UNIVERSIDAD RAFAEL LANDIVAR FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES
GUATEMALA, GUATEMALA
“Análisis de los Requisitos Legales para la Construcción y Operación de una Central
Hidroeléctrica en Guatemala”
TESIS
ASTRID BEATRIZ ALDANA GUZMÁN Carné 11041-05
Guatemala, febrero de 2012 Campus Central
UNIVERSIDAD RAFAEL LANDIVAR FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES
GUATEMALA, GUATEMALA
“Análisis de los Requisitos Legales para la Construcción y Operación de una Central
Hidroeléctrica en Guatemala”
TESIS
Presentada ante el Consejo de la Facultad de Ciencias Jurídicas y
Sociales
Por:
ASTRID BEATRIZ ALDANA GUZMÁN Carné 11041-05
Previo a optar al título de:
Abogada y Notaria
En el grado académico de:
Licenciada en Ciencias Jurídicas y Sociales
Guatemala, febrero de 2012 Campus Central
ASESOR DE TESIS
Lic. Pablo Alberto Maldonado Ericastilla
REVISOR DE FORMA Y FONDO DE TESIS
Lic. José Jorge Alva Herrera
Ternas que realizaron la Evaluación Comprensiva
Área Pública
1. Lic. José Gudiel Toledo Paz Presidente
2. M.A. Jorge Mario Andrino Grotewold Secretario
3. Lic. Rafael Francisco Dardón Rodríguez Vocal
Área Privada
1. Lic. Hugo Roberto Figueroa Ovalle Presidente
2. Lic. Pablo Alfonso Auyón Martínez Secretario
3. Lic. Carlos Alberto Solís Garza Vocal
Acto que dedico:
A Dios: Por ser mi guía y mi fortaleza, por haberme llevado por el camino correcto y por brindarme tantas oportunidades
A mis padres: Por sus esfuerzos para hacerme una mujer de bien, por su cariño y apoyo en mi educación y formación. Sin su amor y apoyo, nada de esto hubiera sido posible
A mis abuelos: Especialmente a Gloria de Guzmán, por su amor, cuidado y apoyo
durante toda mi niñez; y a Paco, Chusita (t) y Francisco (t), por hacer de mis padres quienes son, y por su cariño y apoyo.
A mi novio Edvin: Por ser el amor de mi vida, mi inspiración y mi amigo, por su cariño, y paciencia, y por su apoyo a lo largo de mi carrera
A mi familia: Por su cariño y apoyo, pues siempre estuvieron presentes cuando los necesité.
A mis amigos: Por sus palabras de aliento, por su motivación y por los buenos momentos que hemos pasado, que me han hecho ser la persona que ahora soy
Responsabilidad: La autora es la única responsable del contenido y conclusiones de la presente Tesis.
Listado de abreviaturas
AMM Administrador del Mercado Mayorista
CAFTA-DR Dominican Republic – Central America Free Trade Agreement
(Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana y
Centroamérica)
CC Corte de Constitucionalidad
CIIU Código Internacional Industrial Uniforme
CNEE Comisión Nacional de Energía Eléctrica
CO2 Dióxido de Carbono
COCODE Consejo Comunitario de Desarrollo
CODEDE Consejo Departamental de Desarrollo
COMUDE Consejo Municipal de Desarrollo
CONAMA Comisión Nacional del Medio Ambiente
CONAP Consejo Nacional de Áreas Protegidas
CPRG Constitución Política de la República de Guatemala
DEOCSA Distribuidora Eléctrica de Occidente, Sociedad Anónima
DEORSA Distribuidora Eléctrica de Oriente, Sociedad Anónima
DGE Dirección General de Energía
DIGARN Dirección General de Gestión Ambiental y Recursos Naturales
DIGCL Dirección General de Cumplimiento Legal
DIGCN Dirección General de Coordinación Nacional
EEGSA Empresa Eléctrica de Guatemala, Sociedad Anónima
EEIA Estudio de Evaluación del Impacto Ambiental
Convenio 169 Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre
de la OIT Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes
El Manual Manual para el Trámite de Solicitudes de Autorización para Utilizar
Bienes de Dominio Público para la Instalación de Centrales
Generadoras, para prestar los Servicios de Transporte, Distribución
Final de Electricidad, Autorización Temporal, Registro de Prestación
del Servicio de Distribución Privada de Electricidad y Constitución
de Servidumbres, emitido por el Ministerio de Energía y Minas
IDAEH Instituto de Antropología e Historia
IEMA Impuesto a las Empresas Mercantiles y Agropecuarias
INAB Instituto Nacional de Bosques
INDE Instituto Nacional de Electrificación
ISR Impuesto Sobre la Renta
IVA Impuesto al Valor Agregado
kV Kilovoltio
kW Kilovatio
Declaración de PI Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indígenas
LGE Ley General de Electricidad
LOE Ley del Organismo Ejecutivo
MARN Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales
MEM Ministerio de Energía y Minas
MW Megavatio
NEAST Normas de Estudios de Acceso al Sistema de Transporte
NTAUCT Normas Técnicas de Acceso y Uso de la Capacidad de Transporte
OIT Organización Internacional del Trabajo
ONU Organización de las Naciones Unidas
PER Plan de Electrificación Rural
PGN Procuraduría General de la Nación
RECSA Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental
RLGE Reglamento de la Ley General de Electricidad
SAT Superintendencia de Administración Tributaria
SIGAP Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas
STEE Sistema de Transporte de Energía Eléctrica
V Voltio
VAD Valor Agregado de Distribución
Resumen Ejecutivo
El presente trabajo de investigación tiene como objetivo principal, analizar los requisitos
legales para la construcción y operación de una central hidroeléctrica en Guatemala,
por medio del estudio de las normas jurídicas que establecen dichos requisitos y las
instituciones que intervienen en este trámite; así como señalar algunas lagunas legales
y requisitos específicos, solicitados por las diversas instituciones que intervienen en el
trámite.
En esta investigación, se analizan únicamente los requisitos aplicables para la
construcción y operación de una hidroeléctrica en Guatemala, y no de otro tipo de
centrales de generación de energía renovable, como podrían ser la energía geotérmica,
biomasa, solar, etc.
La mayor limitación que se ha encontrado al inicio de la investigación, ha sido la falta de
bibliografía sobre el tema, abordado desde un enfoque legal. Esta limitación ha sido
superada por medio de la consulta de publicaciones realizadas principalmente por
instituciones públicas, así como por medio de entrevistas realizadas a funcionarios
públicos y profesionales particulares especializados en cada uno de los principales
temas relacionados.
La investigación pretende dar a conocer en forma detallada y clara, el trámite y los
requisitos legales que deben cumplirse para la construcción y operación de una
hidroeléctrica, así como poner a disposición de estudiantes y conocedores del Derecho;
personas que laboran en el sector eléctrico; entre otros, un instrumento de consulta, en
el cual se describan paso a paso las leyes que rigen esta materia, así como el
procedimiento a seguir.
Índice
Introducción ................................................................................................................................................... - 1 -
Capítulo I ......................................................................................................................................................... - 5 -
El Sector Eléctrico en Guatemala .............................................................................................................. - 5 -
1.1. Antecedentes generales ............................................................................................................................ - 5 -
1.2. El sector eléctrico en la actualidad .......................................................................................................... - 5 -
1.3. Actividades del sector eléctrico ................................................................................................................ - 7 -
Capítulo II ..................................................................................................................................................... - 10 -
La Generación de Energía Eléctrica ........................................................................................................ - 10 -
2.1. Las Fuentes de Energía Eléctrica .......................................................................................................... - 10 -
2.2. Las Energías Renovables ....................................................................................................................... - 12 -
2.3. Las centrales hidroeléctricas ........................................................................................................ - 14 -
2.4. Transmisión, distribución y comercialización de energía ................................................................... - 16 -
2.5. La energía hidroeléctrica en Guatemala ............................................................................................... - 18 -
2.6. La conformación de la tarifa de la energía eléctrica ........................................................................... - 18 -
Capítulo III .................................................................................................................................................... - 20 -
Marco Institucional Vigente del Sector Eléctrico .................................................................................. - 20 -
3.1 Generalidades ............................................................................................................................................ - 20 -
3.2. Ministerio de Energía y Minas (MEM) ................................................................................................... - 20 -
3.3. Comisión Nacional de Energía Eléctrica (CNEE) ................................................................................ - 22 -
3.4. Administrador del Mercado Mayorista (AMM) .............................................................................. - 23 -
3.5. Otras Instituciones ........................................................................................................................ - 23 -
3.5.1. Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN) .............................................................. - 24 -
3.5.2. Municipalidades ................................................................................................................................ - 25 -
Capítulo IV .................................................................................................................................................... - 28 -
Legislación Vigente Aplicable .................................................................................................................. - 28 -
4.1. Constitución Política de la República de Guatemala (CPRG) ........................................................... - 28 -
4.2. Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo –OIT- sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (Convenio 169 de la OIT) ............................................ - 28 -
4.3. Legislación vigente sobre Recursos Hídricos ...................................................................................... - 30 -
4.4. Ley General de Electricidad (LGE). Decreto 93-96 del Congreso de la República ....................... - 31 -
4.5. Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente. Decreto 68-86 del Congreso de la República ................................................................................................................................................. - 32 -
4.6. Ley de Áreas Protegidas. Decreto 4-89 del Congreso de la República y sus reformas. .............. - 32 -
4.7. Ley Forestal. Decreto 101-96 del Congreso de la República ............................................................ - 33 -
4.8. Ley para la Protección del Patrimonio Cultural de la Nación. Decreto 26-97 del Congreso de la República y sus reformas ................................................................................................... - 34 -
4.9. Código Municipal. Decreto 12-2002 del Congreso de la República ................................................. - 34 -
4.10. Código de Salud. Decreto 90-97 del Congreso de la República .................................................... - 35 -
4.11. Ley de Incentivos para el Desarrollo de Proyectos de Energía Renovable. Decreto 52-2003 del Congreso de la República ........................................................................................................ - 35 -
4.12. Reglamento de la Ley General de Electricidad (RLGE). Acuerdo Gubernativo 256-97 y sus reformas (Acuerdo Gubernativo 68-2007) ......................................................................................... - 36 -
4.13. Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental (RECSA). Acuerdo Gubernativo 431-2007 y sus reformas (Acuerdos Gubernativos 33-2008 y 89-2008) .......................... - 36 -
4.14. Reglamento de las Descargas y Reuso de Aguas Residuales y de la Disposición de Lodos. Acuerdo Gubernativo 236-2006 .................................................................................................. - 37 -
4.15. Reglamento del Administrador del Mercado Mayorista (AMM). Acuerdo Gubernativo 299-98 y sus reformas (Acuerdo Gubernativo 69-2007) ............................................................................ - 37 -
4.16. Reglamento a la Ley de Incentivos para el Desarrollo de Proyectos de Energía Renovable. Acuerdo Gubernativo 211-2005 ................................................................................................ - 38 -
4.17. Acuerdo Gubernativo 88-2008 ............................................................................................................. - 38 -
4.18. Normas de Estudios de Acceso al Sistema de Transporte (NEAST). Resolución CNEE No. 28-98 de fecha 25 de noviembre de 1998 ................................................................................ - 39 -
4.19. Normas Técnicas de Acceso y Uso de la Capacidad de Transporte (NTAUCT). Resolución CNEE No. 33-98 de fecha 8 de diciembre de 1998. .............................................................. - 39 -
4.20 Normas de Seguridad de Presas. Resolución CNEE 29-99. ........................................................... - 40 -
4.21. Procedimiento de Inscripción y Vigencia en el Registro de Agentes y Grandes Usuarios del Mercado Mayorista del Ministerio de Energía y Minas, su acreditación y consecuencias de su incumplimiento ante el AMM. Acuerdo Gubernativo 244-2003. ......................... - 40 -
4.22. Manual para el Trámite de Solicitudes de Autorización para Utilizar Bienes de Dominio Público para la Instalación de Centrales Generadoras, para prestar los Servicios de Transporte, Distribución Final de Electricidad, Autorización Temporal, Registro de Prestación del Servicio de Distribución Privada de Electricidad y Constitución de Servidumbres (en adelante “El Manual”). Acuerdo Gubernativo 110-2002. ....................................... - 41 -
Capítulo V ..................................................................................................................................................... - 42 -
Procedimiento Administrativo dentro del Sector Eléc trico para la Construcción y Operación de una Central Hidroeléctrica en Guatemal a ..................................................................... - 42 -
5.1 Generalidades ............................................................................................................................................ - 42 -
5.2. Normativa del Sector Eléctrico ............................................................................................................... - 43 -
5.3. Procedimientos administrativos relacionados con la normativa del sector eléctrico (aplicables a proyectos de generación con capacidad menor a 5MW). .................................................. - 45 -
5.3.1. Registro de Centrales Generadoras Menores o Iguales a 5MW en el Ministerio de Energía y Minas (MEM) .............................................................................................................................. - 46 -
5.3.2. Autorización de la Comisión Nacional de Energía Eléctrica (CNEE) para la Conexión al Sistema de Distribución como Generador Distribuido Renovable ................................. - 46 -
5.4. Procedimientos administrativos relacionados con la normativa del sector eléctrico (aplicables a proyectos de generación con capacidad superior a 5MW – que utilizan recursos renovables de dominio público) ............................................................................................ - 47 -
5.4.1. Solicitudes de autorización que se deben gestionar ante el Ministerio de Energía y Minas (MEM) ............................................................................................................................................. - 48 -
5.4.2. Trámite de Solicitudes de Autorización Temporal ....................................................................... - 49 -
5.4.2.a. Presentación de Solicitudes .................................................................................................... - 49 -
5.4.2.b. Dictamen Técnico ..................................................................................................................... - 50 -
5.4.2.c. Dictamen Legal .......................................................................................................................... - 50 -
5.4.2.d. Acuerdo Ministerial ................................................................................................................... - 51 -
5.4.3. Aprobación de Estudios Eléctricos de conformidad con las Normas de Estudios de Acceso al Sistema de Transporte (NEAST), ante la Comisión Nacional de Energía Eléctrica (CNEE) .......................................................................................................................................... - 51 -
5.4.4. Normativa Ambiental ........................................................................................................................ - 52 -
5.4.5. Trámite de Solicitudes de Autorización Definitiva ante la Dirección General de Energía (DGE) .............................................................................................................................................. - 53 -
5.4.5.a. Presentación de Solicitud ........................................................................................................ - 53 -
5.4.5.b. Remisión al Departamento de Electricidad ........................................................................... - 56 -
5.4.5.c. Publicación ................................................................................................................................. - 57 -
5.4.5.d. Términos de Referencia ........................................................................................................... - 59 -
5.4.5.e. Acto Público de Apertura de Plicas ........................................................................................ - 62 -
5.4.5.f. Análisis de la Documentación .................................................................................................. - 62 -
5.4.5.g. Dictamen Técnico ..................................................................................................................... - 64 -
5.4.5.h. Dictamen Legal ......................................................................................................................... - 65 -
5.4.5.i. Acuerdo Ministerial ..................................................................................................................... - 66 -
5.4.5.j. Otorgamiento de Contrato ......................................................................................................... - 66 -
5.4.6. Solicitud de licencia de construcción ante la(s) Municipalidad(es) respectiva(s) ................... - 67 -
5.4.7. Normas de Seguridad de Presas ................................................................................................... - 68 -
5.4.8. Procedimiento General para el trámite de Constitución de Servidumbres .............................. - 69 -
5.4.9. Autorización para el Acceso a la Capacidad de Transporte ...................................................... - 72 -
5.4.10. Inscripción como Agente Generador en el Mercado Mayorista .............................................. - 74 -
5.4.11. Solicitud de Exenciones Fiscales ................................................................................................. - 74 -
Capítulo VI .................................................................................................................................................... - 76 -
Aplicación de la Normativa Ambiental en el Procedim iento Administrativo para la Construcción y Operación de una Central Hidroeléctr ica en Guatemala ......................................... - 76 -
6.1. Normativa Ambiental .................................................................................................................... - 76 -
6.2. Instrumentos de Evaluación Ambiental ........................................................................................ - 79 -
6.2.1. Evaluación Ambiental Inicial ........................................................................................................... - 82 -
6.2.2. Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental .............................................................................. - 82 -
6.2.3. Trámite para la aprobación de un Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental .................. - 83 -
6.2.3.a. Presentación del Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental (EEIA) ante el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN) ................................................................ - 85 -
6.2.3.b. Documentación legal que se debe acompañar al Estudio de Evaluación del Impacto Ambiental (EEIA) ........................................................................................................... - 87 -
6.2.3.c. Términos de Referencia ........................................................................................................... - 87 -
6.2.3.d. Publicación de Edicto ............................................................................................................... - 89 -
6.2.3.e. Fase de Aprobación .................................................................................................................. - 90 -
6.2.3.f. Consultas a otras Instituciones ................................................................................................ - 91 -
6.2.3.f.a. Consejo Nacional de Áreas Protegidas .......................................................................... - 94 -
6.2.3.f.b. Instituto Nacional de Bosques .......................................................................................... - 96 -
6.2.3.f.c. Instituto de Antropología e Historia (IDAEH) ................................................................ - 100 -
6.2.3.g. Causales de Rechazo de los Instrumentos de Evaluación Ambiental, incluyendo el Estudio de Evaluación del Impacto Ambiental (EEIA) ............................................. - 101 -
6.2.3.h. Recomendaciones de la Dirección General de Gestión Ambiental y Recursos Naturales (DIGARN) ........................................................................................................... - 101 -
6.2.3.i. Resolución Final ....................................................................................................................... - 102 -
6.2.3.j. Licencia Ambiental ................................................................................................................... - 104 -
6.2.3.k. Participación Pública .............................................................................................................. - 105 -
6.2.4. Instrumentos Ambientales aplicables a Pequeñas Hidroeléctricas ........................................ - 109 -
6.2.4.a. Proyectos hidroeléctricos clasificados como Categoría B1 .............................................. - 110 -
6.2.4.b. Proyectos hidroeléctricos clasificados como Categoría B2 .............................................. - 110 -
6.2.4.c. Trámite de Evaluación Ambiental para la Categoría B ...................................................... - 111 -
6.3. Emisión de Licencia Forestal por el Instituto Nacional de Bosques (INAB) ............................... - 111 -
6.3.1. Solicitud de Emisión de Licencia .................................................................................................. - 111 -
6.3.2. Emisión de la licencia y Obligaciones derivadas del Plan de Manejo .................................... - 113 -
6.3.3. Garantía de las obligaciones ........................................................................................................ - 114 -
6.3.4. Incumplimiento de Obligaciones Ambientales ............................................................................ - 116 -
Capítulo VII ..................................................................................................................................................- 118 -
Presentación, discusión y análisis de resultados ...............................................................................- 118 -
7.1. Presentación, Discusión y Análisis ............................................................................................. - 118 -
7.2. Análisis a partir de los actores de los requisitos legales para la construcción y operación de una central hidroeléctrica en Guatemala ............................................................................ - 132 -
7.2.1. Entrevista a funcionario del Ministerio de Energía y Minas (MEM) ........................................ - 133 -
7.2.2. Entrevista a funcionario del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN) ....................................................................................................................................................... - 134 -
7.2.3. Entrevista a un abogado con experiencia en el sector eléctrico ............................................. - 136 -
7.2.4. Entrevista a solicitante ................................................................................................................... - 136 -
7.2.5. Entrevista relacionada con el tema forestal ................................................................................ - 138 -
Conclusiones ..............................................................................................................................................- 140 -
Recomendaciones .....................................................................................................................................- 146 -
Listado de referencias ...............................................................................................................................- 148 -
Anexos .........................................................................................................................................................- 155 -
- 1 -
Introducción
En el proceso de la tramitación de la autorización para la construcción y operación de
una central hidroeléctrica en Guatemala, intervienen diversas instituciones
gubernamentales que se encargan de otorgar las distintas concesiones y licencias para
el desarrollo de un proyecto. Derivado de esto, cada institución se rige por una ley o
reglamento específico, los cuales contemplan una serie de requisitos que los
solicitantes deben cumplir.
Las normas aplicables al trámite se encuentran dispersas en diversos cuerpos
normativos, tales como decretos emitidos por el Congreso de la República, acuerdos
gubernativos, reglamentos, manuales y procedimientos. Por lo anterior, se hace
necesario contar con un documento que unifique y compile toda la información
relacionada de una manera práctica, clara, ordenada y que establezca paso a paso el
trámite a seguir.
Es importante, para quienes estén interesados en el tema, estudiantes, abogados,
catedráticos universitarios, personas que laboren en el sector eléctrico, desarrolladores
de proyectos e inversionistas, tener un panorama claro sobre cuáles son los requisitos
legales solicitados por la normativa vigente en Guatemala para la construcción y
operación de una hidroeléctrica.
Para nuestro país, es importante disminuir la dependencia del petróleo como fuente de
generación de energía, y buscar la generación por medio de fuentes renovables como
la energía hidráulica, aprovechando los recursos naturales existentes.
En virtud de lo anterior, al elaborar el presente trabajo de tesis, titulado “Análisis de los
Requisitos Legales para la Operación y Construcción de una Central Hidroeléctrica en
Guatemala”, se tiene como objetivo crear un instrumento que constituya una
herramienta de utilidad y fuente de consulta para todos los interesados en el tema, el
- 2 -
cual busca, no solamente hacer una recopilación de la normativa vigente aplicable, sino
también realiza un análisis práctico de dichas normas, requisitos y procedimientos,
enfocado desde un punto de vista legal. Asimismo, se busca dar respuesta a la
pregunta de investigación: ¿Cuáles son los requisitos legales para la Construcción y
Operación de una Central Hidroeléctrica en Guatemala?
Adicionalmente, como objetivos específicos de la investigación, se tienen el estudio de
las normas jurídicas y requisitos legales que establecen las instituciones que
intervienen en el proceso; señalar las lagunas legales existentes en el procedimiento,
así como los requisitos que se puedan considerar innecesarios que solicitan las
diversas instituciones relacionadas. Con lo anterior, se busca determinar si es necesaria
una reforma legislativa o creación de una ley específica, que haga más eficiente el
procedimiento. Asimismo, se hace una referencia con respecto a la importancia que en
otros países de Latinoamérica se le da a la generación hidroeléctrica, señalando su
marco institucional, así como la indicación de la existencia de una legislación específica
en este sector.
Como parte del desarrollo del trabajo de tesis, se ha realizado una serie de entrevistas
a diversas personas quienes, en su vida profesional, están o han estado relacionados
con la tramitación de la autorización para la construcción y operación de una
hidroeléctrica en Guatemala. Las entrevistas se realizaron a profesionales
especializados en cada una de las materias sobre las cuales versaba la entrevista,
teniéndose acercamiento a cada una de las principales instituciones que intervienen en
el trámite, como son el Ministerio de Energía y Minas y el Ministerio de Ambiente y
Recursos Naturales.
Las unidades de análisis consultadas a través de la investigación, fueron principalmente
leyes ordinarias, reglamentos, acuerdos gubernativos, políticas y procedimientos
propios de cada institución, dentro de las cuales destacan las siguientes: a)
Constitución Política de la República de Guatemala; b) Ley General de Electricidad y su
reglamento; c) Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente; d) Ley de Áreas
- 3 -
Protegidas; e) Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental, aplicado
por el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales; f) Resoluciones emitidas por la
Comisión Nacional de Energía Eléctrica.
Los instrumentos utilizados durante la elaboración de la investigación, fueron
principalmente las entrevistas realizadas a profesionales que laboran en el Ministerio de
Energía y Minas y en el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales; un abogado
especializado en derecho ambiental y que laboró por varios años como asesor jurídico
del Instituto Nacional de Bosques; un ingeniero especializado en desarrollo de
proyectos hidroeléctricos y una abogada especializada en la tramitación de solicitudes
en las distintas instituciones del Estado relacionadas con el trámite. Las entrevistas
tuvieron como objetivo principal que los profesionales compartieran sus conocimientos
prácticos y experiencia sobre cada uno de los temas.
Adicionalmente a las entrevistas, se utilizó un Cuadro de Cotejo, en el cual se elaboró
una comparación de la situación del sector eléctrico, las instituciones que intervienen en
el trámite, la legislación aplicable vigente y los requisitos legales solicitados por países
seleccionados de América Latina, en relación con Guatemala.
Dentro de los alcances de la tesis, se establece que se pretende analizar
específicamente los requisitos aplicables para la construcción y operación de una
central hidroeléctrica. No obstante existen diversas fuentes de energía renovable que
también podrían desarrollarse en nuestro país, el trabajo de tesis únicamente hará
referencia a los requisitos aplicables al caso de una hidroeléctrica.
En el mismo sentido, no se entrarán a conocer temas legales accesorios al trámite,
tales como la adquisición de tierras y las situaciones particulares que podrían
presentarse, como por ejemplo la compraventa de derechos de propiedad y derechos
posesorios.
- 4 -
Como parte de los objetivos específicos, se ha elaborado un cuadro comparativo
resumido sobre la legislación vigente aplicable, instituciones relacionadas y requisitos
necesarios para la construcción de una hidroeléctrica en algunos países de América
Latina distintos a Guatemala. Esto se hace con el único objeto de mencionar y
comparar los requisitos exigidos; sin embargo, no se entrarán a analizar los requisitos
legales solicitados por cada país, únicamente los de Guatemala.
Finalmente, los requisitos legales que se analizarán en la investigación, corresponden a
aquellos que son exigidos en la actualidad por los diferentes actores en este
procedimiento; los cuales tienen su fundamento principalmente en la Ley General de
Electricidad, Decreto 93-96 del Congreso de la República y en las leyes ambientales
correspondientes.
- 5 -
Capítulo I
El Sector Eléctrico en Guatemala
1.1. Antecedentes generales
En Guatemala, previo a la promulgación de la Ley General de Electricidad (LGE),
Decreto 90-96 del Congreso de la República, funcionaban como Agentes del Mercado
del sector eléctrico, el Instituto Nacional de Electrificación (INDE), que cubría la
distribución de energía eléctrica del área rural, así como la generación y transmisión; y
la Empresa Eléctrica de Guatemala (EEGSA) que cubría el área central.
A principios de 1990, el sector eléctrico atravesó por una de las etapas más críticas, en
las que fue necesario racionar el suministro de electricidad en las distintas regiones del
país, como consecuencia de la falta de nuevos proyectos de generación de energía, y
el inminente aumento de la demanda.1
Por ello, a partir de 1996, se puso en marcha una política de modernización del sector
eléctrico que preveía: a) la entrada en vigor de la LGE; b) la reestructuración de las dos
mayores empresas eléctricas públicas; c) la privatización del sector de la distribución y
de la mayor parte de la producción; d) la creación de la Comisión Nacional de Energía
Eléctrica (CNEE), entidad encargada de la regulación del sector eléctrico y de la
protección de los derechos de los clientes.2
1.2. El sector eléctrico en la actualidad
El sector eléctrico guatemalteco cuenta con un número significativo de agentes que
participan en las diversas actividades de esta industria, siendo éstas la generación,
transmisión, distribución, y comercialización.
1 Pampagrass, S.A. Análisis del Mercado Guatemalteco de Energía Renovable. Honduras. 2009. Página 21.
2 Arriaza, Hugo. Diagnóstico del Sector Energético en el área rural de Guatemala. Página 26.
- 6 -
Las actividades del mercado eléctrico son desarrolladas a través de distintas entidades.
En Guatemala se permite la operación de distintas empresas en un ambiente de total
libertad y competencia, sin privilegios, derivado del marco regulatorio y normativo
vigente actualmente.
La situación del sector eléctrico guatemalteco en la actualidad, es producto de la
reforma que se dio en el año 1996, con la emisión de su marco legal. Posteriormente a
la Ley General de Electricidad (LGE), se emitieron el Reglamento de la Ley General de
Electricidad (RLGE), Acuerdo Gubernativo 256-97 y el Reglamento del Administrador
del Mercado Mayorista, Acuerdo Gubernativo 299-98.
En Guatemala, el sector eléctrico está conformado por tres entidades: Ministerio de
Energía y Minas (MEM); Comisión Nacional de Energía Eléctrica (CNEE) y
Administrador del Mercado Mayorista (AMM).
Previo a la promulgación de la LGE, la oferta de energía eléctrica que había en ese
entonces, no satisfacía las necesidades de la población, siendo éste un obstáculo para
el desarrollo del país. Por ello, se buscó el aumento de la producción, transmisión y
distribución de la energía, liberalizando el sector.
La LGE, entre otros aspectos, fue creada con el objeto de: a) buscar la modernización
del sector; b) la promoción de la libre competencia dentro del sector, permitiendo la libre
generación, transporte y distribución de electricidad; c) evitar la monopolización del
sistema de generación de energía eléctrica, en armonía con el artículo 130 de la
Constitución Política de la República de Guatemala (CPRG), que prohíbe los
monopolios; y d) separar las actividades de generación, transmisión, distribución y
comercialización de electricidad, entre otros.3
3 Loc.Cit.
- 7 -
Como producto del nuevo marco legal existente en materia energética, en 1999
Guatemala adoptó el Plan de Electrificación Rural (PER) como un plan integral de
inversiones en distribución y transmisión asociada para ampliar la cobertura de
electrificación.4
En la actualidad, el PER tiene como objetivos principales, los siguientes: a) introducir
energía eléctrica a 280,629 nuevos usuarios, equivalentes a 1.5 millones de habitantes;
b) construir obras de transmisión de energía eléctrica y c) incrementar el índice de
electrificación rural en el país al 90%.5
Según el Ministerio de Energía y Minas (MEM), se estima que a diciembre
de 2008, existía un porcentaje de cobertura eléctrica en el país de
aproximadamente un 83.5%.6 Según el Dr. Hugo Arriaza, se estimaba que para el año
2010, la cobertura eléctrica alcanzaría el 87.7%.7 Dicho porcentaje es difícil de
establecer a cabalidad, debido a que en los últimos años no se han efectuado censos
de población que den a conocer la cantidad exacta de familias o viviendas que
requieren de electrificación. De acuerdo con la información indicada por el MEM, los
departamentos en los que hay menor índice de electrificación son Alta Verapaz, Petén y
Baja Verapaz.
1.3. Actividades del sector eléctrico
Las actividades principales del sector eléctrico son: a) la generación, b) la transmisión,
c) la distribución y d) la comercialización de energía.
4 Instituto Nacional de Electrificación. Logros del Plan de Electrificación Rural Desarrollado por el INDE. Guatemala. 2010. Página 11.
5 Ibid. Página 16.
6 Dirección General de Energía. Cobertura Eléctrica de Guatemala. 2010. Disponible en: www.mem.gob.gt . Fecha de Consulta: 5 de junio de 2011, 20:00 horas.
7 Arriaza, Hugo. Diagnóstico del Sector Energético en el área rural de Guatemala. Página 20.
- 8 -
a. Generación: Se entiende por generación, la actividad consistente en la
transformación de una fuente de energía (primaria o secundaria; renovable o no
renovable), en energía eléctrica, por medio de una central de generación.
Según el artículo 6 de la Ley General de Electricidad (LGE), es generador, la
persona individual o jurídica, titular o poseedora de una central de generación de
energía eléctrica, que comercializa total o parcialmente su producción de
electricidad.
Las centrales de generación de energía eléctrica, pueden instalarse libremente
en el país, sin más limitaciones que las que se den de la conservación del medio
ambiente y de la protección a las personas, sus derechos y sus bienes. Para
utilizar con fines de generación aquellos que sean bienes del Estado, es
necesaria la autorización del Ministerio de Energía y Minas (MEM), cuando la
potencia exceda de 5 MW.8
b. Transmisión: Se entiende por transmisión, la actividad consistente en el
transporte y transformación de electricidad. El sistema de transmisión está
integrado por la infraestructura de transporte: líneas de transmisión y
subestaciones; operando básicamente en tres niveles de voltaje: 230, 138 y 69
kilovoltios –kV-. El sistema de transmisión se divide en Sistema Principal y
Sistema Secundario. El Sistema Principal está compartido por los generadores y
las interconexiones a otros países. El Sistema Secundario es el medio de
interconexión de un generador a la red principal.9
La red de transmisión de energía tiene que garantizar que toda la energía
necesaria en cada momento del día y de la noche sea distribuida desde las
centrales hasta los lugares donde se necesita.
8 Ibid. Página 27
9 Ibid. Página 29
- 9 -
Según el artículo 6 de la Ley General de Electricidad (LGE), es transportista, la
persona individual o jurídica, poseedora de instalaciones destinadas a realizar la
actividad de transmisión y transformación de electricidad.
c. Distribución: Las empresas distribuidoras se encargan de llevar la energía
eléctrica a los usuarios finales. El sistema de distribución está integrado por
líneas, subestaciones y redes de distribución, las cuales operan en tensiones
menores a 34.5 kV. Actualmente participan en el mercado eléctrico tres
empresas privadas (EEGSA, DEOCSA y DEORSA) y adicionalmente, 14
empresas municipales.10
Según el artículo 6 de la LGE, es distribuidor, la persona individual o jurídica,
titular o poseedora de instalaciones destinadas a distribuir comercialmente
energía eléctrica.
d. Comercialización: Se entiende por comercialización, la actividad consistente en
comprar y vender bloques de energía eléctrica, en calidad de intermediación y
sin participación en la generación, transporte, distribución y consumo de la
energía.
Según el artículo 6 de la LGE, es comercializador, la persona individual o
jurídica, cuya actividad consiste en comprar y vender bloques de energía
eléctrica con carácter de intermediación y sin participación en la generación,
transporte, distribución y consumo.
10 Ibid. Página 31
- 10 -
Capítulo II
La Generación de Energía Eléctrica
2.1. Las Fuentes de Energía Eléctrica
Según la Organización Latinoamericana de Energía, “las fuentes de energía son
aquellos elementos de la naturaleza que pueden generar energía utilizable por el
hombre”.11 Se puede afirmar, que son todas aquellas elaboraciones naturales y
componentes de la naturaleza de los cuales el ser humano extrae energía para la
realización de un trabajo determinado.
Las fuentes de energía son el resultado de un largo proceso de transformación que
comienza con las radiaciones solares. La mayoría de las fuentes de energía derivan de
la energía emitida por el sol.
Según la organización ambientalista internacional, Greenpeace,12 “las fuentes de
energía se pueden clasificar en dos grandes grupos: a) primarias y secundarias; y b)
renovables y no renovables (en atención a su capacidad de regeneración)”.
Las fuentes de energía primarias son los recursos energéticos potenciales que se
encuentran directamente en la naturaleza: el sol, el viento, los ríos, los lagos, el calor de
la tierra, el carbón, el gas natural, el petróleo, la biomasa, etc.
Las fuentes de energía secundarias son fruto de la transformación efectuada por el
hombre con la ayuda de innovaciones tecnológicas, con el objeto de hacer que las
fuentes de energía primaria sean más convenientes y se adapten mejor a sus
11 Organización Latinoamericana de Energía - OLADE. Guía Práctica de la Energía para Latinoamérica y El Caribe. Ecuador. 2008. Página 8.
12 Greenpeace México. Energías Renovables. México. 2010. Disponible en: http://www.greenpeace.org/mexico/ . Fecha de Consulta: Jueves 21 de abril de 2011.
- 11 -
necesidades. Un ejemplo de fuente de energía secundaria es la energía eléctrica, pues
se obtiene de la transformación de la energía potencial que contienen las fuentes
primarias en energía mecánica, que a su vez se transforma en energía eléctrica.
Por su parte, las fuentes renovables son aquéllas que son producidas por la
naturaleza de forma constante sin agotarse. Constituyen fuentes renovables el agua de
los ríos y lagos, el sol, el viento, el calor de la tierra, la biomasa, etc.
