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7/25/2019 C-288 de 2012
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Sentencia C-288/12
SOSTENIBILIDAD FISCAL-Instrumento para alcanzar de manera progresiva,las finalidades del Estado Social y Democrtico de Derecho/NORMA SOBRE
SOSTENIBILIDAD FISCAL-No implica una sustitucin de la Constitucin
ol!tica
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-"e#uisitos de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia
INCIDENTE DE SOSTENIBILIDAD FISCAL-rocedimiento dirigido a
permitir #ue los $inistros del go%ierno o el rocurador &eneral de la Nacin
e'presen ante las (ltas Cortes e'plicaciones acerca de la afectacin, respecto de los
efectos de una sentencia en particular
INCIDENTE DE SOSTENIBILIDAD FISCAL-Escenario reglado de
interlocucin #ue no desvirt)a la separacin de poderes, ha%ida cuenta #ue la
posi%ilidad de modular, modificar o diferir los efectos de las sentencias de las cortes
tiene carcter potestativo
JUICIO DE SUSTITUCION DE LOS ACTOS REFORMATORIOS DE LA
CONSTITUCION-*urisprudencia constitucional
JUICIO DE SUSTITUCION-+undamento conceptual/CORTECONSTITUCIONAL-Competencia para adelantar uicio de sustitucin
El fundamento esencial para considerar que la Corte tiene competencia para adelantar
el juicio de sustitucin reposa en reconocer que la potestad del rgano es un
presupuesto necesario para adelantar el procedimiento de reforma. Esta limitacin
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tiene origen, a su vez, en la previsin que realiza el artculo 374 C.P., segn el cual la
Constitucin Poltica podr! ser reformada por el Congreso, por una "sam#lea
$acional Constitu%ente o por el Pue#lo mediante referendo. Esto implica que como la
Constitucin &a delimitado las &iptesis de modificacin a la reforma, correlativamente
&a e'cluido otras modalidades de cam#io del (e'to Constitucional, como la sustitucin
por un documento distinto, la destruccin, la suspensin o el que#rantamiento. En
t)rminos simples, como sucede con todo actuacin del Estado, el poder de reforma de la
Constitucin est! sometido a lmites, tanto de car!cter procedimental, que refieren a las
reglas de deli#eracin democr!tica que anteceden a la reforma, como de ndole
competencial, dirigidos a evitar el e'ceso en el poder de reforma, de modo que el te'to
resultante de la modificacin no guarde entidad con el concepto de Constitucin que la
antecedi.
PODER DE REFORMA--!mites/PODER DE REFORMA."eglas/REFORMA
CONSTITUCIONAL-*urisprudencia constitucional
EXCESO EN EL PODER DE REFORMA-resupuestos sustantivos para su
identificacin
JUICIO DE SUSTITUCION-*urisprudencia constitucional
INTANGIBILIDAD E INSUSTITUIBILIDAD DE LA CONSTITUCION-
Distincin
JUICIO DE SUSTITUCION-Carcter particular/JUICIO DE SUSTITUCION-Condiciones y alcance/CLAUSULAS PETREAS-Definicin/CRITERIO DE
INTANGIBILIDAD-(lcance/JUICIO DE SUSTITUCION-Criterios %sicos
" fin de otorgar &erramientas interpretativas que sirvan para dilucidar si, en cada caso
concreto, se est! ante el fenmeno de la reforma o la sustitucin, la jurisprudencia &a
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diferenciado entre las figuras de la intangi#ilidad % la insustitui#ilidad. *. +a
intangi#ilidad se presenta cuando en un ordenamiento dado el Constitu%ente decide
e'cluir determinadas normas o materias de la posi#ilidad de ser reformadas,
configur!ndose lo que comnmente se &a denominado como cl!usulas p)treas. "s,
como lo &a definido la Corte, -los alcances de la intangi#ilidad esta#lecida por el
propio constitu%ente difieren en el derec&o constitucional comparado. /ic&os alcances
o#edecen a varios elementos, dentro de los cuales ca#e destacar #revemente tres0 la
definicin por el propio constitu%ente del criterio de intangi#ilidad, la enunciacin
constitucional de las normas intangi#les % la interpretacin e'pansiva o restrictiva de
los te'tos de los cuales se deduce lo intangi#le por el juez constitucional. El ma%or
alcance de la intangi#ilidad se presenta cuando la definicin del criterio de
intangi#ilidad es amplio, las normas intangi#les cu#ren no solo principios #!sicos sino
derec&os especficos % aspectos puntuales de la organizacin % distri#ucin del poder
p#lico % el juez constitucional interpreta de manera e'pansiva las normas
relevantes.1.1 Para el caso colom#iano se &a aclarado que el criterio de intangi#ilidad
no es aplica#le, puesto el Constitu%ente no e'clu% ninguna norma de la Carta del
poder de reforma, de modo que cualquiera de sus contenidos puede ser o#jeto de v!lida
afectacin por parte de los mecanismos de modificacin constitucional que el mismo
(e'to 2uperior prev). +a afirmacin acerca de la ine'istencia de cl!usulas p)treas &a
sido una constante en la jurisprudencia analizada, la cual &a reconocido que a pesar
que no e'isten tales previsiones, ello no es incompati#le con el reconocimiento delmites materiales al poder de reforma, sujetos en cualquier caso al criterio de
insustitui#ilidad. "s, en la sentencia C*563 se puso de presente cmo
importantes sectores de la doctrina % la jurisprudencia, tanto nacionales como
comparadas, sostienen que toda Constitucin democr!tica, aunque no contenga
e'presamente cl!usulas p)treas, impone lmites materiales al poder de reforma del
constitu%ente derivado, por ser )ste un poder constituido % no el poder constitu%ente
originario.1. 2imilares consideraciones fueron efectuadas por la Corte en la sentencia
C*64656, que al sintetizar los criterios #!sicos que go#iernan el juicio de sustitucin,indic que esos par!metros referan a que 8i9 el poder de reforma definido por la
Constitucin colom#iana est! sujeto a lmites competenciales: 8ii9 por virtud de esos
lmites competenciales el poder de reforma puede modificar la constitucin, pero no
puede sustituirla por otra integralmente distinta u opuesta: 8iii9 para esta#lecer si una
determinada reforma a la Constitucin es, en realidad, una sustitucin de la misma, es
preciso tener en cuenta los principios % valores del ordenamiento constitucional que en
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su conjunto le dan su identidad: 8iv9 la Constitucin no contiene cl!usulas p)treas ni
principios intangi#les %, por consiguiente, todos sus preceptos son suscepti#les de
reforma por el procedimiento previsto para ello: el poder de reforma no puede, sin
em#argo, derogar, su#vertir o sustituir en su integridad la Constitucin: % 8v9 solo el
Constitu%ente primario tendra la posi#ilidad de producir una tal sustitucin. ;. +a
insustitui#ilidad refiere a la e'istencia en todo orden constitucional de ejes esenciales %
definitorios del mismo, que si llegasen a ser reformulados, afectaran la identidad de la
Constitucin, convirti)ndola en un te'to distinto. Como se indic, estos aspectos
estructurales no est!n contenidos en la disposicin normativa concreta, puesto que no
se trata de instaurar cl!usulas intangi#les, sino que son identifica#les a partir del
an!lisis de distintas disposiciones constitucionales que concurren en la conformacin
de dic&os ejes. Por ende, si estos asuntos llegaren a ser su#vertidos o eliminados a
trav)s del ejercicio del poder de modificacin constitucional adscrito a los rganos
constituidos, no se estara ante el ejercicio legtimo del poder de reforma, sino ante la
sustitucin de la Carta Poltica. 2o#re este particular, la jurisprudencia prev) que -la
insustitui#ilidad es distinta inclusive a la manifestacin m!s amplia de intangi#ilidad.
En efecto, la intangi#ilidad impide tocar el ncleo de un principio fundamental o, en su
sentido m!s amplio, afectar uno de los principios definitorios de la Constitucin. +a
pro&i#icin de sustitucin impide transformar cierta Constitucin en una totalmente
diferente, lo cual implica que el cam#io es de tal magnitud % trascendencia que la
Constitucin original fue remplazada por otra, so prete'to de reformarla. +os principiosfundamentales o definitorios de una Constitucin son relevantes para esta#lecer el
perfil #!sico de dic&a Constitucin, pero no son intoca#les en s mismos aisladamente
considerados. /e a& que la intangi#ilidad represente una ma%or rigidez de la
Constitucin que la insustitui#ilidad, as como la pro&i#icin de sustituir la
Constitucin es un lmite al poder de reforma que significa una ma%or rigidez que la
tesis de la equiparacin del poder de reforma o revisin, que es una competencia
atri#uida a un rgano constituido, al poder constitu%ente so#erano, que es inaliena#le %
originario.1
JUICIO DE SUSTITUCION--!mites sustantivos
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PODER DE REFORMA--!mites competenciales
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-$ecanismos destinados
a restringir su anlisis
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-$odalidades/DESTRUCCION DE
LA CONSTITUCION-Concepto/SUPRESION DE LA CONSTITUCION-
Concepto/QUEBRANTAMIENTO DE LA CONSTITUCION-
Concepto/SUSPENSION DE LA CONSTITUCION-Concepto
+a sustitucin puede ser total o parcial, #ien se trate de la reformulacin de toda la
Constitucin o de una norma que, al tratarse de un eje definitorio de la Carta, su total
reformulacin signifique la mutacin en la identidad misma del (e'to 2uperior. +a
sustitucin parcial opera, en criterio de la jurisprudencia constitucional, a condicin
que la parte de la Constitucin transformada de#e ser de tal trascendencia %
magnitud que pueda afirmarse que la modificacin parcial no fue reforma sino
sustitucin. Por eso, no representan sustituciones parciales los cam#ios que reforman la
Constitucin % que, si #ien refieren a asuntos importantes, no transforman la forma de
organizacin poltica en todo o en alguno de sus componentes definitorios esenciales
en otra opuesta 8monarqua parlamentaria9 o integralmente diferente 8rep#lica
parlamentaria9. /e tal manera que no constitu%en sustituciones parciales, por ejemplo,
las reformulaciones positivas, es decir, el cam#io en la redaccin de una norma sin
modificar su contenido esencial 8i.e. estado de derec&o, social % democr!tico1 por
estado democr!tico % social de derec&o19: las reconceptualizaciones, es decir, el
cam#io en la conceptualizacin de un valor protegido por la Constitucin 8i.e. el
pue#lo es el nico titular de la so#erana1 por la so#erana reside e'clusiva e
indivisi#lemente en el pue#lo19: las e'cepciones especficas, es decir, la adicin de una
salvedad a la aplicacin de una norma constitucional que se mantiene en su alcance
general 8i.e. esta#lecer la in&a#ilidad indefinida por p)rdida de investidura como
e'cepcin a la regla general que proe las penas perpetuas9, las limitaciones o
restricciones, es decir, la introduccin por el propio poder de reforma de lmites %
restricciones para armonizar valores e intereses enfrentados 8i.e. introducir como lmite
a la li#ertad de prensa el respeto a la &onra o permitir la suspensin de la ciudadana
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para los condenados a pena de prisin en los casos que se
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Constitucional al precisar que para que se produzca la sustitucin no #asta limitarse a
se esta#leci que tal fenmeno ocurre cuando la reforma va dirigida
no &a modificar aspectos estructurales o definitorios de la Carta, sino a esta#lecer
frmulas e'ceptivas que los dejan de suspenso para un caso determinado. En estos
casos, e'iste sustitucin cuando la suspensin planteada por la reforma no se avenga a
los supuestos que la misma Constitucin prevea para ello % sus consecuencias &aganque en ese !m#ito particular % concreto no se apliquen los ejes definitorios
mencionados. Aue precisamente a partir de esa modalidad de sustitucin que la Corte
conclu% que el acto legislativo analizado en esa oportunidad, era ine'equi#le en tanto
suspenda el principio de m)rito para el acceso a la funcin p#lica, eje definitorio de
la Constitucin, para el caso particular % concreto de un grupo de servidores que
ejercan sus cargos en provisionalidad.
