construcción de tres subcentros urbanos que han sido concebidos a manera de
módulos y que, en conjunto, tendrán una superficie de 7 mil hectáreas, […] el
proyecto incluye 4, 705 viviendas turísticas y 8, 560 viviendas permanentes” (SPP,
1985:168). Con ello, se abre la puerta a la inversión extranjera al vender el
territorio expropiado para la construcción de hoteles principalmente y así poder
recibir al turismo nacional e internacional.
Por otro lado, en el Plan Estatal de Desarrollo correspondiente a la
administración 1986-1992, las estrategias regionales se desarrollaban conforme a
las planteadas en el Plan Estatal, de un total de diez, solo siete se aplican a las
regiones: abasto popular eficiente, tenencia de la tierra y organización campesina,
bienestar social integral, respeto a las etnias e integración de la cultura
oaxaqueña, desarrollo regional e Integración territorial, despliegue industrial y
comercial y consolidación del turismo.
Respecto al abasto popular eficiente, se contempla el apoyo a la
producción de cultivos locales, ganado bovino y la ampliación de tiendas rurales
de la extinta Compañía Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO), que
tenía como fin suministrar productos de la canasta básica a las comunidades
rurales del país. Se propone también la cobertura del Programa Frutícola en los
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
70
distritos de Jamiltepec y Pochutla y programas de rehabilitación de cafetales en
los distritos de Juquila y Pochutla.
En cuanto a tenencia de la tierra y organización campesina, el objetivo era
dar conclusión a la regularización de la tenencia de la tierra y resolución de
conflictos principalmente en los distritos de Jamiltepec y Juquila. En cuanto a
Bienestar Social Integral, planteaba la ampliación de infraestructura en salud,
aumento de la cobertura educativa y apoyo a la construcción de mercados
públicos y edificios municipales. En este punto, se especifica la conclusión del
hospital general en Pochutla, mejoramiento de la vivienda en Puerto Escondido,
Pinotepa Nacional y Pochutla, así como la operación del Parque Nacional Lagunas
de Chacahua.
Otro de los ejes mencionados fue el respeto a las etnias e integración de la
cultura oaxaqueña a través de la creación de espacios culturales, cabe resaltar que
es de los primeros planes estatales que mencionan la presencia de pueblos
originarios en el estado. Respecto al desarrollo regional e Integración territorial las
estrategias abordaban el incremento de infraestructura carretera como la que
conecta Puerto Angel-Zipolite-Mazunte, servicio telegráfico, telefonía rural y la
modernización de caminos rurales y urbanos, así como la conclusión de
aeropuertos en Puerto Escondido y Huatulco.
En cuanto al despliegue industrial y comercial la estrategia era fomentar la
agroindustria local con productos como café, mango, papaya, etc., y el desarrollo
industrial de la pesca; también se establecía la terminación de la escollera de
Cerro Hermoso.
En el marco de la estrategia consolidación del turismo, se dan indicios de
la planeación a nivel regional, con la propuesta de elaboración de un Programa de
Desarrollo Turístico en la región, que considerara capacitación y espacios de
recepción turística, así como la construcción del paradero turístico Lagunas de
Chacahua.
En el caso del Programa de Desarrollo Rural Integral 1987-1992, en las
estrategias de bienestar social, se propone elevar los niveles de bienestar social y
mejora en la infraestructura, incrementar el abasto de alimentos, mejorar los
niveles nutricionales, disminuir la morbilidad y mortalidad, aumentar el nivel
educativo y de salud, servicios básicos, infraestructura carretera. En el tema
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
71
agrario, se propone dar seguridad jurídica a los grupos ejidales y comunales y
agilizar la dotación de ejidos y de pequeños propietarios, asimismo apoyo a la
organización campesina. En cuanto al sector productivo, se señala la innovación
en técnicas productivas para lograr un incremento en los diversos cultivos.
El Programa enfatiza que para lograr la innovación en la agricultura, se
adoptaría nueva tecnología, así como el otorgamiento de apoyos al sector
pesquero, ganadero, silvícola, apoyo a la organización y capacitación de
productores.
Con respecto al Programa de Desarrollo de la Costa de Oaxaca (1998-
1994) este buscaba maximizar el aprovechamiento de los recursos naturales, la
producción agrícola, la pesca (de alta mar, ribereña en lagunas, aguas interiores y
acuacultura) y el turismo. Para ello se proponen estrategias en torno a cinco
Acuerdos Regionales:
Acuerdo Regional para Consolidar el Bienestar Social y el Desarrollo
Urbano: tenía como estrategia dotar de servicios básicos (energía eléctrica, agua,
potable y drenaje) infraestructura educativa (educación básica y superior), ampliar
la cobertura y calidad en los servicios de salud, así como incremento de
infraestructura (clínicas, hospitales, y unidades médicas), además se proponía la
regularización de la tenencia de la tierra.
Acuerdo Regional para el Desarrollo de la Pesca: En este acuerdo se señala
el desarrollo de la producción pesquera, mejora de canales de distribución
(caminos, embarcaciones) creación de sistemas adecuados de comercialización y
transporte, apoyo y capacitación a productores. Se planteaba también el
“aprovechamiento de las lagunas litorales, mediante la apertura y estabilización
de las bocas y canales de comunicación al mar, con el fin de mejorar, y/o asegurar,
las condiciones hidrobiológicas para aumentar los niveles de producción” (SPP,
1995:176). Entre algunos acuerdos se mencionan la elaboración de un Plan de
Ordenamiento del Uso del Litoral, formular un programa de apoyo a pescadores, y
mejora de caminos en Corralero y Collantes. Además, la instalación de pequeñas
industrias de transformación y fábricas de harina de pescado en Puerto Ángel y
Río Grande.
Acuerdo Regional para la consolidación del turismo: hacer del turismo
punta de lanza para el desarrollo integral, fue una prioridad en este programa, de
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
72
tal forma que éste considerara la agricultura, la pesca y la conservación del medio
ambiente, así como la integración de sectores no vinculados con el turismo, pero
que tienen relación con éste. Así también, se buscaba la mejora en la
infraestructura, principalmente en vías de comunicación y servicios (agua potable,
drenaje).
Se propone fomentar el turismo de “hamaca” o “albergue”, apoyo a las
empresas turísticas a través del FONATUR, ampliación de los accesos a playas
como Puerto Ángel-Zipolite, así como el desarrollo del proyecto de manejo
integral del Parque Nacional de Chacahua.
Acuerdo Regional para el Desarrollo Agropecuario: Este acuerdo buscaba
básicamente la modernización del sector a través de fortalecimiento de la
producción, apoyo a organizaciones productivas y productores a través de
infraestructura y créditos, principalmente. Asimismo, propone la creación de un
programa de capacitación y organización para el fortalecimiento de cultivos
locales y externos, así como la instalación de agroindustrias.
Respecto a la ganadería se buscaría realizar programas ganaderos y
capacitación en manejo de pastizales. En cuanto a silvicultura se señalaba el apoyo
en maquinaria y equipo para mejora de la infraestructura camionera para la
extracción de madera.
Entre sus acuerdos básicos se menciona el establecimiento de un
programa integral de renovación de cafetales, el fortalecimiento del Programa de
Asistencia Técnica y Capacitación de Productores de ganado.
Acuerdo Regional para mejorar y ampliar la infraestructura de
comunicaciones: Este acuerdo tenía como fin el mejoramiento, conservación y
ampliación de la red carretera, caminos rurales, teléfonos y telégrafos, que
permitieran la integración regional, mejora de la vialidad en las principales
ciudades de la Costa así como establecer programas conjuntos de seguridad vial.
En este apartado resalta la importancia de la atención a la zona turística
Puerto Escondido, Puerto Ángel y Bahías de Huatulco, pues entre las acciones
prioritarias se menciona la pavimentación de la carretera Sola de Vega-Puerto
Escondido, construcción de libramientos en zonas urbanas como Pochutla,
Pinotepa y Puerto Escondido.
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
73
En lo concerniente al Plan Estatal de Desarrollo 1998-2004, resaltan entre
las estrategias para las microrregiones de la Costa, el apoyo a los productores de
café en Pluma Hidalgo, San Miguel del Puerto, San Mateo Piñas y Candelaria
Loxicha, por mencionar algunos. Así también, el fomento a la cría y explotación de
ganado, en Jamiltepec y Pinotepa principalmente, así como el apoyo a la pesca y
la silvicultura.
Respecto al turismo, la estrategia se centra en:
a) Consolidar la oferta y la demanda turística para responder a lo que
demandan los mercados nacional e internacional, diversificar la
oferta mediante la creación de nuevos productos que exploten los
atractivos naturales, históricos y culturales, b) identificación del
mercado primario y secundario, para centrar en los principales
emisores los nichos de respuesta más rápida y mayor rentabilidad
para Oaxaca y, c) para romper la estacionalidad del producto
turístico se harán crecer algunos eventos tradicionales, o se crearán
nuevos como podría ser ferias gastronómicas y artesanales. (Plan
Estatal de Desarrollo, 1989)
Derivado de lo anterior entre las principales líneas de acción se menciona
la revisión del Plan Maestro en Bahías de Huatulco, el fomento al turismo
alternativo, mejora de la infraestructura, la mejora de la imagen urbana de Santa
Cruz y la Crucecita; la promoción de la realización de un Plan de Manejo del
Parque Nacional de Bahías de Huatulco. Así como la conclusión de la Super-
Carretera Huatulco Salina Cruz-Oaxaca y Huatulco-Acapulco.
En el caso del Programa Especial de Apoyo al Desarrollo Turístico del
Corredor Huatulco-Puerto Escondido-Lagunas de Chacahua (2005), se proponía
desarrollar zonas estratégicas para el turismo como Lagunas de Chacahua, Roca
Blanca, Juquila, Puerto Escondido, Zicatela, Manialtepec, Pochutla, Puerto Ángel,
Zipolite, Mazunte, la Escobilla, la Ventanilla y Bahías de Huatulco.
En función de lo anterior se desarrollan los siguientes objetivos
estratégicos en torno al turismo, ambiente y desarrollo urbano para la zona:
En turismo, se busca posicionar a la Costa a nivel regional como uno de los
mejores destinos turísticos a través del aprovechamiento de los recursos naturales
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
74
y mejora de la infraestructura; en ambiente se señala un uso racional del medio
ambiente, a través del control, saneamiento y protección e áreas naturales; en
objetivos estratégicos urbanos, el objetivo era establecer una vinculación entre los
municipios que integran la región que permita generar políticas en conjunto, y con
ello contribuir al desarrollo social.
En la elaboración del Plan Regional de Desarrollo de la Región Costa 2011-
2016, las estrategias son resultado de una consulta donde a través de “Talleres de
Planeación Estratégica Regional se realizó un trabajo metodológico para
seleccionar los problemas y/o potencialidades prioritarias para la región” (Plan
Regional Costa 2011-2016: 81). Dichas problemáticas están en sintonía con los
ejes y objetivos del Plan estatal de Desarrollo.
En desarrollo social y humano se propone ampliación de programas para
construcción de pisos firmes, alfabetización, empleo, ampliación de cobertura
educativa, coordinación con programas federales; específicamente en educación:
factor de progreso, se propone la mejora y ampliación de la infraestructura y
servicios educativos.
En Oaxaca saludable, se propone generar programas nutricionales para
niños y adultos y apoyo a cocinas comunitarias, mejorar la calidad de los servicios,
como trato digno. En desarrollo económico y turismo, se propone apoyo al
desarrollo agropecuario, forestal y pesquero, construcción de infraestructura,
elaboración de planes municipales de desarrollo en municipios que sean parte del
corredor turístico, mejora de infraestructura carretera, fomento a la gastronomía
y paraderos turísticos.
En abasto y seguridad alimentaria, se propone crear centros de acopio y
distribución de alimentos de acuerdo a la zona. Respecto a ordenamiento
territorial e infraestructuras, tiene como objetivo el desarrollo de estudios de
impacto ambiental para contrarrestar el deterioro ecológico. En desarrollo rural,
busca la regularización de la tierra y solución de conflictos agrarios, vínculo con los
productores, dotación de equipo tecnológico y apoyos económicos, y un factor
importante es el apoyo al desarrollo agropecuario, bovino, forestal y pesquero.