Las fuentes no renovables son aquéllas que necesitan períodos muy largos para
regenerarse o que no se regeneran. Ejemplos de fuentes no renovables son los
combustibles fósiles, tales como el petróleo, gas natural, uranio y carbón.
En la actualidad, el petróleo, el gas y el carbón proporcionan alrededor del 80% de la
energía utilizada en el mundo. En los últimos años, el consumo total de dichas fuentes
de energía se ha triplicado, y se espera que para los próximos años, la demanda se
incremente más del 70% en las economías en desarrollo, según la Agencia
Internacional de Energía. 13
Según J. Luis C. Aguado, “se espera que la nueva demanda esté cubierta
principalmente por combustibles fósiles. Para el medio ambiente, la utilización de
combustibles fósiles supone un inminente cambio climático debido a los gases de
efecto invernadero que estos producen”.14 De acuerdo con la Agencia Internacional de
Energía, “se espera que para el 2030, las emisiones de dióxido de carbono (CO2)
aumenten en un 57%.”15 Se entiende por dióxido de carbono, un gas compuesto por
átomos de oxígeno y carbono, y que es uno de los gases de efecto invernadero que
contribuyen a que la Tierra tenga una temperatura tolerable para la especie humana.
13 International Energy Agency. Energy Efficiency. Estados Unidos. 2011. Disponible en: http://www.iea.org . Fecha de Consulta: Miércoles 20 de abril de 2011.
14 C. Aguado, J. Luis. En busca de energías limpias. Argentina. 2009. Disponible en: http://www.suite101.net. Fecha de Consulta: Sábado 28 de enero de 2011.
15 International Energy Agency. Op.Cit.
- 12 -
La existencia de dióxido de carbono en la Tierra debe ser moderada, pues un exceso
de éste acentuaría desmesuradamente el calentamiento de la Tierra.
Ante esta situación, a nivel mundial, están en desarrollo algunas políticas energéticas
tales como: a) diversificar las fuentes para producir energía, incrementando la
dependencia de fuentes renovables; b) la difusión de la eficiencia y el ahorro energético
en todos los sectores y c) desarrollar nuevas tecnologías que limiten las emisiones a la
atmósfera de los combustibles fósiles.16
2.2. Las Energías Renovables
Las fuentes renovables de energía son aquellas que tienen como característica común
que no se terminan, o que se renuevan por naturaleza.17 De acuerdo con la
Organización Latinoamericana de Energía, “son aquéllas a las que se puede recurrir de
forma permanente, y que tienen un impacto ambiental prácticamente nulo en la emisión
de gases de efecto invernadero”.18
Según Jon Erickson, el efecto invernadero es conocido como “el fenómeno por el cual
la atmósfera de la tierra retiene parte de la energía que el suelo emite por haber sido
calentado por la radiación solar, el cual constituye uno de los principales factores que
provocan el calentamiento de la Tierra”.19
Las energías renovables crecen con una tendencia constante en todo el mundo, las
cuales en 2007, habían presentado un crecimiento del 50% de la potencia global desde
2004.20 Se considera que esto se debe a que en la actualidad se busca la generación
16 Loc. Cit.
17 Ministerio de Energía y Minas. Energías Renovables en Guatemala. Guatemala. 2009. Página 2.
18 Organización Latinoamericana de Energía. Op. Cit. Página 9.
19 Erickson, Jon. El efecto invernadero: el desastre de mañana, hoy. México. 1992. Página 29.
20 Renewable Energy Policy Network. REN21 Renewables 2007 Global Status Report. Estados Unidos. 2008. Página
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de energía eléctrica con emisiones de dióxido de carbono cercanas a cero; así como
también se busca satisfacer la demanda energética a nivel mundial, la cual no podrá
mantenerse por mucho tiempo utilizando únicamente fuentes de energía no renovables.
Por ello, las energías renovables son importantes pues impulsan el desarrollo de las
empresas locales y nacionales, creando fuentes de trabajo.
Las energías renovables se clasifican en:
a. Energía solar: Esta energía es resultado de un proceso de fusión nuclear que
tiene lugar en el interior del sol. Esa radiación solar se puede transformar
directamente en electricidad (solar eléctrica) o en calor (solar térmica). El calor se
obtiene mediante colectores térmicos, y la electricidad a través de paneles
fotovoltaicos. La energía solar eléctrica es utilizada para viviendas, automóviles,
redes de distribución, faros, etc. Por su parte, la energía solar térmica se utiliza
para la calefacción de viviendas, para el agua caliente, climatización de piscinas,
entre otras. El calor también puede utilizarse para producir vapor y generar
electricidad.21
b. Energía geotérmica: Ésta se obtiene del aprovechamiento del calor que emana
de la profundidad de la Tierra y que se encuentra acumulado en la corteza
terrestre. Se produce cuando el vapor de los yacimientos es conducido por
tuberías. Al centrifugarse, se obtiene una mezcla de agua y vapor seco, el cual
es utilizado para la activación de turbinas que generan electricidad.22
c. Energía eólica: Este tipo de energía es la producida por la fuerza del viento. Las
centrales eólicas están formadas por molinos. La energía del viento pone en
movimiento las aspas y hace que los aparatos puedan transformar la energía
21 Greenpeace México. Op. cit.
22 Loc. cit.
- 14 -
cinética en energía eléctrica.23 Se considera una forma indirecta de energía
solar, puesto que el sol, al calentar las masas de aire, produce un incremento de
la presión atmosférica, lo cual provoca el desplazamiento de estas masas a
zonas de menor presión.24
d. Energía biomásica: La biomasa es el combustible energético que se obtiene de
los recursos biológicos. Es pues, cualquier sustancia orgánica, vegetal o animal,
destinada a fines energéticos. Se refiere a la madera, las cosechas o sus
residuos, a la basura del arbolado urbano que es quemada para hacer girar las
turbinas y obtener electricidad.25 La energía de la biomasa corresponde a toda
aquella energía que pueda obtenerse de ella, a través de su quema directa o
bien, de su procesamiento para conseguir otro tipo de combustible.26
e. Energía hidráulica: Es la energía que proviene del movimiento del agua. Fue la
primera fuente de energía utilizada por el ser humano para sustituir sus propias
fuerzas y la de los animales.27
2.3. Las centrales hidroeléctricas
Las centrales hidroeléctricas son plantas que permiten utilizar de forma eficiente el
recurso hidráulico para producir energía. Dependiendo de la construcción de las
plantas hidroeléctricas, así como de su capacidad de generación, la energía puede
obtenerse de la caída del agua desde cierta altura hasta un nivel inferior, lo que provoca
el movimiento de ruedas hidráulicas o turbinas, en el caso de centrales con gran
23 Arauz Aguilar, Jorge Guillermo. Incentivos para el Desarrollo de Proyectos de Energía Renovable. Guatemala. Instituto de Investigaciones Jurídicas. Universidad Rafael Landívar. 2004. Página 18.
24 Ministerio de Energía y Minas. Op. Cit. Página 3.
25 Greenpeace México. Op. cit.
26 Ministerio de Energía y Minas. Op.Cit. Página 3.
27 Domínguez Gómez, José A. Energías Alternativas. Madrid. Editorial Sirius. 1995. Página 28.
- 15 -
capacidad de generación.28 Asimismo, en nuestro medio existen centrales
generadoras (con capacidad de generación menor a 5MW), que consisten en turbinas
colocadas a filo de agua, las cuales generan energía producto del movimiento de la
turbina provocado por la corriente de los ríos.29
Las centrales hidroeléctricas son diseñadas en diversas formas, dependiendo de los
recursos que se tengan para su construcción, de la capacidad de generación que se
pretenda obtener, y del recurso hídrico del que se disponga, tal como se explica a
continuación.
Las centrales hidroeléctricas, de acuerdo a la forma de aprovechamiento del recurso
hídrico, fundamentalmente se dividen en:
a) A pie de presa o con embalse: Son aquellas situadas aguas debajo de los embalses
destinados a usos hidroeléctricos o a otros fines. Generalmente se encuentran
ubicadas en las montañas y aprovechan el salto del agua que se acumula en las
cuencas naturales o artificiales. Tienen la ventaja de almacenar la energía para
diferentes períodos y poder emplearla en los momentos en que más se necesiten.
b) A filo de agua: Son aquéllas que captan parte del caudal del río y lo conducen hacia
una casa de máquinas para producir la energía. Posteriormente el caudal retorna al río
después de que pasa por las turbinas. En este tipo de central, la potencia instalada
está relacionada con el caudal del río.
c) Plantas micro y mini hidroeléctricas: Son pequeñas plantas de generación de energía
que se integran en el ecosistema local y utilizan directamente la corriente de los ríos sin
necesidad de realizar obras de contención.30
28 Arauz Aguilar, Jorge Guillermo. Op. cit. Página 13.
29 Dirección General de Energía. Subsector Eléctrico y las Energías Renovables en Guatemala. Guatemala. Ministerio de Energía y Minas. 2009. Página 26.
30 Cobos, Carlos Roberto. Seguimiento y Control de los Compromisos Ambientales en un Proyecto Hidroeléctrico. Guatemala. Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales. 2009. Página 43.
- 16 -
2.4. Transmisión, distribución y comercialización d e energía
La energía eléctrica es trasladada a través de la red eléctrica por medio de las
compañías transmisoras y distribuidoras autorizadas para operar en el país. La red de
transmisión debe garantizar en cada país que toda la energía que se necesita en cada
momento del día y de la noche sea transportada desde las centrales hasta los lugares
donde se va a utilizar. Las centrales producen la energía eléctrica en alta o media
tensión.
Según el Reglamento de la Ley General de Electricidad (RLGE), en Guatemala, se
considera que una central produce energía en alta tensión, en aquellos casos en
que se superan los 60,000 Voltios (60kV). Esta energía es la transportada desde las
centrales generadoras hasta las subestaciones de transformadores, las cuales son
instalaciones que tienen como objetivo modificar y establecer los niveles de
tensión de una infraestructura eléctrica, para facilitar el transporte y distribución de la
energía.
Por otra parte, según José Antonio García Álvarez, al referirse a la energía producida
en media tensión, establece que “se trata de aquélla que es transportada desde las
subestaciones hasta los bancos de transformadores de baja tensión”.31 Se considera
media tensión a aquélla mayor a 1,000 Voltios (1 kV), pero menor o igual a 60,000
Voltios (60kV). El cuerpo normativo en el cual se determina lo que se considera
como alta, media o baja tensión es el Reglamento de la Ley General de Electricidad
(RLGE).
En su artículo 1, se establece que es alta tensión, el nivel de tensión superior a 60,000
Voltios (60kV). Por su parte, de acuerdo al artículo al cual se hace referencia, se
entiende por media tensión, aquel nivel de tensión superior a 1,000 Voltios, y menor o
31 García Alvarez, José Antonio. Qué es el voltaje, tensión o diferencia potencial. España. 2011. Disponible en: www.asifunciona.com/electrotecnia Fecha de Consulta: 30 de marzo de 2011.
- 17 -
igual a 60,000 Voltios (1kV – 60kV). Por último, se establece que la baja tensión, es el
nivel de tensión igual o inferior a 1,000 Voltios (1kV).
Nótese que las tres definiciones indicadas anteriormente, las cuales forman parte del
artículo 1 del Reglamento de la Ley General de Electricidad (RLGE), fueron reformadas
por el Acuerdo Gubernativo No. 68-2007.
La energía eléctrica circula a alta tensión (380 a 220 kV) por los electroductos, que son
los conductores colocados en los postes que se pueden observar en el área rural. En la
estación de transformación, la tensión, a pesar de seguir siendo alta, se reduce (150 a
132 kV). En las áreas en donde inician las zonas urbanas, la tensión se reduce en las
subestaciones primarias hasta alcanzar valores medios (20 a 15 kV). 32
La corriente continúa siendo transportada a través de conductores más pequeños que
bordean las carreteras o se encuentran bajo tierra. El último paso se produce en las
subestaciones secundarias, ubicadas en las zonas residenciales, en donde la tensión
se convierte en baja (220V o 110V) y queda lista para ser utilizada en las residencias.33
La energía eléctrica es pues, trasladada a través de la red eléctrica por medio de las
compañías transmisoras y distribuidoras autorizadas para operar en el país.
Posteriormente, la energía es vendida a los Grandes Usuarios por las empresas
comercializadoras, y en el caso de los Pequeños Consumidores, la energía les es
vendida por las compañías distribuidoras. De acuerdo a la Ley General de Electricidad
(LGE) y el Reglamento de la Ley General de Electricidad (RLGE), se considera “Gran
Usuario” a aquel cuya demanda de potencia excede a 100 kw, o el límite inferior fijado
por el Ministerio de Energía y Minas (MEM) en el futuro.
32 Dirección General de Energía. Subsector Eléctrico y las Energías Renovables en Guatemala. Guatemala. Ministerio de Energía y Minas. 2009. Página 26.
33 Enel. A clases de Ciencias y Energía. Guatemala. 2010. Página 50.
- 18 -
2.5. La energía hidroeléctrica en Guatemala
La matriz energética de Guatemala es hidrotérmica, con un 57% de generación térmica
y un 43% de generación hidroeléctrica.34 Según el Dr. Hugo Arriaza, “se espera que en
el año 2020, la generación de energía por medio del agua, llegará hasta el 57% a
medida que entren en funcionamiento las centrales que actualmente se están
diseñando o construyendo”.35
Se ha estimado que el potencial técnicamente aprovechable de los ríos del país, es de
aproximadamente 5,000 MW, de los que, en la actualidad únicamente se utiliza el
14.1% (705 MW de capacidad instalada).36 Se entiende por capacidad instalada la
prestación de energía de las centrales de generación conectadas al sistema eléctrico
nacional, de acuerdo con las condiciones propias de su construcción y operación; es
decir, la energía total que una central o un conjunto de centrales, pueden llegar a
generar.
2.6. La conformación de la tarifa de la energía elé ctrica
Tal como se explicó anteriormente, los generadores, transportistas y distribuidores, son
los agentes del mercado que se encargan de la prestación del servicio, de manera que
la energía eléctrica sea distribuida a los usuarios finales (residencias, negocios, etc.).
Las empresas distribuidoras son aquéllas que se encargan específicamente de prestar
el servicio de energía eléctrica a los usuarios finales. De esta manera, son las
distribuidoras quienes perciben los pagos por la prestación del servicio de energía
eléctrica directamente de los usuarios; de conformidad con lo establecido por la
Comisión Nacional de Energía Eléctrica (CNEE). Sin embargo, ellos a su vez, deben
34 Ministerio de Energía y Minas. Política Energética y Minera. Guatemala. 2009. Página 11.
35 Pampagrass, S.A. Op. cit. Página 21.
36 Dirección General de Energía. Subsector Eléctrico y las Energías Renovables en Guatemala. Guatemala. Ministerio de Energía y Minas. 2009. Página 21.
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pagar por la prestación del servicio a los generadores y a los transportistas (por medio
del Administrador del Mercado Mayorista - AMM).
Según lo establecido en la Ley General de Electricidad (LGE), en su artículo 71, las
tarifas a consumidores finales serán calculadas por la CNEE, como la suma del precio
ponderado de todas las compras del distribuidor, referidas a la entrada de la red de
distribución y del Valor Agregado de Distribución (VAD). Éste corresponde al costo
medio de capital y operación de una red de distribución de una empresa eficiente de
referencia, operando en un área de densidad determinada.
Principalmente, la tarifa de la energía eléctrica está compuesta por: a) Precio por
generación; b) Precio por transporte; y c) Precio por distribución. Como puede
establecerse, la tarifa se ve afectada por el precio de su generación, por lo que, si
aumenta la oferta, y existe mayor oportunidad de generación por medio de la
construcción de más centrales hidroeléctricas, el precio de generador, debe disminuir;
con lo cual, consecuentemente, disminuye también la tarifa que se cobra a los usuarios
finales.
Es necesario tomar en cuenta, como punto de partida, la importancia que tiene en
Guatemala el desarrollo de proyectos de generación de energía eléctrica, los cuales
contribuyen al aumento de la capacidad instalada en el país, y por lo tanto, aumentan la
oferta energética. Se entiende por oferta energética la capacidad de generación que
tienen las entidades que se dedican a esta actividad, y la forma en que esta energía es
puesta a disposición de los potenciales compradores para satisfacer la demanda a nivel
nacional.
- 20 -
Capítulo III
Marco Institucional Vigente del Sector Eléctrico
3.1 Generalidades
A partir de la entrada en vigencia de la Ley General de Electricidad (LGE) en 1996,
quedaron determinados con claridad los aspectos asociados a la rectoría, facilitación,
regulación y coordinación comercial de las actividades del sector eléctrico.37
El modelo de desarrollo del sector eléctrico, basado en los nuevos planteamientos
contenidos en la LGE, está sustentado en tres instituciones que tienen funciones
específicas de facilitación, regulación y coordinación comercial de las actividades de las
empresas de dicho sector.38
El sector eléctrico en Guatemala está integrado por las siguientes instituciones:
3.2. Ministerio de Energía y Minas (MEM)
El MEM es el ente rector en materia energética. Está encargado de otorgar las
autorizaciones para generar, transportar y distribuir energía eléctrica. Según el artículo
34 de la Ley del Organismo Ejecutivo (LOE), Decreto 114-97 del Congreso de la
República, al MEM le corresponde atender lo relativo al régimen jurídico aplicable a la
producción, distribución y comercialización de la energía y de los hidrocarburos, y a la
explotación de los recursos mineros.
En materia de energía eléctrica le otorga las siguientes funciones:
37 Dirección General de Energía. Subsector Eléctrico y las Energías Renovables en Guatemala. Guatemala. Ministerio de Energía y Minas. 2009. Página 12.
38 Arriaza, Hugo. Diagnóstico del Sector Energético en el Área Rural de Guatemala. Proyecto: Electrificación Rural. Guatemala. 2005. Página 24.
- 21 -
a) Estudiar y fomentar el uso de fuentes nuevas y renovables de energía; promover
su aprovechamiento racional y estimular el desarrollo y aprovechamiento racional
de energía en sus diferentes formas y tipos, procurando una política nacional que
tienda a lograr la autosuficiencia energética del país.
b) Cumplir las normas y especificaciones ambientales que en materia de recursos
no renovables establezca el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales
(MARN)
c) Emitir opinión en el ámbito de su competencia sobre políticas o proyectos de
otras instituciones públicas que incidan en el desarrollo energético del país.
d) Ejercer las funciones normativas y de control y supervisión en materia de energía
eléctrica que le asignen las leyes
De conformidad con la ley, se puede establecer que el Ministerio de Energía y Minas
(MEM) debe coadyuvar con las entidades responsables en el establecimiento de
regulación ambiental para alcanzar un desarrollo eléctrico que esté en concordancia
con el cuidado del medio ambiente. Asimismo, se establece que es función del MEM la
de velar por la adecuada ejecución de los proyectos, a través de la implementación de
un sistema de monitoreo que vele por los intereses del Estado en cada una de las
dependencias involucradas.
El Acuerdo Gubernativo No. 382-2006 – Reglamento Orgánico Interno del MEM,
establece en su artículo 15, la naturaleza y competencia de la Dirección General de
Energía (DGE), definiéndola como la dependencia que tiene bajo su responsabilidad el
fomento, control, supervisión, vigilancia técnica y fiscalización del uso técnico de la
energía. Asimismo, en el artículo 16, se establecen sus funciones generales, algunas
de las cuales se indican a continuación:
a) Ejecutar las políticas, planes de Estado y programas indicativos de las diversas
fuentes energéticas;
b) Velar por que el proceso de autorización de instalaciones de centrales y
prestación del servicio de transporte y el servicio de distribución final de
- 22 -
electricidad y constitución de servidumbres, se realice conforme a la Ley General
de Electricidad (LGE)
c) Promover y desarrollar programas dirigidos al estudio, uso eficiente,
conservación de las fuentes energéticas y divulgación de los logros obtenidas
para vincularlos al desarrollo del país;
d) Estudiar y emitir dictamen sobre los expedientes en materia de su competencia;
e) Estudiar y preparar guías, circulares, disposiciones y resoluciones que regulen
las diferentes actividades técnicas inherentes a sus funciones y atribuciones.
De acuerdo con lo que establece el Reglamento Orgánico del Ministerio de Energía y
Minas (MEM), se puede establecer que la Dirección General de Energía (DGE), es el
ente encargado de la gestión de las autorizaciones definitivas y temporales para la
utilización de bienes de dominio público para la instalación de plantas generadoras y
para la prestación de servicios de transporte y distribución final de electricidad.
3.3. Comisión Nacional de Energía Eléctrica (CNEE)
La CNEE es un organismo técnico del MEM, con independencia funcional, encargado
de formular, implantar y fiscalizar el marco regulatorio que define las reglas para el
desarrollo de las actividades inherentes al sector eléctrico y la actuación de los agentes
económicos que intervienen en el mismo.
Según la Ley General de Electricidad (LGE), “es el ente regulador que crea condiciones
propicias y apegadas a la ley para que las actividades de generación, transporte,
distribución y comercialización de energía eléctrica sean susceptibles de ser
desarrolladas por toda persona individual o jurídica que desee hacerlo, fortaleciendo
este proceso con la emisión de normas técnicas, precios justos, medidas disciplinarias y
todo el marco de acción que permita, a los empresarios y usuarios, condiciones de
seguridad y reglas de acción claras para participar con propiedad en el sector
eléctrico”.39
39 Ley General de Electricidad, Decreto 93-96 del Congreso de la República de Guatemala.
- 23 -
Asimismo, de conformidad con la ley, el MEM tiene funciones tales como: velar por el
cumplimiento de las obligaciones de los adjudicatarios; proteger los derechos de los
usuarios; prevenir conductas que atenten contra la libre empresa; actuar como árbitro
en las controversias que surjan entre los agentes del sector eléctrico; emitir las normas
técnicas relacionadas con el sector eléctrico y supervisar su cumplimiento.
3.4. Administrador del Mercado Mayorista (AMM)
El AMM está constituido como una sociedad privada, bajo la forma de una sociedad sin
fines de lucro. Está encargado del conjunto de operaciones de compra y venta de
bloques de potencia y energía que se efectúan a corto y largo plazo entre los agentes
del mercado.40
La principal función del AMM es la coordinación de la operación de las plantas de
generación; las interconexiones internacionales y líneas de transporte para que el
conjunto de operaciones del mercado mayorista se lleven a cabo en un marco de libre
contratación de energía eléctrica.
Asimismo, el AMM se encarga de establecer precios de mercado de corto plazo para
las transferencias de potencia y energía entre sus agentes; garantizar la seguridad y el
abastecimiento de energía eléctrica en el territorio nacional.
3.5. Otras Instituciones
Adicionalmente a las instituciones que conforman el sector eléctrico en Guatemala,
durante la tramitación de la autorización para la construcción y operación de una central
hidroeléctrica en Guatemala, también intervienen otras instituciones gubernamentales,
las cuales se indican a continuación:
40 Administrador del Mercado Mayorista. Disponible en: http://www.amm.org.gt/. Fecha de Consulta: 8 de mayo de 2011
- 24 -
3.5.1. Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN)
El MARN es la entidad del sector público especializada en materia ambiental y de
bienes y servicios naturales del Sector Público, al cual le corresponde proteger los
sistemas naturales que desarrollen y dan sustento a la vida en todas sus
manifestaciones y expresiones, preservando y utilizando racionalmente los recursos
naturales.41
Según el artículo 29 bis de la Ley del Organismo Ejecutivo (LOE), adicionado a ésta por
medio del Decreto 90-2000 del Congreso de la República, el MARN tiene a su cargo,
entre otras, las funciones siguientes, las cuales se señalan por tener incidencia en el
tema de la generación de energía eléctrica:
a. Formular participativamente la política de conservación, protección y
mejoramiento del ambiente y de los recursos naturales, y ejecutarla en conjunto
con las otras autoridades con competencia legal en la materia correspondiente,
respetando el marco normativo nacional e internacional vigente en el país;
b. Formular las políticas para el mejoramiento y modernización de la administración
descentralizada del sistema guatemalteco de áreas protegidas, así como para el
desarrollo y conservación del patrimonio natural del país, incluyendo las áreas de
reserva territorial del Estado;
c. En coordinación con el Consejo de Ministros, incorporar el componente
ambiental en la formulación de la política económica y social del Gobierno,
garantizando la inclusión de la variable ambiental y velando por el logro de un
desarrollo sostenible;
d. Ejercer las funciones normativas, de control y supervisión en materia de
ambiente y recursos naturales que por ley le corresponden, velando por la
seguridad humana y ambiental;
41 Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales. Disponible en: http://www.marn.gob.gt/. Fecha de Consulta: Lunes 31 de mayo de 2010.
- 25 -
e. Formular la política para el manejo del recurso hídrico en lo que corresponda a
contaminación, calidad y para renovación de dicho recurso;
f. Controlar la calidad ambiental; aprobar las evaluaciones de impacto ambiental;
practicarlas en caso de riesgo ambiental y velar por que se cumplan e impongan
sanciones por su incumplimiento.
La Ley General de Electricidad (LGE) establece que previo a solicitar la autorización
para la construcción de una central hidroeléctrica, es necesario presentar un Estudio de
Evaluación del Impacto Ambiental (EEIA) aprobado por la Comisión Nacional del Medio
Ambiente (CONAMA), entidad que fue sustituida por el Ministerio de Ambiente y
Recursos Naturales (MARN).42 En la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio
Ambiente, se establecía que el órgano encargado de la aplicación de dicha ley era la
CONAMA. Sin embargo, por medio del decreto 90-2000 del Congreso de la República,
el cual reformó la Ley del Organismo Ejecutivo (LOE), se creó el MARN. Con la emisión
de dicho decreto, fueron derogados los artículos de la Ley de Protección y
Mejoramiento del Medio Ambiente que se relacionaban con la CONAMA.
La norma de la Ley General de Electricidad (LGE) relacionada con la necesidad de la
presentación de un EEIA para la solicitud de autorización para uso de bienes de
dominio público ante el Ministerio de Energía y Minas (MEM), está en concordancia con
el artículo 8 de la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente, que indica
que para todo proyecto, obra, industria o cualquier otra actividad que por sus
características pueda producir deterioro a los recursos naturales renovables o al
ambiente, o bien, pueda introducir modificaciones nocivas o notorias al paisaje, será
necesario previamente a su desarrollo, la elaboración de un EEIA.
3.5.2. Municipalidades El artículo 2 del Código Municipal, Decreto 12-2002 del Congreso de la República,
define el municipio como la unidad básica de la organización territorial del Estado y
42 Ley General de Electricidad. Decreto 93-96 del Congreso de la República de Guatemala.
- 26 -
espacio inmediato de participación ciudadana en asuntos públicos. Se caracteriza
primordialmente por sus relaciones permanentes de vecindad, multietnicidad,
pluriculturalidad y multilingüismo, organizado para realizar el bien común de todos los
habitantes de su distrito.
La Constitución Política de la República de Guatemala (CPRG), en su artículo 253
reconoce la autonomía a las Municipalidades. De acuerdo a lo establecido en dicha
norma y derivado de la autonomía que se les reconoce, se pudo establecer que las
Municipalidades tienen dentro de sus principales funciones, la facultad de elegir a sus
propias autoridades; obtener y disponer de sus recursos, y atender los servicios
públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y el cumplimiento de sus
fines propios.
Las Municipalidades del lugar en donde se pretenda desarrollar un proyecto
hidroeléctrico, intervienen en las autorizaciones que éste pueda requerir, principalmente
en cuanto a la emisión de licencias de construcción y cualquier otra autorización que
esté dentro de sus facultades.
El gobierno del municipio corresponde con exclusividad al Concejo Municipal, de
conformidad con el artículo 33 del Código Municipal. Según su artículo 35, dentro de las
principales funciones del Concejo Municipal, relacionadas con el tema, se encuentran:
a. Iniciativa, deliberación y decisión de los asuntos municipales
b. El ordenamiento territorial y control urbanístico de la circunscripción municipal
c. La emisión y aprobación de acuerdos, reglamentos y ordenanzas municipales
d. La organización de cuerpos técnicos, asesores y consultivos que sean
necesarios al Municipio, así como el apoyo que estime necesario a los
consejos asesores indígenas de la alcaldía comunitaria o auxiliar, así como
de los órganos de coordinación de los Consejos Comunitarios de
Desarrollo (COCODES) y de los Consejos Comunitarios de Desarrollo
(COMUDES)
- 27 -
e. Proponer la creación, modificación o supresión de arbitrios al Organismo
Ejecutivo, quien trasladará el expediente con la iniciativa de ley respectiva al
Congreso de la República
f. La elaboración y mantenimiento del catastro municipal en concordancia con
los compromisos adquiridos en los acuerdos de paz y la ley de la materia
g. La promoción y protección de los recursos renovables y no renovables del
municipio
En el mismo sentido, si el asunto afectara en particular los derechos e intereses de
comunidades indígenas del municipio o de sus autoridades propias, el Concejo
Municipal realizará consultas a solicitud de las comunidades o autoridades indígenas,
inclusive aplicando criterios propios de las costumbres y tradiciones de las
comunidades indígenas.
Por último, en base al artículo 64 del Código Municipal, los vecinos tienen el derecho de
solicitar al Concejo Municipal la celebración de consultas cuando se refiera a asuntos
de carácter general que afectan a todos los vecinos del municipio.
- 28 -
Capítulo IV
Legislación Vigente Aplicable
En el presente capítulo se señalan las normas que regulan el procedimiento para la
autorización y funcionamiento de una central hidroeléctrica, así como los requisitos para
su operación.
En el capítulo siguiente se hará un detalle del procedimiento a seguir para la
construcción y operación de una central hidroeléctrica, en el cual se irán desarrollando
específicamente los requisitos establecidos en cada una de las normas que se indican a
continuación, los cuales se presentan en el orden de su aplicación.
4.1. Constitución Política de la República de Guate mala (CPRG)
Si bien no es parte del procedimiento, es importante señalar la norma a nivel
constitucional que exige la electrificación del país. En su artículo 129, la CPRG declara
de urgencia nacional la electrificación del país, con base en planes formulados por el
Estado y las Municipalidades, en la cual podrá participar la iniciativa privada. Asimismo,
en su artículo 130, se establece la prohibición de monopolios, lo cual armoniza con la
Ley General de Electricidad (LGE) promulgada en 1996.
4.2. Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo –OIT- sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independient es (Convenio 169 de la OIT)
El objeto del Convenio 169 de la OIT, es que se garantice a los trabajadores de los
pueblos Indígenas y Tribales, una protección eficaz en materia de contrataciones y
condiciones de empleo, evitando que se dé cualquier tipo de discriminación.
En su artículo 7, se mencionan las consideraciones que se deben tomar en cuenta al
momento de que la actividad productiva a implementar, afecte a pueblos indígenas. En
- 29 -
estos casos, es necesaria la participación pública de las comunidades situadas en el
área de influencia de los proyectos.
Asimismo, el Convenio 169 de la OIT, establece el derecho de consulta de las
poblaciones indígenas, definiendo ésta como un derecho fundamental de carácter
colectivo, por el que el Estado está obligado a instaurar procedimientos de buena fe
destinados a recoger la opinión libre e informada de dichas comunidades, cuando se
avizoren acciones gubernamentales susceptibles de afectarles directamente, a fin de
establecer los acuerdos o medidas que sean meritorios.
Adicionalmente a las normas relacionadas con la consulta que se establecen en el
Convenio, se debe tomar en consideración la Declaración de las Naciones Unidas
sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (en adelante, Declaración PI), la cual fue
aprobada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas con el
voto favorable de Guatemala el 13 de septiembre de 2007.
En su artículo 32, la Declaración PI establece que los Estados celebrarán consultas y
cooperarán con los pueblos indígenas interesados por conducto de sus propias
instituciones representativas a fin de obtener su consentimiento libre e informado antes
de aprobar cualquier proyecto que afecte a sus tierras o territorios y otros recursos,
particularmente en relación con el desarrollo, la utilización o explotación de recursos
minerales, hídricos o de otro tipo.
De acuerdo con la interpretación de la Corte de Constitucionalidad (CC), en la sentencia
emitida dentro del expediente número 3878-2007 de fecha 21 de diciembre de 2009; los
Estados deben observar el derecho de consulta que tienen los pueblos indígenas en
sus linderos nacionales, es decir, en el lugar en donde habitan. Sin embargo, la CC
estima que la Consulta no equivale a una prerrogativa de veto, que sea reconocida a
los pueblos indígenas.
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El derecho de Consulta, realmente constituye una señal de la necesidad de la
instauración del diálogo constructivo entre los pobladores de las comunidades, y el
resto de las partes involucradas; así como también puede demostrar si, en el caso
particular, se requiere la obtención de determinados acuerdos, con el objetivo de
obtener el mayor beneficio para ambas partes.
Según lo anteriormente establecido, si la consulta se practica, y no se obtuviera un
acuerdo favorable para el desarrollo de un proyecto, ésta no tendría carácter
vinculatorio para el Estado ni para los interesados en el desarrollo del proyecto. No
obstante lo anterior, el hecho de que no sea vinculante, no significa que el Estado no
debe hacer todo lo que esté a su alcance a efecto de garantizar el respeto y eficacia de
los derechos fundamentales reconocidos a las poblaciones afectadas.
La Corte de Constitucionalidad, en su interpretación, pone de manifiesto que el hecho
de que la Consulta no obligue al Estado a acatar la decisión de los pobladores de las
comunidades indígenas, no conlleva el ignorar la voluntad de dichos grupos, sino más
bien, de buscar la obtención de acuerdos y consensos entre las partes, para lograr una
solución que armonice con los objetivos que se tengan, y que, contrariamente a
convertirse en un obstáculo para el desarrollo de un proyecto, constituya una
verdadera oportunidad de diálogo, en la cual se debe buscar la obtención de beneficios
para ambos.
4.3. Legislación vigente sobre Recursos Hídricos
La legislación de aguas en Guatemala tiene como base el Artículo 127 de la
Constitución Política de la República de Guatemala (CPRG), el cual sujeta el
aprovechamiento, uso y goce a los procedimientos establecidos por la ley, de acuerdo
con el interés social.
En su artículo 127, la CPRG establece la necesidad de la promulgación de una ley
específica en materia de aguas; sin embargo, a la fecha aún no se cuenta con una.
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4.4. Ley General de Electricidad (LGE). Decreto 93- 96 del Congreso de la República
Constituye el marco legal del sector eléctrico. En su artículo 1 se establecen los
siguientes principios: a) se ordena la separación de las actividades de generación,
transmisión, distribución y comercialización de electricidad; b) se establece que la
generación de electricidad es libre y no se requiere autorización previa por el Estado,
mayores a las establecidas en la Constitución Política de la República de Guatemala
(CPRG) y las leyes del país; c) es libre el transporte de electricidad y el servicio de
distribución privada, cuando no estén involucrados los bienes de dominio público. Si se
requiriera de estos últimos deberá contarse con previa autorización del Ministerio de
Energía y Minas (MEM); d) los precios para la prestación del servicio de electricidad son
libres exceptuando los servicios de transporte y distribución sujetos a autorización.
Asimismo, en su artículo 3, designa al MEM, como el órgano del Estado responsable de
formular y coordinar las políticas, planes de Estado, programas indicativos relativos al
sector eléctrico, así como de la aplicación de dicha ley y el Reglamento de la Ley
General de Electricidad (RLGE).
