AMPARO EN REVISIÓN 579/2018 QUEJOSA Y RECURRENTE: EDELWEISS AIR AG
PONENTE: MINISTRO JAVIER LAYNEZ POTISEK SECRETARIA: JAZMÍN BONILLA GARCÍA
Ciudad de México. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, en la sesión correspondiente al ___________, emite la siguiente
SENTENCIA
Mediante la que se resuelve el amparo en revisión 579/2018, interpuesto por
Edelweiss Air AG, contra la sentencia dictada el 09 de abril del 2018, por el
Juzgado Séptimo de Distrito en el Estado de Quintana Roo, en el juicio de
amparo indirecto 1497/2017-V.
I. ANTECEDENTES
1. La quejosa es una empresa que presta servicios de transportación aérea de
pasajeros entre México que promovió juicio de amparo indirecto contra los
artículos 2, fracción IV Bis, 42 Bis, 47 Bis, 47 Bis 1, fracciones I, IV, VI, VIII y
IX, 47 Bis 2, y 87 de la Ley de Aviación Civil, y los diversos 65 Ter y 65 Ter 1,
de la Ley Federal de Protección al Consumidor, publicados en decreto de
reformas de 26 de junio del 2017. En la demanda propuso esencialmente los
siguientes conceptos de violación:
a) Los artículos reclamados violan el artículo 1 constitucional que reconoce el principio
de razonabilidad al establecer medidas excesivas, injustificadas y desproporcionales en relación con los derechos humanos de las aerolíneas, las cuales no superan el test de proporcionalidad.
b) Las normas reclamadas violan las libertades de comercio, propiedad, desarrollo y libre competencia reconocidas en los artículos 5, 25, 27 y 28 constitucionales al prever medidas que atentan contra la libertad tarifaria.
c) Los artículos reclamados violan el derecho de igualdad reconocido por el artículo 1 constitucional al permitir la aplicación del mismo tipo de sanciones para situaciones de hecho diversas.
d) El artículo 87, en relación con el diverso 49 de la Ley de Aviación Civil, viola el artículo 23 constitucional al permitir que se castigue una misma conducta con dos sanciones administrativas.
e) El artículo 42 Bis, primer párrafo, de la Ley de Aviación Civil que prevé la obligación de que la información relativa a las tarifas se encuentre permanentemente a
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disposición de los pasajeros viola el principio de legalidad en su vertiente de tipicidad.
f) El artículo 47 Bis, segundo párrafo, de la Ley de Aviación Civil viola los derechos de audiencia, debido proceso y seguridad jurídica al omitir prever un procedimiento previo a la obligación de pago de indemnizaciones a cargo de los concesionarios o permisionarios cuando exista demora en los vuelos.
g) El artículo 47 Bis, fracciones IV, VIII y IX, de la Ley de Aviación Civil viola el artículo 133 constitucional al ignorar lo dispuesto en el Convenio sobre Transporte Aéreo entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y el Gobierno de la República del Perú y el Convenio de Montreal sobre responsabilidad de las aerolíneas.
h) Las normas reclamadas son violatorias del artículo 133 constitucional pues la regulación del servicio público de transporte internacional aéreo de pasajeros sólo se puede prever en convenios internacionales.
2. El juez de distrito admitió la demanda y, tramitado el juicio, emitió sentencia
en la que negó el amparo solicitado.
3. Recurso de revisión. El autorizado de la quejosa interpuso recurso de
revisión insistiendo en que las normas reclamadas violan la libertad de
comercio, y los derechos de propiedad, desarrollo económico y libre
competencia, esencialmente porque:
a) La obligación de transportar los instrumentos que requieran las personas con
discapacidad desconoce que pueden ser incompatibles con las especificaciones técnicas de seguridad de las aeronaves.
b) La obligación de transportar a los pasajeros cuando no se presentaron a bordar en los segmentos previos, pero sí lo hacen en un segmento posterior no es razonable, ni proporcional.
c) La obligación de indemnizar a los pasajeros por demoras injustificadas en los vuelos por más de una hora pero menos de cuatro con descuentos en vuelos posteriores no guarda relación con el daño causado.
d) La obligación de indemnizar en los casos mayores a cuatro horas no es proporcional, pues se les sanciona en forma más severa que cuando cancelan los vuelos.
e) El legislador no motivó porque la indemnización por cancelación de vuelos es en razón de una cantidad no menor al veinticinco por ciento del precio del boleto o de la parte no realizada del viaje y no de otro porcentaje.
f) La obligación de devolver a los pasajeros el monto de la contraprestación pagada por el boleto de avión, siempre que la cancelación haya sido realizada dentro de las veinticuatro horas siguientes a que realizó la compra, es desproporcional.
g) La obligación de pagar las indemnizaciones basándose en el coso del boleto con impuesto no guarda relación con el daño causado al pasajero simplemente porque los impuestos no forman parte de los ingresos de las aerolíneas.
h) La obligación de transportar en cabina, sin costo para el pasajero, hasta dos piezas de equipaje de mano y una documentada, atenta contra la libertad tarifaria.
i) La obligación de instalar módulos de atención al pasajero en cada una de las terminales donde operan no depende en exclusiva de las aerolíneas.
j) No se define debidamente el contenido de la obligación consistente en que la información relativa a las tarifas esté permanentemente a disposición de los pasajeros.
k) La obligación de pagar las indemnizaciones por demoras dentro de un plazo de 10 días naturales siguientes a aquel en que el pasajero hubiera presentado reclamación atenta contra su derecho de defensa.
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l) Se contraviene lo dispuesto en el Convenio para la Unificación de Ciertas Reglas para el Transporte Aéreo Internacional hecho en Montreal y el Convenio sobre Transporte Aéreo entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y Suiza porque se deja de considerar el costo de operación, un beneficio razonable, las tarifas aplicadas por otras aerolíneas.
m) La sentencia impugnada sólo atendió a la perspectiva del pasajero, pero ignoró los derechos de las aerolíneas.
4. Con fundamento en los artículos 83 y 89 de la Ley de Amparo y los puntos
segundo y tercero del Acuerdo General 5/2013, el juez del conocimiento
remitió a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación los autos del juicio de
amparo y el original del pliego de agravios.
5. El Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación admitió el recurso
y lo turnó al Ministro Javier Laynez Potisek para la elaboración del proyecto.
6. El proyecto de sentencia fue publicado de conformidad con lo dispuesto por
los artículos 73, párrafo segundo, y 184, párrafo primero, de la Ley de
Amparo.
II. COMPETENCIA
7. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es
competente para conocer este recurso de revisión, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), y 83 de la
Ley de Amparo; y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación; en relación con los puntos primero y tercero del Acuerdo General
Plenario 5/2013, toda vez que se interpone contra una sentencia dictada por
un juez de distrito en un juicio de amparo indirecto en que se reclamaron
normas administrativas federales respecto de las que no existe jurisprudencia
y no resulta necesaria la intervención del Tribunal Pleno.
III. OPORTUNIDAD Y LEGITIMACIÓN
8. El recurso de revisión fue interpuesto dentro del plazo de diez días que
establece el artículo 86, párrafo primero, de la Ley de Amparo, ya que la
sentencia fue notificada a la parte quejosa el diez de abril del dos mil
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dieciocho, mientras que su escrito de expresión de agravios se recibió en la
oficialía de partes del juzgado del conocimiento el diecinueve siguiente esto
es, al sexto día hábil, descontando en el cómputo los días miércoles once de
abril, en que surtió efectos la notificación, sábado catorce, domingo quince,
sábado veintiuno y domingo veintidós de abril, por haber sido inhábiles de
conformidad con los artículos 19 de la ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica
del Poder Judicial de la Federación.
9. Por otra parte, el recurso fue hecho valer por parte legítima toda vez que lo
interpone la parte quejosa por conducto de su autorizado.
IV. CUESTIONES PRELIMINARES
10. Tomando en cuenta que tanto la procedencia del juicio como la congruencia
de las sentencias que lo resuelvan son cuestiones de orden público, a
continuación se corrigen diversas incongruencias de la sentencia sujeta a
revisión relacionadas con la precisión del acto reclamado y con el examen
emprendido por el juzgador de las causas de improcedencia propuestas por
las autoridades responsables.
11. Para tal efecto se toma en cuenta que de la lectura de la demanda de amparo
se advierte que la quejosa precisó como normas reclamadas los artículos 2,
fracción IV Bis, 42 Bis, 47 Bis, 47 Bis 1, 47 Bis 2, y 87 de la Ley de Aviación
Civil, y los diversos 65 Ter y 65 Ter 1, de la Ley Federal de Protección al
Consumidor.
12. En el capítulo relativo a los conceptos de violación, la quejosa propuso
argumentos, específicamente contra el párrafo primero y las fracciones I, IV,
VI, VIII y IX, del artículo 47 Bis, y fracción XIII, del diverso 87, ambos de la
Ley de Aviación Civil, aduciendo que este último es violatorio del principio non
bis in ídem al facultar a dos sujetos a imponer sanciones en caso de
cumplimiento del diverso artículo 49 del mismo ordenamiento.
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13. Tomando en cuenta lo anterior, en el
considerando tercero de la sentencia recurrida, el juez
tuvo como actos reclamados los siguientes: artículos 2,
fracción IV Bis, 42 Bis, 47 Bis, párrafo primero,
fracciones I, IV, VI, VIII y IX, 47 Bis 1, 47 Bis 2, y 87, fracción XIII, de la Ley
de Aviación Civil, y los diversos 65 Ter y 65 Ter 1, de la Ley Federal de
Protección al Consumidor, aclarando que también debía destacarse como
reclamado el artículo 49 del primer ordenamiento mencionado porque aunque
no fue señalado expresamente por la parte quejosa como reclamado, lo cierto
es que sí se propusieron argumentos en su contra.
14. De la confrontación entre la demanda de amparo y la sentencia del juez se
advierte que la primera incongruencia radica en que el a quo tuvo como acto
reclamado destacado el artículo 49 de la Ley de Aviación Civil cuando no fue
reclamado por vicios propios, sino que únicamente sirvió de referente a la
quejosa para proponer su argumento de inconstitucionalidad contra el diverso
87, fracción XIII, del mismo ordenamiento. Por tanto, en reparación a esta
incongruencia, debe entenderse que el artículo 49 de la Ley de Aviación Civil
no constituye acto reclamado.
15. Por otra parte, de la lectura de los informes justificados rendidos por las
responsables destacan el del Senado de la República, que propuso que el
daño que la quejosa adujo le generan las normas reclamadas sólo puede
derivar, en su caso, de un acto de ejecución posterior y, el del Presidente de
la República quien propuso la falta de interés de la quejosa desde dos
perspectivas distintas, a saber: a) que no demostró el eventual perjuicio que
pudieran deparar las normas reclamadas en algún derecho tutelado en su
favor ni siquiera por su sola vigencia, y b) que para la actualización de la
hipótesis jurídica contenida en algunas de las normas reclamadas se requiere
la concreción de sus efectos en el mundo fáctico pues la sola existencia de la
normatividad no genera un perjuicio material contra la gobernada.
16. El juez del conocimiento destinó el considerando quinto de su sentencia al
examen de las causas de improcedencia destacando que tanto el Presidente
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de la República como el Senado propusieron la falta de interés jurídico o
legítimo de la quejosa al no demostrar que las normas reclamadas le causan
un perjuicio.
17. Para examinar los argumentos propuestos por las responsables el juez citó y
transcribió una serie de criterios aislados y jurisprudenciales emitidos por este
Alto Tribunal en relación con la naturaleza de las normas explicando que,
aquellas que desde su entrada en vigor producen efectos vinculantes
generando obligaciones concretas en forma incondicionada a cargo de los
particulares, tienen naturaleza autoaplicativa y, por ende, no requieren de un
acto autoritario que concrete sus efectos en la esfera jurídica de los
gobernados.
18. Explicado lo anterior, expuso que las normas reclamadas imponen un cúmulo
de obligaciones a cargo de las prestadores del servicio de transporte aéreo,
a saber: de informar y respetar tarifas y restricciones, de transportar
instrumentos de los pasajeros con discapacidad, de respetar el uso de
segmentos individuales de vuelo, de reembolsar el costo del boleto en caso
de aviso de cancelación, de pagar compensaciones por demoras, de permitir
el transporte de equipaje en cabina y de informar los términos y condiciones
del contrato de transporte. Adicionalmente, precisó que también establecen
la imposición de sanciones por el incumplimiento a tales obligaciones.
