Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
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Apuntes Legislativos
PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO
Sexagésima Segunda Legislatura 2012-2015
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES LEGISLATIVAS 72
Controversia Constitucional:
Municipios Vs. OFS-GTO
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Supervisión de edición: Lic. Alfredo Sainez Araiza.
Diseño y edición de interiores: Lic. David Arturo Gutiérrez Márquez
“Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto”
LXII LEGISLATURA H. CONGRESO DEL ESTADO DE GUANAJUATO © Por esta edición: Instituto de Investigaciones Legislativas Callejón de la Condesa Núm. 7 Centro. C.P. 36000. Guanajuato. Gto., México Tel. 01 (473) 102–00–00 extensiones 6074, 6075 y 6080 www.congresogto.gob.mx Primera edición, 2013–04–15 Año 8, Número 72 ISBN: 970-9784-00-5 Impreso en México / Printed in México Esta publicación no puede ser reproducida, incluyendo el diseño de la cubierta y de páginas interiores, ni todo ni en parte, ni registrada en o transmitida por un sistema de recuperación de información, en ninguna forma, ni por ningún medio, sea mecánico, foto químico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo solicitado por escrito y autorizado por el Instituto de Investigaciones Legislativas del H. Congreso del Estado de Guanajuato. Los artículos firmados son responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente las directrices del Instituto.
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MESA DIRECTIVA Primer Año de Ejercicio Legal Segundo Periodo Ordinario
Diputado Francisco Flores Solano
PRESIDENTE
Diputado Roberto Mauricio Vallejo Rábago VICEPRESIDENTE
Diputada Karla Alejandrina Lanuza Hernández
PRIMERA SECRETARIA
Diputado Sergio Carlo Bernal Cárdenas SEGUNDO SECRETARIO
Diputado Luis Manuel Barreñada
PROSECRETARIO
JUNTA DE GOBIERNO Y COORDINACIÓN POLÍTICA
Dip. José Juventino López Ayala Presidente
Dip. Francisco Javier Contreras Ramírezs Vicepresidente
Dip. Sergio Alejandro Contreras Guerrero
Dip. María Juana Georgina Miranda Arroyo
Dip. J. Marco Antonio Miranda Mazcorro
SECRETARÍA GENERAL
Lic. Salvador Márquez Lozornio
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Pluma libre Nos interesa tu opinión,
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redacción de un tema que te interese sobre la vida legislativa del estado Guanajuato, o preséntala en la Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo del Instituto de Investigaciones Legislativas del Congreso del Estado de Guanajuato. Callejón de la Condesa No. 7, Zona Centro, C.P. 36000, Guanajuato, Gto., teléfono: 01(473)1020000 extensiones 6074,6075 y 6080, o puedes enviarla a las
siguientes direcciones de correo electrónico: [email protected] [email protected]
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES LEGISLATIVAS
Dr. Carlos Torres Ramírez DIRECTOR GENERAL
Lic. Aarón Soto Martínez COORDINADOR DE PROMOCIÓN Y FORMACIÓN LEGISLATIVA
Lic. Alfredo Sainez Araiza COORDINADOR DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO LEGISLATIVO
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Índice Págs.
Presentación .............................................................................................................7
I. LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL COMO MEDIO DE DEFENSA
DE LOS MUNICIPIOS EN CONTRA DE LOS ACTOS DEL ÓRGANO DE
FISCALIZACIÓN SUPERIOR DEL ESTADO DE GUANAJUATO ............................9
Francisco Javier Hernández Pérez .................................................................................9
INTRODUCCIÓN ...................................................................................................9
I.1 FUNCIONES Y FACULTADES DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN
SUPERIOR DEL ESTADO DE GUANAJUATO ..................................................... 10
I.1.1 ANTECEDENTES ......................................................................................... 11
I.1.2. NATURALEZA JURÍDICA ........................................................................... 16
I.1.2.1. EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES .............................................. 16
I.1.2.2. FORMAS DE ORGANIZACIÓN DEL ESTADO .......................................... 17
I.1.2.2.1 FORMAS DE ORGANIZACIÓN POLÍTICA .............................................. 17
I.1.2.2.2. FORMAS DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA .............................. 19
I.1.2.3. LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS .......................................................... 21
I.1.3. LAS FACULTADES DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR .......... 27
I.1.4. LA FUNCIÓN DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR Y SU
ESQUEMATIZACIÓN .......................................................................................... 28
I.1.5. LAS RESPONSABILIDADES DERIVADAS DE LOS PROCESOS DE
FISCALIZACIÓN REALIZADOS POR EL ORGANO DE FISCALIZACIÓN
SUPERIOR DEL ESTADO DE GUANAJUATO ..................................................... 34
I.1.6. LAS ACTUACIONES DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR
DEL ESTADO DE GUANAJUATO COMO ACTOS LESIVOS DE LA
ESFERA JURÍDICA DE LOS SUJETOS FISCALIZABLES ..................................... 38
I.2. L A A U T O N O M Í A D E L ....................................................................... 44
M U N I C I P I O .................................................................................................. 44
I.2.1. CONCEPTO DE MUNICIPIO........................................................................ 44
I.2.2. GÉNESIS Y EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL MUNICIPIO COMO
PODER POLÍTICO ............................................................................................... 45
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I.3.1. ANTECEDENTES ........................................................................................ 74
I.3.2. NATURALEZA............................................................................................ 79
I.3.3. LAS PARTES EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL ........................ 84
I.3.3.1. EL ACTOR Y EL DEMANDADO ............................................................... 85
I.3.3.2. EL TERCERO INTERESADO................................................................... 86
I.3.4. LA PERSONALIDAD ................................................................................... 87
I.3.4.1. LA LEGITIMACIÓN ................................................................................. 90
I.3.4.2. EL INTERÉS ............................................................................................. 96
I.3.4.3. LA REPRESENTACIÓN ............................................................................ 97
I.3.5. PROCEDIMIENTO ...................................................................................... 99
I.3.5.1. EL MINISTRO INSTRUCTOR ................................................................. 102
I.3.5.2. IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO ............................................... 102
I.3.5.3. LA SUSPENSIÓN DEL ACTO ................................................................. 103
I.3.5.4. LA DEMANDA Y SU CONTESTACIÓN .................................................. 104
I.3.5.5. AUDIENCIA DE OFRECIMIENTO Y DESAHOGO DE PRUEBAS ............ 108
I.3.5.6. LA SENTENCIA Y SUS EFECTOS .......................................................... 111
I.3.5.7. EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA ............................................................ 114
I.3.5.8. RECURSOS ............................................................................................ 116
I.3.5.9. INCIDENTES .......................................................................................... 120
I.3.6 LOS JUICIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL EN EL ESTADO DE
GUANAJUATO .................................................................................................. 120
C O N C L U S I O N E S ..................................................................................... 123
B I B L I O G R A F Í A ....................................................................................... 128
II. EFEMÉRIDES: ANIVERSARIO LUCTUOSO DE EMILIANO ZAPATA.............. 132
II.1 PRONUNCIAMIENTO DEL DIPUTADO PEDRO CHÁVEZ
ARREDONDO ................................................................................................... 132
II.2 PRONUNCIAMIENTO DE LA DIPUTADA MARÍA JUANA GEORGINA
MIRANDA ARROYO ......................................................................................... 134
II.3 PRESENCIAS E IMAGINARIOS ZAPATISTAS EN LA PRENSA DEL
GUANAJUATO REVOLUCIONARIO ................................................................. 137
Federico Velio Ortega.......................................................................................... 137
III. EL MUNICIPIO EN TEXTOS .............................................................................. 147
Gloria Del Carmen Hernández M .............................................................................. 147
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Presentación En los albores del Parlamento Inglés durante el Siglo XIII los nobles empezaron a ejercer la
función controlar los dineros del Rey “Juan sin Tierra”. Con el devenir del tiempo el
Parlamento fue adquiriendo otras funciones.
Actualmente, el Poder Legislativo en nuestro país, no sólo realiza funciones
exclusivamente legislativas sino también presupuestarias, fiscalizadoras, administrativas, de
control y jurisdiccionales. Las legislaturas estatales, no son la excepción; así lo constata el
Congreso del Estado de Guanajuato, que se encarga de aprobar, previo examen y discusión,
el Proyecto de Presupuesto de Egresos del Estado propuesto por el Gobernador para cada año
fiscal. En este tenor, la tarea de los legisladores no se queda ahí, pues deben revisar todo el
proceso desde su aprobación hasta la revisión de la Cuenta Pública, es decir, el ejercicio real
del gasto gubernamental; así como fiscalizar las cuentas públicas municipales incluyendo las
de las entidades y organismos de la administración pública paramunicipal; de igual manera,
verificar el desempeño en el cumplimiento de los objetivos de los programas. Para ello, el
Congreso se apoya en el Órgano de Fiscalización Superior (OFS). Pero, ¿qué pasa si el OFS
comete actos arbitrarios e incurre en perjuicio de los entes fiscalizables, particularmente, de
los municipios? ¿Cómo pueden defenderse los municipios ante la arbitrariedad en los
procesos de fiscalización? ¿Es la controversia constitucional un medio de defensa efectivo de
los municipios? Estas y otras interrogantes son planteadas por Francisco Javier Hernández
Pérez, quién con ¡Pluma Libre!, agudeza y rigor metodológico, aborda en Apuntes Legislativos,
LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL COMO MEDIO DE DEFENSA DE LOS
MUNICIPIOS EN CONTRA DE LOS ACTOS DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN
SUPERIOR DEL ESTADO DE GUANAJUATO.
Con motivo del ANIVERSARIO LUCTUOSO DE EMILIANO ZAPATA, se
reproducen los discursos pronunciados de los diputados Pedro Chávez Arredondo y María
Juana Georgina Miranda Arroyo en la Sesión Ordinaria del 11 de abril de 2013. Asimismo,
agradecemos la participación del periodista e historiador, Federico Velio Ortega, quién nos
describe con amenidad las PRESENCIAS E IMAGINARIOS ZAPATISTAS EN LA PRENSA
DEL GUANAJUATO REVOLUCIONARIO.
Finalmente, en la Sección de la Biblioteca “José Aguilar y Maya” se recomiendan
tres textos afines al que hacer municipal.
Atentamente
Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo
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I. LA CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL COMO MEDIO
DE DEFENSA DE LOS MUNICIPIOS
EN CONTRA DE LOS ACTOS DEL
ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN
SUPERIOR DEL ESTADO DE
GUANAJUATO
Francisco Javier Hernández Pérez*
INTRODUCCIÓN
En la última década, encontramos que a
nivel nacional se desato una fiebre por
fortalecer los sistemas de fiscalización y
rendición de cuentas de los recursos
públicos. Por ello, se han realizado
numerosas modificaciones a las
instituciones federales y estatales
encargadas de ésa función, a lo cual
Guanajuato no es la excepción.
A partir del año 2003, la
Constitución del Estado de Guanajuato fue
objeto de diversas modificaciones a fin de
fortalecer al ente técnico del Congreso del
* Auditor Encargado de la Coordinación A de la
Dirección General de Asuntos Jurídicos del OFS.
Licenciado en Derecho (Universidad de León).
Maestrante en Amparo (Universidad de León)
Especialista en derecho procesal civil y mercantil
(Universidad Lasalle Bajío).
Estado a fin de dotarlo de facultades más
amplias con el objeto de fortalecer la
rendición de las cuentas públicas y la
revisión de las mismas. Por dicha
situación se abandonó el arcaico sistema
de Contadurías Mayor de Hacienda a fin
de evolucionar a al sistema de Órganos de
Fiscalización Superior en concordancia a
la evolución del mismo sistema federal en
esa materia –Auditoria Superior de la
Federación.
En consecuencia se creó el Órgano
de Fiscalización Superior del Estado de
Guanajuato, como un ente técnico del
Congreso del Estado de Guanajuato y se le
doto de las facultades -si bien necesarias
más no suficientes- para ejercer su función
principal de revisar la gestión financiera
de una variedad de entes públicos –incluso
particulares- y determinar si conforme a
las normas aplicables al ejercicio del gasto
público dicha gestión fue legal o ilegal, así
como para determinar en base a la
existencia de irregularidades, la existencia
de responsabilidades civiles,
administrativas y penales por parte de los
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sujetos responsables de las conductas
ilícitas.
Lo anterior, indudablemente tiene un
buen propósito, pues se pretende abatir la
discrecionalidad reinante en la aplicación
de los recursos públicos, más con ello los
municipios de nuestra entidad federativa
también han quedado a merced de los
actos arbitrarios en que el Órgano de
Fiscalización Superior pudiese incurrir en
perjuicio de los entes fiscalizables, ello
aunado a que, con las reformas no se
crearon medios efectivos de defensa para
que los sujetos fiscalizables puedan
defenderse de la arbitrariedad en los
procesos de fiscalización.
Por lo anterior, se considera que a
los municipios de nuestra entidad no les
queda otra salida que hacer uso de los
medios de control constitucional a fin de
salvaguardar su autonomía y esfera
jurídica, razón por la cual se hace
necesario ésta investigación a fin de
determinar si la controversia
constitucional pudiera ser ese medio de
defensa efectivo, si el municipio se
encuentra legitimado para acceder a dicho
juicio de control constitucional y si el
Órgano de Fiscalización Superior del
Congreso del Estado de Guanajuato puede
ser considerado como parte legitima
pasiva en dichos procedimientos
jurisdiccionales.
Lo anterior hace necesaria una breve
investigación de antecedentes históricos
del municipio y su evolución como poder
político en nuestro sistema jurídico; los
antecedentes y ámbito de facultades del
Órgano de Fiscalización Superior del
Estado de Guanajuato; y finalmente el
estudio de los antecedentes y
substanciación de los juicios de
controversia constitucional temas por
demás interesantes y relevantes en la
actualidad ya que hasta el momento no se
cuenta con la promoción de alguna
controversia constitucional en la materia
que nos ocupa al menos en nuestro Estado.
I.1 FUNCIONES Y FACULTADES
DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN
SUPERIOR DEL ESTADO DE
GUANAJUATO
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Como punto de partida de este tema
habrán de tomarse en cuenta las facultades
que constitucionalmente están establecidas
a favor del Congreso de la Unión y su
Cámara de Diputados en materia de
fiscalización de recursos públicos, a fin de
establecer las facultades originarias en
dicha materia, para luego exponer los
antecedentes del Órgano de Fiscalización
Superior del Congreso del Estado de
Guanajuato de una forma más clara y
digerible.
I.1.1 ANTECEDENTES
Para hablar de los antecedentes del Órgano
de Fiscalización Superior del Estado de
Guanajuato -también llamado OFS-
habremos primero de referirnos a los
antecedentes de la Auditoria Superior de la
Federación. En base a las reformas
constitucionales del 30 de julio de 1999,
de las cuales -por delimitación del tema en
estudio- solo me abocaré a aquellas que
incidieron en los artículos 73, 74 y 79 de
nuestra Carta Magna, los cuales se citarán
a continuación los dos primeros:
“Artículo 73. El Congreso tiene
facultad:
“…
XXIV. Para expedir la Ley que
regule la organización de la entidad de
fiscalización superior de la Federación y
las demás que normen la gestión, control
y evaluación de los Poderes de la Unión
y de los entes públicos federales; …
“Artículo 74. Son facultades
exclusivas de la Cámara de Diputados:
“…
II. Coordinar y evaluar, sin
perjuicio de su autonomía técnica y de
gestión, el desempeño de las funciones
de la entidad de fiscalización superior de
la Federación, en los términos que
disponga la ley;
“…
“VI. Revisar la Cuenta Pública
del año anterior, con el objeto de evaluar
los resultados de la gestión financiera,
comprobar si se ha ajustado a los
criterios señalados por el Presupuesto y
verificar el cumplimiento de los
objetivos contenidos en los programas.
“La revisión de la Cuenta Pública
la realizará la Cámara de Diputados a
través de la entidad de fiscalización
superior de la Federación. Si del examen
que ésta realice aparecieran
discrepancias entre las cantidades
correspondientes a los ingresos o a los
egresos, con relación a los conceptos y
las partidas respectivas o no existiera
exactitud o justificación en los ingresos
obtenidos o en los gastos realizados, se
determinarán las responsabilidades de
acuerdo con la Ley. En el caso de la
revisión sobre el cumplimiento de los
objetivos de los programas, dicha
entidad sólo podrá emitir las
recomendaciones para la mejora en el
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desempeño de los mismos, en los
términos de la Ley.
“La Cuenta Pública del ejercicio
fiscal correspondiente deberá ser
presentada a la Cámara de Diputados a
más tardar el 30 de abril del año
siguiente. Sólo se podrá ampliar el plazo
de presentación en los términos de la
fracción IV, último párrafo, de este
artículo; la prórroga no deberá exceder
de 30 días naturales y, en tal supuesto, la
entidad de fiscalización superior de la
Federación contará con el mismo tiempo
adicional para la presentación del
informe del resultado de la revisión de la
Cuenta Pública.
“La Cámara concluirá la revisión
de la Cuenta Pública a más tardar el 30
de septiembre del año siguiente al de su
presentación, con base en el análisis de
su contenido y en las conclusiones
técnicas del informe del resultado de la
entidad de fiscalización superior de la
Federación, a que se refiere el artículo
79 de esta Constitución, sin menoscabo
de que el trámite de las observaciones,
recomendaciones y acciones promovidas
por la entidad de fiscalización superior
de la Federación, seguirá su curso en
términos de lo dispuesto en dicho
artículo.
“La Cámara de Diputados
evaluará el desempeño de la entidad de
fiscalización superior de la Federación y
al efecto le podrá requerir que le informe
sobre la evolución de sus trabajos de
fiscalización;”1
1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
[en línea]. Diario Oficial de la Federación 5 de febrero
de 1917. México. Última reforma publicada en el Diario
Oficial de la Federación el día 15 de octubre de 2012.
[Consulta: 11 enero 2013].
<http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf>
De lo anterior se coligen dos
situaciones relevantes, a saber, por un
lado que es una facultad exclusiva del
Congreso de la Unión legislar en
materia de fiscalización de la gestión de
los recursos públicos, y por otro lado
que la facultad de fiscalizar dicha
gestión financiera corresponde
originariamente a la Cámara de
Diputados del Congreso de la Unión
cuya función se ejercerá con apoyo de
la entidad de fiscalización superior de
la Federación.
Es propiamente en el artículo 79
de nuestra Carta Magna donde se
establecen de una forma más amplia y
clara las bases de organización y
funcionamiento de la mencionada
entidad de fiscalización superior federal
cuya cita se omitirá en razón de su
extensión no sin antes advertir que su
lectura será necesaria para una mejor
comprensión del tema que nos ocupa,
no obstante lo anterior debe advertirse
que hasta este momento no
encontramos al menos en la
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Constitución Federal una denominación
del mencionado ente técnico.
En razón a las reformas antes
comentadas, el Órgano Legislativo Federal
crea la Ley de Fiscalización Superior de la
Federación, reglamentaria de los artículos
73, 74 y 79 de la Constitución Política de
nuestro país, la cual fue publicada en el
Diario Oficial de la Federación el 27 de
diciembre del año 2000, y es en este
cuerpo normativo donde por primera vez
encontramos la denominación del ente
técnico del Congreso de la Unión el cual
es llamado Auditoria Superior de la
Federación.
Las reformas antes comentadas, al dar
origen a la Auditoria Superior de la
Federación, trascienden a la renovación
del arcaico sistema de fiscalización de
recursos públicos, mediante el
fortalecimiento de las facultades del Poder
Legislativo Federal en materia de control
externo de la Administración Pública
Federal, lo que consecuentemente inspiró
un renovado interés en la modificación de
dichos sistemas en toda la República
Mexicana a fin de fortalecer los procesos
de rendición de cuentas y de fiscalización
de las mismas, apegados a una serie de
principios rectores que asegurarán el
respeto a las garantías individuales
reconocidas en la Ley Suprema de nuestro
país. Dicho interés motivó a las
legislaturas de los Estados para que
iniciaran una seria de reformas a fin de
substituir los órganos técnicos de revisión
que existían hasta antes de las reformas,
por otros más efectivos y que se alinearan
a las nuevas tendencias en esa materia.
Desde luego, el Estado de Guanajuato
no fue la excepción, por lo que haciendo
alarde de su relativa fama en la innovación
de sistemas jurídicos, el 15 de abril de
2003 se publican en el Periódico Oficial
del Gobierno del Estado de Guanajuato
importantes reformas en materia de
fiscalización de recursos públicos,
abandonando al viejo sistema de
Contaduría Mayor de Hacienda al crear en
su lugar el Órgano de Fiscalización
Superior del Congreso del Estado de
Guanajuato, entrando en funciones
materialmente el 1° de enero del año 2004.
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En efecto, el primer ordenamiento que
resulto modificado fue obviamente la
Constitución Política del Estado de
Guanajuato, por lo que en un intento por
ajustar este nuevo sistema de rendición y
revisión de cuentas a las tendencias que
dieron forma a las reformas federales a
que nos hemos referido en páginas
anteriores, el debate para las reformas en
el Estado de Guanajuato se centró en seis
puntos torales a saber:
1. El Congreso del Estado de
Guanajuato se apoyará en el
OFS para realizar la función
de fiscalización.
2. El Congreso evaluará y
vigilará el desempeño del
OFS.
3. Se eliminaron las auditorías de
desempeño. (Situación que
volvió a cambiar en base a las
reformas federales del año
2009 y las locales del 15 de
mayo de 2012, en éstas últimas
se pretende homologar y
armonizar la contabilidad
gubernamental en todo el
territorio nacional.
4. El OFS sólo dictamina los
daños y perjuicios a la
hacienda pública.
5. El OFS no aplica sanciones
administrativas, sólo denuncia.
6. El Titular del OFS dura 5 años
en su encargo y no goza de
fuero. (Sistema que volvió a
sufrir cambios en base a las
reformas a la Constitución
Política para el Estado de
Guanajuato publicadas en el
Periódico Oficial del Gobierno
del estado de Guanajuato el
día 15 de mayo de 2012).
Dado lo anterior, en términos similares
a la Constitución Federal, en las fracciones
XVIII, XIX y XXVIII del artículo 63 de la
Constitución Política de nuestro Estado, se
establece la facultad originaria del
Congreso de Guanajuato para fiscalizar las
cuentas públicas de los tres poderes y
demás organismos de la administración
pública paraestatal, paramunicipal y
autónomos, apoyándose para realizar
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Apuntes Legislativos No. 72
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dicha función en el Órgano de
Fiscalización Superior.
Por otro lado, en el artículo 66 de la
mencionada Constitución Política del
Estado de Guanajuato se establecen las
bases generales de organización,
funcionamiento, facultades y principios
rectores del OFS y de cuyo precepto legal
solo se citaran los extractos que por
cuestiones del tema que nos ocupa resultan
relevantes:
“ARTÍCULO 66. El Órgano de
Fiscalización Superior del Congreso del
Estado tendrá autonomía técnica, de
gestión y presupuestaria en el
cumplimiento de sus atribuciones. En el
ejercicio de esta función, la objetividad,
imparcialidad, independencia,
transparencia, legalidad y
profesionalismo serán los principios
rectores.
…
El Órgano de Fiscalización
Superior tendrá las siguientes
atribuciones:
I. Analizar, evaluar y comprobar
las cuentas públicas, de conformidad
con los programas que para el efecto se
aprueben por el Órgano. Si del examen
que se realice aparecieran discrepancias
entre los ingresos o los egresos, con
relación a los conceptos y las partidas
respectivas o no existiera exactitud o
justificación en los ingresos obtenidos o
en los gastos realizados, se determinarán
las responsabilidades de acuerdo con la
Ley;
II. Conocer, revisar y evaluar los
resultados de la gestión financiera de los
sujetos de fiscalización y comprobar si
se han ajustado al presupuesto y a sus
contenidos programáticos;
III. Investigar los actos u
omisiones que puedan constituir daños o
perjuicios a la hacienda o patrimonio
públicos;
IV. Acordar y practicar auditorías
conforme a su programa anual y ejecutar
las que acuerde el Congreso del Estado
en los términos de la fracción XXVIII
del Artículo 63 de esta Constitución;
V. Verificar el exacto
cumplimiento y apego a la legislación y
normatividad aplicable, por parte de los
sujetos de fiscalización;
VI. Dictaminar los daños y
perjuicios causados a la hacienda o
patrimonio públicos. La Ley establecerá
el procedimiento para hacer efectiva la
responsabilidad resarcitoria y los medios
de impugnación que procedan;
VII. Dictaminar la probable
responsabilidad y promover el
fincamiento de sanciones ante las
autoridades competentes, en los
términos de Ley;
VIII. Informar al Congreso del
Estado, en los términos de la Ley, del
resultado de la revisión de la cuenta
pública y demás asuntos derivados de la
fiscalización, incluyendo los dictámenes,
informes de resultados, comentarios y
observaciones de las auditorías;
…
El titular del Órgano de
Fiscalización Superior, deberá cumplir
con los requisitos señalados en las
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Apuntes Legislativos No. 72
16
fracciones I, II, V y VI del Artículo 86
de esta Constitución, además de los que
disponga la Ley. Durará en su encargo
cinco años y podrá ser designado
nuevamente por una sola vez; durante el
ejercicio de su cargo únicamente podrá
ser removido por las causas graves que
la Ley señale y con el voto de las dos
terceras partes de los miembros de la
Legislatura.”
En concordancia a las reformas
constitucionales a que nos hemos referido
en párrafos anteriores, el 11 de noviembre
de 2003 se público en el Periódico Oficial
del Gobierno del Estado de Guanajuato la
Ley de Fiscalización Superior del Estado
de Guanajuato, con lo cual se
reglamentaron la funciones del OFS y los
procesos materia de sus funciones,
asimismo se abrogó la Ley Reglamentaria
de la Contaduría Mayor de Hacienda del
Congreso del Estado de Guanajuato
publicada el 29 de agosto de 1995.
I.1.2. NATURALEZA JURÍDICA
Una de las cuestiones más interesantes que
se suscitaron durante la presente
investigación fue precisamente la relativa
a la determinación de la naturaleza jurídica
del OFS, situación que se tornó
sumamente compleja al tratar de
determinar con cierto grado de exactitud el
lugar que dicho organismo ocupa dentro
de la concepción clásica de la
organización administrativa del Estado,
por lo que, debido a ello se hace necesario
que previo a dar las consideraciones y
conclusiones de tan interesante tema es
necesario hacer un breve planteamiento
teórico del tema en los siguientes
términos.
I.1.2.1. EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN
DE PODERES
Como punto de partida habremos de
referirnos al tema de la concepción del
Principio de División de Poderes que
contiene el artículo 49 de la Constitución
Política Federal. Desde esa perspectiva,
“El supremo poder de la federación se
divide para su ejercicio en legislativo,
ejecutivo y judicial”.2 En virtud de ello,
cada uno de los poderes tiene funciones
específicas que les otorga la Constitución,
y sus actos deben regirse por estas
disposiciones de tal forma que, no
obstante el fin que pretendan, estos deben
2 Ídem.
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Apuntes Legislativos No. 72
17
encontrarse contenidos en las
disposiciones en las cuales se señala su
competencia, por lo que ninguno de los
poderes puede realizar actos conferidos a
otro o anular el ejercicio de las facultades
que no son de su competencia.
I.1.2.2. FORMAS DE
ORGANIZACIÓN DEL ESTADO
Dado lo anterior, habremos de diferenciar
las distintas formas en que se organiza el
Estado, y en ese sentido habremos de
referirnos a las formas de organización
política y administrativa, siendo necesario
diferenciar entre unas y otras.
I.1.2.2.1 FORMAS DE
ORGANIZACIÓN POLÍTICA
Respecto a las formas de organización
política del Estado, Serra Rojas comenta:
“…consideran al Estado en su unidad, y a
los medios de organizarse respecto a sus
elementos básicos…” y respecto las
formas de organización administrativa
“…se refieren a uno de los poderes del
Estado o sea al Poder Ejecutivo, que es el
órgano al que le corresponde la función de
gobierno y la administrativa, y de una
manera más general a la estructura de los
poderes del Estado”.3
Los juristas coinciden en que
existen dos formas de organización
política, las formas de Gobierno y las
formas de Estado. Una concepción
tradicional de éstas sostiene que las formas
de gobierno se refieren a las finalidades
del Estado y las formas de Estado tienen
como fin organizar los elementos de la
organización política.
En términos más sencillos las
formas de gobierno se referirán al
sistema, tipo o modelo bajo el cual el
poder constitucional de una nación habrá
de organizarse tomando en cuenta para su
estructuración bases ideológicas,
culturales, coyunturales, etc., como
ejemplo encontramos al presidencialismo,
parlamentarismo, monarquías, etc.
Por otro lado, las formas de
estado se referirán a la forma o modelo en
3Serra Rojas, Andrés. Las formas de Organización
Administrativa Federal [en línea]. [Consulta: 5 octubre
2011].
<www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/cont/31/
pr/pr22.pdf>
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
18
que se organizará el Estado en base a los
elementos que desde la perspectiva de la
Teoría General del Estado lo constituyen y
que son el territorio, la población y el
poder. Doctrinalmente se ha considerado
que existen dos grandes modelos de
organización territorial a saber: el Estado
Unitario y el Estado Complejo.
El Estado Unitario o Centralizado.
También llamado Estado Centralizado se
encuentra formado por regiones político-
administrativas que no gozan de
autonomía en su régimen interno por lo
que existe una marcada relación de supra-
subordinación con el poder central o
superior, en efecto, en este tipo de Estado
Centralizado existe un solo poder central
que extiende su actuación mediante
autoridades delegadas en los distintos
territorios que conforman el Estado, por lo
que el poder central asume la totalidad de
las funciones que en otros sistemas le
corresponderían a distintos poderes tal es
el caso de nuestro sistema político actual.
Al respecto, Serra Rojas asegura
que dicho régimen surgió en nuestro país
con las siete leyes centralistas de 1836 en
virtud de las cuales la influencia del poder
central se extendía a lo largo del territorio
sin crear organismos en los cuales se
distribuyan las facultades originarias.
Estas características las observaremos de
forma posterior cuando se haga referencia
a las formas de organización
administrativa.4
En relación a este tema y solo con
el fin de plantear el panorama general del
fenómeno es importante señalar que los
tratadistas hablan de Estados unitarios
puros o centralizados más no se
profundizará en su estudio, siendo
suficiente por el momento establecer que
esto se debe al proceso de centralización
política que determina distintos niveles de
centralización o acumulación de poderes.
El Estado Compuesto o
Descentralizado. Contrario al
centralismo, en este tipo de organización
existen entidades soberanas y autónomas.
Al respecto Serra Rojas considera: “…la
forma de Estado compuesta crea varios
4 Ídem.
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
19
centro de dirección, coordinación y
sanción, pero el órgano principal que es la
Federación aparece como una fuerza
determinante.”5
En el artículo 40 de nuestra
Constitución Política Federal aparece
claramente la adopción de este sistema de
estado Descentralizado al establecer que la
República estará compuesta de Estados
libres y soberanos en su régimen interior,
pero unidos en una Federación en los
términos de la misma Constitución en la
que a su vez se establecen facultades
exclusivas de dicha Federación que la
colocan como un poder determinante
sobre las entidades federativas que de
alguna forma se traducen en mayor o
menor medida en la invasión de la
soberanía de dichas entidades.