En su artículo 4, crea la Comisión Nacional de Energía Eléctrica (CNEE) como un
órgano técnico del MEM, cuyo objetivo principal es el de fungir con independencia
funcional, como ente regulador, encargado de formular, implantar y fiscalizar el marco
regulatorio que define las reglas para el desarrollo de las actividades del sector eléctrico
y la actuación de los agentes que intervienen en el mismo.
En su artículo 6, define al Mercado Mayorista como el conjunto de operaciones de
compra y venta de bloques de potencia y energía que se efectúan a corto y a largo
plazo entre agentes del mercado. Más adelante, en su artículo 44, establece las
funciones del Administrador del Mercado Mayorista (AMM).
En general, la Ley General de Electricidad (LGE) establece el procedimiento a seguir en
el caso de instalación de obras de generación, transporte y distribución de electricidad.
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Todo esto se encuentra establecido en el Título II, Capítulo II de dicho cuerpo
normativo.
4.5. Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Amb iente. Decreto 68-86 del Congreso de la República
Mediante este decreto, se crea la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA),
para asesorar y coordinar todas las acciones correspondientes a la formulación y
aplicación de la política nacional para la protección y mejoramiento del medio ambiente.
Posteriormente, bajo el Decreto 90-2000, se crea el Ministerio de Ambiente y Recursos
Naturales (MARN) entidad que sustituyó a la CONAMA. En el mismo Decreto 90-2000,
se otorga al MARN la responsabilidad de la aplicación de la Ley de Protección y
Mejoramiento del Medio Ambiente y su reglamento.
En su artículo 8 (reformado por el artículo 1 del Decreto 1-93 del Congreso de la
República) se establece que todo proyecto, obra o industria que por sus características
pudiera producir un deterioro a los recursos naturales o al ambiente, previo a su
desarrollo, deberá realizar un Estudio de Evaluación del Impacto Ambiental (EEIA)
efectuado por técnicos en la materia y aprobado por el MARN.
En general, en la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente se faculta al
MARN para regular lo relacionado con el impacto ambiental, medidas de mitigación de
daños (consecuencia de la construcción y operación de centrales generadoras) e
instrumentos de gestión ambiental.
4.6. Ley de Áreas Protegidas. Decreto 4-89 del Cong reso de la República y sus reformas.
Esta ley se ejecuta a través del Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP) y
regula todo lo relacionado al manejo de Áreas Protegidas legalmente declaradas. En
caso la central hidroeléctrica que se pretende construir estuviera ubicada dentro de un
área protegida, el Estudio de Evaluación del Impacto Ambiental (EEIA) deberá contar
- 33 -
con la aprobación del CONAP, previo a ser presentado al Ministerio de Ambiente y
Recursos Naturales (MARN).
Asimismo se refiere también a la construcción de caminos y rutas de transporte interno
o de uso general (en el caso de las hidroeléctricas, algunas veces se hace necesaria la
construcción de caminos de acceso a las obras).
En su artículo 21, se establece que cuando por cualquier razón se requiera la
construcción de caminos dentro de determinada área protegida, ya sea para el
transporte interno o para transporte de uso general, estos deben ser construidos
solamente si se logra un Estudio de Evaluación del Impacto Ambiental (EEIA) favorable,
presentado por el ente o empresa interesada en la construcción y aprobado por el
MARN, con el visto bueno del Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP).
4.7. Ley Forestal. Decreto 101-96 del Congreso de l a República
Dicha ley se creó con la finalidad de proteger, mejorar la productividad y educar al
público sobre el aprovechamiento, control y desarrollo económico de los bosques en
Guatemala. Asimismo autoriza al Instituto Nacional de Bosques (INAB) como entidad
gubernamental oficial responsable de la implementación de ésta.
En su artículo 66, establece que aquellas personas que hagan obras de infraestructura
en áreas con bosque, deberán reforestar las áreas que utilicen conforme se elimine la
cubierta arbórea y estarán obligados a proporcionarles mantenimiento como mínimo
durante cuatro años, lo que deberá estipularse en la concesión, licencia o contrato
vinculado a la explotación o las obras de que se trate.
Asimismo, la Ley Forestal establece que si las condiciones del terreno fueran adversas
al establecimiento real del nuevo bosque, la reforestación se hará en otra área de igual
extensión, localizada en la jurisdicción del mismo municipio o departamento, como
segunda opción.
- 34 -
4.8. Ley para la Protección del Patrimonio Cultural de la Nación. Decreto 26-97 del Congreso de la República y sus reformas
Esta ley regula situaciones que podrían presentarse durante la construcción, como
algún tipo de descubrimiento de objetos arqueológicos. En ésta se designa al Instituto
Nacional de Antropología e Historia (IDAEH) como el órgano administrativo encargado
de regular todo lo relacionado al patrimonio cultural de la Nación.
En su artículo 33, se establece que cualquier particular o empleado del Estado o del
Municipio que en forma accidental descubra bienes culturales, deberá suspender de
inmediato la acción que motivó el hallazgo y notificar el mismo al IDAEH, quien
ordenará la suspensión de los trabajos, en tanto se evalúa la importancia del
descubrimiento y se toman las acciones de salvamento correspondientes.
Tal como se estudiará más adelante, el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales
(MARN), durante la aprobación del Estudio de Evaluación del Impacto Ambiental
(EEIA), tiene la facultad de exigir la participación de un arqueólogo registrado, durante
la construcción de los proyectos hidroeléctricos.
4.9. Código Municipal. Decreto 12-2002 del Congreso de la República
Es el cuerpo normativo en el cual se reconoce y establece qué es un municipio, así
como la forma de gobierno municipal. De acuerdo con lo establecido en su artículo 2,
se puede decir que el municipio es la unidad básica de la organización territorial del
Estado y espacio inmediato de participación ciudadana en los asuntos públicos.
Adicionalmente, en su artículo 3, se reconoce la autonomía municipal, la cual es
también reconocida, a su vez, en la Constitución Política de la República de Guatemala
(CPRG).
Como parte de la autonomía municipal, se puede establecer que el municipio tiene la
capacidad de elegir a sus autoridades y ejercer, a través de éstas, el gobierno y la
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administración de sus intereses. Asimismo, tiene la facultad de ejercer el ordenamiento
territorial de su jurisdicción y de emitir sus propias ordenanzas y reglamentos.
4.10. Código de Salud. Decreto 90-97 del Congreso d e la República
En su artículo 74, sobre el Estudio de Evaluación del Impacto Ambiental (EEIA), se
menciona que el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, la Comisión Nacional
del Medio Ambiente (CONAMA) -ahora MARN- y las Municipalidades, establecerán los
criterios para la realización de los EEIA orientados a determinar las medidas de
prevención y mitigación necesarias, para reducir riesgos potenciales a la salud,
derivados de desequilibrios en la calidad ambiental, producto de la realización de obras
o procesos de desarrollo industrial, urbanístico, agrícola, pecuario, turístico, forestal y
pesquero.
4.11. Ley de Incentivos para el Desarrollo de Proye ctos de Energía Renovable. Decreto 52-2003 del Congreso de la República
Fue promulgada con el objeto de promover en forma activa el desarrollo y
aprovechamiento de los recursos energéticos renovables en Guatemala, lo cual permita
alcanzar un desarrollo continuo de estos recursos, y que por lo tanto, repercutirá en una
mejora de la calidad ambiental del país, la mayor participación de inversionistas y el
incremento del suministro de energía económica a favor del consumidor final. Por ello,
los incentivos que esta ley establece, aplican exclusivamente para aquellos proyectos
de energía renovable, y prevé incentivos de carácter fiscal y económico.
En su artículo 5, se contemplan los siguientes incentivos para las Municipalidades, el
Instituto Nacional de Electrificación (INDE), empresas mixtas y las personas individuales
y jurídicas que realicen proyectos de energía con recursos energéticos renovables:
a) Exención de derechos arancelarios para las importaciones, incluyendo el Impuesto al
Valor Agregado (IVA), durante el período de pre-inversión y de construcción, sobre la
maquinaria y equipo utilizados para el efecto; b) Exención del pago del Impuesto sobre
la Renta (ISR); c) Exención del Impuesto a las Empresas Mercantiles y Agropecuarias
- 36 -
(IEMA). En todos los casos, el período máximo para disfrutar de estas exenciones será
de 10 años.
4.12. Reglamento de la Ley General de Electricidad (RLGE). Acuerdo Gubernativo 256-97 y sus reformas (Acuerdo Gubernativo 68-2007)
En él se regulan asuntos más específicos en cuanto al sector eléctrico tales como: a)
actividades de distribución de electricidad; b) servicio de transmisión de electricidad; c)
la solicitud de autorizaciones definitivas para la construcción y operación de plantas de
generación hidroeléctrica, previo a la presentación del Estudio de Evaluación del
Impacto Ambiental (EEIA) debidamente aprobado por el Ministerio de Ambiente y
Recursos Naturales (MARN) y con el visto bueno del Consejo Nacional de Áreas
Protegidas (CONAP), en caso éste se encontrara dentro de un área protegida.
En su artículo 4, se establecen los requisitos para la presentación de solicitudes de
autorización para plantas de generación hidroeléctrica y geotérmica, transporte y
distribución. Asimismo, regula en su artículo 39, quiénes son considerados Agentes del
Mercado Mayorista, estableciendo que son: a) los generadores; b) los
comercializadores; c) los distribuidores y d) los transportistas.
4.13. Reglamento de Evaluación, Control y Seguimien to Ambiental (RECSA). Acuerdo Gubernativo 431-2007 y sus reformas (Acuerd os Gubernativos 33-2008 y 89-2008)
Es el cuerpo normativo vigente en el cual se define el EEIA y se establecen los
requisitos para su realización; a fin que éste pueda ser sometido a aprobación del
MARN.
En el año 2003, el MARN publicó el Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento
Ambiental (RECSA), el cual, por no estar acorde a las exigencias de ese momento, fue
derogado por el Acuerdo Gubernativo No. 431-2007. Por su parte, el Acuerdo
Gubernativo 431-2007, ha sido reformado en tres ocasiones, dos de las cuales tuvieron
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lugar en el año 2008, por los Acuerdos Gubernativos número 33-2008 y 89-2008, así
como en el año 2010, por el Acuerdo Gubernativo 173-2010.
En su artículo 17, el RECSA establece que el Estudio de Evaluación del Impacto
Ambiental (EEIA) es un documento técnico que permite identificar y predecir con mayor
profundidad de análisis, los efectos sobre el ambiente que ejercerá un proyecto, obra,
industria o actividad que se ha considerado como de alto impacto ambiental potencial
(de acuerdo a un listado taxativo elaborado por el Ministerio de Ambiente y Recursos
Naturales - MARN) o bien como de alta significancia ambiental.
4.14. Reglamento de las Descargas y Reuso de Aguas Residuales y de la Disposición de Lodos. Acuerdo Gubernativo 236-2006
Su objetivo es establecer los criterios y requisitos que deben cumplirse para la descarga
y reutilización de aguas residuales, así como para la disposición de lodos. La aplicación
de dicho Reglamento le compete al MARN. Este reglamento busca: a) proteger los
cuerpos receptores de agua de los impactos provenientes de la actividad humana; b)
recuperar los cuerpos receptores de agua en procesos de eutrofización; c) promover el
desarrollo del recurso hídrico con visión de gestión integrada.
Este reglamento es aplicable al tema específicamente durante la etapa de operación de
los proyectos hidroeléctricos.
4.15. Reglamento del Administrador del Mercado Mayo rista (AMM). Acuerdo Gubernativo 299-98 y sus reformas (Acuerdo Gubernat ivo 69-2007)
Su principal objetivo es definir los principios generales del Mercado Mayorista, así como
la organización, funciones, obligaciones y mecanismos de financiamiento del AMM.
Según este Reglamento, el AMM es el ente encargado de la administración del
Mercado Mayorista, organizado como una entidad privada, sin fines de lucro,
administrada por una Junta Directiva, cuyos miembros directivos son electos por los
agentes del Mercado. Entre sus principales responsabilidades, se encuentran: a)
- 38 -
programar y realizar los despachos de carga del sistema; b) realizar el despacho
posterior, y c) administrar las transacciones comerciales.
Asimismo, se regulan los derechos y obligaciones de los Agentes y Grandes Usuarios.
Se establece que la Comisión Nacional de Energía Eléctrica (CNEE) es la
encargada de ejercer la vigilancia del Mercado Mayorista y del AMM, velando por el
cumplimiento de las obligaciones de los participantes, determinando incumplimientos,
entre otras.
4.16. Reglamento a la Ley de Incentivos para el Des arrollo de Proyectos de Energía Renovable. Acuerdo Gubernativo 211-2005
Dicho Reglamento establece los requisitos necesarios para formular la solicitud del
otorgamiento de alguno de los incentivos establecidos en la Ley, así como también
desarrolla el trámite a seguir. El órgano administrativo encargado de la tramitación de
estos asuntos es el Ministerio de Energía y Minas (MEM), a través de la Dirección
General de Energía (DGE).
El incentivo será otorgado por medio de una resolución, que deberá ser presentada
ante la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), para los efectos de la
aplicación concreta de los incentivos, según lo establece el artículo 9 del Reglamento.
4.17. Acuerdo Gubernativo 88-2008
El Estado de Guatemala, con base en lo establecido en el Artículo 129 de la
Constitución Política de la República de Guatemala (CPRG), emitió con fecha 4 de
marzo de 2008, el Acuerdo Gubernativo Número 88-2008, firmado en Consejo de
Ministros, a través del cual se declaró de Urgencia Nacional la
implementación y ejecución del plan denominado “Plan de Acción para
Resolver la Crisis del Sistema de Generación, Transporte y Distribución de Energía
Eléctrica”.
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Este instrumento establece que el MEM tiene el deber de convocar a todos aquellos
Ministerios de Estado que, conforme a sus competencias, tengan la responsabilidad
directa de apoyar la implementación y ejecución del Plan relacionado. Básicamente, el
Acuerdo establece que todos los órganos que conforman el Organismo Ejecutivo,
incluyendo órganos centralizados y descentralizados, deberán coadyuvar con el MEM,
para la implementación del dicho Plan.
4.18. Normas de Estudios de Acceso al Sistema de Tr ansporte (NEAST). Resolución CNEE No. 28-98 de fecha 25 de noviembre de 1998
Las NEAST son normas de carácter técnico emitidas por la Comisión Nacional de
Energía Eléctrica (CNEE), las cuales tienen como objetivo principal establecer el tipo y
contenido de los estudios eléctricos para sistemas de potencia, que todo interesado
debe presentar ante la CNEE, ya sea para una nueva instalación o para la ampliación
de infraestructura existente de generación, transmisión o distribución de energía
eléctrica.
La presentación de los estudios eléctricos es requerida por el Ministerio de Energía y
Minas (MEM) para el otorgamiento de la autorización definitiva para el uso de bienes de
dominio público.
4.19. Normas Técnicas de Acceso y Uso de la Capacid ad de Transporte (NTAUCT). Resolución CNEE No. 33-98 de fecha 8 de diciembre de 1998.
Estas disposiciones tienen por objeto garantizar el libre acceso y uso de las líneas de
transmisión y redes de distribución del Sistema Eléctrico Nacional a las entidades
generadoras de energía eléctrica.
La CNEE es la entidad encargada de recibir toda solicitud de acceso a la capacidad de
transporte, verificando el cumplimiento de las normas NTAUCT.
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En su artículo 2, se regula la obligación de presentar los estudios eléctricos para
sistemas de potencia ante la CNEE. Asimismo, se establecen los requisitos para la
presentación de solicitudes de acceso a la capacidad de transporte.
4.20 Normas de Seguridad de Presas. Resolución CNEE 29-99.
Fueron creadas por la CNEE, en el ejercicio de su función de emitir las normas técnicas
relativas al sector eléctrico, establecidas en el artículo 4 de la Ley General de
Electricidad (LGE).
En ellas se establecen ciertos aspectos de diseño, auscultación, operación de presas y
otras medidas de seguridad operativa y planes de emergencia, necesarias para la
seguridad de las presas que forman parte de las centrales de generación hidroeléctrica.
En general, las reglas establecidas se aplican a las presas que tienen un mínimo de 2.5
metros de altura y cuya capacidad de almacenaje mínima es de 30,000 metros cúbicos.
4.21. Procedimiento de Inscripción y Vigencia en el Registro de Agentes y Grandes Usuarios del Mercado Mayorista del Minister io de Energía y Minas, su acreditación y consecuencias de su incumplimiento a nte el AMM. Acuerdo Gubernativo 244-2003.
Este acuerdo gubernativo tiene como objetivo, regular el procedimiento de inscripción y
vigencia del Registro de Agentes y Grandes Usuarios del Ministerio de Energía y Minas
(MEM), así como la acreditación y consecuencia de los incumplimientos de lo
establecido en él.
Se establece que toda solicitud para inscribirse en el Registro del MEM, como Agentes
del Mercado Mayorista, en calidad de generadores, transportistas, distribuidores o
comercializadores, así como grandes usuarios, será presentada ante la Dirección
General de Energía (DGE). Asimismo, se establecen los requisitos necesarios para
presentar la solicitud ante dicha Dirección.
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4.22. Manual para el Trámite de Solicitudes de Auto rización para Utilizar Bienes de Dominio Público para la Instalación de Centrales Ge neradoras, para prestar los Servicios de Transporte, Distribución Final de Elec tricidad, Autorización Temporal, Registro de Prestación del Servicio de Di stribución Privada de Electricidad y Constitución de Servidumbres (en ade lante “El Manual”). Acuerdo Gubernativo 110-2002.
Dicho acuerdo gubernativo fue creado con el objeto de establecer específicamente los
procedimientos relacionados con el otorgamiento de las autorizaciones para utilizar
bienes de dominio público que podrían llegar a requerir las centrales generadoras.
Asimismo, se creó con el objeto de definir las responsabilidades de cada órgano
administrativo participante en el proceso de trámite de las solicitudes.
Consiste en una serie de lineamientos que establecen los requisitos necesarios para
presentar una solicitud ante el Ministerio de Energía y Minas (MEM), a través de la
Dirección General de Energía (DGE); así como también establece el trámite aplicable
en estas solicitudes.
De lo anteriormente expuesto surgió la siguiente interrogante: ¿Cuáles son los
Requisitos Legales para la Construcción y Operación de una Central Hidroeléctrica en
Guatemala?
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Capítulo V
Procedimiento Administrativo dentro del Sector Eléc trico para la Construcción y Operación de una Central Hidroeléctrica en Guatemal a
5.1 Generalidades
Para la Construcción y Operación de una Central Hidroeléctrica en Guatemala, se
requieren de diversas autorizaciones y licencias, las cuales deben gestionarse ante las
entidades estatales administrativas, tales como el Ministerio de Energía y Minas (MEM),
la Comisión Nacional de Energía Eléctrica (CNEE), el Ministerio de Ambiente y
Recursos Naturales (MARN), el Administrador del Mercado Mayorista (AMM), entre
otras.
En general, los procedimientos a seguir en estos casos, pueden dividirse en dos
grandes grupos (aunque sin limitarse a estos), según la materia de que se traten:
• Procedimientos propios del Sector Eléctrico
• Procedimientos relacionados con la Normativa Ambiental aplicable a este tipo de
proyectos
No obstante, antes de establecer qué tipo de autorizaciones, permisos y licencias serán
gestionadas, es preciso analizar qué tipo de proyecto hidroeléctrico es el que se
pretende construir y operar. De esta manera, dependiendo de la capacidad de
generación de una central hidroeléctrica, será necesario solicitar determinada
autorización ante el MEM.
A continuación se presenta una clasificación general de las distintas autorizaciones del
sector eléctrico que deben solicitarse, atendiendo al tipo de proyecto hidroeléctrico del
que se trate. Esta clasificación servirá como marco base para el conocimiento del
proceso detallado que se indica en este capítulo.
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Autorizaciones propias del Sector Eléctrico
TIPO DE PROYECTO AUTORIZACIÓN REQUERIDA
Proyectos de generación con capacidad superior
a 5MW que utilizan recursos renovables de
dominio público (hidroeléctricas)
Autorización del Ministerio de Energía y
Minas (MEM) para utilización de Bienes de
Dominio Público / Autorización de la
Comisión Nacional de Energía Eléctrica
(CNEE) para el Acceso a la Capacidad de
Transporte
Proyectos de generación con capacidad mayor a
5MW que utilizan recursos renovables no
considerados como de dominio público (viento y
biomasa – No aplica a hidroeléctricas)
Autorización de la CNEE para el Acceso a
la Capacidad de Transporte
Proyectos de generación con capacidad menor a
5MW, independientemente del tipo de recurso
que utilicen
Autorización de la CNEE para la Conexión
al Sistema de Distribución como Generador
Distribuido Renovable
5.2. Normativa del Sector Eléctrico
La normativa específica aplicable al sector eléctrico establece diferentes
requerimientos, dependiendo de la capacidad de generación del proyecto de que se
trate y de la fuente de energía que se utilice para la generación. En este caso, se
abordarán únicamente los requisitos necesarios para la construcción y operación de
centrales hidroeléctricas, las cuales pueden ser con capacidad menor a 5MW (micro y
mini centrales hidroeléctricas) o bien, con capacidad de generación mayor a 5MW.
Previo a iniciar a profundidad el estudio de cada uno de los procedimientos y trámites
necesarios, tanto en materia ambiental como en normativa del sector eléctrico, se
realizará una breve definición de los principales conceptos relacionados con estos
temas, de manera que se logre una mejor comprensión y estudio.
a. Bienes de Dominio Público: La Constitución Política de la República de
Guatemala (CPRG), en su artículo 121, hace una enumeración de los bienes
que de acuerdo con dicho cuerpo normativo, se consideran bienes del
Estado, enumeración en la cual se incluyen los bienes de dominio público.
Asimismo, de conformidad con el artículo 457 del Código Civil, los bienes del
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dominio del poder público pertenecen al Estado o a los municipios y se
dividen en bienes de uso público común y de uso especial o no común.
b. Agua: Para el objeto de la presente tesis, es importante determinar la
naturaleza del bien “agua”, que es utilizado para la generación de energía
eléctrica, por medio del funcionamiento de centrales hidroeléctricas.
La Constitución Política de la República de Guatemala (CPRG), en su artículo
121, inciso b), establece que son bienes del Estado: las aguas de la zona
marítima que ciñe las costas de su territorio, los lagos, ríos navegables y sus
riberas, los ríos, vertientes y arroyos que sirven de límite internacional de la
República, las caídas y nacimientos de agua de aprovechamiento
hidroeléctrico, las aguas subterráneas y otras que sean susceptibles de
regulación por la ley y las aguas no aprovechadas por particulares en la
extensión y término que fije la ley.
En ese mismo sentido, el Código Civil, en su artículo 458, inciso 3), establece
que son bienes nacionales de uso público común, las aguas de la zona
marítima territorial en la extensión y términos que fije la ley respectiva; los
lagos y ríos navegables y flotables y sus riberas, los ríos, vertientes y arroyos
que sirven de límite al territorio nacional; las caídas y nacimientos de agua de
aprovechamiento industrial, en la forma que establece la ley de la materia; y
las aguas no aprovechadas por particulares.
Por lo anterior, el agua de los ríos utilizada para la generación de energía
eléctrica, es considerada como un bien de dominio público de uso común, del
cual, todos los guatemaltecos tenemos derecho a utilizar, y por tal razón, el
dominio o la propiedad de dicho bien no puede ser exclusiva de un particular
o de una persona jurídica de naturaleza privada.
Actualmente, el aprovechamiento del recurso hídrico no se encuentra
regulado en ninguna ley específica, no obstante la CPRG establece, en su
artículo 127 la necesidad de contar con una ley específica en materia de
aguas.
c. Autorización para la instalación de centrales generadoras: Es aquélla
otorgada por el Ministerio de Energía y Minas (MEM), mediante la cual se
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faculta al adjudicatario para que utilice bienes de dominio público, de
conformidad con lo establecido en la Ley General de Electricidad (LGE).
d. Autorización Temporal: Es aquélla solicitada al Ministerio de Energía y Minas
(MEM) a través de la Dirección General de Energía (DGE), por cualquier
interesado, para el estudio de obras de transporte y transformación de
energía eléctrica que requieren la autorización para la realización de obras de
generación que prevean la utilización de recursos hídricos o geotérmicos,
cuando la potencia de la central exceda los 5MW. El plazo máximo de dicha
autorización será de un año.
e. Autorización Definitiva: Es aquélla solicitada al MEM a través de la DGE por
cualquier interesado, para el funcionamiento de plantas de generación
hidroeléctrica y geotérmica, transporte y distribución de energía. El plazo
máximo de dicha autorización es de 50 años.
A continuación se desarrollan los procedimientos específicos del sector eléctrico
aplicables a los distintos tipos de proyectos de generación de energía hidroeléctrica que
se pueden desarrollar, atendiendo a su capacidad de generación.
5.3. Procedimientos administrativos relacionados co n la normativa del sector eléctrico (aplicables a proyectos de generación con capacidad menor a 5MW).
En esta categoría se clasifican los proyectos que utilizan fuentes de energía renovable,
cuya capacidad máxima de generación es menor de 5MW. Por ello, se deben incluir las
plantas micro y mino hidroeléctricas, que utilizan directamente la corriente de los ríos.
Este tipo de proyectos, por la poca capacidad de generación que tienen, no requieren la
obtención de la Autorización para el Uso de Bienes de Dominio Público, de conformidad
con el artículo 8 de la Ley General de Electricidad (LGE).
No obstante, sí se requiere el Registro en el MEM, así como la obtención de la
Autorización de la Comisión Nacional de Energía Eléctrica (CNEE) para la Conexión al
Sistema de Distribución como Generador Distribuido Renovable.
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5.3.1. Registro de Centrales Generadoras Menores o Iguales a 5MW en el Ministerio de Energía y Minas (MEM)
Para este tipo de proyectos, el MEM cuenta con un sistema de registro voluntario, que
no confiere una autorización como tal. Es utilizado como un mecanismo para facilitar la
gestión de los recursos renovables por parte de las instituciones del sector eléctrico.43
La solicitud de registro deberá presentarse ante la Dirección General de Energía (DGE),
siendo los principales requisitos para su presentación, los siguientes documentos, en
original y copia:
• Formulario de solicitud
• Plano general en mapa cartográfico que delimite el área del proyecto y en el cual
se especifiquen las principales obras de la Central
• Un perfil del proyecto, en el cual se describa la ubicación, accesos, hidrología
básica, principales obras del proyecto, opciones de interconexión y generación
mensual y anual proyectada
• Identificación de los bienes de dominio público y privado que se utilizarán para el
desarrollo de la central
Posteriormente la DGE emitirá una resolución aprobando el registro.
5.3.2. Autorización de la Comisión Nacional de Ener gía Eléctrica (CNEE) para la Conexión al Sistema de Distribución como Generador Distribuido Renovable
La resolución CNEE 171-2008 establece el procedimiento para la Solicitud de Dictamen
de Capacidad y Conexión para Generador Distribuido Renovable.
Para esta solicitud se requiere la presentación del Formulario respectivo, el cual,
dependiendo de la ubicación del Proyecto, será uno de estos tres:
43 Ossenbach Sauter, Manuel y otros. Guía para el Desarrollo de Proyectos de Energía Renovable en Guatemala. Guatemala. 2010. Página 22.
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• Formulario para Generador Renovable Empresa Eléctrica de Guatemala
(EEGSA), para los departamentos de Guatemala, Sacatepéquez y Escuintla
• Formulario para Generador Renovable Distribuidora Eléctrica de Occidente,
Sociedad Anónima (DEOCSA), para los departamentos de Huehuetenango,
Quiché, Quetzaltenango, San Marcos, Totonicapán, Retalhuleu, Suchitepéquez,
Sololá y Chimaltenango
• Formulario para Generador Renovable Distribuidora Eléctrica de Oriente,
Sociedad Anónima (DEORSA), para los departamentos de Petén, Alta Verapaz,
Baja Verapaz, Izabal, Chiquimula, Zacapa, Jalapa, Jutiapa, Santa Rosa y El
Progreso
Posteriormente a la presentación de la solicitud, la Comisión Nacional de Energía
Eléctrica (CNEE) emitirá una resolución, en la cual se pronunciará sobre la procedencia
de la solicitud, otorgando la autorización correspondiente.
Un Generador Distribuido Renovable, aunque en pequeña escala, contribuirá a la
satisfacción de la demanda de energía al conectarse al Sistema Eléctrico Nacional a
través de las redes de distribución de EEGSA, DEORSA o DEOCSA. Asimismo,
tendrá la oportunidad, no sólo de generar, sino de comercializar la energía que
produzca, bajo un esquema de libre mercado.
5.4. Procedimientos administrativos relacionados co n la normativa del sector eléctrico (aplicables a proyectos de generac ión con capacidad superior a 5MW – que utilizan recursos renovables d e dominio público) 44
Este tipo de proyectos requerirá de autorizaciones para el uso de bienes de dominio
público, por parte del Ministerio de Energía y Minas (MEM), así como gestionar ante la
CNEE, la autorización para el Acceso a la Capacidad de Transporte de conformidad
44 El procedimiento que se detalla a continuación está establecido en el “Manual para el Trámite de Solicitudes de Autorización para Utilizar Bienes de Dominio Público para la Instalación de Centrales Generadoras, para prestar los Servicios de Transporte, Distribución Final de Electricidad, Autorización Temporal, Registro de Prestación del Servicio de Distribución Privada de Electricidad y Constitución de Servidumbres”; aprobado por el MEM, Acuerdo Número AG-110-2002.
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con las Normas de Estudios de Acceso al Sistema de Transporte (NEAST), aprobadas
según resolución CNEE No. 28-98; y las Normas Técnicas de Acceso y Uso de la
Capacidad de Transporte (NTAUCT), aprobadas según resolución CNEE No. 33-98.
5.4.1. Solicitudes de autorización que se deben ges tionar ante el Ministerio de Energía y Minas (MEM)
Como parte de las aprobaciones requeridas, será necesario solicitar las autorizaciones
para el uso de bienes de dominio público ante el MEM, a través de la Dirección General
de Energía (DGE).
Las autorizaciones para la instalación de centrales generadoras facultan al adjudicatario
para que utilice bienes de dominio público, a través de una central de generación
eléctrica, con capacidad máxima superior a los 5MW.
Los requisitos y el trámite del procedimiento para la solicitud de dichas autorizaciones,
se establece en el Manual para el Trámite de Solicitudes de Autorización para
Utilización de Bienes de Dominio Público para la Instalación de Centrales Generadoras,
para prestar los servicios de Transporte, Distribución Final de Electricidad, Autorización
Temporal, Registro de Prestación del Servicio de Distribución Privada de Electricidad y
Constitución de Servidumbres (en adelante “el Manual”) aprobado por medio del
Acuerdo Gubernativo Número 110-2002.
Las autorizaciones pueden ser de carácter temporal (otorgadas por un plazo no mayor
a un año) y de carácter definitivo (cuyo plazo no podrá exceder de 50 años). El tipo de
autorización que se solicite, dependerá del estado del avance del proyecto.
De esta forma, si un proyecto se encuentra en la etapa inicial del desarrollo y se
pretende conocer las condiciones de factibilidad y la capacidad de generación,
generalmente se solicita una Autorización Temporal para Uso de Bienes de Dominio
Público, tiempo durante el cual, se podrán llevar a cabo los Estudios Eléctricos
iniciales.
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Posteriormente, luego de la elaboración de dichos Estudios y de que se haya
comprobado la factibilidad del desarrollo de una central hidroeléctrica en determinado
sitio, se procederá a solicitar la autorización definitiva para el uso de bienes de dominio
público, la cual otorgará la concesión al solicitante.
5.4.2. Trámite de Solicitudes de Autorización Tempo ral
Según el artículo 7 del Reglamento de la Ley General de Electricidad (RLGE), se podrá
otorgar la autorización temporal, a solicitud de cualquier interesado, para el estudio de
obras de transporte y transformación de energía eléctrica que requieren la autorización,
para la realización de obras de generación que prevean la utilización de recursos
hídricos o geotérmicos, cuando la potencia de la central exceda de 5MW.
Dicha autorización permite efectuar los estudios, mediciones y sondeos de las obras en
bienes de dominio público y en terrenos particulares. El plazo máximo de la autorización
temporal será de un año.
5.4.2.a. Presentación de Solicitudes
La solicitud para la Autorización Temporal para uso de Bienes de Dominio Público es
presentada ante la Dirección General de Energía (DGE).
La solicitud presentada entre otros, debe acompañar los requisitos esenciales
siguientes:
a. Plano general delimitando la zona de autorización solicitada
b. Especificación del tipo de estudio para el que se requiere la autorización
temporal
c. Ubicación de bienes de dominio público y bienes de particulares que se utilizarán
d. Descripción de los trabajos que se ejecutarán y cómo afectarán a los bienes en
que se localicen
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e. Indicación del plazo por el cual se solicita la Autorización Temporal (no podrá
exceder de un año)
5.4.2.b. Dictamen Técnico
La Dirección General de Energía (DGE) podrá requerir aclaraciones o ampliaciones a
los interesados, relacionadas con la documentación técnica presentada. Dicha solicitud
se notificará por escrito, dando un plazo perentorio para las aclaraciones.
En relación con dicho plazo perentorio, y con el objeto de garantizar los derechos del
solicitante, se recomienda la fijación de un plazo mínimo para que el solicitante tenga la
la seguridad de contar al menos, con un mínimo de tiempo, para evacuar lo solicitado.
Es comprensible que, dependiendo de la naturaleza de lo que sea requerido, así será el
tiempo necesario para la aclaración; razón por la cual se hace difícil determinar un
plazo fijo aplicable a todos los casos. Sin embargo, como se sugiere anteriormente,
debe haber, como mínimo un período de tiempo que medie entre el requerimiento y el
vencimiento del plazo otorgado para evacuar con lo requerido.
Si no hubiera ninguna solicitud de ampliación o aclaración, el Departamento de
Electricidad de la DGE elaborará el dictamen técnico correspondiente, en el cual
incluirá: a) pronunciamiento sobre la procedencia o no de la solicitud, con base en el
análisis técnico realizado; y b) en caso no procediera la solicitud, se deberá hacer un
pronunciamiento razonado sobre la existencia de los problemas técnicos por los cuales
ésta se descalificó
5.4.2.c. Dictamen Legal
El Departamento de Asesoría Jurídica de la DGE, previo a emitir su dictamen, podrá
solicitar directamente a la DGE, que se requiera al interesado la documentación y/o
información que estime pertinente, conforme a Derecho. Una vez presentada, el
expediente será devuelto al Departamento de Asesoría Jurídica para que opine en
- 51 -
definitiva, debiéndose remitir el dictamen respectivo a la Procuraduría General de la
Nación (PGN) para la aprobación de Ley.
5.4.2.d. Acuerdo Ministerial
Con base en los dictámenes, el Ministerio de Energía y Minas (MEM) emitirá el Acuerdo
respectivo, sobre si procede la autorización. En caso contrario, se emitirá la Resolución
Ministerial que deniega la solicitud, notificándole en ambos casos al interesado.
5.4.3. Aprobación de Estudios Eléctricos de conform idad con las Normas de Estudios de Acceso al Sistema de Transporte (NEAST) , ante la Comisión Nacional de Energía Eléctrica (CNEE)
EL MEM, como parte de los requisitos necesarios para la presentación de la solicitud
para las autorizaciones de uso de bienes de dominio público, requiere la presentación
de los estudios eléctricos por parte de la CNEE, de conformidad con las normas NEAST
de la CNEE, las cuales están contenidas en la resolución CNEE 28-98.