19. Sentadas las bases anteriores, concluyó que las normas reclamadas tienen
naturaleza autoaplicativa porque, desde su entrada en vigor, los
concesionarios o permisionarios del servicio de transporte aéreo quedaron
sujetos a regir sus relaciones contractuales con los usuarios del servicio
cumpliendo las obligaciones previstas en la legislación vigente atendiendo
incluso al estándar de calidad ahí previsto. Por tanto, bastaba que la quejosa
demostrara ser permisionaria del servicio de transporte aéreo para considerar
que le asiste interés para acudir al amparo, sin que estuviera obligada a
demostrar que el permiso que exhibió se encuentra vigente.
20. La explicación anterior evidencia una segunda incongruencia en la sentencia
sujeta a revisión que radica en que, sin tomar en cuenta que el Presidente de
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la República afirmó en concreto que para la
actualización de la hipótesis jurídica contenida en
algunas de las normas reclamadas –entre ellas, el
artículo 87, fracción XIII, de la Ley de Aviación Civil– se
requiere la concreción de sus efectos en el mundo fáctico pues la sola
existencia de la normatividad no genera un perjuicio material en la esfera
jurídica de la quejosa, el juez analizó en forma global todas las normas
reclamadas pero sin atender a su contenido específico.
21. El aserto anterior se corrobora si se toma en cuenta que la causa eficiente en
que sustentó su decisión de desestimar la causa de improcedencia relativa a
la falta de interés la hizo consistir en que, en su opinión, la totalidad de las
normas reclamadas imponen una serie de obligaciones a cargo de las
aerolíneas que son exigibles desde el momento de su vigencia, incluso
identificó tales obligaciones con los incisos a) a i). Sin embargo, en el mismo
análisis incluyó la disposición del artículo 87, fracción XII, de la Ley de
Aviación Civil que identificó no como una obligación, sino como una norma
que establece imposición de sanciones.
22. Por tanto, en reparación de la incongruencia, esta Segunda Sala examina la
causa de improcedencia propuesta por el Presidente de la República y el
Senado de la República a la luz de lo efectivamente planteado y dispuesto
por el artículo 87, fracción XIII, de la Ley de Aviación Civil.
23. Para tal efecto se toma en cuenta que para definir si el juicio de amparo que
se promueva contra una norma es procedente resulta trascendental verificar
el carácter con el que es reclamada por el promovente, esto es, si quien
solicita el amparo lo hace desde la sola entrada en vigor de la disposición
respectiva, o bien, si acude con motivo de la aplicación en su perjuicio, pues
de tal circunstancia dependerá, por ejemplo, la manera de verificar si le asiste
o no el interés requerido para su impugnación e incluso la oportunidad de la
demanda.
24. En relación con ese tópico, la jurisprudencia de este Alto Tribunal ha sido
prolija en cuanto a la naturaleza que puede revestir una norma según el
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momento en que obliga a sus destinatarios, teniendo el carácter de
autoaplicativas aquellas disposiciones que vinculan desde el momento mismo
en que entran en vigor porque desde ese preciso instante obligan al
destinatario a dar, hacer o dejar de hacer y de heteroaplicativas, aquellas
que para vincular a sus destinatario requieren la actualización de una
condición.
25. El examen de la naturaleza de una norma resulta especialmente relevante en
aquellos casos en que se impugna desde su entrada en vigor y no cuando se
reclama con motivo de su primer acto de aplicación, pues en este último caso,
con independencia de la naturaleza misma de la norma reclamada, la
procedencia del juicio dependerá, en primer lugar, de que efectivamente
exista aplicación de la norma en dicho acto concreto y, en segundo, que esa
aplicación genere afectación en un derecho que le sea legalmente reconocido
al gobernado. En cambio, cuando se reclama una norma por su sola entrada
en vigor, la procedencia del juicio depende de corroborar que efectivamente
obligue, desde ese preciso instante, a dar, hacer o dejar de hacer.
26. Sentadas las bases anteriores se toma en cuenta el contenido del artículo 87,
fracción XIII, de la Ley de Aviación Civil, que establece:
Artículo 87. Se les impondrán a los concesionarios o permisionarios de servicio al público de transporte aéreo las siguientes sanciones por: (…) XIII. Incumplir con lo señalado en el artículo 49 de la presente Ley, multa de tres mil a cinco mil Unidades de Medida y Actualización, y (…)
27. El precepto transcrito establece que a los concesionarios o permisionarios del
servicio de transporte aéreo que incumplan lo dispuesto por el artículo 49 de
la Ley de Aviación Civil, relativo al contrato de transporte de pasajeros, se le
podrá imponer una multa que va de tres mil a cinco mil unidades de medida
y actualización, lo que evidencia que se trata de una norma que no obliga a
los concesionarios o permisionarios a dar, hacer o no hacer. Por el contrario,
les informa que, en caso de incumplir determinadas obligaciones, podrán ser
sujetos de sanción mediante la imposición de una multa.
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28. Esta circunstancia evidencia que, por su
naturaleza, se trata de una norma heteroaplicativa, ya
que para que su hipótesis jurídica se concrete en la
esfera jurídica de un particular requiere la existencia de
un acto, a saber, que la autoridad correspondiente determine que ha infringido
lo dispuesto por el artículo 49 de la Ley de Aviación Civil y, como
consecuencia, le imponga una multa.
29. La quejosa acudió al amparo reclamado esa norma por su sola vigencia, es
decir, sin que existiera un acto concreto de aplicación de la hipótesis jurídica
que prevé en su perjuicio, lo que conduce a concluir que, en este momento,
la quejosa no cuenta con interés para reclamarla, simplemente porque no ha
sido vinculada imperiosamente a sus consecuencias jurídicas.
30. En consecuencia, procede decretar el sobreseimiento en su contra en
términos del artículo 63, fracción V, en relación con el diverso 61, fracción XII,
ambos de la Ley de Amparo.
31. No existiendo alguna causa de improcedencia pendiente de examen o que
esta Segunda Sala advierta de oficio, con fundamento en el artículo 93,
fracción V, de la Ley de Amparo, se estudian los agravios que combaten la
negativa de amparo.
V. ESTUDIO DE FONDO
32. Alega la recurrente que el juez omitió analizar el argumento que propuso para
evidenciar que el legislador nacional carece de competencia para regular las
cuestiones inherentes al servicio de transporte aéreo internacional, pues
conforme a lo dispuesto por el artículo 133 constitucional, la regulación sobre
esa materia está exclusivamente reservada a las normas internacionales, lo
que evidencia que las normas reclamadas son violatorias del principio de
supremacía constitucional.
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33. Con independencia de la forma en que el juez hubiera emprendido el examen
de constitucionalidad de los conceptos de violación en que la quejosa propuso
violación al artículo 133 constitucional, esta Segunda Sala examina ese
planteamiento en aras de respetar la garantía de justicia pronta y expedita.
34. Para tal efecto se toma en cuenta que el artículo 133 constitucional consagra
el principio de supremacía constitucional conforme al que la Constitución, las
leyes del Congreso de la Unión que de ella emanen y todos los tratados que
estén de acuerdo con ella, celebrados por el Presidente de la República, con
aprobación del Senado, serán ley suprema de toda la unión.
35. Esto es, dicha norma no prevé, en modo alguno, que la regulación de la
materia de aviación civil o de transporte aéreo internacional corresponda en
forma exclusiva a las disposiciones en tratados internacionales, sino que
únicamente establece el principio de supremacía de las normas contenidas
en la Constitución, así como el principio de obligatoriedad de las leyes que de
ella emanen y de los tratados internacionales celebrados con los requisitos
constitucionales. No podría ser de otro modo como a continuación se
demuestra.
36. Como se dijo, el artículo 133 consagra, por un lado, el principio de supremacía
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la consecuente
obligación de todos los textos normativos de adecuarse a su contenido con
independencia de su jerarquía, y, por otro, el de obligatoriedad de todas las
normas jurídicas emitidas conforme a su texto, incluidos por supuesto los
tratados internacionales celebrados por el Presidente de la República y
ratificados por el Senado. En otras palabras, únicamente reconoce: a) las
normas jurídicas válidas en nuestro ordenamiento jurídico –empezando por
supuesto por la Constitución Política; b) su valor normativo, y c) la
característica esencial que deben satisfacer las normas jurídicas
jerárquicamente inferiores a la Carta Magna, a saber: estar de acuerdo o ser
conformes con sus disposiciones.
37. El diseño normativo que el poder reformador de la Constitución imprimió a
esa norma no tuvo por objeto enlistar, ni siquiera en forma enunciativa, las
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materias cuya regulación pueda ser competencia
exclusiva de alguno de los niveles de gobierno –federal
local o municipal– ni mucho menos si algunos aspectos
pueden y/o deben ser regulados por la legislación
nacional, o bien, si deben ser abordados exclusivamente por normas
internacionales, simplemente porque esas cuestiones fueron reguladas en las
normas orgánicas constitucionales que establecen las competencias
regulatorias.
38. La propia naturaleza y diseño de la norma en comento impiden el
establecimiento de un catálogo de prohibiciones constitucionales para que los
órganos facultados para ello regulen determinada materia o tema. Es decir,
por su naturaleza, tal norma no puede distribuir temáticamente la
competencia legislativa o regulatoria y, por ende, es inexacto que conforme
a su texto, la materia de transportación aérea internacional únicamente pueda
ser regulada en tratados internacionales.
39. Sostener lo contrario sería tanto como afirmar que el artículo 133
constitucional debe contener un catálogo de permisiones y prohibiciones
regulatorias para los órganos legislativos del país a fin de distribuir sus
competencias, cuando esos aspectos están previstos en otras normas
también de rango constitucional. Además, sustentar esa postura implicaría
desconocer que ese artículo exige que todas las normas jurídicas que
emanen de la propia Carta Magna deben apegarse a su contenido vinculando
al poder reformador de la Constitución a establecer un catálogo que consigne
no sólo aquello que está expresamente permitido regular al legislador, sino
también todas y cada una de las hipótesis que no pueden ser objeto de
regulación.
40. Ahora, en su demanda la quejosa propuso una serie de argumentos que
cuestionan la posibilidad de que el legislador federal regule a través de leyes
nacionales la materia de aviación y específicamente la relativa al transporte
aéreo internacional, argumentos que de alguna u otra forma reitera en su
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pliego de agravios, cuestión que al trascender a la interpretación y aplicación
de la Ley de Aviación Civil, esta Segunda Sala estima necesario examinar.
41. Como se explicó anteriormente, el artículo 133 exige que el texto de todas las
normas jurídicas jerárquicamente inferiores a la Carta Magna sea siempre
conforme con sus disposiciones, lo que encuentra su razón de ser en que el
derecho es un sistema que se compone, entre otros elementos, por una serie
de normas jurídicas que vinculan a los sujetos a quienes se dirigen por reunir
las características de ser obligatorias, impersonales y generales.
42. Para que el sistema sea coherente, se requiere que cada norma jurídica que
lo compone derive su validez de otra que se encuentra en un plano superior
y así sucesivamente hasta llegar a la norma fundamental o constitución.
43. En efecto, todo ordenamiento jurídico adquiere su validez a partir de una
norma fundamental que es la Constitución del Estado y a partir de ahí
se desprenden una serie de normas que, perdiendo generalidad, ganan
en determinación, pero siempre la norma individualizada encontrará su
validez en una norma de mayor jerarquía que la condiciona.
44. Así, cuando exista una norma jurídica individualizada que vincule a una o
varias personas por concretar en ellas sus efectos, es claro que se convierte
en un centro de imputación jurídica sujeto de derechos y obligaciones
derivados precisamente de esa norma individualizada que encuentra
fundamento en el propio sistema jurídico.
45. Esta circunstancia justifica, por ejemplo, el uso del criterio de especialidad de
la ley (ley especial deroga a la ley general) para solucionar casos en que
existan antinomias, es decir, casos en que el intérprete de la ley considere
que en un mismo sistema jurídico existen dos normas que, concurriendo en
ámbitos temporal, espacial, personal y material de validez, atribuyan
consecuencias jurídicas distintas e incompatibles entre sí a una misma
hipótesis normativa o fáctica que impide su aplicación simultánea.
