Buenas prácticas en planificación y priorización de inversiones en los países
de la OECD
Ana María Ruiz RivadeneiraDirectorado de Gobernanza Pública
• Plataforma para comparar
experiencias, dar respuesta a
problemas comunes, identificar
buenas prácticas y coordinar
políticas de los países miembros
• No presta o entrega dinero a los
países, por lo que sus estudios y
análisis no están sujetos a
condiciones
¿Qué hace la OCDE?
Estadísticas internacionales
Análisis comparados de política
pública
Reuniones y mesas de
trabajo
Reportes económicos y de políticas
públicas
3
Gobernanza de la Infraestructura en la
OCDE
OCDE (2012), Recomendaciones de Gobernanza Pública de las APPs
Red de Funcionarios de Alto Rango en
Infraestructura
Marco de Gobernanza
de la Infraestructura
(2017)
Estudios sobre Gobernanza de la Infraestructura
Infraestructura y competitividad van de
la mano…
Competitiveness and quality of overall infrastructure
Source: World Economic Forum 5
…y las necesidades globales de
infraestructura están creciendo
Source:OECD (2017), Investing in Climate, Investing in Growth, OECD Publishing, Paris.
http://dx.doi.org/10.1787/9789264273528-en, 6
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
Energy demand Telecoms Energy supply - Powerand electricity T&D
Water and sanitation Energy supply -Primary energy supply
chain
Transport
USD 2015 trillion Global investment needs by sector, 2016-30
7Mc Kinsey Institute, Bridging global infrastructure gaps, June 2016, http://www.un.org/pga/71/wp-content/uploads/sites/40/2017/06/Bridging-Global-Infrastructure-Gaps-Full-report-June-2016.pdf
La inversión en infraestructura va a continuar
desplazándose hacia los mercados emergentes
60% de la inversión será en las economías emergentes
• La inversión pública y privada es uno de los motores necesario para que la economía despegue
• Se ha prestado especial atención a la financiación…. y se ha dejado de lado la gobernanza
• Una buena gobernanza de infraestructura es esencial para que la inversión tenga los efectos sociales y económicos esperados
8
¿Por qué centrar la atención en la
gobernanza de la infraestructura?
Miremos algunas cifras …
10-30% de la inversión
pública en construcción se pierde en malos manejos y construcción
COST, 2012
Deficiencias en la gobernanza aumentan el costo de la
infraestructura en alrededor del
40%
La calidad de la gobernanza publica esta correlacionada con el
crecimiento tanto al nivel nacional como el nivel sub-nacional
OECD, 2013
Alrededor del 30% de las
ganancias potenciales de la inversión pública se pierden en
ineficiencias
IMF, 2015
McKinsey, 2013
La inversión en infraestructura se hace en su
mayoría a través de obra pública tradicional
10
Share of PPPs in total public sector infrastructure investment
AUT
CHECZE
DEUDNK
ESP
FRA
GBR
GRC
HUN
IRL
JPN
LUXMEX NOR SVK
SVN
SWE
TUR
AUS
NZL
ITA
NLD
CHL
0 %– 5%(19)
> 5% – 10%(2)
>10% - 15%(2)
>20%(1)
Source: OECD (2018), Survey on Capital Budgeting and Infrastructure Governance
• Debilidades en la capacidad institucional
• Debilidades en la priorización de la cartera de proyectos, liderazgo y áreas definidas de responsabilidad
• Marco regulatorio inestable
• Manejo inadecuado de los procesos de consulta
• Multiplicidad de actores en los diferentes niveles de gobierno
• Falta de certeza sobre el flujo de ingresos
• Falta de datos sobre costos y desempeño