Los Estudios Eléctricos deben indicar el impacto eléctrico que tendrá el proyecto que se
desea construir, en el Sistema Nacional Interconectado, de conformidad con la
estimación que para el efecto, se tenga de la capacidad de generación que tendrá el
proyecto.
De conformidad con lo establecido en las NEAST, se pudo establecer que éstas son
útiles para garantizar que nuevas instalaciones que requieran de autorización definitiva,
no provoquen distorsiones que menoscaben la calidad del servicio eléctrico al usuario
final.
La información esencial que se debe adjuntar a la solicitud, es la siguiente:
a. Descripción de las características técnicas de las instalaciones del Generador
o Usuario y las de vinculación con el Sistema de Transporte de Energía
Eléctrica (STEE)
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b. Fecha en la que se prevé poner en servicio sus nuevas instalaciones
c. Demanda o generación que prevé serán intercambiadas en el punto de
conexión
d. Estudios del efecto de su conexión sobre el sistema de transporte de acuerdo
a lo especificado en las NEAST
Según el artículo 4 de la Resolución CNEE 28-98, los estudios eléctricos deberán
mostrar el impacto resultante de las instalaciones propuestas y de los equipos
adicionales requeridos de transformación, maniobra, control y medición sobre el
Sistema de Transmisión existente y sus parámetros eléctricos.
Si la Comisión Nacional de Energía Eléctrica (CNEE) considera que se cumplen los
requisitos formales, remitirá copia de los estudios al Administrador del Mercado
Mayorista (AMM) y al Transportista involucrado. Los estudios serán analizados por
dichas entidades, quienes emitirán sus opiniones. Posteriormente, emitirán el dictamen
técnico correspondiente y se notificará al interesado la resolución correspondiente.
5.4.4. Normativa Ambiental
En un proyecto hidroeléctrico, como se ha indicado anteriormente, la fuente renovable
que se utilizará para la generación de la energía es el agua. De esa cuenta, el
Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN), debe buscar la máxima
protección de dicho recurso, así como la menor afectación para el ambiente.
Para ello, la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente, faculta al MARN
para ser la entidad encargada de la aprobación de los Estudios de Evaluación del
Impacto Ambiental (EEIA). Dichos estudios, debidamente aprobados por el MARN (y el
Consejo Nacional de Áreas Protegidas - CONAP-, si el proyecto se encontrara dentro
de un área protegida), deben ser presentados también ante el Ministerio de Energía y
Minas (MEM), a través de la Dirección General de Energía (DGE), para la solicitud de
autorización para uso de bienes de dominio público.
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En el próximo capítulo se estudian a detalle los procedimientos establecidos en la
normativa ambiental, relacionada con el tema de la construcción y operación de
centrales hidroeléctricas.
5.4.5. Trámite de Solicitudes de Autorización Defin itiva ante la Dirección General de Energía (DGE)
El MEM es la entidad competente para el otorgamiento de la autorización para el uso de
bienes de dominio público. En el caso de las centrales hidroeléctricas, al utilizar el
recurso hídrico, se requiere contar con la autorización en mención.
Dicha autorización es otorgada mediante Acuerdo Ministerial, y su plazo no puede
exceder de 50 años. Según el artículo 13 de la Ley General de Electricidad (LGE), la
autorización no tiene carácter de exclusividad, de tal manera que terceros podrán
competir con el adjudicatario en el mismo servicio.
5.4.5.a. Presentación de Solicitud
Las solicitudes de autorización definitiva para utilización de bienes de dominio público,
deben presentarse ante la Dirección General de Energía (DGE), presentando un mapa
de localización de los bienes sobre los cuales se solicita la autorización definitiva, y una
plica completamente sellada que debe contener:
a. Datos generales del proyecto
b. Estudio hidrológico
c. Descripción de las características técnicas del embalse, si aplica
d. Descripción de las obras de derivación
e. Evaluación del recurso, que incluya una estimación anual del factor de planta de
la central, producción de energía a nivel anual y mensual
f. Plano que identifique la cuenca hidrológica de la Central
g. Planos de planta y perfil acotados de la Central, desde el embalse o toma de
aguas hasta el desfogue de aguas
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h. Diagramas de la Casa de Máquinas de la Central
i. Calendario de Ejecución de Obras (según lo establecido en el artículo 4, literal d)
del Reglamento de la Ley General de Electricidad – RLGE -). Dicho calendario
deberá incluir información sobre: i) Plazos de suscripción de los contratos para la
construcción, operación y mantenimiento, así como los contratos de
compraventa de energía y/o potencia; ii) Programa de ejecución de las obras e
instalaciones necesarias; iii) Inicio de las operaciones comerciales del proyecto
j. Presupuesto del Proyecto (según lo establecido en el artículo 4, literal e) del
RLGE). En este apartado se incluirán: i) Costo y financiamiento del Proyecto; ii)
Costo estimado de la construcción del Proyecto; iii) Costo estimado de los
predios necesarios y derechos para explotar recursos naturales; iv) Identificación
de cualquier financiamiento que fuera necesario obtener de terceras personas
para desarrollar el proyecto y los compromisos
k. Especificación de los bienes de dominio público y particulares que se utilizarán
(según el artículo 4, inciso g) del RLGE). En este apartado, el proponente
deberá, no sólo individualizar los bienes que utilizará, sino también indicar
aquellos bienes con cuyos propietarios no ha llegado a un acuerdo directo de
compra o servidumbre. El proponente deberá indicar la dirección o el lugar en
donde pueden ser notificados en forma personal tales propietarios o sus
representantes legales.
El proponente deberá acompañar:
i. Copias legalizadas de las certificaciones del Registro de la Propiedad de
los bienes propiedad del solicitante
ii. Testimonios de las escrituras de Constitución de Servidumbre suscritas
con los propietarios o los acuerdos firmados por ambos
iii. Planos de registro de los predios en que se detallen las servidumbres
requeridas, identificación del área y tipo de servidumbres en los que el
solicitante no ha llegado a un acuerdo directo de compra o de servidumbre
iv. Plano general que muestre todos los predios a utilizar
l. Estudio de Evaluación del Impacto Ambiental (EEIA) aprobado por el Ministerio
de Ambiente y Recursos Naturales (MARN), y la respectiva resolución
- 55 -
m. Estudios Eléctricos del Impacto sobre el Sistema de Transmisión, de conformidad
con lo establecido en las Normas de Estudios de Acceso al Sistema de
Transporte (NEAST) de la Comisión Nacional de Energía Eléctrica (CNEE).
n. Planes de seguridad, de conformidad con el artículo 4, literal j) del Reglamento
de la Ley General de Electricidad (RLGE). Adicional a los planes, se deberá
acompañar la Resolución de Aprobación emitida por la CNEE o Declaración
Jurada en la cual conste el conocimiento y cumplimiento de las normas que
sobre el particular emita la CNEE y de otras Leyes o disposiciones relacionadas
ñ. Planes de Exploración, Desarrollo y Explotación del Recurso
o. Reglas de Manejo del Agua que el solicitante utilizará durante la operación de la
central
p. Evaluación Económica-Financiera del proyecto
q. Organización Administrativa y Experiencia del solicitante (sea persona individual
o jurídica), incluyendo la descripción de los proyectos similares operados, la
participación en cada proyecto, etc.
Posteriormente a la evaluación de los puntos anteriores, la Dirección General de
Energía (DGE) recibirá para su trámite la Solicitud, indicando la fecha y hora de
recepción.
Como parte de la investigación, se pudo establecer que toda la documentación debe
presentarse en plica, debido a que esto genera seguridad para el solicitante, de que
absolutamente toda la información requerida se ha acompañado y ésta se encontrará
completa al momento de la apertura pública de plicas. Así también, genera
confidencialidad de la información ahí presentada, pues de acuerdo al procedimiento,
como se verá más adelante, se garantiza al solicitante que nadie podrá tener acceso a
dicha información sino hasta en el acto de apertura de plicas.
Es importante también la presentación de la información en plica, debido a que, en caso
se presentara alguna solicitud concurrente sobre un proyecto ubicado exactamente en
el mismo lugar, el primer solicitante debe tener la seguridad de que nadie (ya sea
- 56 -
dentro del Ministerio, o algún interesado en la explotación de la misma área) va a tener
acceso a la información.
Si no se presentara la plica, podría darse la filtración de información en cuanto a los
proyectos presentados, y en consecuencia, que los segundos o terceros en presentar
su documentación, varíen las particularidades de construcción, impacto en el medio
ambiente, etc. (aunque sea en forma mínima), con el objeto de hacerlas parecer más
favorables, y por ende, que la Dirección General de Energía (DGE) los prefiera sobre
otras solicitudes y les otorgue la concesión.
Por último, la presentación de la información en plica es importante para que no se
conozcan las particularidades de cada proyecto, dentro del propio Ministerio de Energía
y Minas (MEM), quienes, en el caso de que haya más solicitudes sobre la misma área,
deberán elaborar los Términos de Referencia respectivos, de la forma más objetiva y
transparente posible.
5.4.5.b. Remisión al Departamento de Electricidad
Al día siguiente de recepción de la solicitud, la DGE debe remitir al Departamento de
Electricidad del MEM, el original y la copia del expediente. El Departamento de
Electricidad verificará, principalmente que el bien o bienes objeto de la solicitud no
hayan sido otorgados con anterioridad a otro solicitante. Para el efecto, deberán llevar
a cabo la revisión en el Registro de Autorizaciones Definitivas.
Este Registro tiene como función, la de dar publicidad a las Autorizaciones de carácter
definitivo y temporal, otorgadas por el MEM. Asimismo, tiene por objeto garantizar a
aquellos a quienes ya ha sido otorgada una autorización, que su derecho va a ser
respetado frente a terceros.
No obstante lo anterior, es de hacer notar, que la autorización otorgada, no tiene
carácter de exclusividad, según lo establecido en el artículo 13 de la Ley General de
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Electricidad (LGE); por ende, los terceros que estén interesados en la explotación del
recurso hídrico de esa zona para construir una central hidroeléctrica, pueden competir
con el adjudicatario en el mismo servicio.
La norma anterior se contradice por lo establecido en el artículo 15 del Reglamento de
la Ley General de Electricidad (RLGE), en el cual se indica que “una vez concedida la
autorización, la misma tendrá carácter de exclusivo”. Con lo anterior, se crea duda en
cuanto a cómo opera el derecho de exclusividad que tiene un adjudicatario, sobre la
utilización del bien de dominio público, y la naturaleza de la función del Registro de
Autorizaciones Definitivas.
El Departamento de Electricidad está facultado para solicitar las respectivas
aclaraciones o ampliaciones al interesado, relacionadas con las generalidades
de la solicitud, con el objeto de aclarar cualquier duda sobre éstas.
Si el interesado se negare a aclarar o ampliar la información, o simplemente no lo
hiciera, la solicitud no será admitida. En este caso, deberá notificarlo al solicitante en
un plazo máximo de tres días.
Luego de haber efectuado la revisión en el Registro de Autorizaciones Definitivas, el
Departamento de Electricidad elaborará el dictamen de revisión inicial de la Solicitud, el
cual contendrá el pronunciamiento sobre la procedencia o no de la solicitud.
Posteriormente remitirá el expediente de vuelta a la Dirección General de Energía
(DGE).
5.4.5.c. Publicación
La DGE, con base en el dictamen de revisión inicial de la solicitud resolverá la
procedencia de la solicitud. Posteriormente, realizará una publicación de ley de las
generalidades de la solicitud, por única vez y a costa del solicitante. La publicación se
hará en el Diario de Centroamérica y en otro de mayor circulación.
- 58 -
Dicha publicación es efectuada con el objeto de que cualquier interesado, ya sea una
persona individual o jurídica, pueda:
• Objetar la solicitud
• Presentar una Solicitud de Autorización Definitiva Concurrente sobre el mismo
proyecto. En este caso, por tratarse de la autorización para el uso de bienes de
dominio público, no se aplica el principio de temporalidad, es decir “primero en
tiempo, primero en Derecho”, ni se da preeminencia al solicitante que haya
iniciado el trámite previamente ante cualquier autoridad.
Realmente, por la naturaleza de los bienes de que se trata, es interés del Estado
velar, por medio del Ministerio de Energía y Minas (MEM) y del Ministerio de
Ambiente y Recursos Naturales (MARN), por el correcto uso que el particular le
dará a los bienes, y que cumplirá con todos los requisitos establecidos en la
normativa del sector eléctrico, y normativa ambiental para poder disfrutarlo. Por
ello, es que estas condiciones deben prevalecer sobre el principio de
temporalidad, y el hecho de que se hayan presentado solicitudes con
anterioridad. De esta forma, prevalecerán aquellos proyectos en los cuales, de
acuerdo a sus especificaciones (diseño, aprovechamiento del agua, impacto al
medio ambiente) se demuestre la mejor forma de uso de los bienes de dominio
público.
La publicación deberá hacerse por única vez, sin embargo, más adelante, en el artículo
10 del mismo Manual, se indica: “La Dirección General de Energía recibirá durante los
ocho días siguientes a la última publicación, las manifestaciones de objeción y de
interés”.
El Manual crea una duda en cuanto a su aplicación, creando confusión sobre si la
publicación debe hacerse más de una vez, sin embargo, en la práctica, ésta se hace
una sola vez.45 Por ello, a partir de la realización de ésta, la Dirección General de
Energía (DGE) podrá recibir, dentro de los 8 días siguientes, las manifestaciones de
objeción y de interés que se presenten sobre la solicitud.
45 Tanchez, Werner. Desarrollador de Negocios, Enel Guatemala, S.A. Entrevista realizada el 9 de junio de 2011
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Las oposiciones presentadas serán analizadas en el momento de resolverse la solicitud
planteada, conforme el procedimiento que contempla la Ley General de Electricidad
(LGE) y el Manual.
Según se pudo establecer durante la investigación, generalmente las objeciones que se
presentan podrían darse por alguna o algunas de las siguientes razones:
a. Oposición por parte de otra hidroeléctrica que utiliza agua del mismo río, a
diferente altura
b. Comunidades vecinas que puedan estar en contra del desarrollo del Proyecto
c. Interés simultáneo de varios particulares en la explotación de la misma área
5.4.5.d. Términos de Referencia
La elaboración de los Términos de Referencia es efectuada de conformidad con el
Reglamento de la Ley General de Electricidad (RLGE). En su artículo 15, se establece
que para el caso en que se presenten varios interesados para solicitar la autorización
definitiva para la construcción de una central hidroeléctrica, se utilizarán los Términos
de Referencia que elaborará el Ministerio de Energía y Minas (MEM), en este caso, por
medio de la Dirección General de Energía (DGE).
La DGE, por lo tanto, elaborará los Términos de Referencia, en base a diferentes
criterios y tomando en cuenta diversos aspectos, los cuales, no se encuentran
específicamente establecidos en algún manual, reglamento o ley.
Luego de planteada la propuesta de Términos de Referencia por la DGE, a través del
Departamento de Electricidad, el MEM considerará su aprobación o no. Si el MEM
considera que los Términos de Referencia no satisfacen los requisitos, los devolverá al
Departamento de Electricidad para que se modifiquen como corresponda, indicando las
reformas sugeridas. Por otra parte, si el MEM considera que se llenan los requisitos, los
aprobará sin más trámite.
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No obstante los Términos de Referencia para el concurso, son en principio elaborados
por la Dirección General de Energía (DGE), y posteriormente aprobados por el
Ministerio de Energía y Minas (MEM), no existen tampoco parámetros fijos que
establezcan cuáles serán los aspectos a evaluar, qué aspectos tendrán mayor
valoración dentro del concurso, etc.
Es posible que, luego de la elaboración de los Términos de Referencia por parte del
Departamento de Electricidad, cualquiera de los solicitantes considere que estos
vulneran sus derechos reconocidos en la ley, tomando en cuenta la situación de
incertidumbre que existe durante su elaboración y aprobación.
Ante esta situación, el proponente tiene el derecho de accionar legalmente, buscando la
protección a su derecho de igualdad, principalmente. El medio que el proponente podrá
utilizar, consistirá inicialmente en la interposición del recurso administrativo de
reposición.
Lo anterior se considera, debido a que el artículo 13 del Manual establece que el MEM
considerará la aprobación de las propuestas de Términos de Referencia realizada por la
DGE. Por lo tanto, no obstante la DGE se encargó de la elaboración de los Términos
de Referencia, es el MEM quien finalmente los aprueba. Por lo anterior, se considera
que el recurso debe interponerse contra el MEM. Para complementar lo antes indicado,
la Ley de lo Contencioso Administrativo, Decreto 119-96 del Congreso de la República,
establece que el recurso de reposición procederá contra las resoluciones dictadas por
los Ministerios.
Los Términos de Referencia deberán adaptarse al tipo de autorización que se solicita,
según lo establecido en el Título II, capítulos II, III y IV del Reglamento de la Ley
General de Electricidad (RLGE).
A lo largo de la investigación, se pudo establecer que algunos de los aspectos a
evaluar, como parte de los Términos de Referencia, podrán ser:
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• Seguridad de las instalaciones
• Diseño de la central, de manera que permita la mejor utilización y
aprovechamiento del recurso hídrico
• Aprobación previa del Estudio del Evaluación del Impacto Ambiental (EEIA) y la
capacidad de realización de las medidas de mitigación correspondientes
• La demostración de la propiedad de las tierras en las cuales se desarrollará el
proyecto, o la previa negociación para el otorgamiento de servidumbres o
usufructos
• El correcto desarrollo de los planes de emergencia establecidos por la Comisión
Nacional de Energía Eléctrica (CNEE) en las Normas de Seguridad de Presas
Se considera que la elaboración de los Términos de Referencia correspondientes
ha de efectuarse conforme a la mayor objetividad, legalidad y transparencia,
buscando el respeto a la ley y la prevalencia del interés general sobre el interés
particular.
No obstante que la documentación solicitada por el Ministerio de Energía y Minas
(MEM) es presentada en plica, de manera que se garantiza la confidencialidad
de la información hasta el momento del acto público de apertura de plicas, deberían
existir parámetros claros y previamente establecidos sobre cuáles serán los
principales aspectos a evaluar y la ponderación y calificación que se le dará a cada
aspecto.
Por ejemplo, resulta obvio pensar que se dará mayor calificación a aquel solicitante que
demuestre que tiene propiedad sobre las tierras en las que desea construir el proyecto,
y menor calificación al solicitante cuya situación respecto a la tenencia de las tierras sea
incierta, y ni siquiera tenga negociadas las servidumbres respectivas.
Por obvio que ello resulte, esto no se encuentra establecido en ninguna norma, creando
incerteza jurídica para los concursantes, quienes no tienen idea de qué aspectos serán
- 62 -
aquellos a los que el Ministerio de Energía y Minas (MEM) dará mayor importancia, y a
cuáles deben prestar más atención para la presentación de sus solicitudes.
Se entiende perfectamente que las circunstancias de cada proyecto podrán variar, y
que por ello, no se pueden aplicar uniformemente los Términos de Referencia a cada
situación particular. Sin embargo, como se explica anteriormente, sí es necesario fijar
parámetros claros sobre aspectos generales que se evaluarán en el concurso, y la
importancia que se dará a cada aspecto.
5.4.5.e. Acto Público de Apertura de Plicas
El plazo para recibir Solicitudes de Autorización Definitiva Concurrentes, será de 30
días contados a partir de la fecha de la última publicación de las generalidades objeto
de la solicitud. Concluido el plazo de 30 días, se procederá al acto público de apertura
de plicas, el cual deberá celebrarse dentro de los 15 días siguientes, levantando el acta
correspondiente.
Es de notar que el artículo 14 del Manual hace referencia a la “última publicación”,
creando nuevamente confusión sobre este procedimiento. No obstante lo anterior, la
publicación se hace una sola vez, como indicado anteriormente.
5.4.5.f. Análisis de la Documentación
Luego de la celebración del acto público, la Dirección General de Energía (DGE)
remitirá el expediente al Departamento de Electricidad, al día siguiente de la apertura
de plicas, para que elabore el análisis técnico de la documentación contenida en la
solicitud o solicitudes, de acuerdo a lo establecido en la Ley General de Electricidad
(LGE) y los Términos de Referencia, en el caso de la existencia de Solicitudes
concurrentes.
El Departamento de Electricidad tendrá un plazo máximo de 20 días para rendir el
análisis técnico.
- 63 -
El Departamento de Electricidad debe efectuar una visita técnica de campo al área en la
cual se pretende construir la central hidroeléctrica, con el fin de constatar que, como
mínimo, se cumple con lo siguiente:
• Si en el tramo del río solicitado no existen otras centrales hidroeléctricas o
instalaciones que se puedan ver afectadas por la construcción que se pretende
• La altura sobre el nivel del mar de los sitios en donde estará localizado el
embalse y el desfogue de aguas, y si ésta es la misma que se indicó en la
documentación presentada en la plica.
La visita se debe hacer en compañía del solicitante, o de un representante que tenga
amplio conocimiento sobre las características más importantes del proyecto. El
solicitante debe proporcionar el equipo adecuado para constatar dentro de un margen
razonable, las alturas indicadas.
Luego de la visita realizada, el Departamento de Electricidad aún podrá requerir
aclaraciones o ampliaciones a los interesados, que estén relacionadas con la
documentación técnica presentada, con el fin de clarificar las dudas que pudieran
surgir. Para el efecto, será necesario notificar al solicitante por escrito, señalando un
plazo perentorio para las aclaraciones pertinentes.
Este plazo perentorio a que hace referencia el artículo 16 del Manual, no está fijado en
la ley y el tiempo por el cual se fije queda a discreción de la Dirección General de
Energía (DGE). Se considera que la fijación del plazo se ha dejado al arbitrio de la
DGE, por las distintas consideraciones que ésta podría hacer al solicitar determinada
información, ya que el tiempo necesario puede variar dependiendo de qué se esté
solicitando.
No obstante, debería señalarse un mínimo de tiempo, el cual la DGE debería observar
en la fijación del plazo, de manera que haya más seguridad para el solicitante, y se
garantice que en caso se requiera más información, tendrá por lo menos un tiempo
mínimo permitido para la respuesta a la DGE.
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5.4.5.g. Dictamen Técnico
Por último, y luego de haber ampliado la información respecto a la documentación
técnica si hubiera surgido alguna duda, el Departamento de Electricidad elaborará un
Dictamen Técnico de Solicitudes, en el cual se indicará:
• Pronunciamiento razonado sobre la existencia de problemas técnicos que
descalifiquen a la solicitud o solicitudes
• Pronunciamiento sobre la procedencia o no de la(s) solicitud(es) con base en el
Dictamen Técnico realizado
• Descripción de las actuaciones realizadas
Si se hubiera dado el Concurso por la concurrencia de dos o más solicitudes, el
pronunciamiento sobre la procedencia de ésta(s) se hará en base a los Términos de
Referencia. El dictamen favorable será adicionado al expediente respectivo y remitido a
la Dirección General de Energía (DGE) para su revisión y aprobación.
Finalmente, dentro de un plazo de 2 días de recibido el dictamen técnico por parte del
Departamento de Electricidad, la DGE resolverá si aprueba el dictamen técnico o si
procede el rechazo técnico de las solicitudes, y esto será notificado a los interesados.
Nótese que el Departamento de Electricidad, verdaderamente no se pronuncia sobre la
procedencia de la(s) solicitud(es), sino más bien, rinde un dictamen técnico que es de
gran utilidad para la DGE para determinar la procedencia de cada autorización.
El dictamen es trasladado a la DGE para su revisión y aprobación, y es ésta quien,
mediante una resolución, resuelve su procedencia. Por lo anterior, si se diera el caso
en que se requiriera interponer un recurso administrativo derivado de la procedencia de
la solicitud, se considera que la resolución impugnable es la emitida por la DGE y no el
dictamen emitido por el Departamento de Electricidad.
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5.4.5.h. Dictamen Legal
Luego de aprobado el Dictamen Técnico rendido por el Departamento de Electricidad,
la Dirección General de Energía (DGE) lo remitirá al Departamento de Asesoría
Jurídica, por conducto de la Administración General del Ministerio de Energía y Minas
(MEM), todo ello dentro del plazo de 10 días.
La Administración General del MEM, dentro de un plazo máximo de 2 días de la
recepción de la solicitud, remitirá el expediente al Departamento de Asesoría Jurídica
del MEM, para que éste emita el dictamen legal que corresponda.
Así como el Departamento de Electricidad se ha encargado de emitir su dictamen
técnico sobre las particularidades del proyecto, el Departamento de Asesoría Jurídica
debe también emitir su dictamen legal, en el cual se pronunciará, entre otros aspectos,
sobre a) el cumplimiento de los requisitos establecidos por la Ley General de
Electricidad (LGE), el Reglamento de la Ley General de Electricidad (RLGE) y el
Manual (auxiliados del Dictamen Técnico); b) análisis sobre la propiedad de las tierras
en las cuales se pretende construir el proyecto, o la legalidad de las promesas o
acuerdos existentes entre los propietarios de éstas y el solicitante; y c) la correcta
aprobación del Estudio de Evaluación del Impacto Ambiental (EEIA) por parte del
Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN).
El dictamen deberá emitirse dentro de un plazo máximo de 5 días. Posteriormente,
éste será trasladado, junto con todo el expediente, a la Procuraduría General de la
Nación (PGN) para la aprobación que por Ley le corresponde.
El Departamento de Asesoría Jurídica, previo a opinar, podrá solicitar a la
Administración General del Ministerio de Energía y Minas (MEM) se requiera al
solicitante la documentación o información legal que a su criterio sea pertinente, para lo
cual se le concederá al interesado un plazo prudencial. Nótese una vez más, que
nuevamente se hace referencia a plazos prudenciales, fijados en este caso, por el
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Departamento de Asesoría Jurídica. Es necesario establecer como mínimo, un tiempo
determinado que esté definido en alguna norma, con el objeto de garantizar al
solicitante que cualquiera que sea la solicitud, tendrá como mínimo un plazo
determinado para la presentación de lo solicitado.
Una vez presentada la documentación, se devolverá el expediente al Departamento de
Asesoría Jurídica para el dictamen definitivo.
5.4.5.i. Acuerdo Ministerial
La Dirección General de Energía (DGE) con base en los Dictámenes Técnico y Legal
de solicitud, en un plazo de 3 días, elaborará un proyecto de Acuerdo Ministerial. Dicho
Acuerdo es la comunicación en la cual se publica la procedencia de la Solicitud. El
Acuerdo Ministerial será remitido a la Administración General del Ministerio de Energía
y Minas (MEM) para su trámite ante el Ministro.
Luego de que el acuerdo haya sido firmado por el Ministro, lo cual, según la Ley
General de Electricidad (LGE) debe llevarse a cabo dentro de los 9 días posteriores a
su recepción, se procederá a su publicación, debidamente firmado, en el Diario de
Centroamérica. En dicho Acuerdo se incluirá la siguiente información:
a. Derechos y obligaciones de las partes
b. Condiciones
c. Plazos de inicio y terminación de las obras
d. Servidumbres que deban establecerse
e. Sanciones
f. Causas de terminación del contrato
g. Demás disposiciones de la LGE y su reglamento
5.4.5.j. Otorgamiento de Contrato
Luego de la publicación del Acuerdo Ministerial, la Dirección General de Energía (DGE),
dentro de un plazo máximo de 10 días contados a partir de la fecha de publicación del
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Acuerdo Ministerial de Autorización, elaborará la Minuta del Contrato que se suscribirá
entre el Ministerio de Energía y Minas (MEM) y el solicitante.
El contrato se otorga en escritura pública, y es objeto de inscripción en el Registro
General de la Propiedad. El notario que autoriza dicho instrumento público, es el
Escribano de Gobierno.
La Dirección General de Energía (DGE) remitirá la minuta junto con sus antecedentes al
Departamento de Asesoría Jurídica, para su análisis y opinión, quien en un plazo
máximo de 5 días, lo trasladará a la Administración para el trámite subsiguiente.
Sin exceder del plazo de 30 días posteriores a la fecha de la publicación del Acuerdo
Ministerial, la Administración General del MEM solicitará la presencia del Adjudicatario
para la suscripción del contrato ante el Ministro.
Finalmente, la Administración General del MEM trasladará el expediente a la DGE para
su registro y archivo correspondiente. Si por alguna causa, imputable al adjudicatario,
no fuera factible elaborar el contrato, o éste no se elaborara en el tiempo establecido,
se levantará el acta respectiva, la cual se deberá adicionar al expediente y se remitirá a
la DGE para su archivo.
5.4.6. Solicitud de licencia de construcción ante l a(s) Municipalidad(es) respectiva(s)
Como se indicó anteriormente, corresponde al municipio, derivado de la autonomía
municipal que le reconoce la Constitución Política de la República de Guatemala
(CPRG), entre otras facultades, la de ejercer el ordenamiento territorial de su
jurisdicción y de emitir sus propias ordenanzas y reglamentos.
Derivado de estas funciones, de conformidad con la sentencia de la Corte de
Constitucionalidad (CC) contenida en el expediente número 794-2007 de fecha 6 de
noviembre de 2007, se reconoce a las Municipalidades la facultad que tienen de
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solicitar el pago por emisión de licencias de construcción de obras que se encuentren
ubicadas dentro de su territorio. Asimismo, están facultadas para fijar tasas sobre
aspectos o atribuciones que sean como consecuencia de la prestación de servicios
públicos.
Según la sentencia citada, la atribución de velar por el ordenamiento territorial de su
circunscripción municipal, es una atribución propia de cada Municipalidad. En
consecuencia, el interesado en la construcción de un proyecto hidroeléctrico, luego de
obtener la autorización para el uso de bienes de dominio público, deberá solicitar ante
la Municipalidad o Municipalidades en donde se desea construir el proyecto, la emisión
de la licencia de construcción respectiva.
Nótese que, no obstante la Municipalidad tiene autonomía reconocida por la
Constitución Política de la República de Guatemala (CPRG), y por lo tanto puede emitir
sus propios reglamentos y ordenanzas, estos deberán ser de aplicación general. No se
puede pretender que se emitan y apliquen reglamentos creados especialmente para el
caso de los solicitantes de la licencia de construcción para centrales hidroeléctricas,
pues se estaría violando el derecho constitucional de igualdad ante la ley. Los
reglamentos y ordenanzas emitidos por cada Municipalidad, deberán ser aplicables a
todos los habitantes del municipio por igual.
5.4.7. Normas de Seguridad de Presas
Las Normas de Seguridad de Presas46, constituyen una serie de aspectos que los
constructores de las presas deben prever, relacionadas con el diseño, auscultación, y
operación de las presas, así como las medidas de seguridad operativa y planes de
emergencia que resulten necesarios.
Como parte de los requisitos, se establece que el dueño de la presa deberá asegurar
que haya un programa de seguridad de la presa, el cual incluya: inspecciones y examen 46
Aprobadas según Resolución CNEE 29-99 de fecha 8 de septiembre de 1999.
- 69 -
de la seguridad de la presa; operación, mantenimiento, vigilancia y preparación para
emergencias.
La entidad responsable de fiscalizar el cumplimiento de las Normas es la Comisión
Nacional de Energía Eléctrica (CNEE).
5.4.8. Procedimiento General para el trámite de Con stitución de Servidumbres
Durante la construcción de un proyecto hidroeléctrico, puede darse la necesidad de
constituir varias servidumbres para caminos de acceso. Estas servidumbres son
constituidas de acuerdo conforme las normas del Código Civil.
Adicionalmente, puede requerirse la constitución de servidumbres para la instalación de
líneas de transmisión, las cuales transportarán la energía generada en la central
hidroeléctrica. El artículo 797 del Código Civil, establece que las servidumbres
provenientes de la conducción de energía eléctrica para las poblaciones y el paso de
vehículos aéreos, se regirán por las leyes especiales.
La Ley General de Electricidad (LGE) regula el procedimiento para la solicitud de
servidumbres. En todos los casos se debe pagar una indemnización al propietario de la
finca afectada. Las servidumbres de conducción de energía eléctrica, pueden
constituirse de forma voluntaria de conformidad con las condiciones que establezcan
las partes, excepto cuando se constituyen a favor de una entidad de distribución de
energía eléctrica, en cuyo caso no se puede acordar un mejor precio en la tarifa de la
energía eléctrica.
Cuando se detecta la necesidad de la constitución de una servidumbre por parte del
adjudicatario, éste podrá solicitar ante la Dirección General de Energía (DGE) su
constitución, con base en los estudios técnicos presentados. Estas servidumbres
tendrán el carácter de forzosas, y su otorgamiento será solicitado a los propietarios de
los bienes, por medio del Ministerio de Energía y Minas (MEM).
- 70 -
La Dirección General de Energía (DGE) notificará al propietario la necesidad de
constituir la servidumbre, indicando el valor de la indemnización que el Adjudicatario
pagará. La notificación se hará a través de la municipalidad, o en forma personal,
conforme lo establece el Reglamento de la Ley General de Electricidad (RLGE).
De conformidad con lo que establece la ley, deben distinguirse las siguientes variantes
que se pueden presentar para la constitución de este tipo de servidumbres:
1. Que el dueño del predio esté de acuerdo con la constitución de la servidumbre,
en cuyo caso el interesado únicamente deberá indemnizar al propietario de
acuerdo con el monto pactado por ambos, tal como se indicó anteriormente.
En este caso, se procederá a otorgar la escritura constitutiva de la servidumbre,
previo pago de la indemnización por parte del Adjudicatario. Posteriormente,
éste notificará al Ministerio de Energía y Minas (MEM), para su registro y archivo,
que ha sido constituida la servidumbre, adjuntando copia legalizada de la
escritura en que ésta se constituyó y comprobante del pago respectivo.
2. Que el dueño del predio sí esté de acuerdo con la constitución de la
servidumbre, mas no con el monto de indemnización que se le está ofreciendo.
En este caso, debe consignarse en acta notarial, que no obstante se ha
acordado la constitución de la servidumbre, no se ha llegado a un acuerdo sobre
el monto de la indemnización que se pagará al propietario.
Con ello, cualquiera de las partes podrá acudir ante un Juez de Primera Instancia
Civil (del lugar en donde se encuentra ubicado el inmueble) para que mediante el
trámite de los incidentes, resuelva en definitiva.
Si dicho acuerdo, definitivamente no fuera posible, entonces se seguirá el trámite
indicado en la Ley General de Electricidad (LGE), que establece que el juez,
- 71 -
luego de resolver que la servidumbre es de utilidad pública, así como el monto
de la indemnización a pagar, lo notificará a las partes.
Luego de que el Adjudicatario haya pagado el monto de la indemnización, el
Juez elaborará la escritura pública y el propietario otorgará la escritura de
constitución de servidumbre a favor del Adjudicatario, bajo el apercibimiento de
otorgarla de oficio. El adjudicatario presentará a la Dirección General de Energía
(DGE) el testimonio de la escritura para que a su costa se proceda a su
inscripción en el Registro General de la Propiedad competente. Posteriormente
se procederá a su registro y archivo correspondiente.
3. Que el dueño del predio no esté de acuerdo ni con la constitución de la
servidumbre, ni con el monto de indemnización que le está siendo ofrecido.
Si hubiera desacuerdo entre el propietario y el adjudicatario, éste presentará acta
notarial, junto con la solicitud a la DGE, solicitando se declare la procedencia de
la servidumbre de utilidad pública, quien procederá a correr las audiencias a que
se refiere el artículo 40 de la Ley General de Electricidad (LGE). Posteriormente,
trasladará el expediente al Departamento de Asesoría Jurídica del Ministerio de
Energía y Minas (MEM), para que dentro de un plazo de 5 días emita
pronunciamiento, debiéndose remitir el expediente posteriormente a la
Administración General del MEM para que éste resuelva.