En relación a lo anterior, podría
considerarse que el municipio es un claro
ejemplo de este tipo de descentralización
puesto que, de acuerdo al artículo 115 de
nuestra Carta Magna, los Estados
adoptaran como base de su división
5 Ídem.
territorial y de organización política y
administrativa al Municipio Libre
conforme a las bases que la misma
Constitución establece, sin embrago, tal
apreciación no debe tomarse a la ligera en
razón a que si bien es cierto la distinción
principal entre el estado centralizado y el
descentralizado es propiamente el nivel de
descentralización que existe y tomando en
cuenta que no existe un parámetro
claramente establecido para medir ese
nivel sería difícil sustentar tal afirmación
puesto que en tratándose del municipio el
nivel no es tan marcado hacía un lado o el
otro puesto que si bien la constitución le
otorga es
característica cualitativa de “libre” la
realidad dista mucho de ello puesto que en
las Constituciones de los Estados y sus
correspondientes leyes reglamentarias
encontramos variadas restricciones a esa
supuesta libertad, no obstante ello tal tema
será tratado a mayor profundidad en un
capitulo diverso.
I.1.2.2.2. FORMAS DE
ORGANIZACIÓN
ADMINISTRATIVA
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
20
En términos similares a los tratados en el
punto anterior, una clasificación
tradicional de las formas de organización
administrativa del Estado las encuadra en
dos grandes ramas: la centralización y la
descentralización. De acuerdo a esta
concepción, cualquier organismo público
de cualquiera de los tres poderes -al menos
en teoría- debería estar considerado como
centralizado o descentralizado.
Estaremos ante la presencia de
organismos centralizados cuando éstos
se agrupen colocándose unos respecto a
otros en una situación de dependencia o de
supra subordinación tal que entre todos
ellos existe un vínculo que parte del
órgano situado en el más alto grado de
jerarquía hasta el de menor jerarquía y
donde el primero irradia su autoridad
sobre los demás, a lo cual suele llamársele
centralización vertical.
En ese sentido, la centralización
horizontal conserva esas mismas
características de supra subordinación, sin
embargo, a diferencia de la vertical los
órganos se encuentran vinculados
jerárquicamente de forma directa con el
poder central encontrándose entre ellos
una relación de igualdad jerárquica.
Dentro de la misma categoría, los
juristas suelen incluir a los organismos
desconcentrados, a los cuales, a diferencia
de los concentrados se les otorgan ciertas
facultades exclusivas para actuar y tomar
decisiones que de alguna manera relajan
esa relación de sujeción que caracteriza a
la administración centralizada pero que sin
embargo nunca es suficiente para
desligarse por completo de poder central al
seguir existiendo restricciones en su actuar
o facultades que dentro de área de
actuación competen exclusivamente a la
autoridad jerárquicamente superior y que
en conjunto las acciones de ambos son una
sola unidad de acción.
Por otro lado, con la creación de
los órganos descentralizados se
diversifica la coordinación administrativa
al alejar y atenuar la jerarquía
administrativa en cuyo caso el superior
jerárquico solo se reserva para si las
facultades de control y vigilancia que
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
21
desplegara sobre los órganos
descentralizados que de alguna forma
siguen manteniendo una relación de
sujeción al imperio del poder central.6
En términos generales, por medio
de la descentralización se delegan
facultades que originariamente estaban
atribuidas al poder central, a favor del
órgano descentralizado, lo cual, en nuestro
sistema jurídico siempre se hace por
disposición de ley, razón por la cual
dependerá de las características legales
que en nuestros ordenamientos jurídicos se
le atribuyan a los organismos públicos
para determinar si son de una u otra
naturaleza jurídica.
I.1.2.3. LOS ORGANISMOS
AUTÓNOMOS
No obstante que en nuestro sistema
jurídico tradicionalmente se sigue
aludiendo a la concepción dualista de las
formas de organización administrativa
expuestas con anterioridad, el proceso de
evolución que vive todo sistema jurídico y
político impone la necesidad de replantear
6 Ídem.
paradigmas y refundar por así decirlo las
instituciones y modelos de organización
político económicos que tradicionalmente
se han adoptado.
Como parte de dicho proceso
encontramos el fenómeno de la
globalización, el cual incide en todos los
aspectos de los Estados sobre todo en los
de índole económico-jurídicos, dicho
fenómeno ha obligado a las distintas
naciones a redimensionar las instituciones
jurídicas a lo cual México no es la
excepción y no obstante que los cambios
de nuestro sistema han sido muchos solo
nos avocaremos a aquel que nos interesa
en razón del fin de esta investigación y
que tiene relación con el establecimiento
de los llamados “organismos autónomos
constitucionales.”
Ahora bien, tomando en
consideración que existen autores que
intentan explicar el origen y las
características de los organismos
autónomos realizando estudios que
abarcan varios aspectos y que los llevan
plantear teorías maximalistas o
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
22
minimalistas en su caso, cabe advertir que
ante la amplitud del tema solo se
establecerán puntos de vista adoptados por
tratadistas mexicanos a efecto de hacer
más practica la exposición de este tema.
Al respecto, la Dra. Susana Pedroza
de la Llave comenta que previo a hablar de
autonomía debe hacerse una distinción
entre esta y el concepto de soberanía, en
esa tesitura sostiene que al ser conceptos
excluyentes entre sí la soberanía aísla a su
titular, en tanto que prescinde de cualquier
contribución proveniente del exterior
maximizando su separación del soberano
del resto, mientras que la autonomía sigue
siendo una relación de independencia
relativa del soberano por lo que su titular
solo limita a otros o se ve limitado por
estos.7
Dado lo anterior podría afirmarse
que mientras la independencia como parte
de la soberanía tiene la característica de
ser absoluta -o al menos debería serlo al
7 Pedroza de la Llave, Susana Thalía. Los Órganos
Constitucionales Autónomos en México [en línea].
[Consulta: 13 octubre 2011].
<http://www.bibliojuridica.org/libros/1/306/7.pdf>
suponer una estricta separación de otros
poderes- la autonomía es solo relativa y
elástica pues si bien podría considerarse
que una de las características de ésta
última es la transferencia de facultades
ésta se puede dar en muy variados grados
y la relación de dependencia del poder
central también puede ser gradual.
De hecho, algunos autores como
Alfonso Caso consideran que el concepto
de autonomía se encuentra íntimamente
relacionado con el concepto de
descentralización, incluso hay quienes
llegan a considerar que la autonomía no es
más que un grado más de la
descentralización administrativa.8
Partiendo de la idea de que la
diferencia más trascendental entre los
organismos centralizados,
descentralizados y autónomos es su grado
de independencia de los poderes centrales,
dar un concepto de organismo autónomo
es una tarea complicada que implica más
una cuestión de búsqueda y análisis de
éste tipo de órganos que del simple
8 Ídem.
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
23
establecimiento de rasgos que les sean
comunes,9 sin embargo y por cuestiones
didácticas se intentará establecer un marco
conceptual de ello en los siguientes
términos.
Autores como el español García
Pelayo realizan un estudio teórico de este
tipo de organismo desde un punto de vista
maximalista en el cual establece una serie
de características que deben reunir los
organismos autónomos tales como: su
configuración inmediata en la
constitución; son necesarios para la
configuración del modelo de nuestro
Estado; participan en la dirección política
del Estado; se ubican fuera de la estructura
orgánica y clásica de la división tripartita
de poderes y; tienen una paridad de rango
con esos poderes del Estado.10
9 Ackerman, John M. Organismos Autónomos y la Nueva
División de Poderes en México y América Latina [en
línea]. [Consulta: 13 octubre 2011].
<http://www.bibliojuridica.org/libros/6/2834/5.pdf> 10 Cienfuegos Salgado, David. Los Organismos
Autónomos en el Constitucionalismo Guerrerense.
Revisión y Propuesta [en línea]. [Consulta: 11 julio
2012].
<http://www.biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1784/28.
pdf>
Por su parte, el investigador John M.
Ackerman sostienen que para llegar a ser
un organismo de ese tipo solo es necesario
contar con un respaldo constitucional
explícito y no formar parte de los otros
órganos del Estado. 11
Desde esa perspectiva, en nuestro
sistema jurídico encontramos dos tipos de
organismo autónomos: los autónomos lisa
y llanamente y los constitucionalmente
autónomos, en México existen varios
organismos que reúnen las características
de estos últimos, tal es el caso del Banco
de México, el Instituto Federal Electoral,
la Universidad Autónoma de México.
Respecto de aquel organismo
público que no tiene el rango de
autonomía expresamente reconocido en las
Constituciones Federal y Estatales, Garcia
Pelayo sostiene: “Junto a estos órganos
constitucionales en sentido estricto, la
Constitución puede contemplar otros
órganos, llamados por la doctrina italiana
de relevancia constitucional, que no son
11
Ackerman, John M. Ob. Cit.
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
24
coesenciales en la forma de gobierno,
llamados también órganos auxiliares.” Y
según Carbonell, citado por Cienfuegos
estamos en presencia de ellos cuando:
“…la Constitución les crea y asegura un
ámbito competencial propio y definido,
concediéndoles en algunos supuestos
incluso facultades de órganos límite, es
decir, de órganos que toman decisiones no
reversibles por ninguna otra instancia,
pero manteniéndolos orgánicamente
ubicados dentro de uno de los poderes
tradicionales…12
Dado lo anterior hay quienes
consideran a la Auditoria Superior de la
Federación como un órgano autónomo
constitucional y quienes lo consideran
como un órgano auxiliar ó autónomo lisa y
llanamente, a lo cual por analogía se da la
misma diferenciación a las entidades de
fiscalización de los Estados, siendo que no
comparto completamente ninguna de las
dos posturas por las siguientes razones.
En primer lugar, tanto en la
Federación como en la mayoría de las
12
Cienfuegos Salgado, David. Ob. Cit.
entidades Federativas -hasta donde tengo
conocimiento- sus entidades de
fiscalización carecen del reconocimiento
de su autonomía en la Constitución
Federal como en las Estatales, lo cual
cierra de plano la posibilidad de
considerarlos como constitucionalmente
autónomos, una excepción -entre comillas-
la encontramos por ejemplo en el Estado
de Veracruz.13
En segundo término, si bien es cierto
que tanto la Auditoria Superior de la
Federación como el Órgano de
Fiscalización del Estado de Guanajuato,
tienen un ámbito competencial plenamente
definido en la Carta Magna y la
Constitución local respectivamente, y se
encuentran adscritos al Poder Legislativo
13
En la Constitución Política del Estado de Veracruz –
artículo 67 fracción III- se le considera como un
organismo constitucionalmente autónomo con
personalidad jurídica y patrimonio propio; autonomía
técnica, presupuestal y de gestión, sin embargo sus
facultades se encuentran reservadas en origen para el
Congreso del Estado, por lo que su autonomía es
relativa. Dicha información puede ser constatada en:
Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio
de la Llave [en línea]. Gaceta Oficial. Órgano del
Gobierno Constitucional del Estado de Veracruz de
Ignacio de la Llave 25 de septiembre de 1917. Última
reforma publicada en la Gaceta Oficial el día 9 de
noviembre de 2012. [Consulta 11 de enero de 2013]. < http://www.legisver.gob.mx/leyes/ConstitucionPDF/CO
NSTITU091112.pdf>
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
25
Federal y Estatal en cada caso, también es
cierto que solo cuentan con una
jurisdicción retenida ya que sus decisiones
se encuentran sujetas a la aprobación de
sus órganos superiores.14
Inclusive en el caso del ORFIS del
Estado de Veracruz, no obstante su
autonomía reconocida
constitucionalmente, ésta es a mi
consideración relativa e incluso me atrevo
a pensar que inconstitucional pues cabe
recordar que de acuerdo a los artículos 73
fracción XXIV y 74 fracción VI de la
Carta Magna, la revisión de los recursos
públicos son facultades originarias del
Poder Legislativo Federal a lo cual
Veracruz no es excepción pues dicha
jurisdicción subsiste retenida por su
Congreso Estatal, por lo anterior no
concibo la idea de la existencia de un
organismo constitucional autónomo sin
14
El jurista José Luis Vázquez Alfaro considera que en
cuanto a la amplitud de las autoridades hay tres tipos de
jurisdicción: la retenida, la delegada y de plena
autonomía. Dicha información puede ser consultada en:
Vázquez Alfaro, José Luis. Evolución y Perspectiva de
los Órganos de Jurisdicción Administrativa en el
Ordenamiento Mexicano [en línea]. Edit. UNAM.
Primera Edición. México 1991. Pag. 34. [Consulta: 23
noviembre 2012]. <
http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/467/4.pdf >
una jurisdicción propia, aún peor, de
acuerdo a los artículos 39 y 40 de su Ley
de Fiscalización Superior, sus actuaciones
se encuentran sujetas a la revisión y
aprobación de su Cuerpo Legislativo. No
obstante que esto es una situación
interesante no se abundara más por no ser
tema preponderante de esta investigación.
Finalmente, con apoyo al marco
teórico planteado con anterioridad,
habremos de determinar cuál es la
naturaleza jurídica del Órgano de
Fiscalización Superior del Estado de
Guanajuato -o deberíamos decir “del
Congreso del Estado de Guanajuato”- esto
es, habremos de concluir si se trata de un
organismo centralizado, descentralizado o
autónomo.
Dicha tarea no es fácil, en atención a
lo establecido en los artículos 66 de la
Constitución Política para el Estado de
Guanajuato y 2 de la Ley de Fiscalización
Superior del Estado de Guanajuato, el
Órgano de Fiscalización Superior del
Estado de Guanajuato tiene autonomía
técnica, de gestión y presupuestaria en el
cumplimiento de sus atribuciones, lo cual
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
26
implica que ese órgano técnico tiene la
posibilidad de auto regularse y organizarse
internamente, de establecer sus
procedimientos internos de revisión, de
realizar sus funciones sin ninguna
influencia exterior –al menos en teoría- y
de establecer la forma en que habrá de
agotar los recursos presupuestales que le
hayan sido otorgados a fin de cumplir su
objeto, lo cual haría suponer que se trata
de un organismo autónomo auxiliar, sin
embargo como antes se expuso su
jurisdicción se encuentra retenida al no
contar con la facultad de emitir decisiones
con plena autonomía, ello debido a que
por disposición del artículo 47 de la Ley
de Fiscalización Superior del Estado de
Guanajuato sus decisiones se encuentran
sujetas a la aprobación del Congreso del
Estado de Guanajuato.15
Aunado a lo anterior, no debe pasar
desapercibido que el OFS no tiene un
15 De acuerdo a los artículos 45 y 47 de la Ley de
Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato, el
Informe de Resultados derivados de las funciones de
fiscalización del OFS deberán ser revisada por el
Congreso del Estado de Guanajuato e incluso puede ser
observado cuando en el proceso no se respeten las
formalidades del mismo, se viole la garantía de audiencia
del sujeto fiscalizado o se viole flagrantemente la ley.
patrimonio propio, por lo cual la
apreciación sobre su autonomía sería
incorrecta, ello en corolario a que los
artículos 3 y 4 de la Ley de Fiscalización
de nuestro Estado expresamente disponen
que los servidores públicos del OFS son
trabajadores del Poder Legislativo del
Estado y que la evaluación del control y el
desarrollo del OFS está a cargo de la
Contraloría del Poder Legislativo, lo cual
denota una marcada sujeción al poder
legislativo.
Por otro lado, cabe recordar que de
acuerdo a la Constitución local, la potestad
revisora de los recursos públicos es
originariamente establecida al Congreso
Local, y si bien es cierto ésta la realiza por
medio del OFS, ello no implica una
transferencia de facultades sino una
delegación de éstas por disposición
constitucional, lo cual sería una
característica propia de los organismos
centralizados.
Dado lo anterior, refiriéndonos al
OFS, encontramos que por dicha situación
no podría hablarse de un organismo
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
27
autónomo en toda la extensión de la
palabra puesto que, guarda una relación de
sujeción al Poder Legislativo, pero con
personalidad jurídica propia, puesto que
puede comparecer ante tribunales
jurisdiccionales o administrativos por
cuenta propia, claro está que por medio de
su representante, apoderado o mandatario
en su caso, característica propia de un
organismo descentralizado.
En conclusión, podría afirmarse que
el OFS no es ni uno ni lo otro y que es
todos a la vez. Aunque suene ilógico, el
OFS es en realidad un hibrido que tiene
características tanto de un organismo
centralizado, como de un descentralizado
y de un autónomo, sin embargo, tomando
en consideración la idea sostenida en
párrafos anteriores en cuanto a que la
autonomía y la descentralización se
encuentran íntimamente ligadas y que la
cualidad que sirve como parámetro
general para distinguirlas será el grado de
descentralización, se le considerará como
un organismo descentralizado por
disposición constitucional, ello en virtud
de que existe una delegación de facultades
originalmente establecidas a favor del
Poder Legislativo de nuestro Estado, pero
sin que éstas puedan ser transferidas sin
reserva, elección que a su vez nos aleja de
la posibilidad de incurrir en falacias en
cuanto la violación del principio
constitucional de la división de poderes.
Aprovechando la ocasión no está por demás
aclarar que en tratándose del nombre de la
entidad de fiscalización del Congreso del
Estado de Guanajuato, es decir, el Órgano de
Fiscalización Superior, el calificativo se
refiere a la función y no al ente en sí mismo,
esto es, la cualidad de superior se refiere a la
actividad –fiscalización- más no al organismo
en sí pues en ese supuesto atentaría contra la
misma constitución al ponderársele como un
ente técnico que en razón a su función sería
superior al mismo Congreso Local, lo cual
sería inaceptable desde el punto de vista
constitucional.
I.1.3. LAS FACULTADES DEL
ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN
SUPERIOR
Las facultades o atribuciones del OFS las
encontramos contempladas en los artículos
66 de la Constitución Política para el
Estado de Guanajuato y 8 de la Ley de
Fiscalización Superior del Estado de
Guanajuato, las cuales a grandes rasgos se
traducen en:
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
28
1. Conocer, revisar y evaluar los
resultados de la gestión
financiera de los sujetos
fiscalizables y el exacto apego
y cumplimiento de las normas
jurídicas aplicables a los
sujetos de fiscalización en
cuento a que tengan relación
con la gestión financiera.
2. Expedir su reglamento interior
y celebrar convenios de
coordinación y colaboración
con otras entidades u órganos
de fiscalización.
3. Investigar actos u omisiones
que puedan constituir daños y
perjuicios a las haciendas o
patrimonios públicos y en su caso
dictaminarlos.
4. Dictaminar las
responsabilidades
administrativas, civiles o
penales que se originen de los
hallazgos de fiscalización y en
su caso promover el
fincamiento de sanciones
conducentes ante las
autoridades competentes.
I.1.4. LA FUNCIÓN DEL ÓRGANO
DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR Y
SU ESQUEMATIZACIÓN
De acuerdo a la Ley de Fiscalización
Superior del Estado de Guanajuato, a
grandes rasgos la función de fiscalización
se traduce en una actividad técnica y
esencial del Congreso del Estado, que
consiste en conocer, revisar y evaluar el
uso y aplicación de los recursos públicos –
Gestión Financiera- de conformidad con
las disposiciones constitucionales y
legales, cuya función corresponde al Poder
Legislativo del Estado de Guanajuato, el
cual para su cabal cumplimiento se apoya
en el OFS.
Dicha función de fiscalización se
ejerce siempre de manera posterior a la
gestión financiera, tiene carácter externo y
se lleva a cabo de manera independiente y
autónoma de cualquier otra forma de
control o fiscalización interna de los
poderes del Estado, de los ayuntamientos,
de las dependencias y entidades de la
Administración Pública Estatal y
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
29
Municipal y de los Organismos
Autónomos, como sujetos de fiscalización.
De acuerdo a la Ley de Fiscalización
Superior del Estado de Guanajuato, son
sujetos de fiscalización:
1. El Poder legislativo;
2. El Poder judicial;
3. El Poder ejecutivo
(administración centralizada,
desconcentrada y paraestatal)
4. Los Organismos autónomos;
5. Los Municipios (centralizada
y paramunicipal);
6. Los particulares a los que se
les hayan otorgado recursos
públicos (no comprende a los
partidos políticos).
Es de suma importancia establecer
que la potestad de fiscalización se traduce
en la práctica de una auditoria por parte
del OFS, la cual se inicia sólo bajo los
siguientes supuestos:
1. A instancia del OFS (cuando
se encuentran contempladas en
el programa anual de
auditorías);
2. A través de la revisión de las
cuentas públicas;
3. Como resultado de una
denuncia de situación
excepcional; y
4. Por acuerdo expedido por el
Congreso del Estado de
Guanajuato (2/3 partes).
La potestad de fiscalización se
encuentra sujeta a una serie de requisitos
que tienden a restringir el ámbito de
actuación del OFS, así como a garantizar
el respeto de las garantías de audiencia y
defensa de los sujetos fiscalizados, tales
como:
1. La auditoría a instancia del
OFS debe encontrarse
previamente contemplada
dentro del programa anual de
revisiones que emita el
Auditor General.
2. La revisión de las cuentas
públicas sólo puede hacerse de
manera posterior a su
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
30
presentación. La omisión a su
presentación, no es limitante
para fiscalizarlas.
3. Que del resultado de la
investigación de la situación
excepcional existan elementos
que presuman un daño o
perjuicio a la hacienda pública
o patrimonio de los sujetos de
fiscalización.
4. Para la expedición del acuerdo
del Congreso, contar con la
aprobación de al menos las 2/3
partes del total de los
miembros de la legislatura.
5. Que en cualquier supuesto de
fiscalización no hayan
trascurrido más de 5 años.
Como consecuencia de la práctica
de una auditoria por parte del OFS el
artículo 41 de la Ley de Fiscalización
Superior de nuestro Estado impone al
Auditor General la obligación de presentar
al Congreso del Estado un Informe de los
Resultados de la revisión para que en su
caso dicho informe sea aprobado o, en su
caso, sea sancionado por algún defecto
legal, razón por la cual, en la praxis como
resultado de cualquier revisión el OFS
emite un documento llamado, valga la
redundancia, “Informe de Resultados”,
el cual contiene:
1. Las conclusiones del proceso
de fiscalización. Dentro de
este capítulo se contiene la
evaluación de los resultados de
la gestión financiera, la
evaluación y comprobación de
los ingresos, gastos y su
justificación, la información
técnica, financiera y contable
que sirvió de apoyo a la
evaluación, el análisis del
proceso de evaluación, la
propuesta de aprobación de los
conceptos fiscalizados y el
análisis sobre cumplimiento de
los principios de contabilidad
gubernamental.
2. El pliego de observaciones y
recomendaciones. En el
cuales e detallan las
irregularidades encontradas en
el proceso, su fundamentación,
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
31
motivación, respuesta del
fiscalizado y valoración final.
3. Diligencias y acciones
practicadas para aclarar o
solventar el pliego. En el cual
se hace una breve explicación
de las acciones tomadas por el
fiscalizado a fin de aclarar o
solventar las irregularidades –
observaciones- detectadas.
4. El Informe de la situación
que guardan las
observaciones o
recomendaciones no
atendidas. Es un simple
esquema donde se visualiza de
forma rápida el estado final de
las observaciones.
5. El señalamiento de
irregularidades. En cuyo
apartado solo se hace una
breve mención acerca de la
existencia o inexistencia de
irregularidades.
6. Las observaciones y
comentarios del Auditor
General. Donde el Auditor
General plasma sus
conclusiones finales.
7. El dictamen de daños y
perjuicios. En términos
similares al dictamen técnico
jurídico, en éste se dictamina
la existencia de daños y
perjuicios que se hayan
causado al patrimonio de
sujetos fiscalizados, los hechos
de los que se derivaron, los
bienes o derechos afectados,
los presuntos responsables y la
cuantía de los daños y
perjuicios. Cabe señalar este
documento es de suma
importancia pues como
posteriormente se explicara
servirá como documento base
para el fincamiento de las
responsabilidades civiles
correspondientes.
8. El dictamen técnico jurídico.
Es este uno de los documentos
integrantes del Informe de
Resultados que reviste gran
importancia puesto que en éste
se dictaminan las distintas
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
32
responsabilidades que en su
caso se hayan derivado de los
hechos que a su vez motivaron
las observaciones hechas al
fiscalizado. En dicho
documento se establecen
respecto a cada irregularidad
detectada los hechos, el tipo de
responsabilidad, su
fundamentación, motivación,
presuntos responsables y el
señalamiento de la autoridad
que respecto a cada tipo de
responsabilidad resulte
competente, ante la cual se
fincaran las sanciones
correspondientes.
Tomando en cuenta que las
etapas del proceso de fiscalización son
en términos generales siempre las
mismas y que sus diferencias son muy
sutiles puesto que no afectan en esencia
al proceso, se establecerá un esquema
general del mismo, no sin antes aclarar
que inicia con la notificación de la
orden de revisión y termina con la
aprobación –también llamada
Declaratoria- por parte del Congreso
del Estado.
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
33
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
34
I.1.5. LAS RESPONSABILIDADES
DERIVADAS DE LOS PROCESOS DE
FISCALIZACIÓN REALIZADOS
POR EL ORGANO DE
FISCALIZACIÓN SUPERIOR DEL
ESTADO DE GUANAJUATO
En nuestro sistema jurídico se reconocen
distintos tipos de responsabilidades a
saber: las administrativas, las penales, las
civiles y las políticas.
Las responsabilidades de tipo político
solo pueden ser conocidas y en su caso
instauradas por el cuerpo legislativo
estatal y son un tanto excepcionales por lo
cual no serán abordadas en este trabajo,
por lo tanto, nos abocaremos a tratar
brevemente las que por exclusión pueden
ser dictaminadas durante los procesos de
auditoría, esto es, las administrativas,
civiles y penales.
No obstante que la base legal de estas
responsabilidades se encuentra en diversos
cuerpos normativos tales como la Ley de
Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos del Estado de
Guanajuato y sus Municipios, el Código
Penal para el Estado de Guanajuato y el
Código Civil para el Estado de
Guanajuato, será en el Capítulo Octavo de
la Ley de Fiscalización Superior del
Estado de Guanajuato donde se establecen
de forma clara y específica las acciones
que habrá de llevar a cabo al OFS para el
fincamiento de dichas responsabilidades,
en cuanto se deriven del proceso de
fiscalización.
Junto a lo anterior, los artículos
48 y 49 de la mencionada Ley de
Fiscalización prevén lo relativo a las
responsabilidades administrativas y
penales al tiempo que establecen las
acciones que en su caso el OFS deberá
realizar para que en su caso la autoridad
competente finque las sanciones
correspondientes. Dichas acciones se
traducen en la realización de las
denuncias correspondientes antes las
autoridades competentes que en este
caso podrán ser los órganos de control
interno en tratándose de
responsabilidades administrativas y
ante el Ministerio Público en tratándose
de responsabilidades penales.
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Apuntes Legislativos No. 72
35
Con lo anterior se deja en claro
que el OFS no instaura y menos aún
substancia procedimientos
administrativos o penales tendientes a
imputar las responsabilidades de sus
competencias para imponer sanciones a
los presuntos responsables de ese tipo
de ilícitos, las facultades del OFS se
limitan a hacer de conocimiento de las
irregularidades detectadas a las
autoridades competentes a fin de que
sean éstas las que instauren y
substancien los procedimientos
correspondientes –administrativos
disciplinarios o penales en su caso- a
fin de sancionar a los presuntos
responsables.
Situación distinta sucede en
tratándose de las responsabilidades
civiles, en éste caso el OFS tiene la
posibilidad de promover directamente
las acciones civiles determinadas en el
Informe de Resultados, propiamente en
el Dictamen Técnico Jurídico a fin de
recuperar los Daños dictaminados en el
Dictamen de Daños y Perjuicios
previamente mencionados.
En efecto, de conformidad con lo
establecido en el artículo 44 de la Ley
de Fiscalización Superior del Estado de
Guanajuato, una vez que el Pleno del
Congreso del Estado de Guanajuato
haya aprobado el Informe de
Resultados, el Dictamen de Daños y
Perjuicios adquiere el carácter de
documento público para fundar las
acciones legales correspondientes, en
consecuencia, de acuerdo a lo dispuesto
por los artículos 47 y 52 de la
mencionada Ley, será en ese momento
cuando el Auditor General del OFS se
encuentre facultado para interponer las
denuncias administrativas y penales
ante las autoridades competentes a
efecto de que estas últimas finquen los
procedimientos correspondientes, así
como, para accionar el aparato
jurisdiccional con base en las
responsabilidades civiles determinadas
en contra de los sujetos que resulten
responsables de los daños causados a
las arcas públicas.
Dado que el dictamen de daños y
perjuicios contenido en el “Informe de
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Apuntes Legislativos No. 72
36
Resultados” adquiere por disposición
legal el carácter de documento público,
luego entonces merece valor
probatorio pleno respecto de los daños
dictaminados en los términos previstos
en los artículos 132 y 207 del Código
de Procedimientos Civiles vigente en el
Estado de Guanajuato, en concordancia
con el criterio sostenido por el jurista
Rodriguez Almonací, quien sostiene lo
siguiente:
“Si conforme a la fracción VIII
del artículo 43 de dicha ley el dictamen
de daños se formula sobre la base de los
hechos probados durante el proceso de
fiscalización y estos hechos irregulares
se acreditan con las actas
circunstanciadas formuladas por los
auditores, luego entonces, los hechos
contenidos en el propio dictamen son
prueba del daño causado.
El dictamen, en su aspecto de
peritación, contiene hechos constatados
por servidores públicos. Así, siguiendo a
Carlos Lessona y Devis Echandía, dicho
documento público goza de plena fe
porque los hechos en él contenidos han
sido constatados y revisados por
funcionarios públicos competentes. No
se trata de una mera apreciación, sino de
una verificación de hechos donde se
requiere de conocimientos especiales o
científicos.”16
16
Rodríguez Almonací, Pablo Cesar. El Dictamen de
Daños y Perjuicios del Órgano de Fiscalización
Superior del Congreso del Estado de Guanajuato.
Ensayo presentado a efecto de obtener el Diploma de
Titulación en la Especialidad en Derecho Procesal Civil
No obstante lo anterior, a raíz de
las modificaciones que ha sufrido la
Ley de Fiscalización Superior del
Estado de Guanajuato encontramos dos
supuestos en cuanto a los casos en que
el Auditor General del Órgano de
Fiscalización del Estado de Guanajuato
habrá de accionar ante las instancias
jurisdiccionales y estos son:
I.- El primer supuesto lo
encontramos en el texto original del
artículo 52 de la misma Ley de
Fiscalización -antes de las reformas del
11 de septiembre de 2012- en cuyo
precepto se disponía de forma expresa
que si la responsabilidad es de orden
civil, el OFS procederá a ejercitar la
acción en la vía que corresponda y ante
la autoridad competente, considerando
al dictamen de daños y perjuicios como
el documento público en el que habrán
de fundarse las acciones
correspondientes.
y Mercantil por la Universidad de la Salle Bajío.
Consultable en la Biblioteca de dicha institución
educativa.