En cuanto a infraestructura y servicios públicos se propone el fomento a
las telecomunicaciones y mejora de infraestructura carretera. Asimismo, eficientar
los recursos públicos, a través de la organización de proyectos.
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
75
Por otro lado, una de las características de este programa es la inclusión
de medidas de protección ambiental en medio ambiente se propone la realización
del plan de ordenamiento ecológico y territorial del estado, mecanismos de
vigilancia en la explotación de los recursos naturales, capacitación y asistencia en
procesos productivos para un uso racional de los recursos naturales.
3.5 Alineamiento a los Planes Nacionales o Sectoriales de Desarrollo.
Gran parte de los programas regionales responden a los planes nacionales
de desarrollo, los cuales son documentos rectores que fijan objetivos, metas y
estrategias en la planeación del desarrollo, aunado a ello los programas también
se derivan de los planes estatales de desarrollo, o conjugan ambos instrumentos.
En ese sentido, derivado del proyecto “Bahías de Huatulco” emprendido
en el gobierno de Miguel de la Madrid en 1984, se reelaboró el Plan Estatal de
desarrollo de Oaxaca 1980-1986, para que sus dos últimos años se encauzaran con
las propuestas de Miguel de la Madrid en el marco del Programa de Desarrollo de
la Región Sur Sureste. Así, el Plan Estatal 1984-1986 señala la iniciación del
proyecto turístico de “Bahías de Huatulco” como una de las acciones prioritarias,
aunado a la promoción de un corredor turístico Puerto Escondido-Puerto Ángel y
Huatulco para el desarrollo del turismo. En adición al fortalecimiento de la
infraestructura portuaria y la consolidación de la actividad pesquera (Plan Estatal
de Desarrollo 1980-1986: 35).
Siguiendo la línea de la planeación estatal del sexenio posterior (1986-
1992) se desarrollaron estrategias regionales en función de los ejes estatales, y
estos a su vez tomaron como referente el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988.
Este último considera la superación de la crisis económica por la que atraviesa el
país, por tanto el Plan Estatal incorpora “las estrategias regionales de jerarquía
nacional presentes en el Programa de Desarrollo de la Región Sur Sureste” (Plan
Estatal de Desarrollo 1986-1992:14) que considera al estado de Oaxaca como zona
prioritaria donde era urgente elevar la calidad de vida de la población y el impulso
al desarrollo rural integral (SPP, 1985)
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
76
En el caso del Programa de Desarrollo Rural Integral Costa 1987-1992 se
realiza en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, del Plan estatal, y sobre todo
con las políticas agrarias, tomando como marco el Sistema Nacional de
Planeación. Las estrategias son resultado del Convenio Único de Desarrollo estatal
a través de la participación de diferentes dependencias públicas y privadas.
En la década de los noventa, el Programa de Desarrollo de la Costa de
Oaxaca (1998-1994) tenía como base el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994
donde se señalaba la formulación de “programas regionales o sectoriales que
determinara el ejecutivo considerando las regiones prioritarias” (Decreto PND
1989-1994, 1989).
El Programa Especial de Apoyo al Desarrollo Turístico del Corredor
Huatulco-Puerto Escondido-Lagunas de Chacahua se desarrolló considerando:
El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, el Programa Nacional de Turismo, la
Agenda 21 para el Desarrollo Sustentable, Programa Nacional de Desarrollo
Urbano y Ordenación del Territorio 2001-2006 (PNDU-OT), Plan Puebla -
Panamá y Plan Estatal de Desarrollo 98-2004 y 2004-2010 (Gobierno del Estado
de Oaxaca, 2005).
El Plan Nacional de Desarrollo 2001- 2006 señala que las mesoregiones
son unidades base para el desarrollo regional, donde Oaxaca queda inscrito en la
Sur Sureste con los estados de Campeche, Yucatán, Chiapas, Guerrero, Quintana
Roo, Tabasco, Veracruz y Puebla (Gobierno del Estado de Oaxaca, 2005). En ese
sentido una de las líneas de acción para el desarrollo regional es el fomento al
turismo.
El Plan Regional de Desarrollo de la Región Costa 2011-2016, por su parte,
está alineado al Plan Estatal de Desarrollo 2011-2016, en ese sentido cada una de
las propuestas vertidas en él está en sintonía con las líneas y ejes del PED y a su
vez responden a las diversas problemáticas identificadas en la región.
3.6 Actividades Económicas y Proyectos Detonadores
De acuerdo a la revisión hecha a los planes y programas de la Región
Costa, se puede inferir que predominan el sector primario con actividades como la
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
77
agricultura, silvicultura y pesca; y por otro lado el terciario donde el turismo en la
zona se ha llegado a concebir como detonante económico.
En el proyecto “Bahías de Huatulco” (1982-1988) se consideró al turismo
como principal detonante de desarrollo, de igual manera en el Plan Estatal de
Desarrollo 1986-1992 el turismo fue el sector más importante para el desarrollo
junto con la agricultura y pesca; también se consideraron otras actividades
económicas como la ganadería, silvicultura, minería, e industria como
contribuyentes al desarrollo regional.
Por su parte, es evidente que el Programa de Desarrollo Rural Integral
1987-1992, en virtud de su carácter sectorial, debía tener como eje principal el
desarrollo rural y elevar el bienestar social de la población vinculada al campo, ya
que ve en este su principal fuente de ingresos. Así también consideraba otras
actividades económicas como la agricultura, pesca, industria, silvicultura y las
artesanías.
Al igual que el proyecto “Bahías de Huatulco” el Programa de Desarrollo
de la Costa de Oaxaca (1998-1994) también consideraba el turismo y la pesca
como potenciales para el desarrollo en la región a través de los cuales se busca
disminuir los niveles de pobreza.
Con respecto al Plan Estatal de Desarrollo 1998-2004, en este se reconoce
que el sector que alberga la mayor parte de la población ocupada es la agricultura,
sin embargo considera que no es la más importante para potenciar el desarrollo
económico, por ello ve en el turismo una fuente del desarrollo regional
equilibrado.
El Programa Especial de Apoyo al Desarrollo Turístico del Corredor
Huatulco-Puerto Escondido-Lagunas de Chacahua (2005) mencionaba la
importancia del turismo como punta de lanza para el desarrollo económico de la
región a través del cual se elevara el nivel de vida de los habitantes.
Por último, el Plan Regional de Desarrollo de la Región Costa 2011-2016,
considera factores principales de desarrollo de la economía al turismo, la
agricultura y la pesca. Aunado a ello, se proponían una serie de actividades
impulsadas en otros campos para desarrollar la región como son la acuacultura,
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
78
agroindustria, presas de usos múltiples y generación de biomasa para
biocombustible.
Todos los programas mencionados a excepción del Programa de
Desarrollo Rural Integral 1987-1992, (que consideraba la agricultura como
principal medio de subsistencia), ven en el turismo, la pesca y la silvicultura, las
actividades económicas que podrían contribuir a desarrollar la región.
Así también, en menor medida, se mencionan actividades económicas
como la minería, artesanía e industria, como en el Plan Estatal de Desarrollo 1986-
1992, o la acuacultura y la agroindustria que propone el Plan Regional de
Desarrollo de la Región Costa 2010-2016.
3.7 Disposiciones Institucionales y Participación de los Diversos Agentes en la Implementación de los Planes y Programas
Entre algunas de las modificaciones jurídicas o firma de acuerdos resalta la
firma de un Convenio Único de Desarrollo Estatal para la operación del Programa
de Desarrollo Rural Integral 1987. El Convenio permitió la conjugación de
convenios y recursos de instancias y dependencias del sector público, social y
privado para la operación del Programa. Asimismo, para la operación del
Programa de Desarrollo de la Costa 1998-1994, se plantean cinco Acuerdos
Regionales.
En ese mismo sentido, el Programa Especial de Apoyo al Desarrollo
Turístico del Corredor Huatulco-Puerto Escondido-Lagunas de Chacahua tomó
como base jurídica el Art. 28 de la Ley de Planeación del Estado de Oaxaca donde
menciona los programas especiales e indica que éstos “se referirán a las
prioridades del desarrollo integral del Estado fijadas en los planes o a las
actividades relacionadas con acciones de coordinación o concertación” (Gobierno
del Estado de Oaxaca, 2005).
El Plan Regional de Desarrollo de la Región Costa 2011-2016, resalta la
importancia de la Coordinación General del Comité de Planeación para el
Desarrollo del Estado (Coplade) la cual, basada en los Art. 17 y 25 de la Ley de
Planeación del Estado de Oaxaca es la responsable de la elaboración y publicación
de los planes (2011-2016).
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
79
Para alcanzar los objetivos planteados, cada una de las propuestas de
desarrollo regional señala a los responsables en la instrumentación del plan o
programa, desde el ámbito local hasta nivel federal.
El Plan Estatal de Desarrollo 1986-1992 destaca el papel del Gobierno del
Estado, gobiernos municipales, el COPLADE y los subcomités sectoriales y
regionales.
Por su parte, el Programa de Desarrollo Rural Integral 1987-1992, se
caracteriza principalmente por la relación con los sectores productivos, comités
municipales, organizaciones de productores y mujeres campesinas. Lo anterior
con el fin de iniciar acciones conjuntas para impulsar la producción agrícola,
coordinados con las dependencias estatales y federales, aunado a ello se
atribuyen responsabilidades a los subcomités regionales del COPLADE.
En lo que respecta al Programa de Desarrollo de la Costa de Oaxaca de
1990, señala que los ejecutores del programa serían el gobierno federal y
gobierno del estado, municipios, y el sector social y privado. Además, para su
instrumentación se propuso la creación de un Comité de Concertación Regional, el
cual se dividió en los siguientes grupos de acción: bienestar social y desarrollo
urbano, desarrollo agropecuario forestal, desarrollo pesquero, desarrollo turístico
y modernización de las comunicaciones. El comité estaría presidido por el
gobernador de Oaxaca y se integraría de los presidentes municipales, funcionarios
federales y representantes del sector social y privado.
Respecto al Plan Estatal de Desarrollo 1998-2004, se encuentra que el
Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca COPLADE-OAXACA es el
organismo responsable de coordinar las actividades, así también menciona la
participación de los grupos sociales, el sector privado, productores y sociedad en
general.
El Plan Regional de Desarrollo de la Región Costa 2011-2016, incluye
dentro de los sectores para la ejecución del Plana Instancias federales, COPLADE,
las dependencias y entidades estatales, gobiernos municipales y la sociedad civil, a
través de la organización con cada una de las partes involucradas.
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
80
3.8 Convergencia con otras Regiones del Estado o del País.
En el año 2007 surgió la propuesta denominada Programa del Sur, como
una estrategia conjunta de los estados de Guerrero, Oaxaca y Chiapas, entidades
que compartían los niveles más altos de marginación, escasa productividad y
problemas de seguridad. Se proponía la obtención de apoyos extraordinarios y
sostenidos que permitieran combatir los problemas de las entidades referidas.
Los trabajos para lograr estos objetivos se estructuraron en cuatro
vertientes, consistentes en el fortalecimiento de las capacidades institucionales, el
estímulo a las inversiones para reactivar económicamente a la región, el desarrollo
de infraestructuras de comunicación y tecnologías de la información, y como
consecuencia el mejoramiento de las condiciones de bienestar de la población.
Uno de los ejes que articuló el trabajo de los tres gobiernos estatales fue
la gestión de un Fondo Regional en el Presupuesto de Egresos de la Federación,
que entre los años 2007 y 2011 logró incrementos importantes como resultado de
la negociación presupuestal con la Cámara de Diputados.
Por otra parte, como resultado de una diversidad de estudios
desarrollados en torno a los objetivos del Programa del Sur, se establecieron como
los problemas fundamentales la escasa vertebración de la red carretera, la falta de
provisión de servicios y equipamientos públicos a toda la población y la
subutilización de su infraestructura regional. Sin embargo, el problema que fue
definido como central para detonar el crecimiento de la región fue la conectividad.
La vocación turística de las tres entidades de la región se convirtió en el
soporte de la propuesta de un Corredor Turístico del Pacífico Sur que buscaría la
articulación, diseño e implementación de rutas y circuitos regionales y estatales.