Si se dictamina procedente, la Asesoría Legal de la Dirección General de
Energía (DGE) preparará un proyecto de certificación de constitución de
servidumbre, declarándola de utilidad pública, la que deberá contar con el visto
bueno del Departamento de Asesoría Jurídica del MEM. En caso contrario, la
DGE notificará al Adjudicatario para que busque otra alternativa que sirva como
servidumbre.
- 72 -
La Dirección General de Energía (DGE) con la certificación debidamente firmada
por el Ministro, notificará al Adjudicatario, quien deberá presentarse con ésta
ante el Juez de Primera Instancia del Ramo Civil, quien resolverá en definitiva.
En adelante, se debe seguir lo establecido en la Ley General de Electricidad
(LGE), respecto a que el Juez deberá resolver el asunto mediante el trámite de
los incidentes.
Se considera que el procedimiento de los incidentes establecido en la Ley del
Organismo Judicial, es muy corto para conocer este tipo de situaciones. Una
forma de resolver esta situación, es que los jueces, en el uso de sus facultades,
convoquen a una Junta Conciliatoria entre las partes, para lograr un acuerdo
para ambas partes y evitar así, el trámite de los incidentes.
5.4.9. Autorización para el Acceso a la Capacidad d e Transporte
El Sistema de Transporte de Energía Eléctrica (STEE) es la actividad, sujeta a
autorización que tiene por objeto vincular eléctricamente a los Generadores con los
Distribuidores o Grandes Usuarios, y puntos de interconexión con los sistemas
eléctricos de países vecinos, utilizando instalaciones propiedad de transportistas u otros
agentes del Mercado Mayorista.47
El Reglamento de la Ley General de Electricidad (RLGE), en su artículo 48, establece
que toda solicitud de acceso a la capacidad de transporte, presentada ante la Comisión
Nacional de Energía Eléctrica (CNEE) deberá cumplir con las Normas Técnicas de
Acceso y Uso de la Capacidad de Transporte (NTAUCT).
De conformidad con la Resolución CNEE 33-98, que aprobó las normas NTAUCT;
todos los nuevos usuarios del Sistema de Transporte de Energía Eléctrica (STEE) que
requieran el acceso a la capacidad de transporte existente, deberán presentar su
47 DGE. Guía del Inversionista de las Energías Renovables y del Subsector Eléctrico. Guatemala. 2009.
- 73 -
respectiva solicitud a la CNEE. Asimismo, deberán presentar su solicitud aquellos que
necesiten ampliar sus instalaciones existentes, ya sea con generación, nuevas líneas o
subestaciones.
La Solicitud debe contener:
a. Datos generales del proyecto: domicilio, lugar para recibir notificaciones, nombre
del proyecto, ubicación (coordenadas y dirección), contactos, empresa que
realizó los estudios eléctricos
b. Descripción de las características técnicas de las instalaciones del Generador o
Usuario y las de vinculación con el Sistema de Transporte de Energía Eléctrica
c. Fecha en la que se prevé poner en servicio sus nuevas instalaciones
d. Demanda o generación que prevé serán intercambiadas en el punto de conexión
e. Constancia de la presentación ante el Ministerio de Ambiente y Recursos
Naturales (MARN) de los Instrumentos de Evaluación Ambiental requeridos
f. Estudios del efecto de su conexión sobre el sistema de transporte de acuerdo a
lo establecido en las Normas Técnicas de Acceso y Uso de la Capacidad de
Transporte (NTAUCT). Estas pruebas son realizadas por medio de un software
especial que hace simulaciones del impacto del proyecto, en la red eléctrica.
De conformidad con el artículo 5 de la Resolución CNEE 33-98, corresponde a la
Comisión Nacional de Energía Eléctrica (CNEE) la evaluación de la solicitud de acceso
a la capacidad de transporte.
Dentro del plazo de 5 días de recibida una solicitud de acceso a la capacidad de
transporte existente, la CNEE procederá a girar copia de ésta al Administrador del
Mercado Mayorista (AMM) y al transportista involucrado. Para ello, requerirá su análisis
y la presentación de los comentarios, objeciones y soluciones o recomendaciones
pertinentes.
El AMM y el transportista involucrado analizarán los estudios, y emitirán sus respectivas
opiniones. Posteriormente, la CNEE elaborará un dictamen técnico, en donde se
- 74 -
indicará la procedencia de la solicitud. Finalmente, la CNEE se encargará de notificar la
resolución al interesado.
5.4.10. Inscripción como Agente Generador en el Mer cado Mayorista
Un generador debe operar sus instalaciones de acuerdo a las normas de coordinación
emanadas del Administrador del Mercado Mayorista (AMM). Si no lo hace, será
sancionado con multa, pudiendo incluso disponerse su desconexión forzosa por un
período determinado o hasta que haya resuelto el problema que motivó su desconexión
del Sistema Eléctrico Nacional.
El artículo 39 del Reglamento de la Ley General de Electricidad (RLGE) establece que
son agentes del Mercado Mayorista los generadores, comercializadores, distribuidores,
importadores, exportadores y transportistas, que cumplan con los límites ahí
establecidos. En el caso de los generadores, el requisito consiste en tener una
Potencia Máxima mayor a 5MW.
Los requisitos para la inscripción como agente del mercado mayorista se establecen en
el Reglamento del Administrador del Mercado Mayorista, Acuerdo Gubernativo No. 69-
2007.
5.4.11. Solicitud de Exenciones Fiscales
Es importante tomar en cuenta que la Ley de Incentivos para Proyectos de Energía
Renovable, prevé la exención de derechos arancelarios para las importaciones,
incluyendo el IVA, cargas y derechos consulares sobre la importación de maquinaria y
equipo, utilizados exclusivamente para la generación de energía en el área donde se
ubiquen los proyectos de energía renovable.
Estas exenciones se otorgarán durante los períodos de pre inversión o de ejecución.
Según el artículo 4 de la Ley de Incentivos, el período de pre inversión es aquel en el
cual se realizan las actividades correspondientes a los estudios de factibilidad y diseño
- 75 -
del proyecto. Asimismo, se establece que el período de ejecución es aquél en el cual se
realizan las actividades correspondientes a la construcción del proyecto.
La solicitud debe gestionarse ante el Ministerio de Energía y Minas (MEM), quien luego
de corroborar la procedencia de ésta, resolverá otorgar los incentivos solicitados, y
firme la resolución, emitirá una certificación, la cual servirá al proponente para
presentarla ante la SAT para los efectos de la aplicación concreta de los incentivos.
- 76 -
Capítulo VI
Aplicación de la Normativa Ambiental en el Procedim iento Administrativo para la Construcción y Operación de una Central Hidroeléctr ica en Guatemala
En Guatemala, los aspectos del cuidado del medio ambiente se rigen principalmente
por la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente, cuyo objetivo principal es
normar, asesorar, coordinar y verificar el cumplimiento de las acciones tendientes a la
prevención del deterioro ecológico y el mejoramiento del medio ambiente.
Mediante esta Ley, se crea la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) como
el ente encargado de su aplicación. Posteriormente, mediante el Decreto 90-2000, se
crea el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN), entidad que sustituyó a la
CONAMA. En este mismo decreto, se otorga al MARN la responsabilidad de la
aplicación de la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente y su reglamento.
En el artículo 8 del cuerpo legal antes citado, se establece la necesidad de contar con
un Estudio de Evaluación del Impacto Ambiental (EEIA), para todo proyecto, obra,
industria o cualquier otra actividad que por sus características pueda producir deterioro
a los recursos naturales renovables, al ambiente, o introducir modificaciones nocivas o
notorias al paisaje y a los recursos culturales del patrimonio nacional.
6.1. Normativa Ambiental
Como se señaló anteriormente, en un proyecto hidroeléctrico, la fuente renovable que
se utilizará para la generación de la energía es el agua. Por ello, el MARN, debe buscar
la máxima protección de dicho recurso, así como la menor afectación para el medio
ambiente.
Por tal razón, es que previo a aprobar un Estudio de Evaluación del Impacto Ambiental
(EEIA), se cuidará principalmente que el recurso hídrico sea correctamente
aprovechado, de manera que no se prive del acceso al agua a las comunidades
- 77 -
aledañas, buscando que el agua de los ríos, utilizada para las hidroeléctricas, sea
también aprovechada para canales de riego y el sostenimiento en general de los
habitantes situados en el área de influencia del Proyecto.48
Algunos de los impactos potenciales que la construcción y operación de una
hidroeléctrica (dependiendo de su tamaño) podrían provocar al medio ambiente, se
mencionan a continuación49:
• En el medio físico:
o Emisión de gases en la atmósfera por los motores de combustión de la
maquinaria y equipo de construcción
o Emisión de sonidos altos, derivado del uso de la maquinaria y equipo de
construcción
o Cambio de pendientes naturales del terreno, sedimentación de material
suelto en taludes y eventualmente en cauces de los ríos, como
consecuencia de la alteración del suelo por el movimiento de tierras.
• En el medio biótico:
o Disminución y afectación a la fauna del área derivado de la construcción
de las obras, que requiere el corte de árboles
o Afectación de organismos acuáticos y de los sistemas de riego de los
pobladores de las comunidades aledañas, como consecuencia del cambio
del régimen de los caudales que podrían provocar la presa y obras de
derivación
• En el medio socioeconómico:
o Afectación de recursos culturales e históricos, consecuencia del
movimiento de tierra.
o Trastorno del paisaje derivado del tránsito de camiones, la remoción de la
cobertura vegetal, entre otros
48 Gemmell, Juan Pablo. Actual Jefe de la Unidad de Manejo Ambiental de Productos Químicos y Desechos del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN). Entrevista realizada 10 de junio de 2011
49 Cobos, Carlos Roberto. Op. cit. 2009. Página 23.
- 78 -
o Accidentes laborales que podrían suscitarse durante los trabajos de
construcción
En muchos casos, los impactos ambientales que la construcción y operación de una
central hidroeléctrica podrían tener, son meros pronósticos y especulaciones de estos
efectos. Es por ello que, para la adecuada determinación, medición y monitoreo de los
impactos ambientales provocados, es importante contar con un programa de control y
seguimiento, el cual permita establecer con claridad las consecuencias ambientales del
desarrollo del proyecto.
Tomando en cuenta los riesgos y consecuencias que la construcción y operación de
una central hidroeléctrica pueda provocar en el medio ambiente, es necesario que en el
Instrumento de Evaluación Ambiental que se presente al Ministerio de Ambiente y
Recursos Naturales (MARN), se tengan previstas las medidas de mitigación adecuadas
para prevenir, controlar y disminuir los impactos al ambiente físico, biótico y
socioeconómico, y maximizar los impactos positivos significativos que se originen de la
construcción del proyecto.50
El Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental (RECSA), Acuerdo
Gubernativo Número 431-2007, es el instrumento en el cual se establecen los
Instrumentos de Evaluación Ambiental, y el procedimiento necesario para su
presentación en el MARN.
En el artículo 2 de la citada normativa, se establece que su aplicación, corresponde a
las siguientes Direcciones del MARN: a) Dirección General de Gestión Ambiental y
Recursos Naturales (DIGARN); b) Dirección General de Coordinación Nacional
(DGCN); y c) Dirección General de Cumplimiento Legal (DGCL); las cuales, a su vez,
conforman el Sistema de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental.
50 Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP). Manual de Buenas Prácticas para Proyectos Hidroeléctricos. Guatemala. 2008. Página 47
- 79 -
El Sistema, tiene entre otras funciones, la de conocer y analizar los instrumentos de
evaluación ambiental que se le presenten.
6.2. Instrumentos de Evaluación Ambiental
De conformidad con el Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental
(RECSA), son Instrumentos de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental, aquellos
documentos técnicos en los cuales se encuentra contenida la información necesaria
para realizar una identificación y evaluación ordenada de los impactos o riesgos
ambientales de un proyecto, obra, industria o actividad, desde la fase de planificación
hasta las fases de ejecución, operación y abandono. Dentro de estos instrumentos se
encuentra el Estudio de Evaluación del Impacto Ambiental (EEIA).
En ese orden de ideas, encontramos que el artículo 12 del citado Reglamento,
establece un listado de los instrumentos de evaluación ambiental, los cuales se
enumeran a continuación: a) Evaluación Ambiental Estratégica; b) Evaluación
Ambiental Inicial y Autoevaluación Ambiental; c) Estudio de Evaluación de Impacto
Ambiental; d) Evaluación de Riesgo Ambiental; e) Evaluación de Impacto Social; f)
Diagnóstico Ambiental; y g) Evaluación de Efectos Acumulativos.
Es importante mencionar que el Instrumento de Evaluación Ambiental que se debe
presentar para la obtención de la Licencia Ambiental para la construcción de un
proyecto hidroeléctrico, está determinado por el tipo de central que se pretende
construir. Las distintas obras, proyectos y megaproyectos que se pueden desarrollar en
el país, incluyendo las centrales de generación, están clasificadas de acuerdo con el
Listado Taxativo del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN).
El Listado Taxativo es elaborado por el MARN conforme al Estándar Internacional del
Sistema Código Internacional Industrial Uniforme, (CIIU) de todas las actividades
productivas, el cual es emitido mediante un Acuerdo Ministerial. El Listado Taxativo
vigente actualmente es el Acuerdo Gubernativo No. 134-2005.
- 80 -
A continuación se presenta la forma en que se clasifican los proyectos de generación
de energía eléctrica, producida por fuentes renovables, de acuerdo con el Listado
Taxativo:
Clasificación de Proyectos de Generación de Energía de acuerdo con el Listado
Taxativo
Categoría Capacidad
Categoría A: Proyectos, obras o actividades del más alto
impacto ambiental, potencial y riesgo ambiental.
(Megaproyectos)
Mayor o igual a 2MW
Categoría B1: Proyectos, obra o actividades de moderado a alto
impacto ambiental potencial o riesgo ambiental. Menor a 2MW y mayor a 1MW
Categoría B2: Proyectos, obras o actividades de moderado a
bajo impacto ambiental potencial o riesgo ambiental. Menor a 1 MW
Categoría C: Proyectos, obras o actividades de bajo a casi nulo
impacto ambiental potencial o riesgo ambiental. No aplicable a hidroeléctricas
De acuerdo a la clasificación anterior, se requerirá la presentación de un diferente
Instrumento de Evaluación Ambiental para cada proyecto determinado.
Derivado de las consultas realizadas a profesionales en materia ambiental y solicitantes
de las licencias ambientales, se estableció que en el caso de proyectos hidroeléctricos,
en su mayoría, se presentan desde el inicio del trámite, Estudios de Evaluación del
Impacto Ambiental (EEIAs), ya que generalmente la construcción de un proyecto
hidroeléctrico conlleva consecuencias de alto a mediano impacto ambiental.
Así encontramos que de conformidad con el artículo 17 del Reglamento de Evaluación,
Control y Seguimiento Ambiental (RECSA), el Estudio de Evaluación del Impacto
Ambiental (EEIA) es el documento técnico que permite identificar y predecir, con mayor
profundidad de análisis, los efectos sobre el ambiente que ejercerá un proyecto, obra,
industria o actividad que se ha considerado como de alto impacto ambiental potencial
en el Listado Taxativo (categoría A o megaproyectos) o bien, como de alta significancia
ambiental a partir del proceso de Evaluación Ambiental.
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En cuanto a la necesidad de la elaboración y presentación del Estudio de Evaluación
del Impacto Ambiental (EEIA), es necesario recalcar lo establecido en el artículo 8 de la
Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente, que establece que para todo
proyecto, obra, industria o cualquier otra actividad que por sus características pueda
producir deterioro a los recursos naturales renovables o al ambiente, o introducir
modificaciones nocivas o notorias al paisaje, será necesario previamente a su
desarrollo un EEIA, realizado por técnicos en la materia y aprobado por la Comisión
Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) - ahora Ministerio de Ambiente y Recursos
Naturales.
De conformidad con dicha norma, se establece que se requiere un EEIA toda vez el
proyecto que se pretende construir, por sus características, vaya a producir un deterioro
a los recursos renovables.
La interpretación de esta norma, debe hacerse partiendo de que, no obstante se
establece que todo proyecto, obra, industria que se pretenda construir requiere la
aprobación de un EEIA, hay una limitación a esta condición, que consiste en las
características del proyecto. De esta manera, si por sus características, se considera
que un proyecto no tendrá efectos negativos para el medio ambiente, la presentación
del EEIA no será necesaria, siendo el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales
(MARN), la institución facultada por la ley, para determinar este extremo, tal como se
expresa más adelante.
Para la elaboración de los instrumentos de evaluación ambiental, incluyendo el EEIA, el
MARN, a través de la Dirección General de Gestión Ambiental y Recursos Naturales
(DIGARN), quien se encarga de la elaboración de manuales específicos, que contienen
las directrices o especificaciones para su desarrollo.
Estas directrices o especificaciones son conocidas como “Términos de Referencia”, y
constituyen lineamientos que los solicitantes deben observar en el desarrollo de un
Instrumento de Evaluación Ambiental y su presentación ante el MARN. Los manuales
- 82 -
que contienen los Términos de Referencia son aprobados por medio de Acuerdos
Ministeriales.
6.2.1. Evaluación Ambiental Inicial
Según el artículo 29 del Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental
(RECSA), el procedimiento administrativo para los proyectos, obras, industrias o
actividades nuevas iniciará su trámite con la presentación de la Evaluación Ambiental
Inicial por parte del proponente, ante la Dirección General de Gestión Ambiental y
Recursos Naturales (DIGARN).
La Evaluación Ambiental Inicial se utiliza para determinar si un proyecto, obra, industria
o actividad requiere o no de un análisis más profundo por medio de otro instrumento de
evaluación ambiental, como podría ser el Estudio de Evaluación del Impacto Ambiental
(EEIA).
Derivado de este artículo, se puede establecer que el Ministerio de Ambiente y
Recursos Naturales (MARN), a través del equipo de técnicos de la DIGARN, tiene la
facultad de establecer si un proyecto requiere o no de la elaboración y presentación de
un EEIA, guiándose de acuerdo con lo establecido en el Listado Taxativo, por las
características específicas del proyecto, así como en la Evaluación Ambiental
Inicial.
6.2.2. Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental
Las centrales hidroeléctricas que requieren de la aprobación de un Estudio de
Evaluación del Impacto Ambiental (EEIAI) para su construcción y operación, son
aquellas que se encuadran dentro de la categoría A, de conformidad con el Listado
Taxativo del MARN. Al pertenecer a dicha categoría, se entiende que estas centrales
deben tener, como mínimo una capacidad mínima de generación de 2MW.
- 83 -
6.2.3. Trámite para la aprobación de un Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental
Los requisitos que deben observarse para la aprobación de un Estudio de Evaluación
del Impacto Ambiental (EEIA), se encuentran establecidos en el Reglamento de
Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental (RECSA), Acuerdo Gubernativo 431-
2007, el cual fue modificado con posterioridad por los acuerdos gubernativos número
33-2008; 89-2008 y 173-2010.
Para la revisión de los EEIA presentados al Ministerio de Ambiente y Recursos
Naturales (MARN), se fija un plazo de dos meses, para aquellos proyectos encuadrados
dentro de la Categoría A (con capacidad mayor a 2MW) y cuatro meses para los
megaproyectos de alcance nacional51.
Nótese que en la norma citada anteriormente, se hace una diferencia entre el plazo
aplicable a los proyectos encuadrados dentro de la Categoría A y los megaproyectos de
alcance nacional. Esto llama la atención, debido a que, de conformidad con el Listado
Taxativo del MARN, no existe una distinción entre los proyectos situados en la
Categoría A y los megaproyectos. Únicamente se establece que se encuadrarán dentro
de la Categoría A, aquellos proyectos, obras o actividades del más alto impacto
ambiental, potencial y riesgo ambiental (megaproyectos). En base a esto, ambos tipos
de proyecto se encuadrarían dentro de la categoría A, y de conformidad con el artículo
33 del Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental (RECSA), el plazo
para su revisión debería ser de 2 meses.
En base a lo anterior, y tomando en cuenta la diferencia que el RECSA hace entre los
proyectos pertenecientes a la Categoría A y megaproyectos de alcance nacional, se
considera que queda a discreción de la entidad encargada de la revisión del Estudio de
Evaluación del Impacto Ambiental (EEIA), en este caso la Dirección General de Gestión
Ambiental y Recursos Naturales (DIGARN), determinar qué tipo de proyecto se
51 Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental. Acuerdo Gubernativo No. 431-2007. Artículo 33.
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encuadra en cada categoría, y consecuentemente, aplicar el plazo de acuerdo con el
RECSA.
En cuanto a la revisión y aprobación de los Estudios de Evaluación del Impacto
Ambiental (EEIAs), ésta generalmente, no se cumple dentro del plazo establecido. Esto
se debe a distintas razones, entre las que sobresalen, la carga de trabajo que existe; el
hecho de que la Dirección General de Gestión Ambiental y Recursos Naturales
(DIGARN) puede solicitar “opinión” a otras entidades gubernamentales durante el
proceso de revisión del EEIA, tales como el Instituto Nacional de Bosques (INAB), el
Instituto de Antropología e Historia (IDAEH), entre otras.
El artículo 41 del Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental
(RECSA), reconoce la facultad a la DIGARN para hacer las consultas necesarias, sin
embargo, establece que son de carácter obligatorio, aquellas que estén relacionadas
con proyectos, obras, industrias o actividades relacionadas con las funciones y
facultades del Ministerio de Energía y Minas (MEM), y/o aquéllas que se vayan a
desarrollar dentro de áreas protegidas legalmente declaradas.
De lo anterior, se logra establecer que la DIGARN tiene la obligación de hacer la
consulta únicamente al Ministerio de Energía y Minas (MEM) y al Consejo Nacional de
Áreas Protegidas (CONAP); y estará facultado, mas no obligado, a solicitar opinión a
las entidades públicas que considere conveniente (INAB, IDAEH, entre otras).
La consulta al MEM, se debe hacer principalmente en el caso de la aprobación del
Estudio de Evaluación del Impacto Ambiental (EEIA) para el funcionamiento de
proyectos mineros; mientras que, en el caso de las centrales hidroeléctricas, la DIGARN
no hace la consulta respectiva, debido a que luego de la aprobación del EEIA, el
interesado deberá acudir al MEM a solicitar la autorización para el uso del recurso
hídrico.
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Lo relacionado con la consulta que se debe realizar al CONAP, y aquéllas posibles
opiniones que podría solicitar la DIGARN principalmente al IDAEH y al INAB, se
abordará a detalle posteriormente en el presente capítulo.
Una de las razones por las cuales la revisión del Estudio de Evaluación del Impacto
Ambiental (EEIA) puede tomar más tiempo del señalado en el Reglamento de
Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental (RECSA), podría ser en el caso de que la
información suministrada por el proponente se presente incompleta. En este caso, la
Dirección General de Gestión Ambiental y Recursos Naturales (DIGARN) solicitará
dicha información y mientras ésta no se complete, el procedimiento quedará
suspendido. En caso de que el proyecto no corresponda a la categoría que el
proponente señale, se le comunicará a éste por escrito a fin de que cumpla con el
trámite correspondiente.
En base a lo anterior, a continuación se enumeran los diferentes requisitos que deben
cumplirse durante el trámite para la aprobación de un Estudio de Evaluación del
Impacto Ambiental (EEIA) en el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN).
6.2.3.a. Presentación del Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental (EEIA) ante el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MAR N)
El EEIA puede presentarse ante las oficinas centrales del MARN o en cualquiera de sus
delegaciones, en cada departamento de la República.
Para su presentación, deben tomarse como base los Términos de Referencia para la
Elaboración de un EEIA, aprobados previamente por el MARN.
Es importante tomar en cuenta que el EEIA debe ser elaborado por un Consultor
Ambiental o grupo de Consultores Ambientales (organizados individualmente o como
personas jurídicas). Dichos consultores deben estar previamente registrados en el
MARN. La Dirección General de Gestión Ambiental y Recursos Naturales (DIGARN),
dentro de las funciones que señala el Reglamento de Evaluación, Control y
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Seguimiento Ambiental (RECSA), tiene la obligación de mantener un registro de
Consultores Ambientales o Proveedores de Servicios Ambientales, técnicos en la
materia, que tengan el conocimiento y experiencia en la elaboración de instrumentos de
evaluación ambiental.
Los consultores o empresas consultoras que se dediquen a la prestación del servicio de
consultoría para la elaboración de instrumentos de evaluación ambiental, deben solicitar
a la Dirección General de Gestión Ambiental y Recursos Naturales (DIGARN) su
registro en la base de datos respectiva. La DIGARN extiende a cada consultor una
Licencia Ambiental de Registro de Empresa Consultora, documento que debe
renovarse periódicamente y con el cual quedan facultados para la elaboración del
Estudio de Evaluación del Impacto Ambiental (EEIA) y del resto de instrumentos de
evaluación ambiental.
Se considera que el requisito solicitado a los consultores, de registrarse como consultor
autorizado, previamente a elaborar un EEIA, es una atribución que tiene la DIGARN
debido a la gran importancia que reviste el EEIA. El Ministerio de Ambiente y Recursos
Naturales (MARN) tiene la responsabilidad de velar por la aplicación de la Ley de
Mejoramiento del Medio Ambiente, y en general, debe supervisar por que se tenga el
mayor cuidado y aprovechamiento del medio ambiente y de los recursos naturales.
El EEIA es un instrumento multidisciplinario, en el cual intervienen diversas áreas de la
ciencia, y se abordan temas muy específicos en cada materia. Esto hace que el EEIA
sea un documento bastante complejo, cuya elaboración requiere sólidos conocimientos
del tema ambiental y una amplia experiencia en estos temas.
La DIGARN, por medio del registro de consultores, cumple con una función previa a la
revisión y aprobación del EEIA, consistente en asegurarse de que dicha persona o
empresa, sean profesionales que cuenten con un amplio conocimiento y experiencia en
el tema, y que por lo tanto, se encargarán de establecer con claridad y veracidad, los
- 87 -
riesgos ambientales que el proyecto representa, así como fijarán correctamente las
medidas de mitigación aplicables en cada caso.
6.2.3.b. Documentación legal que se debe acompañar al Estudio de Evaluación del Impacto Ambiental (EEIA)
a. Carta de presentación del Proyecto firmada por el Representante Legal de la
entidad proponente o por el Propietario, en su caso.
b. Ubicación del Proyecto
c. Certificación del Registro de la Propiedad del predio en donde se va a desarrollar
el proyecto. Si ésta no se tuviera aún, puede acompañarse alguno de los
siguientes documentos: i) Contrato de arrendamiento; ii) Promesa de
Compraventa del Bien Inmueble.
d. Planos debidamente sellados, timbrados y firmados por el profesional que los
realizó en original y copia
e. Certificación de Colegiado Activo del consultor o consultores que participaron en
el instrumento (en original o copia legalizada)
f. Registro actualizado del Consultor en el Ministerio de Ambiente y Recursos
Naturales – MARN - (original o fotocopia legalizada)
g. Declaración jurada del consultor o empresa consultora, en la cual, se declarará
que la información vertida en el Estudio de Evaluación del Impacto Ambiental
(EEIA) es verdadera y correcta, y que cumple con los requisitos establecidos en
la regulación ambiental vigente en el momento de su presentación ante el
MARN.
h. Expediente completo digital (en un disco compacto)
6.2.3.c. Términos de Referencia
De acuerdo con la Guía de Términos de Referencia para la Elaboración de un EEIA
aprobada por el MARN, éste debe contener información técnica y específica
relacionada con el proyecto hidroeléctrico que se pretende construir.
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A continuación se hace un resumen del contenido del Estudio:
a. Resumen ejecutivo: Debe incluir una descripción del Proyecto, características
ambientales del área de influencia, impactos del proyecto al ambiente, acciones
correctivas o de mitigación, resumen del Plan de Gestión Ambiental y de
compromisos ambientales
b. Descripción del Proyecto: Indicar la ubicación geográfica; área de influencia del
proyecto; ubicación político-administrativa; justificación técnica del proyecto;
actividades a realizar en cada fase de desarrollo del Proyecto y tiempos de
ejecución; infraestructura a desarrollar; equipo y maquinaria utilizada (durante la
construcción y operación); servicios básicos (agua, energía eléctrica, etc.);
materia prima y materiales a utilizar (en la construcción y operación)
c. Descripción del Marco Legal: Incluir la normativa legal que fue considerada en el
desarrollo del Proyecto o que se aplica según la actividad de que se trate
d. Monto global de la inversión
e. Descripción del Ambiente Físico: Aspectos geológicos, geomorfológicos,
edáficos, climatológicos, hidrológicos, entre otros
f. Descripción del Ambiente Biótico: Flora y fauna (especies amenazadas,
endémicas o en peligro de extinción), áreas protegidas y ecosistemas frágiles
g. Descripción del Ambiente Socioeconómico y Cultural: Características de la
población, seguridad vial, servicios de emergencia, servicios básicos, percepción
local sobre el Proyecto, desplazamiento y movilización de comunidades,
descripción del ambiente cultural; elementos de carácter histórico, arqueológico,
antropológico o paleontológico; paisajes
h. Identificación de Impactos Ambientales y Determinación de Medidas de
Mitigación
i. Plan de Gestión Ambiental: En él se exponen las prácticas a implementar para
prevenir, controlar o disminuir impactos ambientales negativos y maximizar los
impactos positivos que se originen con el Proyecto.
j. Análisis de Riesgo y Planes de Contingencia
k. Escenario ambiental modificado por el desarrollo del Proyecto, Obra, Industria o
Actividad.
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6.2.3.d. Publicación de Edicto
El Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN), como requisito para la
recepción del Estudio de Evaluación del Impacto Ambiental (EEIA) para su trámite y
revisión, requiere que se acompañe la publicación de un edicto o aviso público en el
cual se hace saber a la población, principalmente a aquellas comunidades situadas en
el área de influencia del Proyecto, que se ha presentado un EEIA ante la Dirección
General de Gestión Ambiental y Recursos Naturales (DIGARN), con el objeto de
desarrollar un proyecto hidroeléctrico.
En el edicto se da a conocer que el EEIA, estará a disposición del público para
consulta, observaciones y comentarios por el lapso de 20 días hábiles; incluso se puede
formular una oposición en contra de su presentación, la cual debe ser fundamentada.
Asimismo, se debe tomar en cuenta que en el caso de los proyectos que se ubiquen en
una población o comunidad en donde la mayoría de la población habla un idioma maya,
el aviso también deberá publicarse en dicho idioma. Con lo anterior, se busca la
igualdad de oportunidades para todos los habitantes de la República,
independientemente del lugar en donde se encuentren y el idioma que hablen,
garantizando así su derecho de defensa establecido en la Constitución Política de la
República de Guatemala.
El edicto debe ser publicado por una sola vez en un periódico de circulación en toda la
República, el mismo día en que el Estudio de Evaluación del Impacto Ambiental (EEIA)
sea entregado en el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN) o en
cualquiera de sus delegaciones. El MARN no recibirá para su trámite un EEIA que no
cumpla con este requisito, pues debe garantizar que el aviso se hizo oportunamente, y
que el público tendrá exactamente 20 días para realizar sus consultas, observaciones y
comentarios en relación con éste. Dicho plazo inicia a contarse al día siguiente de la
recepción del expediente.
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A continuación se muestra un ejemplo de cómo debe redactarse el edicto
correspondiente:52
EL MINISTERIO DE AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES Y LA ENTIDAD
“NOMBRE DE LA ENTIDAD”
AVISO PÚBLICO
ESTUDIO DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL
Tipo o Categoría del Proyecto: Central de generación (Hidroeléctrica)
Nombre del Proyecto: “Nombre del Proyecto”
Ubicación: Dirección del Proyecto
Municipio: Guatemala
Departamento: Guatemala
Nombre del Consultor Ambiental que lo elaboró: Nombre del Consultor. (Asimismo se debe
incluir: Profesión, Número de su licencia
consultora)
Número de Registro MARN del Consultor
Ambiental:
No. Xxx
Este estudio estará a disposición del público para consulta, observaciones y/o comentarios
por 20 días hábiles
De: Día: 21 Mes: junio Año: 2011
A: Día: 20 Mes: julio Año: 2011
Horario de consulta: 8:00 a 16:30 horas
Lugar donde se localiza el estudio para
consulta:
20 calle 28-58, zona 10
Teléfonos: 2423-0500
www.marn.gob.gt
6.2.3.e. Fase de Aprobación
En caso la información presentada por el proponente no fuere lo suficientemente clara,
o hubiere sido presentada incompleta, la Dirección General de Gestión Ambiental y
Recursos Naturales (DIGARN) podrá solicitar, por una sola vez, una ampliación, para lo
52 Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales. Instrumentos de Evaluación Ambiental. Modelo de Aviso Público. Disponible en: http://www.marn.gob.gt/documentos/ventanillau/avisop.pdf . Fecha de Consulta: 28 de junio 2011. 18:00 horas
- 91 -
cual concederá al interesado un plazo de 15 días a partir de la notificación, para que
dicha información sea presentada. Si dentro del término establecido, la información no
es presentada, se dará por terminado el procedimiento y se procederá a archivar el
expediente. El plazo otorgado para la ampliación de la información, no será tomado en
cuenta como parte del plazo para revisión.
Cuando se tenga toda la información completa, la Dirección General de Gestión
Ambiental y Recursos Naturales (DIGARN) procederá a revisar el Estudio de
Evaluación del Impacto Ambiental (EEIA) presentado, efectuando por lo menos una
visita de campo al lugar en donde se ubica el Proyecto, para constatar la ubicación, y
en general, todas las circunstancias que se plasmaron en el EEIA.53
Se establece que para efectos de la revisión, análisis e inspección de las evaluaciones
ambientales, la DIGARN realizará las inspecciones que considere pertinentes para
efectos de la evaluación respectiva.
6.2.3.f. Consultas a otras Instituciones
Del contenido que debe incluirse en el EEIA de acuerdo con los Términos de
Referencia, se puede inferir que éste es de carácter multidisciplinario, pues en él
intervienen diversas disciplinas y ciencias específicas.
La DIGARN podrá solicitar opinión a otras entidades públicas, para los diferentes
instrumentos de evaluación ambiental, incluyendo el EEIA. Si transcurridos quince días
contados a partir del día siguiente de la presentación de la solicitud de la DIGARN o las
Delegaciones, la entidad pública correspondiente no hubiere emitido la opinión
solicitada, el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN) podrá resolver con
la información que se tenga.
53 Gemmell, Juan Pablo. Actual Jefe de la Unidad de Manejo Ambiental de Productos Químicos y Desechos del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN). Entrevista realizada el10 de junio de 2011
- 92 -
De esta manera, la Ley faculta a la DIGARN o al MARN a seguir adelante con el trámite
de la evaluación y aprobación del EEIA, en caso la institución gubernamental a quien se
haya hecho alguna consulta, no responda dentro del término de 15 días. Esto se hace
con el objeto de agilizar la tramitación de la aprobación del Estudio.
No obstante, en la práctica, de acuerdo a entrevista realizada a un funcionario del
Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN), la Dirección General de Gestión
Ambiental y Recursos Naturales (DIGARN), en ocasiones, otorga más tiempo del
establecido a las instituciones a las que hace una consulta, excediéndose así del
tiempo establecido en la ley.54
Se considera que lo anterior se debe a que la DIGARN, no solo busca dar la
participación al resto de instituciones involucradas, sino también a que prefiere evitar
cualquier tipo de responsabilidad que podría corresponderles por continuar el trámite,
habiendo obviado la opinión de alguna institución porque no la prestó en tiempo.