• Insuficientes herramientas de evaluación de proyectos
• Corrupción, captura y mal manejo de los proyectos
• Dificultades en la asignación de riesgos
12
Desafíos actuales en los países de la
OCDE
• 10 dimensiones o “factores de éxito” Preguntas clave para los
hacedores de política
– Opciones de política para identificar los factores habilitantes
• Los países pueden usar el marco para evaluar la calidad de sus
sistemas de infraestructura e inversión
13
Un marco para la Gobernanza de la
infraestructura
VISION ESTRATEGICA Y PLANEACIÓN
• Visión
• Selección del modo de entrega
•Coordinación
MARCO HABILITANTE
• Integridad
•Regulación
• Participación ciudadana y consulta
ASEQUIBILIDAD Y VALOR POR DINERO
• Asequibilidad y valor por dinero
•Decisión basada en datos
DESEMPEÑO Y
RESILIENCIA
• Desempeño
•Resiliencia
http://www.oecd.org/gov/the-oecd-framework-for-the-governance-of-infrastructure.htm
• Documento sancionado a nivel político
• Mecanismos de actualización y flexbilidad
• Identifica necesidades y una guía para responder estas necesidades
• Coordinada con los diferentes niveles de gobierno
• Basada en supuestos técnicos claros
• Teniendo en cuenta las limitaciones financieras del país
• Articulación con el proceso presupuestario y el marco de gasto de mediano plazo
15
Visión estratégica de infraestructura
16
La mayoría de países de la OCDE cuentan
con un plan integrado de infraestructura
EST
SWE
AUS
LUX
CHE
CHL
CZE
DEU
DNK
FRAHUNISR
NOR
SVK
SVN
AUT
ESP
GBR
GRC
IRL
ITA
JPN
MEXNLD NZL
PRT
TUR
Sectoral and overall(12)
Only sectoral(11)
Only overall(2)
None(2)
Source: OECD (2018), Survey on Capital Budgeting and Infrastructure Governance
17
4
8
9
9
9
10
10
11
11
13
14
17
Depreciation of capital s tock
Fiscal pressures
Adaptation to climate change
Social imbalances
Research and Development
Digital Economy
Climate change mitigation
Provision of basic infrastructure
Asset maintenance
Regional imbalances
Demography
Transport bottlenecks
Number of countries
Source: OECD (2018), Survey on Capital Budgeting and Infrastructure Governance
Cerrar la brecha de infraestructura es el
principal pilar de los planes estratégicos
¿Cuáles son los pilares o propulsores del plan estratégico actual?
18
Enmarcando la planeación en infraestructura con
una estrategia territorial de largo plazo
Estrategia Nacional de Política Pública para la Infraestructura y la Ordenación Territorial en Holanda (SVIR, 2012)
• El SVIR articula el desarrollo territorial y la infraestructura con una visión amplia del futuro del país en 2040
• Establece tres objetivos de mediano plazo (2028):
1) Aumentar la competitividad fortaleciendo su infraestructura territorial y económica
2) Mejorar y asegurar espacio para para la accesibilidad3) Garantizar un ambiente seguro en el que es agradable vivir y en
el que los valores del patrimonio natural y cultural son preservados.
Fuente: MIE, 2011
2. PONDERAR LA DECISIÓN DEL MODO DE ENTREGA
ENTRE ASPECTOS ECONÓMICOS,
ESTRATÉGICOS, POLÍTICOS Y SECTORIALES
19
• La decisión del modo de entrega tiene un impacto en:
– Control discrecionario del sector publico
– Valor por dinero
– Sostenibilidad y asequibilidad
• En muchos países la decisión está basada en habito y no hay criterios de decisión claros
• Intereses políticos pueden permear la decisión de inversión y la decisión sobre el modo de entrega
20
¿Cómo se decide el modo de entrega?