Algunos de los proyectos planteados fueron el de señalización carretera y
señalética turística, la definición de rutas temáticas y complementarias,
propuestas de ordenamiento territorial en las tres entidades, construcción de
tramos carreteros y libramientos, Plan regional de puertos, y proyectos de
conservación ambiental, entre otros.
Para el desarrollo del potencial productivo de la zona perteneciente a
Oaxaca se propusieron proyectos detonadores para las áreas de Puerto Escondido,
Pochutla y Huatulco, básicamente relacionados con el mejoramiento de la
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
81
conectividad terrestre y de los atractivos turísticos. El planteamiento central, sin
embargo, estuvo relacionado con la situación de la carretera federal No. 200, que
atraviesa la región y que carecía de las características y condiciones necesarias
para garantizar una adecuada comunicación, así como para facilitar las actividades
comerciales y productivas y contribuir al desarrollo turístico de la región Sur del
país. Por tales razones, la propuesta más relevante fue la transformación de la
carretera Federal número 200 en el Eje Carretero Troncal número 15 “Corredor
Pacífico Sur”, con la creación de una carretera de altas especificaciones que no
solamente se integraría con el conjunto de ejes transversales de la región sino que
permitiría la conexión plena con el resto del país mediante su integración a otros
ejes carreteros.
Por otra parte, al publicarse el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, se
plantearon cinco metas nacionales con el propósito de conducir al país a su
máximo potencial: un país en paz, incluyente, próspero, con responsabilidad
global y con educación de calidad. Tales metas fueron reforzadas con tres grandes
estrategias transversales: 1.- Democratizar la Productividad; 2.- Gobierno Cercano
y Moderno; y, 3.- Perspectiva de Género.
En el marco de la primera estrategia se formuló el Programa para
Democratizar la Productividad, uno de cuyos objetivos es establecer políticas
públicas específicas que eleven la productividad en las regiones y sectores de la
economía. De la misma manera, una de sus estrategias se orientó a promover un
desarrollo regional equilibrado que aproveche las ventajas comparativas de cada
región.
Para acceder a los objetivos generales planteados, se delega en la
Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU), la responsabilidad
de coordinar las acciones que hagan posible acrecentar las oportunidades y de
manera consecuente acercar el desarrollo a todas las regiones, sectores y grupos
de población del país.
En consideración a las condiciones particulares de la región, se da una
especial atención al desarrollo del Sur-Sureste del país. Por ello se plantea como
propósito central luchar contra la desigualdad entre las regiones del país en un
marco de cooperación entre los distintos órdenes de gobierno y con la
participación de las autoridades y población de las regiones. Todo ello con la
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
82
finalidad de que tengan la capacidad de definir las estrategias y acciones que
permitan conducir a su desarrollo.
En tal sentido, y en el marco de los objetivos, estrategias y acciones del
Plan Nacional de Desarrollo, se definió un Plan Regional de Desarrollo del Sur
Sureste 2014-2018. Para hacerlo, se tomó en consideración el marco normativo
vigente en la región, que establece las atribuciones y responsabilidades
institucionales para la conducción del desarrollo, mediante el recurso a los canales
de participación y consulta en el proceso de planeación, así como la coordinación
con la Federación, con otras entidades federativas y los municipios, y la
concertación con la sociedad (PRDSS, 2014: 9-10).
De acuerdo con el Plan, la región Sur Sureste de México está integrada por
los estados de Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo,
Tabasco, Veracruz y Yucatán.
El documento incluye un detallado análisis y diagnóstico de las
condiciones fisiográficas, demográficas y socioeconómicas de la región. Sin
embargo, para adecuar dicho análisis, se adopta una unidad de agregación
espacial a la que se denomina “Corredor”, construida en función de : a) factores
fisiográficos y orográficos, b) litoral al que pertenecen, c) conectividad y
accesibilidad, d) complementariedad y especialización favorecidas por la
proximidad geográfica y e) identidad socio-cultural (PRDSS, 2014: 76). Con base en
esta estructuración, Oaxaca queda comprendida en el Corredor Pacífico Sur junto
a los estados de Guerrero y Chiapas.
A partir del diagnóstico se determinaron los objetivos, estrategias y líneas
de acción. Los objetivos son:
Impulsar programas que eleven la productividad en la región Sur-Sureste y
sectores de la economía;
Fortalecer el bienestar y capacidades de las personas de la región;
Contribuir a preservar los activos ambientales de la región;
Ampliar la cobertura de la región bajo sistemas de ordenamiento urbano
territorial; y
Promover el fortalecimiento de la infraestructura productiva y los servicios
de enlace y conectividad regionales (PRDSS, 2014: 97).
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
83
Cada uno de estos objetivos es posteriormente especificado en estrategias
y líneas de acción.
Para dar contenido concreto a tales definiciones programáticas de
carácter general, se proponen en el Programa Regional una serie de proyectos que
son considerados como estratégicos para distintas zonas de la región en su
conjunto. Los proyectos fueron resultado de la revisión de los compromisos
presidenciales, de los programas sectoriales, de talleres de consulta con los
actores involucrados en el desarrollo del sur-sureste, de los proyectos del Sistema
Nacional de Plataformas Logísticas de México elaborados en conjunto con la
Secretaría de Comunicaciones y Transportes, la Secretaría de Economía y el Banco
Interamericano de Desarrollo.
Los proyectos tienen como propósitos:
1. Mejorar la conectividad al interior de la región, con el resto del país, así ́
como con los principales mercados internacionales (Estados Unidos,
Centro y Sudamérica, y la región pacífico);
2. Fortalecer la Infraestructura productiva para la atracción de nuevas
industrias generadoras de empleos;
3. Disminuir el riesgo de ocurrencia de desastres naturales con efectos en la
infraestructura de la región;
4. Combatir los niveles de pobreza y marginación de una parte importante
de la población de la región;
5. Mejorar los niveles educativos de la población regional; entre otros
(PRDSS, 2014: 105-106).
Entre los proyectos relacionados con el área de influencia del Eje
Carretero 15 de Oaxaca, se encuentran: la habilitación del puerto en Santa Cruz
Huatulco, el impulso al uso de internet y las telecomunicaciones, la conclusión del
tendido de fibra óptica para la integración digital regional, el establecimiento del
servicio de banda ancha en 80 000 sitios y espacios públicos, la ampliación y
modernización el eje carretero 15, de la carretera Pinotepa Nacional-Salina Cruz,
conclusión de la autopista Oaxaca-Puerto Escondido, así como la construcción de
la autopista Puerto Escondido-Pochutla-Huatulco.
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
84
3.9 Continuidad con Planes y Programas Previos.
De los programas revisados a lo largo del documento únicamente el Plan
Estatal de Desarrollo 1986-1992se sintoniza con el Proyecto “Bahías de Huatulco”.
Asimismo el Programa Especial de Apoyo al Desarrollo Turístico del
Corredor Huatulco-Puerto Escondido-Lagunas de Chacahua toma como referente
el Plan Puebla - Panamá y Plan Estatal de Desarrollo 98-2004 y 2004-2010. Así
también, este programa especial es la continuación de un proyecto de largo
alcance iniciado desde los setentas para impulsar el turismo en la zona, para que
esta se convierta en un detonador económico en la región y del estado. En el cual
la inversión aún permanece:
En el año 2008 se dio a conocer por cuarta vez el “Relanzamiento de Huatulco”,
con el que se espera detonar este destino turístico y consolidarlo como uno de
los más importantes a nivel nacional, al integrar una oferta turística más amplia
que abarca el turismo de masas y el turismo alternativo (combinando
naturaleza, cultura y deporte). Con este proyecto, el gobierno federal y la
iniciativa privada invertirán dos mil 390 millones de dólares para la construcción
de la carretera Oaxaca-Puerto Escondido y dos mil 500 cuartos de hotel.
(Morales Gómez, 2009:108)
Así también, dentro de las acciones de desarrollo del turismo en la Costa
se encuentra la conclusión de la Supercarretera Costa-Oaxaca que inició su
primera fase en el año 2008, a través de la cual se espera mejora de la conexión
de mercados y la afluencia de turismo nacional e internacional.
Los planes y programas destinados a la Costa del estado de Oaxaca,
resaltan la riqueza natural y cultural de la región como potencial para el
desarrollo turístico, y por otro consideran el sector primario, como principal
sector de ocupación y autoconsumo, sin embargo, se señala que requiere
desarrollar mayor competitividad y volumen productivo para estar al nivel de
otras regiones del país. Por ello, a lo largo de los objetivos y estrategias aquí
vertidas, se busca el bienestar social y la reducción de la pobreza.
Los programas regionales implementados desde el gobierno federal
conciben al estado de Oaxaca en una posición de atraso y marginación, en el caso
de la Costa con los proyectos turísticos implementados, específicamente “Bahías
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
85
de Huatulco” se esperaba desarrollar la zona como otros Centros Integralmente
Planeados como el caso de Cancún o los Cabos, sin embargo, los resultados no han
cumplido las expectativas, esto se debe en cierta medida a la nula incorporación
de los habitantes originarios de la zona en los procesos de planificación y gestión
del turismo (Long, cit, en Mendoza, Moterrubio, Fernández, 2011:57)
Dado que la mayoría de los planes y programas consideran que el turismo
y la pesca son los sectores fundamentales para el desarrollo de la economía,
excepto el Programa de Desarrollo Rural integral Costa 1987, no se ha
desarrollado otro programa que tenga como factor principal la promoción y el
desarrollo de la agricultura en esta región.
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
86
SEGUNDA PARTE
ALINEAMIENTO A LOS PLANES DE DESARROLLO NACIONAL Y ESTATAL.
1. ALINEAMIENTO DEL ESTUDIO A LOS PLANES DE DESARROLLO NACIONAL Y ESTATAL Y PROGRAMAS RELACIONADOS
El estudio denominado “Diagnóstico, análisis y propuestas de mejora del Sistema
de Enlaces para la conectividad terrestre intra e interregional, así como de la
accesibilidad al equipamiento, infraestructura de apoyo a la producción y
atractivos turísticos del área de influencia del eje carretero 15 del estado de
Oaxaca” implementado por la Coordinación General del Comité Estatal de
Planeación para el Desarrollo de Oaxaca COPLADE, tiene como objetivo general:
“Establecer alternativas para la mejora de los caminos rurales y carreteras del área
de influencia del eje carretero 15 del estado de Oaxaca mediante el análisis y
evaluación del sistema de enlaces terrestres, utilizando información digital veraz y
actualizada de su estado físico y condiciones de operación”. Para hacer factible
dicho objetivo general, se hizo necesario el conocimiento en campo y mediante el
análisis de información digital, de la estructura de la red de enlaces terrestres, así
como su estado físico.
Como es evidente, el objetivo del estudio constituye tan solo un insumo que hará
posible contar con información precisa susceptible de ser utilizada posteriormente
no solamente en la mejora de la conectividad terrestre sino inclusive para la
realización de las tareas de planeación encomendadas al COPLADE por la Ley de
Planeación del Estado de Oaxaca. En este sentido, el proyecto se encuentra
alineado a los planteamientos de los diversos instrumentos nacionales y estatales
que rigen la actividad de las dependencias de la administración pública.
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
87
Así, en relación con el Plan Nacional de Desarrollo, el proyecto se encuentra
relacionado con lo dispuesto en la Estrategia II, Gobierno cercano y moderno
correspondiente al enfoque transversal de la Meta Nacional II México Incluyente,
la cual específicamente contiene una Línea de acción descrita así: “Desarrollar
políticas públicas con base en evidencia y cuya planeación utilice los mejores
insumos de información y evaluación, así como las mejores prácticas a nivel
internacional.” El estudio responde directamente a ese propósito de contar con
insumos de información cuya utilización se traduzca en la definición y planeación
de políticas públicas adecuadas.
Por otra parte, en la Meta Nacional IV México Próspero se incluye el Objetivo 4.9:
Contar con una infraestructura de transporte que se refleje en menores costos
para realizar la actividad económica. De dicho objetivo se desprende la Estrategia
4.9.1: Modernizar, ampliar y conservar la infraestructura de los diferentes modos
de transporte, así como mejorar su conectividad bajo criterios estratégicos y de
eficiencia. Tal estrategia enmarca las Líneas de acción que se enuncian de la
siguiente manera:
• Fomentar que la construcción de nueva infraestructura favorezca la
integración logística y aumente la competitividad derivada de una mayor
interconectividad.