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Apuntes Legislativos No. 72
37
Por esa razón, y hasta antes de la
reforma, el OFS se encargaba de ejercer
las acciones civiles ante los juzgados
del Poder Judicial del Estado de
Guanajuato a fin de recuperar los daños
de los que antes se habló, contando
hasta ese momento y por disposición
legal, de legitimación activa ad-
procesum, bajo la cual actuaba en
representación de los intereses de los
municipios ó cualquier otro ente
fiscalizado, situación que pueden ser
discutida en tanto que dicha
representación deviene del Órgano
Legislativo Estatal y no propiamente
del titular del derecho, tema que por su
amplitud merece ser abordado en otra
investigación.
Finalmente, cualquier acción civil
pendiente de ejercer ordenada por el
Congreso del Estado – en la
declaratoria correspondiente- hasta
antes del día 16 de septiembre de 2012,
fecha en la cual entraron en vigor las
reformas del día 11 del mismo mes y
año, el OFS puede ejercer las acciones
civiles legalmente determinadas.
II.- El segundo caso lo
encontramos en el reformado artículo
52 de la mencionada Ley de
Fiscalización Superior Estatal, en el
cual se dispone las responsabilidades
civiles derivadas de los procesos de
fiscalización, será el propio sujeto de
fiscalización, quien por conducto de su
representante ejercerá dichas acciones
civiles.
A diferencia del texto original,
con la reforma se introducen cuestiones
novedosas, como el establecimiento de
la obligación de los sujetos fiscalizados
para promover las acciones fin de
proteger su propio patrimonio y la
facultad reservada de ejercerlas a la
entidad técnica de fiscalización solo en
los supuestos en que los servidores
responsables de ejercerlas en
representación del fiscalizado tuviese
intereses en conflicto conforme a la Ley
de Responsabilidades Administrativas
de los Servidores Públicos del Estado
de Guanajuato y sus Municipios.
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38
Y se dicen cuestiones novedosas
entre comillas, ya que personalmente
considero que la reforma no hizo más
que enfatizar una obligación que
naturalmente correspondía a los propios
titulares del patrimonio dañado, pues
cabe recordar que los entes fiscalizados,
por ser dueños del patrimonio
lesionado, originalmente correspondían
a estos acudir a las instancias judiciales
a reclamarlos, y que en todo caso se
doto al OFS de dicha facultad ante la
inactividad de los entes fiscalizados
para obrar de esa forma.
Otra cuestión que en definitiva si
resulta novedosa es el establecimiento
de un término para ejercer las acciones
ya que se dispone que estas deban ser
ejercidas dentro del término de tres
meses contado a partir de día siguiente
de la notificación del acuerdo del Pleno
del Congreso, el cual, previa
justificación, podrá duplicarse a
petición del sujeto de fiscalización
presentada al Congreso del Estado.17
17
Ley de Fiscalización Superior del Estado de
Guanajuato [en línea]. Periódico Oficial del Gobierno
I.1.6. LAS ACTUACIONES DEL
ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN
SUPERIOR DEL ESTADO DE
GUANAJUATO COMO ACTOS
LESIVOS DE LA ESFERA JURÍDICA
DE LOS SUJETOS FISCALIZABLES
Por último queda pendiente la tarea de
determinar cómo es posible que el OFS
pueda causar lesiones en la esfera jurídica
de los sujetos fiscalizados, para ello se
hace necesario precisar varias situaciones:
en primera determinar cuál es el sistema
de reglas y garantías que rigen las
funciones del OFS; segundo, cuales son
los destinatarios clientes de las actividades
de fiscalización y; tercero, cuales son los
supuestos en que el OFS en el ejercicio de
sus funciones pueden vulnerar el sistema
de reglas y principios que deben operar en
la materia de fiscalización, en perjuicio de
los sujetos fiscalizables. Dicha tarea obliga
a tratar el principio de legalidad aunque
sea de forma mesurada.
del Estado de Guanajuato 11de noviembre de 2003.
Guanajuato. Última reforma publicada el 1 de marzo de
2013. [Consulta: 02 de abril 2013].
<http://www.congresogto.gob.mx/uploads/ley/pdf/24/Le
y_de_Fiscalizaci_n_Superior_con_Decreto_57_PO_1_m
arzo_2013.pdf>
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
39
Contemplado en los artículos 14
y 16 de nuestra Carta Magna como un
principio fundamental de nuestro
sistema jurídico. En términos generales
podríamos considerar al principio de
legalidad como aquel, en virtud del
cual, los poderes del Estado están
sujetos a la Ley. En términos más
sencillos, comúnmente se le identifica
señalando que en virtud de éste
principio “la autoridad solo puede hacer
aquello que la ley le faculta”. Por tanto
todo acto de autoridad que no se ajuste
a la ley es inválido.
En ese sentido, cualquier entidad,
poder público u órgano emanado de del
poder público debe acotar su actuación
al marco legal vigente so pena de
nulidad de sus actos.
Hablar del principio o garantía de
legalidad supone agotar varios aspectos
importantes de la misma tales como los
sujetos titulares y los actos
condicionados a dicha garantía.
Atendiendo a que originalmente
las garantías consagradas en la Carta
Magna ponderaban la protección del
individuo frente a los actos del poder
público, y que el sujeto como centro de
imputación jurídica se refería
esencialmente a los particulares, se
suscito el problema de determinar si
personas morales o corporaciones
oficiales podrían ser titulares de dichas
garantías. Sobre dicha situación,
Burgoa O. en su obra “Las Garantías
Individuales” comenta que dicho
problema fue resuelto por Ignacio L.
Vallarta, quien sostuvo que si bien las
personas morales no eran seres
humanos, sino ficciones jurídicas, por
principio de extensión, dichas ficciones
si podían invocar los beneficio de los
derechos subjetivos públicos cuando
resultases violados sus derechos por
actos de autoridades. Dicha idea,
sostiene Burgoa, deviene de una
tendencia a dejar de considerar a las
garantías como “individuales” para con
ello dejar a un lado la idea de que eran
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
40
exclusivas de individuos y no de
personas jurídico colectivas.18
Debido a los cambios que supone
la dinámica social, queda claro que
actualmente existen un sin número de
personas jurídico colectivas ya sea
privadas y oficiales que debido a sus
funciones se han convertido en
verdaderos centros de imputación legal
al contar con personalidad jurídica y
patrimonio propio, lo cual la hace
susceptibles de ser lesionadas en su
esfera jurídica por autoridades respecto
de las cuales se encuentran en un estado
de inferioridad jerárquica, por dicha
situación la tendencia actual es
considerar también a dichas personas
morales oficiales como gobernados.
En efecto, Burgoa O.,
acertadamente supone que “…Las
relaciones de supra a subordinación son
las que se entablen entre los órganos
del Estado, por una parte, y en ejercicio
del poder público traducido en diversos
18
Burgoa O., Ignacio. Las Garantías Individuales. Edit.
Porrúa. Trigésima cuarta edición. México 2002. Pag.
168.
actos de autoridad, y por la otra, los
sujetos en cuya esfera jurídica operen
tales actos, mismos que tienen como
atributos distintivos, según es bien
sabido, la unilateralidad, la
imperatividad y la coercitividad… …El
sujeto dentro de cuya esfera va a operar
el acto de autoridad emanado de un
órgano del Estado, asume, por esta sola
circunstancia, el carácter de
gobernado.”19
Por otro lado el acto
condicionado de la garantía de
legalidad, es el pleno respeto a los
derechos reconocidos a los gobernados,
lo cual supone una prohibición a su
perturbación arbitraria por parte de la
autoridad con imperio, bien sostiene
Ignacio Burgoa en señalar que: “…el
acto de autoridad que debe supeditarse
a tales garantías consiste… …en una
mera perturbación o afectación a
cualquiera de los bienes jurídicos
mencionados en dicho precepto, cuyo
alcance protector… …es mucho más
amplio que la tutela que imparte al
19
Ibídem. Pág. 170.
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
41
gobernado el artículo 14
constitucional…”20
Las relaciones de supra
subordinación están reguladas por la
propia Constitución, por ende todos los
actos de autoridades para con los
gobernados deben acotarse a los
requisitos y prohibiciones consagrados
en la Carta Magna, por ende, cualquier
entidad u organismo público que haya
asumido el papel de gobernado puede
verse afectado por dichos actos de
autoridad cuando no sean respetados
esos requisitos o prohibiciones.
En el caso que nos ocupa, no
debe pasar desapercibido que el OFS
es el Órgano Técnico del Congreso del
Estado, por tanto es una autoridad parte
del Poder Público y su actuación se
encuentra acotada al principio de
legalidad ya antes referido.
Si bien puede suscitarse debate
acerca de la naturaleza de los actos del
OFS en el ejercicio de su función de
20
Ibídem. Pág. 591.
fiscalización en cuanto a si puede o no
ser considerado un acto de autoridad en
virtud de que sus funciones son
originalmente atribución del propio
Congreso del Estado –actos
legislativos- lo que desde mi personal
punto de vista no causa duda es que en
la función de fiscalización actúa en
calidad de imperio en razón a lo
siguiente:
1. La Ley de Fiscalización
Superior del Estado de
Guanajuato le atribuye al OFS
un área de atribuciones,
potestades y prerrogativas
tendientes a hacer efectivo el
ejercicio de sus funciones,
tales como la posibilidad de
determinar libremente las
auditorias de programa que
habrán de practicarse en cada
ejercicio fiscal; la delimitación
del alcance de las revisiones;
la facultad de determinar la
existencia de
responsabilidades –tema que
ya ha sido tratado con
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
42
anterioridad; y el
condicionamiento de la
entrega de la constancia de
atención a las observaciones a
la previa solventación de éstas
y el pleno acato de las
recomendaciones hechas al
sujeto fiscalizado, entre
otras.21
2. El OFS goza de autonomía
técnica y de gestión, en base a
lo cual las herramientas,
técnicas, métodos y prácticas
necesarias para realizar la
función de fiscalización son
desarrolladas unilateralmente
por el propio OFS. Así mismo,
sus actos son unilaterales y
libres de toda influencia
externa como la política.22
21
Incluso, de acuerdo al artículo 23 fracción III de la Ley
de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato el
OFS puede establecer como observación- irregularidad
detectada- la omisión del sujeto fiscalizado para entregar
la información que le sea requerida, situación que puede
dar pie a la substanciación de procedimientos
administrativo disciplinarios. 22
Como ejemplo encontramos lo establecido en los
artículos 2 y 30 de la Ley de Fiscalización Superior del
Estado de Guanajuato. Ob. Cit.
En ese sentido, los sujetos
vulnerables a las actuaciones del OFS
serán pues los propios sujetos
fiscalizados, lo cuales como
anteriormente se señaló pueden ser: el
propio Poder Legislativo; el Poder
Judicial; el Poder Ejecutivo
(administración centralizada,
desconcentrada y paraestatal); los
Organismos autónomos; los
Municipios (centralizada y
paramunicipal) y; los particulares a los
que se les hayan otorgado recursos
públicos.
Ahora bien, respecto a los actos
del OFS que pueden ser causa de
imputación de agravio a la esfera
jurídica de los gobernados el artículo
45 de la Ley de Fiscalización Superior
del Estado de Guanajuato señala que
pueden ser causa de devolución:
1. Cuando no se haya otorgado el
derecho de audiencia o defensa
al sujeto fiscalizado;
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
43
2. Cuando no se observen las
formalidades esenciales del
proceso de fiscalización, y;
3. Cuando se viole de manera
flagrante la ley, supuesto en el
cual puede recaer cualquier
acto arbitrario contrario a la
norma, es decir, cualquier acto
realizado por el OFS que no
esté expresamente permitido
en la Ley, lo cual se traduce en
cualquier violación al
principio de legalidad.
A fin de ampliar el abanico de
posibilidades a que se refiere el párrafo
anterior podríamos señalar la
generación de observaciones y
recomendaciones23
basadas en: a)
apreciaciones subjetivas; b) sin soporte
documental; c) basadas en incorrectas
interpretaciones normativas o falsa
apreciación de los hechos; d) la
23
Las observaciones son aquellas irregularidades
detectadas en el proceso de revisión y las
recomendaciones son aquellas que se establecen a efecto
de que los sujetos fiscalizados establezcan mecanismos
de control tendientes a evitar la reincidencia de las
situaciones observadas. Artículo 6 fracciones IX y X de
la Ley de Fiscalización Superior del Estado de
Guanajuato. Ob. Cit.
generación de recomendaciones
basadas también en incorrectas
interpretaciones de la norma y falsas
apreciaciones de hechos; etc.
Finalmente, acotando el tema de esta
investigación podría afirmar que el
municipio como sujeto de fiscalización
puede adquirir al carácter de “gobernado”
y ser susceptible de sufrir lesiones en su
esfera jurídica durante los procesos de
auditoría o revisiones realizados por el
OFS y si bien, la Ley de Fiscalización de
nuestro Estado establece como medio
ordinario de defensa el recurso de
Reconsideración, éste es resuelto por el
propio Órgano de Fiscalización Estatal,
haciendo nugatoria la posibilidad que sea
un órgano distinto y externo a la autoridad
emisora del acto –poder legislativo- quien
revise su legalidad, lo cual se puede
traducir una violación a la tendencia actual
de establecer mecanismos de defensa a los
gobernados en cualquier tipo de
procedimientos.
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Apuntes Legislativos No. 72
44
I.2. L A A U T O N O M Í A D E L
M U N I C I P I O
Como punto de partida será necesario el
establecimiento de las teorías que tratan de
explicar el origen del municipio a fin de
facilitar la comprensión de cómo esta
institución fue evolucionando hasta
nuestros días.
I.2.1. CONCEPTO DE MUNICIPIO
La conceptualización etimológica del
municipio viene del latín municipium que
es un conjunto de obligados a pagar un
tributo.
Para Rafael de Pina, es “…un conjunto
de habitantes de un mismo término
jurisdiccional, regido en sus intereses
vecinales por un Ayuntamiento…”24
De acuerdo a la Enciclopedia Jurídica
OMEBA: “…es jurídicamente una persona
de Derecho Público constituida por una
comunidad humana, asentada en un
24
De Pina Vara, Rafael. Diccionario de Derecho. Edit.
Porrúa. Vigésimo Novena Edición. México 2000. Pag.
375.
territorio determinado, que administra sus
propios y peculiares intereses, y que
depende siempre, en mayor o menor
grado, de una entidad pública superior, el
Estado Provincial o nacional…”25
Como se puede observar estos dos
conceptos difieren en demasía, en tanto
que De Pina Vara concibe al municipio
como un grupo de personas refiriéndose
con ello a uno solo de sus elementos, esto
es, al hecho social desde una perspectiva
netamente sociológica mientras que en la
enciclopedia jurídica se le concibe como
una ficción jurídica, es decir, como una
persona de Derecho Público estableciendo
con ello una conceptualización más amplia
al concebirlo como una institución
jurídica. Si bien me inclino más por la
segunda opinión, no debe negarse valor a
la primera en razón a que es propiamente
de los grupos de personas asentadas en un
lugar determinado donde surgirá -aunque
de forma muy elemental- un sistema que
será necesario para regular la convivencia
y necesidades del mismo grupo, por lo que
25
Enciclopedia Jurídica OMEBA [CD-ROM].
Bibliográfica Omeba México. Versión 2007. ISBN 968-
7804-89-0.
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Apuntes Legislativos No. 72
45
en consecuencia será este el elemento más
importante y trascendente del municipio
por ser el origen del tercer elemento del
municipio. Cabe señalar que este último
enfoque será medular cuando sea tratado
el tema relativo al origen del municipio
pues es precisamente el fundamento o base
de las teorías socialistas.
I.2.2. GÉNESIS Y EVOLUCIÓN
HISTÓRICA DEL MUNICIPIO
COMO PODER POLÍTICO
Aunque el municipio encuentra sus
antecedentes, al menos de una forma más
institucionalizada, en el imperio romano
con el establecimiento de los
“municipium” dicho tema no será
abarcado por cuestiones de delimitación
de la extensión de esta investigación por lo
que solo se tratara un contexto más
contemporáneo.
Respecto al origen del municipio han
surgido varias teorías, las cuales en
términos generales se pueden resumir en
tres: por un lado encontramos aquellas
teorías que conciben al municipio como
una parte de la administración pública o
como un nivel de gobierno a la que suele
denominársele “positivistas”,
“formalistas” o “jurídicas” que conciben al
municipio como una parte de la
administración pública o como un nivel de
gobierno. Por otro lado encontramos a las
teorías que conciben al municipio como el
resultado de una realidad social, histórica
y espontánea, enfoque al que suele
denominársele “ius naturalista”,
“comunitarista” o “socialista.”26
Finalmente encontramos una teoría
ecléctica en la que se supone, el municipio
es una formación natural reconocida por el
Estado.27
Desde el punto de vista de las teorías
formalistas, el municipio es considerado
como una forma de organización político-
administrativa del mismo Estado, esto es,
se le concibe como una forma de
organización administrativa territorial,
centralizada y vertical, donde el municipio
26
Narváez H., José Ramón. La defensa del Municipio
Mexicano a Partir de la Constitución de 1917.
Cuadernos de Jurisprudencia número 1. Edit. Suprema
Corte de Justicia de la Nación. Primera Edición. México
2008. Pág. 11-12. 27
Torres Estrada, Pedro. La Autonomía Municipal y su
Garantía Constitucional Directa de Protección. Edit.
Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
México 2005. Pág. 11-14.
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Apuntes Legislativos No. 72
46
es la última circunscripción en la que
desciende el poder central.28
De acuerdo a
estos enfoques el municipio es una entidad
creada por el Estado propiamente
mediante la ley, por lo que encuentra en
ella su origen y fin.
Si bien, en base en un análisis
muy técnico de las formas de
organización político-administrativas
del Estado estas teorías formalistas
tienen cierto grado de aceptación, no se
puede dejar de lado que las teorías
comunitaritas también tienen gran
influencia en la concepción del
municipio, y ello se debe
principalmente a la influencia que en la
historia del propio municipio tuvo la
fusión de dos instituciones, una
nacional y otra extranjera, y que de
acuerdo con Narváez H., son el
Calpulli y a las Cartas Forales.29
La primera tuvo su origen en la
era prehispánica de nuestro país, y se
relaciona a una unidad social compleja
28
Véase los títulos 1.2. y 1.3. del Capítulo 1 de esta
investigación. 29
Narváez H., José Ramón. Ob. Cit. Pág. 12.
establecida en un determinado territorio
cuyos miembros estaban emparentados
entre sí, es decir, estaba formado de una
o varias familias.30
Por otra parte las
cartas forales que en palabras de
Narváez H., eran documentos usados
hacia la edad media, y que en cierta
medida constituían al municipio pues
las normas jurídicas contenidas en esos
documentos establecían prerrogativas
otorgadas por el Rey a favor del señor
de la tierra o del consejo gobernante en
ese territorio, dichos documentos
fueron usados en la península ibérica
que actualmente son los territorios de
Portugal, España y Francia.31
Desde las perspectivas
socialistas el municipio es una
manifestación espontánea en razón a las
necesidades de socialización de los
grupos sociales establecidos en un
determinado territorio, cuya
satisfacción hace necesario el
30
Wikipedia, la Enciclopedia Libre. Calpulli [en línea].
[Consulta: 15 octubre 2011]. <
http://es.wikipedia.org/wiki/Calpulli> 31
Wikipedia, la Enciclopedia Libre. Fuero [en línea].
[Consulta: 15 octubre 2011].
< http://es.wikipedia.org/wiki/Fuero>
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Apuntes Legislativos No. 72
47
establecimiento de un sistema
regulatorio de las conductas de los
miembros de esos grupos, lo cual a
través del tiempo se convertirá en el
sistema jurídico que terminará
asimilando o reconociendo la existencia
del municipio como una institución
surgida de procesos sociológico-
jurídicos. En palabras de Pedro Torres
Estrada es: “…resultado del instinto de
unidad y socialización que distingue al
hombre a partir de la familia…”32
La tesis ecléctica del origen del
municipio es la que a juicio de muchos
juristas tiene más peso dado que es la
que cuenta con más argumentos
teóricos y empíricos ya que al igual que
el Estado, el municipio también posee
población, territorio y gobierno, siendo
que la población es el elemento con
mayor preponderancia ya que es solo a
través de ésta que se pueden crear este
tipo de ficciones jurídico-sociales,
como mecanismos para satisfacer su
necesidades.
32
Torres Estrada, Pedro. Ob. Cit. Pág. 11.
Una concepción por demás
ecléctica la da Torres Estrada en los
siguientes términos: “No se puede
entender el origen del municipio
sencillamente como una organización
natural pero tampoco como una
creación de la ley. El origen del
municipio es algo más complejo; en
nuestra forma de entenderlo, se
entrelazan todas las corrientes
analizadas. Consideramos que no pudo
haber ley sin municipio, pero también
que no puede haber municipio sin ley, y
que la sola existencia natural de un
grupo de personas no es suficiente para
considerarlo municipio. La formalidad
legal es determinante para que el
municipio empiece a existir en la
concepción del Estado Moderno.”33
Actualmente, en nuestro sistema
jurídico la doctrina concibe al
municipio como una entidad pública
descentralizada de los Estados, con
personalidad jurídica y patrimonio
propios, y de carácter meramente
administrativo en virtud de que su
33
Ibídem. Pág. 14.
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48
función principal equivale a la función
gubernamental administrativa que
realiza el Poder Ejecutivo Estatal o
Federal.
Otro antecedente importante que
encontramos en el territorio mexicano
es la erección del primer Ayuntamiento
en el Continente Americano, lo cual se
llevó a cabo el día 10 de julio de 1519
en la Villa Rica de la Vera Cruz
específicamente en la playa de
Chalchihuecan, después de los actos de
apropiación y apoderamiento que
realizó Cortés para la Corona Española,
siendo en dicho lugar en el cual se
funda la primera ciudad de América
Continental.34
Es a partir del periodo Virreinal
que el municipio comenzó a fortalecer
su autonomía política. Al respecto, Hira
de Gortari, citada por Narváez, afirma
que: “…los cabildos de los
ayuntamientos –españoles e indígenas-
34
Wikipedia, la Enciclopedia Libre. Veracruz [en línea].
[Consulta: 15 octubre 2011]. <
http://es.wikipedia.org/wiki/Villa_Rica_de_la_Vera_Cru
z#Historia>
administraban, unos, las ciudades y
villas españolas, y otros, los pueblos
indígenas. Ambos eran jurídicamente
de igual jerarquía y estaban
organizados de manera semejante…”35
Dada la vasta influencia que
siempre tuvo y sigue teniendo el
régimen español por sobre el nuestro,
es importante mencionar que durante la
construcción de nuestra Nación, la
Constitución de Cádiz fue determinante
en la elaboración de nuestra primera
Constitución, puesto que fue en esa
donde por primera vez se pretende
reglamentar al municipio como
institución; en consecuencia esta
institución se plasma por primera vez
en la Constitución Política de nuestra
Nación del año 1824 como base de su
organización político-económica. No
obstante que dicha institución se vio
interrumpida por las constituciones
centralistas de 1836 y 1843, fue
restaurada en el acta de reformas de
1847 y reiterada en las del año 1857,
sucediendo lo mismo en la constitución
35
Narváez H. José Ramón. Ob. Cit. Pág. 15.
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
49
de 1917, sin embargo, sostiene Narváez
que la función que desempeño al
municipio en el régimen constitucional
de 1857 fue más organicista que
funcional, ya que existía cierta
indefinición del municipio,36
lo que
propició que -no obstante que en la
constitución ya se encontraba prevista
la figura del Municipio, y en teoría
podía exigir contribuciones- ello era
prácticamente imposible ya que el
poder central exigía de cada municipio
el cumplimiento de prestaciones
económicas determinadas por el mismo
gobierno central, lo cual refleja una
disfunción práctica del municipio y un
sesgo completo a la poca autonomía
que tenían los municipios. Dicha
situación fue uno de los principales
reclamos de los líderes revolucionarios
quienes reclamaban el robustecimiento
de los poderes municipales.
La tendencia a fortalecer a los
municipios fue retomada por Francisco
I. Madero en el Plan de San Luis de
1910 al proclamar la libertad de los
36
Ibídem. Pág. 18.
Ayuntamientos, por otra parte, tanto el
Plan de Ayala de 1911 como el de
Guadalupe de 1913 establecían la No
Reelección y se intentaba regular la
autonomía política, económica y
administrativa de los municipios a nivel
constitucional.
Finalmente fue Venustiano
Carranza quien influenciado por otros
personajes contemporáneos propuso al
Constituyente de Querétaro las bases de
la autonomía municipal que luego
fueran discutidas como parte del
proyecto de la adición al artículo 115
constitucional. No obstante que fueron
muchas las posturas adoptadas por los
diputados del Congreso Constituyente
respecto a la forma de regular el
municipio y el alcance constitucional
del mismo, solo algunas fueron
determinantes en sentar los contenidos
actuales de su regulación constitucional
a lo que cabe advertir que desde la
postura de cada uno de los diputados
participantes todos tenía razón a su
manera pues no era un tema fácil dadas
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
50
las circunstancias políticas, sociales y
económicas de aquella época.
Es importante señalar que el
debate principal que se suscitó se centró
en la amplitud de las libertades que
habrían de otorgársele a los municipios
y que habrían de traducirse
posteriormente en poder, es decir,
existía la divergencia entre otorgarles
más libertad política o más libertad
económica, para que en un caso u otro
una de estas fuese contrapeso de la otra,
sin embargo dicha divergencia
engendraba la dificultad de que al
otorgar una y restringir la otra, en
ambos casos se hacía nugatoria –
hablando en términos generales- la
libertad del municipio.
Por una parte se propuso que el
municipio tuviese su hacienda libre,
aceptando que la única base de la
libertad de los municipios radicaba en
la libertad amplia para manejar sus
fondos con toda libertad, asimismo
sostenían que si el municipio no podía
administrar sus bienes sin trabas nunca
sería libre. Es aquí donde por primera
vez se comenzaron a plantear
cuestionamientos a cerca del
significado de la “hacienda municipal”.
En corolario a lo anterior, se
sostenía que debía dársele al municipio
libertad política para establecer su
sistema fiscal, pues de lo contrario, la
negación de dicha facultad iría en
contra de su libertad y soberanía.
Otros se pronunciaban por
respetar la autonomía municipal al
extremo, sosteniendo que solo la
Suprema Corte de Justicia podría
intervenir en la cuestión económica de
los municipios, más como una
defensora que como una limitadora de
esa facultad.
Como consecuencia de los
debates, se presentó un proyecto
modificado en el que se establecía que
para asegurar la independencia
económica del municipio debían
otorgárseles recursos propios para no
dejarlos a merced de los poderes de los
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
51
Estados, a la vez que se les establecían
recursos legales para defender esa
autonomía, siendo en este momento
donde por primera vez se le reconoce
abiertamente libertad económica el
municipio. Asimismo, se establecía
que los ingresos de los municipios
derivarían de la prestación de los
servicios públicos a los habitantes, más
una suma no inferior del 10% de lo que
el Estado recaudara por medio del
propio Municipio, y de surgir algún
conflicto entre el Ejecutivo Estatal y el
Municipio, conocería la Legislatura y si
el conflicto era entre ésta y el
Municipio, conocería el Tribunal
Superior del Estado.
En virtud de lo anterior, los
diputados Jara y Medina presentaron
voto particular en el que se
pronunciaron por que la Corte no
interviniera en las cuestiones
municipales y se suprimiera la
obligación de los municipios de
recaudar todas las contribuciones,
manteniendo esa facultad solo respecto
de aquellas situaciones necesarias para
atender sus funciones, así como al
porcentaje proporcionado por el Estado.
Asimismo se establecía que en términos
generales cualquier contienda del
municipio con el Estado lo resolviera el
Tribunal Superior del Estado.
Finalmente el texto definitivo de
la fracción II del artículo 115 de la
Constitución Política de 1917 concilió
las dos tendencias antes expuestas que
perseguían el establecimiento de la
independencia económica del
municipio al facultarlo para que
administrara libremente su hacienda
formada por las contribuciones
municipales establecidas por las
legislaturas de los Estados, lo cual se
traducía en un reconocimiento tácito de
la imposibilidad práctica de darles una
autonomía absoluta, por lo que debían
acatar las leyes expedidas por las
Legislaturas Locales.
A fin de cuentas, los problemas
entre Municipios y Estados han estado
presentes en la vida política del país
desde la creación de la Constitución de
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
52
1917, presentándose en mayor o menor
número en los distintos Estados, y
algunos de estos problemas han sido
realmente determinantes en el
desarrollo y el reconocimiento del
poder político de los Municipios, tales
como los suscitados en Puebla, a saber:
En el año de 1918, el Poder
Ejecutivo de esa entidad federativa
ordenó la disolución de algunos
municipios so pretexto de que las
elecciones llevadas a cabo en ellos no
se habían hecho conforme a la ley, por
lo que tomando en cuenta que esa
misma problemática se había
presentado en otros Estados, la
Suprema Corte designo a varios
magistrados para que atendieran el
caso, puesto que los municipios habían
comenzado a usar los medios de
protección constitucional con que
contaban para defender sus intereses.
Ante dicha problemática la decisión de
la Corte sería trascendental para el
futuro de los municipios en nuestro
sistema jurídico.
Con motivo de dichos problemas
se derivaron varias tesis que en esencia
sostenían que no podían reconocérsele
al municipio las mismas cualidades de
independencia adoptados por nuestra
Constitución para los tres poderes,
traducidas en las facultades de querer,
hacer y juzgar, pues éstas son una
manifestación de la soberanía
concedida por el pueblo -en quien
radica originariamente- a sus
mandatarios.
Aquí encontramos los primeros
antecedentes de las controversias
constitucionales promovidas en
nuestra Nación, sin embargo, existía el
problema de que el artículo 105 de la
Constitución vigente en ese entonces
solo establecía la posibilidad de usar
ese medio de control constitucional a
los poderes y en ese sentido los
municipios no encuadraban en esa
categoría, por esa razón la resolución
de la Corte determinó medularmente
que el municipio no se encontraba
facultado para promover la controversia
pues no contaba con todos los
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
53
privilegios de un Poder Independiente
dentro del Estado, y de resolver lo
contrario se alterarían las doctrinas
existentes sobre la división de poderes,
régimen constitucional adoptado desde
la constitución de Apatzingán.
En síntesis, de una forma o de
otra siempre se le negó al municipio el
reconocimiento como poder político
dentro del Estado so pretexto que ello
equivaldría a equipararlo con uno de los
poderes esenciales de la clásica forma
de gobierno.
Esa postura asumida por la
Suprema Corte continuó hasta el año
1992 cuando por fin y con base a las
reformas constitucionales de 1983, el
Ministro Mariano Azuela Güitron
elaboró el proyecto para resolver el
famoso amparo Mexicali, cuyo
proyecto se apoyó en la exposición de
motivos de la mencionada reforma
constitucional de 1983.
Al respecto cabe comentar que
las reformas al artículo 115 de nuestra
Constitución del año 1983 se basaron
en los siguientes puntos torales:
1. Se sientan las bases genéricas
para la estructuración del
Municipio, y de los
procedimientos de suspensión
y declaración de inexistencia
de los mismos, claro está,
sujetos a las formalidades
esenciales del procedimiento.