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JUICIO DE SUSTITUCION-$etodolog!a
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Doctrina
constitucional/PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-
$odelos/PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Sistema de frenos y
contrapesos
+a jurisprudencia constitucional &a reconocido que e'isten dos modelos de separacin
de poderes.1 El primero de estos modelos defiende una delimitacin funcional rigurosa,
como medio para acotar el poder, a partir del entendimiento de que una distri#ucin
precisa % equili#rada de las la#ores estatales, en la cual cada rgano cumple una tarea
preesta#lecida, es una condicin suficiente para mantener a dic&os rganos del poder
dentro de sus lmites constitucionales. " su vez, la separacin funcional rgida es
conce#ida como una estrategia que permite asegurar las li#ertades de los ciudadanos.
/esde esta perspectiva, el equili#rio de los poderes es una consecuencia natural de la
autonoma de rganos con funciones constitucionalmente #ien delimitadas. En
consecuencia, el control que ejerce un rgano so#re otro en relacin con el
cumplimiento de sus propias funciones, es #!sicamente un control poltico, que se da de
manera tanto espont!nea como ocasional, % slo frente a casos e'tremos. Precisamente,
la rigidez de la separacin de poderes condena#a este modelo al fracaso, por la
dificultad de su implementacin pr!ctica, pues la falta de vasos comunicantes entre los
distintos rganos estatales conduca a enfrentamientos difciles de solucionar en la
pr!ctica, cu%o resultado natural % o#vio tenda a ser la reafirmacin del poder en los
rganos, autoridades o funcionarios que se estiman poltica % popularmente m!s
fuertes. El segundo modelo tam#i)n parte de una especializacin de las la#ores
estatales, cada una de las cuales corresponde a un rgano especfico, sin em#argo, le
confiere un papel preponderante al control % a las fiscalizaciones interorg!nicas
recprocas, como reguladores constantes del equili#rio entre los poderes p#licos. Este
modelo constitucional denominado de frenos % contrapesos 8c&ecBs and #alances9 no
presupone que la armona entre los rganos que cumplen las funciones cl!sicas del
poder p#lico sea una consecuencia espont!nea de una adecuada delimitacin
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funcional % de la ausencia de interferencias en el ejercicio de sus competencias. Por el
contrario, el #alance de poderes es un resultado que se realiza % reafirma
continuamente, mediante el control poltico, la intervencin de unos rganos en las
tareas correspondientes a otros % las relaciones de cola#oracin entre las distintas
ramas del poder p#lico en el ejercicio de sus competencias. En otras pala#ras, cada
rgano tiene la posi#ilidad de condicionar % controlar a los otros en el ejercicio de sus
respectivas funciones. Entonces, la frmula m!s apropiada para descri#ir esta realidad
de es la de separated institutions så poers, acu
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AUTONOMIA E INDEPENDENCIA JUDICIAL-E'presin de la separacin de
poderes
El principio de autonoma e independencia del poder judicial es una de las e'presiones
de la separacin de poderes. 2e &a se
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estudio, a insinuaciones, recomendaciones, e'igencias, determinaciones o consejos por
parte de otros rganos del poder, inclusive de la misma rama judicial, sin perjuicio del
ejercicio legtimo por parte de otras autoridades judiciales de sus competencias
constitucionales % legales. En este punto resulta de importancia anotar que el &ec&o de
que alguna otra rama del poder p#lico participe en la designacin de algunos
funcionarios judiciales como es el caso del 2enado % del presidente de la ?ep#lica en
la eleccin de los magistrados de la Corte Constitucional o que cola#ore en el #uen
funcionamiento de la administracin de justicia mediante el concurso econmico,
logstico o material no significa, ni puede significar, que se le otorgue facultad para
someter la voluntad % la li#re autonoma del juez para adoptar sus decisiones. En igual
sentido, de#e decirse que la independencia se predica tam#i)n, como lo reconoce la
disposicin que se estudia, respecto de los superiores jer!rquicos dentro de la rama
judicial. +a autonoma del juez es, entonces, a#soluta. Por ello la Carta Poltica
dispone en el artculo ;;= que las decisiones de la administracin de justicia son
independientes1, principio que se reitera en el artculo ;36 superior cuando se
esta#lece que +os jueces, en sus providencias, slo est!n sometidos al imperio de la
le%1, donde el t)rmino le%1, al entenderse en su sentido general, comprende en primer
lugar a la Constitucin Poltica1.
PRINCIPIO DE INDEPENDENCIA JUDICIAL-(lcance
JUEZ-Sueto )nico
+a conducta del juez, cuando administra justicia, no puede jam!s estar sometida a
su#ordinacin alguna, al punto que dentro de esta ptica es posi#le reconocerlo como
un sujeto nico, sin superior del cual de#a reci#ir rdenes, ni instrucciones ni ser o#jeto
de presiones, amenazas o interferencias inde#idas. "dem!s, como corolario del
principio en referencia, los dem!s rganos del Estado tienen el de#er jurdico de
prestarles la necesaria cola#oracin para que se cumplan las decisiones judiciales.
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-"asgo definitorio del Estado
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Constitucional
El principio de separacin de poderes es un rasgo definitorio del Estado Constitucional.
Este eje estructural, para el caso particular de la Carta Poltica, se caracteriza por 8i9
la delimitacin precisa, mediante reglas jurdicas, de las competencias de cada uno delos poderes, junto con la definicin de su estructura institucional: 8ii9 la aplicacin de
dic&o principio para el cumplimiento de la do#le funcin de racionalizacin de la
actividad del Estado % proteccin de los derec&os % li#ertades de los ciudadanos ante la
ar#itrariedad propia de todo poder omnmodo: % 8iii9 la incorporacin de mecanismos
para el funcionamiento del sistema de frenos % contrapesos, agrupados en los criterios
de cola#oracin armnica % de controles recprocos o interorg!nicos.
ESTADO SOCIAL Y DEMOCRATICO DE DERECHO-Contenido y
alcance/ESTADO SOCIAL Y DEMOCRATICO DE DERECHO-
Concepto/ESTADO SOCIAL Y DEMOCRATICO DE DERECHO-0rigen del
concepto
ESTADO SOCIAL Y DEMOCRATICO DE DERECHO-Dignidad humana,
tra%ao, igualdad y solidaridad como principios fundamentales
El alcance del E2//, al amparo de lo regulado en la definicin del Estado
constitucional colom#iano 8"rt. *G C.P.9 se #asa en cuatro principios esenciales, que
delinean los aspectos estructurales de la funcin estatal de cara a los ciudadanos0 la
dignidad &umana, el tra#ajo, la solidaridad % la igualdad. *. /e acuerdo con el
principio fundamental de la dignidad &umana, las autoridades del Estado tienen
proscrito tratar a las personas como simples instrumentos, como cosas o mercancas,
como tampoco ser indiferentes frente a situaciones que ponen en peligro el valor
intrnseco de la vida &umana, entendida esta no %a como el derec&o a no ser fsicamente
eliminado sino como el derec&o a realizar las capacidades &umanas % a llevar una
e'istencia con sentido, en un am#iente li#re de miedo frente a la carencia de lo
materialmente necesario e indispensa#le para su#sistir dignamente. ;. El principio
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fundamental del tra#ajo justifica, entre otras, la intervencin del Estado en la
economa, para dar pleno empleo a los recursos &umanos % asegurar que todas las
personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los #ienes %
servicios #!sicos1 8"rt. 334 inciso ; C.P.9. /e esta forma, el E2//, por medio de la
poltica econmica % social adoptada por las autoridades competentes, pasa a ser
agente de estmulo a la creacin de empleo en el mercado la#oral, todo ello dentro del
marco constitucional de proteccin especial al tra#ajo 8"rts. ; % 3 C.P.9. 3. Conforme
el precedente reiterado, la solidaridad, como tercer pilar del Estado 2ocial de /erec&o,
es un principio fundamental del que se derivan mltiples principios, entre ellos, los de
equidad % progresividad tri#utaria 8"rt. 3H3 C.P.9, al igual que derec&os, con sucede
con la seguridad social 8"rt. 4= C.P.9, o de#eres, por ejemplo, a o#rar con acciones
&umanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas,
todos ellos aplica#les tanto al Estado como a los particulares. 4. Ainalmente, los
o#jetivos esenciales del E2// se identifican de mejor manera en el contenido % alcance
del principio % derec&o fundamental a la igualdad. Esto de#ido a que se e'tiende en
diversas garantas, segn se deriva del artculo *3 C.P., con son la igualdad de
oportunidades, la igualdad real % efectiva % la incorporacin de tratamientos
diferenciados % acciones afirmativas a favor de grupos discriminados o marginados %
de personas que por su condicin econmica, fsica o mental, se encuentren en
circunstancia de de#ilidad manifiesta. Como lo indica la Corte al identificar estos
principios pilares -es a partir precisamente del artculo *3, en concordancia con losartculos *, ;, ** % = de la Constitucin que la jurisprudencia constitucional &a
reconocido desde un principio el derec&o fundamental al mnimo vital, el cual adquiere
especial relevancia en el conte'to de la intervencin del Estado en la economa, en
virtud del artculo 334 2uperior. FF Como consecuencia de lo anterior, las medidas
adoptadas por las autoridades en el marco de un Estado 2ocial de /erec&o &an de
consultar la realidad f!ctica so#re la cual &a#r!n de surtir efectos, con miras a
materializar la finalidad primordial adscrita por esta frmula poltica a las
instituciones p#licas0 promover condiciones de vida dignas para la totalidad de lapo#lacin. Ello es especialmente predica#le de las le%es en materia econmica.1
PRINCIPIO DE ESTADO SOCIAL Y DEMOCRATICO DE DERECHO-
Impone la proteccin de los derechos constitucionales desde una perspectiva fctica
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El principio del E2// impone la proteccin de los derec&os constitucionales desde una
perspectiva f!ctica, esto es, comprometida con la satisfaccin de los intereses de los
grupos sociales menos favorecidos, a trav)s de una relacin de dependencia entre la
ciudadana plena % el acceso efectivo a las garantas % li#ertades. En ese orden deideas, son indiscuti#les las frmulas de intervencin del Estado en la economa que,
sujetadas en todo caso a criterios de razona#ilidad % proporcionalidad, tengan por
o#jeto lograr la igualdad de oportunidades % la distri#ucin equitativa de los #eneficios
del desarrollo. $o de otra manera de#e interpretarse el artculo 334 C.P., cuando
prescri#e que esa intervencin se justifica en cuanto tiene como finalidad la
racionalizacin de la economa con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de
vida de los &a#itantes, la mencionada distri#ucin equitativa % la preservacin de un
am#iente sano. Incluso, la misma frmula constitucional de intervencin del Estado enla economa reafirma el car!cter nodal de la igualdad material, cuando determina que
esa tarea se realizar! con ma%or )nfasis cuando se trate de dar pleno empleo a los
recursos &umanos % asegurar que todas las personas, en especial las de menores
ingresos, tengan acceso efectivo a los #ienes % servicios #!sicos.