Evaluar las necesidades de infraestructura a largo plazo para el desarrollo
de la economía, considerando el desarrollo regional, las tendencias
demográficas, las vocaciones económicas y la conectividad internacional,
entre otros.
Específicamente, en relación con el sector carretero se plantean, entre otras, las
siguientes Líneas de acción:
Mejorar y modernizar la red de caminos rurales y alimentadores.
Conservar y mantener en buenas condiciones los caminos rurales de las
zonas más marginadas del país, a través del Programa de Empleo
Temporal (PET).
Llevar a cabo la construcción de libramientos, incluyendo entronques,
distribuidores y accesos.
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
88
Garantizar una mayor seguridad en las vías de comunicación, a través de
mejores condiciones físicas de la red y sistemas inteligentes de transporte.
Resulta evidente que los resultados del estudio contribuyen de manera relevante
al proporcionar información que posibilita la toma de decisiones con respecto a
las Líneas de acción señaladas. En este sentido, la adecuada planeación de las
acciones orientadas a la conservación, mejoramiento y modernización de la
infraestructura de caminos requiere como herramienta fundamental el disponer
de información precisa y actualizada sobre el estado físico de dichas vías de
comunicación. Al mismo tiempo, el conocimiento de la accesibilidad a los diversos
tipos de servicios por parte de la población permitirá igualmente tomar decisiones
informadas respecto a la construcción de elementos tales como libramientos,
entronques y accesos.
Por otra parte, el estudio se alinea también a lo previsto en el Programa Sectorial
de Comunicaciones y Transportes 2013-2018, lo cual resulta lógico en la medida
en que éste retoma las líneas de acción del Sector Comunicaciones y Transportes
del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. En específico, entre las Líneas de
acción del Programa Sectorial de Comunicaciones Transportes se encuentra la de
“Apoyar el desarrollo regional a través de: I) mejorar y modernizar los caminos
rurales y alimentadores…y III) modernizar las carreteras interestatales.”
A su vez, los objetivos, estrategias y líneas de acción plasmados en el Programa
Sectorial se alinean claramente con las del Programa de Inversiones en
Infraestructura de Transporte y Comunicaciones 2013-2018, que, en relación
específicamente con carreteras y autopistas plantea lo siguiente: “Acercar a las
comunidades más alejadas mediante la construcción y modernización de caminos
rurales.”
Por otra parte, el mismo Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes
2013-2018 en su capítulo 1 relativo al Diagnóstico, en su apartado 1.5 Desarrollo
Regional formula un análisis de la situación relativa a las vías de comunicación en
zonas rurales. Establece lo siguiente:
“El sector, a través de la coordinación con SEDATU, tiene como objetivo
desarrollar políticas públicas que promuevan una complementariedad,
solidaridad, inclusión, sustentabilidad, equidad e innovación en el desarrollo
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
89
regional.
Específicamente, contribuye en el desarrollo regional:
I) Integrando a las comunidades más alejadas con caminos rurales y
servicios de pasaje.
Gracias a la red de caminos rurales es posible la comunicación entre los centros de
población con los polos regionales de desarrollo, centros de consumo y de
producción en el medio rural, el acceso de amplios grupos de población campesina
a servicios básicos de salud y educación, así como a mayores oportunidades de
empleo y desarrollo general.
Pese a su gran importancia, los caminos rurales presentan problemas en su
operación ocasionados principalmente por sus modestas especificaciones
técnicas, por el aforo vehicular al que sirven, a los efectos meteorológicos y a la
falta de capacidad de respuesta para atender sus requerimientos de
mantenimiento y desarrollo por parte de los gobiernos estatales y municipales.
Con el propósito de revertir esta situación, se requiere atender e invertir de forma
planificada y en coordinación con los Gobiernos de los Estados y Municipios, en las
crecientes necesidades que plantean los caminos rurales y alimentadores, en
materia de construcción y modernización, así como la conservación de estas
vialidades”.
En su capítulo III, el Programa define los objetivos, estrategias y líneas de acción.
En su objetivo 1 se propone “Desarrollar una infraestructura de transporte y
logística multimodal que genere costos competitivos, mejore la seguridad e
impulse el desarrollo económico y social”. Derivado de este planteamiento, se
propone la Estrategia 1.1 para “Modernizar, construir y conservar la red carretera
federal, así como mejorar su conectividad bajo criterios estratégicos, de eficiencia,
seguridad y equidad regional.”. Y especificando estas formulaciones
programáticas, se describen las líneas de acción, entre las cuales se encuentran,
en relación con este estudio, las siguientes:
1.1.2 Construir, modernizar, reconstruir y conservar caminos rurales y
alimentadores, llegando a las zonas más marginadas del país.
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
90
1.1.4 Construir infraestructura que permita brindar mayor seguridad a los
usuarios.
Por otra parte, se definen como líneas de acción transversales, entre otras, las
siguientes:
* Modernizar y ampliar la red de caminos rurales y alimentadores, carreteras
interestatales.
En la descripción de esta línea de acción se afirma que los programas de desarrollo
carretero contemplarán acciones específicas para ampliar la red de caminos
rurales, alimentadores y carreteras interestatales con criterios de inclusión social y
conectividad interregionales que propicien el desarrollo equitativo de regiones,
ciudades y localidades. Asimismo, señala que se atenderá a la mejora en las
especificaciones técnicas de la red de caminos rurales y alimentadores.
* Conservar y mantener en buenas condiciones los caminos rurales de las zonas
más marginadas del país.
En la descripción de la línea se establece que los caminos rurales contribuirán a
conectar y facilitar el acceso oportuno a los mercados de las comunidades
marginadas
Estas líneas de acción, obviamente, requieren previamente de contar con
información precisa y confiable relacionada, por una parte, con el estado físico de
los caminos rurales con la finalidad de programar adecuadamente las acciones de
modernización, reconstrucción y conservación de los mismos, y por otra, con las
necesidades de comunicación de la población rural que permita identificar los
requerimientos en materia de construcción de nuevos caminos rurales. Tal
información será provista como resultado del estudio, con lo cual resulta
indubitable la alineación del mismo a los objetivos y líneas de acción del Programa
Sectorial de Comunicaciones y Transportes 2013-2018.
Por su parte, el Plan Regional de Desarrollo de la Costa 2011-2016, en su capítulo
3. Implementación y resultados esperados, que prevé el esquema para la
coordinación y operación del Plan, así como los mecanismos de seguimiento,
evaluación y rendición de cuentas, incluye un apartado 3.1.4 Banco de
Información para el Desarrollo Regional. Allí se establece la necesidad de realizar
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
91
una gran cantidad de estudios técnicos que reúnan información indispensable
para la preparación de proyectos de desarrollo e inversión. En este sentido, la
instrumentación del Plan Regional impone la necesidad de tomar previsiones para
al acopio, actualización y accesibilidad de datos estadísticos, mapas
georreferenciados y fuentes de información relevantes para el desarrollo de las
regiones. Para dar respuesta a estos desafíos, se señala en el Plan que la
Coordinación General del COPLADE propuso el establecimiento de un Banco de
Información para el Desarrollo Regional. Dicha instancia sería la responsable de
concentrar bases de datos, mapas, publicaciones, proyectos y vínculos con centros
académicos y de investigación que estarían disponibles para su consulta tanto por
las instancias relacionadas con el desarrollo del estado, sus regiones y municipios,
como por el público en general.
El estudio se alinea claramente a los propósitos de dicho Banco de Información, al
proveer información actualizada respecto a la existencia y condiciones físicas de
caminos rurales, equipamiento de cobertura estatal y regional georreferenciado,
mapas de accesibilidad de la población a los diferentes servicios, así como una
gran cantidad de información de carácter socioeconómico integrada en un
Sistema de Información Geográfica. Estos resultados brindarán sin duda una visión
incomparable en materia de conectividad terrestre y acceso de la población a
diferentes servicios en la región, facilitando la toma de decisiones en materia de
planeación de las acciones orientadas a resolver los problemas y carencias
existentes actualmente, así como para la formulación de proyectos
gubernamentales sustentados en información precisa y actualizada.
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
92
TERCERA PARTE
ACCESIBILIDAD AL EQUIPAMIENTO, INFRAESTRUCTURA DE APOYO A LA PRODUCCIÓN Y ATRACTIVOS TURÍSTICOS DE LA REGIÓN COSTA DE OAXACA
1. Introducción El estudio “Diagnóstico, análisis y propuestas de mejora del Sistema de Enlaces
para la conectividad terrestre intra e interregional, así como de la accesibilidad al
equipamiento, infraestructura de apoyo a la producción y atractivos turísticos de
la región Costa de Oaxaca” implementado por el Comité Estatal de Planeación
para el Desarrollo del Estado de Oaxaca COPLADE, tiene como objetivo general:
“Establecer alternativas para la mejora de los caminos rurales y carreteras de la
región Costa mediante el análisis y evaluación del sistema de enlaces terrestres,
utilizando información digital veraz y actualizada de su estado físico y condiciones
de operación.”, por lo cual es menester conocer la red de enlaces terrestres y su
estado físico.
Para tal empresa se implementó un esquema de trabajo metodológico consistente
en la recopilación y procesamiento de información documental, la construcción de
la base geoespacial de la cartografía regional, la selección, identificación y
digitalización de caminos rurales, el levantamiento de atributos de caminos
rurales, su procesamiento e integración en un sistema de información geográfica
SIG, finalmente los análisis de accesibilidad y del estado de los caminos rurales.
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
93
El análisis espacial de características de atributos levantados de los caminos
rurales posibilitó evaluar el grado de servicio que proporcionan, su grado de
vulnerabilidad, los tramos o zonas de atención prioritaria y el nivel de conectividad
provisto por la red de enlaces carreteros, complementando el análisis de
accesibilidad de la población a los equipamientos de servicios dentro de la región.
Este informe presenta los resultados relevantes del estado físico actual de la red
de caminos rurales, también expone el significado de dichos resultados bajo la
óptica los análisis mencionados y hace un recuento de conclusiones derivadas.
Incluye la cartografía generada para la caracterización de su estado físico y de los
análisis resultantes.
2. Antecedentes El objetivo general del estudio es: “Establecer alternativas para la mejora de los
caminos rurales y carreteras de la región de la Costa, mediante el análisis y
evaluación del sistema de enlaces terrestres, utilizando información digital veraz y
actualizada de su estado físico y condiciones de operación.”
Los objetivos particulares planteados son:
Conocer la red de enlaces terrestres y su estado físico.
Identificar los refuerzos necesarios para facilitar la comunicación terrestre
con las entidades colindantes.
Definir alternativas de desarrollo económico para los centros de
población, desde el punto de vista de la accesibilidad relacional.
Conocer el tiempo de recorrido que realizan los habitantes y productores
hacia los centros de atención social e instalaciones de apoyo a la
producción y comercialización de productos.
Construir un sistema de información geográfica con información
georreferenciada proveniente de levantamiento en campo e imágenes de
satélite.
Para la elaboración de los diversos mapas de la región Costa, producto del objeto
de este trabajo, se implementó una metodología general consistente en los pasos
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
94
siguientes:
1. Obtención de la información cartográfica existente de carreteras y caminos
rurales de la región Costa (Red Vial, INEGI).
2. Complementación de la red vial existente, por medio del inventario de los
caminos rurales que conectan a las localidades con población entre 100 y
500 habitantes. Para ello fueron digitalizados los caminos rurales sobre
imágenes satelitales de alta resolución y se llevó a cabo el inventario de sus
principales características por medio de recorridos de campo.
3. Construcción de mapa base de la región que incluye información de
contexto geográfico, demográfico, de equipamiento, de infraestructura,
etcétera, sobre el que se montará la información temática de campo y
análisis.
4. Integración de información temática, determinación de criterios,
elaboración de análisis espaciales.