2. Se le confiere al Municipio la
jerarquía constitucional en el
manejo de su patrimonio, en el
mismo sentido, se reafirma la
concepción originaria del
constituyente en relación a la
libre administración de su
hacienda bajo la fórmula de la
correcta distribución de
competencias en materia
fiscal, pues, se asignan de
forma exclusiva para el
municipio fuentes de ingresos
tributarias así como otras
fuentes de ingresos vía Estado.
Lo anterior debería traducirse
en una absoluta autonomía por
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
54
parte del municipio en el
manejo presupuestal por
medio de la formulación y
aplicación del presupuesto de
egresos así como en la
reiteración de su personalidad
jurídica y su carácter de
autoridad política económica.
3. Se establece la obligación de
prestar los servicios públicos,
asimismo se definen y
delimitan éstos.
4. Se introduce el principio de la
representación proporcional en
la elección de los integrantes
de los ayuntamientos, lo cual
hace posible la participación
pluripartidista sea cual fuere su
número de habitantes, esto es,
se elimina la limitación
anterior que otorgaba tal
atribución solo a municipios
con más de trescientos mil
habitantes.
5. Se regulan las relaciones de
los Estados y Municipios con
sus trabajadores, sujetándolas
a las leyes expedidas de
acuerdo al segundo apartado
del artículo 123
Constitucional.
6. Se hace factible la celebración
de convenios de colaboración
entre la Federación, los
Estados y los Municipios a fin
de lograr la descentralización y
desconcentración de los
recursos federales, lo cual se
traducirá en el fortalecimiento
de la autonomía municipal. 37
No obstante lo anterior, estas
reformas garantizaban un mínimo de la
autonomía política y financiera del
municipio pues si bien se le establecían
fuentes exclusivas de recaudación,
concomitantemente se establecían
obligaciones tales como la prestación
de servicios municipales, además de
que los Municipios siguen sujetos al
poder central en tanto que el Congreso
del Estado sigue aprobando las Leyes
de Ingresos Municipales y
37
Moreno M., Manuel. Adecuación de la Realidad
Municipal a la Reforma Constitucional de 1983 [en
línea]. [Consulta: 9 julio 2012].
<http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/477/19.pdf>
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
55
reglamentando la conformación de los
Presupuestos de Egresos, lo cual deja
en claro que aunque la intención de las
reformas era otorgar el municipio más
autonomía, ello quedaba entre líneas
pues de alguna forma aún se encontraba
sujeto al Estado al establecerse
facultades concurrentes en cuestiones
hacendarias.
Volviendo al tema que nos ocupa
en este apartado, cabe señalar que en
ese famoso amparo Mexicali
(4521/1990) el ayuntamiento del
referido municipio (militante del PRI
por cierto) promovió juicio de amparo
en contra de actos del gobernador del
Estado de Baja California (militante del
PAN) relacionados con la asignación o
distribución de recursos financieros. Lo
más relevante de la resolución
respectiva consistió en que la Suprema
Corte afirmó que, en aquel contexto, al
municipio se le debería reconocer el
carácter de “poder” para promover
controversias constitucionales.
Para resolver el mencionado
asunto, la Corte se vio obligada a
realizar una interpretación sistemática
de los artículos 105, 115 y 116 de la
Constitución vigente en ese entonces y
que además se ajustaba a la evolución
del municipio sin apartarse del contexto
constitucional, lo que llevó a que por
primera vez el municipio fuera
reconocido como un poder para
promover controversias
constitucionales para defender
prerrogativas que la reforma del 83 le
había concedido.
Al caso de Mexicali siguieron
otros, como el caso del municipio de
Delicias, Chihuahua, que apoyado en la
tesis de Mexicali logró que se le
admitiera una controversia
constitucional mediante el recurso de
revisión, pues originalmente se le había
desechado la controversia puesto que
originalmente se consideró que estaba
promoviéndolo como una entidad
soberana y por dicha razón no contaba
con prerrogativas constitucionales, en
efecto, el argumento principal que uso
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
56
el tribunal colegiado en términos
generales consideró que al municipio
puede revestir dos personalidades, por
un lado como entidad soberana o
persona moral de derecho público y por
otro como sujeto de derecho privado
con un patrimonio propio cuya
protección federal es indispensable para
proteger estos derechos privados,
siendo esta última la personalidad que
asumió.
No obstante lo anterior, no fue
sino hasta el año 1994 cuando el
legislador federal, impulsado por la
jurisprudencia, reformó el artículo 105
de la Constitución para dar legitimación
al municipio para promover
controversias constitucionales.38
A partir de las reformas antes
referidas aparecieron varias
jurisprudencias que de una forma u otra
reconocen al municipio como un poder
para promover controversias
constitucionales, lo que viene a incidir
38
Véanse páginas 3, 4 y 5 del Capítulo 3 de este trabajo
de investigación.
directamente en el reconocimiento de
cierta autonomía del municipio en
materia hacendaría, tema que será
tratado en tema separado.
I.2.3. LA AUTONOMÍA DEL
MUNICIPIO
Por principio de cuentas es necesario
establecer que se debe entender por
autonomía, palabra que proviene del
griego antiguo compuesta de dos
vocablos: “autos” que significa “uno
mismo” y “nomos” que significa
“norma o ley” de lo que se colige que
autonomía es etimológicamente
hablando “la posibilidad de darse la
propia ley”.39
Tal como lo afirma Teresita
Rendón Huerta en su obra Derecho
Municipal, “…nada es más discutido en
el campo de la ciencia municipal, que la
autonomía del municipio…”40
y es que,
en verdad, resulta ser un tema por
demás extenso y controversial, en el
39
Pedroza de la Llave, Susana Thalía. Ob. Cit. Pág. 175. 40
Rendón Huerta, Teresita. Derecho Municipal. Edit.
Porrúa. México 1985. Pág. 132.
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
57
que la presente investigación no tiende
a profundizar, únicamente se pretende
establecer un panorama general del
concepto a efecto de facilitar su
comprensión.
Juristas españoles en apego a una
corriente ius-naturalista consideran que
la autonomía es un atributo del
municipio ya que por tratase éste de un
grupo social, por su naturaleza nace
con ella y dicha autonomía es la que
dará identidad e independencia frente a
otros grupos sociales, luego entonces la
autonomía es una cualidad del
municipio por el hecho mismo de
existir.41
Por otro lado, de las teorías que
describe Carlos F. Quintana Roldán en
su obra Derecho Municipal acerca de la
autonomía del municipio, se considera
a la autonomía como “una potestad para
organizar su gobierno, expedir sus
normas internas, elegir a sus
41
Estrada Torres, Pedro. Ob. Cit. Pag. 11-12.
autoridades, conducir sus actividades
financieras y administrar sus bienes”.42
Tomando en consideración la
dificultad y polémica sobre el concepto
de autonomía municipal y que éste
nunca será estático por encontrarse
sujeto a la evolución que el mismo
municipio o el sistema jurídico sufra,
pueden encontrarse un gran número de
teorías que tratan de explicar su
significado y la evolución que ha
presentado en Europa y América, por lo
que, finalmente tomaremos en cuenta lo
que Quintana Roldán, en su obra
Derecho Municipal concluye:
“El derecho del Municipio para
que, dentro de su esfera de
competencias, elija libremente a sus
gobernantes, se otorgue sus propias
normas de convivencia social; resuelva
sin intervención de otros poderes los
asuntos propios peculiares de la
comunidad; cuente, además, con
renglones propios de tributación y
disposición libre de su hacienda; y,
finalmente, que estas prerrogativas estén
definidas y garantizadas por el
ordenamiento supremo del Estado.”43
42
Quintana Roldán, Carlos F. Derecho Municipal. Edit.
Porrúa. Séptima edición. México 2003. Pág. 180- 193. 43
Ibídem. Pag. 195.
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
58
En ese mismo sentido, Quintana
Roldán señala que la doctrina más
reciente del municipalismo desglosa a
la autonomía municipal en varios
apartados y que son:
“a) Autonomía política: esto es,
la capacidad jurídica del Municipio para
otorgarse democráticamente sus propias
autoridades, cuya gestión política no
deberá ser interferida por otros niveles
de gobierno.
b) Autonomía administrativa: que
entendemos como la capacidad del
Municipio para gestionar y resolver los
asuntos propios de la comunidad en
cuanto a servicios públicos, poder de
policía, y organización interna; sin la
intervención de otras autoridades,
contando el Municipio, además, con
facultades normativas para reglamentar
estos renglones de la convivencia social.
c) Autonomía financiera: que es
la capacidad del Municipio para contar
con recursos suficientes derivados de
renglones tributarios exclusivos, así
como el libre manejo de su patrimonio y
la libre disposición de su hacienda.”44
Además de lo anterior, el mismo
autor afirma que el aspecto más
importante de la autonomía
municipal es la autonomía financiera,
puesto que sin suficiencia financiera
44 Ídem.
habrá carencias administrativas e
inestabilidad política.45
En términos muy similares Pedro
Torres Estrada, en su obra “La
autonomía municipal y su garantía
constitucional directa de protección”,
concibe a la autonomía municipal de la
siguiente forma:
“… es la titularidad del
municipio de gestionar y resolver todos
los asuntos de carácter local, mediante
sus representantes elegidos
democráticamente entre los miembros
de su comunidad, los cuales tendrán
dentro de sus prerrogativas el organizar
por medio de reglamentación y sin
tutela (el grado de tutela o
determinación también determina el
grado de autonomía) todos los ámbitos
que a su competencia constitucional y
legal corresponda, así como la libre
administración de sus recursos. La
autonomía solo se verá plena si los
municipios pueden acceder de manera
sencilla y efectiva mediante sus
autoridades legitimadas, ante los
tribunales del Estado en defensa de su
autonomía si les es vulnerada. Sin esta
última facultad, el concepto de
autonomía quedaría incompleto.”46
Como se puede observar, la
acepción que Torres Estrada tiene
acerca de la autonomía municipal
45 Ídem. 46 Torres Estrada, Pedro. Ob. Cit. Pág. 29.
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
59
engloba de alguna forma los tipos de
autonomía que anteriormente hemos
señalado, pero además agrega un
elemento que es de suma importancia,
esto es, la facultad para acceder a la
protección de la autonomía por la vía
jurisdiccional, facultad que como ya se
demostró en el punto 2.2., de este
capítulo, ha pasado por un proceso muy
largo de reconocimiento por parte de
las instituciones jurisdiccionales de
nuestro país y aún sigue evolucionando.
Dado lo anterior y para los
efectos de nuestro tema habremos de
referirnos al contexto del concepto de
autonomía en el Derecho Mexicano. En
ese sentido nuestro análisis partirá de
su base constitucional, la cual
encontramos en el artículo 115 de
nuestra Ley Suprema, el cual hace
referencia al “municipio libre” pero
nunca del “municipio autónomo”, lo
cual nos lleva a plantearnos la siguiente
interrogante: ¿en este contexto debe
entenderse lo mismo por municipio
autónomo que municipio libre? A lo
cual respondería que sí, pues el
mencionado artículo 115 otorga al
concepto municipio libre el mismo
sentido, en términos generales, que la
doctrina otorga al concepto de
autonomía municipal que en párrafos
anteriores fue comentado.
A efecto de dejar más claro lo
anterior, habremos de referirnos al
contenido del artículo 115 de nuestra
Constitución Política, por lo que es
importante citar una parte del dictamen
que algunos de los diputados
constituyentes de 1916 hicieron en
relación a los cambios trascendentales
que la nueva Constitución – la de 1917-
tendría con respecto a la de 1857 y
cuyo dictamen señalaba:
“…Las diferencias más
importantes y por lo tanto la gran
novedad respecto de la Constitución de
1857, es la relativa al establecimiento
del municipio libre como la futura base
de la administración política y municipal
de los estados y, por tanto, del país. Las
diversas iniciativas que han tenido a la
vista la comisión y el empeño de dejar
sentados los principios en que debe
descansar la organización municipal, ha
inclinado a ésta a proponer las tres
reglas que intercala en el artículo 115 y
que se refieren a la independencia de los
ayuntamientos, a la formación de su
hacienda, que también debe ser
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
60
independiente, u al otorgamiento de
personalidad jurídica para que puedan
contratar, adquirir, defenderse,
etcétera…”47
A razón de las reformas
establecidas en la Constitución de 1917
se le atribuyó al municipio el carácter
de “libre” para todos los efectos legales
llegando al punto de prohibir toda
autoridad intermedia entre el
ayuntamiento y la autoridad estatal, lo
cual reflejaba su autonomía política; se
le aseguraban ingresos, lo cual
significaba cierto grado de autonomía
hacendaria; y se le reconocía
personalidad jurídica propia,
otorgándosele con ello autonomía
jurídica y administrativa.
Si bien es cierto que la intención
del constituyente de 1916 fue dotar al
municipio de características y
facultades que de alguna forma
garantizaran su autonomía y el no
intervencionismo de los Estados en la
vida municipal, dicha intención dista
mucho de haberse logrado en la
47 CENEDIC. Universidad de Colima. México a través
de las Constituciones [CD-ROM]. México 2003.
realidad actual puesto que tanto en la
Constitución Federal como en la de
nuestro Estado se mantiene un sistema
intervencionista, ya que se reconocen al
municipio facultades que el propio
legislador –por ejemplo el estatal- se
niega a reconocer en las leyes
secundarias dejando con ello desde
nuestro particular punto de vista
facultades muy residuales, lo cual
implica una constante limitación por
parte de las legislaturas de los Estados
en las actividades de los municipios,
que a su vez se traduce en una
constante restricción al pleno ejercicio
de sus libertades políticas,
administrativas y hacendarias
reconocidas constitucionalmente, tal es
el caso de la Ley para el Ejercicio y
Control de los Recursos Públicos para
el Estado y los Municipios de
Guanajuato y la Ley de Fiscalización
Superior del Estado de Guanajuato, por
citar algunos casos.
I.2.4. EL PATRIMONIO Y LA
HACIENDA PÚBLICA DEL
MUNICIPIO
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
61
Indiscutiblemente la génesis de la libertad
hacendaria del municipio se encuentra
íntimamente ligada con la de su poder
político -tema que fue agotado en el punto
2.1., de este capítulo- puesto que, como se
ha venido afirmando, sin libertad
hacendaria difícilmente podría haber
libertad política y administrativa. De ahí
su relevancia como atributo de la
autonomía municipal.
En ese sentido, en palabras de
Heriberto Jara citado por Covarrubias
Dueñas, “…No se concibe la libertad
política cuando la libertad económica
no está asegurada…”48
razón por la
cual esta parte de la investigación se
abocara de forma directa al estudio de
la autonomía financiera del municipio
en México y de sus facultades en
materia hacendaria como una
continuación del tema anterior.
Respecto a la autonomía
financiera, el artículo 115 en sus
fracciones II y IV establece:
48 Covarrubias Dueñas, José de Jesús. La autonomía
municipal en México. Edit. Porrúa. Segunda Edición.
México 2004. Pág. 57.
“II.… …los municipios estarán
investidos de personalidad jurídica
propia y manejaran su patrimonio
conforma a la ley”…
…
IV. Los municipios administrarán
libremente su hacienda, la cual se
formará de los rendimientos de los
bienes que les pertenezcan, así como de
las contribuciones y otros ingresos que
las legislaturas establezcan a su favor, y
en todo caso:
a) Percibirán las
contribuciones…
Los municipios podrán celebrar
convenios con el Estado para que éste se
haga cargo de algunas de las funciones
relacionadas con la administración de
esas contribuciones.
b) Las participaciones
federales…
c) Los ingresos derivados de la
prestación de servicios públicos a su
cargo.
Las leyes federales no limitarán
la facultad de los Estados para establecer
las contribuciones a que se refieren los
incisos a) y c), ni concederán exenciones
en relación con las mismas. Las leyes
estatales no establecerán exenciones o
subsidios en favor de persona o
institución alguna respecto de dichas
contribuciones. Sólo estarán exentos los
bienes de dominio público de la
Federación, de los Estados o los
Municipios, salvo que tales bienes sean
utilizados por entidades paraestatales o
por particulares, bajo cualquier título,
para fines administrativos o propósitos
distintos a los de su objeto público.
…
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
62
Las legislaturas de los Estados
aprobarán las leyes de ingresos de los
municipios, revisarán y fiscalizarán sus
cuentas públicas…”49
Como se puede observar, del
actual texto del artículo 115 de nuestra
Constitución Política se desprenden dos
principios: el principio de autonomía
municipal y el de libre administración
hacendaria, sin embargo también se
establecen límites a éstos, el primero lo
encontramos en la fracción II al señalar
que el patrimonio se administrará
conforme a la ley, entendiéndose por
éstas a las leyes reglamentarias de este
precepto constitucional, que en efecto
serán normas secundarias expedidas por
las legislaturas de los Estados.
Contrario a lo anterior en su
fracción IV se establece textualmente
que los municipios administrarán
libremente su hacienda, sin establecer
limitación a tal facultad tal como pasa
con su patrimonio, lo cual trae a
49 Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos. Última reforma publicada en el Diario
Oficial de la Federación el día 15 de octubre de 2012.Ob.
Cit.
coalición otro término jurídico, es
decir, habrá la necesidad de determinar
qué debe entenderse por patrimonio
municipal y por hacienda municipal, a
efecto de determinar sus alcances y
limitaciones.
Dado lo anterior, y más que a la
teoría, habremos de remitirnos al
contexto real de la acepción de esos
conceptos en nuestra legislación, es
decir, a las leyes que en esa materia
rigen a los municipios del país.
Por principio encontramos a la
fracción II del artículo 115
Constitucional en el cual hace
referencia al patrimonio sin establecer
un concepto del mismo ni señalar de
qué elementos se conformará, lo cual
hace necesario remitirnos a una
conceptualización doctrinaria. Al
respecto, en la Enciclopedia Jurídica
OMEBA se refiere que autores como
Rocco, Planiol, Aubry y Rau hablan de
una relación entre los bienes y derechos
de una persona y sus cargas pecuniarias
u obligaciones, la consideran como una
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suma de elementos que conforman una
universalidad jurídica medible en valor
pecuniario, es decir, un todo.50
Bajo esa
perspectiva uno de los conceptos más
sencillos pero a la vez más completos
es el que sostiene De Pina Vara, quien
afirma que patrimonio es un:
“…Conjunto de derechos y
obligaciones que corresponden a un
solo titular…”51
En tratándose de la hacienda
pública los juristas le han otorgado una
doble connotación, una genérica al
señalar que se trata de una coordinación
económica activa creada por los
habitantes de un lugar para satisfacer
sus necesidades comunes por medio de
la aplicación de recursos tomados de la
riqueza de los particulares o ciudadanos
y otra meramente material en la que se
le concibe como un conjunto de bienes
pertenecientes al Estado.
Desde nuestra perspectiva, la
Constitución Federal adopta esta doble
50 Enciclopedia Jurídica OMEBA. Ob. Cit. 51 De Pina Vara, Rafael. Ob. Cit. Pág. 400.
faceta de la hacienda pública, puesto
que el mismo artículo 115 en su
fracción IV, establece cómo se
conformará la hacienda pública
municipal, lo cual se refiere
principalmente a las fuentes de
ingresos, lo que desde el punto de vista
material se refiere a cuestiones
pecuniarias, mientras que por otro lado
también se refiere a áreas financieras
del municipio, lo que a su vez
constituyen el instrumento financiero
principal, a través del cual los
ayuntamientos cumplen su cometido
primordial que consiste en promover el
desarrollo de sí mismos y el bienestar
de sus habitantes por medio de la
prestación de servicios públicos, lo cual
constituye un sistema de coordinación.
A nivel municipal, la Ley
Orgánica Municipal para el Estado de
Guanajuato, en su artículo 197 dispone
que el patrimonio municipal se
constituye por los ingresos que
conforman la hacienda pública, los
bienes de dominio público y privado
del municipio, los derechos y
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obligaciones constituidos a favor del
municipio, otros ingresos y derechos
establecidos en ley y por último la
deuda pública.
Por su lado el artículo 198 del
mismo ordenamiento, si bien no
establece un concepto de hacienda
pública municipal al igual que la
Constitución Federal, si dispone los
conceptos que la constituirán, los
cuales en general se refieren a los
ingresos y a un sistema de recaudación
de bienes necesarios para cumplir su
cometido. Asimismo, dicho precepto
normativo dispone que dichos recursos,
serán administrados directamente por el
Ayuntamiento o por quien éste autorice
conforme a la Ley, lo cual tiene una
gran connotación en el tema que nos
ocupa púes esto nos lleva a plantear la
interrogante acerca del fin que
pretendió el legislador al agrupar cierto
tipo de ingresos como hacienda pública
de entre los que conforman al
patrimonio municipal.
La respuesta a la interrogante
antes planteada podría encontrarse en
los criterios de interpretación que la
Suprema Corte de Justica de la Nación
esgrimió en varias ejecutorias, como la
relativa a la controversia constitucional
8/2006 promovida por el municipio de
Miahuatlan de Porfirio Díaz, del Estado
de Oaxaca, identificada con el registro
IUS número 20038, en la cual se
considera, que de una interpretación
armónica, sistemática y teleológica del
artículo 115 fracción IV constitucional
se desprende que dicho precepto no
tiende a establecer la forma en que
puede integrarse la totalidad de la
hacienda municipal, sino precisar en lo
particular los conceptos de ésta que
quedan sujetos al régimen de libre
administración hacendaria.
De lo anterior podrá deducirse
que la hacienda pública solo incluye
aquellos que puede administrar con
total libertad, de entre la totalidad de
los ingresos que puede percibir el
municipio.
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
65
En conclusión, podría afirmarse
que desde el punto de vista materialista
el patrimonio es un concepto más
amplio que encuadra a la misma
hacienda pública en su acepción
también materialista, es decir, en tanto
que el patrimonio municipal estará
conformado por todo el conjunto de
bienes, derechos y obligaciones a cargo
del municipio en lo cual se encuentra
implícita la hacienda pública, mientras
que, por otro lado y desde una
perspectiva más doctrinal, la hacienda
involucra un sistema completo de
recaudación de los ingresos que por
disposición constitucional el municipio
tiene derecho a percibir.
En ese contexto el segundo paso
será determinar cuál es el alcance de las
libertades que en esa materia establece
la Constitución Federal al establecer
que el municipio manejará su
patrimonio y administrará libremente
su hacienda, tema que será resuelto en
el siguiente punto.
I.2.5. LA LIBRE
ADMINISTRACIÓN
HACENDARIA DEL MUNICIPIO
Y SU ESTADO ACTUAL DE
ACUERDO A LOS CRITERIOS DE
LA SUPREMA CORTE DE
JUSTICIA DE LA NACIÓN
Como se ha venido vislumbrando en el
desarrollo de este capítulo, el
reconocimiento del poder político y
económico del municipio, al menos en
nuestro sistema jurídico, ha sido
motivado principalmente por las
decisiones judiciales emitidas por los
tribunales federales, por lo que no
deberá extrañarnos que en esta
investigación se otorgue demasiado
peso a las decisiones que en la materia
que nos ocupa emitan los Tribunales
Federales.
Una de las primeras cuestiones a
resolver en este apartado es la relativa a
las actividades que involucra la
administración de recursos como tal y
consecutivamente el sentido y alcance
de la libertad en esas cuestiones, por lo
cual, tomando en consideración que
curiosamente dicho tema es poco
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
66
abordado por la doctrina en materia de
derecho municipal habrá necesidad de
recurrir a las leyes que rigen en nuestro
Estado en esa materia, así como a los
criterios asumidos la Suprema Corte de
Justica de la Nación en el tópico.
Al respecto, sostiene de Pina
Vara que “administración” es una:
“…Actividad dedicada al cuidado y
conservación de un conjunto de bienes
de cualquier naturaleza –pública o
privada- con objeto de mantenerlos en
estado satisfactorio para el
cumplimiento de su destino…”52
Por lo
que, tomando en consideración que
gestionar es la acción de administrar,53
se está ante la presencia de la gestión de
recursos públicos, lo cual hace
necesario dar cita a la fracción V del
artículo 6 de la Ley de Fiscalización
Superior del Estado de Guanajuato en
los siguientes términos:
“Artículo 6. Para los efectos de
la presente ley, se entenderá:
52 Ibídem. Pág. 59. 53 Diccionario de la Lengua Española. Gestión [en
línea]. [Consulta: 11 noviembre 2012].
<http://buscon.rae.es>
…
V. Gestión financiera: La
recaudación, manejo, custodia, control y
aplicación de los recursos públicos que
los sujetos de fiscalización utilizan para
el cumplimiento de los objetivos
contenidos en los presupuestos, planes y
programas, de conformidad con las leyes
y demás disposiciones jurídicas
aplicables;…”54
En ese sentido, podría afirmarse
que la gestión financiera de los recursos
públicos es un concepto amplio que
involucra una serie de actividades
encaminadas a dirigir su correcto uso;
resguardarlo, vigilarlo y supervisarlo
con la debida diligencia y ejercer todas
las facultades de dominio sobre éste
para aplicarlo a sus fines, lo cual
implica necesariamente disponer
libremente de él.
A mayor abundamiento, es
importante señalar que existe una
variedad de tesis jurisprudenciales que
sostienen la existencia del principio de
libertad hacendaria, pero una de las más
relevantes por su sencillez es la
derivada del criterio del Tribunal Pleno
de la Suprema Corte de Justica de la
54 Ley de Fiscalización Superior del Estado de
Guanajuato. Ob. Cit.
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67
Nación contenido en la tesis
jurisprudencial publicada con el
número P./J. 5/2000, página quinientos
quince, Tomo XI, febrero de dos mil,
Novena Época del Semanario Judicial
de la Federación y su Gaceta, la que
propiamente arroja más luz al respecto
y para ello se citara a continuación:
“HACIENDA MUNICIPAL Y
LIBRE ADMINISTRACIÓN
HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS
(ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV,
DE LA CONSTITUCIÓN
FEDERAL).
En términos generales puede
considerarse que la hacienda municipal
se integra por los ingresos, activos y
pasivos de los Municipios; por su parte,
la libre administración hacendaria debe
entenderse como el régimen que
estableció el Poder Reformador de la
Constitución a efecto de fortalecer la
autonomía y autosuficiencia económica
de los Municipios, con el fin de que
éstos puedan tener libre disposición y
aplicación de sus recursos y satisfacer
sus necesidades, todo esto en los
términos que fijen las leyes y para el
cumplimiento de sus fines públicos.”55
De lo anteriormente expuesto se
derivan dos elementos indispensables
que involucra la libertad hacendaria,
esto es, la libre disposición y la libre
55 Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Jurisprudencias y tesis Aisladas IUS 2011[CD-ROM].
México. Versión 2011.
aplicación de los recursos que
conforman la hacienda pública
municipal, cuyos conceptos ya
quedaron explicados en párrafos
anteriores.
En sentido similar se encuentra el
criterio de la Primera Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación
contenido en la tesis aislada publicada
con el número 1a. CXI/2010, página
mil doscientos trece, Tomo XXXII,
noviembre de dos mil diez, Novena
Época del Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, que a
continuación se cita:
“HACIENDA MUNICIPAL.
PRINCIPIOS, DERECHOS Y
FACULTADES EN ESA MATERIA,
PREVISTOS EN EL ARTÍCULO
115, FRACCIÓN IV, DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE
LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS.
El citado precepto constitucional
establece diversos principios, derechos y
facultades de contenido económico,
financiero y tributario a favor de los
municipios para el fortalecimiento de su
autonomía a nivel constitucional, los
cuales, al ser observados, garantizan el
respeto a la autonomía municipal, y son
los siguientes: a) el principio de libre
administración de la hacienda
municipal, que tiene como fin
fortalecer la autonomía y
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
68
autosuficiencia económica de los
municipios, para que tengan libre
disposición y aplicación de sus
recursos y satisfagan sus necesidades
sin estar afectados por intereses
ajenos que los obliguen a ejercer sus
recursos en rubros no prioritarios o
distintos de sus necesidades reales, en
los términos que fijen las leyes y para el
cumplimiento de sus fines públicos;
además, este principio rige únicamente
sobre las participaciones federales y no
respecto de las aportaciones federales,
pues las primeras tienen un componente
resarcitorio, ya que su fin es compensar
la pérdida que resienten los estados por
la renuncia a su potestad tributaria
originaria de ciertas fuentes de ingresos,
cuya tributación se encomienda a la
Federación; mientras que las
aportaciones federales tienen un efecto
redistributivo, que apoya el desarrollo
estatal y municipal, operando con mayor
intensidad en los estados y municipios
económicamente más débiles, para
impulsar su desarrollo, tratándose de
recursos preetiquetados que no pueden
reconducirse a otro tipo de gasto más
que el indicado por los fondos previstos
en la Ley de Coordinación Fiscal; b) el
principio de ejercicio directo del
ayuntamiento de los recursos que
integran la hacienda pública
municipal, el cual implica que todos
los recursos de la hacienda municipal,
incluso los que no están sujetos al
régimen de libre administración
hacendaria -como las aportaciones
federales-, deben ejercerse en forma
directa por los ayuntamientos o por
quienes ellos autoricen conforme a la
ley. Así, aun en el caso de las
aportaciones federales esta garantía tiene
aplicación, ya que si bien estos recursos
están preetiquetados, se trata de una
preetiquetación temática en la que los
municipios tienen flexibilidad en la
decisión de las obras o actos en los
cuales invertirán los fondos, atendiendo
a sus necesidades y dando cuenta de su
utilización a posteriori en la revisión de
la cuenta pública correspondiente; c) el
principio de integridad de los recursos
municipales, consistente en que los
municipios tienen derecho a la recepción
puntual, efectiva y completa tanto de las
participaciones como de las aportaciones
federales, pues en caso de entregarse
extemporáneamente, se genera el pago
de los intereses correspondientes; d) el
derecho de los municipios a percibir las
contribuciones, incluyendo las tasas
adicionales que establezcan los estados
sobre la propiedad inmobiliaria, de su
fraccionamiento, división,
consolidación, traslación y mejora, así
como las que tengan por base el cambio
de valor de los inmuebles; e) el principio
de reserva de fuentes de ingresos
municipales, que asegura a los
municipios tener disponibles ciertas
fuentes de ingreso para atender el
cumplimiento de sus necesidades y
responsabilidades públicas; f) la facultad
constitucional de los ayuntamientos,
para que en el ámbito de su
competencia, propongan a las
legislaturas estatales las cuotas y tarifas
aplicables a impuestos, derechos,
contribuciones de mejoras y las tablas de
valores unitarios de suelo y
construcciones que sirvan de base para
el cobro de las contribuciones sobre la
propiedad inmobiliaria, propuesta que
tiene un alcance superior al de fungir
como elemento necesario para poner en
movimiento a la maquinaria legislativa,
pues ésta tiene un rango y una
visibilidad constitucional equivalente a
la facultad decisoria de las legislaturas
estatales; y, g) la facultad de las
legislaturas estatales para aprobar las
leyes de ingresos de los municipios.”56
Énfasis añadido.
56 Ídem.