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46. Si todo ordenamiento jurídico adquiere validez
a partir de una norma fundamental que es la
Constitución –de la que se desprenden una serie de
normas que, debiendo ser conformes con el texto
constitucional, van perdiendo generalidad y ganando en determinación y
especificidad– resulta claro que, ante una aparente incompatibilidad entre
normas, el intérprete de la ley deberá definir primero si efectivamente existe
tal colisión normativa insubsanable (ni siquiera por la vía interpretativa). De
concluir que sí existe la antinomia, entonces tendrá que acudir a los métodos
interpretativos para la solución de conflictos de normas para decidir lo que
conforme a derecho corresponda en el caso concreto sometido a su
conocimiento.
47. Sentadas las bases anteriores se toma en cuenta que conforme al artículo
73, fracción XVII, constitucional, corresponde al Congreso de la Unión dictar
las leyes respectivas sobre las vías generales de comunicación, entre las
cuales se encuentra el espacio aéreo nacional, lo que evidencia que de
acuerdo con el texto constitucional la autoridad legislativa sí puede regular
sobre tal vía de comunicación, disposición que encuentra sentido si se toma
en cuenta que conforme al artículo 42, fracción VI, de la propia Constitución,
el espacio situado sobre el territorio nacional con la extensión y
modalidades que establezca el derecho internacional, es territorio
mexicano y que el diverso artículo 48 del mismo ordenamiento dispone que
el espacio situado sobre el territorio nacional, dependerán directamente del
Gobierno de la Federación.
48. Las explicaciones anteriores evidencian que el legislador federal sí tiene
competencia constitucional para emitir la Ley de Aviación Civil cuyo
artículo 1, primer párrafo, dispone que es de orden público y que tiene por
objeto regular la explotación, el uso o aprovechamiento del espacio aéreo
situado sobre el territorio nacional respecto del aspecto particular relativo a la
prestación y desarrollo de los servicio de transporte aéreo civil y de Estado,
mientras que su párrafo segundo aclara que el espacio aéreo es una vía
general de comunicación sujeta al dominio de la Nación.
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49. Definido que el legislador federal sí tiene competencia para regular en materia
de aviación civil simplemente porque incide en una vía general de
comunicación como es la parte del territorio nacional que comprende el
espacio aéreo, procede ahora verificar si tal legislación puede o no ocuparse
o “afectar” el transporte aéreo internacional.
50. Para tal efecto se toma en cuenta que, como se dijo, el diseño constitucional
del sistema jurídico positivo mexicano exige que el texto de las normas
jurídicas jerárquicamente inferiores a la Constitución esté conforme a ésta.
Entre tales normas jerárquicamente inferiores se encuentran, por ejemplo, las
leyes formal y materialmente así denominadas emitidas por el Congreso de
la Unión o por alguna de sus Cámaras, y los tratados internacionales
celebrados por el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y ratificados
por el Senado, particularmente relevantes en la materia que ahora nos ocupa.
51. La propia Constitución reconoce a lo largo de diversas disposiciones que las
cuestiones relativas al espacio aéreo están sujetas a las modalidades que
sobre ese aspecto establezca el derecho internacional. Así se advierte por
ejemplo de sus artículos 27, párrafo cuarto, y 42, fracción VI, que establecen:
Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada. (…) Corresponde a la Nación el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas; de todos los minerales o substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles minerales sólidos; el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos; y el espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensión y términos que fije el Derecho Internacional. (…) Artículo 42. El territorio nacional comprende: (…)
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VI. El espacio situado sobre el territorio nacional, con la extensión y modalidades que establezca el propio Derecho Internacional. (…)
52. La transcripción anterior evidencia que si bien
el espacio aéreo es territorio nacional cuyo dominio directo corresponde en
forma exclusiva a la Nación, lo cierto es que el poder reformador de la
Constitución reconoció que tanto para la fijación de su extensión, como para
el establecimiento de los términos y modalidades en su regulación –incluso
en el ejercicio del dominio directo–, se debe atender al derecho internacional.
53. Pues bien, ya quedó dicho que el legislador federal sí tiene competencia para
regular en materia de aviación civil simplemente porque incide en una vía
general de comunicación como es el espacio aéreo, pero que esa facultad de
legislar le exige que el texto de las normas jurídicas que emita al respecto
sean conformes a la Constitución.
54. También se dijo que la Constitución dispone que los términos y
modalidades regulatorios del espacio aéreo deben atender al derecho
internacional que, conforme al diverso artículo 133 constitucional, tiene fuerza
vinculante en nuestro país siempre que el tratado respectivo sea celebrado
por el Presidente de la República y ratificado por el Senado, en el entendido
que también estas disposiciones internacionales deben ser acordes al texto
constitucional.
55. Sobre esas bases, esta Segunda Sala considera que una interpretación
sistemática entre lo dispuesto por el artículo 73, fracción XVII, constitucional
y los diversos 27, párrafo cuarto, y 42, fracción VI, del mismo ordenamiento,
conduce a concluir que la competencia del legislador federal para regular
cuestiones relativas al espacio aéreo como vía general de comunicación
también incluye la de normar el transporte aéreo internacional, en el
entendido por supuesto, que la normatividad respectiva, al formar parte del
sistema jurídico positivo mexicano, debe ser compatible con el resto de
disposiciones que también resulten obligatorias en la materia,
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concretamente las que al respecto dispongan los tratados internacionales
celebrados conforme al artículo 133 constitucional.
56. Sentado lo anterior se examina el caso concreto, en que en ejercicio de la
facultad concedida por el artículo 73, fracción VII, constitucional, el legislador
emitió la Ley de Aviación Civil que, como se dijo, regula la explotación, el uso
o aprovechamiento del espacio aéreo situado sobre el territorio nacional
respecto del aspecto particular relativo a la prestación y desarrollo de los
servicio de transporte aéreo civil y de Estado.
57. El artículo 4, primer párrafo, de la Ley de Aviación Civil establece que la
navegación civil en el espacio aéreo sobre territorio nacional se rige por lo
previsto en esta Ley, por los tratados internacionales y, a falta de disposición
expresa, se aplicará(n): la Ley de Vías Generales de Comunicación, la Ley
General de Bienes Nacionales, la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, los códigos de Comercio, Civil para el Distrito Federal en
Materia Común y para Toda la República en Materia Federal, y Federal de
Procedimientos Civiles, lo que evidencia que el legislador reconoció que en
materia de navegación civil en el espacio aéreo se debe atender a las
disposiciones de los tratados internacionales.
58. Tal reconocimiento se refleja incluso en diversas disposiciones, entre las que
destacan el artículo 21 que establece que las sociedades extranjeras
requerirán de permiso de la Secretaría para prestar el servicio de transporte
aéreo internacional regular hacia y desde territorio mexicano y que, la
Secretaría otorgará tales permisos conforme a los tratados celebrados
con los Estados respectivos, y el diverso artículo 24 que dispone que la
prestación de servicios de transporte aéreo no regular internacional por
parte de permisionarios mexicanos o por sociedades extranjeras, se sujetará
a lo establecido en los tratados, disposiciones que evidencian que el
legislador tomó en cuenta que tratándose de transportación aérea
internacional, se debe atener a lo dispuesto por los tratados internacionales.
59. Ahora, el legislador dispuso en el artículo 4 que la navegación civil en el
espacio aéreo sobre territorio nacional se rige, en principio, por dos
AMPARO EN REVISIÓN 579/2018
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normatividades: la Ley de Aviación Civil y los tratados
internacionales; sin embargo, también fue cauteloso en
precisar que a falta de disposición expresa se debe
acudir en forma supletoria a diversas normatividades,
lo que evidencia su preocupación por contar siempre con alguna disposición
a la cual atender en caso de conflictos sobre la interpretación y aplicación de
la normatividad específica e incluso de ausencia normativa.
60. Así, para definir la interpretación y aplicación de la Ley de Aviación Civil
tratándose de transporte aéreo internacional, el operador jurídico debe tener
siempre la totalidad del marco normativo que resulte aplicable.
61. En este punto en particular y dada la manera en que la quejosa planteó
algunos de sus argumentos, esta Segunda Sala estima relevante puntualizar
lo siguiente.
62. Como se expuso con anterioridad, en México son obligatorias tanto las
normas constitucionales, como las leyes que de ella emanen y los tratados
internacionales que satisfagan las condiciones constitucionales para tal
efecto y, aunque en principio, este diseño llevaría a considerar que no puede
existir colisión entre normas jurídicas, lo cierto es que, de hecho, tal
incompatibilidad puede llegar a ocurrir, caso en que el intérprete de la ley
deberá definir primero si efectivamente existe tal colisión normativa
insubsanable (ni siquiera por la vía interpretativa) y, de concluir que sí existe
la antinomia, entonces tendrá que acudir a los métodos interpretativos para
la solución de conflictos de normas para decidir lo que conforme a derecho
corresponda en el caso concreto sometido a su conocimiento, entre los cuales
destaca el criterio de especialidad de la ley.
63. Trasladadas dichas consideraciones al caso que ahora nos ocupa y de
acuerdo con la interpretación constitucional y legal que ha quedado definida
anteriormente, se arriba a la conclusión de que para definir la interpretación
y aplicación de las normas que corresponda en materia de transportación
aérea internacional, el operador jurídico debe tener a la vista tanto la
regulación que al respecto establezca la Ley de Aviación Civil como lo
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dispuesto por los tratados internacionales que resulten aplicables, en el
entendido que para decidir lo conducente deberá atender, entre otras
cuestiones y según demande el caso particular, a lo siguiente:
a) Si sobre alguna cuestión en específico existe o no regulación
internacional.
b) Si sobre ese aspecto existe simultáneamente regulación nacional e
internacional.
c) De ser así, si esa “doble” regulación tiene iguales ámbitos temporal,
espacial, personal y material de validez y, en su caso, si atribuyen
consecuencias jurídicas distintas e incompatibles a una misma
hipótesis que impida su aplicación simultánea.
d) Si en realidad existe tal incompatibilidad y si ésta no puede ser
subsanable por la vía interpretativa.
e) En caso que estime que efectivamente existe incompatibilidad
normativa, entonces deberá atender a los criterios para solucionar
los conflictos normativos o antinomias tomando en cuenta que en
materia de transporte aéreo internacional la norma especial será
siempre la del tratado internacional celebrado en términos del
artículo 133 constitucional.
f) Ante la ausencia de norma especial, el operador jurídico deberá
atender a la Ley de Aviación Civil y, ante la ausencia de disposición
expresa, a alguna de las fuentes jurídicas previstas por el propio
legislador en su artículo 4.
64. Por las explicaciones antes expuestas es que se debe desestimar el
argumento aquí examinado porque, como se vio, el artículo 133 constitucional
no establece que las materias de aviación civil y transporte aéreo
internacional sean competencia regulatoria exclusiva de los tratados
internacionales, el legislador federal sí tiene competencia para legislarlas y,
en su caso, corresponderá al operador jurídico definir en cada caso sometido
a su conocimiento, cuál norma jurídica es la que resulta aplicable.
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65. La recurrente también aduce que a lo largo de
su demanda propuso argumentos tendentes a
evidenciar que las normas reclamadas violan los
principios de razonabilidad y/o proporcionalidad que
consagra la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que
exigen que, aun cuando exista la libertad configurativa del legislador, se
garantice que las limitaciones a los derechos humanos persigan un fin
constitucionalmente legítimo y, además, que sean idóneas y necesarias.
66. Sostiene que el juez omitió emprender el test de proporcionalidad de una
forma adecuada pues consideró que en todos los casos analizados, las
normas reclamadas inciden en sus derechos fundamentales; sin embargo,
concluyó que no eran inconstitucionales, conclusión a la que arribó sin
analizar la norma desde la perspectiva de las aerolíneas, circunstancia a la
que se encontraba obligado por la razonabilidad y proporcionalidad
constitucionales protegen los derechos de todos los gobernados, sean
pasajeros o aerolíneas.