21
En la mayoría de países de la OCDE las decisiones de
inversión y modo de entrega están separadas
AUTCHE
CZE
ESP
HUN
SVN
TUR
GRC
ISR
AUS
CHL
DEUDNK
FRA
GBR
IRL
ITA
JPN
LUX
MEX
NLD
NOR
NZL
PRTSVK
Before the decision on how to procure
and finance the project
(16)
After the decision on how to procure and finance the project
(7)
Other(2)
Source: OECD (2018), Survey on Capital Budgeting and Infrastructure Governance
22
5 criterios principales para determinar la
modalidad de entrega
Obra pública tradicional APP/concesionesBienes privadosregulados
Empresas del Estado (regulado)
Tiene el sector público capacidad para manejar este tipo de proyectos
El resultado cuantitativo de la comparación entre obra pública y otras formas de participación del sector privado
Voluntad de usar fuentes de financiación privadas para aumentar el presupuesto público
Sensibilidad política frente a la participación del sector privado
Tradición en el sector parausar un modelo de entrega en particular
La necesidad de promover la innovación
Tiene el sector privado capacidad para manejar este tipo de proyectos
Posibilidad de que la recuperación de costos venga del usuario
Disponibilidad de recursos en el sector público
Voluntad de usar fuentes de financiación privadas para aumentar el presupuesto público
Necesidad de compartir riesgos con el sector privado
Tiene el sector privado capacidad para manejar este tipo de proyectos
Nivel de control del gobierno
Tiene el sector privado capacidad para manejar este tipo de proyectos
Necesidad de construir un mercado de mecanismos alternativos para proveer infraestructura
Solides de la justificación económica
Sensibilidad política frente a la participación del sector privado
Necesidad de compartir riesgos con el sector privado
Posibilidad de que la recuperación de costos venga del usuario
Tradición en el sector parausar un modelo de entrega en particular
Justificación de negocio en el Reino Unido
• El Libro Verde de UK (Green Book) provee una guía
comprensiva para la evaluación de todos los proyectos que
reciben recursos del gobierno central
• La justificación de negocio tiene 5 aspectos y es sometida a
la aprobación del Tesoro
• El test desarrollado a nivel central para calcular valor por
dinero (comparador del sector público) fue removido
• Cada autoridad contractual desarrolla su evaluación
cuantitativa de los proyectos como una parte integral de la
justificación de negocio
23
La inversión pública es una responsabilidad
compartida entre los niveles de gobierno
58,8%
65,58%
11,6%
95%
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
80,0%
90,0%
100,0%
Can
ada
Bel
giu
mJa
pan
Mex
ico
*A
ust
ralia
**G
erm
any
Swit
zerl
and
Spai
nA
rgen
tin
aP
eru
*O
ECD
9C
zech
Rep
ub
licFr
ance
OEC
D3
4B
razi
l*K
ore
aIs
rae
lU
nit
ed S
tate
sO
ECD
25
Ital
yFi
nla
nd
Slo
ven
iaEU
28
Po
lan
dN
eth
erl
and
sSw
eden
Co
lom
bia
*P
ort
uga
lA
ust
ria
Den
mar
kN
orw
ayIc
elan
dN
ew
Ze
alan
d*
Luxe
mb
ou
rgH
un
gary
Irel
and
Ho
nd
ura
s*Tu
rke
y***
Un
ited
Kin
gdo
mEc
uad
or*
El S
alva
do
r*Sl
ova
k R
epu
blic
Esto
nia
Gu
atem
ala*
Gre
ece
Par
agu
ay*
Ch
ile*
Co
sta
Ric
a*
States and Local Local States
Subnational Public Investment in OECD and LAC countries
Note: 2013 for Latin American countries and New Zealand, 2012 for Australia and 2011 for Turkey. OECD averages are weighted. Source: Based on OECD (2016) and “Subnational Government Structure and Finance”, OECD Regional Statistics (database), http://dx.doi.org/10.1787/05fb4b56-en. and OECD/UCLG (2016) http://www.oecd.org/regional/regional-policy/sngs-around-the-world.htm .