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
69
Finalmente, puede deducirse que
el principio constitucional de libre
administración hacendaria municipal
obliga a cualquier autoridad o poder
estatal a respetarlo y reconocerlo
cabalmente en el despliegue o ejercicio
de sus funciones inherentes, tal es el
caso de las legislaturas estatales en
cuyo caso no solo tomaran en cuenta
este principio sino que además se
encuentran obligados a reconocerlo
tácita o expresamente en la creación de
los nomas que directa o indirectamente
regulen las actividades del poder
municipal, más aun en tratándose de los
recursos públicos que conformen la
hacienda pública de los municipios de
las entidades federativas.
En relación al principio de
libertad de administración hacendaria,
dicho reconocimiento debe hacerse
extensivo a cualquier actividad que
involucre la administración de recursos
pecuniarios propios del municipio, por
lo que, en ese entendido la actividad
legislativa no podrá establecer límites a
la gestión financiera de éstos, y la
reglamentación que al respecto
establezcan las legislaturas de los
estados deberá tender exclusiva y
directamente a asegurar que los
recursos públicos se apliquen a los
fines propios del municipio, so pena de
vulnerar la autonomía financiera y
hacendaria de éstos.
Lo anterior encuentra sustento
también en el criterio del Tribunal
Pleno de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación contenido en la tesis
jurisprudencial publicada con el
número P./J. 15/2007, página mil
seiscientos cuarenta y tres , Tomo
XXV, mayo de dos mil siete, Novena
Época del Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta y que se cita a
continuación:
“HACIENDA MUNICIPAL.
EL ARTÍCULO SEGUNDO
TRANSITORIO, SEGUNDO
PÁRRAFO, DE LA LEY DE
COORDINACIÓN FISCAL PARA
EL ESTADO DE OAXACA, AL
PREVER REGLAS PARA LA
DISTRIBUCIÓN DE DIVERSOS
FONDOS DE DOS MIL SEIS, NO
TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE
LIBRE ADMINISTRACIÓN
HACENDARIA (DECRETO
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
70
PUBLICADO EN EL PERIÓDICO
OFICIAL DE LA ENTIDAD EL 26
DE DICIEMBRE DE 2005).
El citado precepto al prever que
durante el año 2006, el Fondo Municipal
de Participaciones y el Fondo de
Fomento Municipal, a que se refieren los
artículos 6 y 7 de la Ley de
Coordinación Fiscal para el Estado de
Oaxaca, se distribuirá a los Municipios
conforme a los factores aplicados en
1999, en un 70%, y los factores
previstos en el citado ordenamiento, en
un 30%, no transgrede el principio de
libre administración hacendaria
contenido en el artículo 115, fracción
IV, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, pues la
hacienda municipal comprende un
universo de elementos, entre los que se
encuentran las participaciones federales,
pero estos recursos únicamente forman
parte de la hacienda municipal hasta que
entran y afectan su esfera económica
como ingresos, activos o pasivos, y es en
ese momento cuando el Municipio debe
administrarlos libremente, sin que las
autoridades federales o estatales puedan
impedir ese libre manejo. Esto es, el
artículo segundo transitorio mencionado
no impide que los Municipios
administren libremente los recursos
activos o pasivos que forman parte de su
hacienda municipal, los cuales
provienen de distintos rubros, entre los
cuales están las participaciones
federales, sino que sólo establece la
forma en que se hará la distribución de
dichas participaciones en 2006, sin que
determine el destino que deba
dárseles.”57
Finalmente es de suma relevancia
comentar que ninguno de estos criterios
hubiese tenido cabida sin el
57 Ídem.
reconocimiento del poder político del
municipio a raíz de las reformas de
1994 y su consecuente reconocimiento
por parte de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación mediante el
reconocimiento de la potestad con que
cuentan los municipios para acudir a
los diversos medios de control
constitucional en defensa de sus
derechos, tal es el caso de la
controversia constitucional.
Como muestra de dicho
reconocimiento encontramos diversas
tesis jurisprudenciales tal es el caso del
criterio del Tribunal Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación
contenido en la tesis jurisprudencial
publicada con el número P./J. 51/2000,
página ochocientos trece, Tomo XI,
abril de dos mil, Novena Época del
Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta y que se cita a continuación:
“CONTROVERSIAS
CONSTITUCIONALES. LOS
AYUNTAMIENTOS TIENEN
LEGITIMACIÓN PARA
PLANTEARLAS CON LOS OTROS
ÓRGANOS ORIGINARIOS DEL
ESTADO.
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
71
Si bien es cierto que en la
fracción I del artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos se otorga
legitimación para plantear los conflictos
que se susciten entre los órganos
originarios del Estado, por la vía de la
controversia constitucional, al
Municipio y no al Ayuntamiento, se
entiende que aquél actúa en el mundo
real y jurídico a través de su órgano de
gobierno y representación política, que
lo es el Ayuntamiento según lo previsto
en la fracción I del artículo 115
constitucional. De lo anterior se sigue
que el Ayuntamiento, a través de los
servidores públicos a los que la
legislación estatal les dé la facultad de
representarlo y de defender sus
intereses, está legitimado para pedir que
se diriman los referidos conflictos.”58
En el mismo sentido de pero en
tiempos más contemporáneos
encontramos el criterio del Tribunal
Pleno de la Suprema Corte de Justica
de la Nación contenido en la tesis
jurisprudencial publicada con el
número P./J. 134/2005, página dos mil
setenta, Tomo XXII, octubre de dos mil
cinco, Novena Época del Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta y
que se cita a continuación:
“MUNICIPIOS. EL
ARTÍCULO 115, FRACCIONES I Y
II, DE LA CONSTITUCIÓN
FEDERAL RECONOCE LA
58 Ídem.
EXISTENCIA DE UN ORDEN
JURÍDICO PROPIO.
A partir de la reforma al citado
precepto en mil novecientos ochenta y
tres los Municipios han sido objeto de
un progresivo desarrollo y consolidación
de varias de sus facultades, como la de
emitir su propia normatividad a través
de bandos y reglamentos, aun cuando
estaba limitada al mero desarrollo de las
bases normativas establecidas por los
Estados. Asimismo, como consecuencia
de la reforma al artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos en mil novecientos
noventa y cuatro, se otorgó al Municipio
la potestad de acudir a un medio de
control constitucional (la controversia
constitucional), a fin de defender una
esfera jurídica de atribuciones propias y
exclusivas. Por último, la reforma
constitucional de mil novecientos
noventa y nueve trajo consigo la
sustitución, en el primer párrafo de la
fracción I del mencionado artículo 115,
de la frase "cada Municipio será
administrado por un Ayuntamiento de
elección popular directa", por la de
"cada Municipio será gobernado por un
Ayuntamiento de elección popular
directa", lo que no es otra cosa sino el
reconocimiento expreso de una
evolución del Municipio, desde la
primera y la segunda reformas
enunciadas, y que permite concluir la
existencia de un orden jurídico
municipal.”59
Finalmente podemos afirmar que,
como resultado del reconocimiento –
constitucional- del poder político,
financiero y reglamentaria del
municipio, éste cuenta con diversos
59 Ídem.
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
72
medios eficaces para asegurar el pleno
respeto de los derechos y facultades que
la han sido reconocidos en la Carta
Magna, lo cual se traduce también en
un medio para asegurar la salvaguarda
de la supremacía constitucional, siendo
uno de esos medios la controversia
constitucional, tema que será abordado
en el capítulo 3 de éste trabajo de
investigación.
I.3. L A S C O N T R O V E R S I A S
C ON S T I T U C I O N A L E S
El control constitucional podría entenderse
como aquel conjunto de mecanismos,
instituciones o formas de actuación que
permitirán asegurar que los sujetos de
derecho de un determinado sistema
jurídico ajusten su actuación al sistema de
principios, límites y disposiciones
establecidas en su ley suprema.
Bajo esa premisa de supremacía
constitucional se han instaurado los
mecanismos de protección
constitucional en nuestro sistema
jurídico, los cuales comúnmente se
relacionan con el juicio de amparo, sin
embargo son más amplios y se
extienden a las controversias
constitucionales y las acciones de
inconstitucionalidad.
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Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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I.3.1. ANTECEDENTES
La figura jurídica de la controversia
constitucional fue introducida por primera
vez en el artículo 137 fracción I de la carta
fundamental de 1824, mediante la cual se
le atribuyo al Poder Judicial el
conocimiento en una sola instancia de los
conflictos competenciales entre los estados
de la república y de particulares con éstos
por cuestiones relativas a la tierra.61
Las controversias constitucionales se
consagraron también en los artículos 97 y
98 de la Carta Federal del 5 de febrero de
1857, pero con mayor precisión que la de
1824 en tanto que en la del 57 se previó la
posibilidad de conflictos entre los Estados
y de éstos con el Poder Federal y por ello
se le atribuye a la Suprema Corte de
Justicia de la Nación la resolución en
Primera Instancia de este tipo de asuntos.62
61 CENEDIC. Universidad de Colima. Ob. Cit. 62 Ídem.
No obstante que las dos cartas
fundamentales, anteriormente
mencionadas, previeron la figura de la
controversia constitucional, no existía
una ley reglamentaria de la misma,
razón por la cual fue casi letra muerta
ya que los conflictos entre los poderes
públicos eran resueltos principalmente
usando medios políticos en lugar de
medios jurisdiccionales, al respecto los
juristas coinciden en que los pocos
asuntos resueltos a través de un juicio
fueron pocos y como ejemplo de ello
encontramos la controversia
constitucional promovida el 1 de
octubre de 1927 por el Procurador
General de la Republica en contra de
actos de los tres poderes del Estado de
Guanajuato en la cual se alegaron
elecciones viciadas por la falta de
libertad en los votos para elegir al
Gobernador del Estado. Dicho asunto
fue tramitado bajo el esquema de un
juicio ordinario civil debido a la
inexistencia de una ley que
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Apuntes Legislativos No. 72
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reglamentara la controversia
constitucional.63
De forma posterior a las cartas
fundamentales de 1824 y 1857, la
controversia constitucional fue
consagrada en los artículos 104 y 105
de la Constitución Política de 1917
cuyo texto original citaba:
“Artículo 104.- Corresponde a
los tribunales de la Federación conocer:
I. De todas las controversias…
…
III. De aquellas en que la
Federación fuese parte;
IV. De las que se susciten entre
dos o más Estados, o un Estado y la
Federación, así como las que surgieren
entre los tribunales del Distrito Federal y
los de la Federación, o un Estado;
V. De los casos concernientes a
miembros del cuerpo diplomático y
consular.
Artículo 105.- Corresponde sólo
a la Suprema Corte de Justicia de la
Nación conocer de las controversias que
se susciten entre dos o más Estados,
entre los poderes de un mismo Estado
sobre la constitucionalidad de sus actos
y de los conflictos entre la Federación y
uno o más Estados, así como de aquellas
63 La Controversia Constitucional de Guanajuato [en
línea]. [Consulta: 9 noviembre 2012]. <
http://www.bibliojuridica.org/libros/3/1164/5.pdf>. Además puede ser consultada en:
<http://www.scjn.gob.mx/PLENO/ndice%20de%20Cont
roversias%20Constitucionales%20resueltas/CC_7_27.pd
f>
en la que la Federación sea parte en los
casos que establezca la ley.”64
Originalmente, las partes de este
tipo de procedimiento jurisdiccional
podían ser: la Federación, Los Estados
y los Poderes de cada Estado. Por ello,
se le otorgó al Tribunal en Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación
la facultad de resolver en única
instancia las controversias entre estas
partes.
Dichas controversias podían
suscitarse principalmente entre dos o
más entidades federativas; entre los
poderes de una misma entidad
federativa; por leyes o actos de la
autoridad federal que vulneren o
restringen la soberanía de los estados y
por leyes o actos de éstos que invadan
la esfera competencial de la federación;
controversias entre un estado y la
federación y aquellos asuntos donde de
forma general y dada su trascendencia
la Federación fuera parte.
64 Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos [en línea]. Publicada el día 5 de febrero de
1917. México. [Consulta: 8 noviembre 2012].
<www.bicentenario.gob.mx/PDF/MemoriaPolitica/1917
COF.pdf>
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76
De lo anterior podemos deducir
que la finalidad medular de este medio
de control jurisdiccional era el de
garantizar el equilibrio de facultades de
la Federación y de las entidades
Federativas señaladas en la
Constitución de 1917.
Estos preceptos constitucionales -
que consagraron la controversia
constitucional- sufrieron varias
reformas y adiciones substanciales a
saber:
La primera de ellas fue realizada
el 25 de octubre de 1967 mediante la
supresión del conocimiento exclusivo
de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación respecto a las controversias en
las que la federación fuera parte,
facultando con ello al Congreso de la
Unión para determinar cuáles casos
deberían ser de su conocimiento.
La segunda de las modificaciones
importantes fue hecha el 25 de octubre
de 1993, mediante ésta se contempló la
posibilidad de que los órganos del
Gobierno del Distrito Federal tuviesen
capacidad para ser parte en la
controversia constitucional.
No obstante la importancia de las
modificaciones antes mencionadas, se
considera que la más relevante tuvo
lugar 5 de diciembre de 1994, mediante
estas reformas se modernizo al Poder
Judicial de la Federación a fin de
convertirlo en un verdadero tribunal
constitucional. Ello puede observarse
en la exposición de motivos de dicha
iniciativa de reforma, cuyo extracto se
cita a continuación:
“Consolidar a la Suprema Corte
como Tribunal de constitucionalidad y
otorgar mayor fuerza a sus decisiones;
…ampliar su competencia para emitir
declaraciones sobre la constitucionalidad
de las leyes que produzcan efectos
generales y dirimir controversias entre
los tres niveles de gobierno y para fungir
como garante del federalismo.”65
65 Exposición de Motivos de la Reforma Constitucional
del 5 de Diciembre de 1994 [en línea]. [Consulta: 8
noviembre 2012].
<http://www2.scjn.gob.mx/leyes/ProcsLegs.asp?nIdLey
=130&nIdRef=133&cFechaPub=31/12/1994&cCateg=D
ECRETO&cTitulo=CONSTITUCION%20POLITICA%
20DE%20LOS%20ESTADOS%20UNIDOS%20MEXI
CANOS>
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77
Éstas reformas, proponían -en mi
opinión- elevar el principio de la
supremacía constitucional a sus últimas
consecuencias por medio de la
ampliación del abanico de facultades y
competencias de todo el poder judicial
de la federación, para ello además de
las modificaciones al artículo 105
constitucional, del cual hablare más
adelante, se realizaron modificaciones
tendientes a redefinir la composición de
la Suprema Corte de Justicia mediante
el establecimiento de solo 11 ministros,
además se estableció el Consejo de la
Judicatura Federal como órgano de
gobierno y administración del Poder
Judicial de la Federación, con
excepción de la Suprema Corte de
Justicia, se instituyo la figura de la
carrera judicial formal y por ende se
establecieron nuevas bases del sistema
de responsabilidades de los servidores
públicos.
Esta reforma abrió nuevos
espacios de participación mediante la
legitimación de nuevas instancias para
acudir a las juicios de control
constitucional a efecto de hacer de
nuestro máximo tribunal un órgano
capaz de hacer efectivos todos y cada
uno de los preceptos constitucionales, a
efecto de que sea únicamente nuestra
Constitución la norma básica que rija la
efectividad del Estado y las relaciones
de los gobernados con sus autoridades,
claro está, con la excepción de la
materia lectoral.
Tomando en consideración que
inclusive en las reformas del 94 no se
pudo acabar con la formula Otero, la
cual hasta épocas recientes había sido
uno de los pilares básicos del sistema
de control constitucional, uno de los
avances más significativos que tuvo
esta reforma en el ámbito de los medios
de control constitucional, se refiere a la
adopción del principio general de
declaración de inconstitucionalidad,
el cual, de alguna forma contrastaba
con el principio de relatividad de las
sentencias de amparo. Este principio se
implementó a través de la acción de
inconstitucionalidad y de las
controversias constitucionales, cuyos
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
78
procedimientos son resueltas por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación
y que solo tendrá tales efectos generales
cuando obre aprobación de por lo
menos ocho ministros.
De esta manera, el texto final de
los artículos 104 fracciones IV y V, y
105 fracción I, quedo de la siguiente
forma:
“ARTICULO 104. Corresponde a
los Tribunales de la Federación conocer:
IV. De las controversias y de las
acciones a que se refiere el artículo 105,
mismas que serán del conocimiento
exclusivo de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación;
V. De las que surjan entre un
Estado y uno o más vecinos de otro, y
ARTICULO 105. La Suprema
Corte de Justicia de la Nación conocerá,
en los términos que señale la ley
reglamentaria, de los asuntos siguientes:
I. De las controversias
constitucionales que, con excepción de
las que se refieran a la materia electoral,
se susciten entre:
a). La Federación y un Estado o
el Distrito Federal;
b). La Federación y un
municipio;
c). El Poder Ejecutivo y el
Congreso de la Unión; aquél y
cualquiera de las Cámaras de éste o, en
su caso, la Comisión Permanente, sean
como órganos federales o del Distrito
Federal;
d). Un Estado y otro;
e). Un Estado y el Distrito
Federal;
f). El Distrito Federal y un
municipio;
g). Dos municipios de diversos
Estados;
h). Dos Poderes de un mismo
Estado, sobre la constitucionalidad de
sus actos o disposiciones generales;
i). Un Estado y uno de sus
municipios, sobre la constitucionalidad
de sus actos o disposiciones generales;
j). Un Estado y un municipio de
otro Estado, sobre la constitucionalidad
de sus actos o disposiciones generales; y
k). Dos órganos de gobierno del
Distrito Federal, sobre la
constitucionalidad de sus actos o
disposiciones generales.
Siempre que las controversias
versen sobre disposiciones generales de
los Estados o de los municipios
impugnadas por la Federación, de los
municipios impugnadas por los Estados,
o en los casos a que se refieren los
incisos c), h) y k) anteriores, y la
resolución de la Suprema Corte de
Justicia las declare inválidas, dicha
resolución tendrá efectos generales
cuando hubiera sido aprobada por una
mayoría de por lo menos ocho votos.
En los demás casos, las
resoluciones de la Suprema Corte de
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
79
Justicia tendrán efectos únicamente
respecto de las partes en la controversia;
…”66
Otro de los efectos importantes
que trajo consigo la reforma del 94 fue
la emisión de la Ley Reglamentaria de
las fracciones I Y II del artículo 105 de
la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, ya que por primera
vez en la historia se implementa un
procedimiento especialmente diseñado
para substanciar este tipo de procesos
jurisdiccionales, evitando con ello la
aplicación de normas procedimentales
de distinta naturaleza y la solución de
este tipo de asuntos por medios
políticos.
I.3.2. NATURALEZA
Para hablar sobre la naturaleza de la
controversia constitucional se hace
necesario plantearnos las siguientes
interrogantes: ¿Qué es una controversia
constitucional? y ¿Para qué sirve una
controversia constitucional?
66 Suprema Corte de Justicia de la Nación. La
Constitución y su interpretación por el Poder Judicial de
la Federación [CD-ROM]. México 2004.
Previo a tratar de hacer una
conceptualización de ésta figura
jurídica sería necesario hacer una breve
reseña de las características que se le
atribuyen en la Constitución y su ley
reglamentaria:
1. Se instaura principalmente
para garantizar el principio de
división de poderes.
2. Se tramita en forma de juicio
entre poderes del Estado y por
tanto supone la substanciación
de todo un proceso judicial
con sus etapas principales.
3. Puede ser promovida por le
Federación, los Estados, los
municipios y el Distrito
Federal.
4. Presupone la existencia de un
agravio el contra del
promovente.
5. No procede en la materia
electoral.
6. Procede para impugnar actos y
normas generales.
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
80
7. El efecto de su resolución
consistirá principalmente en
declarar la
inconstitucionalidad de la
norma o el acto atacado y bajo
ciertas condiciones tendrá
efectos erga-omnes, contrario
al principio de relatividad de
las sentencias que impera en el
juicio de amparo.
Una noción básica acerca de la
controversia constitucional radica en su
naturaleza jurisdiccional, es decir,
como se avizoró en el proemio de este
capítulo, la controversia constitucional
es un medio de control jurisdiccional
tendiente a salvaguardar el principio de
supremacía constitucional.
Por ello, personalmente considero
a la controversia constitucional como
un procedimiento jurisdiccional uni-
instancial que se promueve ante la
Suprema Corte de Justicia de la Nación
por parte de la Federación, los Estados,
los Municipios y el Distrito Federal a
efecto de demandar la restitución de un
derecho violentado mediante una norma
general o un acto emanado de otro
poder público. Con lo anterior
considero se despejan las dos preguntas
planteadas pues en tal concepto se
establece su naturaleza y su finalidad.
Otra cuestión que tiene suma
relevancia en cuanto a la finalidad de la
controversia constitucional tiene que
ver con la competencia de la corte para
conocer de violaciones directas e
indirectas a la Constitución Política de
nuestra nación, es decir, existe mucha
discusión acerca de si la función
jurisdiccional de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación en este tipo de
juicios debe o no acotarse de forma
estricta al estudio de violaciones
directas a los preceptos
constitucionales.
Respecto a ello, el Lic. José de
Jesús Gudiño Pelayo, considera que la
controversia constitucional “…tiene por
objeto preservar la observancia del
régimen de competencias”, desde su
perspectiva, las decisiones judiciales en
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
81
la controversias constitucionales solo
deben referir si los actos atacados
fueron o no emitidos por el órgano
competente, limitando con ello el
sentido y alcance de lo que debe
entenderse por principio de legalidad
entre autoridades, pues además de lo
anterior, a su consideración se vulnera
el principio de autonomía estatal.67
Personalmente, considero que no
por llamárseles “controversias
constitucionales” debe acotarse el
estudio la inconstitucionalidad por
violación directa a la Constitución
Federal, sino que también puede tenerse
como objeto un control de legalidad, la
cual se reflejaría como una violación
constitucional indirecta.
En efecto, considero que el
pretender acotar en demasía los
alcances y finalidades de la
controversia constitucional de que
conoce la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, acota por otro lado el pacto
federal puesto que, como es bien
67 Gudiño Pelayo, José de Jesús. El caso Guanajuato.
Poder Legislativo del Estado de Guanajuato. Apuntes
Legislativos. Primera Edición. México 2007. Pag. 93-97.
sabido, la autonomía y soberanía tanto
estatal y municipal no son plenas, tan
es así que se olvidó que inclusive la
propia Constitución de nuestro Estado
se encuentra sujeta al marco
constitucional, por ende cualquier
violación a ésta última incide en la
norma fundamental de nuestra nación.
No obstante las discusiones que
pueden suscitarse al respecto, la corte
ya ha asumido diversas posturas
emitiendo para ello varias tesis
jurisprudenciales que a continuación se
citan:
Tesis jurisprudencial publicada
con el número P./J. 97/99, página
setecientos nueve, Tomo X, septiembre
de mil novecientos noventa y nueve,
Novena Época del Semanario Judicial
de la Federación y su Gaceta.
CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL. LOS
OBJETIVOS DEL ORDEN
JURÍDICO CONSTITUCIONAL
SON LA ASIGNACIÓN DE
COMPETENCIA Y EL CONTROL
DE SU EJERCICIO POR LAS
AUTORIDADES DE LOS DEMÁS
ÓRDENES JURÍDICOS. El orden
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
82
jurídico constitucional establece, en su
aspecto orgánico, el sistema de
competencias al que deberán ceñirse la
Federación, Estados y Municipios, y
Distrito Federal y, en su parte
dogmática, previene las garantías
individuales en favor de los gobernados
que deben ser respetadas, sin distinción,
por las autoridades de los órdenes
anteriores, según puede desprenderse del
enunciado del artículo 1o.
constitucional. Además de las funciones
anteriores, el orden constitucional tiende
a preservar la regularidad en el ejercicio
de las atribuciones establecidas en favor
de las autoridades, las que nunca
deberán rebasar los principios rectores
previstos en la Constitución Federal, ya
sea en perjuicio de los gobernados, por
violación de garantías individuales, o
bien afectando la esfera de competencia
que corresponde a las autoridades de
otro orden jurídico.
Tesis jurisprudencial publicada
con el número P./J. 98/99, página
setecientos tres, Tomo X, septiembre de
mil novecientos noventa y nueve,
Novena Época del Semanario Judicial
de la Federación y su Gaceta,
CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL. EL CONTROL
DE LA REGULARIDAD
CONSTITUCIONAL A CARGO DE
LA SUPREMA CORTE DE
JUSTICIA DE LA NACIÓN,
AUTORIZA EL EXAMEN DE
TODO TIPO DE VIOLACIONES A
LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.
Los Poderes Constituyente y
Reformador han establecido diversos
medios de control de la regularidad
constitucional referidos a los órdenes
jurídicos federal, estatal y municipal, y
del Distrito Federal, entre los que se
encuentran las controversias
constitucionales, previstas en el artículo
105, fracción I, de la Carta Magna, cuya
resolución se ha encomendado a la
Suprema Corte de Justicia de la Nación,
en su carácter de Tribunal
Constitucional. La finalidad primordial
de la reforma constitucional, vigente a
partir de mil novecientos noventa y
cinco, de fortalecer el federalismo y
garantizar la supremacía de la
Constitución, consistente en que la
actuación de las autoridades se ajuste a
lo establecido en aquélla, lleva a
apartarse de las tesis que ha venido
sosteniendo este Tribunal Pleno, en las
que se soslaya el análisis, en
controversias constitucionales, de
conceptos de invalidez que no guarden
una relación directa e inmediata con
preceptos o formalidades previstos en la
Constitución Federal, porque si el
control constitucional busca dar unidad
y cohesión a los órdenes jurídicos
descritos, en las relaciones de las
entidades u órganos de poder que las
conforman, tal situación justifica que
una vez que se ha consagrado un medio
de control para dirimir conflictos entre
dichos entes, dejar de analizar ciertas
argumentaciones sólo por sus
características formales o su relación
mediata o inmediata con la Norma
Fundamental, produciría, en numerosos
casos, su ineficacia, impidiendo
salvaguardar la armonía y el ejercicio
pleno de libertades y atribuciones, por lo
que resultaría contrario al propósito
señalado, así como al fortalecimiento del
federalismo, cerrar la procedencia del
citado medio de control por tales
interpretaciones técnicas, lo que
implícitamente podría autorizar
arbitrariedades, máxime que por la
naturaleza total que tiene el orden
constitucional, en cuanto tiende a
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
83
establecer y proteger todo el sistema de
un Estado de derecho, su defensa debe
ser también integral,
independientemente de que pueda
tratarse de la parte orgánica o la
dogmática de la Norma Suprema, dado
que no es posible parcializar este
importante control.
Tesis jurisprudencial publicada
con el número P./J. 130/99, página
setecientos noventa y tres, Tomo X,
noviembre de mil novecientos noventa
y nueve, Novena Época del Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta.
CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL. EL CONTROL
DE LA REGULARIDAD
CONSTITUCIONAL A CARGO DE
LA SUPREMA CORTE DE
JUSTICIA DE LA NACIÓN,
AUTORIZA EL EXAMEN DE LOS
ACTOS PROVENIENTES DE LAS
LEGISLATURAS ESTATALES
TENDIENTES A DIRIMIR
CONFLICTOS DE LÍMITES
ENTRE MUNICIPIOS. El deber de
responder con fidelidad a la facultad que
a esta Suprema Corte de Justicia de la
Nación le ha conferido la Constitución
Federal de vigilar, a través de los
diferentes medios de control
constitucional, que no sea vulnerado el
orden supremo que la misma previene,
le permite efectuar el examen de
cualquier planteamiento propuesto como
concepto de invalidez en las
controversias constitucionales,
encaminadas a combatir la totalidad de
los actos autoritarios de carácter federal
o local enumerados en el artículo 105,
fracción I, de la Carta Magna, cuya
finalidad consiste en salvaguardar el
federalismo y la supremacía
constitucional que sustentan las
relaciones jurídicas y políticas de los
órdenes jurídicos señalados; de esta
manera, cuando una Legislatura Estatal
dirime un conflicto de límites entre
Municipios, con apego a los principios
contenidos en la Constitución Federal, el
ejercicio de esa facultad es susceptible
de examen integral por este Alto
Tribunal para evitar arbitrariedades,
pues de lo contrario se podría reconocer
y autorizar implícitamente la comisión
de infracciones a la Norma Suprema.
Por tanto, si se declara la improcedencia
de la controversia constitucional bajo la
óptica de que examinar cualquier acto
proveniente de una Legislatura Estatal
para con sus Municipios, vulneraría la
autonomía local, en virtud de que en esta
clase de conflictos sólo son susceptibles
de estudio los aspectos sobre invasión de
esferas competenciales o de cuestiones
estrictamente formales, implicaría acudir
a una mera construcción interpretativa
que conduciría a limitar la procedencia y
examen de fondo de este medio de
control constitucional a un reducido
número de supuestos, quedando así
soslayadas del mismo las hipótesis que
pudieran presentarse en las relaciones
políticas entre Estados y Municipios, en
que las autoridades estatales, que tienen
facultades constitucionales para realizar
actos que inciden sobre la esfera de
atribuciones de las autoridades
municipales, cometan abusos o emitan
actos incongruentes que redundan en la
desarmonía y desajuste del orden
jurídico nacional.
En conclusión, debe tomarse en
cuenta que para que el estudio de la
Suprema Corte de aboque a violaciones
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
84
indirectas no bastara la simple
alegación de las supuestas violaciones
constitucionales –directas e indirectas-
sino que además será necesaria la
existencia de un agravio o afectación en
el ámbito competencial de la parte
promovente, tema que será abordado
con más detalle cuando se hable de la
legitimación en esta causa y sobre todo
que las violaciones alegadas se realicen
al abrigo de de las garantías
constitucionales establecidas la Carta
Magna, principalmente sus artículos 15,
16 y 17.
I.3.3. LAS PARTES EN LA
CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL
El artículo 10 de la Ley Reglamentaria de
las Fracciones I y II del Artículo 105 de la
Constitución política de los Estados
Unidos Mexicanos, señala que serán parte
en la controversia constitucional el actor,
el demandado, el tercero interesado y el
Procurador General de la Republica, así
mismo establece de forma muy genérica
que los tres primeros pueden ser entidades,
poderes u órganos públicos, sin embargo
no establece ninguna regulación respecto a
las características y situaciones peculiares
de éstos entes públicos, lo cual hace
necesario un breve planteamiento teórico
que será desarrollado a lo largo de los
siguientes apartados.