67. De la lectura del agravio antes sintetizado se advierte que la recurrente
pretende demostrar la ilegalidad de la sentencia sujeta a revisión a partir de
lo que, en su opinión, considera un inadecuado examen de los argumentos
que propuso para evidenciar la violación a los principios de razonabilidad y
proporcionalidad constitucionales, que constreñían al juez a correr el test de
proporcionalidad ponderando simultáneamente los derechos de los pasajeros
y de las aerolíneas.
68. Para determinar el tratamiento que deba darse a su planteamiento resulta
necesario tener en cuenta que el derecho internacional de los derechos
humanos constituye uno de los temas centrales del debate constitucional
contemporáneo, pues gran parte de los Estados de la comunidad
internacional ha suscrito diversos tratados o convenciones en esa materia
que, además, han incorporado a sus textos constitucionales formal y
materialmente.
AMPARO EN REVISIÓN 579/2018
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69. El creciente reconocimiento de las normas de derechos humanos mediante
su incorporación a los ordenamientos jurídicos casi siempre de rango
constitucional –en algunos casos incluso a manera de catálogo– introdujo a
dicho debate el tema relativo a su exigibilidad desde dos vertientes
esenciales: como demanda al Estado del cumplimiento de las obligaciones
generales de respeto, promoción, protección y garantía, y como posibilidad
de reprochar cualquier conducta u omisión que los transgreda, aspecto último
de especial relevancia para la resolución del argumento que ahora nos ocupa.
70. Partiendo de que en la actualidad existe cierto consenso en cuanto a que no
hay relación de jerarquía entre los derechos humanos porque todos son igual
de trascendentes e importantes, la posibilidad de reprochar conductas que
los violenten llevó a los operadores jurídicos a reflexionar sobre el método de
examen o la herramienta más adecuada para decidir, en cada caso concreto
y en cada tradición y experiencia jurídicas, si un acto –general o
particular/concreto o abstracto– es o no violatorio de derechos humanos.
71. Destacan como operadores jurídicos en esta materia los doctrinarios y los
tribunales. Los primeros, por esbozar teorías o métodos óptimos para la
resolución de casos hipotéticos y, los segundos, por decidir cuál de esas
teorías resulta más adecuada para dirimir casos concretos y acogerla o,
incluso, por diseñar herramientas propias para fallar cada asunto.
72. Entre los métodos argumentativos más utilizados para definir si ha existido
o no una violación a un derecho humano ya sea limitándolo o restringiéndolo
destaca el denominado test o principio de proporcionalidad, cuyo origen se
encuentra en la tradición jurídica –tanto doctrinal como judicial– alemana.
73. En el ámbito doctrinario, la referencia necesaria en ese método es Robert
Alexy, quien considera al principio de proporcionalidad como una herramienta
sumamente útil para dirimir conflictos o colisiones entre principios o incluso
entre éstos frente a intereses estatales legítimos. Afirma que éste, a su vez,
se compone de tres subprincipios: el de adecuación o idoneidad, que exige
verificar que la medida adoptada sea útil para cumplir el objetivo que se
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persigue; el de necesidad, que exige optar por la
medida menos lesiva de entre una multiplicidad de
opciones, y el de proporcionalidad en sentido estricto (o
ponderación), que se refiere a la optimización de las
posibilidades jurídicas. Este último subprincipio, a su vez, exige atender a: i)
la ley de la ponderación (conforme a la que cuanto mayor sea el grado de
satisfacción o restricción de un principio, entonces mayor deberá ser también
el grado de la importancia de la satisfacción del otro); ii) la fórmula de los
pesos, y iii) la carga de la argumentación.
74. La migración de esta teoría al sistema jurídico alemán no tuvo origen en la
incorporación a su Ley Fundamental, es decir, no se le dio carácter de norma
jurídica ni mucho menos se le reconoció como un derecho fundamental o
como un verdadero principio (vs. reglas en el sentido en que se expresa
Alexy), lo que encuentra justificación precisamente en que se trata de un
método para valorar en cada caso concreto si hay o no colisiones entre
principios constitucionales. El origen del uso del principio de proporcionalidad
como método de argumentación en Alemania se encuentra en los fallos de
su Tribunal Constitucional que para resolver algunos casos sometidos a su
conocimiento examinó a manera de test la satisfacción de los tres
subprincipios a que refirió Alexy.
75. Esta herramienta argumentativa fue importada por diversos países, uno de
ellos México, donde tampoco se incorporó al texto constitucional ni se le elevó
a derecho fundamental, sino que se le adoptó como método de
argumentación judicial para verificar si alguna limitación o restricción
es violatoria de algún derecho humano, afirmación que se corrobora con
la jurisprudencia 2a./J. 11/2018 de esta Segunda Sala, visible en la Gaceta
del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 51, Febrero
del 2018, Tomo I, página 510, que dice:
TEST DE PROPORCIONALIDAD DE LAS LEYES FISCALES. LA INTENSIDAD DE SU CONTROL CONSTITUCIONAL Y SU APLICACIÓN, REQUIEREN DE UN MÍNIMO DE JUSTIFICACIÓN DE LOS ELEMENTOS QUE LO CONFORMAN. El test de proporcionalidad es un procedimiento interpretativo para resolver conflictos de normas fundamentales, apoyado en los principios de igualdad e interdicción de la arbitrariedad o exceso, previstos en los artículos 1o., 14 y 16 de
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la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y que requiere llevar a cabo, en primer lugar, un juicio de igualdad mediante la equiparación de supuestos de hecho que permitan verificar si existe o no un trato injustificado; en segundo lugar, el principio de proporcionalidad se conforma de tres criterios relativos a que la distinción legislativa: a) persiga una finalidad objetiva y constitucionalmente válida; b) resulte adecuada o racional, de manera que constituya un medio apto para conducir al fin u objetivo perseguido, existiendo una relación de instrumentalidad medio-fin; y, c) sea proporcional. Ahora, en materia tributaria la intensidad del escrutinio constitucional es flexible o laxo, en razón de que el legislador cuenta con libertad configurativa del sistema tributario sustantivo y adjetivo, de modo que para no vulnerar su libertad política, en campos como el mencionado, las posibilidades de injerencia del Juez constitucional son menores y, por ende, la intensidad de su control se limita a verificar que la intervención legislativa persiga una finalidad objetiva y constitucionalmente válida; la elección del medio para cumplir esa finalidad no conlleva exigir al legislador que dentro de los medios disponibles justifique cuál de todos ellos cumple en todos los grados (cuantitativo, cualitativo y de probabilidad) o niveles de intensidad (eficacia, rapidez, plenitud y seguridad), sino únicamente determinar si el medio elegido es idóneo, exigiéndose un mínimo de idoneidad y que exista correspondencia proporcional mínima entre el medio elegido y el fin buscado que justifique la intervención legislativa diferenciada entre los sujetos comparables.
76. Otro de los métodos interpretativos empleados para verificar si existe
violación a un derecho es el diseñado por la Corte Suprema de los Estados
Unidos de América que originalmente se empleó para determinar la
transgresión a la cláusula de protección equitativa (equal protection) prevista
en su décimo cuarta enmienda. El Tribunal Supremo de ese país optó por
realizar diversos tipos de escrutinio judicial, de los cuales habló por primera
vez en el caso United States v. Carolene Products.
77. Conforme al modelo diseñado por ese Tribunal, el escrutinio judicial debe ser
distinto según las libertades o derechos protegidos o involucrados,
determinando que existen tres niveles: i) escrutinio ordinario (rational basis
review), que constituye el análisis más laxo porque se ha de emplear en los
casos en que el legislador tiene amplia libertad para establecer
clasificaciones, como sucede en los asuntos económicos; ii) escrutinio
estricto (strict scrutiny), utilizado para dirimir los casos en que se hacen
clasificaciones a partir de criterios o categorías sospechosas, y iii) escrutinio
intermedio (intermediate scrutiny), empleado para clasificaciones basadas en
categorías “casi sospechosas” en las que el legislador no tiene tampoco un
amplio poder decisión.
AMPARO EN REVISIÓN 579/2018
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78. El uso de este modelo argumentativo en
México también ha sido considerado viable, por
ejemplo, cuando se aleguen violaciones a derechos
humanos especialmente tratándose de categorías
sospechas que exigen emprender escrutinio estricto. Así se advierte por
ejemplo de la jurisprudencia 1a./J. 66/2015 de la Primera Sala visible en la
Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 23,
Octubre del 2015, Tomo II, página 1462, que establece:
IGUALDAD. CUANDO UNA LEY CONTENGA UNA DISTINCIÓN BASADA EN UNA CATEGORÍA SOSPECHOSA, EL JUZGADOR DEBE REALIZAR UN ESCRUTINIO ESTRICTO A LA LUZ DE AQUEL PRINCIPIO. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que cuando una ley contiene una distinción basada en una categoría sospechosa, es decir, en alguno de los criterios enunciados en el último párrafo del artículo 1o. constitucional (el origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas), el juzgador debe realizar un escrutinio estricto de la medida para examinar su constitucionalidad a la luz del principio de igualdad, puesto que estas distinciones están afectadas de una presunción de inconstitucionalidad. Si bien la Constitución no prohíbe que el legislador utilice categorías sospechosas, el principio de igualdad garantiza que sólo se empleen cuando exista una justificación muy robusta para ello.
79. La interpretación conforme también se erige como método argumentativo
empleado para verificar la existencia de violaciones a derechos humanos
mismo que, de acuerdo con el modelo diseñado por este Alto Tribunal, se
efectúa en tres etapas: a) interpretación conforme en sentido amplio, que
exige interpretar el orden jurídico a la luz de los derechos humanos
reconocidos por la Constitución y los tratados internacionales de los que
México es parte; b) interpretación conforme en sentido estricto, que ante la
multiplicidad de interpretaciones que puedan darse a una norma jurídica,
demanda que los jueces opten y prefieran siempre la que sea conforme a los
derechos, y c) inaplicación o expulsión de la norma jurídica cuando el ejercicio
de interpretación conforme no sea posible o no resulte viable.
80. Adicionales a estos métodos existen diversas herramientas, tales como la
ponderación (no en el sentido referido por Alexy sino como método de
valoración de las consecuencias de la toma de una decisión respecto de la
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otra cuando exista multiplicidad de soluciones igualmente viables pero
contradictorias entre sí), la interpretación sistemática, la interpretación
gramatical, la interpretación teleológica, entre otros, todas igual de válidas
para emprender el examen correspondiente.
81. Es al juzgador a quien corresponde decidir, en cada caso concreto, cuál
de esos métodos es el más apto o idóneo para verificar si se ha violado o no
un derecho humano. Algunos casos demandarán correr el test de
proporcionalidad y algunos otros exigirán ser analizados a la luz del escrutinio
judicial, de la interpretación conforme o de algún otro. En todo caso, la labor
que se exige del juzgador es que decida si ha existido o no violación a
un derecho humano para lo que habrá de ejercer su libertad de jurisdicción
por cuanto a la definición de cuál método argumentativo o interpretativo
emplear a partir de su idoneidad para el caso concreto.
82. De lo hasta aquí expuesto es posible arribar a las siguientes conclusiones:
a) Son varios los métodos argumentativos y/o de interpretación que un
juzgador puede utilizar para decidir si existe o no violación a un derecho
humano.
b) Los métodos para analizar las violaciones a derechos humanos son
solamente herramientas para decidirlo en cada caso concreto. No son,
en sí mismos considerados, derechos humanos ni principios
constitucionales (vs. reglas).
c) El test de proporcionalidad es tan sólo uno de los tantos métodos
que puede o no ser utilizado para verificar la existencia de restricciones
o limitaciones a derechos humanos.
d) La labor de los jueces ante quienes se alegue la vulneración a un
derecho fundamental se constriñe a decidir si en el caso particular ha
existido o no esa violación.
e) Los jueces no están obligados a verificar la violación a un derecho
humano a la luz de un método en particular, ni siquiera porque así se
lo hubieran propuesto.
AMPARO EN REVISIÓN 579/2018
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f) Para decidir el método idóneo en cada caso
particular, el juez puede valorar factores como: i) el
derecho o principio constitucional que se alegue
violado; ii) si la norma de que se trate constituye una
limitación gradual en el ejercicio del derecho o si es una verdadera
restricción o impedimento en su disfrute; iii) el tipo de intereses que se
encuentran en juego, iv) la intensidad de la violación alegada, y v) la
naturaleza jurídica y regulatoria de la norma jurídica impugnada, entre
otros.