ESTADO SOCIAL Y DEMOCRATICO DE DERECHO-Consonancia con las
modalidades constitucionales de intervencin en la econom!a
ESTADO SOCIAL Y DEMOCRATICO DE DERECHO-Ee estructural de la
Constitucin
SOSTENIBILIDAD FISCAL-Interpretacin conceptual
INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Contenido y alcance
+a reforma que el "cto +egislativo presenta en relacin con el artculo 334 C.P. es el
denominado incidente de impacto fiscal. 2e trata de un procedimiento de ndole
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constitucional, que faculta al Procurador Jeneral de la $acin o a los Kinistros del
Jo#ierno para promover dic&o incidente, respecto de las sentencias proferidas por las
altas cortes. El procedimiento propio de ese incidente, cu%o tr!mite es o#ligatorio para
estos tri#unales, cuenta con dos etapas definidas, a sa#er 8i9 la presentacin de los
argumentos de quienes proponen el incidente, acerca de las consecuencias de la
sentencia respectiva a las finanzas p#licas % el plan concreto para el cumplimiento de
la misma: % 8ii9 la deli#eracin % decisin del tri#unal correspondiente, a fin de
determinar si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el o#jeto
de evitar alteraciones serias de la sosteni#ilidad fiscal. Por ltimo, se se
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Democrtico de Derecho
SOSTENIBILIDAD FISCAL-Se interpreta conforme al principio de
progresividad y a la naturaleza indivisi%le e interdependiente de derechos
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS SOCIALES-
Concepto/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-(lcance
+a jurisprudencia constitucional &a se
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DERECHOS FUNDAMENTALES-Concepto en la urisprudencia constitucional
DERECHOS CIVILES Y POLITICOS ASI COMO LOS DERECHOS
SOCIALES! ECONOMICOS Y CULTURALES-Son derechos fundamentales
#ue implican o%ligaciones de carcter negativo como de !ndole positiva
LEGITIMIDAD DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS POR LAS
AUTORIDADES PUBLICAS EN RELACION CON LAS ESFERAS
POSITIVAS O PRESTACIONALES DE DETERMINADOS DERECHOS-
*urisprudencia constitucional
PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA PARA LAPROTECCION DE ESFERAS POSITIVAS DE LOS DERECHOS-
Condiciones
PROCEDENCIA DE LA ACCION DE TUTELA FRENTE A FACETAS
POSITIVAS DE UN DERECHO CONSTITUCIONAL-El uez constitucional
de%e tener presente #ue la inaccin estatal no es constitucionalmente leg!tima en
virtud del principio de progresividad
SOSTENIBILIDAD FISCAL-De%e ser compati%le con la vigencia y goce
efectivo de los derechos fundamentales
SOSTENIBILIDAD FISCAL-Instrumento para el logro efectivo de los o%etivos
fiados por el Constituyente
INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Clusulas prohi%itivas
INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Escenario reglado de interlocucin #ue no
desvirt)a la separacin de poderes/INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-
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Espacio de interlocucin entre el &o%ierno y la rocuradur!a &eneral con las (ltas
Cortes
El incidente de impacto fiscal es, como se &a e'plicado en esta sentencia, un espacio de
interlocucin entre los mencionados funcionarios % las altas cortes, donde se lesconfiere a aquellos la potestad de presentar e'plicaciones % argumentos a estas,
relativos a la afectacin de la 2A por los efectos de una sentencia judicial. Esto implica
que la Constitucin impone a un carga argumentativa particular a dic&os servidores
estatales, la cual no puede en modo alguno trasladarse a las altas cortes, sin contrariar
con ello la regulacin constitucional o#jeto de estudio.
INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-(m%ito restringido
ACCION DE TUTELA-$omentos diferenciados en las decisiones proferidas por
los ueces de tutela/JUEZ DE TUTELA-Simplicidad y compleidad de las rdenes
+a misin primordial que la Constitucin encomienda al juez de tutela es decidir si en
cada caso concreto el derec&o invocado por el accionante &a sido violado o amenazado
%, en caso de que as sea, es su de#er tutelarlo %, en consecuencia, tomar las medidasnecesarias para que cese la violacin o la amenaza. Entonces, se pueden distinguir dos
partes constitutivas del fallo0 la decisin de amparo, es decir, la determinacin de si se
concede o no el amparo solicitado mediante la accin de tutela, % la orden especfica %
necesaria para garantizar el goce efectivo del derec&o amparado. El principio de la
cosa juzgada se aplica en t)rminos a#solutos a la primera parte del fallo, es decir, a lo
decidido. Por lo tanto, la decisin del juez de amparar un derec&o es inmuta#le % o#liga
al propio juez que la adopt Como la orden es consecuencia de la decisin de amparo %
su funcin es la de asegurar el goce efectivo del derec&o en el conte'to f!cticoparticular de cada caso, los efectos de la cosa juzgada respecto de la orden especfica
tienen unas caractersticas especiales en materia de accin de tutela. +as rdenes
pueden ser complementadas para lograr el ca#al cumplimiento1 del fallo dadas las
circunstancias del caso concreto % su evolucin. (al fue la determinacin del legislador
e'traordinario, qui)n defini en el propio estatuto de la accin de tutela 8/ecreto ;>*
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de *>>*9 que el juez no pierde la competencia, % est! facultado a tomar las medidas
necesarias para asegurar el cumplimiento de la decisin, es decir, proteger el derec&o
fundamental afectado. 89 Como %a se anot, las rdenes que imparte el juez de tutela
pueden ser de diverso tipo %, por lo tanto, su simplicidad o complejidad es una cuestin
de grado. $o o#stante, se puede decir que una orden de tutela es simple cuando
comprende una sola decisin de &acer o de a#stenerse de &acer algo que se encuentra
dentro de la r#ita de control e'clusivo de la persona destinataria de la orden % se
puede adoptar % ejecutar en corto tiempo, usualmente mediante una sola decisin o
acto Por el contrario una orden de tutela es compleja cuando conlleva un conjunto de
acciones u omisiones que so#repasan la r#ita de control e'clusivo de la persona
destinataria de la orden, %, con frecuencia, requieren de un plazo superior a 4= &oras
para que el cumplimiento sea pleno. +a posi#ilidad de alterar las rdenes impartidas
originalmente dentro de un proceso de tutela, tiene sentido, en especial, cuando el juez
adopt una orden compleja para asegurar el goce efectivo de un derec&o. En estas
situaciones el remedio adoptado suele enmarcarse dentro de una poltica p#lica del
estado % puede significar plazos, dise
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+a Corte &a planteado que la ine'equi#ilidad por consecuencia implica que la
Corte Constitucional no puede entrar en el an!lisis de forma % fondo de cada uno de los
decretos legislativos e'pedidos, pues todos carecen de causa jurdica % son
inconstitucionales por ello, independientemente que las normas que consagranconsideradas en s mismas, pudieran o no avenirse a la Constitucin. FF /esde luego la
declaracin de inconstitucionalidad que en los e'presados t)rminos tiene lugar, no
repercute en determinacin alguna de la Corte so#re la materialidad de cada uno de los
decretos legislativos que &u#iera proferido, %a que aqu)lla proviene de la p)rdida de
sustento jurdico de la atri#ucin presidencial legislativa, m!s no de la oposicin
o#jetiva entre las normas adoptadas % la Constitucin Poltica.