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
85
I.3.3.1. EL ACTOR Y EL
DEMANDADO
Las partes en la controversia
constitucional se encuentran reguladas en
la fracción I del artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos y artículo 10 de la Ley
Reglamentaria de las Fracciones I y II del
Artículo 105 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, los cuales
se citan a continuación:
“Artículo 105. La Suprema
Corte de Justicia de la Nación
conocerá, en los términos que señale
la ley reglamentaria, de los asuntos
siguientes:
I. De las controversias
constitucionales que, con excepción
de las que se refieran a la materia
electoral y a lo establecido en el
artículo 46 de esta Constitución, se
susciten entre:
a) La Federación y un Estado
o el Distrito Federal;
b) La Federación y un
municipio;
c) El Poder Ejecutivo y el
Congreso de la Unión; aquél y
cualquiera de las Cámaras de éste o,
en su caso, la Comisión Permanente,
sean como órganos federales o del
Distrito Federal;
d) Un Estado y otro;
e) Un Estado y el Distrito
Federal;
f) El Distrito Federal y un
municipio;
g) Dos municipios de diversos
Estados;
h) Dos Poderes de un mismo
Estado, sobre la constitucionalidad
de sus actos o disposiciones
generales;
i) Un Estado y uno de sus
municipios, sobre la
constitucionalidad de sus actos o
disposiciones generales;
j) Un Estado y un municipio
de otro Estado, sobre la
constitucionalidad de sus actos o
disposiciones generales; y
k) Dos órganos de gobierno
del Distrito Federal, sobre la
constitucionalidad de sus actos o
disposiciones generales.68
“ARTICULO 10. Tendrán el
carácter de parte en las controversias
constitucionales:
I. Como actor, la entidad,
poder u órgano que promueva la
controversia;
II. Como demandado, la
entidad, poder u órgano que hubiere
emitido y promulgado la norma
general o pronunciado el acto que
sea objeto de controversia;
III. Como tercero o terceros
perjudicados, las entidades, poderes
u órganos a que se refiere la fracción
I I del artículo 105 de la Constitución
Política de los Estados Unidos
Mexicanos, que sin tener el carácter
de actores o demandados, pudieran
resultar afectados por la sentencia
que llegare a dictarse, y
IV. El procurador General de
la Republica.”69
68 Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos [en línea]. Última reforma publicada en el
Diario Oficial de la Federación el día 15 de octubre de
2012. Ob. Cit. 69 Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
[en línea]. Diario Oficial de la Federación 11 de mayo de
1995. México. México. Última reforma publicada en el
Diario Oficial de la Federación el día 22 de noviembre
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
86
En términos generales, pueden ser parte
actora, demandada o tercero interesado
alguna entidad, poder u órgano de los
poderes federales, estatales, o municipales.
Asimismo se advierte que, en este tipo de
procesos constitucionales los particulares
no se encuentran legitimados para
accionar aún y cuando estos sean parte de
esas entidades, poderes u órganos públicos
en tanto actúen en lo individual y sin la
representación de estos.
Es importante resaltar que, en este
juicio constitucional existe la
intervención oficiosa y obligatoria del
Procurador General de la Republica, la
cual se justifica atendiendo a la naturaleza
de las funciones que desempeña este
servidor público, es decir, atento a lo
establecido en el apartado A del artículo
102 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos,
específicamente el párrafo tercero, el
mencionado Procurador Federal debe
intervenir en todas las controversias
constitucionales y acciones de
de 1996. [Consulta: 02 abril 2013]. < http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/205.pdf>
inconstitucionalidad a que se refiere el
artículo 105 de la Carta Magna como
responsable de hacer guardar la
constitución.
I.3.3.2. EL TERCERO INTERESADO
Al igual que en el juicio de amparo, en la
controversia constitucional se prevé la
institución del tercero interesado, la cual
está regulada por la fracción II de la
mencionada ley reglamentaria del artículo
105 constitucional, cuya fracción otorga
tal carácter a las entidades, poderes u
órganos públicos a que se refiere la
fracción I del artículo 105 de la Carta
Magna cuando estos pudiesen resultar
afectados con la sentencia que se emita
en el juicio de controversia.
En efecto, en tratándose de los
terceros interesados que pudiesen resultar
perjudicados con la sentencia que al efecto
se emita, de igual forma, necesariamente
deben ser órganos públicos de los
mencionados anteriormente y su
determinación es una función libre que
realiza la Suprema Corte de Justicia de la
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
87
Nación en atención a las circunstancias de
cada caso, lo anterior es así en virtud de
que no existe una disposición expresa que
regule esa función en la ley reglamentaria
vigente.
I.3.4. LA PERSONALIDAD
Tomando en consideración que abundar
sobre este tema no es objeto medular de
esta investigación, solo se hace necesario
el establecimiento de un sencillo marco
teórico sobre la personalidad en materia
procesal.
Rafael de Pina Vara la considera como
la “…Capacidad para estar en juicio…”70
.
En ese sentido habremos de remitirnos al
ámbito estrictamente procesal, en el cual
Palacio Lino Enrique considera a la
capacidad procesal como: “…un reflejo de
la capacidad de derecho genéricamente
considerada, se refiere a la posibilidad
jurídica de figurar como parte en un
proceso, y no es otra cosa, por
70 De Pina Vara, Rafael. Ob. Cit. Pág. 405.
consiguiente, que la aptitud para ser titular
de derechos y de deberes procesales.”71
La capacidad procesal supone la
actitud legal para ejercer derechos y
cumplir con cargas y obligaciones que
son inherentes a una calidad de parte en
el proceso, tales como el actor, el
demandado y el tercero interesado.
En ese sentido, nuestro sistema
jurídico reconoce dicha capacidad a los
particulares en pleno goce y ejercicio
de sus derechos así como a las
personas jurídicas colectivas y por ende
a organismos públicos dotados de dicha
atribución mediante la norma que las
regula.
La capacidad procesal habilita a quien la
posee para intervenir en un procedimiento ya
sea de forma personal y por medio de un
representante, por ello, debe tomarse en
consideración que las partes en las
controversias constitucionales son, como ya se
había sostenido, entidades, poderes u órganos
71 Lino Enrique, Palacio. Manual de Derecho Procesal
Civil. Edit. Lexis Nexis. Décimo Séptima Edición.
Buenos Aires 2003. Pág. 227.
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
88
públicos, es decir, entes colectivos públicos.
Por lo anterior surge la necesidad de
identificar plenamente cual es el ente que
resiente la lesión y como serán representados
por aquellas personas que cuenten con dichas
atribuciones de acuerdo a su marco normativo
regulatorio, lo cual trae consigo la necesidad
de analizar brevemente las figuras jurídicas de
la legitimación, el interés jurídico y la
representación.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
90
I.3.4.1. LA LEGITIMACIÓN
Considero que la legitimación procesal es
una actitud habilitante para solicitar una
pretensión, mediante la afirmación de ser
parte de una relación jurídica material –
que posteriormente podría convertirse en
relación jurídica procesal- como
promovente o demandado, esto es,
legitimación activa o pasiva.
Por tanto la titularidad de la
legitimación procesal en las controversias
constitucionales la tendría necesariamente
la entidad, el poder o el órgano público
que haya resentido directamente la
invasión a su esfera competencial
mediante una norma general o un acto de
otro poder público, emisor de la norma
general o el acto reclamados.
Las pretensiones procesales
planteadas en la controversia
Aptitud para para ejercer derechos y
cumplir cargas en calidad de
parte.
Posibilidad de ser parte en un
proceso
Capacidad para estar en juicio. Personalidad
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
91
constitucional por las partes legitimadas,
deberán hacerse a través de las personas
físicas que las representen –funcionarios
públicos. Este tema conlleva ciertos
problemas derivados por un lado, de la
mención genérica de entidades, poderes u
órganos públicos y por otro, de la
determinación de los sujetos que detentan
la representación de dichas partes
procesales. En efecto, en principio deberá
precisarse que órgano público se encuentra
legitimado para actuar en juicio para luego
determinar qué funcionario público deberá
comparecer a juicio en representación de
los primeros.
En ese sentido, la Suprema Corte de
Justica de la Nación ha considerado que en
base a lo establecido en el artículo 11 de la
Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II
del Artículo 105 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos,
en las controversias constitucionales
existen dos tipos de legitimación, la activa
y la pasiva.
Lo anterior puede advertirse en el
criterio del Tribunal Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación contenido
en la tesis jurisprudencial publicada con el
número 2ª./J. 75/97, página quinientos
quince, Tomo VII, enero de mil
novecientos noventa y ocho, Novena
Época del Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, en la que se ha
conceptualizado a la legitimación procesal
activa como: “…la potestad legal para
acudir al órgano jurisdiccional con la
petición de que se inicie la tramitación del
juicio o de una instancia…”72
.
A contrario sensu se considera
a la legitimación pasiva como una
potestad para acudir a los órganos
jurisdiccionales para oponer
resistencia a las pretensiones del
accionante.
En ese sentido, José Ramón
Cossío Díaz nos explica
detalladamente en qué consisten la
legitimación activa y la pasiva al
señalar: “La Suprema Corte entiende
por legitimación activa la potestad
72 Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Jurisprudencias y tesis Aisladas IUS 2011. Ob. Cit.
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
92
conferida (al actor) por el orden
jurídico para acudir a un órgano
jurisdiccional a solicitar, mediante
en ejercicio de una acción, la
tramitación de un proceso. Se trata
de un atributo jurídico, normalmente
de configuración legal, para la
realización de determinado tipo de
facultades procesales,
específicamente las conferidas a
quien demanda o funge como parte
actora, para reclamar en juicio de
otra parte (la demandada) las
pretensiones que estime tener en su
contra y actuar en el proceso
correspondiente. En sentido
contrario, podemos entender a la
legitimación pasiva como el atributo
jurídico, también de configuración
legal, que permite al demandado a
acudir a un órgano jurisdiccional a
defender, mediante el ejercicio de
sus excepciones, una posición
jurídica contraria a las pretensiones
que la parte actora hubiera
planteado… la cual le permite la
realización de determinado tipo de
facultades dentro de un proceso…”73
En similares términos, la
Suprema Corte de Justicia de la
Nación en diversas tesis74
se
pronuncia en los siguientes
términos: “… podrán tener
legitimación activa para ejercer la
acción constitucional a que se refiere
la fracción I del artículo 105 de la
propia Ley Suprema, de manera
genérica: la Federación, una entidad
federada, un Municipio y Distrito
Federal … el Poder ejecutivo
Federal, el Congreso de la Unión,
cualquiera de las Cámaras de éste o
la Comisión Permanente… los
poderes de una misma entidad
federada… y por último, los órganos
73 Cossío Díaz, José Ramón. Las Partes en las
Controversias Constitucionales [en línea]. [Consulta: 12
noviembre 2012].
<http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/6/2553/24.pdf>
Pag. 92. 74 Criterio del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de
Justica de la Nación contenido en la tesis jurisprudencial
publicada con el número P./.J. 115/2000, Tomo XII,
octubre de dos mil, Novena Época del Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta así como el criterio
del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justica de la
Nación contenido en la tesis aislada publicada con el
número P. LXXIII/98, Tomo VIII, diciembre de mil
novecientos noventa y ocho, Novena Época del
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
93
de gobierno del Distrito Federal,
porque precisamente estos órganos
primarios del Estado, son los que
pueden reclamar la invalidez de
normas generales o actos que
estimen violatorios del ámbito
competencial que para ellos prevé la
Carta Magna…” “… los órganos
derivados pueden tener legitimación
pasiva para intervenir en un proceso
de controversia constitucional…”75
Estos criterios resuelven
además uno de los problemas
planteados con anterioridad y que se
refiere a la determinación de los
órganos públicos que cuentan con la
legitimación activa y pasiva al
referir que solo los órganos públicos
originarios tienen la legitimación
activa mientras que la pasiva la
pueden tener estos y sus órganos
derivados, siempre y cuando estos
último tengan autonomía de los
primeros, es decir, tal como lo
75 Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Jurisprudencias y tesis Aisladas IUS 2011[CD-ROM].
Ob. Cit. Registros números 190962 y 195024
respectivamente.
sostiene Cossío Diaz “…si un
órgano es derivado de uno de los
originarios pero carece de autonomía
respecto de él, no cuenta con
legitimación pasiva, pues el
resultado del juicio instaurado en
contra del primero le depara
afectación y no hay porque tenerlo
como parte en el juicio.76
De acuerdo a lo anterior
habremos de delimitar a qué tipo de
autonomía se refiere el autor para
determinar que órganos públicos
pueden o no contar con legitimación
pasiva en las controversias
constitucionales.
Dicho problema ha sido
aclarado por diversos criterios de la
Suprema Corte de Justicia de la
Nación, como muestra encontramos
el criterio del Tribunal Pleno de la
Suprema Corte de Justica de la
Nación contenido en la tesis
jurisprudencial publicada con el
número P./J. 52/2008, página
76 Cossío Díaz. Ob. Cit. Pag. 94.
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
94
novecientos sesenta y dos, Tomo
XXVII, junio de dos mil ocho,
Novena Época del Semanario
Judicial de la Federación y su
Gaceta, en la cual se sostiene los
siguiente:
“…que tiene completa
libertad de acción para tomar sus
decisiones, pues su competencia no
es compartida o derivada de algún
otro ente estatal. Además es un
organismo independiente en sus
funciones y decisiones, dotado de
personalidad jurídica, patrimonio
propio y autonomía política, en tanto
que está facultado para resolver con
libertad los asuntos de su
competencia, sin interferencia de
otros poderes u organismos públicos
autónomos, salvo los medios de
control que establezcan las
disposiciones legales aplicables. En
este sentido, el Instituto Coahuilense
de Acceso a la Información Pública
tiene legitimación pasiva en las
controversias constitucionales en las
que se impugnen sus actos.”77
Por lo que respecta al
Municipio, claro está, que derivado a
las reformas constitucionales del 94
a que nos hemos referido en puntos
anteriores y de los criterios emitidos
por la Corte, estos tienen
77 Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Jurisprudencias y tesis Aisladas IUS 2011[CD-ROM].
Ob. Cit.
legitimación activa para promover
controversias constitucionales en
contra de los poderes públicos de su
entidad federativa –entiéndase sus
órganos originarios o a los derivados
de estos, lo cual ha sido también
reiterado en variadas tesis emitidas
por la Suprema Corte de nuestro
país.
Ahora bien, tomando en
consideración los efectos de la
legitimación en el proceso, la
Suprema Corte de Justicia de la
Nación ha considerado que existen
dos tipos de legitimación, la ad-
causam y la ad-procesum. Dichos
tipos de legitimación han sido
conceptualizados en diversas tesis
jurisprudenciales siendo una de las
más relevantes la emitida por la
Segunda Sala de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación publicada en
el Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta bajo el
número identificada con el número
2ª./J. 75/97 que a la letra se cita:
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
95
“LEGITIMACIÓN
PROCESAL ACTIVA.
CONCEPTO.
Por legitimación procesal activa se
entiende la potestad legal para acudir al
órgano jurisdiccional con la petición de que se
inicie la tramitación del juicio o de una
instancia. A esta legitimación se le conoce
con el nombre de ad procesum y se produce
cuando el derecho que se cuestionará en el
juicio es ejercitado en el proceso por quien
tiene aptitud para hacerlo valer, a
diferencia de la legitimación ad causam que
implica tener la titularidad de ese derecho
cuestionado en el juicio. La legitimación en
el proceso se produce cuando la acción es
ejercitada en el juicio por aquel que tiene
aptitud para hacer valer el derecho que se
cuestionará, bien porque se ostente como
titular de ese derecho o bien porque cuente
con la representación legal de dicho titular. La
legitimación ad procesum es requisito para la
procedencia del juicio, mientras que la ad
causam, lo es para que se pronuncie sentencia
favorable.”78
78 Ídem.
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
96
I.3.4.2. EL INTERÉS
En razón al tema que nos ocupa habremos
de entender al interés jurídico como el
poder jurídicamente tutelado para exigir a
través del ejercicio de acciones una
pretensión, la cual en el topus sería la
tutela de un derecho que ha sido
violentado mediante una norma general o
un acto emitido por un poder público.
Este elemento estrechamente
relacionado con la legitimación, se refiere
a los criterios que deberán agotarse a
efecto de que el titular de la legitimación
este en posibilidad de participar en un
proceso, al respecto, en la doctrina se
considera varios tipos o niveles de interés
comenzando con el simple, al centro
encontramos al legítimo y finalmente al
jurídico. Sin embargo, a diferencia del
juicio de amparo y las reformas que dicha
institución sufrió en el año 2012, en las
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
97
que se reconoce el tipo de extremos que
deberán agotarse para que nazca la
posibilidad de actuar en juicio al reconocer
al interés legítimo y el interés jurídico, en
la materia de controversias
constitucionales no existe dicha
calificación pues tanto la Carta Magna
como la Ley Reglamentaria de su artículo
105 son omisas en mencionar dicho
supuesto, por tanto consideramos que
dicha calificación queda en manos de la
Suprema Corte de Justica de la Nación la
cual resuelve dicho problema en distintas
tesis, por citar un ejemplo la emitida por la
Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, publicada en el
Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, XXV Febrero de 2007 en la
página 1395, identificada con el número
P./J. 50/200479
en la cual se sostiene que
para la procedencia de una controversia
constitucional se requiere que por lo
menos exista un principio de agravio, que
se traduce en el interés legitimo, en el
mismo sentido podemos encontrar otras
que en similares términos se refieren al
interés jurídico o incluso al referirse a
79 Ídem.
intereses colectivos e individuales,
cuestiones que serían tema de una
investigación diversa.
I.3.4.3. LA REPRESENTACIÓN
Fayren Guillen Víctor considera que:
“…Por las corporaciones, sociedades y
demás entidades jurídicas, comparecerán
las personas que legalmente las
representen…”80
Chiovenda citado por Cossío Díaz, afirma
que: “…es la facultad genérica frente a
terceros de realizar en nombre de la parte
(otorgante) todos los actos concernientes a
la constitución, desarrollo y definición de
la relación procesal”81
Esta figura se encuentra regulada por
el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de
las fracciones I y II del artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, el cual establece la
80 Fairén Guillen, Víctor. Teoría General del Derecho
Procesal. Edit. UNAM. México 1992. Pag. 291. 81 Cossío Díaz. Ob. Cit. Pag. 100.
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
98
forma en que los órganos públicos
legitimados habrán de ser representados.
El problema de la representación
surge porque las partes legitimadas en el
juicio constitucional de controversia son
ficciones jurídicas, lo cual hace necesario
que éstas actúen en su nombre por medio
de una o varias personas. En este sentido,
los representantes deben satisfacer varios
requisitos: al encontrarse adscritos a un
órgano público deben necesariamente ser
servidores públicos; y deben estar
facultades para desempeñar dicha función
en el cuerpo normativo que regula al
órgano público representado a fin de
encontrase en la posibilidad de sustituirse
a dicha parte mientras dura la
representación.
En tratándose de los municipios del
Estado de Guanajuato, la Ley Orgánica
Municipal para el Estado de Guanajuato
en su artículo 78 fracción II establece:
“…Los síndicos tendrán las siguientes
atribuciones: …Representar legalmente al
Ayuntamiento, en los litigios en que éste
sea parte y delegar esta
representación…”82
Por tanto, en tratándose de los
municipios del Estado de Guanajuato,
serán los Síndicos Municipales o las
personas en quien deleguen dicha facultad,
quienes podrán promover las controversias
constitucionales, dicho criterio ha sido
sostenido ya por la Suprema Corte de
Justicia en varias tesis jurisprudenciales,
por citar un ejemplo encontramos la
emitida por el Pleno, publicada en el
Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta XI, abril de 2000 bajo el número
P./J. 52/2000.83
En el párrafo segundo del artículo 11
de la Ley Reglamentaria del Artículo 105
Constitucional, se prevé la posibilidad de
82 Ley Orgánica Municipal para el Estado de
Guanajuato [en línea]. Periódico Oficial del Gobierno
del Estado de Guanajuato 11 de septiembre de 2012.
Guanajuato. [Consulta: 02 abril 2013]. < http://www.congresogto.gob.mx/uploads/ley/pdf/102/Le
y_Org_nica_Municipal__Nueva_Decreto_278__PO_11S
EP12.pdf> 83 Dicha tesis jurisprudencial señala que el artículo 38 de
la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de
Veracruz, el síndico es el único encargado de la
representación jurídica de los Ayuntamientos en los
litigios en que sean parte, el cual es análogo al artículo
78 fracción II de la Ley Orgánica Municipal para el
Estado de Guanajuato.
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
99
delegar la representación de los órganos
públicos, lo cual acarrea varios problemas,
el primero de ellos se relaciona con la
incertidumbre legal de si la delegación es
de las partes (actora, demandada y tercero
interesado) o de los mismos representantes
de los órganos públicos, además de aquel
relativo a los casos en que dicha facultad
delegatoria este o no prevista a favor del
funcionario público representante.
Al respecto, Cossío Diaz sostiene
que: “…ambos sujetos tienen la
posibilidad de hacer tales designaciones…
las partes naturales pueden designar
delegados cuando no tengan necesidad de
estar representadas en juicio, además de
que pueden hacerlo los propios
representantes en los casos en que los
órdenes u órganos tengan necesidad de
actuar a través de ellos…84
Lo anterior deja de manifiesto que
aún cuando existe la posibilidad de delegar
la facultad de representación, esta
posibilidad se encuentra sujeta al requisito
sine-cuanon de que ello también este
84 Cossío Diaz. Ob. Cit. Pag 128.
plenamente previsto por la norma que
regula al órgano representado.
Además, la delegación de facultades
abre la posibilidad de que intervengan en
la controversia constitucional personas que
ya no están sujetas al requisito de ser
funcionarios públicos, sin embargo ello
cierra también la posibilidad de estos
delegados se sustituyan a la parte misma,
lo cual limita demasiado su ámbito de
desempeño.
I.3.5. PROCEDIMIENTO
El conocimiento y resolución de las
controversias constitucionales corresponde
a la Suprema Corte de Justicia de la
Nación de acuerdo a lo establecido en el
artículo 10 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación.85
85 Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación [en
línea]. Diario Oficial de la Federación 26 de mayo de
1995. México. Última reforma publicada en el Diario
Oficial de la Federación el día 2 de abril de 2013.
[Consulta: 2 abril 2013].
<http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/172.pdf
>
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
100
El procedimiento de la controversia
constitucional, al igual que el de la acción
de inconstitucionalidad, se tramita en un
procedimiento específico, se encuentra
regulado por los artículos 12 a 50 de la
Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II
del Artículo 105 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos
y se analizará en los siguientes apartados:
la designación de ministro instructor;
análisis de improcedencia y
sobreseimiento; la demanda y su
contestación; la etapa de instrucción; el
ofrecimiento y desahogo de pruebas; la
sentencia, sus efectos y ejecución; y
finalmente los recursos.
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Apuntes Legislativos No. 72
101
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102
I.3.5.1. EL MINISTRO INSTRUCTOR
De acuerdo a lo establecido por el artículo
24 de la Ley Reglamentaria, una vez
recibida la demanda, el Presidente de la
Suprema Corte de Justicia designara un
Ministro Instructor a fin de que ponga el
proceso en estado de resolución, es decir,
instruirá el procedimiento y formulará el
proyecto de sentencia, lo cual a su vez
implica que funcionará como conductor y
moderador de la actividad procesal de las
partes.
Las funciones del Ministro Instructor
pueden resumirse en las siguientes:
1. Es responsable de la
admisión de la demanda,
analiza las causales de
improcedencia y emplaza a
la parte demandada;
2. Acuerda lo relacionado a la
suspensión del acto;
3. Fija fecha para la audiencia
de ofrecimiento y desahogo
de pruebas;
4. Realiza los requerimientos
de información;
5. Conduce la audiencia y
recibe los alegatos; y
6. Presenta el proyecto de
sentencia al Pleno de la
Suprema Corte de Justicia
para que sea considerada y
votada.
I.3.5.2. IMPROCEDENCIA Y
SOBRESEIMIENTO
De acuerdo a lo establecido en el
artículo 19 de la Ley
Reglamentaria de la controversia
constitucional se declararán
improcedentes cuando:
1. Se ataquen decisiones de la
Suprema Corte de Justicia
de la Nación;
2. Se ataquen normas
generales o actos en materia
lectoral;
3. Cuando los normas o actos
atacados sean materia de
otro controversia pendiente
de resolver;
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
103
4. Cuando dichos actos y
normas hayan sido materia
de diversa controversia
constitucional;
5. Cuando hayan cesado los
efectos de la norma o el
acto atacado;
6. Cuando no se haya agotado
la vía legalmente prevista
para la solución del
conflicto materia de la
controversia –principio de
definitividad;
7. Cuando la demanda sea
presentada fuera de los
plazos previstos en la ley
reglamentaria para tales
efectos.
Como puede advertirse, las causas
de improcedencia son muy parecidas a las
previstas en la Ley de Amparo, por lo que
solo existen peculiaridades en razón a la
naturaleza de este procedimiento judicial.
En términos similares, de acuerdo al
artículo 20 de la Ley Reglamentaria el
sobreseimiento se decretara:
1. Cuando la parte actora se
desista expresamente de la
demanda en tratándose de
la impugnación de actos, no
así de normas generales;
2. Cuando durante el
desarrollo del proceso
sobrevenga una causal de
improcedencia;
3. Cuando de las constancias
en autos se demuestre
claramente que no existe al
acto o la norma impugnada;
4. Cuando por virtud de la
celebración de un convenio
entre las partes, deje de
existir el acto materia de la
controversia, no así en
tratándose de normas
generales.
I.3.5.3. LA SUSPENSIÓN DEL ACTO
En similitud al juicio de amparo, en la
controversia constitucional se prevé la
suspensión del acto reclamado pero con
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
104
ciertas excepciones las cuales son: cuando
la controversia se plantee contra normas
generales; y cuando por virtud de la
suspensión se ponga en riesgo la seguridad
o económica nacionales, las instituciones
fundamentales de la nación o que puedan
afectarse gravemente a la sociedad o
cuando menos a un número mayor de
personas a aquellas a quienes pudiese
beneficiar la suspensión.86
La suspensión del acto puede solicitarse
y otorgarse en cualquier momento del
juicio y hasta antes de que se dicte la
sentencia definitiva, previo análisis de las
circunstancias particulares de cada caso
para con ello fijar los alcances y efectos de
ésta, en cualquier caso su solicitud se
llevara a cabo en la vía incidental. La
suspensión puede ser solicitada por la
parte actora o puede ser decretada de
oficio por el Ministro Instructor y el auto
que la decrete puede ser modificado en
cualquier tiempo hasta antes de la
86 Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del
artículo 105 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos. Ob. Cit. Artículos 14 y 15.
sentencia definitiva siempre que existan
actos que fundamenten la modificación.87
I.3.5.4. LA DEMANDA Y SU
CONTESTACIÓN
Los plazos para presentar la demanda de
controversia constitucional se encuentran
establecidos en el artículo 21 de la Ley
Reglamentaria y son los siguientes:
1. Treinta días en tratándose
de actos, en cuyo caso el
termino se computara a
partir del día siguiente al en
que conforme a la ley que
regule el acto, surta sus
efectos legales la
notificación del mismo; al
en que se haya tenido
conocimiento de los
mismos o de su ejecución; o
al en que el actor se ostente
sabedor de los mismos.
2. Treinta días en tratándose
de normas generales,
contados a partir del día
siguiente de su publicación
87 Ibídem. Artículos 14, 17 y 18.
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Apuntes Legislativos No. 72
105
o del día en que se
produzca el primer acto de
aplicación, esto es, de
normas auto- aplicativas.
3. Sesenta días en tratándose
de normas que por su solo
entrada en vigor causen
perjuicio –normas hetero-
aplicativas- en cuyo caso en
computo se realizará a
partir del día en que entre
en vigencia.
Como es posible advertir, no existe
uniformidad en la fórmula para computar
el término con que se cuenta para
interponer la demanda, situación que debe
tomar en cuenta el litigante para no caer en
confusión y perder la oportunidad de
accionar en esta materia.
Al igual que el juicio de amparo, el
artículo 22 de la Ley Reglamentaria del
Artículo 105 de la Carta Magna, establece
los requisitos mínimos que debe contener
el escrito inicial de demanda y estos son:
1. El señalamiento de la
Entidad, poder u órgano
actor, su domicilio y el
nombre y cargo del
funcionario público que lo
represente en su caso
acompañará los
documentos que acrediten
sus facultades de
representación;
2. El señalamiento de la
entidad, poder u órgano
demandado y su domicilio;
3. El señalamiento de las
entidades, poderes u
órganos que se consideren
interesados y sus
domicilios;
4. La mención de la norma
general o acto cuya
invalidez se reclame, así
como el medio oficial por el
cual se haya publicado o
notificado;
5. Los preceptos
constitucionales que se
estimen violados;
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Apuntes Legislativos No. 72
106
6. La manifestación de los
hechos o abstenciones que
le consten al actor y que
constituyan los
antecedentes de la norma o
acto reclamados; y
7. Los conceptos de invalidez.
8. La firma del funcionario
público representante.
Una vez recibida la demanda, el
Ministro Presidente de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación turnara el asunto
al Ministro Instructor a efecto de que éste
último califique la demanda, en tal caso
podrá asumir tres posiciones: a) desecharla
por encontrar alguna causal manifiesta de
improcedencia; b) admitirla y emplazar a
la parte demandada; y c) prevenir al
promovente para que aclare la demanda en
los casos de que se considere que el escrito
es obscuro o irregular. En este momento,
el Ministro Instructor, de oficio o a
petición de parte, podrá conceder la
suspensión del acto.
Contestación de la demanda. En el
caso que la demanda haya sido admitida y
tanto el demandado como el tercero
perjudicado hayan sido emplazados, estos
tendrán el término de treinta días para dar
contestación a ésta, o en el caso del tercero
perjudicado podrá hacer las
manifestaciones que considera
convenientes.
El artículo 23 de la Ley
Reglamentaria del Artículo 105
Constitucional, establece los requisitos
mínimos que debe contener el escrito de
contestación de demanda, sin embargo es
importante precisar que no son los únicos,
por que se intentará dar una lista
enunciativa más no limitativa de los
mismos en los siguientes términos:
1. El señalamiento de la
Entidad, poder u órgano
demandado, su domicilio y
el nombre y cargo del
funcionario público que lo
represente en su caso
acompañará los
documentos que acrediten
sus facultades de
representación;
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
107
2. Deberá referirse a cada uno
de los hechos mencionados
por la actora, afirmándolos,
negándolos o señalando los
que nos son propios,
asimismo podrá aclarar
cómo es que sucedieron.
3. Establecerá los
razonamientos lógico-
jurídicos tendientes a
sostener la validez de la
norma general o el acto que
se estén reclamando.
4. La firma del funcionario
público representante.
En relación a la contestación de la
demanda de controversia constitucional,
existe la posibilidad de que se presente la
figura de presunción de veracidad de los
hechos en el caso de que se omita
contestar la demanda o en su caso la
reconvención.
Reconvención. Sobre ésta figura
jurídica, el artículo 26 de la Ley
Reglamentaria de las Fracciones I y II del
Artículo 105 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos prevé la
posibilidad de que el demandado en su
contestación de demanda reconvenga a la
actora, en cuyo caso el escrito de
reconvención deberá agotar los mismo
requisitos exigidos para el escrito de
demanda y deberá agotarse el mismo
procedimiento para el emplazamiento a las
partes y la contestación éstas.
Ampliación de la demanda. El
artículo 26 de la Ley Reglamentaria de las
Fracciones I y II del Artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos prevé la posibilidad de
que el actor pueda ampliar su demanda
dentro de los quince días siguientes a la
contestación de ésta. Dicha ampliación se
encuentra sujeta a dos condiciones: a) solo
procederá cuando apareciere un hecho
nuevo; y b) cuando apareciere un hecho
superviniente antes de la instrucción. En
todo caso la ampliación de demanda y su
contestación se tramitaran agotando los
mismos requisitos y condiciones
establecidas para la demanda inicial y la
contestación a ésta.