83. Bastan las explicaciones anteriores para advertir que la razonabilidad y la
proporcionalidad no son en sí mismos derechos fundamentales y, por ende,
no existe exigencia constitucional, ni siquiera jurisprudencial, para
emprender el test de proporcionalidad siempre que se alegue violación
a un derecho humano reconocido por la Constitución o los tratados
internacionales de los que el Estado mexicano es parte, afirmación que se
corrobora si se toma en cuenta que, como se refirió con anterioridad, la
jurisprudencia de este Alto Tribunal ha admitido el empleo de diversos
métodos: el test de proporcionalidad, el escrutinio judicial o la interpretación
conforme, según se trate de cada caso.
84. Esta Segunda Sala estima necesario puntualizar que el simple hecho de
que en la demanda se aduzca que una norma jurídica no supera el test
de proporcionalidad o que en opinión de la parte quejosa no sea idónea
ni necesaria, no vincula al juzgador a emprender el examen de la
violación al derecho a la luz de dicho test precisamente porque es éste
quien debe decidir cuál de todos los métodos argumentativos le resulta útil,
sin que esté obligado a justificar los motivos que lo conducen a no utilizar el
método interpretativo que se le proponga, simplemente porque ese es un
aspecto relativo a su libertad de jurisdicción, misma que está supeditada a la
satisfacción de los requisitos constitucionales de fundamentación y
motivación que exige que el juzgador exponga razonadamente por qué
considera que un acto jurídico es o no violatorio de la esfera jurídica de los
gobernados.
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85. Sostener lo contrario sería tanto como restringir la libertad de jurisdicción para
decidir el método argumentativo más adecuado para dar solución a los
asuntos del conocimiento judicial, vinculándolo a emprender razonamientos
innecesarios sobre todos aquellos aspectos que no considere útiles para la
resolución de un asunto. Además, se podría llegar a un escenario en que, por
ejemplo, se exija examinar con la misma intensidad normas jurídicas que
verdaderamente restringen o impiden el acceso al disfrute del derecho y
aquellas que sólo prevén una limitación para su pleno ejercicio, o bien, se
emprenda el mismo tipo de examen sin distinguir si estamos frente a una
colisión de principios o una de reglas.
86. De ahí que proceda desestimar los argumentos de la recurrente que se
sostienen en la premisa de que el examen de proporcionalidad emprendido
por el juez fue inadecuado porque, como se dijo, la función judicial exige un
pronunciamiento sobre si una norma es o no contraria a derechos
fundamentales y no el análisis de argumentos a la luz de un determinado
método interpretativo, con independencia de que esta Segunda Sala
considera que, por la naturaleza de las normas reclamadas, era innecesario
emprender el examen de los conceptos de violación propuestos a la luz del
test de proporcionalidad.
87. La recurrente también alega que, contrario a lo sostenido por el juez, los
artículos 2, fracción IV Bis, 47 Bis, fracciones I y V, inciso a), y VI, y 47 Bis 1
de la Ley de Aviación Civil, así como 65 Ter y 65 Ter 1, de la Ley Federal de
Protección al Consumidor, que prevén las siguientes obligaciones a su cargo:
a) indemnizar a los pasajeros tomando como valor base la contraprestación
total pagada por el boleto incluyendo los impuestos que se hayan causado;
b) Transportar los instrumentos inherentes a la condición de las personas con
discapacidad; c) indemnizar a los pasajeros por demoras injustificadas y
cancelaciones de vuelos por causas imputables a la aerolínea, y d) publicar
en los módulos de atención al pasajero los motivos de la demora, así como
los términos y condiciones del servicio contratado, son inconstitucionales,
pues aun cuando buscan proteger los derechos de los pasajeros y/o
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adquirentes de un boleto de avión, lo cierto es que son
mayores las afectaciones a los derechos de las
aerolíneas a la libertad de comercio, propiedad,
desarrollo económico y libre competencia reconocidos
por la Constitución, máxime que:
1. La obligación de pagar las indemnizaciones basándose en el costo del
boleto con impuestos no guarda relación con el daño causado al pasajero
simplemente porque los impuestos no forman parte de los ingresos de las
aerolíneas.
2. La obligación de transportar los instrumentos que requieran las personas
con discapacidad desconoce que pueden ser incompatibles con las
especificaciones técnicas y de seguridad de las aeronaves.
3. La obligación de indemnizar a los pasajeros por demoras injustificadas en
los vuelos por más de una hora pero menos de cuatro con descuentos de
en vuelos posteriores no guarda relación con el daño causado.
4. La obligación de indemnizar el retraso de vuelos de más de dos horas pero
menos de cuatro con un monto de descuento no menor a siete punto cinco
por ciento es arbitraria e injustificada.
5. El legislador no motivó por qué la indemnización por cancelación de vuelos
es en razón de una cantidad no menor al veinticinco por ciento del precio
del boleto o de la parte no realizada del viaje y no de otro porcentaje.
6. La colocación de módulos para que los pasajeros conozcan los términos y
condiciones del servicio no tiene justificación y desconoce que su
cumplimiento depende de que se tenga espacio aeroportuario necesario.
88. Para determinar el tratamiento que deba darse a sus argumentos resulta
conveniente tener en cuenta que el veintiséis de junio del dos mil diecisiete
se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por virtud del que
se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Ley de Aviación
Civil.
89. El proceso legislativo que dio origen a dicha reforma se integró por dieciséis
iniciativas distintas de cuyas exposiciones de motivos merece la pena
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destacar que la reforma se originó por el examen de la realidad del sector
aeronáutico en México poniéndose de manifiesto, entre otros aspectos, los
siguientes: a) su crecimiento como sector; b) el incremento de la demanda
por un transporte rápido, económico y seguro; c) la necesidad de resolver el
problema de saturación operativa del Aeropuerto Internacional de la Ciudad
de México; d) la exigencia de lograr un mejor servicio, costo y frecuencia en
el transporte aéreo; e) la importancia de contar con una política aeronáutica
definida que apoye una mejor supervisión y regulación, y f) su impacto en las
inversiones y en el desarrollo económico del país.
90. En el documento respectivo se hizo también referencia a lo siguiente: i) según
datos proporcionados por la Dirección General de Aeronáutica Civil, existe un
alto porcentaje (de por lo menos ochenta y dos por ciento al dos mil quince)
en los índices promedio de puntualidad de las aerolíneas en materia de
retraso de vuelos; ii) de acuerdo con la Procuraduría Federal del Consumidor,
tan sólo en el período de enero a abril del dos mil dieciséis hubo por lo menos
tres empresas aeronáuticas con más de cien quejas y de enero a julio del
mismo año se recibieron mil doscientas quejas contra aerolíneas que operan
en el país; iii) de acuerdo con informes de la Comisión Nacional para Prevenir
la Discriminación existen prácticas discriminatorias en perjuicio de los
pasajeros con discapacidad, y iv) las prácticas ordinarias de las aerolíneas
que más afectan a los pasajeros son: sobreventa (overbooking), retrasos y
cancelaciones en los vuelos, daños o pérdidas en el equipaje, tarifas
excesivas, servicios deficientes y diversas prácticas discrecionales que
derivan en abusos y desconocimiento total de los derechos de los usuarios.
91. Ante ese panorama y en virtud de que en un Estado de derecho se debe
procurar la efectiva regulación de los derechos del ciudadano en su más
amplia dimensión, incluyendo la de consumidor que lo coloca en una posición
de desigualdad al situarse en el último tramo del eslabón de la cadena de
producción, distribución y consumo, el legislador consideró necesario
reconocer que: 1) está expuesto a toda clase de engaños, abusos e
imposición de condiciones no equitativas por parte de las empresas; 2) no
tiene capacidad de influir en el mercado, precios, calidad, condiciones o
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formas de contratación; 3) el consumo implica también
prácticas sociales y culturales, 4) el consumo satisface
necesidades, posibilita el ejercicio de derechos y tiene
como finalidad mejorar la calidad de vida, y 5) prescindir
del consumo podría constituir un verdadero daño o perjuicio.
92. Se hizo referencia también al resultado preliminar de la investigación de la
Comisión Federal de Competencia Económica iniciada con el propósito de
determinar la posible existencia de barreras a la competencia y libre
concurrencia publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de
febrero del dos mil quince, del que se desprenden los siguientes hechos
relevantes:
El Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México tiene la más alta densidad de tráfico en el país: dos terceras partes de los pasajeros nacionales y una tercera de los internacionales.
Algunos transportistas aéreos realizan operaciones de aterrizaje y despegue sin asignación por el administrador aeroportuario lo que afecta la planeación y propicia el desfase de operaciones programadas.
El procedimiento de cancelación de horarios de aterrizaje y despegue imposibilita que los slots sean utilizados por un eventual competidor.
Las aerolíneas cargan un sobreprecio tan sólo por llegar o salir del Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México.
El uso de aeronaves de baja capacidad para atender rutas de baja demanda restringe la entrada o expansión para competir y se mantienen precios y rentas económicas elevadas en beneficio de las aerolíneas.
Las aerolíneas han disminuido la calidad del servicio.
Tan sólo de dos mil once a dos mil quince se identificó tendencia decreciente en el índice de puntualidad. Más de trescientos vuelos diarios operaron fuera de su horario.
93. Sobre esas bases, se plantearon modificaciones a la Ley de Aviación Civil
para prever indemnizaciones efectivas que enmienden la ineficiencia en la
prestación del servicio tanto por demoras como por sobreventas y
cancelaciones, pues resultó alarmante la cantidad de vuelos sobrevendidos
y cancelados (tan sólo en semana santa y pascua del dos mil dieciséis fueron
cinco mil quejas, mientras que en verano de ese año fueron cerca de
veinticinco mil personas las afectadas por demoras y cancelaciones).
Además, se hizo patente la necesidad de establecer medidas de atención y
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seguridad para menores, mujeres embarazadas, personas con movilidad
reducida y adultos mayores, así como de sus acompañantes.
94. Finalmente, se destacó que la protección de los derechos de los usuarios
también encuentra sustento en el derecho comparado donde se advierten
sanciones e indemnizaciones altas para evitar las prácticas de las aerolíneas
que atentan contra los derechos de los pasajeros destacando las de China,
Estados Unidos de América y la Unión Europea.
95. Sentadas las bases anteriores, a continuación se examina si, como sostiene
la recurrente, las normas reclamadas son inconstitucionales. Por razón de
método en la exposición se emprenderá el análisis respectivo atendiendo, por
separado, a cada una de las obligaciones impuestas a las aerolíneas según
la norma que la prevea.
96. La primera obligación combatida es la prevista en el artículo 2, fracción IV,
Bis, de la Ley de Aviación Civil, que establece:
Artículo 2. Para los efectos de esta Ley, se entenderá por: (…) IV Bis. Boleto: documento que contiene el contrato realizado entre el concesionario o permisionario y el pasajero para efectuar el servicio de transporte. Para el cálculo de compensaciones, indemnizaciones u otras referencias que se hagan al boleto en la presente Ley, se considerará el monto total incluyendo tarifas, impuestos, comisiones, y cualquier otro cargo cubierto por el pasajero. (…)
97. La norma transcrita establece que para el cálculo de las compensaciones,
indemnizaciones u otras referencias que haga esa legislación al concepto
“boleto” se considerará su monto total incluyendo tarifas, impuestos,
comisiones y cualquier otro tipo de cargo cubierto por el pasajero.
98. La recurrente aduce que obligarla a pagar indemnizaciones incluyendo el
monto por impuestos lesiona sus derechos en un grado mayor que la
protección otorgada al pasajero, pues tal concepto no le representa un
ingreso simplemente porque no está vinculado con la prestación del servicio
ni con la indemnización por incumplimiento al servicio de transporte.
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99. Para resolver su planteamiento se toma en
cuenta que, como se dijo con anterioridad, en el
proceso legislativo que dio origen a la reforma que
ahora se examina se evidenció la existencia de
diversas prácticas de las aerolíneas en perjuicio de los pasajeros provocada
incluso por la deficiente regulación al respecto, destacándose en casi la
totalidad de las iniciativas que las más frecuentes son la sobreventa
(overbooking), los retrasos y cancelaciones en los vuelos por causas
imputables a las aerolíneas, los daños o pérdidas en el equipaje y servicios
deficientes, la fijación de tarifas excesivas e incluso el ofrecimiento de tarifas
menores en los sitios de internet que no reflejaban el costo total y final del
boleto por no contener los impuestos legales ni algunos otros cargos
tarifarios.