26
SNG investment as a % of GDP and public investment (2013)
MYS
AUT
DEU
MEX
BRA
ARG
USA
BEL
IND
CHE
RUS
AUS
NGA
CAN
ESP
ZAF
UWAfederal
MWIKHM
DOM
GINMLI
CRI
MLTUGA
GRMPSE
ARMCHL
CYP
MUS BEN
ZWE
KGZSEN
PRY
AZE
UKR
BFA
GRC
JOR
TZA
IRL
TUN
SVKKEN
SLV
GBR
ALB
HRV
TUR
PRT
ISL
GEO
LTU
IDN
MAR
ISRITA
MNE
SRB
LUXCPV
THA
NZL
DNK
HUNHND
CZE
NOR
COL
EST
NLD
POLBGR
SVNSWE
MDA
MNG
FIN
LVAROU
GHA
FRA
KAZ
ECU
JPN
KOR
PER
VNM
CHN
UWAunitary
UWA all
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
0% 1% 2% 3% 4% 5% 6% 7%
SNG
inve
stm
ent
as a
% o
f p
ub
lic in
vest
men
t
SNG investment as a % of GDP
La inversión pública es una responsabilidad
compartida entre los niveles de gobierno
Source: OECD/UCLG (2016), Subnational Governments Around the World: Structure and Financehttp://www.oecd.org/regional/regional-policy/sngs-around-the-world.htm .
Los gobiernos subnacionales identifican temas de gobernanza como retos fundamentales
27
19%
21%
25%
24%
25%
25%
24%
26%
32%
35%
34%
36%
33%
33%
37%
42%
50%
53%
34%
35%
40%
42%
40%
42%
45%
44%
40%
40%
42%
41%
45%
46%
41%
42%
36%
37%
No relevant up-to-date data available at local level
Lack of adequate own expertise to design projects
Lack of long-term/strategic planning capacity
Ex-ante analyses/appraisals not consistently used in decision making
Insufficient involvement of civil society in the choice of projects
Monitoring not used as a tool for planning and decision making
Ex-ante analyses not adequately take into account the full life-cycle of…
Lack of (ex-post) impact evaluations
Multiple contact points (absence of a one-stop shop)
Lack of joint investment strategy with neighbouring SNGs
Lack of incentive to cooperate across jurisdictions
Lack of political will to work across different levels of government
Lack of coordination across sectors
Co-financing requirements for central government/EU are too high
Lack of long-term strategy at central level
Local needs are different from those given priority at central level
Lenghty procurement procedures
Excessive administrative procedures and red tape
Major challenge Somewhat of a challenge
Source: OECD (2011), Regional Outlook
• Invertir usando una estrategia integral adaptada a diferentes lugares.
• Adoptar instrumentos efectivos para la coordinación entre los niveles nacionales y subnacionales de gobierno.
• Coordinar horizontalmente entre los gobiernos subnacionales para poder invertir a una escala pertinente.
Pilar A: Coordinar la inversión pública
entre los niveles de gobierno y las
políticas
• Evaluar anticipadamente los impactos y riesgos a largo plazo.
• Involucrar a las partes interesadas a lo largo del ciclo de inversión.
• Movilizar a los actores privados y las instituciones financieras
• Reforzar conocimientos de los funcionarios públicos/instituciones
• Centrarse en los resultados y promover el aprendizaje de la experiencia.
Pilar B: Fortalecer las capacidades de
inversión pública y promover el
aprendizaje en todos
los niveles del gobierno
• Desarrollar un marco fiscal adaptado a los objetivos de inversión.