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Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
108
I.3.5.5. AUDIENCIA DE
OFRECIMIENTO Y DESAHOGO DE
PRUEBAS
Además de la demanda, su contestación,
ampliación o en su caso la reconvención,
la etapa de instrucción incluye la audiencia
de ofrecimiento y desahogo de pruebas,
así como la recepción de alegatos. Ésta
audiencia podrá celebrarse con o sin la
asistencia de las partes.88
De acuerdo a los artículos 31 y 35 de
la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y
II del Artículo 105 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos,
las pruebas pueden ser ofrecidas por las
partes y bajo la figura de las pruebas
para mejor proveer, también pueden ser
decretadas por el Ministro Instructor.
En el juicio de controversia
constitucional pueden ser ofrecidas todo
tipos de pruebas con excepción de la
prueba de posiciones, mejor conocida
como confesional, y aquellas contrarias al
derecho. Por lo anterior podríamos
concluir que por exclusión podrán
88 Ibídem. Artículos 31 y 32.
ofrecerse las pruebas de testigos, la
documental, pericial, inspección ocular,
etc. Al igual que cualquier procedimiento
civil ordinario, en la ley reglamentaria del
artículo 105 de la Carta Magna se
establecen requisitos particulares para
cada tipo de prueba, por lo que habremos
de referirnos a cada una aunque sea de
forma breve en los siguientes términos:
1. Prueba documental. Se
conservan las
características del juicio
ordinario civil en cuanto a
que los documentos deben
acompañarse con el escrito
inicial de demanda,
contestación, reconvención
o contestación de la
reconvención, no obstante
lo anterior, será hasta la
audiencia cuando se listaran
y se tendrán por admitidas.
Para asegurar la obtención
de este tipo de pruebas,
todas las autoridades tienen
obligación de expedir
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
109
oportunamente las copias o
documentos que les sean
solicitadas so pena de que
sean usados en su contra los
medios de apremio por
demás conocidos.
2. Prueba testimonial. Ésta
deberá anunciarse diez días
antes de la audiencia
exhibiendo copia de los
interrogatorios para los
testigos a fin de que las
partes puedan repreguntar
en la audiencia. En ningún
caso se admitirán más de
tres testigos por cada hecho.
3. Prueba pericial. Ésta
deberá anunciarse diez días
antes de la audiencia
exhibiendo copia de los
cuestionarios para los
peritos a fin de que las
partes puedan repreguntar
en la audiencia. La
designación de los peritos
para practicar la prueba
estará a cargo del Ministro
Instructor, sin embargo las
partes podrán señalar un
perito para que se asocie al
señalado por el Ministro.
Los peritos no son
recusables, sin embargo el
nombrado por el Ministro
Instructor podrá excusarse
cuando incurra en alguno
de los supuestos señalados
en la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la
Federación.
4. Inspección ocular. Al igual
que en los dos supuestos
anteriores, ésta prueba
deberá anunciarse diez días
antes de la audiencia
señalando claramente el
objeto de dicha prueba. 89
En la praxis, ésta prueba se
anticipa de forma tal que en
la audiencia solo se
manejan los hechos
probados frente a los
89 Ibidem. Artículos 32, 33, 34 y 35.
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
110
normas que los regulan a
efecto de ser evaluados.
Como en párrafos anteriores se
anticipo, la audiencia de ofrecimiento y
desahogo de pruebas se celebrará con o sin
la asistencia de las partes –quienes
actuaran por medio de representantes. En
la praxis, una vez que la audiencia de
ofrecimiento y desahogo de pruebas ha
sido abierta se procede en primer lugar a
recibir en orden las pruebas y los alegatos
de cada parte, a lo que cabe aclarar que los
alegatos deberán ser hechos por escrito.
Ahora bien, tomando en
consideración el principio de legalidad que
limita la actuación de cualquier autoridad
a realizar solo aquellas conductas que le
están textualmente permitidas y tomando
en consideración que ni la Ley
Reglamentaria del artículo 105
constitucional, ni el Código Federal de
Procedimientos Civiles –de aplicación
supletoria- prevén que la audiencia sea
pública, luego entonces los juristas
especialistas en la materia consideran que
dichas audiencias son privadas.
Otra cuestión que resulta
relevante en la audiencia es la
relativa a la valoración de las
pruebas, es decir, actualmente la
Corte ha considerado que la omisión
del examen de alguna prueba así
como la falta de expresión las
razones por las cuales se le otorga o
no valor probatorio a éstas se
traduce en una violación a los
artículos 14 y 16 de la Carta Magna,
lo cual aunque perecería
contradictorio atendiendo a que las
autoridades no son sujetos titulares
de garantías individuales, no debe
pasar desapercibido que las garantías
de seguridad jurídica, especialmente
las de la debida fundamentación y
motivación se hacen extensivas a
cualquier ámbito en que se tenga que
salvaguardar el pleno respeto al
marco jurídico que nos regula.90
90 Tesis jurisprudencial emitida por el Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, X de
septiembre de 1999, en la página 706, bajo el número
P./J. 99/99. Puede ser consultada en: Suprema Corte de
Justicia de la Nación. Jurisprudencias y tesis Aisladas
IUS 2011[CD-ROM]. Ob. Cit.
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
111
I.3.5.6. LA SENTENCIA Y SUS
EFECTOS
Se considera a la sentencia como, una
resolución jurisdiccional que es
pronunciada por un juez o un tribunal, en
la cual se resuelve mediante la aplicación
del derecho objetivo, el asunto o
controversia que le ha sido sometida a su
conocimiento, poniendo con ello fin al
procedimiento.
En relación a las controversias
constitucionales, es la Suprema Corte de
Justicia de la Nación la que pone fin al
procedimiento al emitir el fallo
correspondiente, en el cual encontramos –
de forma natural- la expresión de los
argumentos lógico-jurídicos en los que se
apoyará la fundamentación invocada por
el juzgador para resolver el conflicto
planteado, además de los términos,
conceptos y doctrinas aplicables, los
cuales por tratarse de temas de suma
relevancia para la vida jurídica de la
nación se convierten comúnmente en
verdaderos tratados jurídicos aún cuando
versen sobre algún asunto en particular.
De acuerdo a lo establecido en el
artículo 36 de la Ley Reglamentaria del
artículo 105 de la Carta Magna, cuando
concluya la audiencia, el Ministro
Instructor elaborará el proyecto de
sentencia, momento en el cual ya habrá
valorado los elementos de prueba
allegados al juicio a la luz de la sana
crítica y la lógica a fin de establecer las
consideraciones finales de su proyecto.
En efecto, tomando en consideración
que la Ley Reglamentaria no prevé el
sistema de valoración de las pruebas,
atento a lo establecido en el artículo 1
primero de la misma será aplicable el
sistema previsto en el Código Federal de
Procedimientos Civiles.
En cuanto al término para emitir la
sentencia, éste no está previsto en la Ley
Reglamentaria correspondiente, por lo que
su temporalidad estará a discreción de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación.
No obstante que -como antes se
explicó- existe la posibilidad de que la
demanda y su contestación puedan ser
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
112
ampliadas o corregidas, en la controversia
constitucional existe la suplencia de la
queja deficiente, prevista en los artículos
39 y 40 de la Ley Reglamentaria de
marras, en virtud de de la cual la Suprema
Corte de Justicia de la Nación corregirá
oficiosamente los errores en la cita de los
preceptos invocados, de los razonamientos
invocados por las partes en la demanda, su
contestación, los alegatos y en los
correspondientes agravios.
En consideración a los efectos de la
sentencia de controversia constitucional,
podemos encontrar tres tipos: a) aquellas
que declaren el sobreseimiento; b) las que
estimen declarar la inconstitucionalidad de
la norma general o el acto impugnado; y c)
las que desestimen declarar la
inconstitucionalidad.
Por su parte el artículo 41 de la
mencionada Ley Reglamentaria, establece
los requisitos que deberá contener la
sentencia, dentro de los cuales se prevén
los siguientes:
“I. La fijación breve y
precisa de las normas generales o
actos objeto de la controversia y, en
su caso, la apreciación de las pruebas
conducentes a tenerlos o no por
demostrados;
II. Los preceptos que la
fundamenten;
III. Las consideraciones que
sustenten su sentido, así como los
preceptos que en su caso se
estimaren violados;
IV. Los alcances y efectos
de la sentencia, fijando con
precisión, en su caso, los órganos
obligados a cumplirla, las normas
generales o actos respecto de los
cuales opere y todos aquellos
elementos necesarios para su plena
eficacia en el ámbito que
corresponda. Cuando la sentencia
declare la invalidez de una norma
general, sus efectos deberán
extenderse a todas aquellas normas
cuya validez dependa de la propia
norma invalidada;
V. Los puntos resolutivos
que decreten el sobreseimiento, o
declaren la validez o invalidez de las
normas generales o actos
impugnados, y en su caso la
absolución o condena respectivas,
fijando el término para el
cumplimiento de las actuaciones que
se señalen;
VI. En su caso, el término en
el que la parte condenada deba
realizar una actuación.”91
91 Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo
105 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos. Ob. Cit. Artículo 4.
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
113
En cuanto a los efectos de la
sentencia, encontramos que se pueden
plantear dos tipos de hipótesis distintas:
aquellas que generan efectos generales y
las de efectos particulares.
Las sentencias emitidas en la
controversia constitucional tendrán
efectos generales cuando versen sobre
disposiciones generales de los Estados o
de los Municipios cuando hayan sido
impugnadas por la Federación y de los
Municipios cuando hayan sido
impugnadas por los Estados.
Esos mismos efectos se tendrán en
los casos a que se refieren los incisos c), h)
y k) de la fracción I del artículo 105 de la
Constitución Política Federal, es decir,
cuando se planteen conflictos entre el
Poder Ejecutivo y el Congreso de la
Unión; entre aquél y cualquiera de las
Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión
Permanente, sean como órganos federales
o del Distrito Federal; entre dos Poderes
de un mismo Estado, sobre la
constitucionalidad de sus actos o
disposiciones generales; y finalmente entre
dos órganos de gobierno del Distrito
Federal, sobre la constitucionalidad de sus
actos o disposiciones generales.92
Además de los requisitos
anteriormente señalados, será necesario
que este tipo de resoluciones sean
aprobadas por lo menos por ocho de los
Ministros de la Corte, por lo que en caso
de que no se alcance dicho número de
votos serán desestimadas y ni siquiera
tendrán efectos particulares.93
Por lo que se refiere a las sentencias
que se encuentran sujetas al principio de
relatividad de las mismas, estas por
exclusión serán aquellas que se planteen
en asuntos distintos a los previstos para
resoluciones con efectos generales.
Otro aspecto importante que debe
ser tomado en cuenta respecto a los
efectos de la sentencia es el tiempo, es
decir, la fecha en que deberá comenzar a
tener efectos, en cuyo caso encontramos
dos hipótesis: a) los efectos comenzaran a
92 Ibidem. Artículo 42. 93 Ibidem. Artículo 43.
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
114
partir de la determinación que la propia
Corte haga en la resolución
correspondiente y; b) dichos efectos no
tendrán efectos retroactivos a excepción
de la materia penal en la cual se estará a
los principios aplicables en esta materia.94
Para lograr lo anterior, las sentencias
además de notificarse personalmente a las
partes, deberán publicarse íntegramente en
el Semanario Judicial de le Federación y
solo en aquellos casos que la sentencia
declare la invalidez de una norma general
deberá publicarse además en el Diario
Oficial de la Federación y el órgano oficial
en el que tales normas se hubiesen
publicado.95
I.3.5.7. EJECUCIÓN DE LA
SENTENCIA
Al igual que en la mayoría de los
procedimientos existentes en nuestro
sistema jurídico, en la controversia
constitucional también se prevén medios o
vías para lograr su cabal cumplimiento.
94 Ibidem. Artículo 45. 95 Ibidem. Artículo 44.
En ese sentido, el artículo 46 de la
Ley Reglamentaria del artículo 105
constitucional establece que las partes
condenadas, en el plazo otorgado por la
Corte informaran a la Presidencia del
cumplimiento a la sentencia, quien
determinara si ha quedado cumplida o no.
Si transcurrido dicho plazo no se hubiere
producido el cumplimiento, las partes
podrán solicitar a la presidencia de la
Suprema Corte que requiera a la parte
obligada a informar sobre el
cumplimiento.
Si cuarenta y ocho horas después de
notificado el requerimiento mencionado en
al párrafo anterior, no se encontraré
cumplida la ejecutoria, en vía de ejecución
o se trate de eludir su cumplimiento, el
Presidente de la Corte turnara el asunto al
Ministro ponente para que someta al Pleno
un proyecto por medio del cual se
considerará la aplicación del último
párrafo del artículo 105 constitucional, es
decir, la aplicación del procedimiento
previsto en la fracción XVI del artículo
107 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
115
Dicho de otra forma, de acuerdo a la
fracción XVI del artículo 107
constitucional, el incumplimiento de las
sentencias es castigado con la pérdida del
cargo y la consignación directa ante el
juez de distrito por delitos contra la
administración de justicia.
Asimismo se tiene la posibilidad -de
igual forma que en el juicio de amparo- de
acceder al cumplimiento sustituto de la
sentencia mediante el pago de los daños y
perjuicios, siempre y cuando se cumplan
las siguientes condiciones:
1. Cuando su ejecución afecte
gravemente a la sociedad o
a terceros ó en mayor
proporción a los beneficios
económicos que obtendría
el quejoso en caso de
ejecutarla;
2. Que la naturaleza del acto
lo permita y;
3. Que el fallo definitivo anule
actos concretos de
autoridad.96
La instauración de las
controversias constitucionales en
nuestro sistema jurídico trajo
consigo una importante
modificación al sistema de
precedentes judiciales –
jurisprudencia- la cual encontramos
en el artículo 43 de la Ley
Reglamentaria del Artículo 105 de la
Carta Magna al establecer que las
razones establecidas en los
considerandos que funden las
resoluciones emitidas en este tipo de
procedimientos que hayan estimado
declarar la inconstitucionalidad de
una norma general y que obviamente
hayan sido aprobadas por cuando
menos ocho ministros del Pleno de
la Corte, serán obligatorias para la
96 Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos. Ob. Cit. Esta disposición se encuentra
establecida en la parte final del artículo 105.
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Apuntes Legislativos No. 72
116
totalidad de los órganos
jurisdiccionales de la nación.97
I.3.5.8. RECURSOS
Al igual que en la mayoría de los
procedimientos jurisdiccionales existentes
en nuestro sistema jurídico, en la
controversia constitucional rige el
principio general de impugnación, aunque
por las características peculiares de este
tipo de juicios, esto es, por tratarse de un
procedimiento uni-instancial, el principio
de impugnación solo operará sobre
resoluciones judiciales subsidiarias no así
sobre la sentencia definitiva.
En la Ley Reglamentaria de las
Fracciones I y II del artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, solo se prevén dos
recursos, la Reclamación y la Queja, los
cuales serán abordados por separado.98
97 Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Ob. Cit. Artículo 43. 98 Ibídem. Artículos 51 y 55.
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117
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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118
De acuerdo a lo establecido en el
artículo 51 de la Ley Reglamentaria de la
controversia constitucional la
Reclamación procede:
“I. Contra los autos o
resoluciones que admitan o desechen
una demanda, su contestación o sus
respectivas ampliaciones;
II. Contra los autos o
resoluciones que pongan fin a la
controversia o que por su naturaleza
trascendental y grave puedan causar
un agravio material a alguna de las
partes no reparable en la sentencia
definitiva;
III. Contra las resoluciones
dictadas por el ministro instructor al
resolver cualquiera de los incidentes
previstos en el artículo 12;
IV. Contra los autos del
ministro instructor en que se otorgue,
niegue, modifique o revoque la
suspensión;
V. Contra los autos o
resoluciones del ministro instructor
que admitan o desechen pruebas;
VI. Contra los autos o
resoluciones del Presidente de la
Suprema Corte de Justicia de la
Nación que tengan por
cumplimentadas las ejecutorias
dictadas por el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación; y
VII. En los demás casos que
señale esta ley.”99
99 Ibidem. Artículo 51.
La Reclamación deberá interponerse
ante el Presidente de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación dentro de los cinco
días siguientes a aquel en que surta efectos
de notificación de la resolución
impugnada, mediante escrito que contenga
la expresión de los agravios y
acompañando las pruebas que se estimen
necesarias así como las copias necesarias
para correr traslado a las partes.
Una vez interpuesto el recurso, se
correrá traslado a las partes para que en el
término de cinco días hagan las
manifestaciones que a sus intereses
convenga, por lo que agotado dicho plazo
el Presidente de la Suprema Corte turnara
el asunto a un Ministro distinto del
Instructor para que éste elabore el
proyecto de resolución y lo turne al
Tribunal Pleno.
También es importante señalar que
la promoción de este recurso sin motivo
alguno se castiga con multa que puede ir
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
119
de los diez a los ciento veinte días de
salario mínimo.100
Por lo que respecta al recurso de
Queja, de acuerdo a lo establecido en el
artículo 55 de la Ley Reglamentaria de la
controversia constitucional la
Reclamación procede:
“I. Contra la parte
demandada o cualquier otra
autoridad, por violación, exceso o
defecto en la ejecución del auto o
resolución por el que se haya
concedido la suspensión, y
II. Contra la parte
condenada, por exceso o defecto en
la ejecución de una sentencia.”101
Este recurso se interpondrá ante el
mismo Ministro Instructor cuando las
violaciones reclamadas se relacionen con
la concesión de la suspensión por lo que
en este caso se puede interponer hasta en
tanto se resuelva la controversia
constitucional en lo principal.
A diferencia de la Reclamación y del
caso señalado en el párrafo anterior,
cuando se combata el exceso o defecto en
100 Ibídem. Artículos 3, 52, 53 y 54. 101 Ibídem. Artículo 55.
la ejecución de la sentencia, se interpondrá
ante el Presidente de la Corte dentro del
año siguiente al de la notificación de la
sentencia definitiva.
En cuanto el procedimiento de
tramitación de este recurso, en primer
término, una vez admitido se requerirá a la
autoridad contra quien se promovió para
que para que dentro del plazo de quince
días deje sin efectos la norma general o el
caso impugnado, o bien rinda el informe y
ofrezca pruebas, porque en caso contrario
se presumirán ciertos los actos que se le
imputan en el recurso, además de la multa
de diez a ciento ochenta días de salario
mínimo que pudiese imponérsele.
Finalmente, agotado el término
señalado en el párrafo anterior y
tratándose de violación, exceso o defecto
en la ejecución del auto o resolución por el
que se haya concedido la suspensión, el
Ministro Instructor señalara fecha para la
celebración de una audiencia de desahogo
de pruebas y formulación de alegatos
dentro de los diez días siguientes; en
tratándose del recurso interpuesto por
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
120
exceso o defecto en la ejecución de la
sentencia el Presidente de la Corte turnara
el expediente al Ministro Instructor para
los mismos efectos ante señalados.
El proyecto de resolución será
elaborado por el Ministro Instructor y lo
someterá el Tribunal Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y en la
resolución determinará lo siguiente:
“I. Si se trata del supuesto
previsto en la fracción I del artículo
55, que la autoridad responsable sea
sancionada en los términos
establecidos en el Código Penal para
el delito de abuso de autoridad, por
cuanto hace a la desobediencia
cometida, independientemente de
cualquier otro delito en que incurra,
y
II. En el caso a que se
refiere la fracción II del artículo 55,
que se aplique lo dispuesto en el
último párrafo del artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.”102
I.3.5.9. INCIDENTES
No obstante que este tipo de
procedimientos jurisdiccionales se
contemplan diversos tipos de incidentes, la
102 Ibídem. Artículo 58.
tendencia es que la mayoría de ellos deben
fallarse en la sentencia definitiva a fin de
evitar la dilación de los procedimientos,
claro está, con sus debidas excepciones
tales como el de suspensión de los actos
administrativos, el cual si bien no es de
previo y especial pronunciamiento se falla
antes de la sentencia.
Por su parte, la Ley Reglamentaria
del Artículo 105 Constitucional en su
artículo 12 considera como incidentes de
previo y especial pronunciamiento como
los siguientes:
1. Nulidad de actuaciones.
2. Reposición de autos.
3. Falsedad de documentos.
4. Suspensión de los actos
administrativos.
I.3.6 LOS JUICIOS DE CONTROL
CONSTITUCIONAL EN EL ESTADO
DE GUANAJUATO
Como bien lo comenta el Magistrado José
de Jesús Ortega de la Peña, en el artículo
124 de la Carta Magna se reconoce la
posibilidad de que las Entidades
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Apuntes Legislativos No. 72
121
Federativas tengan un orden jurídico
propio, el cual en similitud al sistema
normativo federal deberá partir de una
Constitución Local.103
Aunado a lo
anterior no debe pasar desapercibido que a
ésta a su vez debe acotarse al orden
constitucional federal.
La Constitución Política para el
Estado de Guanajuato, en el artículo 89
fracciones XV establece:
“…Las facultades y obligaciones
del Pleno del Supremo Tribunal de
Justicia, son:
XV. Garantizar la observancia de
esta Constitución y además conocer de:
A. Las controversias legales
entre:
a) Dos o más Municipios;
b) Uno o más Municipios y el
Poder Ejecutivo o Legislativo; y
c) El Poder Ejecutivo y el
Legislativo.
B. Las acciones de
inconstitucionalidad que promueva al
menos una tercera parte de los
integrantes del Congreso del Estado y
que tengan por objeto plantear la posible
contradicción entre una norma de
carácter general y esta Constitución.
103 Ortega de la Peña, José de Jesús. Defensa
Constitucional de las Entidades Federativas y el
Fortalecimiento del Municipio en México. Poder
Legislativo del Estado de Guanajuato. Apuntes
Legislativos. Primera Edición. México 2007. Pag. 10.
Las acciones de
inconstitucionalidad sólo podrán
ejercitarse, dentro de los treinta días
naturales siguientes a la fecha de
publicación de la norma.
Quedan excluidos los conflictos o
acciones de carácter electoral.
El procedimiento se substanciará
conforme lo disponga la Ley.”104
A fin de reglamentar la fracción
antes citada, en el año 2001 la
legislatura local emitió la Ley
Reglamentaria de la Fracción XV del
Artículo 89 de la Constitución Política
para el Estado de Guanajuato.
En dicho ordenamiento se
reglamentan las figuras de la
controversia legal y las acciones de
inconstitucionalidad a nivel local, sin
embargo se establecen algunas
limitantes:
1. Se limita el acceso de los
municipios a la controversia
legal solo en los casos de
104 Constitución Política para el Estado de Guanajuato
[en línea]. Periódico Oficial del Gobierno del Estado de
Guanajuato 18 de octubre de 1917. Última reforma
Publicada el 12 de mayo de 2012. Guanajuato.
[Consulta: 12 enero 2013]
<http://www.congresogto.gob.mx/>
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
122
conflicto entre estos y para con
el Poder Ejecutivo o el
Legislativo, no así para con el
judicial.
2. Con respecto a conflictos entre
los poderes del Estado, se
limita solo a aquellos que se
susciten entre el Ejecutivo y el
Legislativo, no así en caso de
aquellos que tengan relación
de alguno de éstos con el
judicial.
3. En tratándose de la acción de
inconstitucionalidad, esta solo
es accesible al Congreso del
Estado cuando tenga por
objeto plantear la posible
contradicción entre una norma
de carácter general y esta
Constitución.
Como se puede observar, a diferencia
de las reformas constitucionales que se
realizaron a nivel federal en el año 1994 y
que ya han sido materia de estudio en
puntos anteriores, las adecuaciones en
nuestro Estado han sido, a mi juicio
insuficientes puesto que no se reglamenta
la controversia constitucional haciendo
ineficaz la protección al principio de
supremacía constitucional que impera a la
constitución local, la cual se desprende del
artículo 41 de la Carta Magna Federal.
Por otro lado, debido a cuestiones de
imparcialidad en casos en que el Supremo
Tribunal de Justicia de nuestro Estado sea
parte, a éste se le excluye no obstante que
en la praxis pueden llegar a presentarse
casos de conflictos entre el poder judicial
y los otros poderes, tal es el caso de la
controversia número 34/97 suscitada entre
los Poderes Legislativo y Judicial de
nuestro Estado.
Así pues, considerar que los conflictos
competenciales, de legalidad y de
constitucionalidad relacionados con
poderes y municipios locales deben
necesariamente resolverse por el Supremo
Tribunal de Justicia del Estado de
Guanajuato pese a las insuficiencias en
nuestro marco jurídico, harían nugatorio el
pleno acceso a la justicia.
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Apuntes Legislativos No. 72
123
C O N C L U S I O N E S
Desde la creación del órgano de
Fiscalización Superior del Estado de
Guanajuato en base a las reformas a
nuestra Constitución Local en el año 2003
y el inicio de sus funciones en el año 2004,
el Poder Legislativo de nuestra entidad
federativa se ha visto fortalecido
paulatinamente en sus atribuciones de
revisión y control en el ejercicio del gasto
público.
Asimismo, en base a las reformas a
la Ley de Fiscalización Superior del
Estado de Guanajuato hechas en el año
2012 resulta evidente un fortalecimiento
en los alcances y prerrogativas de la
entidad de fiscalización del Estado y la
ampliación del abanico de posibilidades en
el control del ejercicio de los recursos
públicos y el cumplimiento de metas y
objetivos de los municipios.
Lo anterior trae consigo el
incremento de posibilidades de
actuaciones arbitrarias del ente técnico del
Congreso del Estado en tanto que el
mencionado aumento de poder posibilita
la realización de actos que no respetan
plenamente el marco legal violentando con
ello el Estado de Derecho, tales actos
pueden ser, entre otros: la generación de
observaciones infundadas o basadas en
suposiciones –en elementos subjetivos,
observaciones que no cuentan con
respaldo documental –base objetiva de las
mismas- y consecuentemente la
determinación de responsabilidades
administrativas, civiles o penales.
Otras cuestiones en las que pueden
incidir de forma ilegal los actos del órgano
de Fiscalización Superior del Estado es la
generación de recomendaciones basadas
en una falsa apreciación de los hechos o en
una incorrecta interpretación de las
normas aplicables al caso, situaciones que
en dado momento pueden ser violatorias
de la autonomía hacendaria de los entes
fiscalizados, caso en el que se pueden
situar los municipios, lo cual hace
necesario que éstos cuenten con
mecanismos de defensa adecuados para
defender tales derechos, es decir, la
controversia legal prevista por la fracción
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
124
XV del artículo 89 de la Constitución
Política para el Estado de de Guanajuato y
la controversia constitucional a que se
refiere el artículo 105 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En ese sentido, podríamos afirmar
que antes de las reformas constitucionales
de 1994 no era claro si el municipio podía
ser parte en las controversias
constitucionales, el municipio, se decía, no
está legitimado activamente por no ser un
poder público, por no encontrarse señalado
como uno de los tres poderes de la clásica
división tripartita que subsiste en nuestra
Carta Magna, lo cual indudablemente le
daba la connotación de un organismo
descentralizado de la administración
pública estatal.
No fue sino hasta la reforma
constitucional al artículo 115 donde
finalmente se fortalece al municipio en sus
atribuciones políticas, hacendarias y
administrativas, ello se logró
relativamente al reconocérsele cierto grado
de autonomía política y financiera así
como al establecimiento de supuestas
facultades exclusivas. No obstante lo
anterior, dichas consideraciones eran
prácticamente letra muerta y no fue sino
hasta que, con base a las reformas
constitucionales de 1983 y a la promoción
de las primeras controversias
constitucionales en la década de los
noventa, se comenzó a respetar a los
municipios su legitimación para acudir a
los juicios de control constitucional a
defender su autonomía político y
económica.
Durante el periodo que fue desde la
creación de la Constitución Política de
1917 hasta las reformas a la misma del año
1994, el sistema de controversias
constitucionales se caracterizo por una
dualidad en la resolución de las mismas, es
decir, su resolución por medios políticos y
su resolución por medios jurisdiccionales.
En evolución al sistema anterior, con
las reformas judiciales de 1994 se inicia
una nueva etapa en la vida jurídica del
país, la cual ha significado un importante
avance en el desarrollo del papel del Poder
Judicial Federal mediante la
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
125
implementación de los mecanismos de la
controversia constitucional, los cuales si
bien presentan ciertas deficiencias como la
exclusión de las cuestiones electorales, la
falta de reconocimiento de legitimación
activa de los órganos constitucionales
autónomos y la falta de legitimación activa
y pasiva del Poder Judicial Federal,
también debe reconocerse un importante
avance como mecanismo de defensa
efectivo para los municipios, los cuales,
con el reconocimiento efectivo de su
legitimación procesal en las controversias,
se ha transformado en el principal actor de
las mismas. Ello refleja un escenario
dominante de transición política de los
municipios ya que finalmente, se mueven
de la periferia al centro, tendencia que
sigue al alza.
Finalmente, así como ha quedado
claro que el municipio ya cuenta con
legitimación activa para promover
controversias legales y constitucionales,
también, claro es, que al ser el órgano de
Fiscalización Superior del Estado de
Guanajuato una autoridad que en el
ejercicio de sus funciones actúa con
calidad de imperio y no obstante que su
relación para con los sujetos fiscalizables -
como los municipios- es de autoridad a
autoridad, el municipio se encuentra
subordinado a las decisiones unilaterales e
imperiosas del ente fiscalizador pues no
existe un medio ordinario de defensa
eficaz para combatirlas, lo cual lo coloca
en un esquema de gobernado, calidad
suficiente para agotar los extremos
necesarios para ser parte activa en los
juicios de controversia legal y
constitucional para impugnar los actos del
ente técnico del Poder Legislativo de
nuestro Estado.
Ahora bien, no obstante que los
municipios tienen las dos posibilidades –
controversia legal y constitucional- existe
el problema de determinar qué vía tomar,
esto es, por un lado las promoción de
controversias legales ante el Supremo
Tribunal de Justicia del Estado de
Guanajuato no es un campo que haya
tenido mucho desarrollo dada la vaguida
ley que reglamenta ésta figura jurídica, por
tanto se trata de un campo poco explorado
de lo que resulta cierta incertidumbre
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
126
sobre la eficacia y, porque no decirlo,
inseguridad acerca de la parcialidad del
tribunal en los casos que le sean
sometidos, ello debido al manejo de las
cuestiones políticas y sociales de nuestra
Entidad Federativa.
En cuanto a la promoción de
controversias constitucionales, nos
encontramos con un contexto un tanto
distinto, pues existe mayor exploración al
menos en otros Estados como lo es
Nayarit –por citar un ejemplo- sin
embargo el problema a superar sería a mi
juicio el cuidado que debe tenerse en la
construcción de los argumentos para
demostrar las violaciones constitucionales,
es decir, como ya se avizoró en ésta
investigación, la Suprema Corte de
Justicia de la Nación ya ha afirmado su
competencia para conocer de violaciones
indirectas a la Constitución Política
Federal, ello siempre que las violaciones a
las Constituciones locales o normas que de
ellas se esgriman a la luz o cobijo de los
preceptos constitucionales. Cabe decir,
que aunque dicha tarea parece fácil, en
realidad se trata de una cuestión bastante
técnica que requiere cierto nivel de
conocimientos de derecho constitucional y
de la materia en que se encuentre inmersa
la cuestión debatida.