100. Entre las finalidades de la nueva regulación se encontró precisamente la de
combatir dichas prácticas por representar un grave problema según quedó
demostrado con cifras estadísticas como fueron la cantidad de denuncias
ante la Procuraduría Federal del Consumidor y la Comisión Nacional para
Prevenir la Discriminación, así como los resultados de las investigaciones de
la Comisión Federal de Competencia Económica y la Dirección General de
Aeronáutica Civil. Por tanto, era necesario implementar medidas que
responsabilizaran a las aerolíneas por las afectaciones al pasajero que
funcionaran como una compensación efectiva y mejoraran los estándares de
calidad en el servicio.
101. Como se ve, los criterios rectores que empleó el legislador para fijar las
compensaciones e indemnizaciones de la Ley de Aviación Civil son
esencialmente: compensar efectivamente los daños causados a los
pasajeros, evitar la continuación de prácticas en su perjuicio y mejorar los
estándares de calidad en el servicio.
102. Para decidir si obligar a que el pago de las compensaciones incluya el monto
de impuestos es o no adecuado, se toma en cuenta que de acuerdo con el
artículo 48, primer párrafo, de la Ley de Aviación Civil, el contrato de
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transporte de pasajeros es el acuerdo entre un concesionario o permisionario
y un pasajero por virtud del cual el primero se obliga a trasladar al segundo e
de un punto de origen a uno de destino contra el pago de un precio. El
párrafo cuarto de esa norma prevé que es obligación de los
concesionarios o permisionarios de servicio al público de transporte
aéreo presentar desde el primer momento el costo total del boleto,
impuestos incluidos.
103. De dicha norma se advierte que conforme a la legislación de la materia: i) la
relación contractual entre la aerolínea y el pasajero inicia con la adquisición
del boleto, ii) el objeto de dicha relación es precisamente el traslado de un
pasajero de un punto de origen a uno de destino, iii) a cambio de la prestación
del servicio se recibe una contraprestación denominada precio, y iv) su monto
o costo total debe incluir impuestos y comisiones.
104. En otras palabras, a cambio de recibir el servicio de transporte aéreo bajo
determinadas condiciones, el pasajero se compromete a absorber un
precio que debe cubrir no sólo el pago por el servicio sino también los
impuestos aplicables, tales como el impuesto al valor agregado que grava
la prestación del servicio de transporte y los servicios adicionales del vuelo,
así como la tarifa de uso de aeropuerto (TUA), que constituye una cuota fija
establecida por cada aeropuerto por derecho de uso, obligación de pago que
encuentra su razón de ser precisamente en que se trata de quien disfrutará
el servicio.
105. De acuerdo con la teoría general de las obligaciones, el incumplimiento de un
contrato o acuerdo de voluntades que contiene obligaciones recíprocas
genera consecuencias de derecho, entre ellas, la reparación de los daños y
la indemnización de los perjuicios a cargo de la parte que incumplió, principio
contractual que por supuesto aplica al de transporte de pasajeros
simplemente por constituir un acuerdo de voluntades entre dos partes que
pactan obligaciones y concesiones o derechos recíprocos.
106. Sobre esta base, el incumplimiento del contrato de transporte aéreo por
alguna de las partes –ya sea el concesionario o el permisionario, o bien, el
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pasajero– genera la obligación de indemnizar a la otra
mediante la reparación del daño, definido por el artículo
2108 del Código Civil Federal como la pérdida o
menoscabo sufrido en el patrimonio por el
incumplimiento de la obligación.
107. Pues bien, ya quedó dicho que entre los propósitos del legislador al introducir
la norma reclamada a la Ley de Aviación Civil se encuentran los de
compensar efectivamente los daños causados a los pasajeros, evitar la
continuación de prácticas en su perjuicio y mejorar los estándares de calidad
en el servicio. También se dijo que de acuerdo con la normatividad aplicable,
el contrato de transporte aéreo, por definición, exige que sea el pasajero
quien pague un precio por el servicio que desea obtener, mismo que debe
incluir los impuestos relativos, lo que encuentra fundamento precisamente en
que será quien goce del servicio.
108. Bastan las explicaciones anteriores para advertir que, contrario a lo alegado
por la recurrente, es válido que el legislador vincule a las aerolíneas a cubrir
en favor de los pasajeros las compensaciones o indemnizaciones por el
incumplimiento del contrato de transporte con inclusión de los impuestos
relativos, simplemente porque tal concepto está incluido en el precio
efectivamente pagado por el consumidor final (pasajero) a cambio de la
prestación de un servicio en los términos y condiciones de su contratación.
109. En efecto, si quien absorbió el costo de los impuestos, en cumplimiento de
las obligaciones a su cargo, fue el pasajero a cambio de la recepción de un
servicio en determinadas condiciones que no fueron cumplidas por su
contraparte, resulta lógico que la indemnización respectiva deba tomar como
base el monto de la contraprestación efectivamente pagada que, como se
dijo, por disposición de la ley incluye impuestos, máxime que de acuerdo con
el legislador, la reforma a la Ley de Aviación Civil persiguió lograr
compensaciones efectivas.
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110. Se examina ahora si el artículo 47 Bis, fracción I, en relación con el diverso
47 Bis 1 de la Ley de Aviación Civil, son inconstitucionales porque el
legislador no tomó en cuenta que los instrumentos requeridos por las
personas con discapacidad pueden ser incompatibles con las
especificaciones técnicas y de seguridad de las aeronaves. Para tal efecto
resulta necesario tener en cuenta su contenido:
Artículo 47 Bis. El concesionario o permisionario está obligado a proporcionar un servicio de calidad y eficiente a todos sus pasajeros. Para garantizar lo anterior, deberá respetar y cumplir con cuando menos los siguientes derechos del pasajero: I. Los pasajeros con alguna discapacidad tienen derecho a ser transportados por los concesionarios o permisionarios. Los concesionarios o permisionarios deberán establecer mecanismos para garantizar el transporte de personas con discapacidad, conforme a las medidas de seguridad operacional. Los pasajeros con discapacidad que requieran transportar instrumentos inherentes a su condición, podrán hacerlo de acuerdo a lo establecido por el artículo 47 Bis 1 de la presente Ley. No se podrán establecer condiciones o aplicar cargos adicionales para permitir el abordaje de personas con discapacidad. (…)
Artículo 47 Bis 1. Los pasajeros con alguna discapacidad tendrán derecho a transportar sillas de ruedas, andadores, prótesis, muletas, bastones o cualquier otro instrumento, siempre y cuando la persona que viaja haga uso de ésta de manera personal y se encuentre directamente asociado con la discapacidad que presenta. En vuelos internacionales, dichos límites serán los fijados de conformidad con los Tratados. Los permisionarios o concesionarios deberán informar las medidas de seguridad operacional de forma clara y precisa como parte de los términos y condiciones del contrato.
111. El artículo 47 Bis establece a cargo de los concesionarios o permisionarios la
obligación de proporcionar un servicio de calidad a todos sus pasajeros
previendo además los derechos mínimos del pasajero que han de respetarse.
Su fracción I, relacionada con el diverso artículo 47 Bis 1, regula los derechos
de los pasajeros con discapacidad, destacando que tienen derecho a ser
transportados por los concesionarios o permisionarios incluyendo los
instrumentos inherentes a su condición (sillas de ruedas, andadores, prótesis,
muletas, bastones o cualquier otro instrumento), siempre que la persona que
viaja los emplee de manera personal y, además, dicho instrumento se
encuentre directamente asociado con la discapacidad que presenta,
reconociéndose que para vuelos internacionales los límites serán los fijados
de conformidad con los tratados internacionales.
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112. La fracción I también dispone que los
concesionarios o permisionarios deberán establecer
mecanismos para garantizar el transporte de personas
con discapacidad conforme a las medidas de seguridad operacional,
obligación que se relaciona con la diversa prevista en el último párrafo del
artículo 47 Bis 1, que los vincula además a informar las medidas de
seguridad operacional de forma clara y precisa como parte de los
términos y condiciones del contrato.
113. Basta la lectura de la norma para advertir que el legislador reconoció y
consideró la posible existencia de casos en que los instrumentos que
requieran los pasajeros con discapacidad sean incompatibles con las
especificaciones técnicas y de seguridad de las aeronaves y, por ende, la
imposibilidad para su transporte, tanto es así que las mismas normas son
claras en prever que el deber de los concesionarios o permisionarios de
garantizar el transporte de personas con discapacidad debe ser conforme a
las medidas de seguridad operacional, mismas que deben ser notificadas
oportunamente a los pasajeros como parte de los términos y condiciones del
contrato.
114. Esta interpretación se corrobora si se toma en cuenta que de acuerdo con el
artículo 17 de la Ley de Aviación Civil, los servicios de transporte aéreo se
deben prestar de manera permanente y uniforme, en condiciones
equitativas y no discriminatorias en cuanto a calidad, oportunidad y
precio, debiéndose adoptar en todo momento las medidas necesarias
para garantizar las condiciones máximas de seguridad de la aeronave y
de su operación, a fin de proteger la integridad física de los usuarios, sus
bienes y la de terceros.
115. Cabe precisar que, incluso, el legislador condicionó el disfrute de este
derecho a que sea la persona con discapacidad quien emplee en forma
personal el instrumento respectivo y, además, que tal herramienta esté
asociada directamente con la discapacidad de que se trate.
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116. De ahí que se concluya que el derecho otorgado a los pasajeros con
discapacidad no desconoce que la prestación del servicio de transporte
aéreo debe ser prestada con las máximas condiciones de seguridad
tanto en su operación como para los pasajeros, tanto es así que se vinculó
a las aerolíneas a establecer en las políticas de contratación las medidas de
seguridad operacional que han de respetarse para el transporte de los
instrumentos que requieran este tipo de pasajeros.
117. Esta Segunda Sala estima necesario precisar que del proceso legislativo que
dio origen a la norma que ahora se reclama se advierte que los legisladores
hicieron especial énfasis en la necesidad de proteger los derechos de los
pasajeros con discapacidad, pues los informes estadísticos revelaron que
pese a que existe una prohibición general de no discriminación y una
específica en la circular obligatoria CO SA-09.2/13 de la Dirección General
de Aeronáutica Civil que señala que los concesionarios y permisionarios de
servicio al público de transporte aéreo deben permitir el abordaje a una
persona con discapacidad y o movilidad reducida, incluyendo personas con
discapacidad intelectual o psicosocial, sin asistente, lo cierto es que las
aerolíneas habían venido incurriendo en prácticas lesivas de los derechos de
las personas con discapacidad, información que incluso fue avalada por la
Comisión Nacional para Prevenir la Discriminación.
118. Tanto en las exposiciones de motivos como en los dictámenes respectivos y
sus discusiones se aclaró que el propósito de la introducción de esta
disposición era precisamente vincular a las compañías aéreas a garantizar el
transporte efectivo de personas con discapacidad, el abordaje y descenso de
la aeronave y su movilidad durante el vuelo, manifestando incluso que las
disposiciones de la Asociación del Transporte Aéreo Internacional (IATA)
para la protección de los usuarios señalan que las compañías aéreas deben
ayudar a los pasajeros con movilidad reducida de una manera compatible con
las normas de seguridad pertinente y las consideraciones operacionales.
119. Sobre esas bases, debe quedar claro que el hecho de que las normas
reclamadas permitan que las compañías aéreas establezcan en sus políticas
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de contratación las medidas de seguridad operacional
que se deban respetar en el transporte de los
instrumentos que requieran los pasajeros con
discapacidad, no implica, en modo alguno, que
estén posibilitadas a restringir o impedir el acceso de la persona al
vuelo, ni mucho menos, que estén exentas de cumplir la obligación de
garantizar su abordaje, la movilidad durante el vuelo y su descenso en
condiciones adecuadas.