"eferencia2 e'pediente D.3456
Demanda de inconstitucionalidad contra el (cto
-egislativo 7 de 8699 :por el cual se esta%lece el
principio de sosteni%ilidad fiscal; y contra la -ey
9;
(ctor2 ?um%erto de *es)s -ongas -ondo@o
$agistrado onente2
-AIS E"NES10 B("&(S SI-B(
ogot D>C>, dieciocho 93 de a%ril de dos mil doce 8698
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-a Sala lena de la Corte Constitucional, en eercicio de sus atri%uciones constitucionales y en
cumplimiento de los re#uisitos y trmites esta%lecidos en el Decreto 864= de 9559, ha proferido la
presente Sentencia>
I. ANTECEDENTES
En eercicio de la accin p)%lica consagrada en el art!culo 8 Este intervendr, por
mandato de la ley, en la e'plotacin de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la
produccin, distri%ucin, utilizacin y consumo de los %ienes, y en los servicios p)%licos
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y privados, para racionalizar la econom!a con el fin de conseguir en el plano nacional y
territorial, en un marco de sosteni%ilidad fiscal, el meoramiento de la calidad de vida de
los ha%itantes, la distri%ucin e#uitativa de las oportunidades y los %eneficios del
desarrollo y la preservacin de un am%iente sano> Dicho marco de sosteni%ilidad fiscal
de%er fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los o%etivos del
Estado Social de Derecho> En cual#uier caso el gasto p)%lico social ser prioritario>
El Estado, de manera especial, intervendr para dar pleno empleo a los recursos
humanos y asegurar, de manera progresiva, #ue todas las personas, en particular las de
menores ingresos, tengan acceso efectivo al conunto de los %ienes y servicios %sicos>
1am%in para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armnico de
las regiones>
-a sosteni%ilidad fiscal de%e orientar a las "amas y Jrganos del oder )%lico, dentro
de sus competencias, en un marco de cola%oracin armnica>
El rocurador &eneral de la Nacin o uno de los $inistros del &o%ierno, una vez
proferida la sentencia por cual#uiera de las m'imas corporaciones udiciales, podrn
solicitar la apertura de un Incidente de Impacto +iscal, cuyo trmite ser o%ligatorio> Se
oirn las e'plicaciones de los proponentes so%re las consecuencias de la sentencia en las
finanzas p)%licas, as! como el plan concreto para su cumplimiento y se decidir si
procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el o%eto de evitar
alteraciones serias de la sosteni%ilidad fiscal> En ning)n caso se afectar el n)cleo
esencial de los derechos fundamentales>
argrafo> (l interpretar el presente art!culo, %ao ninguna circunstancia, autoridad
alguna de naturaleza administrativa, legislativa o udicial, podr invocar la sosteni%ilidadfiscal para menosca%ar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su
proteccin efectiva>
(rt!culo 8H> El primer inciso del art!culo 775 de la Constitucin ol!tica #uedar as!2
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?a%r un lan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de
inversiones de las entidades p)%licas del orden nacional> En la parte general se se@alarn
los propsitos y o%etivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la accin
estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la pol!tica
econmica, social y am%iental #ue sern adoptadas por el &o%ierno> El plan de
inversiones p)%licas contendr los presupuestos plurianuales de los principales
programas y proyectos de inversin p)%lica nacional y la especificacin de los recursos
financieros re#ueridos para su eecucin, dentro de un marco #ue garantice la
sosteni%ilidad fiscal>
(rt!culo 7H> El primer inciso del art!culo 7 El
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones de%er ela%orarse, presentarse y apro%arse
dentro de un marco de sosteni%ilidad fiscal y corresponder al lan Nacional de
Desarrollo>
(rt!culo El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su promulgacin>
LEY 1+,3 DE 2011
ulio G
or medio de la cual se esta%lece una regla fiscal y se dictan otras disposiciones>
El Congreso de Colom%ia
DEC"E1(2
A"#$%&'( 1* O.#(> -a presente ley tiene por o%eto e'pedir normas #ue garanticen la sosteni%ilidad
de largo plazo de las finanzas p)%licas y contri%uyan a la esta%ilidad macroeconmica del pa!s>
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A"#$%&'( 2* .#( 4 56'%5%78* -as disposiciones de la presente ley se aplicarn a las cuentas
fiscales del &o%ierno Nacional Central, de acuerdo con la metodolog!a #ue para tal efecto defina el
Conseo Superior de ol!tica +iscal . Confis>
A"#$%&'( 3* D98%(8:> Knicamente para los efectos de la presente ley, se tendrn en cuenta las
siguientes definiciones2
a alance +iscal 1otal2 Es el resultado de la diferencia entre el ingreso total y el gasto total del
&o%ierno Nacional Central, de acuerdo con la metodolog!a #ue para tal efecto defina el ConfisL
% Ingreso 1otal2 E#uivale a la suma del ingreso estructural y los ingresos provenientes por efecto del
ciclo econmico, los efectos e'traordinarios de la ac
c &asto 1otal2 Corresponde a la suma del gasto estructural y el gasto contrac!clicoL
d alance +iscal Estructural2 Corresponde al alance +iscal 1otal austado por el efecto del ciclo
econmico, por los efectos e'traordinarios y transitorios de la actividad minero.energtica y por otros
efectos de naturaleza similar> E#uivale a la diferencia entre ingreso estructural y gasto estructural del
&o%ierno Nacional CentralL
e Ingreso Estructural2 Es el ingreso total del &o%ierno Nacional Central, una vez austado por el efectodel ciclo econmico y los efectos e'traordinarios de la actividad minero energtica y otros efectos
similaresL
f &asto Estructural2 Es el nivel de gasto consistente con el ingreso estructural, en las condiciones
esta%lecidas en la presente leyL
g &asto Contrac!clico2 &asto temporal #ue contri%uye a #ue la econom!a retorne a su senda de
crecimiento de largo plazo, seg)n se autoriza en el art!culo 4o de la presente ley>
A"#$%&'( +* C(;"8%5> -a regla fiscal se materializa a travs del $arco +iscal de $ediano lazo> El
lan de Inversiones del royecto de -ey del lan Nacional de Desarrollo, el $arco de &asto de
$ediano lazo, El lan +inanciero, el lan 0perativo (nual de Inversiones y el royecto de -ey de
resupuesto &eneral de la Nacin, de%en ser consistentes con la regla fiscal, contenida en el $arco
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+iscal de $ediano lazo>
A"#$%&'( M5"%( 4 =5:#( 4 458( 6'5(* El $arco de &asto de $ediano lazo contendr las
proyecciones de las principales prioridades sectoriales y los niveles m'imos de gasto, distri%uidos por
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sectores y componentes de gasto del resupuesto &eneral de la Nacin para un per!odo de < a@os> El
$arco de &asto de $ediano lazo se revisar anualmente>
El &o%ierno Nacional reglamentar el $arco de &asto de $ediano lazo y definir los parmetros y
procedimientos para la cuantificacin del gasto y la forma como concurrirn los rganos #ue hacen
parte del resupuesto &eneral de la Nacin> Cada propuesta de presupuesto de gastos de%er proveer la
motivacin, cuantificacin y evaluacin de los programas all! incluidos>
A"#$%&'( * El literal d del art!culo 7o de la -ey 9G8 de 955< #uedar as!2
:d Consistencia> Con el fin de asegurar la esta%ilidad macroeconmica y financiera, los planes de
gasto derivados de los planes de desarrollo de%ern ser consistentes con las proyecciones de ingresos y
de financiacin, de acuerdo con las restricciones del programa financiero del sector p)%lico y de laprogramacin financiera para toda la econom!a #ue sea congruente con dicha esta%ilidad> Se de%er
garantizar su consistencia con la regla fiscal contenida en el $arco +iscal de $ediano lazo;>
A"#$%&'( 10* (dicinese un pargrafo al art!culo 4o de la -ey 9G8 de 955 El lan de Inversiones del royecto de la -ey del lan Nacional de Desarrollo de%er
guardar consistencia con la regla fiscal contenida en el $arco +iscal de $ediano lazo;>
A"#$%&'( 11* E%6%(8:* En los eventos e'traordinarios #ue comprometan la esta%ilidad
macroeconmica del pa!s y previo concepto del Confis, se podr suspender temporalmente la
aplicacin de la regla fiscal>
A"#$%&'( 12* I89(":* El &o%ierno Nacional, en unio de cada a@o, rendir un informe detallado a las
Comisiones Econmicas del Congreso de la "ep)%lica, en el #ue se eval)e el cumplimiento de la regla
fiscal del a@o inmediatamente anterior, contenida en el art!culo Go de la presente ley>
Este informe acompa@ar simultneamente la presentacin del $arco +iscal de $ediano lazo>
A"#$%&'( 13* C&6'8#(* En cual#uier caso de incumplimiento de la regla fiscal, el &o%ierno
Nacional de%er e'plicar detalladamente y mediante el informe de #ue trata el art!culo anterior, las
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razones del incumplimiento y fiar metas y o%etivos tendientes a asegurar el cumplimiento de la
misma>
A"#$%&'( 1+* C(# %(8:&'#( 65"5 '5 "='5 9:%5'*El &o%ierno Nacional consultar un Comit de
carcter tcnico independiente #ue se pronunciar so%re los siguientes temas2
a -a metodolog!a y definicin de parmetros %sicos re#ueridos para la operacin de la regla fiscalL
% -as propuestas #ue formule el &o%ierno so%re cam%ios metodolgicos para la definicin de la regla
fiscalL
c El informe de cumplimiento de la regla fiscal #ue el &o%ierno de%e presentar ante las ComisionesEconmicas del Congreso de la "ep)%lica, de conformidad con el art!culo 98 de la presente leyL
d -a suspensin de la regla fiscal de #ue trata el art!culo 99 de la presente ley>
El Comit estar conformado por representantes de los decanos de las facultades de Econom!a de
diferentes universidades del pa!s, por miem%ros de centros de investigacin, por e'pertos y consultores
de reconocida trayectoria e idoneidad y por los presidentes de las comisiones de asuntos econmicos
del Congreso de la "ep)%lica> En ning)n caso los pronunciamientos del Comit Consultivo para la"egla +iscal sern vinculantes> El &o%ierno Nacional reglamentar la forma de seleccin de los
miem%ros del Comit, as! como el funcionamiento del mismo>
P5">="59(*El $inisterio de ?acienda y Crdito )%lico pu%licar la metodolog!a, las estimaciones, los
detalles tcnicos del dise@o de la regla fiscal, los cuales de%en ser consistentes con las metas, l!mites y
caracter!sticas esta%lecidas en la presente ley, as! como las cuentas fiscales del &o%ierno Nacional
Central en los trminos del art!culo 8o de la presente ley> -os cam%ios a la metodolog!a de%en hacerse
p)%licos, unto con su ustificacin tcnica>
A"#$%&'( 1 Crase el +ondo de (horro y
Esta%ilizacin +iscal y $acroeconmica, como una cuenta sin personer!a ur!dica, cuyo o%eto es
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contri%uir a la esta%ilidad macroeconmica y fiscal del pa!s>