Finalmente, el problema
constitucional y político de los municipios
sigue existiendo en tanto que las
controversias legales y constitucional no
tendrá mucho éxito mientras el sistema de
facultades y prerrogativas establecido a los
municipios tanto en la constitución federal
como en las locales no se modifique y
amplíe, en este caso, el esquema estatal de
atribuciones municipales poco favorece al
estado de derecho, ya que como es
evidente, mientras se da fortaleza a
diversas instituciones tales como el
Órgano de Fiscalización Superior del
Estado de Guanajuato, el municipio
siempre va quedando en el olvido.
Por lo anterior, se considera que la
hipótesis planteada como respuesta al
problema que dio origen a la presente
investigación ha sido corroborada al
encontrar elementos jurídicos y doctrinales
suficientes para considerar que el
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
127
municipio si puede acceder a la
controversias legales y constitucionales
como medios de defensa en contra de los
actos del Órgano de Fiscalización Superior
del Estado de Guanajuato.
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132
II. EFEMÉRIDES: ANIVERSARIO LUCTUOSO DE EMILIANO ZAPATA
II.1 PRONUNCIAMIENTO DEL
DIPUTADO PEDRO CHÁVEZ
ARREDONDO*
Con su permiso señor presidente. Con su
permiso compañeros diputados.
Hablar de Zapata y sus ideales es
trasladarnos a un tiempo de injusticia; es
pensar en el tiempo de los hacendados, en
el poder de la tierra; en tener un salario
prácticamente para apenas comer; en el
que los campesinos, cuando querían
comerse un elote, tenían que hacerlo a
escondidas y, después, habría que
confesarlo para ser azotados. Por
* Diputado del Grupo Parlamentario del Partido
Revolucionario Institucional.
desgracia esos ideales de Zapata no han
dado los frutos que él hubiera esperado,
porque poco a poco se va perdiendo y
quizá muchos de nosotros –ni siquiera
sepamos- quién fue Emiliano Zapata.
Al hablar de tierra y al hablar de
libertad nos damos cuenta que la tierra –
poco a poco- la van perdiendo debido a la
falta de apoyos al campo y tener que
venderla para poder subsistir y, por
lógica, la libertad se habrá de perder
también de la misma manera, ¿por qué?
Porque al no tener tierra volverán a ser
personas asalariadas, volverán a estar una
vez más en la lista de raya. Esto no
solamente se ha propiciado por la falta de
interés en todos los ámbitos, sino también
por la falta de interés en nuestro estado de
Guanajuato. ¿Cómo es posible que
solamente se le haya asignado el 1% del
presupuesto total del estado; es decir, 50
mil millones de pesos y de ellos
solamente 571 millones de pesos para el
campo de Guanajuato?, ese el aprecio, esa
es la forma en que queremos que los
campesinos de Guanajuato salgan
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Apuntes Legislativos No. 72
133
adelante. Y en el caso que ha pasado con
las heladas en nuestro estado, solamente
se le pusieron de parte del estado de
Guanajuato, de gobierno del estado, 20
millones de pesos; estamos hablando
realmente de una cantidad que no sólo no
abona, sino ofende a los campesinos de
Guanajuato. Así, poco a poco, iremos
desapareciendo el ejido en nuestro país y,
sobre todo, en Guanajuato; así –poco a
poco- iremos mandando más campesinos
a Estados Unidos. Las promesas de
campaña siempre son que habrá de
trabajarse para crear más empleos. Hace
rato, escuchando a un compañero
diputado que se expresaba sobre el
problema del agua, ¿cómo vamos a
arreglar precisamente el problema del
agua si no le estamos metiendo recursos
para tecnificar el riego?, ¿si no estamos
poniéndole ni un peso para poder
disminuir el uso indiscriminado del
agua?, ¿cómo vamos a arreglar, entonces,
los problemas sin recursos, sin apoyos; si
tenemos una agricultura que no tiene
ningún sistema? Si tuviéramos una
agricultura donde realmente fuera
integral, eso nos daría para que el
campesino estuviera mejor. Quizá
algunos dirán, ¿qué tiene que ver eso con
Zapata? Los ideales de Zapata
precisamente eran que la gente tuviera
mejores condiciones de vida, que la gente
tuviera mejores ingresos y que dejaran de
ser esclavos; sin embargo, poco a poco
estamos viendo que por la falta de interés
del gobierno de Guanajuato, los
campesinos vuelven a la esclavitud,
vuelven a no tener recursos para –ni
siquiera- subsistir; ¿qué habrán de hacer
los campesinos ahora si lo que habían
sembrado lo perdieron y eso había sido en
base a un crédito? Si las personas que les
habían dado crédito. ahora ya no les
habrán de prestar, ¿con qué van a volver a
sembrar? Definitivamente nuestro campo
está abandonado, definitivamente no hay
interés de parte de gobierno del estado
hacia el campesino de Guanajuato.
Muchas gracias.
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Apuntes Legislativos No. 72
134
II.2 PRONUNCIAMIENTO DE LA
DIPUTADA MARÍA JUANA
GEORGINA MIRANDA ARROYO*
Con su venia, señor Presidente
Compañeras y compañeros legisladores
Señoras y señores
Legado de Zapata en Guanajuato
El 10 de abril de 1919, fecha en que fue
asesinado en Chinameca, Morelos el
general Emiliano Zapata.
La imagen de Zapata entre los
guanajuatenses fue, en lo general, la
misma que la propaganda de su tiempo
creó en torno a su figura: un asesino
despiadado, el Atila del Sur, el bandido y
* Coordinadora del Grupo Parlamentario del Partido
de la Revolución Democrática.
hasta el malagradecido que, siendo peón
de confianza, se rebeló contra sus amos.
No obstante, hubo caudillos pro
zapatistas en Guanajuato que
mantuvieron viva la presencia en la
entidad de uno de los personajes
trascendentales de una Revolución que
tuvo en el Plan de Ayala su base doctrinal
a favor de la gente del campo.
En el marco de conmemorar el
aniversario 94 de Emiliano Zapata, la
izquierda guanajuatense rinde homenaje a
quienes lucharon en su nombre en nuestro
estado.
Recordamos que, tras la caída de
Porfirio Díaz en 1911, surgió en
Guanajuato la figura de Cándido Navarro,
simpatizante de las causas campesinas,
quien se reunió con Francisco I. Madero
para demandar el cumplimiento del Plan
de San Luis en materia agraria y fue
acusado de simpatizar con disidentes
maderistas y encarcelado en Lecumberri.
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135
La prisión de Navarro no garantizó el
fin de la rebelión en Guanajuato: en Silao,
tras un enfrentamiento a tiros con las
tropas federales, fue detenido el general
Adolfo Azueta, quien también iba a
levantarse en armas porque consideraba
que no se había cumplido el Plan de San
Luis.
La rebelión por la causa del campo
cundió y el vallense Félix Galván
enarboló la bandera zapatista contra
Madero.
El golpe de Estado de Victoriano
Huerta, en 1913, mantuvo la presencia
zapatista en Guanajuato.
Cándido Navarro, liberado por
Huerta, se unió y murió por la causa
zapatista combatiendo al gobierno
usurpador.
Tomás Pantoja, otro revolucionario
de Valle de Santiago, quien había sido
amnistiado por Madero, se levantó
nuevamente en armas, ahora contra
Huerta.
Son tan sólo algunas referencias
históricas sobre la presencia de Zapata en
Guanajuato, hechos que nos ayudan a
forjar nuestra identidad como
guanajuatenses y el orgullo de honrar a un
mexicano que dio su vida por los que
menos tienen.
La herencia de Zapata no sólo es la
lucha por la tierra: a Zapata debemos
honrarlo con políticas sociales y
económicas que permitan el desarrollo de
nuestra gente del campo, que combatan la
marginación y la ignorancia.
En cada campesino guanajuatense
que sufre hambre, desempleo,
discriminación, rezago educativo, mala
atención médica, al que le falta vivienda,
que debe emigrar porque nuestro país y
nuestro estado no le ofrecen las mejores
condiciones para su desarrollo, hay una
ráfaga de maúser contra Zapata.
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
136
El Caudillo del Sur murió
físicamente por una felonía en
Chinameca, pero sus ideales están
presentes en leyes y acciones a favor de
nuestra gente del campo. El mejor
homenaje que debemos darle es alcanzar
la autosuficiencia alimentaria y que
nuestros campesinos vivan con dignidad.
Es cuánto, señor presidente
.
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137
II.3 PRESENCIAS E IMAGINARIOS
ZAPATISTAS EN LA PRENSA DEL
GUANAJUATO REVOLUCIONARIO
Federico Velio Ortega*
Para el 10 de abril de 1919, fecha en que
fue asesinado en Chinameca, Morelos el
general Emiliano Zapata, Guanajuato se
había convertido en un estado afín al jefe
revolucionario en turno. Los alcaldes
carrancistas vendían, como en la época de
Porfirio Díaz y como lo habrían de hacer
de la era de los caudillos en adelante, la
idea de un estado próspero y progresista,
mientras sus campesinos, base de la
bandera zapatista, carecían de tierra y
padecían escasez de comida y trabajo.
La imagen de Zapata entre los
guanajuatenses fue, en lo general, la
misma que la propaganda de su tiempo
creó en torno a su figura: un asesino
despiadado, el Atila del Sur, el bandido y
hasta el malagradecido que, siendo peón
de confianza, se rebeló contra sus nobles
amos.
* Periodista y maestrante en historia.
No obstante, hubo caudillos pro
zapatistas en Guanajuato (Cándido
Navarro, como el más representativo) y
bandidos que, al hacer actos militares o
fechorías en nombre del sureño,
mantuvieron viva la presencia en la
entidad de uno de los iconos por
excelencia de la Revolución Mexicana.
Zapata y Madero, la alianza
Tras haber sido encarcelado y luego de la
fraudulenta reelección de Porfirio Díaz,
Francisco I. Madero lanzó el Plan de San
Luis y convocó a un levantamiento
armado para el 20 de noviembre de 1910,
a las seis de la tarde.
Dos días antes, los hermanos
Serdán habían muerto en Puebla al
enfrentarse a la policía del régimen.
Desde enero de ese año, los magonistas se
habían levantado en armas. La rebelión
cundía y entre los seguidores de Madero
resaltaba en el sur la figura de Zapata,
capataz de hacienda que representaba a
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Apuntes Legislativos No. 72
138
campesinos demandantes de la
devolución de tierras arrebatadas.
La convocatoria maderista para
iniciar la rebelión fue cubierta en la
prensa de Guanajuato sólo desde la
perspectiva de los informes oficiales o,
aún en el caso de la prensa independiente
local, desde una posición de defensa de la
paz impuesta por Díaz.
Madero contaba con el respaldo
político de Venustiano Carranza y
Abraham González, y militar de caudillos
como Pascual Orozco, Francisco Villa y
Emiliano Zapata, éste último con una
demanda concreta: el reparto de tierras.
Los maderistas guanajuatenses
lograban una débil respuesta política en la
población, pero eso no fue obstáculo para
iniciar la lucha armada en la entidad. Para
finales de 1910, la convocatoria rebelde
había tenido sus ecos y en los meses
siguientes habrían de formarse seis
núcleos agrarios conducidos por Cándido
Navarro, Juan Bautista Castelazo,
Francisco Franco, Moisés García,
Catarino Guerrero y Adolfo Azueta. Éste
último, junto con Navarro, serían a la
postre los más identificados con la causa
zapatista.
En marzo de 1911, Porfirio Díaz
envió una iniciativa al Congreso para
anular la reelección, pero los rebeldes no
se conformaron, pedían su cabeza,
siguieron la lucha y lograron finalmente
echarlo en mayo. Con la firma de los
Tratados de Ciudad Juárez el dictador
dejaba la presidencia y los rebeldes
entregarían sus armas. Así lo hicieron los
maderistas, menos Zapata, quien seguía
firme en su lucha por el reparto agrario.
El porfirista Francisco León de la
Barra quedó como responsable de la
presidencia de la república y Enrique
Octavio Aranda como gobernador
interino de Guanajuato y ambos
convocaron a elecciones en sus
respectivos ámbitos de competencia.
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Apuntes Legislativos No. 72
139
Sin ser formalmente zapatista,
pero en plena coincidencia con el caudillo
sureño, Cándido Navarro se negó a
licenciar a sus soldados, los acuarteló en
Silao, inconforme porque Madero no
hacía cambios radicales en materia
agraria y se mantuvo en la lucha por
encima del llamado a la paz del de Parras.
El 3 de junio atacó León con un grupo de
300 hombres y saqueó las arcas
municipales, hecho que lo convirtió en
perseguido por el ejército federal y
atacado por la prensa local. A principios
de julio de 1911, Bonifacio Soto, al frente
de los rurales del estado, se enfrentó a los
rebeldes en Silao y los derrotó. El 11 de
julio de 1911, Navarro se reunió con
Madero en Aguascalientes y aceptó,
acorde con lo estipulado en los Tratados
de Ciudad Juárez, dejar la confrontación
armada. Se ordenó al profesor establecer
su cuartel en Silao en calidad de fuerza
garante del maderismo. Pacificado, optó
por la participación electoral y fue
postulado para gobernador del estado en
agosto de 1911, contienda ganada por
Víctor Lizardi, en la que Navarro tuvo
apenas más de tres mil votos, evidencia
del rechazo del guanajuatense común a la
opción armada.
Cándido Navarro habría de
enfrentar a una prensa guanajuatense que
no respaldaba las demandas agrarias, a
excepción inicial de El Obrero, periódico
liberal leonés que dio ocasionalmente
espacio a los postulados zapatistas en una
nota titulada “Lo que dice el Gral.
Zapata”, publicada el 24 de junio de 1911
“para evitar que se formen juicios
equívocos del aguerrido revolucionario”.
El llamado “Atila del Sur”
constituía el principal frente opositor a
Francisco León de la Barra y de rechazo a
Madero. No obstante, en ese momento los
ataques a Zapata fueron minimizados
porque, aunque de manera alarmista y sin
datos objetivos, la prensa del estado daba
cuenta de las secuelas de otro frente
rebelde nacional: las secuelas del
magonismo derrotado en diciembre de
1910.
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
140
La ruptura del zapatismo con Madero
Madero ganó la presidencia en octubre de
1911 y el día 31, una semana antes de que
tomara posesión de su cargo, continuaron
los pronunciamientos: lo acusaban de
traicionar al Plan de San Luis y de
imponer a Pino Suárez y a algunos
gobernadores. El historiador Román
Iglesias González explica lo anterior al
señalar que los sectores radicales de la
revolución exigían cambios inmediatos,
sobre todo en cuestión agraria. Resaltaban
que "el problema agrario en sus diversas
modalidades es, en el fondo, la causa
fundamental de la que derivan todos los
males del país y de sus habitantes". Esta
andanada tuvo como cúspide y el 11 de
diciembre, cuando Emiliano Zapata, con
el apoyo de notables intelectuales de su
tiempo, lanzó el Plan de Ayala,
emblemático de la lucha por la tierra
durante la Revolución.
En Guanajuato, simpatizante de
las causas agrarias, Cándido Navarro se
mantuvo en la línea agrarista y se reunió
con Madero para demandar el
cumplimiento del Plan de San Luis en la
materia y, en el contexto anterior, fue
acusado de simpatizar con disidentes
maderistas y encarcelado en Lecumberri.
La prisión de Navarro no
garantizó el fin de la rebelión en
Guanajuato: en Silao, tras un
enfrentamiento a tiros con las tropas
federales que catearon casas donde se
refugiaban grupos de conspiradores, fue
detenido el general Adolfo Azueta, quien,
de acuerdo con la prensa, también iba a
levantarse en armas porque consideraba
que no se había cumplido el Plan de San
Luis. Asimismo, fue cateada la casa del
coronel maderista Bonifacio Soto, quien
había derrotado al profesor silaoense,
acusado de participar en el complot y
quien fue defendido por los periodistas de
El Barretero al considerarlo leal al
gobierno. El fantasma del zapatismo no
sólo rondaba en el Bajío: el periódico
denunciaba que Félix Galván, “tirano
cacique de Valle de Santiago”, era
seguidor de Zapata y criticaba a El Diario
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Apuntes Legislativos No. 72
141
del Hogar de ser el impreso que instigaba
a la rebelión contra el gobierno. Ante
supuestas evidencias de rebeliones pro
zapatistas, las fuerzas federales se
aprestaron para la defensa de la capital
del estado.
Al iniciar 1912, los mensajes de
paz o las editoriales con deseos o
exigencias de fin de la confrontación
armada fueron la constante en la prensa
estatal. Zapata, por tanto, era visto como
el violento enemigo de la tranquilidad
social. El Barretero, impreso en la ciudad
de Guanajuato, demandaba la
pacificación del país; La Defensa, órgano
del Partido Católico Nacional, de León,
exigía el cumplimiento de la ley para
acabar con el bandidaje; El Obrero, aun
cuando ya para entonces atacaba al
zapatismo y mantenía aún esperanzas en
Madero.
Un demonio llamado Emiliano Zapata
La realidad era más necia que los buenos
deseos: el 6 de enero de 1912, El Obrero
informaba que Cándido Navarro (que en
realidad se encontraba preso en
Lecumberri) había tomado el poblado de
Tlachiquera, que un grupo de bandidos
zapatistas asaltó el rancho de La
Huaracha y que en Dolores Hidalgo había
ocurrido un motín con saldo de nueve
muertos, muchos heridos, el saqueo de
negocios y casas y la liberación de los
presos.
El ejército federal participaba en
las campañas de sofocamiento de rebeldes
y descuidaba la función policial que había
tenido en el porfiriato, lo que dio lugar al
crecimiento del bandidaje. Para la prensa
de la entidad, fueran revolucionarios
opositores a Madero o gavilleros, el
hecho de tratarse de gente armada era
motivo de noticia y, en términos
editoriales, de descalificación.
Aun cuando tanto los periódicos
metropolitanos como los guanajuatenses
difundían una y otra vez notas sobre el
supuesto aniquilamiento del ejército
zapatista y los editoriales atacaban y
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
142
satanizaban al rebelde sureño, la
persistencia de Zapata y su presencia
militar comenzaron a provocar una
desesperanza y a radicalizar la postura a
favor de una solución violenta como
única vía para pacificar al país.
Había textos que exigían más
soldados y armas, así como reinstaurar el
servicio militar para fortalecer al ejército
federal en su lucha contra los rebeldes y
otros apostaban a la capacidad de las
tropas maderistas con Victoriano Huerta
como baluarte.
Al iniciar 1913 las condiciones
para el golpe de estado contra Madero se
iban forjando tanto en lo político como en
lo militar. A la inconformidad ante la
permanencia de la estructura burocrática
porfirista se sumaban el descontento por
el bandidaje y los ataques rebeldes. Tanto
la prensa metropolitana como la local
resaltaban la ingobernabilidad reinante en
el país. Para la mayor parte de periodistas
metropolitanos el peligro mayor lo
constituía Emiliano Zapata.
En los impresos de Guanajuato el
rechazo a los rebeldes del sur no era la
excepción. El 8 de febrero de 1913, El
Obrero reproducía, bajo el título de
“Salvajismo de los Zapatistas. Fué una
orgía el asalto al tren de Ozumba”, una
acción bélica de las tropas del Caudillo
del Sur.
Fue parte de un discurso
periodístico que justificó y vio como
esperanza la traición de Huerta a Madero.
Por convicción, presión o
conveniencia, en la mayor parte de la
prensa del país fue construida la imagen
de un Victoriano Huerta que rescató a la
revolución. En marzo de 1913, la prensa
guanajuatense publicó artículos y noticias
donde daba por hecha la pacificación del
país y llegaba una anhelada estabilidad.
Aunque había nostalgias y evocaciones
por el porfirismo, se daba por descontado
su regreso. El discurso era claro: Huerta
continuaría, de manera firme y estable, la
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143
revolución que no pudo hacer realidad
Madero.
En Guanajuato el gobierno se
plegaba al nuevo régimen. Lizardi, como
la mayoría de los gobernadores del país,
reconoció al gobierno huertista, aunque
meses después sería relevado por Rómulo
Cuéllar.
El paraíso de paz inventado por la
prensa propagandista de Huerta se vino
abajo cuando el 23 de marzo de 1913, el
gobernador de Coahuila, Venustiano
Carranza, lanzó el Plan de Guadalupe,
con el que desconocía a El Chacal e
iniciaba una batida desde el norte contra
el usurpador. Los zapatistas mantuvieron
su bandera agrarista y enfrentaban en el
sur al gobierno del dictador. Pascual
Orozco, quien se había sublevado contra
Madero, se sumó a las fuerzas de Huerta
y se convertía en el nuevo héroe militar
para El Obrero y otros impresos
guanajuatenses al combatir a los rebeldes.
Aunado a lo anterior, para mayo de 1913
la prensa local informaba que también
Francisco Villa se había levantado contra
Victoriano Huerta.
Los últimos vestigios zapatistas en
Guanajuato
En Guanajuato la rebelión también tuvo
sus ecos. El Obrero informaba el 3 de
junio de 1913 que, en Valle de Santiago,
el zapatista Tomás Pantoja, quien había
sido amnistiado por Madero, se levantó
nuevamente en armas, ahora contra
Huerta.
Además del sedicente zapatista
Tomás Pantoja, a quien erróneamente la
prensa había dado por muerto y luego se
supo andaba en Zacatecas, reapareció en
el escenario local el profesor Cándido
Navarro. El silaoense había estado
encarcelado bajo el cargo de apoyar a los
hermanos Vázquez Gómez en una
conspiración de Madero, fue liberado
bajo caución en mayo de 1913. Un mes
después, aprovechando la feria de
Tlalpan, huyó de la capital para unirse a
las fuerzas de Emiliano Zapata y se puso
a sus órdenes bajo el mando de los
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generales Francisco V. Pacheco y
Genovevo de la O. Con la finalidad de
extender su influencia en el Bajío, Zapata
lo envió al estado de Guanajuato
escoltado por Pacheco. Como en el
camino el contingente sufrió varias
derrotas, Navarro fue abandonado a su
suerte, con ataques furtivos, haciendo más
una labor de guerrillero que de
combatiente formal.
Las autoridades federales y locales
emprendieron no sólo una cruzada
militar, sino que persiguieron a los
familiares del caudillo. Para presionarlo,
el 17 de junio detuvieron al Prof. Gonzalo
Navarro, hermano del revolucionario. El
detenido, que trabajaba como ayudante
tercero en la escuela Modelo de Silao, fue
trasladado a Celaya, de acuerdo con la
nota de El Obrero, publicada el 19 de
junio de 1913.
Para agosto de 1913, Navarro
estaba acorralado y fue abatido el día 13
en los límites entre Guanajuato y San
Luis Potosí. Una semana más tarde, tras
una serie de notas que propalaban el
rumor sobre la muerte del caudillo, El
Obrero confirmaba en sus ediciones del
19 y 20 de agosto el hecho: el
revolucionario había caído y lo probaba
con el texto del telegrama oficial sobre el
reporte de la fe del cadáver.
Al cerrar el año, las principales
noticias bélicas eran las referentes a
enfrentamientos entre huertistas y
opositores. Las actividades de Victoriano
Huerta eran difundidas con profusión
tanto en los periódicos metropolitanos
como en los del estado. Venustiano
Carranza, el líder del antihuertismo,
apenas sí era mencionado en los
periódicos de la entidad y a los denuestos
contra Zapata se agregaban los dirigidos
al “bandido” Francisco Villa.
Siguieron meses de amplia
difusión de las plazas tomadas y
recuperadas por uno y otro bando, con
notas contra Villa y Carranza y de
aprovechar el discurso antiestadounidense
para legitimar a Huerta
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Apuntes Legislativos No. 72
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El gusto no habría de durar
mucho. El 24 de junio de 1914 las fuerzas
antihuertistas triunfaron y el usurpador
dejó la presidencia.
Llegaron nuevas confrontaciones
interrevolucionarias con dos bandos que
disputaban un proyecto constitucional.
Más allá de esa pugna, con Navarro había
terminado la presencia zapatista formal en
Guanajuato. Las noticias que en lo
sucesivo se publicarían sobre el caudillo
sureño serían por su protagonismo en la
Convención de Aguascalientes, su alianza
con Francisco Villa y, al triunfo del
constitucionalismo moderado, por su
persistencia de demandas agrarias al
carrancismo, hasta su muerte a traición el
10 de abril de 1919.
Guanajuato no fue un estado de
demandas agrarias profundas, no tuvo
campesinos despojados de sus tierras y el
reparto agrario habría de realizarse hasta
la década de los 30, enfrentado a
defensores antiagraristas amparados en la
lucha cristera.
La presencia de Emiliano Zapata
es pobre en la historiografía
guanajuatense, sin embargo, quedó
plasmada sobre todo en las páginas de la
prensa de la época, en espera de una
lectura diferente, alejada de los clichés
oficiosos y/o reaccionarios.
Fuentes:
BLANCO, Mónica. El Movimiento
Revolucionario en Guanajuato 1910-
1913, Editorial La Rana, colección
Nuestra Cultura, México, 1997.
HART, John Mason, El México
Revolucionario. Gestación y proceso de
la Revolución Mexicana, Alianza
Editorial Mexicana, primera edición en
español, México, 1990.
IGLESIAS González, Román
(Introducción y recopilación), Planes
políticos, proclamas, manifiestos y otros
documentos de la Independencia al
México moderno, 1812-
1940. Universidad Nacional Autónoma
de México, Instituto de Investigaciones
Jurídicas, Serie C. Estudios Históricos,
Núm. 74., México, 1998.
LÓPEZ González, Valentín, Los
Compañeros de Zapata, Ediciones del
Gobierno del Estado Libre y Soberano de
Morelos, México, 1980.
MATUTE, Álvaro, La Revolución
mexicana: actores, escenarios y acciones.
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Apuntes Legislativos No. 72
146
Vida cultural y política, 1901-1929,
Instituto Nacional de Estudios Históricos
de la Revolución Mexicana, México,
2002.
MORENO, Manuel M., Historia de
la Revolución en Guanajuato, Biblioteca
del Instituto Nacional de Estudios
Históricos de la Revolución Mexicana,
México, 1977.
RIONDA Ramírez, Luis Miguel,
Movimientos populares y lucha de la
izquierda en Guanajuato, 1900-1994,
Cuadernos del CICSUG, Universidad de
Guanajuato, México, 2001.
SALGADO Andrade, Eva,
Periodismo en la Revolución Maderista,
Serie Cuadernos Conmemorativos,
Comisión Nacional para las
Celebraciones del 175 Aniversario de la
Independencia Nacional y 75 Aniversario
de la Revolución Mexicana, México,
1985.
Periódicos El Obrero (1910-1913),
El Comercio (1910) y La Defensa (1913)
de León; La Prensa (1910), El Barretero
(1910-1914) y El Observador (1910-
1913) de la ciudad de Guanajuato; y La
Vanguardia (1910-1914) consultados en
el Archivo Histórico Municipal de León,
Archivo General del Estado de
Guanajuato y Archivo General de la
Nación
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Apuntes Legislativos No. 72
147
III. EL MUNICIPIO EN TEXTOS
Gloria Del Carmen Hernández M105
Uno de los aspectos más importantes en
nuestros tiempos y que ha adquirido gran
relevancia en nuestro sistema jurídico
mexicano es el ubicado en el artículo 115
constitucional: el municipio. La actividad
que desempeña el municipio en el
desarrollo político, económico, social y
cultural dentro del Estado ha propiciado
grandes estudios a fin de proponer nuevas
alternativas para su mejor funcionamiento
interno. En este número 72 de Apuntes
Legislativos les presentamos a nuestros
lectores 3 libros que versan sobre el tema
municipal en diversos aspectos. Forman
parte de una colección titulada Cuadernos
de Debate editado por el Centro de
investigaciones y docencia económica.
Los ejemplares que mencionamos pueden
ser consultados en las instalaciones de la
Biblioteca “José Aguilar y Maya” ubicada
105
Jefe de Departamento de Biblioteca “ José Aguilar y Maya”
en la Plaza de la Paz 77, zona centro de
Guanajuato, Gto.
El primer ejemplar se titula Los
municipios y la coordinación
intergubernamental. La autora es Allison
M. Rowland.
Rowland, Allison M.
Los municipios y la coordinación
intergubernamental/ Allison M.
Rowland: México, D.F
CIDE: 2000
40 pág. (Municipio, coordinación) [No.
Eje] 1
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
148
La coordinación intergubernamental
es un tema relativamente nuevo en
México, debido a que las relaciones
tradicionales entre los municipios, los
estados y la federación se han regido por
una jerarquización estricta de arriba hacia
abajo. En las últimas décadas, el
progreso hacia la democratización y
descentralización del país ha abierto a los
municipios la oportunidad de empezar a
definir los espacios gubernamentales y
administrativos en que ellos asumen la
responsabilidad principal, o bien, aquellos
en que la comparten o la ceden a otros
órdenes de gobierno. Así, desde el punto
de vista de los municipios, el fondo del
debate sobre la coordinación
intergubernamental es un incremento
sustancial de la importancia de los
mismos en el gobierno del país.
El segundo de los libros, se titula
Pueblos indígenas y municipio, de
Dolores González Saravia Calderón.
González Saravia Calderón, Dolores
Pueblos indígenas y municipio/ Dolores González Saravia Calderón :
México, D.F
CIDE: 2000
1054 pág. (municipio, Indígenas) [No.
Eje] 1
El proceso de recuperación y
sistematización de propuestas que se
desarrolló para conformar la Agenda de la
Reforma Municipal en México incorporó
una vertiente amplia, plural y rica en
propuestas que relacionan a los derechos
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
149
indígenas con la Reforma del Estado en el
ámbito local, y que hasta entonces había
permanecido relativamente ausente del
debate municipalista. Las reflexiones y
los lineamientos recogidos en este campo
están referidos a un importante sector de
la sociedad nacional que ha expresado sus
necesidades e intereses con gran fuerza y
los ha colocado como un tema relevante y
fundamental de la agenda pública
nacional.
El tercer y último libro que
presentamos ahora se titula Derechos
políticos e el orden municipal El autor
del libro es Javier Hurtado.
Hurtado, Javier.
Derechos políticos en el orden
municipal / Javier Hurtado: México,
D.F
CIDE: 2000
251 pág. (municipio, derechos
políticos) [No. Eje] 1
Parte el presente trabajo de la tesis
que generalmente los derechos políticos
se asocian frecuentemente con las figuras
de democracia directa. Por lo anterior, en
el presente trabajo se precisan cuáles son
esos derechos, así como sus antecedentes
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
150
y evolución tanto en el derecho
internacional como en el país. En el tercer
apartado se hace un análisis de la
situación de esos derechos en las
constituciones políticas de los estados y
en las leyes orgánicas municipales.