120. Es decir, las políticas que fijen las aerolíneas deben garantizar en
principio tanto la seguridad del vuelo, como la de la totalidad de los
pasajeros que en él viajen y la de los terceros; pero, además, deben
garantizar también que las personas con discapacidad adquirentes de
boletos para el transporte aéreo puedan viajar con efectivo abordaje y
descenso de la aeronave y con la posibilidad de tener movilidad durante el
vuelo.
121. Definido lo anterior se verifica si el artículo 47 Bis, fracción V, inciso a), de la
Ley de Aviación Civil es inconstitucional por vincular a las aerolíneas a
indemnizar a los pasajeros por demoras injustificadas en los vuelos por más
de una hora pero menos de cuatro con descuentos en vuelos posteriores es
inconstitucional, máxime que ni siquiera hay razón para estimar que la
demora de un vuelo por una hora amerita reparación.
122. Para resolver su planteamiento se toma en cuenta que tal norma establece:
Artículo 47 Bis. El concesionario o permisionario está obligado a proporcionar un servicio de calidad y eficiente a todos sus pasajeros. Para garantizar lo anterior, deberá respetar y cumplir con cuando menos los siguientes derechos del pasajero: (…) V. En caso de que exista retraso en relación con la hora de salida estipulada en el boleto y la causa sea atribuible al concesionario o permisionario, el pasajero será indemnizado y/o compensado por el proveedor del servicio de acuerdo a los siguientes criterios: a) Cuando la demora sea superior a una hora e inferior a cuatro, se compensará conforme las políticas de compensación de cada permisionario o concesionario. Las políticas de compensación deberán incluir como mínimo, descuentos para vuelos en fecha posterior hacia el destino contratado y/o alimentos y
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bebidas, de acuerdo a lo establecido por los permisionarios y concesionarios y conforme al principio de competitividad. (…)
123. De la transcripción anterior se advierte que el legislador decidió establecer a
cargo de los concesionarios o permisionarios una compensación para los
casos en que, por causas que solamente les sean atribuibles, incumplan una
de las condiciones del contrato de transporte aéreo con el pasajero: la relativa
al horario.
124. Como se explicó anteriormente, existe contrato de transporte aéreo cuando
una persona llamada pasajero adquiere un boleto con base en los términos y
condiciones que elija y acepte, lo que incluye no sólo el consentimiento
respecto de la tarifa y las políticas de contratación, sino también la elección
de un horario, origen y destino determinados. Esto significa que el
incumplimiento del horario por causa imputable al concesionario o
permisionario implica por supuesto el del contrato, lo que amerita reparación.
125. Es importante destacar que la compensación prevista por el legislador se
prevé exclusivamente para aquellos casos en que el retraso obedezca a
causas imputables o atribuibles a la aerolínea, pero no para aquellos que
pudieran derivar por ejemplo del caso fortuito o fuerza mayor, lo que evidencia
que lo que se está reprochando es el incumplimiento en la prestación
del servicio de transporte por causas exclusivamente imputables a las
aerolíneas.
126. Ahora, el párrafo segundo del inciso a) de la fracción V de la norma reclamada
establece que, en estos casos (demoras de más de una hora pero menos de
cuatro), la aerolínea deberá incorporar como mínimo a sus políticas de
compensación: descuentos para vuelos en fecha posterior hacia el destino
contratado y/o alimentos y bebidas, conforme al principio de competitividad.
127. Al utilizar simultáneamente la conjunción copulativa “y” así como la disyuntiva
“o”, el legislador dio a las aerolíneas la posibilidad de elegir el mínimo
compensatorio a fijar en sus políticas con base en el principio de
competitividad, pudiendo optar por incluir simultáneamente descuentos para
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vuelos posteriores y alimentos y bebidas, por dar
únicamente descuentos para vuelos posteriores, o
bien, únicamente proporcionar alimentos y bebidas.
128. Esa redacción pone de manifiesto que el argumento de la recurrente parte de
una premisa inexacta, pues asume que se le impone la obligación de otorgar
descuentos en vuelos posteriores, cuando no es así. De acuerdo con lo
dispuesto por la norma, los descuentos en vuelos posteriores constituyen tan
sólo una posibilidad legal que las aerolíneas pueden o no adoptar en sus
políticas de compensación con base en los principios de competitividad. De
ahí que dicho argumento deba desestimarse.
129. Definido lo anterior se examina si la obligación prevista también en el artículo
47 Bis, fracción V, inciso a), pero en su párrafo cuarto, es inconstitucional. Es
norma dispone:
Artículo 47 Bis. El concesionario o permisionario está obligado a proporcionar un servicio de calidad y eficiente a todos sus pasajeros. Para garantizar lo anterior, deberá respetar y cumplir con cuando menos los siguientes derechos del pasajero: (…) V. En caso de que exista retraso en relación con la hora de salida estipulada en el boleto y la causa sea atribuible al concesionario o permisionario, el pasajero será indemnizado y/o compensado por el proveedor del servicio de acuerdo a los siguientes criterios: (…) Si la demora es mayor a dos horas pero menor a cuatro, los descuentos incluidos en las políticas de compensación no podrán ser menores al 7.5% del precio del boleto. (…)
130. La recurrente insiste en que resulta arbitrario e injustificado disponer que en
las demoras de entre dos y cuatro horas el monto del descuento que deban
otorgar las aerolíneas no podrá ser inferior al siete punto cinco por ciento de
precio del boleto y en que tal disposición exige una motivación reforzada; sin
embargo, no explica por qué arriba a tal determinación, ni cómo es que ese
porcentaje trasciende en su esfera jurídica o las condiciones de prestación
del servicio, ni mucho menos justifica por qué en su opinión constituye una
ventaja excesiva para el pasajero en relación con la desventaja que
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representa a su cargo como prestadora del servicio, lo que evidencia la
inoperancia de su argumento.
131. En efecto, a través de su argumento la quejosa únicamente señala que el
descuento mínimo fijado por el legislador es arbitrario; sin embargo, no
explica ni justifica su afirmación lo que la convierte en dogmática, tal como se
desprende de su alegación visible en página 40 de la demanda que
literalmente dice: [e]n el mismo sentido, es arbitrario disponer que en demoras
de entre 2 a 4 horas el monto del descuento no puede ser inferior a un 7.5%
del precio del boleto, ¿por qué se estimó que el descuento deber ser del 7.5%
al menos y por qué no otro porcentaje? ¿por qué se estimó que otorgar al
menos el 7.5% de descuento constituye una medida que indemniza a los
pasajeros por la demora sufrida?
132. En todo caso, conviene destacar que, como se dijo con anterioridad, del
proceso legislativo que dio origen a la reforma se advierte que justificó que la
introducción de las diversas políticas compensatorias obedeció a la
necesidad de vincular a las aerolíneas a prestar un servicio de calidad en
favor de los pasajeros, garantizando el cumplimiento de las condiciones en la
prestación del servicio contratado, sin que se estime necesaria la existencia
de una motivación reforzada, simplemente porque no se detecta alguna
categoría sospechosa que la exija.
133. Se verifica ahora si el artículo 47 Bis, fracción VI, último párrafo, es
inconstitucional porque el legislador no motivó las razones que lo condujeron
a concluir que la indemnización por cancelación de vuelos deba ser en razón
de una cantidad no menor al veinticinco por ciento del precio del boleto o de
la parte no realizada del viaje y no de otro porcentaje. Dicha norma establece:
Artículo 47 Bis. El concesionario o permisionario está obligado a proporcionar un servicio de calidad y eficiente a todos sus pasajeros. Para garantizar lo anterior, deberá respetar y cumplir con cuando menos los siguientes derechos del pasajero: (…) VI. En caso de producirse la cancelación del vuelo por responsabilidad atribuible al concesionario o permisionario, éste, a elección del pasajero, deberá:
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a) Reintegrarle el precio del boleto o billete de pasaje o la proporción que corresponda a la parte no realizada del viaje. b) Ofrecerle, con todos los medios a su alcance, transporte sustituto en el primer vuelo disponible y proporcionarle, como mínimo y sin cargo, acceso a llamadas telefónicas y
envío de correos electrónicos; alimentos de conformidad con el tiempo de espera que medie hasta el embarque en otro vuelo; alojamiento en hotel del aeropuerto o de la ciudad cuando se requiera pernocta y, en este último caso, transporte terrestre desde y hacia el aeropuerto. c) Transportarle en la fecha posterior que convenga al mismo pasajero hacia el destino respecto del cual haya sido cancelado el vuelo. En los casos de los incisos a) y c) anteriores, el concesionario o permisionario deberá cubrir, además, una indemnización al pasajero afectado que no será inferior al veinticinco por ciento del precio del boleto o de la parte no realizada del viaje.
134. Para resolver su argumento resulta necesario tener en cuenta que este Alto
Tribunal ha considerado que la motivación legislativa puede ser reforzada u
ordinaria según se trate del valor que se encuentre en juego y el derecho que
se estime violado, aceptándose que la primera se exige cuando se detecta
alguna categoría sospechosa, mientras que la segunda tiene lugar cuando no
existe tal. Así se advierte de la jurisprudencia P./J. 120/2009 del Tribunal
Pleno, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena
Época, Tomo XXX, diciembre del 2009, página 1255, que establece:
MOTIVACIÓN LEGISLATIVA. CLASES, CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS. Los tribunales constitucionales están llamados a revisar la motivación de ciertos actos y normas provenientes de los Poderes Legislativos. Dicha motivación puede ser de dos tipos: reforzada y ordinaria. La reforzada es una exigencia que se actualiza cuando se emiten ciertos actos o normas en los que puede llegarse a afectar algún derecho fundamental u otro bien relevante desde el punto de vista constitucional, y precisamente por el tipo de valor que queda en juego, es indispensable que el ente que emita el acto o la norma razone su necesidad en la consecución de los fines constitucionalmente legítimos, ponderando específicamente las circunstancias concretas del caso. Tratándose de las reformas legislativas, esta exigencia es desplegada cuando se detecta alguna "categoría sospechosa", es decir, algún acto legislativo en el que se ven involucrados determinados valores constitucionales que eventualmente pueden ponerse en peligro con la implementación de la reforma o adición de que se trate. En estos supuestos se estima que el legislador debió haber llevado un balance cuidadoso entre los elementos que considera como requisitos necesarios para la emisión de una determinada norma o la realización de un acto, y los fines que pretende alcanzar. Además, este tipo de motivación implica el cumplimiento de los siguientes requisitos: a) La existencia de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir que procedía crear y aplicar las normas correspondientes y, consecuentemente, que está justificado que la autoridad haya actuado en el sentido en el que lo hizo; y, b) La justificación sustantiva, expresa, objetiva y razonable, de los motivos por los que el legislador determinó la emisión del acto legislativo de que se trate. Por otra parte, la motivación ordinaria tiene lugar cuando no se presenta alguna "categoría sospechosa", esto es, cuando el acto o la norma de que se trate no tiene que
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pasar por una ponderación específica de las circunstancias concretas del caso porque no subyace algún tipo de riesgo de merma de algún derecho fundamental o bien constitucionalmente análogo. Este tipo de actos, por regla general, ameritan un análisis poco estricto por parte de la Suprema Corte, con el fin de no vulnerar la libertad política del legislador. En efecto, en determinados campos -como el económico, el de la organización administrativa del Estado y, en general, en donde no existe la posibilidad de disminuir o excluir algún derecho fundamental- un control muy estricto llevaría al juzgador constitucional a sustituir la función de los legisladores a quienes corresponde analizar si ese tipo de políticas son las mejores o resultan necesarias. La fuerza normativa de los principios democrático y de separación de poderes tiene como consecuencia obvia que los otros órganos del Estado -y entre ellos, el juzgador constitucional- deben respetar la libertad de configuración con que cuentan los Congresos Locales, en el marco de sus atribuciones. Así, si dichas autoridades tienen mayor discrecionalidad en ciertas materias, eso significa que en esos temas las posibilidades de injerencia del juez constitucional son menores y, por ende, la intensidad de su control se ve limitada. Por el contrario, en los asuntos en que el texto constitucional limita la discrecionalidad del Poder Legislativo, la intervención y control del tribunal constitucional debe ser mayor, a fin de respetar el diseño establecido por ella. En esas situaciones, el escrutinio judicial debe entonces ser más estricto, por cuanto el orden constitucional así lo exige. Conforme a lo anterior, la severidad del control judicial se encuentra inversamente relacionada con el grado de libertad de configuración por parte de los autores de la norma.