5. Formulación de tablas y gráficas para la interpretación de resultados.
6. Elaboración de informe final de resultados.
2.1 Delimitación del universo de trabajo
A partir de la digitalización de imágenes de satélite realizada tanto por INEGI como
por la UABJO, se obtuvo el registro de todos los caminos rurales que vinculan
localidades rurales de 100 habitantes o más dentro de la región Costa.
Fuente Kilometraje
Longitud de caminos rurales que enlazan localidades mayores a 250 habitantes, digitalizada por INEGI
826
Longitud de caminos rurales que enlazan localidades mayores a 100 habitantes, digitalizada por UABJO
1,147
Longitud total digitalizada de caminos rurales 1,973
La imagen siguiente muestra el plan de trabajo propuesto para levantar los 1,973
km de caminos rurales en la región Costa.
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
95
2.2 Metodología para la evaluación del estado físico de los caminos rurales.
La red de enlaces carreteros está formada por la red de carreteras pavimentadas y
la red de caminos rurales. Su estado físico incide directamente en su capacidad
funcional para proveer accesibilidad y conectividad a la población dentro de una
región.
Para evaluar el estado de los caminos es necesario conocer las condiciones de sus
atributos estructurales y funcionales. La ubicación y caracterización de la
vulnerabilidad estructural y los sitios críticos de la red de enlaces carreteros es
información valiosa durante la identificación de áreas de atención prioritaria para
mantener y mejorar su funcionalidad.
Los objetivos planteados son:
Identificar las condiciones de servicio de los caminos rurales.
Caracterizar la infraestructura estratégica de los caminos rurales.
Identificar la vulnerabilidad estructural y sitios críticos de los caminos
rurales
Los atributos de caminos rurales identificados como relevantes para realizar la
caracterización y análisis de su estado son:
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
96
Camino (Clasificación, Ancho de calzada, Superficie de rodamiento,
Condiciones del camino, Señalamiento, Observaciones)
Señalamientos en entronques (Tipo, Condición, Suficiencia,
Observaciones)
Puente vehicular (Ancho de calzada, Longitud, Galibo altura, Galibo ancho,
Material, Estado, Observaciones)
Obra de protección (Tipo, Material, Estado, Observaciones)
Obra de protección hidráulica (Tipo, Material, Estado, Observaciones)
Servicios de Apoyo (Tipo, Observaciones)
Banco de Material (Tipo, Observaciones)
Peligros (Tipo, Grado, Observaciones)
Una vez obtenidos los datos de campo, la metodología empleada consistió en los
procesos siguientes:
1. Se conforma la red de enlaces terrestres como una red de caminos con
especificaciones de carácter topológico.
2. Se integran mapas con capas incorporadas por temas:
a. Caracterización.- Clasificación, ancho de calzada y servicios de
apoyo. Tipo de banco de material.
b. Vulnerabilidad y Sitios críticos.- Superficie de rodamiento y estado
del camino. Material y estado de obras civiles de protección.
Material y estado de obras hidráulicas de protección. Tipo y grado
de peligros.
3. Se computan los kilómetros y atributos conforme a los criterios de
campos.
De estos procesos se obtuvieron los resultados siguientes:
Mapas temáticos con el estado de caminos rurales calificado cada 2
kilómetros, con el estado de obras civiles e hidráulicas, con la
identificación de sitios con peligros y servicios de apoyo.
Identificación espacial de los tramos y sitios críticos que vuelven
vulnerables los caminos rurales.
Identificación de las localidades que están conectadas por la red de
enlaces carreteros.
Cuantificación de kilómetros y atributos de caminos rurales que se
encuentran vulnerables o en estado crítico.
2.3 Metodología para el análisis de accesibilidad a servicios y
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
97
equipamiento y de conectividad de la red de enlaces carreteros.
Habiéndose obtenido y procesado la información levantada en campo que
permitió evaluar el estado físico de los caminos rurales, la etapa siguiente fue
realizar los análisis de accesibilidad y conectividad de la red de enlaces carreteros
de la región.
Los objetivos planteados fueron:
Obtener los tiempos de recorrido de la población a diferentes elementos
de equipamiento y servicios en su región.
Obtener el porcentaje de población bajo cobertura territorial del
equipamiento según norma.
Obtener el porcentaje de población fuera de cobertura territorial de
acuerdo a norma.
Obtener el porcentaje de población y localidades conectadas en la red de
enlaces carreteros.
Para ello, se utilizó la metodología consistente en:
1. Se conforma la red de enlaces terrestres como una red de caminos con
especificaciones de carácter topológico.
2. Análisis de Accesibilidad:
a. A la red de caminos se le asignan velocidades promedio para
transporte público por tipo de camino y topoforma (valle, lomerío
y montaña).
b. Se incorpora la capa de información censal por localidad.
c. Se incorporan las capas de equipamiento georreferenciado
agrupados por tipo de servicio equivalente y cobertura en tiempo,
definida según norma.
d. Por medio de procesos conocidos como “de distancia ponderada”
se calculan tiempos de recorrido desde cualquier centro de
población mayor a 100 habitantes al punto donde se ubica el
equipamiento seleccionado más cercano.
3. Análisis de Conectividad:
a. A la red de caminos se asigna un rango de 500 m. de distancia de
ubicación espacial de las localidades con población mayor a 100
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
98
habitantes, respecto a la red de enlaces carreteros como criterio
para discriminar las localidades conectadas e inconexas.
4. Se obtienen porcentajes y se elaboran las gráficas que exponen los
resultados estadísticos de cada característica.
5. Se interpretan los resultados y se generan las conclusiones.
Los resultados obtenidos para los análisis de accesibilidad y conectividad fueron:
Mapas con la cobertura territorial del equipamiento por norma y los
tiempos de recorrido para acceder al equipamiento seleccionado desde
cualquier centro de población mayor a 100 habitantes.
Mapas de localidades conectadas a través de la red de enlaces carreteros
dentro de la región.
Identificación de las localidades que están en el rango de minutos de
recorrido de acuerdo a la norma.
Cálculo del número de pobladores que tienen cobertura territorial al
equipamiento seleccionado.
Cálculo del número de pobladores que no tienen acceso al equipamiento
seleccionado de acuerdo a norma.
Cálculo del número de pobladores y localidades conectadas a la red de
enlaces carreteros.
3. Resultados de Análisis del Estado Físico, Accesibilidad y Conectividad de Caminos Rurales
3.1 Interpretación de resultados del estado físico del camino Las labores de trabajo de campo para el levantamiento de atributos de caminos
rurales en la región Costa requirieron de 12 días para levantar 2,011 km en 280
tracklogs, con 7,617 atributos registrados y 1,029 fotografías tomadas. Una vez
depurados los registros de campo en gabinete se obtuvieron 2,001 kilómetros
levantados, que representan un incremento del 1.4% neto sobre el kilometraje
estimado.
Conforme el proceso de levantamiento del trabajo de campo avanzó se realizaron
ajustes a los árboles secuenciales de captura de los atributos con el objeto de
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
99
facilitar el proceso de registro en el GPS, su captura y manejo en la base de datos.
Además, por la cantidad de elementos registrados en algunos temas y la
relevancia de otros durante el proceso de análisis de la información para
determinar los niveles de servicio y vulnerabilidad de los tramos de caminos, los
atributos de “Alcantarillas” y “Puentes” del tema de “Obras de protección
hidráulica” se desagruparon para que el primero formase un tema en sí mismo y el
segundo se añadiese al registro del tema de “Puente vehicular”.
La tabla siguiente muestra la cantidad de atributos registrados conforme a los
temas determinados:
Tema del atributo Cantidad
Kilometraje de caminos rurales levantados 2,001.4
Obras civiles de protección 366
Obras hidráulicas de protección 1,538
Alcantarillas 4,186
Puentes vehiculares 164
Señalamiento en entronques 337
Peligros 1,662
Bancos de material 346
Servicios de apoyo 24
Como resultados de los análisis del estado de los caminos rurales es conveniente mencionar los siguientes: EN CUANTO A LAS CONDICIONES3 DE LOS CAMINOS RURALES:
Primeramente cabe señalar que la mayoría de los caminos rurales son terracerías
(67%), conforme a la clasificación manejada por la SCT, pero también que apenas
el 7% de todos los caminos rurales de la región Costa tiene una superficie de
3 El tipo de camino se identifica cada dos kilómetros conforme a la clasificación de S.C.T. con los criterios siguientes: Revestido.- cuando la superficie del camino está recubierta por algún material pétreo compacto, diferente al terreno natural o a suelo mejorado, otorgando una superficie de rodamiento uniforme y tersa. Terracería.- cuando la superficie del camino está recubierta por algún suelo mejorado compacto diferente al terreno natural otorgando una superficie de rodamiento uniforme. Brecha.- cuando la superficie del camino es el terreno natural y la superficie de rodamiento es irregular. El ancho de calzada responde al criterio siguiente: Un carril.- la sección transversal permite el paso de un solo vehículo a la vez. Más de un carril.- la sección transversal permite el paso de más de un vehículo a la vez. En cuanto a los Servicios de apoyo se registra exclusivamente su presencia a la orilla del camino.
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
100
rodamiento protegida contra el desgaste y que proporciona condiciones de
seguridad y confort regulares en temporada de lluvias.
Es importante mencionar que el 75% de los caminos rurales, es decir, poco más de
1,500 km tiene un ancho de apenas un carril, lo que disminuye considerablemente
su capacidad de servicio, así mismo los servicios de apoyo al viajero son
prácticamente inexistentes en la red de caminos rurales de la región.
km %
Revestido 144.4 7
Terracería 1,336.4 67
Brecha 520.6 26
Totales 2,001.4 100
km %
Un carril 1,510.9 75
Mas de un carril 490.5 25
Totales 2,001.4 100
Sitios %
Módulo de seguridad 19 79
Paradero 3 13
Venta de gasolina 2 8
Totales 24 100
Clasificación SCT
Ancho de calzada
Servicios de apoyo
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
101
Respecto a las condiciones del camino, el 85% del kilometraje se encontró en
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
102
bueno o regular estado. Sin embargo, cabe destacar que el 15%, se consideró
como en malas condiciones.
km %
Sello 144.4 7
Terracería 1,336.4 67
Terreno natural 520.6 26
Totales 2,001.4 100
km %
Bueno 598.0 30
Regular 1,100.7 55
Malo 302.7 15
Totales 2,001.4 100
Superficie de rodamiento
Estado del camino
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
103
RESPECTO A LAS OBRAS CIVILES E HIDRÁULICAS DE PROTECCIÓN:
De acuerdo a los datos de campo, los muros son la obra de protección con mayor
presencia en los caminos rurales de la región Costa (94%), de los cuales el 54% son
de concreto, seguido de mampostería como material de su constitución (46%). En
su gran mayoría los muros –y demás obras civiles de protección- se encuentran en
buen estado, es decir sin fallas estructurales significativas, y es escaso el
porcentaje que se calificó en mal estado (4%).
Barrera 9 50% 2 11% 5 28% 2 11% 0 0% 18 100%
Gavión 0 0% 1 100% 0 0% 0 0% 0 0% 1 100%
Muro 0 0% 187 54% 0 0% 158 46% 0 0% 345 100%
Valla 2 100% 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 2 100%
Totales 11 3% 190 52% 5 1% 160 44% 0 0% 366 100%
Material de obras civiles
Acero Concreto Madera Mampostería Otro Totales
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
104
Barrera 5 28% 9 50% 4 22% 18 100%
Gavión 0 0% 1 100% 0 0% 1 100%
Muro 230 67% 103 30% 12 3% 345 100%
Valla 2 100% 0 0% 0 0% 2 100%
Totales 237 65% 113 31% 16 4% 366 100%
Estado de obras civiles
Bueno Regular Malo Totales
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
105
En cuanto a las alcantarillas, son la obra hidráulica de protección con el mayor
número de elementos en los caminos rurales de la región Costa con 4,186
registros, es decir, el 71% de todas las obras hidráulicas de protección. De estas, la
mayoría son de acero (82%) y se encuentran en condición buena a regular (85%),
es decir, que presentan cierto grado de azolve y algunos daños estructurales no
graves. Sin embargo, hay que señalar que el 15% sí se encuentran
estructuralmente o hidráulicamente colapsadas.