El +ondo se constituir con los recursos provenientes de los supervits totales del &o%ierno Nacional
Central, sus correspondientes rendimientos y por los aportes e'traordinarios #ue determine el &o%ierno
Nacional> Sus recursos solo podrn destinarse a la amortizacin de la deuda p)%lica, a los gastos
e'traordinarios para atender los eventos de #ue trata el art!culo 99 de la presente ley y a la financiacin
del gasto contrac!clico> En ning)n caso, el monto anual del desahorro destinado a financiar gasto
contrac!clico podr ser superior al 96M del saldo del +ondo a 79 de diciem%re del a@o anterior>
El &o%ierno Nacional reglamentar el funcionamiento, administracin operacin e inversin de los
recursos del +ondo y podr incorporarlos al resupuesto &eneral de la Nacin>
El +ondo de (horro y Esta%ilizacin +iscal y $acroeconmica y sus rendimientos sern administradospor el anco de la "ep)%lica, mediante contrato suscrito por el $inisterio de ?acienda y Crdito
)%lico, #ue solo re#uerir para su validez y perfeccionamiento las firmas del $inistro de ?acienda y
Crdito )%lico y del &erente del anco de la "ep)%lica y su pu%licacin en el Diario 0ficial>
Dichos recursos sern girados por el $inisterio de ?acienda y Crdito )%lico . Direccin &eneral de
Crdito )%lico y 1esoro Nacional al anco de la "ep)%lica con la periodicidad #ue se determine en el
contrato>
El capital del +ondo y sus rendimientos se invertirn en activos e'ternos de acuerdo con los trminos y
condiciones #ue se pacten en el contrato de #ue trata el presente art!culo;>
A"#$%&'( 1?* N("5: ("=>8%5:* -os art!culos
A"#$%&'( 1,* V=8%5 4"(=5#("5:* -a presente ley rige a partir del 9o de enero de 8698 y desde su
entrada en vigencia deroga todas las normas #ue le sean contrarias>
III* LA DEMANDA
Cargos contra el (cto -egislativo 7 de 8699
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El ciudadano -ongas -ondo@o considera, de manera general, #ue al proferir el (cto -egislativo 7 de
8699 el Congreso e'cedi su competencia para reformar la Constitucin, al sustituir mediante la
instauracin del denominado principio de sosteni%ilidad fiscal aspectos esenciales de la misma, como
son la vigencia de los derechos fundamentales y los derechos humanos, la funcin p)%lica de
administracin de usticia, el eercicio de las acciones p)%licas y particulares de las personas y de los
ciudadanos y la autonom!a de las entidades territoriales> Del mismo modo, se@ala el actor #ue lareforma constitucional incorpora una e'tralimitacin de las funciones del rocurador &eneral de la
Nacin y de los $inistros> ara sustentar estas afirmaciones, la demanda formula los siguientes
argumentos2
7>9> El actor parte de se@alar #ue de acuerdo con el rgimen constitucional vigente, contenido tanto en
la Carta ol!tica como en a#uellos tratados de derechos humanos #ue integran el %lo#ue de
constitucionalidad, los derechos fundamentales no tienen un l!mite distinto #ue los derechos de los
dems y el orden ur!dico> ( estos l!mites se incorporan otros, como son las leyes de utilidad p)%lica o
inters social o la su%ordinacin del inters particular al general frente al uso del espacio p)%lico>Indica #ue aun#ue la Constitucin refiere a la naturaleza prioritaria del gasto p)%lico social, esta
previsin no involucra limitacin alguna a los derechos fundamentales> En ese sentido, es evidente
#ue el Estado Constitucional reconoce la primac!a y vigencia de esos derechos como un aspecto
definitorio del mismo, al punto #ue restringe las alternativas ur!dicas para su limitacin> De lo
contrario, para el demandante no se cumplir!a con el mandato superior de aseguramiento de un orden
pol!tico, econmico y social usto, as! como el logro de la convivencia pac!fica>
0tro tanto sucede con los derechos humanos reconocidos tanto por el acto Internacional de DerechosCiviles y ol!ticos, el acto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, y la
Convencin (mericana so%re Derechos ?umanos> En cada uno de esos casos, las )nicas limitaciones
reconocidas a esos derechos son las contempladas por dichos instrumentos internacionales, #ue no son
otras #ue las aplica%les en la medida compati%le con su propia naturaleza y con el )nico propsito #ue
satisfacer el %ienestar general, como lo indica e'presamente el art!culo (s!, e'presa el
demandante #ue : la nica limitacin posi#le de los /erec&os Mumanos es la propia naturaleza de
cada derec&o: por lo cual, no se admiten limitaciones e'genas que no provengan de la naturaleza
misma de cada derec&o % no sean compati#les con ella. Esta es la interpretacin o#jetiva e'igida por
el artculo >3 de la Constitucin Poltica de Colom#ia, que esta#lece que los derec&os % de#eresconsagrados en la Constitucin Poltica, se de#en de interpretar de conformidad con los (ratados
Internacionales so#re /erec&os Mumanos ratificados por Colom#ia.1
Ana perspectiva de anlisis similar opera, de acuerdo con el demandante, frente al eercicio de la
funcin p)%lica de administracin de usticia> En este evento, el carcter independiente y permanente
de esa funcin p)%lica hace #ue las )nicas restricciones admisi%les, en especial a#uellas relativas a la
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facultad de los ciudadanos de interponer acciones udiciales, sean a#uellas previstas por el orden
ur!dico y en todo caso compati%les con la naturaleza del derecho de #ue se trate> -o contrario
significar!a una ostensi%le alteracin del e#uili%rio entre los poderes p)%licos, al permitir #ue factores
aenos a la dinmica e'puesta restrinan la capacidad de los ueces de adoptar decisiones> ara el caso
puntual de las distintas acciones udiciales #ue la Constitucin reconoce a los ciudadanos, el
demandante -ongas -ondo@o insiste en #ue la adecuada proteccin de los derechos de las personas estsupeditada a #ue estas ostenten eficazmente el derecho a un recurso udicial efectivo, limitado
)nicamente por las previsiones de la Constitucin y la ley> Ello %ao el supuesto #ue dichas
restricciones de%en ser compati%les con la naturaleza de los correspondientes derechos>
-a demanda insiste en la misma afirmacin respecto de la autonom!a de las entidades territoriales, la
cual considera #ue solo est limitada por las actuales previsiones constitucionales, #ue no incluyen a la
sosteni%ilidad fiscal> Igual sucede con las funciones del rocurador &eneral y los ministros de
&o%ierno, pues las reglas constitucionales vigentes no confieren a esos servidores p)%licos
competencia para intervenir con el fin de :desproteger los derec&os reglamentados de manera
general ni admite desmejorar la proteccin de los /erec&os Mumanos reconocidos en los
(ratados Internacionales ratificados por Colom#ia. "ctuar en contrario por los servidores p#licos
constitu%e una e'tralimitacin en el ejercicio de sus funciones.1
(grega #ue el principio de sosteni%ilidad financiera de #ue trata el art!culo >, predica%le del
derecho a la seguridad social, no es e#uivalente al denominado principio de sosteni%ilidad fiscal #ue
instaura el (cto -egislativo 7 de 8699> Esto de%ido a #ue a#uel es un mandato hacia el Estado,
destinado a #ue garantice la apropiacin de recursos para el pago de las pensiones> En cam%io, elprincipio de sosteni%ilidad fiscal determina un l!mite a los derechos fundamentales, al imponerse so%re
su eficacia general>
7>8> "esalta el demandante #ue, a partir del contenido del art!culo 9F del (cto -egislativo acusado, se
advierte #ue el o%etivo de la enmienda constitucional no es otro #ue esta%lecer un marco de referencia
para la vigencia de los derechos fundamentales, %asado en someter la actividad de intervencin del
Estado en la econom!a a un criterio de !ndole fiscal> or ende, se modifica sustancialmente el o%etivo
de la accin del Estado, de la satisfaccin de esos derechos, al cumplimiento de un modelo determinado
de disciplina fiscal> En trminos de la demanda, el principio de sosteni%ilidad fiscal :es un
principio rector de las ramas % rganos del poder p#lico, se convierte en lmite para la e'plotacin
de los recursos naturales, el uso del suelo, la produccin, distri#ucin, utilizacin % consumo de #ienes
% servicios p#licos % privados, se convierte en un lmite al mejoramiento de la calidad de vida de los
&a#itantes, la distri#ucin equitativa de las oportunidades % los #eneficios del desarrollo % la
preservacin % los #eneficios del desarrollo % la preservacin de un am#iente sano.1
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Ana reforma constitucional de esta naturaleza, en criterio del demandante, no tiene un resultado distinto
a sustituir la Constitucin, a travs de la imposicin de %arreras para la vigencia de los derechos
fundamentales y el adecuado funcionamiento de la administracin de usticia> ( uicio del ciudadano
-ongas -ondo@o : el principio de sosteni#ilidad fiscal limita los derec&os % actividades %a
reglamentados de manera general, de acuerdo con el artculo =4 de la Constitucin Poltica de
Colom#ia, limita los derec&os de las personas de manera diferente % opuesta a la limitacin queimpone los derec&os de los dem!s % el orden jurdico, segn el artculo *H C>>, limita los /erec&os
Mumanos reconocidos en los (ratados Internacionales de /erec&os Mumanos ratificados por
Colom#ia, m!s all! de la naturaleza propia de cada derec&o, limita la funcin p#lica de la
"dministracin de Ousticia al imponer el principio de sosteni#ilidad fiscal como orientador de la rama
judicial del poder p#lico, limita el ejercicio de las acciones p#licas % particulares de las personas %
de los ciudadanos, al colocar sic a dic&o principio por encima de los derec&os de )stos, limita la
autonoma de las entidades territoriales al esta#lecer que dic&o principio racionaliza la economa en
el plano nacional % territorial, lo que implica la intervencin de la autonoma territorial por las
autoridades nacionales, % esta#lece la e'tralimitacin de las funciones del Procurador Jeneral de la
$acin % de los ministros del go#ierno al darles la posi#ilidad de solicitar la apertura de un incidente
de impacto fiscal con tr!mite o#ligatorio so#re las sentencias, de cualquier ndole, proferidas por
cualquiera de las m!'imas corporaciones judiciales, desmejorando la efectividad en la proteccin de
los /erec&os Mumanos % de los dem!s derec&os %a reglamentados de manera general.1>
(grega #ue esta conclusin persiste incluso frente a la previsin del art!culo 9F del (cto -egislativo
demandado, #ue proh!%e la afectacin del n)cleo esencial de los derechos fundamentales> Esto de%ido
a #ue una clusula de esa naturaleza no impide #ue la eficacia de tales derechos resulte menguada por
la aplicacin del principio de sosteni%ilidad fiscal #ue, en cual#uier caso, incorpora un desmedroprimafacie a la vigencia de dichas garant!as> Igual conclusin se predica de otras presuntas restricciones
contenidas en la norma, as!, :OePl par!grafo del artculo *G de dic&o "cto +egislativo demandado, lo