• Exigir una gestión financiera sólida y transparente
• Promover la transparencia y el uso estratégico de la contratación pública
• Procurar calidad y coherencia en el sistema regulatorio
Pilar C: Garantizar las condiciones
marco adecuadas para la inversión
pública en todos los
niveles del gobierno
Una inversión publica efectiva requiere
coordinación entre niveles de gobierno
Recomendaciones OCDE para un inversión pública efectiva
entre niveles de gobierno
Cerrar brechas fiscales, de política o de información
Identificar oportunidades de inversión y cuellos de botella
Manejar las competencias conjuntas de política
Minimizar inversiones que se superpongan y permitir inversiones que sirvan sectores diferentes
Asegurar capacidades y recursos adecuados
Crear confianza entre los diferentes actores
29
La coordinación es necesaria para:
Algunas herramientas de coordinación vertical entre
niveles de gobierno
Acuerdos de cofinanciación
Contratos entre niveles de gobierno
Procesos formales de consulta o diálogos permanentes
Agencias o representantes del nivel nacional que trabajen con los gobiernos subnacionales
30
• Hace parte del Departamento de Infraestructura y Desarrollo Regional
• Gobernada por una junta de 12 miembros independientes de los siguientes sectores:
• Negocios
• Academia
• Sector público
• Identificación de prioridades de inversión y reformas de política y regulatoria
• Proceso conjunto con gobiernos sub-nacionales y el sector privado
• Decisión basada en análisis rigurosos de costo beneficio
• Asesoría a gobiernos subnacionales sobre brechas y cuellos de botella en infraestructura
• Formulación de plan estratégico con base en planes estatales 31
Infrastructure Australia y su rol articulador con
los gobiernos subnacionales
Apoyando la implementación en los paísesIindicadores, caja de herramientas y ejemplos de buenas
practicas, en los países de la OCDE
www.oecd.org/effective-public-investment-toolkit
• El acceso a la financiación no es el obstáculo principal
• La calidad institucional y los procesos de gobernanza son claves para mejorar la calidad de la inversión pública y promover la inversión privada
• Establecer una visión estratégica de gobierno de largo plazo es esencial pero complejo, dada la multiplicidad de actores involucrados y objetivos transversales
• La decisión del modo de entrega debe estar separada de la decisión de inversión, ponderando aspectos económicos, estratégicos, políticos y sectoriales
• Una inversión pública efectiva requiere de mecanismos de coordinación en y entre los diferentes niveles de gobierno
• La capacidad a nivel regional es de suma importancia pero en muchos casos no se tiene en cuenta
33
Mensajes finales
34
Invitación: Cuarto Foro de Gobernanza de la Infraestructura y Undécima Reunión de la Red de Altos
Funcionarios OCDE
Delivering Quality Infrastructure –
Meeting the Governance
Challenge
16-17 Abril 2019, OECD Headquarters,
Paris
http://www.oecd.org/gov/the-oecd-framework-for-the-governance-of-infrastructure.htm
35
Referencias
• OECD (2016), Integrity Framework for Public Investment• OECD (2015) Recommendation of the Council on Public Procurement• OECD (2015) Recommendation of the Council on Budgetary governance • OECD (2015) High-Level Principles for Integrity, Transparency and Effective Control of Major
Events and Related Large Infrastructure • OECD (2014) Recommendation of the Council on Digital Government Strategies • OECD (2014) Recommendation of the Council on Effective Public Investment Across Levels of
Government• OECD (2014), The Governance of Regulators, OECD Best-Practice Principles for Regulatory Policy• OECD (2014) Recommendation of the Council on the Governance of Critical Risks • OECD (2013) G20/OECD High-level principles of long term investment financing by Institutional
investors• OECD (2012) Recommendation of the Council for the Public Governance of Public-Private
Partnerships • OECD (2012) Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance • OECD (2010) Guiding Principles on Open and Inclusive Policy making• OECD (2010) Recommendation of the Council on Principles for Transparency and Integrity in
Lobbying• OECD (2007) Recommendation of the Council on Principles for Private Participation in
Infrastructure• OECD (2003) Recommendation of the Council on OECD Guidelines for Managing Conflict of Interest
in the Public Service• OECD (1998) Recommendation of the Council on Improving Ethical Conduct in the Public Service
Including Principles for Managing Ethics in the Public Service