Alcantarillas 3,440 82% 536 13% 1 0% 24 1% 152 4% 33 1% 4,186 100%
Material de alcantarillas
Acero Concreto Madera Mampostería Plástico Otro Totales
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
106
Alcantarillas 1,825 44% 1,717 41% 644 15% 4,186 100%
Estado de alcantarillas
Bueno Regular Malo Totales
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
107
En la región de la Costa la mayoría de puentes registrados (62%) tienen una
longitud menor a 5 m., no obstante, el 21% son mayores a 20 m. de longitud. De
igual manera, el 63% tienen un gálibo menor a 2.5 m., pero el 12% libran
accidentes topográficos de más de 10 m. de profundidad. La mayoría (96%) de los
puentes están construidos en concreto, pero también hay algunos de acero o
mampostería. El 98% de los puentes vehiculares se encuentran en buen o regular
estado, sin problemas estructurales. Solo hay dos puentes mayores a 20 m. de
longitud o uno de más de 10 m. de altura de su gálibo en malas condiciones
estructurales, lo que significa potencialmente la interrupción permanente de
comunicación a través de los caminos que habilitan.
Longitud
Menor a 5 m 3 3% 97 95% 0 0% 2 2% 0 0% 102 100%
De 5 a 10 m 0 0% 5 100% 0 0% 0 0% 0 0% 5 100%
De 10 a 20 m 0 0% 23 100% 0 0% 0 0% 0 0% 23 100%
Mayor a 20 m 2 6% 32 94% 0 0% 0 0% 0 0% 34 100%
Totales 5 3% 157 96% 0 0% 2 1% 0 0% 164 100%
Altura de gálibo
Menor a 2.5 m 3 3% 99 95% 0 0% 2 2% 0 0% 104 100%
De 2.5 a 5 m 1 7% 14 93% 0 0% 0 0% 0 0% 15 100%
De 5 a 10 m 1 4% 25 96% 0 0% 0 0% 0 0% 26 100%
Mayor de 10 m 0 0% 19 100% 0 0% 0 0% 0 0% 19 100%
Totales 5 3% 157 96% 0 0% 2 1% 0 0% 164 100%
Material según la longitud de puentes vehiculares
Acero Concreto Madera Mampostería Otro Totales
Material según la altura de gálibo de puentes vehiculares
Acero Concreto Madera Mampostería Otro Totales
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
108
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
109
Longitud
Menor a 5 m 64 63% 37 36% 1 1% 102 100%
De 5 a 10 m 4 80% 1 20% 0 0% 5 100%
De 10 a 20 m 21 91% 1 4% 1 4% 23 100%
Mayor a 20 m 25 74% 7 21% 2 6% 34 100%
Totales 114 70% 46 28% 4 2% 164 100%
Altura de gálibo
Menor a 2.5 m 66 63% 37 36% 1 1% 104 100%
De 2.5 a 5 m 14 93% 1 7% 0 0% 15 100%
De 5 a 10 m 23 88% 1 4% 2 8% 26 100%
Mayor de 10 m 11 58% 7 37% 1 5% 19 100%
Totales 114 70% 46 28% 4 2% 164 100%
Bueno Regular Malo Totales
Estado de puentes vehiculares según su longitud
Bueno Regular Malo Totales
Estado de puentes vehiculares según su altura de gálibo
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
110
Separadas de las alcantarillas y puentes vehiculares por el motivo expuesto, los
vados y cunetas son las obras de protección hidráulica con más presencia a través
de los caminos rurales, con el 81% y el 13% respectivamente. En el caso de los
vados en su mayoría están construidos en concreto armado (52%) y se encuentran
en bueno o regular estado el 83%, sin embargo, hay un 17% calificado en mal
estado. Al igual que el 29% de los vados, la mayoría de las contracunetas (74%) y
cunetas (60%) se encontraron labradas en el terreno natural sin recubrimiento
alguno lo cual las vuelve muy vulnerables y requieren de mantenimiento después
de lluvias torrenciales y temporadas de lluvia, sin embargo, la mayoría de ellas se
encontró en bueno o regular estado.
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
111
*En el caso de las contracunetas, cunetas y lavaderos la clasificación de “Otro” corresponde a
terreno natural en el que fueron labradas.
Bordillo 0 0% 3 100% 0 0% 0 0% 0 0% 3 100%
Contracuneta 7 4% 43 22% 0 0% 0 0% 145 74% 195 100%
Cuneta 1 20% 1 20% 0 0% 0 0% 3 60% 5 100%
Lavadero 6 7% 76 83% 0 0% 6 7% 4 4% 92 100%
Vado 41 3% 649 52% 8 1% 185 15% 360 29% 1,243 100%
Totales 55 4% 772 50% 8 1% 191 12% 512 33% 1,538 100%
Material de obras hidráulicas
Acero Concreto Madera Mampostería Otro* Totales
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
112
SOBRE EL SEÑALAMIENTO EN ENTRONQUES.-
De los 337 entronques registrados apenas el 46% cuenta con señalamiento, pero
solo el 31% tiene el señalamiento suficiente para proporcionar la información
necesaria para evitar extravíos del viajero. La mayoría del señalamiento es
informativo (96%). Aun cuando el 40% se encontró en buenas condiciones, el 19%
está en malas condiciones, lo que se traduce en alta vulnerabilidad debido a su
fragilidad.
Bordillo 3 100% 0 0% 0 0% 3 100%
Contracuneta 67 34% 87 45% 41 21% 195 100%
Cuneta 4 80% 1 20% 0 0% 5 100%
Lavadero 63 68% 17 18% 12 13% 92 100%
Vado 434 35% 594 48% 215 17% 1,243 100%
Totales 571 37% 699 45% 268 17% 1,538 100%
Bueno Regular Malo Totales
Estado de obras hidráulicas
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
113
Con señalamiento suficiente 104 31%
Con señalamiento insuficiente 52 15%
Sin señalamiento 181 54%
Totales 337 100%
Existencia y suficiencia de señalamiento en entronques
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
114
0 0% 150 96% 6 4% 156 100%
Restrictivo Totales
Tipología de señalamiento en entronques
Preventivo Informativo
63 40% 63 40% 30 19% 156 100%
Estado del señalamiento en entronques
Bueno Regular Malo Totales
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
115
EN CUANTO A SITIOS CON ALGUNA CLASE DE PELIGRO.-
Sobre los registros del tema de peligros a través de los caminos rurales,
inicialmente cabe señalar que el 79% de ellos se identificó gracias a la presencia de
vestigios y el 21% restante por las condiciones que sugerían su susceptibilidad. La
mayoría de los peligros detectados son de origen geológico (70%), destacando el
Deslizamiento con 768 puntos registrados, seguido por el Derrumbe con 395 sitios
registrados. En cuanto a los hidrometeorológicos, el Escurrimiento es el peligro
con mayor número de registros, 436 sitios detectados. La gran mayoría de los
sitios identificados como peligrosos se calificaron con un grado de riesgo medio
(67%), pero hay identificados 242 sitios con alto grado de peligro.
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
116
Derrumbe 64 16% 249 63% 82 21% 395 100% 312 79% 83 21% 395 100%
Deslizamiento 101 13% 522 68% 145 19% 768 100% 512 67% 256 33% 768 100%
Ducto 1 50% 0 0% 1 50% 2 100% 1 50% 1 50% 2 100%
Escurrimiento 62 14% 305 70% 69 16% 436 100% 346 79% 90 21% 436 100%
Inundación 6 16% 25 68% 6 16% 37 100% 14 38% 23 62% 37 100%
Otro 8 33% 12 50% 4 17% 24 100% 17 71% 7 29% 24 100%
Totales 242 15% 1,113 67% 307 18% 1,662 100% 1,202 72% 460 28% 1,662 100%
Tipo y grado de peligro
Alto Medio Bajo Totales Existe Es susceptible Totales
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
117
RESPECTO A LA PRESENCIA DE BANCOS DE MATERIAL EN CAMINOS RURALES.-
Finalmente, en cuanto al tema de Bancos de material, se registraron 346 sitios de
los cuales el 87% son de suelo con aptitud para terracerías (Tepetate) y el resto de
pétreos.
46 13% 300 87% 346 100%
Bancos de material
Pétreos Tepetate Totales
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
118
3.2 Interpretación de resultados de análisis de accesibilidad a servicios y equipamiento, y de conectividad.
La accesibilidad es considerada una variable clave en los procesos de planeación y
en el desarrollo territorial, constituye uno de los principales factores explicativos
de la dinámica de desarrollo regional. Diversas teorías y modelos de análisis del
crecimiento regional dedican una especial atención a factores tales como las
ventajas de localización, ubicación óptima, centralidad, entre otros, todos ellos
demostrativos de la importancia atribuida a los factores territoriales y funcionales.
La accesibilidad puede ser definida como la habilidad para interaccionar o
contactar con sitios de oportunidad económica o social y por lo tanto representa
la facilidad con la cual se puede acceder a una localización desde otras
localizaciones.
En cualquier región o espacio geográfico determinado se tienen diferentes
capacidades de desplazamiento, bajo la premisa de que el territorio no es
homogéneo y uniforme, dado que en la conformación estructural de éste se
conjugan diversos factores geográficos, socioeconómicos y medioambientales.
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
119
La variable geográfica mayormente recurrida en este tipo de estudios es la red de
comunicaciones terrestre, como elementos fundamentales para el movimiento de
personas y bienes. El elemento de transportación refleja la facilidad para
desplazarse entre todos los puntos del espacio, el cual está determinado por las
características y calidad inherentes a una red de caminos terrestres. De forma
complementaria, el relieve constituye un factor determinante en la capacidad de
desplazamiento tanto para sitios donde existen vías de comunicación como para
aquellos donde no existen.
Por otro lado, las localizaciones destino son sitios que constituyen una atracción
para la población debido a las oportunidades de desarrollo ofrecidas por estos, o
bien, por la existencia de productos o servicios especializados. Por ejemplo, como
sitios de oportunidad económica y social, es posible mencionar a los núcleos
urbanos e industriales, centros de acopio de artículos de primera necesidad,
ubicación de servicios médicos, culturales, educativos, entre muchos otros.
La evaluación de la accesibilidad regional especialmente en zonas rurales, requiere
obtener un valor para cualquier punto del territorio, por la cual la accesibilidad es
evaluada considerando el costo de desplazamiento por cada unidad de superficie
de la región en estudio.
Debido a que el desplazamiento sobre el territorio es afectado por diferentes
factores, adquiere mayor relevancia calcular la accesibilidad espacial en términos
de tiempo en comparación del factor distancia.
En la modelación digital de la accesibilidad geográfica realizada en este trabajo se
incluyeron los siguientes componentes espaciales:
Tipo de vía terrestre (carretera, terracería, brecha)
Barreras físicas (cuerpos de agua)
Pendiente del terreno
Las velocidades promedio fueron obtenidas a partir de los tiempos registrados por
el personal de campo en los recorridos realizados para el inventario de atributos
de caminos que se llevó a cabo durante el desarrollo del presente proyecto.
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
120
La velocidad de tránsito del transporte público por las vías de comunicación
terrestres de la región de acuerdo a diferentes tipos de relieve, se muestran en la
siguiente tabla:
Velocidad de tránsito promedio de las vías de comunicación terrestres (km/h)
Vía terrestre Relieve
Plano Lomerío Montaña
Carretera 80 70 60
Terracería 40 30 20
Brecha 30 20 10
Calle 30
En los sitios donde las personas no pueden emplear vehículos, usualmente los
desplazamientos deben ser realizados a pie. Para efectos de la presente aplicación
han sido considerados los factores: pendiente del terreno y presencia de cuerpos
de agua, como elementos que inciden directamente en el movimiento de
personas en el territorio.
Velocidad promedio de desplazamiento en zonas sin vías de comunicación
(km/h)
Pendiente (grados)
0 – 5 5 – 15 Más de 15
Velocidad de desplazamiento 5 4 3
El análisis de accesibilidad se realizó para los diferentes tipos de equipamiento
existentes en la región, considerando su ubicación puntual en el territorio. El
análisis calcula los tiempos de desplazamiento desde cualquier ubicación del
territorio de la región a cada uno de los equipamientos. De esta forma, es posible
identificar áreas que se encuentran a diferentes intervalos de tiempo así como
áreas con cobertura y sin cobertura según las normas del Sistema Normativo de
Equipamiento Urbano (SEDESOL).