nico que proe consiste en que se invoque el principio de sosteni#ilidad fiscal por las autoridades
administrativas, legislativas o judiciales para menosca#ar los derec&os fundamentales, restringir su
alcance o negar la proteccin efectiva, pero, de todas maneras, las m!'imas corporaciones judiciales
est!n o#ligadas a darle tr!mite al incidente de impacto fiscal % decidir so#re la modulacin,
modificacin o diferimiento de los efectos de las sentencias, de cualquier ndole, afectando la
efectividad de los derec&os.1
(dvierte #ue al mismo resultado restrictivo se llega a partir de los dems art!culos del (cto -egislativo,#ue su%ordinan a la sosteni%ilidad fiscal el plan de inversiones p)%licas del lan Nacional de
Desarrollo, al igual #ue al presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones> or ende, se est ante un
:l!mite e'geno; a la vigencia plena de los derechos fundamentales y dems prerrogativas contenidas
en las normas #ue integran el %lo#ue de constitucionalidad> En ese orden de ideas, se sustituye el orden
constitucional e'istente previo a la reforma por otro distinto, fundado no en la vigencia de los derechos
fundamentales, la autonom!a de las entidades territoriales y la capacidad de accin udicial, sino en la
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preservacin de la sosteni%ilidad fiscal como fin )ltimo del Estado> Del mismo modo, afecta el
derecho a la calidad de vida, #ue el actor infiere de distintas normas constitucionales, en especial lo
previsto en el art!culo 77< C>>, el cual prescri%e #ue la intervencin del Estado de la econom!a de%e
estar dirigida hacia el meoramiento de la calidad de vida de los ha%itantes, la distri%ucin e#uitativa de
las oportunidades y los %eneficios del desarrollo y la preservacin del am%iente sano> Este derecho, a su
vez, la demanda lo encuentra e'presamente planteado en las normas de derecho internacional dederechos humanos #ue versan so%re la o%ligacin del los Estados de garantizar a sus ha%itantes el goce
de un nivel de vida adecuado> Este mandato, indica el demandante, tiene carcter imperativo en razn
de lo previsto en el art!culo 57 C>>, #ue otorga a dichas normas de derechos humanos naturaleza
prevalente al orden ur!dico interno>
+inaliza la demanda contra el (cto -egislativo se@alando #ue dicho precepto desconoce el principio de
progresividad de los derechos sociales> Esto de%ido a #ue impone l!mites de !ndole fiscal a su vigencia,
ine'istentes en el te'to constitucional previo a la enmienda acusada>
Cargo contra la -ey 9 Ello de%ido a #ue el concepto deregla fiscal #ue
desarrolla la disposicin legal es el instrumento para la efectividad del principio de sosteni%ilidad
fiscal> ara sustentar esta afirmacin indica #ue 8i9 la regla fiscal regulada en la -ey 9
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Intervenciones oficiales
+*1* I8#"8%78 4' M8:#"( 4 H5%845 C"4#( P.'%(
El $inisterio de ?acienda y Crdito )%lico, mediante apoderada especial, interviene en el presenteproceso de control de constitucionalidad a fin de defender la e'e#ui%ilidad de las normas acusadas>
Esto salvo en lo #ue respecta a los cargos por violacin de la autonom!a de las entidades territoriales y
afectacin del principio de no regresividad, donde estima #ue se est ante la ineptitud del cargo>
En cuanto al cargo fundado en la limitacin ileg!tima al eercicio de los derechos y de las acciones
p)%licas y privadas, indica #ue contrario a lo #ue sostiene el demandante, el criterio de sosteni%ilidad
fiscal en adelante S+, no conlleva la afectacin de los derechos constitucionales sino #ue, antes %ien,
permite su satisfaccin material y el alcance progresivo de los mismos para todas las personas> Esto apartir de un marco de anlisis #ue reconoce tanto la e'istencia de recursos estatales escasos, como la
o%ligatoriedad de proteger los derechos constitucionales, la cual no es eludida por un criterio fiscal,
como errneamente lo considera el actor> En trminos de la intervencin, la S+, :por definicin, no
se opone sino que refuerza los mecanismos constitucionales para la proteccin de los derec&os
fundamentales %, por lo mismo, no limita los derec&os fundamentales ni limita su ejercicio. Es un
criterio que de#e guiar la actuacin de las autoridades p#licas con el fin de asegurar las condiciones
para garantizar plenamente el ejercicio de los derec&os consagrados en la Constitucin. /ado que la
sosteni#ilidad fiscal es condicin % consecuencia de los postulados del Estado 2ocial de /erec&o,
todas las ramas % rganos del poder p#lico de#en cola#orar armnicamente, dentro de suscompetencias, para &acerlo efectiva.1
Incluso, esa compati%ilidad es evidente a partir de la lectura del pargrafo del art!culo 9F del (cto
-egislativo 7/99, el cual insiste en #ue la aplicacin de la S+ no puede servir de %ase para #ue ninguna
autoridad menosca%e los derechos fundamentales, restrina su alcance o niegue su proteccin efectiva>
or ende, no resulta acepta%le la formulacin #ue hace el demandante, pues se contrapone con
enunciados e'presamente contenidos en la norma acusada> De otro lado, a pesar de esa compati%ilidad
general, para el $inisterio de%e tenerse en cuenta #ue la implementacin de la S+ es refleo de la tesis,
amparada por la urisprudencia constitucional, consistente en #ue los derechos constitucionales carecende naturaleza a%soluta, de modo #ue sus m%itos y alcances de%en encuadrarse dentro de los fines,
valores y los dems derechos contenidos en la Carta> Este argumento co%ra mayor relevancia para el
caso de la proteccin de los derechos econmicos, sociales y culturales Q DESC, donde su desarrollo
est %asado en los principios de progresividad y prohi%icin de regresividad> (s!, el criterio de S+ no
hace nada distinto #ue : asegurar las condiciones de cumplimiento de las o#ligaciones
prestacionales del Estado, mediante la incorporacin de criterios de gradualidad que aseguren que los
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recursos p#licos sean suficientes para garantizar el ejercicio pleno de los derec&os de las
generaciones actuales % futuras. FF +a finalidad del criterio de sosteni#ilidad fiscal es limitar la
discrecionalidad de los go#iernos en la toma de decisiones de poltica econmica % reforzar el
compromiso de conseguir una ma%or disciplina fiscal. Estas intenciones est!n dirigidas a alcanzar
o#jetivos relaciones con la esta#ilidad macroeconmica, fortalecer la coordinacin con otras polticas
econmicas, mejorar la esta#ilidad de las cuentas p#licas, entre otros.1
"especto al cargo fundado en la limitacin ileg!tima a la administracin de usticia, derivada del
denominado incidente de impacto fiscal, el $inisterio sostiene #ue la afirmacin del actor, en el sentido
#ue ese procedimiento desconoce la separacin de poderes y la autonom!a e independencia udicial es
errnea, en tanto el criterio de S+ y el mencionado incidente, se regulan en la visin contempornea de
tales principios constitucionales, #ue no solo propugna por su autonom!a, sino tam%in por la
cola%oracin armnica entre los mismos, en aras de alcanzar los o%etivos propios del Estado Social de
Derecho y, en especial, la vigencia de los derechos> Estas tareas solo se logran, a uicio del $inisterio,
a travs de un eercicio fiscal responsa%le, sin el cual tales derechos y o%etivos terminar!an siendoaspiraciones inalcanza%les> En ese orden de ideas, la instauracin de instrumentos #ue permitan esa
cola%oracin, como sucede con el incidente de impacto fiscal, son por entero compati%les con los
mandatos constitucionales> Seg)n lo e'pone la intervencin, :OlPa participacin del poder judicial en
dic&a estructura es fundamental. +a rama judicial, en cuanto le concierne la aplicacin del derec&o,
est! llamada a participar protagnicamente en el compromiso de sosteni#ilidad de las finanzas
p#licas. Por cuanto se pueda pensar que la garanta de disponi#ilidad de recursos concierne slo al
administrador, eso es, a la rama ejecutiva del poder p#lico, lo cierto es que, por un lado, la evolucin
de las finanzas p#licas evidencia que la sosteni#ilidad fiscal depende de todos los actores
involucrados en la creacin del gasto p#lico: %, por el otro, que la evolucin del papel de los juecesen las democracias actuales &a evidenciado que su funcin de aplicadores de derec&o se &a
transformado en la de garantes del pacto poltico a largo plazo.1
(grega el $inisterio #ue de la simple lectura de la disposicin se infiere #ue carece de los efectos
descritos por el ciudadano -ongas -ondo@o, puesto #ue el incidente de impacto fiscal no impone, en
modo alguno, #ue el funcionario udicial de%a modificar su decisin, sino solo o!r los argumentos del
rocurador &eneral o los ministros del despacho, sin #ue ello comprometa una resolucin en uno u otro
sentido>
+rente al cargo por violacin de la autonom!a de las entidades territoriales, la intervencin indica #ue se
est ante la ineptitud de la acusacin, de%ido a #ue el actor 8i9 parte de una premisa no e'istente en la
norma, sino una evaluacin su%etiva de los presuntos efectos del precepto acusadoL 8ii9 no demuestra
#u aspecto estructural de la Constitucin termina sustituyndose, sino #ue contrapone la reforma a
otras normas superiores, alternativa a la #ue la urisprudencia constitucional le ha negado la entidad
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suficiente para configurar un uicio de sustitucin de la Carta> or lo tanto, la pretensin del
demandante est dirigida a #ue esta Corporacin adelante un control material de la reforma
constitucional, asunto #ue la urisprudencia constitucional considera aeno a las competencias de la
Corte>
El $inisterio sostiene, en cuanto al cargo por e'tralimitacin de funciones del rocurador &eneral y de
los ministros carece de todo sustento> Ello de%ido a #ue es evidente #ue no puede e'istir tal e'ceso
cuando la competencia #ue se asigna tiene origen en una regla constitucional> or ende, la tesis del
actor, llevada a sus )ltimas consecuencias, significar!a #ue las competencias de los servidores p)%licos
son inmodifica%les, so pena de sustituir la Constitucin> Ana postura en ese sentido es en criterio del
interviniente, inadmisi%le>
or )ltimo, en lo #ue respecta a las acusaciones contra el (cto -egislativo 7/99, advierte el
interviniente #ue la S+ no tiene la naturaleza #ue le asigna el demandante, esto es, el de un principiocon carcter superior a los dems contenidos en la Constitucin, al punto #ue el ple'o de principios,
valores, derechos y garant!as #ue contempla la Carta #uedar!an su%ordinados a ella> En cam%io, las
consideraciones e'presadas durante el trmite legislativo demuestran #ue, en realidad, la S+ :es un
criterio que de#e ser tenido en cuenta por los poderes p#licos % que, dada su naturaleza, no est!