Generalmente, cada institución tiene sus atribuciones específicas, las cuales se
encuentran establecidas en su Ley Orgánica y reglamentos correspondientes. Dichas
normas otorgan a cada institución el marco legal y la competencia para actuar dentro de
la administración pública.
Por ello, se considera que, no obstante determinada institución no cumpla con dar su
opinión en el término señalado en el Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento
Ambiental (RECSA), el MARN, a través de la DIGARN debe contar con la aprobación u
opinión correspondiente. Esto se debe a que cada institución tiene sus atribuciones
específicas, y en muchos casos, la ley lo reconoce como el ente rector de las
actividades relacionadas con el ámbito de su competencia.
Por ejemplo, la Ley Forestal establece que el Instituto Nacional de Bosques (INAB) es
el órgano de dirección y autoridad competente del Sector Público Agrícola en materia 54
Loc. cit.
- 93 -
forestal. La Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente no reconoce al
MARN facultades para actuar en materia forestal, y por lo tanto, podría señalársele
alguna responsabilidad por aprobar un Estudio de Evaluación del Impacto Ambiental
(EEIA) sin contar con la opinión del INAB.
Reforzando el punto anterior, según la Ley del Organismo Ejecutivo, el Ministerio de
Ambiente y Recursos Naturales (MARN) es la entidad del sector público
especializada en materia ambiental, a quien le corresponde formular la política de
conservación, protección y mejoramiento del ambiente y de los recursos naturales, y
ejecutarla en conjunto con las otras autoridades con competencia legal en la
materia correspondiente, en armonía con el marco normativo nacional e
internacional.
El MARN por lo tanto debe contar con la colaboración de todas las instituciones
relacionadas con el medio ambiente, de manera que presten su opinión en forma
oportuna, dentro del plazo establecido. Se considera que en ningún caso, el MARN
debería obviar la opinión de alguna institución, atribuyéndose de esta manera,
facultades que no le corresponden de conformidad con la ley.
A continuación se enumeran algunas de las posibles y principales instituciones
a las que la Dirección General de Gestión Ambiental y Recursos Naturales (DIGARN)
podría acudir a hacer una consulta, previo a la aprobación de un Estudio
de Evaluación del Impacto Ambiental (EEIA), en el caso de proyectos
hidroeléctricos.
Es importante recapitular lo establecido en el artículo 41 del Reglamento de Evaluación,
Control y Seguimiento Ambiental (RECSA), en el cual se indica que es obligatoria la
consulta al Ministerio de Energía y Minas (la cual únicamente se hace en relación con
proyectos mineros) y la consulta al Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP) si
el proyecto se encuentra dentro de un área protegida.
- 94 -
6.2.3.f.a. Consejo Nacional de Áreas Protegidas
En el Estudio de Evaluación del Impacto Ambiental (EEIA), dentro del apartado de
Descripción del Ambiente Biótico, se requiere que el proponente indique si el proyecto
se encuentra dentro de un área protegida, cercano a ésta o fuera de la misma.
Las áreas protegidas se dividen en: a) Zona natural o núcleo; b) Zonas modificables; c)
Zonas de uso múltiple, sostenible, de recuperación y cultural; y d) Zonas de protección;
d) Zonas de uso extensivo y e) Zona de amortiguamiento.55
La Dirección General de Gestión Ambiental y Recursos Naturales (DIGARN), durante el
proceso de revisión del EEIA, verifica si el proyecto que se pretende construir, se
encuentra dentro de un área protegida. Para ello, cuentan con una base de datos y
mapas, proporcionados por el Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP), en los
cuales, preliminarmente se establece si el proyecto está dentro de un área protegida.
En caso la DIGARN tuviera duda sobre la ubicación de un proyecto, y si éste afecta o
no un área protegida determinada, entonces se hace obligatoria la consulta al CONAP,
para que sea esta institución quien determine que efectivamente el proyecto se
encuentra en un área protegida.
De esta manera, si alguna parte del proyecto se ubicara en un área protegida, por
mínimo que esto fuera, incluso en la zona de amortiguamiento, es obligación de la
DIGARN solicitar opinión al CONAP, y sin su aprobación, no procederá con la revisión y
autorización del EEIA.
Si el proyecto hidroeléctrico que se pretende construir, no se encuentra dentro de un
área protegida, la DIGARN podrá continuar su trámite.
55
Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP). Manual de Buenas Prácticas para Proyectos Hidroeléctricos. Guatemala. 2008. Página 49
- 95 -
De acuerdo con lo informado en la entrevista al Ingeniero Juan Pablo Gemmell, del
Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN), es también un deber del
proponente verificar que el proyecto que desea construir no se ubica dentro de un área
protegida; principalmente si está interesado en lograr las autorizaciones ambientales en
el menor tiempo posible.
De esta manera, si el proponente, previo a presentar el Estudio de Evaluación del
Impacto Ambiental (EEIA) ante el MARN, ya tiene conocimiento de que el proyecto, o
una parte de éste, se encuentra dentro de un área protegida, es aconsejable que
solicite previamente la autorización al Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP).
Así, luego de obtener la autorización del CONAP, el EEIA se remitiría al MARN, para su
aprobación final (ya contando con el visto bueno respecto a la ubicación del proyecto en
el área protegida). Con esta información, la Dirección General de Gestión Ambiental y
Recursos Naturales (DIGARN) no debería tener ningún problema para aprobar el EEIA
(en cuanto al tema de áreas protegidas), ni tampoco sería necesario hacer ninguna
consulta posterior al CONAP.
Según lo establecido en el artículo 20 de la Ley de Áreas Protegidas, las empresas
públicas o privadas que tengan o desarrollen instalaciones o actividades comerciales,
industriales, turísticas, pesqueras, forestales, agropecuarias, experimentales o de
transporte dentro del perímetro de las áreas protegidas, deberán celebrar de mutuo
acuerdo con el CONAP, un contrato en el que se establecerán las condiciones y
normas de operación, determinadas por un EEIA, presentado por el proponente al
CONAP, quien, con su opinión lo remitirá al MARN para su evaluación, siempre y
cuando la actividad que se pretende desarrollar sea compatible con los usos previstos
en el plan maestro de la unidad de conservación de que se trate.
Según el artículo 18 de la Ley de Áreas Protegidas, (reformado por el Decreto No. 110-
96); el manejo de cada una de las áreas protegidas del Sistema Guatemalteco de
Áreas Protegidas (SIGAP) estará definido por su respectivo Plan Maestro.
- 96 -
El Plan Maestro es el documento rector para la ordenación territorial, gestión y
desarrollo de las áreas protegidas. Contiene las políticas, directrices generales y
programas de manejo, conservación, investigación, ordenación y uso de los recursos.
Tiene una vigencia de 5 años.56
Derivado de lo anterior, se hace énfasis en la importancia de presentar el Estudio de
Evaluación del Impacto Ambiental (EEIA) previamente ante el Consejo Nacional de
Áreas Protegidas (CONAP), si ya se tiene conocimiento y certeza de que el proyecto se
encuentra dentro de un área protegida.
Durante la aprobación en el CONAP, intervienen el Departamento Forestal,
Departamento de Planificación, Departamento Jurídico, entre otros.
La Secretaría Ejecutiva del CONAP dicta una resolución la cual, si aprueba el Estudio,
es trasladada al Departamento Jurídico para el otorgamiento del Contrato con el
proponente. Posteriormente, el CONAP remite el expediente al Ministerio de Ambiente
y Recursos Naturales (MARN) para continuar su trámite.
6.2.3.f.b. Instituto Nacional de Bosques
La Dirección General de Gestión Ambiental y Recursos Naturales (DIGARN), durante la
fase de revisión y aprobación del EEIA, debe evaluar, en el apartado relacionado con la
descripción del ambiente biótico, la flora y la fauna del lugar. Como parte de este
análisis, está obligada a confirmar si el área en la cual se pretende construir un
proyecto, y su respectiva línea de transmisión, tiene cobertura forestal y en
consecuencia, provocará la tala de bosque.
Es importante tomar en consideración que la construcción y operación de una central
hidroeléctrica, conlleva, en materia forestal, los siguientes impactos: a) tala de árboles
derivado de las obras de infraestructura que sean necesarias para la instalación de la
56
Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP). Op. cit. Guatemala. 2008. Página 9.
- 97 -
hidroeléctrica como tal, así como la apertura de caminos de acceso; b) el corte de
árboles que se requiera para las líneas de transmisión, cuya instalación es necesaria
para conectar la hidroeléctrica al Sistema Nacional Interconectado, de manera que la
energía que se produzca, pueda ser transportada a donde se requiera.
El cuerpo normativo que regula todo lo relativo al recurso forestal y su
aprovechamiento, es la Ley Forestal, Decreto No. 101-96 del Congreso de la República,
y su reglamento, que es la resolución 143-2005 del Instituto Nacional de Bosques
(INAB).
De conformidad con su artículo 67, la Ley Forestal establece que adquieren la
obligación de repoblación forestal las personas individuales o jurídicas que corten
bosque para construir obras para el aprovechamiento de recursos hídricos, o que como
resultado de estos proyectos, necesite inundar áreas de bosque; o bien, quienes corten
bosque para tender líneas de transmisión, entre otras.
Nótese que dicho artículo hace referencia exclusivamente al término “bosque”. Para la
aplicación de este precepto, es importante comprender qué es un bosque, y
diferenciarlo de lo que constituye una plantación.
La Ley Forestal, en el artículo 4, establece que es bosque, el ecosistema en donde los
árboles son las especies vegetales dominantes y permanentes; mientras que se conoce
como plantación, una masa arbórea, o bosques establecidos por siembra directa o
indirecta de especies forestales.
Básicamente, los criterios que se utilizan para diferenciar ambos términos son los
siguientes: a) se considerará bosque el área cubierta por árboles de distinta especie,
mientras que se tomará como plantación, aquélla área cubierta de árboles, todos de la
misma especie; b) En una plantación, derivado de la intervención humana, hay cierto
distanciamiento entre cada árbol, lo cual va formando surcos y hace que los árboles
crezcan en forma ordenada. Por su parte, se tratará de un bosque si se observa que los
- 98 -
árboles han crecido de forma natural, desigual, sin formar surcos, sino abriéndose
camino entre otros para crecer. c) En un bosque los árboles crecen desigualmente, no
todos tienen el mismo tamaño. Por su parte, en una plantación, se puede observar que
todos los árboles o la mayoría, ocupan el mismo espacio y tienen la misma altura.57
La diferenciación entre lo que es un bosque y una plantación es tan importante, debido
a que dependiendo qué se determine que es el área en la que se pretende realizar la
tala, así será el trámite a seguir.
El Instituto Nacional de Bosques (INAB) deberá conceder la licencia forestal respectiva
en caso se trate de un bosque, sin embargo, si se determina que es una plantación, el
propietario del terreno en donde ésta se encuentra, no tiene obligación de solicitar
autorización al INAB y puede disponer de ella, aunque se trate de una gran área
cubierta de árboles de gran tamaño.
Como consecuencia de lo anterior, y de la falta de regulación apropiada para tratar lo
relativo a las plantaciones, el país se ve en riesgo de perder, cada día más su cobertura
forestal. Se considera que es preciso regular correctamente este tema. Si bien es cierto
que la plantación es obra humana, y el propietario de un terreno tiene derecho a
disponer del bien como mejor lo considere, al talar una plantación se están viendo
afectados los beneficios que los árboles aportan para las poblaciones cercanas. Al
brindar un beneficio a los habitantes de estas comunidades, los efectos de una
plantación dejan de ser exclusivos del propietario de ésta, y pasan a formar parte del
medio ambiente, en el cual nos desenvolvemos todos. Por ello, es bastante discutible el
hecho de que para talar una plantación, no se requiera de ninguna autorización por
parte del INAB.
En atención a lo anterior, y de conformidad con la Ley, la Dirección General de Gestión
Ambiental y Recursos Naturales (DIGARN) solicita opinión al INAB sobre si el suelo en
57
Battle, Fred. Consultor especializado en Derecho Ambiental y Catedrático Universitario. Entrevista realizada el 19 de julio de 2011
- 99 -
donde se va a desarrollar el proyecto, es un área forestal, y si fuera así, si el área
forestal es tipo bosque o tipo plantación.
Como se indicó anteriormente, el Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento
Ambiental (RECSA) no establece la obligatoriedad de la consulta que se realiza al
Instituto Nacional de Bosques (INAB), por lo cual, la Dirección General de Gestión
Ambiental y Recursos Naturales (DIGARN) podría no llevarla a cabo. Un factor muy
importante que contribuirá al éxito de la aprobación del Estudio de Evaluación del
Impacto Ambiental (EEIA), y al correcto cumplimiento de la normativa ambiental,
consiste en la declaración que el proponente haga en el EEIA sobre la cobertura
forestal del área.
Dentro del apartado relacionado con la descripción del ambiente biótico del lugar, el
proponente debe indicar claramente si el área en la cual desea desarrollar el proyecto,
tiene o no cobertura forestal. Esto no será una tarea difícil, tomando en cuenta que el
EEIA es elaborado con la participación de distintos técnicos, que fácilmente pueden
determinar esto.
De esta manera, si el proponente lo establece, con mayor razón, la DIGARN debe
hacer uso de su facultad de hacer consultas a las instituciones públicas que considere,
solicitando la opinión respectiva al INAB.
En el caso de que el solicitante indicara en el EEIA que el área no tiene cobertura
forestal, y los técnicos de la DIGARN, al realizar su visita de campo, establecieran que
esto no es así; de igual manera, podrán hacer la consulta respectiva al INAB.
Si el INAB determinara que se trata de una plantación, como se indicó anteriormente,
no corresponde solicitar ninguna autorización por la tala que pudiera darse; mientras
que, si estableciera que el área es un bosque, deberá tramitar la Licencia Forestal
respectiva.
- 100 -
Dicho trámite deberá iniciarse posteriormente a la aprobación del Estudio de Evaluación
del Impacto Ambiental (EEIA) por parte del Ministerio de Ambiente y Recursos
Naturales (MARN). Para abordar los temas en el orden de su trámite en la práctica, el
procedimiento a seguir para la obtención de la Licencia Forestal correspondiente, se
detalla al final del presente capítulo.
6.2.3.f.c. Instituto de Antropología e Historia (ID AEH)
El EEIA debe contener un apartado relacionado con la descripción del ambiente
socioeconómico y cultural del área en la cual se desea desarrollar el Proyecto,
buscando la protección de los elementos arqueológicos y paleontológicos, entre otros.
La Dirección General de Gestión Ambiental y Recursos Naturales (DIGARN) podrá
solicitar opinión al IDAEH, si tuviera conocimiento de que en el área existen o puedan
existir vestigios arqueológicos, para que dicha institución rinda su opinión. El
conocimiento que la DIGARN podría tener sobre esto, debería ser a raíz de lo
establecido en el EEIA presentado, ya que, si el proponente tiene conocimiento de la
existencia o probabilidades de que existan reliquias arqueológicas en el área, tiene el
deber de hacerlo constar.
De cualquier manera, si esto no se indicara en el EEIA, al igual que en el tema de la
determinación de la cobertura forestal del área, los técnicos de la DIGARN, en su visita
de campo establecerán la existencia o posible existencia de elementos arqueológicos y
paleontológicos en el área, y determinará la necesidad de hacer la consulta al IDAEH.
Si el IDAEH establece la existencia o que es probable que existan elementos
arqueológicos en el área, obligará al proponente a que los trabajos de excavación y
desarrollo de la obra, se hagan con el acompañamiento de un arqueólogo, lo cual
quedará como una de las obligaciones que el solicitante debe cumplir, dentro de la
resolución de aprobación del EEIA.
- 101 -
6.2.3.g. Causales de Rechazo de los Instrumentos de Evaluación Ambiental, incluyendo el Estudio de Evaluación del Impacto Amb iental (EEIA)
La Dirección General de Gestión Ambiental y Recursos Naturales (DIGARN) o las
delegaciones del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN), rechazarán
cualquiera de los instrumentos de evaluación ambiental, si durante su análisis se
constata que el proyecto, obra industria o actividad no es posible de realizar por alguna
de las causas siguientes:
a. Es prohibida por la ley
b. La información consignada no corresponde a la realidad del proyecto
c. Su localización es considerada no viable de conformidad con las leyes, los
planes de manejo para áreas protegidas y ordenamiento territorial
d. La suma de sus efectos acumulativos en el área rebasa la capacidad de carga
de los sistemas y elementos ambientales
e. Se niegue información o el acceso a instalaciones para efectos de inspección o
verificación
f. Su impacto ambiental es altamente significativo e incompatible con su entorno
ambiental y por lo tanto inaceptable, conforme criterio técnico
6.2.3.h. Recomendaciones de la Dirección General de Gestión Ambiental y Recursos Naturales (DIGARN)
Partiendo de la información contenida en el EEIA, de las inspecciones y de las
opiniones que se soliciten a otras entidades públicas, así como de la oposición pública
que resulte dentro del período ya indicado para el efecto; el o los técnicos de la
DIGARN o de las Delegaciones del MARN, deberán elaborar y presentar a la autoridad
superior correspondiente la recomendación técnica sobre la evaluación realizada.
En el caso de los proyectos de categoría A y de los megaproyectos, la recomendación
técnica podrá ser revisada por un Comité de Apoyo Técnico Interno, que conocerá el
- 102 -
dictamen elaborado por el o los técnicos para efectos de recomendar la más
conveniente forma de resolver.
El Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental (RECSA) no establece
cómo se conformará dicho Comité de Apoyo Técnico Interno, habiendo así, una laguna
legal en cuanto a este tema, y permitiendo que el Comité se conforme de acuerdo con
las necesidades de cada proyecto, en cada caso. Sería aconsejable que el Comité de
Apoyo Técnico Interno sea un órgano de carácter permanente, el cual se encuentre
conformado completamente previo a que se requiera su opinión.
6.2.3.i. Resolución Final
La resolución final será emitida por el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales
(MARN), a través de la Unidad de Calidad Ambiental de la Dirección General de
Gestión Ambiental y Recursos Naturales (DIGARN).
Las resoluciones se emitirán en forma razonada, aprobando o improbando el estudio
correspondiente. Asimismo, se incorporarán los compromisos ambientales que el
proponente adquiere. En la resolución se establecerá la obligación del proponente a
otorgar una Fianza de Cumplimiento, a favor del MARN.
La vigencia de la resolución en que se apruebe el Estudio de Evaluación del Impacto
Ambiental (EEIA), estará sujeta a la entrega por parte del proponente a favor del
MARN, de la fianza de cumplimiento correspondiente, dentro del plazo establecido en
dicha resolución, como requisito esencial para su vigencia.58
La Licencia Ambiental se otorgará hasta que el proponente haya cumplido con su
obligación de otorgar la fianza respectiva, y presentar dicho documento en la DIGARN.
58 MARN. Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental. A cuerdo Gubernativo 431-2007. Artículo 47.
- 103 -
El monto de la Fianza de Cumplimiento que el proponente está obligado a prestar, es
fijado por la DIGARN, y en la mayoría de los casos, corresponde a la cantidad total que
el proponente se ha comprometido a invertir en la implementación de todas las medidas
de mitigación indicadas en el Estudio. Las medidas de mitigación variarán,
dependiendo de si éstas han sido desarrolladas para disminuir los efectos de la
construcción o de la operación del proyecto.
Generalmente, estas medidas serán mayores durante la etapa de construcción y por lo
tanto, tendrán un costo más elevado que aquellas medidas que sea necesario adoptar
durante la operación del proyecto. Se sugiere que el Estudio de Evaluación del Impacto
Ambiental (EEIA) sea elaborado y presentado haciendo una distinción entre ambas
fases del proyecto (construcción y operación) de manera que se fijen los montos
adecuados de las fianzas que se deban otorgar. 59
Como parte de la investigación realizada, las diferentes entrevistas y consultas
formuladas a profesionales expertos en la materia, en la práctica se presentan casos en
los que, los EEIA son aprobados mediante su respectiva resolución, en ocasiones,
estando estos incompletos o con algunas falencias en su contenido. Debido
a estas falencias, en la resolución de aprobación se pueden llegar a establecer una
serie de compromisos ambientales, así como la obligación de elaborar una serie de
Instrumentos de Evaluación Ambiental adicionales al EEIA presentado.
De esta manera, los técnicos a cargo de la revisión de los Estudios, y la Dirección
General de Gestión Ambiental y Recursos Naturales (DIGARN), fijan a su arbitrio,
obligaciones diversas que no necesariamente están fundamentadas en ley, y
que por lo tanto, no obstante haber “aprobado” un EEIA, no se puede llegar a obtener la
Licencia de Evaluación Ambiental, debido a que el cumplimiento de todos los
compromisos y la elaboración de instrumentos de evaluación ambiental que establece
59
Gemmell, Juan Pablo. Actual Jefe de la Unidad de Manejo Ambiental de Productos Químicos y Desechos del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN). Entrevista realizada el 10 de junio de 2011
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la resolución de aprobación, resultan demasiado onerosos, en términos económicos y
de tiempo.
6.2.3.j. Licencia Ambiental
La Licencia de Evaluación Ambiental podrá solicitarse al Ministerio de Ambiente y
Recursos Naturales (MARN) una vez se hayan cumplido los requisitos establecidos en
la resolución de aprobación del estudio.
El MARN procederá previo pago por parte del interesado, en un plazo máximo de ocho
días, a la emisión de la Licencia respectiva.
En caso de que los requisitos establecidos en la resolución no hubieran sido satisfechos
a cabalidad, el MARN le comunicará la situación y le dará un plazo no mayor de 30 días
para que sean satisfechos.
El Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental (RECSA) no establece
un plazo para la solicitud de otorgamiento de la licencia respectiva por parte del MARN.
De esta manera, un Estudio puede ser aprobado, habiéndosele fijado ciertas
condiciones y obligaciones de cumplimiento de diversos compromisos, pero estos
podrían o no cumplirse. Si estos no se cumplen, el efecto será que no se puede solicitar
la emisión de la Licencia Ambiental, y que naturalmente, ésta no será extendida.
Para el inicio de los trabajos, la(s) Municipalidad(es) del lugar en donde se va a
desarrollar la construcción del proyecto, solicitan que el Estudio de Evaluación del
Impacto Ambiental (EEIA) se encuentre previamente aprobado, para extender la
licencia de construcción respectiva. Sin embargo, ésta es una exigencia que
dependerá de la Municipalidad del lugar en donde se pretenda desarrollar el proyecto.
De igual manera, solicitarán la presentación de la Licencia Forestal respectiva, cuyo
trámite y requisitos para su otorgamiento se desarrollan posteriormente en el presente
capítulo.
- 105 -
6.2.3.k. Participación Pública
Es necesario contar con la participación de las comunidades en este proceso, para
recibir respuestas sobre la construcción del proyecto, la presentación de inquietudes
por parte de la población o incluso su clara manifestación de oposición al mismo.
Es recomendable que para la elaboración del Estudio de Evaluación del Impacto
Ambiental (EEIA), se consulte la Guía de Términos de Referencia para Orientar el
Proceso de Participación Pública elaborada por el Ministerio de Ambiente y Recursos
Naturales (MARN). Estos Términos de Referencia, establecen la aplicación de tres
distintas etapas que se deben desarrollar durante el proceso: Etapa Informativa, Etapa
Participativa y Complementaria de Análisis y Etapa de Seguimiento.
El Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental (RECSA) aprobado en
2007, establece en su título VIII lo relativo a la Participación Pública. Estableció como
un requisito en la elaboración de los Instrumentos de Evaluación Ambiental, el
involucramiento de la población, indicando que el proponente del Proyecto debería
involucrar a la población en la etapa más temprana posible del proceso de elaboración
del instrumento ambiental, exceptuando la Evaluación Ambiental Inicial.
Asimismo, en su artículo 78, estableció que en la resolución final del instrumento de
evaluación ambiental, el MARN consideraría las observaciones, opiniones u
oposiciones que hubieren sido presentadas dentro de los 20 días del proceso de
participación pública, siempre y cuando cuenten con un fundamento técnico, científico o
jurídico que respalde su opinión o criterio, notificándose de los resultados de las que se
hubieren considerado, para determinar la solución o diligenciamiento de las mismas.
Posteriormente, los artículos 72, 74 y 78 del RECSA, fueron reformados por el Acuerdo
Gubernativo No. 33-2008; el cual quitó la fuerza vinculante de dicha participación
pública, indicando que el proponente “podría” darle participación pública a la población
en la etapa más temprana posible del proceso. En la reforma del artículo 78 se
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estableció que el MARN consideraría las observaciones, opiniones u oposiciones que
fueran presentadas, dentro del mismo plazo establecido anteriormente, de 20 días,
siempre y cuando tuvieran un fundamento técnico, científico o jurídico que respaldara
su opinión o criterio, debiendo aprobar o no su realización y publicar su resultado,
además de notificar dicha resolución a los oponentes.
Aproximadamente un mes después, con la aprobación del Acuerdo Gubernativo
No. 89-2008, los mismos tres artículos del Reglamento de Evaluación, Control y
Seguimiento Ambiental (RECSA) fueron nuevamente modificados. Hasta la fecha, no
han sido objeto de posterior modificación o derogación.
En el artículo 72, nuevamente se establece que el proponente “deberá” involucrar a la
población en la etapa más temprana posible del proceso de elaboración del instrumento
ambiental. Asimismo, en el artículo 74, se establece que el proponente deberá requerir
al consultor, la elaboración de un plan de participación pública para todo el ciclo de vida
del proyecto, obra, industria o actividad. El artículo 78 fue prácticamente devuelto a su
redacción original, con la diferencia de que ahora es más específico en cuanto a que
determina hacia quiénes debe dirigirse la notificación de los resultados, especificando
que debe hacerse a las partes presentadas y a los colindantes del proyecto, obra o
industria objeto del instrumento ambiental.
Para el desarrollo del proceso de Participación Pública se deben tomar en cuenta los
siguientes aspectos:
a. El proponente del proyecto deberá involucrar a la población en la etapa más
temprana posible del proceso de elaboración del instrumento ambiental,
exceptuando la Evaluación Ambiental Inicial
b. El proponente y su consultor ambiental, deben consignar todas las actividades
realizadas para involucrar y/o consultar a la población durante la elaboración del
instrumento de evaluación; proponiendo los mecanismos de comunicación y
consulta que deberán desarrollarse durante la etapa de revisión del documento
- 107 -
c. Durante la elaboración del Estudio de Evaluación del Impacto Ambiental (EEIA),
el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN) deberá requerir al
proponente por medio de consultor, la elaboración de un plan de participación
pública para todo el ciclo de vida del proyecto, que incluirá al menos los
siguientes aspectos:
i. Identificación del grupo o comunidad afectada y forma de incentivar la
participación pública durante la elaboración del instrumento
ii. Forma de participación de la comunidad (a través de entrevistas,
encuestas, talleres, asambleas y/o reuniones de trabajo) describiendo la
forma de solicitud de información y demostrando la respuesta, si las
hubiere.
iii. Forma de resolución de conflictos potenciales
iv. El plan de participación pública deberá ser acordado entre el proponente
de la obra o proyecto y el MARN
d. El MARN solicitará al proponente la publicación de un edicto en el que se informe
que el Estudio de Evaluación del Impacto Ambiental (EEIA) ha sido presentado
para recibir observaciones o incluso la manifestación de oposición, las cuales
deberán estar fundamentadas.
e. En el caso de comunidades de los municipios del interior del país, la información
al público deberá difundirse a través de los medios de comunicación que el
proponente y el MARN acuerden
f. Cualquier persona podrá presentar sus observaciones o su manifestación de
oposición, dentro de los 20 días contados a partir del día siguiente de haber
concluido el o los medios de comunicación acordados por el MARN y el
proponente.
g. En la resolución final del instrumento de evaluación ambiental, el MARN
considerará las observaciones, opiniones u oposiciones que hayan sido
presentadas dentro de los 20 días del proceso de participación pública, siempre
y cuando cuenten con un fundamento técnico, científico o jurídico que respalde
- 108 -
su opinión o criterio, notificándose de los resultados que se hubieren considerado
a las partes presentadas y a los colindantes del proyecto, para determinar la
solución o diligenciamiento a las mismas.
El contenido del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT),
contribuye a complementar lo relacionado con el proceso de socialización del proyecto,
de acuerdo con los Términos de Referencia del Ministerio de Ambiente y Recursos
Naturales (MARN), ya que éste busca la protección a los pueblos indígenas, en
aquellos casos en que la actividad productiva a implementar, pueda llegar a afectarlos.
En su artículo 7, establece la necesidad de la participación pública de las comunidades
situadas en el área de influencia de los proyectos.
Asimismo, hace referencia al derecho de consulta que tienen las poblaciones indígenas,
siendo éste un derecho fundamental por el que el Estado está obligado a instaurar
procedimientos de buena fe destinados a recoger la opinión de dichas comunidades, a
fin de establecer los acuerdos o medidas que sean necesarias.
Según la interpretación de la Corte de Constitucionalidad al respecto,60 la Consulta no
equivale a una prerrogativa de veto reconocida a los pueblos indígenas,
pero sí constituye una señal de la necesidad del diálogo entre los pobladores
y los desarrolladores del proyecto, buscando lograr un beneficio para ambas
partes.
Si bien el Convenio 169 de la OIT reconoce el derecho de consulta a los pueblos
indígenas, no se establece en éste, ni en ningún otro cuerpo normativo, un
procedimiento aplicable. Derivado de esto, es difícil que el procedimiento de consulta
se lleve a cabo, partiendo de que el procedimiento no encuentra un fundamento legal
en nuestro ordenamiento jurídico vigente.
60 Corte de Constitucionalidad. Expediente número 3878-2007. 21 de diciembre de 2009.
- 109 -
No obstante la no obligatoriedad de acatar la opinión de la comunidad respecto al
Proyecto, así como la falta de una ley que establezca el procedimiento respectivo, se
considera que el proceso de socialización del proyecto debe ser desarrollado por los
interesados en la construcción de la central hidroeléctrica.
La mejor forma de lograr esto, es a través de la instauración del diálogo permanente y
constructivo entre los pobladores de las comunidades y los desarrolladores del
proyecto; buscando acuerdos beneficiosos para ambas partes, que permitan el
desarrollo de nuestro país, en armonía con el medio ambiente y las costumbres
ancestrales de los pueblos indígenas.
6.2.4. Instrumentos Ambientales aplicables a Pequeñ as Hidroeléctricas
Adicionalmente al Estudio de Evaluación del Impacto Ambiental (EEIA) que es
requerido para las centrales hidroeléctricas clasificadas dentro de la categoría A del
Listado Taxativo utilizado por el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN),
(capacidad mayor a 2MW); existen otros instrumentos de evaluación ambiental, cuya
elaboración es menos compleja que la del EEIA, pero que es un requisito necesario
solicitado por el MARN para el funcionamiento de pequeñas hidroeléctricas (menores a
2MW).
Debido a que el presente trabajo de investigación tiene como objetivo el análisis de los
requisitos legales para la construcción y operación de una central hidroeléctrica,
haciendo énfasis principalmente en proyectos de gran capacidad instalada, pero
también repasando brevemente los requisitos necesarios para la operación de
pequeñas centrales.
Por lo anterior, a continuación se explica brevemente cuál es el instrumento de
evaluación ambiental aplicable a centrales hidroeléctricas con capacidad menor a 2MW,
de conformidad con las categorías señaladas en el Listado Taxativo aplicado por el
MARN.
- 110 -
6.2.4.a. Proyectos hidroeléctricos clasificados com o Categoría B1
Dentro de la categoría B1 se clasificarán los proyectos hidroeléctricos que tengan de
moderado a alto impacto ambiental, y cuya capacidad de generación sea menor a 2MW
pero mayor a 1MW. En este caso, se debe presentar la Evaluación Ambiental Inicial. La
Dirección General de Gestión Ambiental y Recursos Naturales (DIGARN) podrá
solicitar la presentación de un instrumento de evaluación ambiental distinto y aplicable
al caso concreto, es decir, podría requerirse la presentación de un Estudio de
Evaluación del Impacto Ambiental (EEIA).61
En este tipo de situaciones, es recomendable que el proponente evalúe realmente qué
grado de impacto ambiental tendrá el proyecto que pretende desarrollar, y si considera
que el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN) podría requerir, adicional a
la Evaluación Ambiental Inicial, la elaboración de un EEIA, sería preferible que para
ahorrar tiempo y recursos, se elabore y presente un EEIA desde el inicio.
6.2.4.b. Proyectos hidroeléctricos clasificados com o Categoría B2
Los proyectos hidroeléctricos clasificados dentro de la Categoría B2 de conformidad
con el Listado Taxativo, son aquéllos cuya capacidad es menor a 1MW y que producen
de moderado a bajo impacto ambiental.
En este caso, se deberá presentar una Evaluación Ambiental Inicial, acompañada de su
Plan de Gestión Ambiental, el cual consiste en el conjunto de operaciones técnicas y
acciones propuestas, que tienen como objetivo asegurar la operación de un proyecto,
obra, industria o actividad, dentro de las normas legales, técnicas y ambientales para
prevenir o mitigar los impactos o riesgos ambientales negativos.62
61 Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales. Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental. Artículo 31.
62 Ibid. Artículo 3.
- 111 -
6.2.4.c. Trámite de Evaluación Ambiental para la Ca tegoría B
El artículo 31 del Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental
(RECSA) establece el procedimiento de Evaluación Ambiental para la Categoría B; el
cual es aplicable a las sub categorías B1 y B2. La Evaluación Ambiental Inicial deberá
presentarse ante la Dirección General de Gestión Ambiental y Recursos Naturales
(DIGARN) o la Delegación Departamental del Ministerio de Ambiente y Recursos
Naturales (MARN) que corresponda.
Posteriormente el MARN procederá a realizar la revisión de la Evaluación, constatando
que el proyecto que se pretende aprobar cabe dentro de la Categoría B. Dentro de un
plazo máximo de 15 días, el MARN emitirá la resolución correspondiente, indicando si
se aprueba la Evaluación Ambiental Inicial, o si se requiere la presentación del
instrumento de evaluación ambiental que corresponda al caso concreto.
6.3. Emisión de Licencia Forestal por el Instituto Nacional de Bosques (INAB)
Tal como se indicó anteriormente, el cuerpo normativo que regula todo lo relacionado
con la emisión de licencias forestales en el país, es la Ley Forestal, cuya aplicación
corresponde al INAB. De igual manera, es conveniente recordar que la emisión de
licencia forestal será obligatoria únicamente en aquellos casos en que la(s) zona(s) en
donde se pretende desarrollar el proyecto, tengan cobertura forestal, de bosque, y no
de plantación (a lo cual se hizo referencia con anterioridad).
6.3.1. Solicitud de Emisión de Licencia
Las solicitudes se deben presentar, en los municipios y departamentos de la República,
así como en la ciudad capital. De conformidad con el artículo 50, la licencia deberá
solicitarse al INAB, ajustándose a las disposiciones del Código Procesal Civil y
Mercantil, Decreto Ley 107. La solicitud deberá acompañarse con su respectivo Plan
de Manejo.