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
121
EN CUANTO AL SUBSISTEMA ABASTO.-
La cobertura del equipamiento de las tiendas DICONSA es buena ya que cerca del
99% de la población, o bien el 86% de las localidades, se encuentran dentro del
rango de norma (0 a 30 minutos); mientras que en el caso extremo, sólo una de las
localidades (con 700 habitantes) se ubica entre dos y tres horas de distancia.
Tiendas DICONSA
Rango en
minutos
N° de
localidades % de localidades Población % de Población
0 - 30 1,390 86.44 527,410 98.63
30 - 60 161 10.01 5,281 0.99
60 - 120 56 3.48 1,319 0.25
120 - 180 1 0.06 700 0.13
Total 1,608 100.00 534,710 100.00
RESPECTO AL SUBSISTEMA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.-
En este rubro, los ministerios públicos son los equipamientos de menor cobertura,
con únicamente el 28% de la población que se encuentra en el rango de norma (0-
60 minutos). La mayoría de la población (68%) utiliza de una a tres horas para
acceder a este tipo de servicio.
En tanto, los que presentan mejor cobertura son los Centros Federales de
Reinserción Social ya que el 81 % de la población se localiza en el rango de norma
(0-90 minutos de tiempo de desplazamiento).
Estos servicios pueden catalogarse como de cobertura mala y regular
respectivamente. Por otra parte, el servicio proporcionado por Módulos SAT es
malo debido a que cerca del 41% de la población utiliza de 0 a 60 minutos de
tiempo de desplazamiento para acudir a este servicio; asimismo, un porcentaje
importante de la población (56%) emplea entre una y tres horas para acceder al
servicio. Adicionalmente, cabe destacar la ausencia de CERESOS en esta región.
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
122
Centros Federales de Reinserción Social
Rango en
minutos
N° de
localidades % de localidades Población % de Población
0 - 90 1,132 70.44 432,940 81.07
90 - 180 430 26.76 96,111 18.00
180 - 240 45 2.80 4,959 0.93
Total 1,607 100.00 534,010 100.00
EN RELACIÓN AL SUBSISTEMA DE ASISTENCIA SOCIAL.-
Las guarderías brindan mala cobertura a la población costeña debido a que tan
sólo el 4.61% (o bien el 2.24% de las localidades) se encuentran en el rango de
Módulos SAT
Rango en
minutos N° de localidades % de localidades Población % de Población
0 - 60 642 39.95 217,052 40.65
60 - 120 528 32.86 151,429 28.36
120 - 180 333 20.72 145,914 27.32
180 - 240 99 6.16 19,032 3.56
240 - 300 2 0.12 128 0.02
Más de 300 3 0.19 455 0.09
Total 1,607 100.00 534,010 100.00
Ministerios públicos
Rango en
minutos N° de localidades % de localidades Población % de Población
0 - 60 409 25.45 149,202 27.94
60 - 120 715 44.49 217,651 40.76
120 - 180 377 23.46 145,614 27.27
180 - 240 99 6.16 20,926 3.92
240 - 300 4 0.25 162 0.03
Más de 300 3 0.19 455 0.09
Total 1,607 100.00 534,010 100.00
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
123
norma (0 a 30 minutos de distancia). En tanto que el 45% de la población (36% de
las localidades) utiliza de 3 a 5 horas de desplazamiento para acceder a este
servicio.
Guarderías
Rango en
minutos N° de localidades % de localidades Población % de Población
0 - 30 36 2.24 24,610 4.61
30 - 60 129 8.03 55,381 10.37
60 - 120 545 33.91 129,426 24.24
120 - 180 302 18.79 82,884 15.52
180 - 240 262 16.30 136,220 25.51
240 - 300 308 19.17 103,323 19.35
Más de 300 25 1.56 2,166 0.41
Total 1,607 100.00 534,010 100.00
SOBRE EL SUBSISTEMA DE COMUNICACIONES.-
En este aspecto se hace mención a administración postal y sucursal de correos. En
el primero de ellos se observa cobertura regular debido a que el 71% de la
población (783 localidades) se encuentra en el rango de la norma (0 a 45 minutos).
Adicionalmente, 741 localidades que aglomeran tan sólo el 27% de la población se
ubican en un rango de 45 a 120 minutos. Únicamente el 11.5% de la población
cuenta con sucursal de correos dentro del tiempo recomendable de
desplazamiento (0-15 minutos), mientras que poco más del 50% de la población
ocupa entre 15 y 60 minutos para acudir a este servicio. Lo expuesto
anteriormente clasifica a este servicio como de cobertura mala.
Administración postal
Rango en
minutos
N° de
localidades % de localidades Población % de Población
0 - 45 783 48.72 378,919 70.96
45 - 120 741 46.11 142,811 26.74
120 - 180 68 4.23 11,910 2.23
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
124
180 - 240 15 0.93 370 0.07
Total 1,607 100.00 534,010 100.00
EN CUANTO AL EQUIPAMIENTO PARA LA CULTURA.-
En este aspecto se mencionan tres tipos de equipamiento: el que corresponde a
bibliotecas, casas de cultura y museos. En el primer caso el 69% de la población se
ubica dentro del rango de norma; es decir, el tiempo de desplazamiento
corresponde de 0 a 15 minutos. Asimismo, cabe señalar que la mayoría de la
población (97%) se encuentra en el intervalo de desplazamiento de 0 a 60
minutos.
En tanto, en las casas de cultura se observa que el 85 % de la población se
encuentra en el rango de norma (0-60 minutos). De la misma manera, la mayoría
de la población (98%) se localiza entre 60 y 120 minutos de tiempo de
desplazamiento. Ambos equipamientos se categorizan como regulares. Para el
caso de los museos la cobertura es mala ya que sólo el 13% se ubica en el rango de
norma (0-60 minutos) la mayor parte de la población (más del 85%) ocupa entre 1
a 5 horas de desplazamiento para acceder a este servicio.
Bibliotecas
Rango en
minutos N° de localidades % de localidades Población % de Población
0 - 15 635 39.51 370,122 69.31
15 - 60 815 50.72 147,648 27.65
60 - 120 146 9.09 14,901 2.79
Sucursal de correos
Rango en
minutos N° de localidades % de localidades Población % de Población
0 - 15 113 7.03 61,316 11.48
15 - 60 784 48.79 296,248 55.48
60 - 120 574 35.72 153,673 28.78
120 - 180 117 7.28 22,266 4.17
180 - 240 19 1.18 507 0.09
Total 1,607 100.00 534,010 100.00
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
125
120 - 180 11 0.68 1,339 0.25
Total 1,607 100.00 534,010 100.00
Casas de cultura
Rango en
minutos N° de localidades % de localidades Población % de Población
0 - 60 1,168 72.68 453,060 84.84
60 - 120 368 22.90 72,255 13.53
120 - 180 62 3.86 8,461 1.58
180 - 240 9 0.56 234 0.04
Total 1,607 100.00 534,010 100.00
Museos
Rango en
minutos N° de localidades % de localidades Población % de Población
0 - 60 132 8.21 71,684 13.42
60 - 120 545 33.91 132,114 24.74
120 - 180 303 18.86 80,973 15.16
180 - 240 274 17.05 134,815 25.25
240 - 300 320 19.91 111,262 20.84
Más de 300 33 2.05 3,162 0.59
Total 1,607 100.00 534,010 100.00
RESPECTO AL SUBSISTEMA DEPORTIVO.-
En este subsistema sólo se presenta la categoría de unidad deportiva; en donde
cerca del 30% de la población se encuentra en el rango de norma (0-60 minutos);
mientras que la mayor parte (70%) se ubica en un rango de entre 1 a 5 horas de
tiempo de desplazamiento. Lo anterior cataloga a este servicio como de cobertura
mala. Esta idea es reforzada cuando se observa la carencia de módulos deportivos.
Unidad deportiva
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
126
Rango en
minutos N° de localidades % de localidades Población % de Población
0 - 60 256 15.93 158,002 29.59
60 - 120 269 16.74 107,641 20.16
120 - 180 352 21.90 125,367 23.48
180 - 240 484 30.12 113,017 21.16
240 - 300 204 12.69 26,229 4.91
Más de 300 42 2.61 3,754 0.70
Total 1,607 100.00 534,010 100.00
SOBRE EL SUBSISTEMA EDUCATIVO.-
Este subsistema representa uno de los servicios claves para el desarrollo regional.
En general el equipamiento de educación básica, media superior y superior
representa buena cobertura del porcentaje de población (97-100%) y localidades
(85 al 100%) dentro del rango de la norma del tiempo de desplazamiento.
Cuando se trata de educación especial el 81% de la población; o bien, el 64% de
las localidades se encuentra dentro de los rangos de norma (0-60 minutos), lo que
clasifica a este servicio como de cobertura regular.
Esta misma categorización se otorga al equipamiento de capacitación para el
trabajo en donde el porcentaje de población que puede acceder dentro del rango
de norma (0-60 minutos) es del 61% mientras que el 36.5% ocupa entre 60 y 180
minutos de tiempo de desplazamiento4.
Educación básica
Rango en minutos N° de localidades % de localidades Población % de Población
0 - 30 1,516 94.34 532,870 99.79
30 - 60 68 4.23 894 0.17
60 - 120 23 1.43 246 0.05
Total 1,607 100.00 534,010 100.00
4 Cabe aclarar, que de acuerdo el rango de norma se ajusta conforme al nivel de educación, siendo que para el nivel básico y el especial el rango es de 0 a 60 minutos de distancia, para el nivel medio superior de 0 a 45 minutos y para el superior de 0 a 240 minutos, por lo que la cobertura de accesibilidad deberá ponderarse tomando en cuenta dichos parámetros.
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
127
Educación media superior
Rango en minutos N° de localidades % de localidades Población % de Población
0 - 45 1,370 85.25 520,467 97.46
45 - 120 232 14.44 12,611 2.36
120 - 180 5 0.31 932 0.17
Total 1,607 100.00 534,010 100.00
Educación superior
Rango en minutos N° de localidades % de localidades Población % de Población
0 - 240 1,607 100.00 534,010 100.00
Total 1,607 100.00 534,010 100.00
Educación especial
Rango en minutos N° de localidades % de localidades Población % de Población
0 - 60 1,033 64.28 434,743 81.41
60 - 120 482 29.99 85,147 15.94
120 - 180 75 4.67 13,622 2.55
180 - 240 17 1.06 498 0.09
Total 1,607 100.00 534,010 100.00
Capacitación para el trabajo
Rango en
minutos N° de localidades % de localidades Población % de Población
0 - 60 775 48.23 328,041 61.43
60 - 120 566 35.22 142,615 26.71
120 - 180 205 12.76 52,349 9.80
180 - 240 59 3.67 10,991 2.06
240 - 300 2 0.12 14 0.00
Total 1,607 100.00 534,010 100.00
EN RELACIÓN AL SUBSISTEMA RECREATIVO.- La distribución de parques urbanos ofrece cobertura mala de accesibilidad al
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
128
equipamiento del subsistema de recreación: el 40% de la población se encuentra
dentro del rango de norma (0 a 60 minutos). No obstante, la población restante, la
cual representa una fracción importante de la población y las localidades
(aproximadamente el 60% para ambos casos) emplea un tiempo mayor a una
hora.
RESPECTO AL SUBSISTEMA DE SALUD.- Otro de los subsistemas fundamentales para el óptimo desarrollo y bienestar de la
población es el que se refiere al aspecto de salud. Este se divide en categorías de
acuerdo con la diversidad y grado de especialización de los servicios que ofrecen.
De manera general para este caso, la cobertura que se brinda a la población
costeña es elevada: los porcentajes de la población que se encuentran dentro del
rango de norma de tiempo de desplazamiento oscilan entre 87 al 100%.
El valor más bajo de este porcentaje se presenta en atención médica de primer
nivel A y se clasifica como de cobertura regular. La clasificación se modifica a
buena cuando se trata de los servicios restantes (atención médica primer nivel B,
de segundo y tercer nivel).