llamado a pugnar con los principios constitucionales. +a sosteni#ilidad fiscal, en cuanto criterio de
accin de los poderes p#licos, no se opone ni entra en conflicto con el cat!logo de principios %
derec&os consagrados por el ordenamiento constitucional colom#iano. +a sosteni#ilidad fiscal es el
conte'to indispensa#le para que todos los asociados, en funcin de sus necesidades individuales,
tengan acceso a los recursos p#licos en condiciones de justicia % equidad. "s, la e'pedicin delpresente "cto +egislativo no modifica la prevalencia de los derec&os fundamentales, ni su importancia
como elemento constitutivo de la organizacin poltica, sino que la reivindica comprometiendo a todas
las ramas del poder p#lico en la garanta de disponi#ilidad permanente de recursos para su
financiacin.1
+inalmente, en cuanto al cargo de ine'e#ui%ilidad por consecuencia, dirigido contra la -ey 9
+*2* I8#"8%78 4 '5 D"%%78 4 I6&:#(: A4&585: N5%(85':
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-a Direccin de Impuestos y (duanas Nacionales Q DI(N, present intervencin suscrita por
apoderado especial, en el cual se opone a las pretensiones del ciudadano -ongas -ondo@o> Se@ala, con
%ase en argumentos similares a los planteados por el $inisterio de ?acienda y Crdito )%lico, #ue la
S+ antes #ue oponerse a la vigencia de los derechos constitucionales, es una herramienta #ue concurre
en el logro de los fines propios del Estado Social de Derecho> (grega #ue las herramientas ur!dicas
para el logro del e#uili%rio fiscal no son e'tra@as en el ordenamiento nacional, sino #ue antes %ien hansido una constante preocupacin estatal, la cual se ve refleada en el contenido de las -eyes 7G3 de
955=, 49= de 8666 y 395 de 8667> Estas disposiciones tuvieron como o%eto garantizar, en especial
dentro del m%ito de las entidades territoriales, la esta%ilidad fiscal y la adecuada prestacin de las
funciones estatales>
Se@ala #ue la adopcin de una regla fiscal es un instrumento de primer orden para el saneamiento de las
finanzas p)%licas, pues permite tanto adoptar medidas contrac!clicas, como el maneo macroeconmico
de e'cedentes generados por actividades como la miner!a, actualmente en auge> Es por ello #ue varios
pa!ses han adoptado frmulas de S+, #ue permiten un uso ms racional de los recursos #ue ingresan a laeconom!a>
+inaliza la intervencin con una recopilacin de distintas decisiones de la Corte, las cuales han
reconocido la constitucionalidad de diferentes instrumentos #ue concurren en los o%etivos de la S+,
como el marco fiscal de mediano plazo o los l!mites a los gastos de funcionamiento de las entidades
territoriales> ( uicio de la DI(N, : la pro#lem!tica planteada de si la regla de sosteni#ilidad fiscal
va a ser un retroceso en nuestra Carta Poltica, en especial de los derec&os &umanos % del gasto
social, se de#e responder que el principio de sosteni#ilidad fiscal elevado a rango constitucional, no&a sido ni es contrario a la Carta +a regla de sosteni#ilidad fiscal no puede por si sola limitar los
derec&os consagrados en la Carta, los cuales de#e el Estado proteger % &acerlos cumplir, porque lo
que la regla #usca es una armonizacin del gasto para que todos esos derec&os que se aducen
limitados, junto con el #loque de constitucionalidad, se cumplan de manera permanente1.
+*3* I8#"8%78 4' M8:#"( 4 J&:#%5 4' D"%;(
( travs de apoderada especial de la Direccin de Desarrollo del Derecho y del 0rdenamiento *ur!dicodel $inisterio de *usticia y del Derecho, esa cartera solicita a la Corte #ue se declare inhi%ida para
adoptar un pronunciamiento de fondo, ante la ineptitud sustantiva de la demanda>
Se@ala #ue incumple el re#uisito de suficiencia, en razn #ue los argumentos #ue sustentan la censura
son genricos y glo%ales> En trminos del interviniente, :el actor no e'pone argumento concreto %
especfico alguno so#re el car!cter a'ial o definitorio de la Carta Poltica de la efectividad de los
principios, derec&os % de#eres constitucionales % so#re cmo dic&o elemento se sustitu%e por la
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reforma acusada, sino que se llega a esa conclusin a partir de afirmaciones generales en cuanto a los
lmites que, en su parecer, esta#an consagrados en la Constitucin de *>>* para los derec&os de las
personas, para los derec&os &umanos consagrados en los (ratados Internacionales ratificados por
Colom#ia, para las acciones p#licas % particulares, para la administracin de justicia % respecto de
la autonoma territorial, contrastando dic&os lmites con aquellos que en su criterio se imponen por el
principio de sosteni#ilidad fiscal a esos derec&os, acciones, funcin % autonoma.1
+*+* I8#"8%78 4' D65"#58#( N5%(85' 4 P'585%78
El Departamento Nacional de laneacin Q DN, mediante apoderado especial, interviene ante la Corte
a fin de defender la constitucionalidad de las disposiciones acusadas> Indica, de manera similar a los
dems intervinientes, #ue la reforma constitucional demanda no se opone a los aspectos estructurales
del Estado Social de Derecho sino #ue, antes %ien, la S+ es un instrumento #ue 8i9 concurre en la
proteccin del patrimonio p)%lico, en tanto derecho colectivoL y 8ii9 permite la satisfaccin de losderechos sociales, a partir de la aplicacin del principio de progresividad> ara el DN, la
intangi%ilidad de las clusulas #ue configuran el modelo de Estado permite afirmar #ue este es
compati%le con el criterio de S+>
Intervenciones acadmicas
+*
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cuando e'ista una flagrante violacin de los derec&os fundamentales, de los mnimos para tener una
vida digna, porque ante todo los derec&os constitucionales tienen fuerza normativa, no se trata de
simples principios rectores de la actividad estatal, % por eso ser! o#ligacin constante de la Corte
velar por ellos como defensora ltima de la Carta.1
( partir de la enumeracin de las reglas fiadas por la urisprudencia constitucional en materia de uicio
de sustitucin, la interviniente concluye #ue el denominado principio de S+, consagrado en el (cto
-egislativo acusado, configura un e'ceso en el poder de reforma del Congreso> Esto de%ido a #ue 8i9
su%ordina la actuacin del Estado a la garant!a de la S+, lo #ue modifica el sentido original de la
clusula de Estado Social de Derecho, en tanto dea de privilegiar la satisfaccin de los derechos
constitucionales, en pos de proteger la esta%ilidad de las finanzas p)%licasL y8ii9 se afecta el principio
de separacin de poderes, pues se impone a la S+ como criterio ordenador de la actividad de cada una
de las ramas del Estado, desnaturalizndose con ello la cola%oracin armnica, a la cual se le impone el
principio de S+ como marco vinculante de actuacinL y 8iii9 contrario a lo e'presado por el te'to de la
reforma, el (cto -egislativo acusado impone un mandato regresivo a los derechos constitucionales,puesto #ue los somete a un criterio de !ndole fiscal para su garant!a material>
+*?* I8#"8%78 4 '5 U8":454 E#"854( 4 C('(.5
El director del Centro de Estudios +iscales de la +acultad de Derecho de la Aniversidad E'ternado de
Colom%ia, pone a consideracin de la Corte concepto #ue concluye la e'e#ui%ilidad de los preceptos
acusados> -a Aniversidad parte de reconocer #ue la demanda plantea inconvenientes formales, en tantono e'presa a la Corte un verdadero uicio de sustitucin, sino #ue propone #ue se adelante un control
material al (cto -egislativo, lo #ue des%orda la competencia de este 1ri%unal> Sin em%argo, advierte
#ue la norma acusada no sustituye la Constitucin, en tanto 8i9 se limita a reconocer #ue la eficacia de
los derechos constitucionales depende, entre otras muchas varia%les, de la capacidad fiscal del Estado,
de modo #ue no se contrar!a ning)n aspecto estructural de la Carta con el reconocimiento #ue las
autoridades de%en tener en cuenta ese factor a la hora de garantizar tales derechosL y 8ii9 el incidente de
impacto fiscal no tiene la virtualidad de afectar la independencia de la rama udicial, pues :en ningn
caso se trata de condicionar la determinacin jurisdiccional o suspender su aplicacin, %a que en el
mismo te'to del acto legislativo se esta#lece que el principio de sosteni#ilidad no podr! anteponerse al
cumplimiento de mandatos relativos a los derec&os fundamentales.1
(hora %ien, en lo #ue respecta a la demanda contra la -ey 9 Esto de%ido a #ue la demanda no identifica las normas
constitucionales #ue desconocer!a esa ley> (dems, su contenido tiene por o%eto prever un
instrumento de regla fiscal, dirigido a implementar herramientas de control presupuestal e'istentes en
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el ordenamiento colom%iano, en las #ue concurren no solo la S+, sino tam%in reglas de naturaleza
orgnica, como el marco fiscal de mediano plazo>
+*,* I8#"8%78 4 '5 U8":454 4 I.5=&
El decano de la +acultad de Derecho de la Aniversidad de I%agu, presenta ante la Corte escrito
ustificativo de la constitucionalidad de las normas acusadas, salvo el inciso cuarto del art!culo 9F del
(cto -egislativo 7 de 8699, #ue considera ine'e#ui%le>
-a Aniversidad considera #ue el criterio de S+, en s! mismo considerado, no plantea una sustitucin de
la Carta, para lo cual e'pone argumentos similares a los utilizados por los anteriores intervinientes> No
o%stante, advierte #ue el contenido de la reforma constitucional #ue prev el incidente de impacto fiscal
s! incurre en el vicio identificado por el actor, en tanto una disposicin de esa naturaleza se opone a losprincipios de igualdad, usticia, de%ido proceso y acceso a la administracin udicial> Esto de%ido a #ue
tal incidente permite #ue, luego de ha%erse proferido una sentencia #ue protege derechos y #ue est
co%iada por los efectos de la cosa uzgada, pueda ser variada en razn de consideraciones de !ndole
fiscal>
+*@* I8#"8%78 4 '5 U8":454 I84&:#"5' 4 S58#584"
El profesor *orge -uis Navarro Espa@a, director de la Escuela de Econom!a y (dministracin de la
Aniversidad Industrial de Santander, intervino en el presente proceso para e'poner ante la Corte
algunos conceptos so%re el principio de sosteni%ilidad fiscal> Indica, en primer trmino, #ue la