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Se entiende por Plan de Manejo el programa de acciones desarrolladas técnicamente,
que conducen a la ordenación silvicultural de un bosque, con valor de mercado o no,
asegurando la conservación, mejoramiento y acrecentamiento de los recursos
culturales.63
En general, el Plan de Manejo establecerá dos puntos importantes: a) Cómo, cuándo y
dónde se va a requerir realizar la tala de árboles; y, b) Cómo, cuándo y dónde se va a
llevar a cabo la reforestación.64
Al igual que la Dirección General de Gestión Ambiental y Recursos Naturales
(DIGARN), el Instituto Nacional de Bosques (INAB) establece requisitos básicos para el
técnico que estará a cargo de la elaboración del Plan de Manejo respectivo.
Según el artículo 51 de la Ley Forestal, se requiere que éste sea elaborado por
profesionales en el campo forestal (ingeniero agrónomo, ingeniero o técnico forestal,
técnicos universitarios con especialidad en silvicultura o manejo de bosques, peritos
forestales y profesionales con post grado en la materia). De igual manera, se requiere
que dichos profesionales se encuentren debidamente inscritos en el INAB.
Según lo establecido en la Ley Forestal, el INAB, como requisito para emitir la licencia
respectiva, solicita únicamente el Plan de Manejo correspondiente. No se hace
mención ninguna sobre la aprobación previa del Estudio de Evaluación del Impacto
Ambiental (EEIA). Se cometió esta omisión en la Ley Forestal, no obstante
ésta es posterior a la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente,
aprobada en 1986. No obstante lo anterior, el INAB sí requiere la aprobación previa del
EEIA para la admisión para su trámite de la solicitud de la licencia forestal
respectiva.
63 Congreso de la República. Decreto No. 101-96. Ley Forestal. Artículo 4.
64 Battle, Fred. Consultor especializado en Derecho Ambiental y Catedrático Universitario. Entrevista realizada el 19
de julio de 2011
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En el caso de las centrales hidroeléctricas, aunque el INAB no requiriera la
aprobación previa del Estudio de Evaluación del Impacto Ambiental (EEIA)
para el otorgamiento de la licencia forestal, el Ministerio de Energía y Minas (MEM) sí
requiere de dicha aprobación para la Solicitud de la Autorización de Uso de Bienes de
Dominio Público, por lo que, de una u otra manera, la elaboración del EEIA es
obligatoria.
6.3.2. Emisión de la licencia y Obligaciones deriva das del Plan de Manejo
En el artículo 49, se establece que la licencia será la autorización para implementar el
Plan de Manejo. Por ello, para la obtención de licencia, es un requisito indispensable
contar con la aprobación por parte del Instituto Nacional de Bosques (INAB), del Plan
de Manejo. Para resolver, el INAB tiene un término de 60 días contados a partir de la
admisión administrativa de la solicitud de licencia (recepción de la licencia).
Luego de la aprobación del Plan de Manejo Forestal y de la emisión de la licencia, el
solicitante adquiere la obligación de reforestar las áreas con bosque que utilice para la
realización de obras de infraestructura. El solicitante tiene la obligación de ubicar un
terreno apropiado para llevar a cabo la reforestación. Es importante tomar en cuenta
que dicha reforestación se deberá llevar a cabo en el mismo departamento en donde se
encuentre ubicado el proyecto.
Además de la respectiva repoblación forestal, la persona o entidad a cuyo favor se
otorgó la licencia, quedará obligada a darle mantenimiento a su plantación, durante un
mínimo de 4 años.
Nótese que a partir de que se da la repoblación forestal, se habla de una plantación, ya
no de un bosque. Esto, debido a que aunque el proponente del Plan de Manejo
desarrolle éste a cabalidad y cumpla con su obligación de reforestar el área, se tratará
de una plantación, la cual no tendrá el mismo valor y riqueza natural que tiene un
bosque.
- 114 -
Por esta razón, y por el gran valor que nuestros recursos forestales tienen para el país,
es que debe tomarse muy en cuenta, la correcta elaboración del Plan de Manejo, y su
respectivo cumplimiento.
En conclusión, se pueden resumir las obligaciones que el solicitante adquiere con
objeto de la emisión de la licencia forestal, las siguientes:
a. Dar cumplimiento al Plan de Manejo respectivo
b. Pagar un monto equivalente al 10% del valor de madera en pie, de conformidad
con los valores fijados en publicación anual que realiza el Instituto Nacional de
Bosques (INAB) en el Diario de Centroamérica. Dicho pago deberá hacerse
efectivo al momento de ser autorizada la licencia65
c. Llevar a cabo la reforestación de acuerdo con el Plan de Manejo
d. Prestar garantía como cumplimiento de las obligaciones adquiridas, de
conformidad con la ley.
6.3.3. Garantía de las obligaciones
Adicionalmente al cumplimiento del Plan de Manejo, el solicitante debe garantizar las
obligaciones adquiridas. Dicha garantía puede prestarse bajo cualquiera de las
siguientes opciones:
a) Que efectúe las reforestaciones y les dé mantenimiento durante los tres años
siguientes por su propia cuenta, garantizando la ejecución ante el INAB
mediante:
a. Fianza o depósito monetario
b. Garantía hipotecaria;
c. Bonos del Estado; y,
d. Cualquier otra garantía suficientemente satisfactoria a juicio del INAB
b) Que haya establecido una reforestación que tenga entre uno y diez años de
establecida al momento de solicitar el aprovechamiento, además de estar inscrita
65 Congreso de la República. Decreto No. 101-96 . Ley Forestal. Artículo 87.
- 115 -
en el INAB como bosque artificial, lo cual no debe corresponder a compromisos
anteriores de reforestación
c) Que cubra al Fondo Forestal Privativo, el costo de reforestación establecido, así
como el costo de mantenimiento por tres años más (de acuerdo con los precios
publicados por el INAB en el año en que se efectúe el aprovechamiento
forestal).66
Generalmente, las obligaciones derivadas del Plan de Manejo Forestal, son
garantizadas por el solicitante por medio de fianza de cumplimiento, emitida a favor del
Instituto Nacional de Bosques (INAB), la cual debe estar vigente únicamente durante los
3 años que establece la Ley.67
Adicionalmente, la última forma de garantizar la obligación, que se refiere a pagar al
Fondo Forestal Privativo el costo de reforestación correspondiente, consiste en que el
solicitante de la licencia no queda obligado a hacer ninguna reforestación, únicamente
debe efectuar el pago. Dichos fondos pasan a formar parte del Fondo Forestal
Privativo, el cual es propiedad del INAB.
Lamentablemente el INAB no tiene la obligación, de acuerdo con la Ley, de reforestar.
Por ello, al pasar a formar parte del Fondo Forestal Privativo, este dinero se destina a
sufragar gastos administrativos de la institución, tales como mantenimiento de equipo,
pago de salarios, etc.68
De acuerdo con lo anterior, se desnaturaliza la garantía que debe prestarse al INAB
como cumplimiento de la obligación de reforestar. Para muchos solicitantes podría
resultar más fácil hacer el pago al Fondo Forestal Privativo, que obligarse a desarrollar
66 Ibid. Artículo 56.
67 Battle, Fred. Consultor especializado en Derecho Ambiental y Catedrático Universitario. Entrevista realizada el 19 de julio de 2011
68 Loc. cit.
- 116 -
la reforestación. Con ello, no se estaría asegurando que la cobertura forestal que tuvo
que talarse para la construcción de un proyecto, va a ser reforestada en otra área.
Se hace necesario que el Instituto Nacional de Bosques (INAB), en su función de
órgano de dirección y autoridad en materia forestal, tenga preferencia por aceptar
aquellas garantías que permitan la repoblación forestal, a manera de proteger dichos
recursos. Se considera importante que, para el mejor cuidado de los recursos
forestales, se reforme esta norma, con el objeto de eliminar este tipo de garantía.
6.3.4. Incumplimiento de Obligaciones Ambientales
Derivado de lo estudiado a lo largo de este capítulo, se han abordado los distintos
requisitos necesarios, en materia ambiental, para la construcción y operación de un
proyecto hidroeléctrico. Las instituciones buscan garantizar el cumplimiento de las
obligaciones adquiridas por los solicitantes de las licencias respectivas.
No obstante la garantía prestada, en ocasiones, puede darse el incumplimiento de las
obligaciones ambientales adquiridas.
En el caso aplicable al INAB, el artículo 97 de la Ley Forestal establece el delito de
incumplimiento del Plan de Manejo Forestal; sancionando con multa no menor a
Q2,000.00 (en proporción al daño realizado), a quien por incumplimiento de las normas
establecidas en el Plan de Manejo Forestal, dañare los recursos forestales.
Asimismo, el artículo 419 del Código Penal, establece el delito de incumplimiento de
deberes, en el caso de que un funcionario o empleado público omitiere, rehusare hacer
o retardare algún acto propio de su función o cargo. Se prevé una pena de prisión de
uno a tres años al responsable de la comisión de este delito.
Dicha pena podría aplicarse a cualquiera de los funcionarios del Ministerio de Ambiente
y Recursos Naturales (MARN), Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP),
- 117 -
Instituto de Antropología e Historia (IDAEH), o alguna institución que, teniendo la
obligación de velar por la protección de los recursos naturales, áreas protegidas,
bosques, etc. (de acuerdo con cada caso), no cumplieran con sus obligaciones y
permitieran la construcción de proyectos hidroeléctricos sin la observancia de los
requisitos establecidos en las normas ambientales.
De igual manera, el Tratado de Libre Comercio (CAFTA-DR), tiene dentro de sus
objetivos principales en materia ambiental, lograr la aplicación efectiva de la legislación
aplicable en cada uno de los países que forma parte de dicho Tratado. Derivado de
esto, el Estado de Guatemala tiene la obligación de velar por la correcta aplicación de la
legislación ambiental por parte de cada institución, de manera que se logre una
adecuada coordinación y se dé el cumplimiento de la normativa ambiental.
- 118 -
Capítulo VII
Presentación, discusión y análisis de resultados
7.1. Presentación, Discusión y Análisis
El tema del presente trabajo de tesis, consiste en el análisis de los requisitos legales
para la autorización en la construcción y operación de una central hidroeléctrica en
Guatemala. Para ello se han mencionado las distintas instituciones estatales que
intervienen durante la aprobación de las solicitudes respectivas estudiando sus
principales funciones de conformidad con la ley, así como se ha hecho mención de las
diferentes normativas que se deben observar durante este trámite y los requisitos que
es necesario cumplir en cada entidad gubernativa interviniente.
Es necesario tomar en cuenta la importancia que tiene en Guatemala el desarrollo de
proyectos de generación de energía eléctrica, los cuales contribuyen al aumento de la
capacidad instalada en el país, y por lo tanto, aumentan la oferta energética. Se
entiende por oferta energética la capacidad de generación que tienen las entidades que
se dedican a esta actividad, y la forma en que esta energía es puesta a disposición de
los potenciales compradores para satisfacer la demanda a nivel nacional.
El Estado de Guatemala, en concordancia con el artículo 129 de la Constitución Política
de la República de Guatemala (CPRG), ha declarado de urgencia nacional la
electrificación del país, en lo cual podrá participar la iniciativa privada. Para cumplir con
este objetivo, es necesario promover la inversión en proyectos de generación de
energía eléctrica, que contribuyan a aumentar la oferta energética y a facilitar el acceso
a la electrificación y continuidad del servicio en todo el país.
Derivado de lo anterior, con fecha 25 de febrero de 2008, entró en vigencia el Acuerdo
Gubernativo 88-2008, el cual declaró de urgencia nacional la implementación y
ejecución del “Plan de Acción para Resolver la Crisis del Sistema de Generación,
- 119 -
Transporte y Distribución de Energía Eléctrica; en el cual se establece que todos las
instituciones involucradas en el tema, deben coadyuvar con el Ministerio de Energía y
Minas (MEM) para la implementación y desarrollo de dicho Plan.
Con el objetivo de satisfacer la demanda energética en el país y disminuir la
dependencia del petróleo, es necesario el desarrollo de proyectos de generación de
energía por medio de fuentes renovables, de manera que se puedan utilizar y
aprovechar los recursos naturales que tenemos en el país (agua, viento, sol, calor de la
tierra, biomasa, etc.). Esta es una forma inteligente de generar energía, en sintonía con
la protección del medio ambiente y los recursos naturales. Adicionalmente, se
considera que con el aumento de la generación por medio de energías renovables, el
precio de la tarifa de la energía eléctrica podría reducirse sustancialmente, tomando en
cuenta que ésta se compone principalmente del precio de generador, tal como se
explicó en el capítulo 2.
Aunado a lo anterior, Guatemala constituye un país atractivo para los inversionistas, en
cuanto a la riqueza de recursos naturales que se tiene en su territorio, lo cual
representa una gran oportunidad de desarrollo de proyectos de generación de energía
eléctrica a través de fuentes renovables.
Para atraer la inversión al país, es importante que se den las condiciones favorables, no
sólo en cuanto a recursos naturales, sino también en cuanto al régimen de protección y
certeza jurídica que se debe dar al inversionista; los incentivos fiscales y de otro tipo
que se podrían crear, así como la confianza que el inversionista pueda llegar a tener en
las instituciones del Estado.
Para que el Estado de Guatemala logre fomentar y promover la inversión nacional y
extranjera, es importante la existencia de normas jurídicas que vayan en el mismo
sentido, y que las normas jurídicas no solamente existan, sino que éstas sean
respetadas y puestas en práctica.
- 120 -
Algunas de las normas que buscan proteger al inversionista en proyectos de generación
de energía eléctrica son las siguientes: a) el derecho a la propiedad privada reconocido
en la Constitución Política de la República de Guatemala (CPRG); b) el otorgamiento de
autorizaciones para uso de bienes de dominio público que establece la Ley General de
Electricidad (LGE), tanto para entidades nacionales como extranjeras; c) los incentivos
fiscales que son otorgados a aquellos inversionistas que desarrollen proyectos de
energía renovable, de conformidad con la Ley de Incentivos para el Desarrollo de
Proyectos de Energía Renovable; entre otros.
Durante la investigación se pudo observar que las instituciones involucradas en la
tramitación del procedimiento para el establecimiento de una hidroeléctrica, tienen
competencias definidas en la ley; no obstante, hay ocasiones en las que la ley no
alcanza a regular específicamente los procedimientos a seguir o los aspectos más
relevantes a tomar en cuenta para dictar determinada resolución, dejando así, algunas
decisiones a criterios arbitrarios. Tal es el caso, por ejemplo, de la elaboración de los
términos de referencia que el Ministerio de Energía y Minas (MEM) aprueba para los
concursos que tienen lugar para solicitar la autorización de uso de bienes de dominio
público. No se establecen en ninguna ley o reglamento, parámetros concretos que
establezcan cuáles serán los aspectos a evaluar, o qué aspectos tendrán mayor
valoración dentro del concurso.
Es importante mencionar que durante el procedimiento para la aprobación de una
central hidroeléctrica, las instituciones se rijan de conformidad con la ley, y si ésta no
llegara a cubrir todas las situaciones particulares que podrían desarrollarse, se tengan
reglamentos, políticas o acuerdos que provean claridad y certeza jurídica a los
solicitantes.
En relación con el análisis de la legislación relacionada con el tema de la generación de
energía eléctrica, se considera que el cuerpo normativo que tiene mayor importancia y
aplicación durante el desarrollo del trámite, es la Ley General de Electricidad (LGE) y su
Reglamento. De acuerdo con la LGE, se desarrollan todo un conjunto de manuales,
- 121 -
procedimientos y resoluciones dictadas por las instituciones que conforman el sector
eléctrico, las cuales, desarrollan procedimientos y trámites propios de cada actividad y
de cada institución, que están en consonancia con la Ley General de Electricidad (LGE)
y el Reglamento de la Ley General de Electricidad (RLGE).
Ambos cuerpos normativos, establecen claramente los requisitos necesarios para el
desarrollo de proyectos de generación de energía, haciendo una distinción entre
proyectos, el tipo de recursos que se aprovecharán para la generación, así como su
capacidad instalada.
En el caso de los proyectos hidroeléctricos, la LGE indica que si el proyecto que se
pretende desarrollar tiene una capacidad de generación mayor a 5MW, es necesario
solicitar una autorización para el uso de bienes de dominio público, la cual puede ser de
carácter definitivo o temporal, dependiendo de lo que requiera el solicitante. Se pudo
observar que la LGE determina una serie de requisitos a cumplir para la solicitud de
dichas autorizaciones, la cual es bastante comprensible, pues los requisitos se
establecen clara y ordenadamente, en un solo cuerpo normativo.
Las autorizaciones y requisitos que se establecen en la LGE, están interrelacionadas
con otros requisitos particulares establecidos, a su vez, en otras leyes, sobre todo en
materia ambiental, por lo que si éstos no son cumplidos, no se logrará tener las
autorizaciones respectivas y por lo tanto, no se podrá cumplir con los requisitos
solicitados por la LGE.
Un ejemplo de lo anterior es el caso de la presentación del Estudio de Evaluación del
Impacto Ambiental (EEIA) debidamente aprobado, que se requiere; en cuyo caso se
debe actuar de conformidad con la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio
Ambiente, el Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental (RECSA) y
otros manuales y políticas del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN); o
bien, la Licencia Forestal, cuyos requisitos y procedimiento de obtención están
- 122 -
regulados principalmente en la Ley Forestal, y en el Reglamento, manuales y políticas
del Instituto Nacional de Bosques (INAB).
Como consecuencia de la interrelación que se da en cuanto a las autorizaciones y
procedimientos a seguir en las distintas instituciones que se relacionan con el trámite, el
solicitante está obligado, no solo a cumplir con los requisitos establecidos en la Ley
General de Electricidad (LGE), sino también con toda una serie de leyes ordinarias,
reglamentos, manuales, políticas y procedimientos específicos de cada institución que
está relacionada con el trámite en general.
De igual forma, al entrar en el contexto de más normas ordinarias, políticas, manuales,
etc., para la aprobación de una central hidroeléctrica, se va requiriendo también el
involucramiento de más instituciones, distintas al Ministerio de Energía y Minas (MEM),
las cuales van haciendo más complejo el proceso, pues debe existir una adecuada
coordinación entre todas estas instituciones para lograr la eficiente gestión del trámite y
lograr así la construcción y operación de una central hidroeléctrica.
Se considera que en la actualidad hay cierta coordinación entre dichas entidades, con
lo cual se ha logrado el desarrollo de diversos proyectos desde la entrada en vigencia
de la LGE.
Un ejemplo de la relativa coordinación que existe entre las entidades involucradas en el
trámite, lo constituye el hecho de que el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales
(MARN) cuenta con información suministrada por el Consejo Nacional de Áreas
Protegidas (CONAP), relacionada con las áreas protegidas, de manera que pueda
utilizarla durante la fase de aprobación del Estudio de Evaluación del Impacto Ambiental
(EEIA), principalmente para establecer si el proyecto se encuentra ubicado dentro de un
área protegida. Definitivamente es el CONAP quien tiene mayor conocimiento sobre la
materia, sin embargo, el MARN, coordina esta función con el CONAP, a manera de
“filtrar” los proyectos, y que, si los solicitantes han omitido solicitar la autorización del
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EEIA al CONAP, entonces sea el MARN quien advierta esta situación, y remita al
solicitante al CONAP.
No obstante lo anterior, podría existir mayor coordinación y comunicación entre estas
entidades, con lo cual se haría más eficiente el desarrollo del trámite, logrando el mejor
aprovechamiento de los recursos. Esto constituiría un aliciente importante para
fortalecer la inversión en el país.
Una propuesta que se podría desarrollar con el objeto de lograr la mejor comunicación
inter-institucional, sería la creación, por medio del Ministerio de Energía y Minas (MEM)
de una “Oficina para Proyectos de Energía Renovable”, en la cual laboraran uno o más
representantes (dependiendo del volumen de trabajo) de cada institución, tales como el
Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN), la Comisión Nacional de Energía
Eléctrica (CNEE), el Administrador del Mercado Mayorista (AMM), el Consejo Nacional
de Áreas Protegidas (CONAP) y el Instituto Nacional de Bosques (INAB), por supuesto,
incluyendo a representantes del MEM.
El objetivo principal de la Oficina sería el de lograr una correcta coordinación inter-
institucional. También se crearía con el objeto de facilitar la gestión del trámite a los
usuarios, quienes podrían hacer en un solo lugar, sus consultas, trámites, entrega de
papelería, etc. Asimismo, podría ser un ente mediador en los potenciales conflictos que
los desarrolladores del proyecto podrían enfrentar con las comunidades situadas en el
área de influencia del Proyecto, o con grupos ambientalistas que se opongan a la
construcción de éste.
Para la creación de dicha Oficina, se requeriría del apoyo del Estado, a través de las
distintas instituciones, principalmente, del Organismo Ejecutivo. Es entendible que el
funcionamiento de dicha oficina resultaría muy oneroso y probablemente poco
justificable para atender únicamente solicitudes relacionadas con proyectos
hidroeléctricos. Por lo tanto, resulta más aconsejable que se tomen los proyectos que
- 124 -
utilizan fuentes de energía renovable como un todo, de manera que la creación de
dicha Oficina resulte más factible y realizable.
Con lo anterior, se estarían dando a los inversionistas que deseen desarrollar y
construir proyectos con fuentes de energía renovable, incentivos de carácter
“administrativo”, que les permitirían facilitar y agilizar la gestión de su trámite ante las
diversas instituciones y que constituirían un ofrecimiento e incentivo bastante
significativo y atractivo para ellos.
Otro aspecto a tomar en cuenta y una posible mejora en el procedimiento, sería aquélla
relacionada con la solicitud del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN),
quien, como parte de los Términos de Referencia para la elaboración de los Estudios de
Evaluación del Impacto Ambiental (EEIA), solicita que se dé una fase de socialización
del Proyecto, en el cual éste se dé a conocer a la comunidad afectada o cercana, por el
interesado, para que ésta se involucre desde el inicio del desarrollo con todo lo
relacionado al proyecto, las consecuencias que éste pueda representar para la
población, los beneficios que pueden derivar del mismo etc.
Derivado de la investigación realizada, en relación con el tema comunitario y los grupos
locales y ambientalistas que podrían oponerse al desarrollo de los proyectos
hidroeléctricos, es recomendable instituir como obligatorio el acompañamiento de las
instituciones del Estado durante el proceso de socialización del proyecto.
Se considera que el contar con el acompañamiento del Estado a lo largo de este
proceso, puede constituir una cierta garantía para los desarrolladores de los proyectos,
de manera que los pobladores de las comunidades tengan la certeza de que el Estado
velará por el respeto a sus derechos y que defenderá sus intereses. El Estado, en aras
de resolver los conflictos que podrían suscitarse, y con el objetivo de garantizar el
respecto a los derechos de los comunitarios, así como los derechos de los
inversionistas, al intervenir en dichos conflictos, necesitará asegurarse de que los
solicitantes ya han llevado a cabo un adecuado proceso de socialización del proyecto.
- 125 -
Por lo anterior, si el Estado es involucrado en el proceso de socialización desde un
inicio, cumpliría una función de “garante” ya que podría verificar que los acuerdos
alcanzados durante el proceso de socialización sean honrados por ambas partes, tanto
por los desarrolladores de los proyectos como por los pobladores de las comunidades
aledañas. De esta forma se garantizarían los derechos de ambas partes, ya que un
desarrollador de proyecto no podría violar los derechos de los pobladores, o
comunidades campesinas si fuera el caso; así como tampoco los pobladores podrían
tomar medidas de hecho en contra de los desarrolladores de proyectos, alegando que
el proyecto no se socializó entre ellos.
Es recomendable que los desarrolladores de proyectos hidroeléctricos informen a la
población sobre el cumplimiento que han dado a las normas técnicas y ambientales,
haciendo un aviso al público de que cuentan con todas las autorizaciones y requisitos
correspondientes de acuerdo a la ley. Lo anterior restaría fuerza a cualquier reclamo no
fundamentado que podría presentarse por parte de grupos ambientalistas o
comunidades, quienes podrían oponerse al desarrollo del Proyecto.
Asimismo, las Municipalidades, de conformidad con el Código Municipal, tienen la
facultad de convocar a una consulta a los vecinos cuando la trascendencia de un
asunto aconseje la conveniencia de consultar su opinión, según lo establece el
artículo 63.
Las Municipalidades son las instituciones autónomas creadas por el Estado, cuyo
objetivo es, entre otros, mantener el ordenamiento territorial de su jurisdicción y su
fortalecimiento económico. Por ello, tienen la obligación de intervenir y prestar el
acompañamiento necesario en el desarrollo de un proyecto hidroeléctrico dentro de su
jurisdicción territorial. Adicionalmente, las Municipalidades se encargan de emitir la
licencia de construcción respectiva. Previo a ello, las Municipalidades deben verificar
que el desarrollador del proyecto cuenta con una Licencia Ambiental.
- 126 -
No obstante lo anterior, en Guatemala existen antecedentes de la oposición que grupos
locales y ambientalistas ejercen en relación con los proyectos hidroeléctricos. Es
lamentable que luego de que un proyecto ha pasado por todo el trámite de
autorizaciones en el Ministerio de Energía y Minas (MEM) y se cuenta con un Estudio
de Evaluación del Impacto Ambiental (EEIA) aprobado por el Ministerio de Ambiente y
Recursos Naturales (MARN); se tomen medidas de hecho por parte de dichos grupos
en contra de quienes están a cargo de la construcción, e incluso la operación de un
proyecto, debilitando así, la confianza en las instituciones del Estado y en la inversión
en el país, y por lo tanto, desincentivando la inversión en este tipo de proyectos, debido
a la falta de certeza jurídica en que se encuentran los individuales o personas jurídicas
a cargo del proyecto.
Lo anterior, hace que sea algo fundamental, la adecuada gestión de los aspectos
sociales durante el desarrollo y operación de los Proyectos. En la búsqueda de
minimizar o restringir las medidas de hecho indicadas, se hace necesario involucrar, no
sólo a las comunidades, sino también a determinadas instituciones del Estado en el
desarrollo y proceso de socialización del proyecto, de manera que se dé más fuerza y
coercitividad a los acuerdos que pudieran haberse suscrito entre las comunidades.
Por ello, se propone que sea obligatorio que tanto la Municipalidad o Municipalidades
del lugar en que se está desarrollando el Proyecto, como alguna institución del gobierno
central, que podría ser el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN), sean
quienes se involucren desde el inicio en la socialización del proyecto, junto con la
entidad que lo esté desarrollando.
Es importante tomar en cuenta también, que las comunidades que participan en el
proceso de socialización del proyecto, generalmente son representadas por los
Consejos Comunitarios de Desarrollo (COCODES). Según el artículo 52 del
Reglamento de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Acuerdo
Gubernativo 461-2002; los COCODES tienen por objeto que los miembros de la
comunidad interesados en promover y llevar a cabo políticas participativas, se reúnan
- 127 -
para identificar y priorizar los proyectos, planes y programas que beneficien a su
comunidad.
De esta manera, los COCODES juegan un papel muy importante, al representar a las
comunidades situadas en el área de influencia de los proyectos, al ser un ente que tiene
reconocida personalidad jurídica conforme a la ley, y que por lo tanto, tiene la
capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones, como podría ser el caso de la
suscripción de acuerdos para el desarrollo comunitario que podrían suscribirse con los
desarrolladores de los proyectos hidroeléctricos.
Se propone que otra de las funciones que debería tener la Oficina para Proyectos de
Energía Renovable, sería la de velar, conjuntamente con las Municipalidades, el
gobierno central y la entidad desarrolladora del proyecto, por la correcta socialización
del proyecto; el respeto a los derechos de las comunidades situadas en el área; la
protección del medio ambiente y la facilitación del proceso a los inversionistas,
actuando como ente fiscalizador del proceso, y dotando de veracidad, credibilidad y
sobre todo de coercitividad, lo actuado y lo acordado durante la socialización del
proyecto.
La Unidad que forme parte de la Oficina para Proyectos de Energía Renovable, que se
encargue de estas funciones, debería estar conformada por especialistas en diversas
disciplinas; principalmente en el tema de derechos humanos, derechos de los pueblos
indígenas, cuestiones ambientales, aspectos sociológicos, métodos de negociación,
entre otros.
La Comisión, luego de finalizado el proceso de socialización, emitiría una resolución o
dictamen, en el cual se diera a conocer que se ha cumplido con el involucramiento de
los pobladores de las comunidades situadas en las áreas aledañas al Proyecto, y que
éstas han dado su anuencia para la construcción y operación del proyecto
hidroeléctrico. En dicho documento, se deberían plasmar también los acuerdos entre
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las comunidades y la entidad que esté a cargo del desarrollo del Proyecto (acuerdos de
carácter económico, resarcimiento, compromisos de la comunidad, etc.).
Con la emisión de esta resolución, el Estado estaría garantizando el respeto a los
derechos, no sólo de los pobladores de las comunidades situadas en el área de
influencia del proyecto, sino también de los inversionistas; quienes tendrían más
certeza de que sus derechos serán respetados, y que invertirán en un proyecto cuyo
desarrollo es factible.
Para la creación y ejecución de las propuestas anteriormente indicadas, se propone una
reforma a la Ley General de Electricidad (LGE), adicionando a ésta un título,
relacionado con los siguientes temas:
a. La creación de la Oficina para Proyectos de Energía Renovable, la cual estará
conformada por representantes del Ministerio de Energía y Minas (MEM),
Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN), Comisión Nacional de
Energía Eléctrica (CNEE), Administrador del Mercado Mayorista (AMM), Consejo
Nacional de Áreas Protegidas (CONAP) e Instituto Nacional de Bosques (INAB).
Con la creación de la Oficina se crearían las condiciones para la agilización de
los trámites respectivos, y la existencia de un lugar en el cual los solicitantes
podrían hacer consultas, requerir informes, etc.
b. La Oficina formaría parte del MEM, y estaría integrada por expertos en
disciplinas tales como energía, medio ambiente, sociología, entre otras áreas.
c. Adicionalmente, la Oficina tendría dentro de sus funciones, el acompañamiento
en la socialización de los proyectos, lo cual se ha mencionado previamente.
Dentro de las lagunas legales que se pudieron encontrar durante la elaboración de la
presente tesis, hay dos situaciones que se considera revisten gran importancia:
La primera situación, se presenta durante el trámite para la aprobación del Estudio de
Evaluación del Impacto Ambiental (EEIA), por parte del Ministerio de Ambiente y
- 129 -
Recursos Naturales (MARN). El Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento
Ambiental (RECSA), en su artículo 45, establece que el MARN emitirá una resolución
final, en la cual aprobará o improbará las Evaluaciones Ambientales correspondientes.
Igualmente, en dicha resolución se establecerán los distintos compromisos ambientales
que el solicitante asume, y los cuales deberá cumplir, previo a la emisión de la
respectiva licencia ambiental.
Posteriormente, en el Artículo 49 del RECSA, se establece que cuando el proponente
ha cumplido los requisitos establecidos en la resolución de aprobación del instrumento
de evaluación ambiental, podrá solicitar al MARN el otorgamiento de la licencia de
evaluación ambiental respectivo. Sin embargo, no se señala un plazo para la solicitud
de la emisión de la licencia respectiva, luego de que ha sido emitida la resolución. De
esta manera, puede pasar mucho tiempo sin que el proponente cumpla con los
compromisos señalados en la resolución, tiempo durante el cual, no podrá solicitar la
licencia.
En el artículo 48 del RECSA se establece la aplicación de algunas sanciones de
carácter administrativo que podrían aplicarse a los proponentes que no cumplan con los
compromisos ambientales, sin embargo, el proponente podría asumir la sanción
administrativa que se le imponga, no cumplir con su compromiso, y continuar teniendo
su Estudio de Evaluación del Impacto Ambiental (EEIA) aprobado, sin contar con una
licencia.
Derivado de esto, es posible que durante el lapso que medie entre la aprobación de la
resolución y la emisión de la licencia, otro interesado en el establecimiento de un
proyecto del mismo tipo en la misma zona, presente su EEIA ante el MARN, la
resolución sea aprobada, se solicite la emisión de la licencia ambiental y ésta se
otorgue al interesado. Para solicitar la autorización para el uso de bienes de dominio
público en el Ministerio de Energía y Minas (MEM), se requiere únicamente la
presentación de un EEIA aprobado, esto es, por medio de la resolución que emite la
Dirección General de Gestión Ambiental y Recursos Naturales (DIGARN).
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En este sentido, el Ministerio de Energía y Minas (MEM) otorga la autorización para el
uso del agua a quien lo solicite primero, o quien resulte elegido en el concurso de
oposición que pueda convocarse. Se considera que debería fijarse un plazo
determinado para la solicitud de la licencia ambiental, debido a que no hay razón para
tener un Estudio de Evaluación del Impacto Ambiental (EEIA) aprobado, sin la licencia
respectiva. De esta manera, únicamente aquellos que estén verdaderamente
interesados en el establecimiento de un proyecto en el área serían quienes iniciarían las
gestiones de aprobación del EEIA ante el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales
(MARN).
De igual forma, se podría asegurar que el solicitante contará con la licencia ambiental
respectiva. Este es un requisito cuyo cumplimiento generalmente es verificado por la(s)
Municipalidad(es) del lugar, sin embargo, no se señala en la ley que las
Municipalidades tengan la obligación de verificar que se ha otorgado la licencia
ambiental respectiva.
Por lo anterior, se propone, no sólo que se fije un plazo determinado, por parte de la
Dirección General de Gestión Ambiental (DIGARN), al emitir la resolución, para que el
proponente cumpla con sus compromisos ambientales y solicite la emisión de la licencia
respectiva; sino también que se establezca claramente qué institución será la
encargada de vigilar que efectivamente se cuenta con la licencia ambiental cuando se
está a punto de iniciar la construcción de un proyecto.
Otra situación en la cual se considera sería conveniente una reforma, es en relación
con el Manual para el Trámite de Autorizaciones de Uso de Bienes de Dominio Público
(el Manual) del MEM, principalmente en cuanto a la oposición que podría formularse por
parte de algún otro interesado, distinto al solicitante, en el aprovechamiento de los
bienes.
El artículo 12 del Manual, establece que la Dirección General de Energía (DGE),
solicitará al Departamento de Electricidad, la elaboración de la propuesta de los
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Términos de Referencia que servirán de base para realizar el concurso para seleccionar
al adjudicatario. Es entendible que dichos términos pueden variar, dependiendo de las
características propias de cada proyecto, razón por la cual, estos no pueden estar
totalmente definidos previo a la realización del concurso.
Sin embargo, en aras de proteger el derecho de igualdad ante la ley, y buscando la
mayor imparcialidad durante el procedimiento, se considera que sí sería factible que se
crearan Términos de Referencia mínimos de aplicación general, aplicables a todo tipo
de proyectos, los cuales estén fijados previamente en el Manual.
Los Términos de Referencia podrían enfocarse en los aspectos imprescindibles para
desarrollar este tipo de proyectos tales como los siguientes:
a. El mayor o menor impacto ambiental que pueda tener determinado proyecto, de
acuerdo con el diseño presentado, dándole más puntaje al proyecto que tenga
menor impacto ambiental;
b. El mejor aprovechamiento del recurso hídrico;
c. Los derechos reales que el solicitante tenga sobre las tierras en donde se
desarrolla el proyecto.
Aparte de los Términos de Referencia de aplicación general, se considera que, si
aplica, el Ministerio de Energía y Minas (MEM) debería tener la facultad para crear
nuevos términos aplicables al proyecto específico. De cualquier manera, es importante
tomar en cuenta que los aspectos más importantes que serán calificados, y los
aspectos que tendrán mayor ponderación durante la realización del concurso, estén
previamente definidos. Se considera que es más probable que en un concurso de
oposición, resulte electo un proyecto que tenga menor impacto ambiental en la zona,
sobre un proyecto que de acuerdo con su Estudio de Evaluación del Impacto Ambiental
(EEIA), va a tener mayores impactos en el ambiente. Sin embargo, esto debe
establecerse claramente en el Manual, de manera que no se dejen aspectos a
discreción del MEM.