Atención médica primer nivel A
Rango en
minutos N° de localidades % de localidades Población % de Población
0 - 60 1,187 73.86 466,606 87.38
Parques urbanos
Rango en
minutos N° de localidades % de localidades Población % de Población
0 - 60 613 38.15 214,700 40.21
60 - 120 470 29.25 106,699 19.98
120 - 180 200 12.45 105,752 19.80
180 - 240 301 18.73 104,711 19.61
240 - 300 20 1.24 1,693 0.32
Más de 300 3 0.19 455 0.09
Total 1,607 100.00 534,010 100.00
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
129
60 - 120 353 21.97 57,675 10.80
120 - 180 54 3.36 9,374 1.76
180 - 240 13 0.81 355 0.07
Total 1,607 100.00 534,010 100.00
EN CUANTO AL SUBSISTEMA DE SERVICIOS URBANOS.-
Cuando se refiere al servicio de basureros se observa que la cobertura que ofrece
a la población es mala porque sólo el 4% de esta se encuentra en el rango de
norma (0-15 minutos). Cerca del 90% de la población utiliza un tiempo de entre 15
a 180 minutos para acceder a este tipo de equipamiento. El rango de norma de
desplazamiento para el servicio de gasolineras, específicamente de gasolineras, es
Atención médica de primer nivel B
Rango en
minutos N° de localidades % de localidades Población % de Población
0 - 60 1,529 95.15 531,962 99.62
60 - 120 78 4.85 2,048 0.38
Total 1,607 100.00 534,010 100.00
Atención médica de segundo nivel
Rango en
minutos N° de localidades % de localidades Población % de Población
0 - 120 1530 95.21 520,451 97.46
120 - 180 58 3.61 12,746 2.39
180 - 240 19 1.18 813 0.15
Total 1607 100.00 534,010 100.00
Atención médica de tercer nivel
Rango en
minutos N° de localidades % de localidades Población % de Población
0 - 300 1,607 100.00 534,010 100.00
Total 1,607 100.00 534,010 100.00
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
130
de 0 a 30 minutos, en donde cerca del 70% de la población (47% de las
localidades) se encuentran en este intervalo. Ahora bien, es importante enfatizar
que el 29% de la población que aglomera cerca del 49% de las localidades (795)
necesita entre 30 a 120 minutos de desplazamiento.
Basureros
Rango en minutos N° de localidades % de localidades Población % de Población
0 - 15 43 2.68 23,375 4.38
15 - 60 315 19.60 131,043 24.54
60 - 120 607 37.77 192,369 36.02
120 - 180 502 31.24 161,717 30.28
180 - 240 132 8.21 24,888 4.66
240 - 300 5 0.31 163 0.03
Más de 300 3 0.19 455 0.09
Total 1,607 100.00 534,010 100.00
Gasolineras
Rango en minutos N° de localidades % de localidades Población % de Población
0 - 30 752 46.80 372,901 69.83
30 - 60 485 30.18 102,216 19.14
60 - 120 310 19.29 52,433 9.82
120 - 180 47 2.92 6,105 1.14
180 - 240 13 0.81 355 0.07
Total 1,607 100.00 534,010 100.00
RESPECTO AL SUBSISTEMA DE TRANSPORTE.-
Finalmente, en este subsistema se encuentran dos servicios: aeropuertos y
estaciones de autobús. En el primero de ellos se muestra que el 100% de la
población y las localidades se ubican en el rango de norma (0-360 minutos), lo que
cataloga a este servicio como de buena cobertura.
En tanto, cuando se refiere al segundo caso la cobertura es regular ya que el
porcentaje de población que se encuentra dentro del rango de norma de
desplazamiento (0 a 45 minutos) es del 65%. Cabe señalar que otro porcentaje
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
131
importante de la población (cerca de una tercera parte) y de las localidades (48%)
utiliza entre 45 a 120 minutos para accesar a este servicio.
Aeropuertos
Rango en minutos N° de localidades % de localidades Población % de Población
0 - 360 1,607 100.00 534,010 100.00
Total 1,607 100.00 534,010 100.00
Estaciones de autobús
Rango en minutos N° de localidades % de localidades Población % de Población
0 - 45 717 44.62 346,270 64.84
45 - 120 773 48.10 168,903 31.63
120 - 180 87 5.41 17,340 3.25
180 - 240 30 1.87 1,497 0.28
Total 1,607 100.00 534,010 100.00
EN RELACIÓN CON LA CONECTIVIDAD DE LA RED DE ENLACES CARRETEROS.-
Formulado como un concepto de teoría del desarrollo de las naciones (CEPAL,
2006), la Conectividad se entiende como la cualidad territorial de la red
estructural que permite el tránsito de bienes, servicios, información y personas. La
red carretera y de caminos rurales dentro de la región constituye parte sustantiva
de la infraestructura de soporte de la conectividad entre las localidades, que se
conoce como red de enlaces carreteros.
Más allá de la relación espacial de una localidad con la red de enlaces carreteros,
la conectividad también depende en gran medida de la funcionalidad del camino,
por lo que el conocimiento del estado de los caminos es fundamental para
ponderar la conectividad que proporciona la red de enlaces carreteros.
Para contender con la dispersión demográfica del estado de Oaxaca se determinó
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
132
un criterio de discernimiento de rango – tamaño de localidades rurales con
población mayor de 100 habitantes, que permitió incluir la cobertura de
conectividad a casi el 98% de la población aún cuando se discriminó a todas las
localidades de menor tamaño.
Para identificar una localidad rural como conectada a la red de enlaces carreteros
se consideró que esta debe ser nodo dentro de su ruta o encontrarse a una
distancia no mayor a 500 metros de su trayectoria. Aquellas localidades ubicadas a
una distancia mayor de 500 metros de la trayectoria de una carretera o camino
rural se consideran como inconexas.
Con estos criterios se identificaron a 1,155 localidades conectadas con el sistema
de enlaces carreteros, quedando inconexas el 28% del total de localidades. La
población servida en su necesidad de conectividad dentro de la región del Costa es
de 520,774 habitantes5, quedando excluidas apenas el 2.5%.
5 Conforme a la población censada por INEGI en su Censo Nacional de Población y Vivienda 2010.
Conectividad Localidades % Poblacion %
Conectadas: a menos de 500 metros de la red de enlaces carreteros. 1,155 71.9 520,774 97.5
Inconexas: a más de 500 metros de la red de enlaces carreteros 452 28.1 13,236 2.5
Totales 1,607 100.0 534,010 100.0
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
133
3.3 Balance
El balance general de levantamiento de atributos para la caracterización y el
análisis del estado de los caminos rurales en la región Costa es positivo:
Se obtuvieron registros de kilometraje de caminos rurales por encima de
la cantidad estimada inicialmente, dicho incremento es del 1.4% en
términos reales.
El periodo de ejecución fue más corto del estimado inicialmente, ocupó
apenas el 86% del tiempo previsto para realizar los trabajos de campo de
la región Costa.
El rendimiento diario de levantamiento de caminos rurales fue de 154.7
km; es decir, 19.4 km. por brigada
Se logró un alto nivel de certidumbre gracias al escaso índice de error,
menor al 1%, lo cual garantiza la precisión e integridad de los registros.
Los análisis de estado de caminos lograron identificar sus condiciones
operativas por cada tramo de 2 km., así como ubicar e identificar las
condiciones de infraestructura estratégica para la integridad y continuidad
de servicio e identificar los tramos vulnerables y zonas de atención
prioritaria para mejorar y preservar la funcionalidad de los caminos
rurales.
Los resultados de los análisis de accesibilidad a servicios y equipamiento, así como
de conectividad también arrojan resultados positivos para la región Costa:
De acuerdo a las condiciones de la red de enlaces carreteros y a la
distribución territorial de equipamiento se puede hacer la siguiente
distinción:
-Los servicios de Tiendas DICONSA (Abasto); de educación básica, media superior y
superior (Educación); atención médica de primer nivel B, de segundo y tercer nivel
(Salud); y el que corresponde a aeropuertos (Transporte) se categorizan como de
accesibilidad buena.
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
134
-Por otra parte, en el caso de los equipamientos de Centros Federales de
Reinserción Social (Administración pública); de Administración Postal
(Comunicaciones); Bibliotecas y Casas de Cultura (Cultura); Gasolineras (Servicios
Urbanos); Estaciones de autobuses (Transporte); Atención médica de primer nivel
A (Salud); educación especial y capacitación para el trabajo (Educación) se
clasifican de accesibilidad regular.
-Finalmente, los servicios de ministerios públicos, módulos SAT (Administración
Pública); guarderías (Asistencia social); servicio postal (Comunicaciones), unidades
deportivas, (Deporte), basureros (Servicios Urbanos), museos (Cultura) y Parques
Recreativos (Recreación) ofrecen mala cobertura (<50%).
Los resultados del análisis de conectividad indican que la red de enlaces
carreteros tiene buena cobertura, 72% de las localidades rurales o el 98%
de la población.
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
135
4. CONCLUSIONES
Sobre el trabajo de campo:
1. El modelo de trabajo resultó ser adecuado y generó un balance positivo de
resultados al término del periodo en la región Costa. Cabe destacarse que
los ajustes del universo de trabajo representaron un incremento del 1.4%
del kilometraje inicialmente estimado, ocupándose sólo el 86% del tiempo
programado, y con un error menor 1% de control de certidumbre.
2. La coordinación con COPLADE y otras autoridades resultó
estratégicamente significativa para la viabilidad de los trabajos de campo.
3. Los resultados de caracterización de los caminos rurales obtenidos a
través de los levantamientos de sus atributos proporcionaron información
valiosa para validar, actualizar y profundizar en el conocimiento de las
condiciones de los caminos, mejorando la cantidad y calidad de insumos
para realizar los análisis de accesibilidad y conectividad e identificando las
condiciones de servicio, la vulnerabilidad y los tramos de atención
prioritaria de los caminos rurales.
En cuanto a las conclusiones de los análisis del estado del camino,
accesibilidad a servicios y equipamiento, y conectividad:
4. Primeramente es significativo que la mayoría de los caminos rurales son
vulnerables a daños por erosión ya que tan solo el 7% de ellos son
revestidos. Actualmente, el 85% de ellos se encuentra en condiciones de
servicio aceptables (Buenas – regulares).
5. Aunado a la vulnerabilidad generada por la superficie de rodamiento, los
caminos rurales también son vulnerables por el estado de las obras de
protección hidráulica, que en su mayoría (57%) presentan cierto grado de
disminución en su capacidad hidráulica o daños estructurales. Cabe
señalar que hay dos puentes que por sus malas condiciones
potencialmente pueden interrumpir la continuidad de comunicación de
los caminos rurales y que los recursos necesarios para su rehabilitación
pueden ser onerosos.
6. La mayoría (65%) de las obras de protección no presentan deficiencia
funcional alguna por su estado físico. Sin embargo, si consideramos que la
mayoría de los peligros se evalúan en un grado medio o alto (82%), la
vulnerabilidad de los caminos rurales aumenta en los tramos en donde se
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
136
conjuntan el peligro con una obra civil o hidráulica de protección en malas
condiciones.
7. La presencia de servicios de apoyo y bancos de material no incide de
manera significativa en el nivel de servicio de los caminos rurales. Sin
embargo, la inexistencia e insuficiencia de señalamiento en entronques si
condiciona negativamente el servicio de los caminos rurales generando
incertidumbre y extravío de los viajeros. El 69% de los entronques no
cuenta con el señalamiento necesario.
8. La red de enlaces carreteros y la distribución espacial del equipamiento de
servicios en los subsistemas de Abasto, Educación y Salud de manera
general ofrecen buenos niveles de accesibilidad para la mayoría de la
población (>90%) según los rangos de tiempo establecidos por la SEDESOL.
En caso contrario, los subsistemas de Asistencia social, Deporte y en
algunos servicios de los Subsistemas de Administración Pública, de
Comunicaciones, de Cultura, de Recreación y de Servicios Urbanos se
consideran en un nivel de accesibilidad malo (entre 4 a 41% del total de la
población).
9. La conectividad provista por la red de enlaces carreteros en la región
Costa es buena, cubre al 98% de la población o al 72% de las localidades.
Diagnóstico, análisis y propuestas del sistema de enlaces de la región Costa de Oaxaca
137
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