e'pedicin del (cto -egislativo acusado tiene origen en la ine'istencia de reglas de disciplina fiscal de
m%ito nacional, puesto #ue las e'istentes, contenidas en diversas leyes, solo ten!an un alcance
territorial> Este cam%io, as! considerado, resulta%a favora%le en tanto homogeniza tal disciplina en
am%os planos> (grega #ue, contrario a lo #ue plantea el actor, la instauracin del criterio de S+ no
conlleva la modificacin de los principios constitucionales, sino solo en a#uellos de !ndole orgnica,
#ue regulan la materia presupuestal>
Sostiene #ue, en cual#uier caso, no resulta conveniente #ue la regulacin so%re S+ tenga carcter
constitucional, en la medida #ue ello puede generar una :rigidez innecesaria; para la confeccin de los
presupuestos> or lo tanto, lo recomenda%le es #ue estas regulaciones tuvieran rango estrictamente
legal> Esto ms a)n cuando la teor!a econmica recomienda #ue medidas como la S+ y la regla fiscal
tengan el grado de fle'i%ilidad necesario para hacer frente a los recurrentes ciclos econmicos> Es por
este mismo argumento #ue la Aniversidad recomienda #ue se declare la ine'e#ui%ilidad de la norma
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#ue consagra el incidente de impacto fiscal> En efecto, :OePs importante que las metas fiscales % la
adopcin de una regla especfica para garantizar la sosteni#ilidad fiscal, adem!s de considerar como
varia#les la cuantificacin fiscal del fenmeno de los ciclos econmicos % recursos e'traordinarios,
tam#i)n de#e cuantificar a manera de pasivos contingentes los fallos de toda naturaleza que tengan
efectos fiscales, % no incorporar constitucionalmente una restriccin de car!cter judicial como lo es el
incidente fiscal. +os fallos con efectos fiscales de#en ser varia#les dentro de la regla fiscal, de igualforma de#en ser contempladas como varia#les en los modelos metodolgicos que est)n por dise
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&a#ra advertido que su funcionalidad, por s misma, ec&a por tierra su argumentacin segn la cual
&acer depender en cualquier grado la proteccin de los derec&os &umanos a la capacidad de su
financiacin &ace nugatoria su proteccin constitucional.1
Esto incluso si se incorpora al anlisis el contenido de normas internacionales de derechos humanos,
pues estas tam%in contemplan al principio de progresividad para factor a tener en cuenta para la
efectividad de tales garant!as>
+*10* I8#"8%78 4' I8:##( C('(.58( 4 D"%;( T"."(
El vicepresidente del Instituto Colom%iano de Derecho 1ri%utaria presenta ante la Corte concepto
tcnico con ponencia de la doctora -ucy Cruz de Tui@ones, el cual apoya la constitucionalidad de las
disposiciones acusadas> En criterio del Instituto, y de manera consonante con otros intervinientes, la
reforma constitucional carece del alcance #ue el demandante le prodiga, por lo #ue no es posi%le
concluir #ue sus mandatos sustituyan a la Carta> En contrario, resulta claro #ue la previsin superior de
la S+, en tanto herramienta o criterio orientador de la actividad del Estado, concurre con los dems
contenidos constitucionales en el reconocimiento de los derechos, pero a partir de una postura
:realista;, fundada en advertir #ue esa progresiva materializacin se desarrolla en un entorno de
recursos econmicos escasos> Indica so%re el particular #ue :OlPa cl!usula de de Estado 2ocial no es
unidimensional, entendida solo como asistencialismo. (am#i)n parte de la intervencin % tutela de la
economa para la construccin de un orden m!s justo #asado en la prosperidad general. El
compromiso de todos los poderes p#licos con el logro de la funcin social del Estado es lo
prioritario, de manera que sus gestiones tienen por mira la igualdad, la justicia, la proteccin de los
derec&os fundamentales, la direccin o tutela econmica, la redistri#ucin de la riqueza, al mismo
tiempo que se protegen las li#ertades individuales, entre ellas la li#ertad econmica, la li#ertad de
empresa % economa de mercado. Esta ponderacin de finalidades es lo que &a llevado a la doctrina
ma%oritaria a considerar que el modelo econmico constitucional es a#ierto aunque con lmites. En
ese sentido, no sera admisi#le que el Estado renunciara a atender las prestaciones % funciones que le
corresponden, ago#iado por el peso de ellas en las finanzas p#licas, pero tampoco es admisi#le
ignorar que el orden econmico % el de las finanzas del Estado pueden correr peligro si se so#revalora
el tama
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Estado % de las ramas de poder. +os lmites a los derec&os de prestacin no son lmites a los derec&os
sustanciales ni puede permitirse que esa sea la interpretacin de la disciplina fiscal que no qued
recogida en la reforma.1
E'presa, en lo #ue respecta al incidente de impacto fiscal, #ue el mismo es en todo compati%le con los
principios de separacin de poderes e independencia de la rama udicial, en la medida en #ue no incide
ni en la autonom!a para #ue las altas cortes adopten las decisiones #ue son de su competencia, ni en los
efectos de la cosa uzgada> Esto en razn #ue, :OuPna vez adoptada la sentencia es inmodifica#le
salvo en punto de los efectos, que pueden ser diferidos para atender consideraciones de oportunidad
que se acrediten en este incidente. Dna medida de esta naturaleza no parece comprometer la
independencia del juez que finalmente accede o deniega la pretensin del incidente.1
Intervenciones institucionales
+*11* I8#"8%78 4 '5 A:(%5%78 N5%(85' 4 E6":5"(: 4 C('(.5
El representante legal de la (sociacin Nacional de Empresarios de Colom%ia Q (ndi, present
documento en #ue solicita se declare la e'e#ui%ilidad de las normas demandadas> ara ello, indica #ue
el (cto -egislativo acusado no configura una sustitucin de la Constitucin, en tanto el pargrafo #ue
introduce al art!culo 77< C>> demuestra fehacientemente #ue la clusula de proteccin de los derechos
fundamentales permanece inalterada por la aplicacin del criterio de S+> En ese sentido, tampoco
puede predicarse la ine'e#ui%ilidad de la -ey 9
+*12* I8#"8%78 4 '5 C8#"5' U8#5"5 4 T"5.554(": 4 C('(.5
El presidente de la Central Anitaria de 1ra%aadores de Colom%ia Q CA1, formula intervencin en el
presente proceso, dirigido a sustentar la ine'e#ui%ilidad de los preceptos acusados> E'presa #ue el
(cto -egislativo acusado, al igual #ue la -ey 9
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CA1 es incompati%le con la autonom!a udicial> De igual modo, la lectura del art!culo 9F del (cto
-egislativo acusado lleva a la un!voca conclusin #ue la S+ es un criterio inoponi%le al n)cleo esencial
de los derechos fundamentales, lo cual autoriza a las autoridades del Estado, de manera :impl!cita;,
para aplicar la disciplina fiscal a m%itos distintos del n)cleo esencial> or lo tanto, la S+ configura
una restriccin permanente, desproporcionada e irrazona%le de tales derechos> En )ltimas, para el
interviniente la reforma constitucional implica una tcita autorizacin para la limitacin, en aspectosdistintos al n)cleo esencial, de los derechos fundamentales>
Ana medida de esta naturaleza, as! entendida, desconoce el principio de progresividad de los derechos,
por lo #ue al protegerse solo su n)cleo esencial, en virtud de la vigencia de la S+, se llega a una
afectacin amplia e ilimitada de estas garant!as superiores> Esta situacin persiste, incluso ante la
aplicacin del pargrafo del art!culo 9F del (cto -egislativo, puesto #ue esa disposicin :permite la
restriccin de derec&os constitucionales no fundamentales tanto en cuanto a su ncleo esencial, e
implcitamente permite la restriccin de atri#uciones no pertenecientes al ncleo esencial de derec&os
fundamentales por razones de responsa#ilidad fiscal en supuestos en los cuales la sosteni#ilidad fiscal
no es invocada al interpretar1 el artculo 334.1
or )ltimo, la CA1 considera #ue en tanto la -ey 9
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conunto o pa#uete de %ienes y servicios predeterminado, y )nicamente hasta el monto de los recursos
disponi%les> -a razn de esta medida de control es ordenar el e'cesivo gasto p)%lico en materia social,
causado especialmente por la satisfaccin de las necesidades individuales como consecuencia de la
proteccin de derechos fundamentales> Esta conclusin, para la Bista +iscal, se demuestra de la lectura
de la e'posicin de motivos de la iniciativa correspondiente>
ara el rocurador &eneral, del (cto -egislativo es posi%le colegir dos tendencias o intenciones> -a
primera, consistente en #ue la S+ es una funcin y una responsa%ilidad a cargo del &o%ierno Nacional,
#ue consiste en la eficiente provisin de gastos y de su financiamiento, con un riguroso control en la
eecucin de los mismos> En este escenario, no se aprecia reparo alguno a la reforma, pues tales
propsitos son acepta%les en trminos constitucionales y no implican sustitucin de la Carta>
(provechar de la meor manera posi%le los escasos recursos p)%licos, para proveer los gastos
necesarios para preservar los cometidos del Estado y los derechos de los individuos, de manera acorde
con su dignidad, es un o%etivo plausi%le #ue de%e predicarse no slo del gasto p)%lico social sino de
todo el gasto p)%lico>
-a segunda, relativa a #ue la S+ es una herramienta para someter la realizacin del Estado Social y
Democrtico de Derecho, en la prctica, a la prestacin de una serie de %ienes y servicios %sicos,
relacionados )nicamente en los pa#uetes o conuntos #ue al respecto defina el legislador y a sus
correspondientes asignaciones de recursos previstas en los planes y en los presupuestos> 1anto los
planes como los presupuestos introducen unos l!mites m'imos de gasto p)%lico social para el
suministro de %ienes y servicios> En este escenario, para el rocurador &eneral la reforma presenta
nota%les complicaciones> Si %ien es razona%le pensar o #uerer #ue el Estado Social y Democrtico de
Derecho se realice de manera organizada y con suecin a los parmetros de la racionalidad econmica,
de ello no puede seguirse, sin #ue sufra menosca%o la estructura de la Constitucin, #ue estosparmetros son l!mites m'imos #ue en ning)n caso pueden ser superados> U no puede seguirse,
por#ue la garant!a de los derechos de los individuos, en especial si se