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7.2. Análisis a partir de los actores de los requis itos legales para la construcción y operación de una central hidroeléctrica en Guatem ala
Se realizó una entrevista a cinco personas, de acuerdo a lo que se indica a
continuación:
1. Ingeniero Rafael Cuyán del Ministerio de Energía y Minas (MEM), quien
actualmente labora en la Dirección General de Energía (DGE).
2. Ingeniero Juan Pablo Gemmell del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales
(MARN), quien actualmente labora para ese Ministerio en la Unidad de
Productos Químicos, y quien laboró por espacio de cuatro años en la Dirección
General de Gestión Ambiental (DIGARN), específicamente en la aprobación de
los Estudios de Evaluación del Impacto Ambiental (EEIAs).
3. Licenciada Ana Gabriela Roca, Abogada y Notaria con experiencia en gestiones
relacionadas con proyectos de energía renovable, en instituciones tales como el
MEM, la DGE, el MARN, la Comisión Nacional de Energía Eléctrica (CNEE) y el
Administrador del Mercado Mayorista (AMM), entre otras.
4. Ingeniero Werner Tánchez, quien tiene experiencia en el tema con respecto a los
requisitos legales, las autorizaciones y diferentes gestiones que deben realizarse
ante las instituciones correspondientes, por motivo de su trabajo como
desarrollador de proyectos.
5. Licenciado Fred Battle, Abogado y Notario especializado en temas ambientales
y catedrático universitario, quien laboró en el Instituto Nacional de Bosques
(INAB) como Asesor Legal por varios años
Los resultados de las entrevistas, en general, reflejan que existe claridad en cuanto a
los requisitos legales para la construcción y operación de una hidroeléctrica en
Guatemala, pues estos se encuentran establecidos en la LGE y es fácil conocerlos.
Asimismo, consideran que se puede tener acceso a conocer dichos requisitos por
medio de los portales en internet de las distintas instituciones. Realmente el
procedimiento se torna complicado cuando se tiene que hacer una integración de todos
los trámites, y sobre todo, cuando se deben coordinar entre sí, las distintas instituciones
del Estado involucradas en el trámite.
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7.2.1. Entrevista a funcionario del Ministerio de E nergía y Minas (MEM)
El funcionario entrevistado, Ingeniero Rafael Cuyán, indicó que el procedimiento interno
que se lleva a cabo en el MEM para la solicitud de autorizaciones para uso de bienes
de dominio público, se desarrolla de conformidad con lo establecido en el Manual.
Durante la tramitación de los expedientes, intervienen el Departamento de Electricidad,
la Dirección General de Energía (DGE) y el MEM.
Estableció que los requisitos solicitados por el MEM para el otorgamiento de la
autorización definitiva para el uso de bienes de dominio público, se establecen
claramente en la Ley General de Electricidad (LGE), y que estos dependerán de si la
solicitud es de carácter definitivo o temporal.
Al preguntársele sobre qué otras entidades del Estado se involucran en el trámite,
indicó que intervienen el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN), el
Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP), el Instituto Nacional de Bosques
(INAB), la Comisión Nacional de Energía Eléctrica (CNEE) – que forma parte del MEM.
Adicionalmente, aunque no es una institución del Estado, interviene el Administrador del
Mercado Mayorista (AMM). Indicó que considera que la coordinación entre dichas
entidades y el MEM, podría mejorar.
Respecto a los mecanismos de información y publicidad previstos para que el
interesado le dé seguimiento a su trámite dentro del MEM, indicó que por el momento
no se tiene un sistema de información por el que se puedan hacer las consultas. Para
darle seguimiento a un expediente, es necesario hacer la consulta personalmente o vía
telefónica a la Dirección General de Energía (DGE).
A su criterio, la mayor dificultad para la obtención de las autorizaciones requeridas
durante este procedimiento, está en la participación de diversas instituciones del
Estado, entre las cuales no existe una coordinación adecuada.
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7.2.2. Entrevista a funcionario del Ministerio de A mbiente y Recursos Naturales (MARN)
Como parte de los resultados de la entrevista, el Ing. Juan Pablo Gemmell indicó que el
papel que el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN) desempeña en el
trámite, está señalado por la Constitución Política de la República de Guatemala
(CPRG), así como la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente, en la cual
se establece la necesidad de la elaboración de un Estudio de Evaluación del Impacto
Ambiental (EEIA) para el desarrollo de determinadas actividades.
Considera que el MARN desempeña un papel importante, no solamente durante la
etapa de construcción de un proyecto hidroeléctrico, sino también durante la operación
de estos.
El Ingeniero Gemmell, hizo una breve descripción sobre cuál es el procedimiento
interno que lleva a cabo el MARN durante la aprobación del EEIA, indicando que la
Dirección General de Gestión Ambiental (DIGARN), luego de su recepción, planifica la
realización de una visita técnica al lugar en donde se pretende construir el proyecto,
para verificar la información indicada en el Estudio. Posteriormente emiten una
resolución, la cual es notificada al proponente. En dicha resolución, se establecen
ciertos compromisos que debe cumplir el proponente, previo al otorgamiento de la
licencia ambiental. El proponente está obligado a otorgar una fianza a favor del MARN,
de cuya entrega depende la emisión de la licencia ambiental. Durante el proceso, la
DIGARN puede requerir opinión de otras entidades del Estado, tales como el Consejo
Nacional de Áreas Protegidas (CONAP), el Instituto Nacional de Bosques (INAB), el
Ministerio de Energía y Minas (MEM) y el Instituto de Antropología e Historia (IDAEH),
entre otras.
Considera que aunque la coordinación entre dichas entidades y el Ministerio de
Ambiente y Recursos Naturales (MARN) es buena, ésta podría mejorar. Sin embargo,
dio un ejemplo de adecuada coordinación entre el Consejo Nacional de Áreas
Protegidas (CONAP) y las delegaciones del MARN, quienes tienen un Convenio de
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Homologación en relación con los Estudios de Evaluación del Impacto Ambiental
(EEIAs), para compartir información relacionada con las autorizaciones de los EEIAs y
las áreas protegidas. Según consulta realizada al CONAP, efectivamente sí existe tal
Convenio, sin embargo, éste ya no se encuentra vigente. No obstante, tanto el CONAP
como el MARN continúan trabajando de acuerdo con sus lineamientos. Actualmente
se está negociando la aprobación de un nuevo Convenio, el cual se espera tenga una
vigencia de 5 años. Asimismo, para dar mayor fuerza y realce al mismo, se están
realizando las gestiones para que éste sea aprobado por medio de un Acuerdo
Ministerial.69
Dentro de los mecanismos de información y publicidad previstos para que el interesado
pueda darle seguimiento a su trámite dentro del MARN, indicó que la información está
disponible en la página de internet del MARN, en la cual se pueden hacer consultas
sobre el estado de la tramitación de los Estudios.
En cuanto a las áreas de oportunidad para mejorar el trámite de la autorización
ambiental, hizo referencia al acuerdo gubernativo en el cual se hace la declaración de
urgencia nacional de desarrollar proyectos con energía renovable, y estableció que
podría darse un trato especial a este tipo de proyectos.
A criterio del Ingeniero Gemmell, la mayor dificultad del trámite, es que durante la
tramitación de los distintos procedimientos en las entidades del gobierno, se da
demasiada burocracia. Asimismo, cada vez que hay cambio de gobierno, las políticas
tienden a cambiar. Igualmente, en cuanto al tema comunitario, existen muchos grupos
de interés que se oponen al desarrollo de proyectos hidroeléctricos.
Considera que la etapa del procedimiento para la obtención de la aprobación del
Estudio es probablemente durante la etapa de análisis de este. Por último, indicó que
los elementos de protección ambiental que se evalúan durante este proceso son
aquellos de carácter hídrico, biótico y social. 69
Carrera, Juan Carlos. Jefe del Departamento Jurídico del CONAP. Entrevista realizada el 31 de agosto de 2011
- 136 -
7.2.3. Entrevista a un abogado con experiencia en e l sector eléctrico La Licenciada Gabriela Roca, entrevistada durante la elaboración del presente trabajo
de tesis, considera que los abogados en Guatemala en general no están familiarizados
con el trámite administrativo para la construcción y operación de una hidroeléctrica,
debido a que éste es un tema bastante especializado, que no es enseñado en las
universidades y que, como muchos trámites administrativos, un abogado los va
conociendo conforme sus clientes lo requieren.
Considera que los requisitos para el trámite están claramente establecidos en la Ley
General de Electricidad (LGE), en cual se contemplan todos los requisitos. El
verdadero problema surge en la práctica, porque el Ministerio de Energía y Minas
(MEM) y la Dirección General de Energía (DGE) se han dividido las funciones y esto
provoca obstáculos en el trámite para el particular, pues se dificulta darle seguimiento al
expediente. Asimismo, existen algunas autorizaciones que no son necesariamente
relacionadas con el MEM, sino con otras instituciones, en las que no existe tanta
claridad respecto al trámite.
Por último, considera que en lo relacionado con la Ley General de Electricidad (LGE) y
el Reglamento de la Ley General de Electricidad (RLGE), existe certeza jurídica en las
normas que establecen el procedimiento; sin embargo, en lo que respecta al resto de
legislación adyacente a este trámite, tal como la reglamentación municipal, asuntos
relativos a los caminos, la tierra y las servidumbres necesarias, considera que no existe
una integración que permita tener claridad de los pasos necesarios para la construcción
de una hidroeléctrica
7.2.4. Entrevista a solicitante
Respecto a la opinión general sobre el trámite de las distintas autorizaciones, el
Ingeniero Werner Tánchez, indicó que considera que éste es un proceso complejo, ya
que son varias instituciones las que se involucran en el trámite y no hay un alineamiento
entre los requerimientos y documentación necesarios. Asimismo, no se refleja la
- 137 -
supuesta política de Estado para el desarrollo de la matriz energética y las instituciones
trabajan aisladamente.
Considera que la principal desventaja del procedimiento es la capacidad técnica y
administrativa de las instituciones, además de la falta de concordancia entre leyes y
reglamentos. Una de las ventajas es que considera que las funciones de cada ente y
sus requerimientos, están claramente definidos.
Respecto a los problemas más frecuentes que se le han presentado durante el trámite,
el Ingeniero Tánchez indicó que principalmente ha tenido retrasos con los procesos de
resolución y aprobación del instrumento ambiental, así como la obtención de
resoluciones condicionadas. Asimismo, indicó que en el Ministerio de Ambiente y
Recursos Naturales (MARN) no se hace una evaluación global del proyecto, sino se
secciona por estructuras o acciones del proyecto, así como también existen, en muchos
casos, intereses particulares que obstaculizan el cumplimiento del proceso.
Al preguntarle sobre su apreciación del proceso de información y comunicación del
trámite a los usuarios por parte de las entidades del Estado, indicó que existe
información en los sitios de internet, la cual es accesible. Sin embargo, alguna
información no es clara en los requisitos y hacer la consulta o resolución de dudas a lo
interno es complicado.
Dentro de las recomendaciones que haría a las autoridades de cada entidad estatal
involucrada en el procedimiento, a efecto de mejorarlo y lograr mayor celeridad, indicó
que se podría buscar mecanismos, reglamentos o procesos que faciliten el
procedimiento de forma conjunta entre las instituciones, así como crear comisiones de
seguimiento y acompañamiento a los inversionistas.
A su criterio, la mayor dificultad en el trámite es la falta de acompañamiento, certeza y
apoyo de parte del Estado. Los inversionistas están solos haciendo sus procesos,
haciendo las socializaciones en las áreas de trabajo. Indicó que el gobierno no asume
- 138 -
el “interés nacional” como propio; al no haber gobernabilidad, reglas claras y
acompañamiento legítimo, la inversión sufre con acciones de hecho que van en
detrimento de la inversión. Por último, indicó que el Estado, en vez de ser un facilitador,
en muchos casos entorpece el proceso o simplemente no asume su rol como ente
regulador y facilitador.
7.2.5. Entrevista relacionada con el tema forestal
Al preguntar al Lic. Fred Battle sobre cuáles son los compromisos que los solicitantes
de la emisión de una licencia forestal en el Instituto Nacional de Bosques (INAB),
adquieren luego de la obtención de ésta, indicó que es necesaria, en primera instancia,
la presentación de un Plan de Manejo, en el cual se especifique qué área es la que se
talará, el momento en que ésta se realizará; así como también las formas en las cuales
se va a reparar la tala causada, estableciendo claramente cómo se llevará a cabo la
reforestación. Adicionalmente, como garantía del Plan de Manejo presentado, el
solicitante debe presentar una fianza de cumplimiento, en la mayoría de los casos, con
la cual se garantice que se cumplirá con lo establecido en el Plan de Manejo.
Posteriormente, respecto al criterio que el INAB utiliza para el otorgamiento de las
licencias, indicó que primeramente éste verifica si el área que se desea aprovechar
constituye un bosque o una plantación. Indicó las características especiales de cada
uno, las cuales se explican en el capítulo 6 de la presente tesis. Derivado de esto, si se
trata de una plantación, indicó que el INAB no debe otorgar ninguna licencia forestal;
mientras que si se trata de un área en la que hay bosque, entonces sí se requiere la
emisión de la licencia respectiva.
Para que el Instituto Nacional de Bosques (INAB) otorgue la licencia, se debe presentar
un Plan de Manejo. Adicionalmente, el solicitante debe contar con un Estudio de
Evaluación del Impacto Ambiental (EEIA) aprobado por el Ministerio de Ambiente y
Recursos Naturales (MARN). Luego de que el EEIA se aprueba por el Ministerio de
- 139 -
Ambiente y Recursos Naturales (MARN), entonces el INAB continúa el trámite
respectivo, otorgando la licencia de aprovechamiento forestal.
Respecto a los reglamentos específicos que son utilizados por el INAB durante este
trámite indicó que, adicionalmente a la Ley Forestal, el INAB se rige por su reglamento,
y por las distintas resoluciones específicas emanadas de la Junta Directiva de este
Instituto.
- 140 -
Conclusiones
1. La Ley General de Electricidad, que entró en vigencia en el año 1996, dotó al
país de un marco legal que permite la inversión de capital privado, en las
diferentes áreas del sector eléctrico, tales como la generación, transmisión,
distribución y comercialización de energía eléctrica. Con ello, se crean las
condiciones para la inversión en las actividades del sector eléctrico, permitiendo
contribuir a mejorar el servicio y eventualmente, la cobertura de electrificación en
el país.
2. Hoy en día, a nivel mundial, existe una inminente necesidad de satisfacer la
demanda de energía, por lo que se hace necesario disminuir la dependencia de
recursos no renovables, tales como el petróleo, para dar paso a las energías
renovables. Guatemala no es la excepción, y también enfrenta la necesidad de
desarrollar la generación de energía eléctrica por medio de fuentes renovables,
con el objeto de aumentar la oferta energética y en consecuencia, disminuir la
tarifa por la energía eléctrica que pagan los usuarios finales.
3. Ante la necesidad de aumentar la electrificación del país, y en cumplimiento a lo
establecido en el artículo 129 la Constitución Política de la República de
Guatemala, en Guatemala, por medio del Acuerdo Gubernativo 88-2008 se ha
emitido el “Plan de Acción para Resolver la Crisis del Sistema de Generación,
Transporte y Distribución de Energía Eléctrica”, el cual declara de urgencia
nacional, su implementación y ejecución. Asimismo, se creó la Ley de
Incentivos para el Desarrollo de Proyectos de Energía Renovable, que prevé
incentivos de carácter fiscal. Lo anterior refleja las políticas públicas adoptadas
por el Estado de Guatemala para impulsar el desarrollo de la generación por
medio de recursos renovables, como es la energía hidroeléctrica.
4. Es importante que durante el desarrollo de un proyecto hidroeléctrico, se goce
de la participación comunitaria, de manera que las comunidades que puedan ser
afectadas, se involucren en este proceso, garantizando así, el respeto a sus
- 141 -
derechos. Al hablar de afectación, se hace referencia a las áreas de influencia
del proyecto, ya sea por afectación de tierras en la creación del embalse, si la
hidroeléctrica lo conlleva, la apertura de caminos, la instalación de infraestructura
tales como líneas de transmisión, construcciones varias o cualquier otra manera
de modificar el uso de la tierra. Esto trae como consecuencia, la necesidad de
compra de tierras y de compensación por cualquier daño que pueda realizarse a
las comunidades de influencia. Como parte de la participación que se dé a las
comunidades, se les debe informar sobre el proyecto que se planea construir, el
impacto ambiental que éste conlleva, así como los beneficios y riesgos que se
derivan de la construcción del Proyecto. Lo que se debe entender por beneficios,
son aquellas acciones que favorecerán a la comunidad como consecuencia de la
instalación y funcionamiento de la hidroeléctrica, tales como fuentes de trabajo,
apoyo para acceso a servicios básicos como agua, salud y educación escolar,
vías de acceso entre otros.
5. Para dar la adecuada participación e información sobre el Proyecto a los
miembros de las comunidades, el Convenio 169 de la Organización Internacional
del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes
establece el derecho de la Consulta a estos pueblos; con la cual se pretende
proteger los derechos que los pueblos indígenas puedan tener sobre las tierras
en las cuales se pretenda el desarrollo de un proyecto hidroeléctrico. Este
derecho carece de aplicación práctica al no haber una ley que regule el
procedimiento para llevar a cabo dicha consulta, tal como la misma Corte de
Constitucionalidad lo ha declarado, específicamente en la sentencia del
expediente 3878-2007, emitida con fecha veintiuno de diciembre del dos mil
nueve. Por lo anterior, es importante que se creen las normas que permitan la
aplicación de la consulta prevista en dicho Convenio, para garantizar en todo
momento el respeto a los derechos de los pueblos indígenas.
6. Los requisitos para la construcción y operación de una central hidroeléctrica en
Guatemala, se encuentran establecidos en la Ley General de Electricidad, como
- 142 -
norma específica. Sin embargo dicha Ley, al enumerar los requisitos necesarios,
establece la necesidad de llevar a cabo otros procedimientos para la obtención
de la aprobación de estudios, los cuales no se encuentran regulados en la Ley
General de Electricidad, haciendo necesaria su interrelación con otras normas,
sobre todo en materia ambiental. Por lo expuesto, se hace indispensable la
observancia y manejo de la legislación con respecto a las normas técnicas,
comerciales y las ambientales en su conjunto, en virtud de la interdependencia
entre ellas, para lograr la autorización de la instalación y operación de las
centrales hidroeléctricas.
7. El Ministerio de Energía y Minas (MEM) tiene a su cargo el otorgamiento de las
autorizaciones para la utilización y aprovechamiento del recurso hídrico. De la
investigación realizada, se ha establecido que se requieren dos autorizaciones.
La primera de éstas, es una autorización de carácter temporal, cuyo objeto es
permitir al desarrollador del Proyecto que utilice las áreas de su interés, para la
realización de los estudios que le permitirán comprobar la factibilidad técnica del
Proyecto que se pretende construir. Para esta autorización, actualmente se
realizan por lo general, sin riesgo de afectación del medio ambiente, por lo que
no se requiere la intervención del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales
(MARN), ni de ninguna otra entidad asociada con este tema. Esto no significa,
que del tipo de estudio a realizar, el MEM puede prever alguna afectación al
medio ambiente y por lo tanto sí requiera las autorizaciones respectivas. La
intervención del Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP) se podrá exigir
para este tipo de estudios, si los mismos se realizaran en un área declarada
como protegida, aunque no afecten al medio ambiente.
8. La segunda autorización que otorga el MEM es, como se indica en el presente
trabajo, la autorización de carácter definitivo para la uso de bienes de dominio
público, para lo cual el solicitante debe contar con un estudio de evaluación de
impacto ambiental, previamente aprobado por el Ministerio de Ambiente y
Recursos Naturales (MARN). Dicho Estudio debe hacer referencia a las fases de
- 143 -
construcción y operación del proyecto. Asimismo, se debe contar con una
autorización del Estudio de Evaluación del Impacto Ambiental (EEIA) por cada
fase del proyecto que de forma independiente, es susceptible de causar daño al
medio ambiente (Presa, tubería, casa de máquinas, líneas de transmisión,
caminos, etc). La determinación de los elementos que deben contar con un EEIA
específico, derivaran del diseño mismo de cada proyecto, aunque de forma
general, las líneas de transmisión en la cual se transportará la energía generada,
deben contar con un EEIA diferente al del proyecto, ya que su impacto ambiental
es totalmente independiente.
9. Durante la aprobación del Estudio de Evaluación del Impacto Ambiental, el
MARN está facultado para hacer las consultas necesarias a las instituciones
relacionadas con cada uno de los temas específicos que aborda el Estudio.
Como caso ilustrativo se puede indicar que previo a su aprobación, se deberá
contar con el visto bueno del Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP) si
el proyecto, parcial o totalmente, estuviera dentro de un área protegida o la
pudiera afectar. Asimismo podrá solicitar la opinión del Instituto Nacional de
Bosques (INAB) en relación con los recursos forestales, y la participación del
Instituto de Antropología e Historia (IDAEH) en el caso de que se encontraran o
se presumiera la existencia de vestigios arqueológicos en el área. Con esto se
puede determinar que el MARN tiene la facultad legal de solicitar la intervención
de diversas instituciones, si a su criterio, el proyecto afecta elementos que son
de su competencia.
10. Durante el proceso de desarrollo de un proyecto hidroeléctrico, que tenga como
finalidad la construcción y operación de una central hidroeléctrica, es importante
contar con el acompañamiento de instituciones estatales, que contribuyan a
brindar mayor certeza y seguridad a las partes involucradas sobre la
conveniencia, efectos y beneficios de la construcción del Proyecto. Al hablar de
certeza, se hace referencia a la seguridad que deben tener los comunitarios de
que sus derechos están siendo respetados, de las medidas de mitigación que se
- 144 -
adoptarán para reducir al máximo los efectos ambientales que la construcción y
operación del Proyecto opera y de la justa compensación que les debe ser
otorgada.
11. Las Municipalidades en cuya jurisdicción se encuentran áreas de influencia del
proyecto hidroeléctrico que se pretender desarrollar, en su calidad de autoridad
territorial y como parte de su función por mantener el ordenamiento jurídico
dentro de su jurisdicción, ejercen una función muy importante en el
acompañamiento a los desarrolladores de proyectos, de manera que sean el
punto de contacto con las comunidades. Adicionalmente, con el objeto de
participar en el proceso de socialización del proyecto, intervienen los Consejos
Comunitarios de Desarrollo, los cuales están conformados por líderes
comunitarios. La observancia y respeto a la autoridad local, es parte
indispensable en la viabilidad del proyecto, tanto por las funciones legales que a
ésta le corresponden, como por su papel político dentro de su comunidad. La ley
de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, decreto 11-2002 del Congreso de la
República, ha traído como consecuencia, el establecimiento claro de autoridades
comunitarias, con lo que se facilita el acercamiento y trabajo con las poblaciones
respectivas.
12. Se han establecido dos requisitos indispensables para la operación de una
central hidroeléctrica, siendo la primera la autorización para el acceso a la
capacidad de transporte ante la Comisión Nacional de Energía Eléctrica (CNEE),
entidad que en su calidad de órgano técnico del Ministerio de Energía y Minas
(MEM), está facultada para el efecto. La segunda es la inscripción como agente
generador en el Administrador del Mercado Mayorista (AMM). El AMM se
encarga no solamente del registro de los agentes generadores, sino también de
los distintos agentes del sector eléctrico, lo cual le corresponde como
consecuencia de su función de ser el ente encargado del conjunto de
operaciones de compra y venta de bloques de potencia y energía que se
- 145 -
efectúan entre los agentes del mercado, de conformidad con la Ley General de
Electricidad (LGE).
13. Dentro de los objetivos específicos de la presente tesis, se tenía el señalar algún
requisito innecesario que fuera solicitado durante el trámite objeto de estudio. Sin
embargo, durante la investigación no se encontró ninguna solicitud o
requerimiento que sea innecesario. No obstante, sí se advirtió que las normas
aplicables al trámite están dispersas en diversos cuerpos legislativos y que existe
poca coordinación entre las entidades gubernamentales que intervienen en el
proceso. Asimismo se advirtió que en la legislación no existe una norma que
obligue a los entes estatales, a involucrarse directamente con el desarrollador,
en la fase de socialización del proyecto.
- 146 -
Recomendaciones
1. Se hace necesaria la existencia de una norma jurídica, que obligue al Estado a
acompañar al desarrollador, en el proceso de socialización de un proyecto
hidroeléctrico, en la comunidad o comunidades en donde estos se establecerán.
2. Aunque actualmente la legislación no es muy específica sobre una obligación en
este sentido, se recomienda que el Estado y las Municipalidades, cuenten con
una política de acompañamiento en el proceso de socialización de un proyecto
hidroeléctrico desde su inicio. Con ello se pretende contar con el apoyo de las
instituciones estatales y las autoridades municipales, como “garantes” de los
acuerdos alcanzados durante esta etapa del proyecto, lo cual sirve para
garantizar los derechos, no solamente de los habitantes de las comunidades de
influencia del proyecto, sino también de los desarrolladores de los proyectos.
3. De conformidad con la estructura y funcionamiento actual, se considera
necesario que haya mejor y mayor comunicación entre las instituciones del
sector eléctrico, Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN), Instituto
Nacional de Bosques (INAB) y Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP);
las cuales intervienen en el trámite para la obtención de las autorizaciones para
la construcción y operación de una central hidroeléctrica. De esta manera se
podrán hacer más expeditos los trámites relacionados. Esta coordinación se
puede lograr con la suscripción de acuerdos entre las instituciones, o la
elaboración de reglamentos que ayuden a la gestión e involucramiento de éstas,
de una forma práctica y expedita.
4. Para facilitar y promover la inversión privada, es recomendable la creación de un
órgano que dependa del Ministerio de Energía y Minas (MEM), el cual estaría
conformado por representantes de las distintas instituciones que se relacionan
con este tipo de proyectos, para que, de forma centralizada, el inversionista
- 147 -
pueda realizar de una manera práctica, todos los requisitos necesarios para la
autorización de la construcción y operación de una central hidroeléctrica.
5. De los resultados de las entrevistas realizadas a profesionales que tienen
conocimiento del trámite respectivo, así como de la propia investigación, se han
expuesto algunas situaciones en las cuales la aplicación de los reglamentos o
leyes no es del todo específica y por lo tanto, resulta dejando a discreción del
órgano administrativo encargado de resolver, el pronunciamiento de una
resolución administrativa. Es importante que las leyes, reglamentos, normas
internas y políticas, sean completas y regulen a fondo cada una de las etapas del
trámite de las autorizaciones, de manera que se garantice la seguridad jurídica
de los solicitantes, así como se respete el principio de legalidad consagrado en la
Constitución Política de la República de Guatemala.
- 148 -
Listado de referencias
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Anexos
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I. MODELOS DE INSTRUMENTOS
Universidad Rafael Landívar
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
Astrid Beatriz Aldana Guzmán
Entrevista dirigida a: Abogados y Notarios
Se solicita su colaboración para contestar la presente entrevista, la cual será utilizada para
realizar un estudio sobre la tesis “Análisis de los Requisitos Legales para la Construcción y
Operación de una Central Hidroeléctrica en Guatemala”, de Astrid Beatriz Aldana Guzmán,
previo a optar al título de Licenciada en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Rafael
Landívar.
1. ¿Conoce el trámite administrativo para la autorización para la construcción y operación
de una central hidroeléctrica en Guatemala?
2. ¿Considera que los abogados y notarios de Guatemala, en general, se encuentran
familiarizados con el trámite administrativo que se debe llevar a cabo para la
construcción y operación de una central hidroeléctrica en Guatemala?
3. Si su respuesta fue negativa, ¿por qué considera que los profesionales del Derecho no
están tan familiarizados con dicho trámite, ni con los requisitos legales necesarios?
4. A su criterio, ¿cuál es la mayor dificultad para la obtención de la autorización para la
construcción y operación de una central hidroeléctrica en el país?
5. A su criterio ¿Existe certeza jurídica en las normas para la construcción y operación de
una central hidroeléctrica?
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Universidad Rafael Landívar
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
Astrid Beatriz Aldana Guzmán
Entrevista dirigida a: Solicitantes de Autorización para la Construcción y Operación de
una Central Hidroeléctrica
Se solicita su colaboración para contestar la presente entrevista, la cual será utilizada para
realizar un estudio sobre la tesis “Análisis de los Requisitos Legales para la Construcción y
Operación de una Central Hidroeléctrica en Guatemala”, de Astrid Beatriz Aldana Guzmán,
previo a optar al título de Licenciada en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Rafael
Landívar.
1. ¿Cuál es su opinión general sobre el proceso de autorización para la construcción y
operación de una central hidroeléctrica en Guatemala?
2. ¿Cuáles son algunas ventajas y desventajas del actual procedimiento?
3. ¿Cuáles son los problemas más frecuentes que se le han presentado durante el trámite
para la autorización para la construcción y operación de una central hidroeléctrica en
Guatemala?
4. ¿Cuál es su apreciación sobre el proceso de información y comunicación de dicho
trámite a los usuarios, por parte de las entidades del Estado?
5. ¿Qué recomendaciones o sugerencias haría usted a las autoridades de cada entidad
estatal involucrada en el procedimiento, a efecto de mejorarlo y lograr una mayor
celeridad en dicho trámite?
6. A su criterio, ¿cuál es la mayor dificultad para la obtención de la autorización para la
construcción y operación de una central hidroeléctrica en el país?
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Universidad Rafael Landívar
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
Astrid Beatriz Aldana Guzmán
Entrevista dirigida a: Funcionarios del Ministerio de Energía y Minas – MEM
Se solicita su colaboración para contestar la presente entrevista, la cual será utilizada para
realizar un estudio la tesis “Análisis de los Requisitos Legales para la Construcción y Operación
de una Central Hidroeléctrica en Guatemala”, de Astrid Beatriz Aldana Guzmán, previo a optar
al título de Licenciada en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Rafael Landívar.
1. ¿Labora actualmente en el Ministerio de Energía y Minas?
2. En caso negativo, ¿en qué año laboró en dicho Ministerio?
3. ¿En qué departamento o sección del Ministerio laboró o labora actualmente?
4. ¿Considera que el procedimiento para la autorización y operación de una central
hidroeléctrica en Guatemala es adecuado?
5. ¿Cuál es el procedimiento interno que lleva a cabo el MEM durante la solicitud de dicha
autorización?
6. ¿Cuáles son los requisitos solicitados por el Ministerio para el otorgamiento de la
autorización definitiva para el uso de bienes de dominio público?
7. ¿Considera que existen lagunas legales en la Ley General de Electricidad y su
Reglamento, relacionadas con la solicitud de la autorización para la construcción y
operación de una central hidroeléctrica en Guatemala?
8. ¿Qué otras entidades del Estado se involucran en el trámite indicado?
9. ¿Considera que existe una adecuada coordinación entre dichas entidades y el
Ministerio?
10. ¿Qué mecanismos de información y publicidad están previstos para que el interesado
pueda darle seguimiento a su trámite dentro del Ministerio?
11. A su criterio, ¿cuál es la mayor dificultad para la obtención de la autorización para la
construcción y operación de una central hidroeléctrica en el país?
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Universidad Rafael Landívar
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
Astrid Beatriz Aldana Guzmán
Entrevista dirigida a: Funcionarios del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales –
MARN
Se solicita su colaboración para contestar la presente entrevista, la cual será utilizada para
realizar un estudio sobre la tesis “Análisis de los Requisitos Legales para la Construcción y
Operación de una Central Hidroeléctrica en Guatemala”, de Astrid Beatriz Aldana Guzmán,
previo a optar al título de Licenciada en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Rafael
Landívar.
1. ¿Labora actualmente en el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales?
2. En caso negativo, ¿en qué año laboró en dicho Ministerio?
3. ¿En qué departamento o sección del Ministerio laboró o labora actualmente?
4. ¿Qué papel desempeña el MARN en el trámite de la autorización para la construcción y
operación de una central hidroeléctrica en Guatemala?
5. ¿Cuál es el procedimiento interno que lleva a cabo el MARN durante la solicitud de la
autorización para la construcción y operación de una central hidroeléctrica en el país?
6. ¿Qué otras entidades del Estado se involucran en el trámite de la autorización para la
construcción y operación de una central hidroeléctrica en el país?
7. ¿Considera que existe una adecuada coordinación entre dichas entidades y el
Ministerio?
8. ¿Qué mecanismos de información y publicidad están previstos para que el interesado
pueda darle seguimiento a su trámite dentro del Ministerio?
9. A su criterio, ¿cuáles son las áreas de oportunidad palpables en el trámite de la
autorización para la construcción y operación de una central hidroeléctrica en
Guatemala, que permitirían lograr mejores resultados?
10. A su criterio, ¿cuál es la mayor dificultad para la obtención de la autorización para la
construcción y operación de una central hidroeléctrica en el país?
11. De acuerdo a su experiencia, ¿con qué etapa del procedimiento para la obtención de la
aprobación del Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental existe mayor dificultad?
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Universidad Rafael Landívar
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
Astrid Beatriz Aldana Guzmán
Entrevista dirigida a: Funcionarios del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales –
MARN
12. ¿Cuáles son los elementos de protección ambiental que se evalúan?
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Universidad Rafael Landívar
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
Astrid Beatriz Aldana Guzmán
Entrevista dirigida a: Profesionales del Derecho es pecializados en Temas Ambientales
Se solicita su colaboración para contestar la presente entrevista, la cual será utilizada para
realizar un estudio sobre la tesis “Análisis de los Requisitos Legales para la Construcción y
Operación de una Central Hidroeléctrica en Guatemala”, de Astrid Beatriz Aldana Guzmán,
previo a optar al título de Licenciada en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Rafael
Landívar.
1. ¿A qué se dedica actualmente
2. ¿Labora o ha laborado en alguna institución pública de las relacionadas con el trámite
para la construcción y operación de una central hidroeléctrica?
3. ¿Qué papel desempeña el INAB en el trámite de la autorización para la construcción y
operación de una central hidroeléctrica en Guatemala?
4. ¿Cuál es el procedimiento interno que lleva a cabo el INAB durante la solicitud de la
autorización para la construcción y operación de una central hidroeléctrica en el país?
5. ¿Cuáles son los lineamientos aplicados por el INAB para el otorgamiento de las licencias
forestales?
6. ¿Qué normas y reglamentos internos utiliza el INAB para el otorgamiento de las
licencias forestales?
7. ¿Qué otras entidades del Estado se involucran en el trámite de la autorización para la
construcción y operación de una central hidroeléctrica en el país?
8. A su criterio, ¿cuáles son las áreas de oportunidad palpables en el trámite de la
autorización para la construcción y operación de una central hidroeléctrica en
Guatemala, que permitirían lograr mejores resultados?
9. ¿Considera que los abogados y notarios de Guatemala, en general, se encuentran
familiarizados con el trámite administrativo que se debe llevar a cabo para la
construcción y operación de una central hidroeléctrica en Guatemala?
10. Si su respuesta fue negativa, ¿por qué considera que los profesionales del Derecho no
están tan familiarizados con dicho trámite, ni con los requisitos legales necesarios?
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II. GRÁFICAS
a. Gráfica 1. Esquema de central hidroeléctrica con embalse de regulación.
b. Gráfica 2. Esquema del Proceso de Transmisión y Distribución de Energía
Eléctrica