135. De conformidad con la jurisprudencia transcrita, la motivación ordinaria no
debe valorar de una manera específica las circunstancias concretas del caso,
pues no subyace algún tipo de riesgo de merma en algún derecho
fundamental o bien constitucionalmente análogo, sino que se da en campos
como el económico, el de la organización administrativa del Estado y, en
general, en donde no existe la posibilidad de disminuir o excluir algún derecho
fundamental. Además, tal jurisprudencia establece que, en opinión de este
Alto Tribunal y en respeto irrestricto a los principios democrático y de
separación de poderes que vinculan a reconocer que las autoridades
legislativas tienen mayor discrecionalidad en ciertas materias, para no
vulnerar la libertad política del legislador, este tipo de análisis no debe ser
estricto.
136. Pues bien, en opinión de esta Segunda Sala, la norma en análisis no requiere
una motivación reforzada en cuanto al tipo de afectaciones económicas que
se pudieran ocasionar a las aerolíneas y, por tanto, no era necesario que el
legislador justificara qué lo condujo a considerar que el veinticinco por ciento
del precio del boleto es un valor justo y adecuado ni mucho menos debía
razonar por qué no debía aplicar otro valor porcentual.
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137. El legislador únicamente debía explicar las
razones que lo condujeron a considerar necesario
establecer sanciones a las aerolíneas que cancelen
vuelos por razones atribuibles exclusivamente a su responsabilidad,
circunstancia que, como se expuso con anterioridad, sí ocurrió, pues en el
procedimiento legislativo que dio origen a la norma reclamada se explicó la
realidad del transporte aéreo en el país, se evidenciaron las prácticas
irregulares de las aerolíneas incluso violatorias de la libre competencia y se
expusieron incluso estadísticas y valores demostrativos de las afectaciones
causadas a los consumidores o pasajeros. Apoya la anterior decisión la
jurisprudencia del Tribunal Pleno visible en el Semanario Judicial de la
Federación, Séptima Época, Volumen 181-186, Primera Parte, página 239,
de rubro y texto siguientes: FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS
ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Este Tribunal Pleno ha establecido
que por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe
entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley,
constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en
tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando actúa dentro de los
límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere
(fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones
sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto
implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos
ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación
específica. De ahí que deba desestimarse el argumento en estudio.
138. En el mismo sentido, la recurrente alega el artículo 47, fracciones IV, VIII y
IX, de la Ley de Aviación Civil viola los diversos 5, 25, 27 y 28 constitucionales
porque las obligaciones impuestas a su cargo, al afectar su derecho a la
libertad tarifaria, terminan por violar los derechos al trabajo, la libertad de
comercio, propiedad y adecuada rectoría económica del Estado, pues se
limita la forma en que ha de prestar sus servicios. Además, insiste en que el
juez pasó por alto que se le impusieron cargas excesivas y no justificadas.
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139. Reitera que aun cuando persigan la tutela de los derechos de los pasajeros
de una aeronave, lo cierto es que tanto el legislador como el juez pasaron por
alto las condiciones de operación de dichos medios de transporte al imponer
las siguientes obligaciones:
a) Transportar a los pasajeros que hubieran comprado un boleto en viaje
redondo aun cuando no hubieran utilizado los primeros segmentos.
b) Devolver al adquirente de un boleto su costo total cuando cancele la
compra dentro de las veinticuatro horas siguientes a su adquisición.
c) Transportar sin cargo alguno, veinticinco kilogramos de equipaje cuando
los vuelos se realicen en aeronaves con capacidad para veinte pasajeros
o más, y quince kilogramos cuando la aeronave sea de menor capacidad.
d) Transportar en cabina, sin costo para el pasajero, hasta dos piezas de
equipaje de mano cuyo peso en conjunto no deba exceder de diez
kilogramos y, además, tengan como dimensiones cincuenta y cinco
centímetros de largo por cuarenta de ancho y veinticinco de alto.
140. Sostiene que dichas obligaciones son inconstitucionales porque afectan la
libertad tarifaria, la cual deriva del derecho que tienen las aerolíneas a
imponer cláusulas en el contrato de prestación de servicio de transporte aéreo
internacional regular de pasajeros. Para demostrarlo insiste en los siguientes
argumentos esenciales:
a) La obligación de permitir que los pasajeros utilicen la última parte de los
segmentos del viaje a pesar de no haber aprovechado la primera viola la
libertad para establecer la tarifa y las condiciones que le resultan
aplicables, máxime que el pasajero puede tomar un vuelo en fecha
posterior. Además, resulta insuficiente que el legislador estableciera que
para gozar de ese derecho el pasajero debe notificar que sí utilizará el
segundo segmento dentro de las veinticuatro horas siguientes al no
utilizado, pues pasó por alto que existen vuelos que se adquieren para
viajar el mismo día con tan sólo unas horas de diferencia y, en tales casos,
ni siquiera transcurren veinticuatro horas.
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b) La obligación de devolver el costo total del boleto
adquirido, cuando el adquirente ejerza ese derecho
dentro de las veinticuatro horas siguientes a la compra,
viola la libertad de determinar las condiciones
aplicables a las tarifas porque el concesionario o permisionario puede
establecer libremente penas o restricciones en el caso de cancelación de
los vuelos por parte de los pasajeros. Además, se vuelve a ignorar que
existen vuelos con poca diferencia de horas en que los pasajeros podrían
no realizar el vuelo y de todas formas tener veinticuatro horas para
cancelar.
c) Las obligaciones relacionadas con las dimensiones y peso del equipaje
también violan la libertad de determinar las condiciones aplicables a la
tarifa que permite a los concesionarios o permisionarios fijar el costo por
transportación de equipaje impidiéndoles competir libremente en el
mercado.
141. De la lectura de los agravios antes sintetizados se advierte que los
argumentos de la recurrente giran en torno a la idea fundamental de que las
obligaciones que le impone el artículo 47, fracciones IV, VIII y IX, de la Ley
de Aviación Civil, violan la libertad tarifaria de las aerolíneas y, en esa medida,
transgreden la libertad de comercio, los derechos de propiedad y de
desarrollo económico y la libre competencia. Por tal motivo, el examen
correspondiente exige verificar en qué consiste la libertad tarifaria en materia
aérea y si el contenido de las normas reclamadas lo afecta.
142. Para tal efecto resulta conveniente tomar en cuenta que el artículo 27, párrafo
cuarto, constitucional, establece que corresponde a la Nación el dominio
directo, entre otros bienes, del espacio situado sobre el territorio nacional con
la extensión y modalidades que establezca el derecho internacional, mismo
que se considera territorio nacional en términos del artículo 42, fracción VI,
del mismo ordenamiento. Además, conforme a lo dispuesto por el diverso
artículo 48, el espacio situado sobre el territorio nacional dependerá
directamente del Gobierno de la Federación.
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143. El artículo 7, fracción I, de la Ley General de Bienes Nacionales establece
que el espacio aéreo situado sobre el territorio nacional se considera bien de
uso común que, conforme a su diverso artículo 8 pueden ser usados por todos
los habitantes de la República sin más restricciones que las establecidas por
las leyes y reglamentos administrativos, en el entendido que para
aprovechamientos especiales sobre los bienes de uso común, se requiere
concesión, autorización o permiso otorgados con las condiciones y
requisitos que establezcan las leyes.
144. En este punto conviene tener en cuenta que de acuerdo con el artículo 25,
primer y cuarto párrafos, constitucional, el Estado debe garantizar el
desarrollo nacional en forma integral y sustentable, en el entendido de que al
desarrollo económico nacional habrán de concurrir con responsabilidad
social los sectores público, privado y social. Su párrafo séptimo establece
que el Estado apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y
privado de la economía, bajo criterios de equidad social, productividad y
sustentabilidad, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés
público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos,
cuidando su conservación y el medio ambiente.
145. De las explicaciones anteriores se advierte que, al tratarse de un bien
nacional del dominio público de la Federación de uso común, la explotación,
uso o aprovechamiento del espacio aéreo nacional está sujeto a concesión,
autorización o permiso en términos de las disposiciones normativas
respectivas que, en materia constitucional exigen, entre otras cuestiones, que
el Estado garantice como parte del desarrollo económico nacional que los
agentes económicos de cualquier sector (público, privado o social) concurran
con responsabilidad social, destacando que para conseguir esos fines, se
podrá sujetar a los sectores económicos privados y sociales a las
modalidades necesarias para proteger el interés público y procurar el
beneficio general en el uso de los recursos productivos.
146. La legislación administrativa que regula las cuestiones inherentes al bien
antes referido es la Ley de Aviación Civil cuyo artículo 1 dispone que se trata
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de una normatividad de orden público que tiene por
objeto regular la explotación, uso o aprovechamiento
del espacio aéreo situado sobre el territorio nacional,
respecto de la prestación y desarrollo de los servicios
de transporte aéreo civil y de Estado y, además, aclara que dicho espacio
constituye una vía general de comunicación sujeta al dominio de la Nación.
El artículo 5 de ese ordenamiento define lo que se entiende por aeronaves
civiles y de Estado:
Artículo 5. Las aeronaves mexicanas se clasifican en: I. Civiles, que podrán ser: a) De servicio al público: las empleadas para la prestación al público de un servicio de transporte aéreo regular o no regular, nacional o internacional, y b) Privadas: las utilizadas para usos comerciales diferentes al servicio al público o para el transporte particular sin fines de lucro, y aquellas cuyo fin expreso sea la experimentación, acrobacia, exhibición y las que por su naturaleza sean de colección. II. De Estado, que podrán ser: a) Las de propiedad o uso de la Federación distintas de las militares; las de los gobiernos estatales y municipales, y las de las entidades paraestatales, y b) Las militares, que son las destinadas o en posesión del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales.
147. En el caso que ahora se examina resulta relevante la regulación de las
aeronaves civiles de servicio al público empleadas para la prestación del
servicio de transporte aéreo regular o no regular, nacional o internacional. El
artículo 2 de la ley en comento nos proporciona las definiciones respectivas:
Artículo 2. Para los efectos de esta Ley, se entenderá por: (…) X. Proveedores de servicio: entre otros, los concesionarios y permisionarios del transporte aéreo de servicio al público y los concesionarios y permisionarios aeroportuarios, el organismo descentralizado Aeropuertos y Servicios Auxiliares, el órgano administrativo desconcentrado Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano, los permisionarios de talleres aeronáuticos, las organizaciones responsables del diseño de tipo y las responsables de la fabricación de aeronaves, los prestadores de servicios de tránsito aéreo, los centros de formación, capacitación y adiestramiento y los operadores aéreos de aeronaves de Estado distintas de las militares; (…) XIV. Servicio al público de transporte aéreo: el que se ofrece de manera general y que, en términos de la presente Ley, incluye el servicio público sujeto a concesión, así como otros servicios sujetos a permiso; XV. Servicio de transporte aéreo regular: el que está sujeto a itinerarios, frecuencias de vuelos y horarios;
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XVI. Servicio de transporte aéreo nacional: el que se presta entre dos o más puntos dentro del territorio nacional; (…)
148. De acuerdo con el artículo 9 de la Ley de Aviación Civil, el servicio público de
transporte aéreo nacional regular requiere concesión otorgada por la
Secretaría de Comunicaciones y Transportes, mientras que su diverso
artículo 11 establece que para prestar los servicios de transporte aéreo
nacional no regular (que conforme al artículo 23 es el que incluye, entre otros,
los servicios de fletamento o de taxi aéreo), internacional regular,
internacional no regular y privado comercial se requiere permiso.
149. El artículo 17, primer párrafo, dispone que en la prestación de los servicios
de transporte aéreo se deberán adoptar las medidas necesarias para
garantizar las condiciones máximas de seguridad de la aeronave y de su
operación, a fin de proteger la integridad física de los usuarios y de sus
bienes, así como la de terceros, mientras que su segundo párrafo establece
que los servicios deberán prestarse de manera permanente y uniforme, en
condiciones equitativas y no discriminatorias en cuanto a calidad, oportunidad
y precio.
150. La Ley de Aviación Civil destina su capítulo VIII a las tarifas, previendo los
siguientes artículos:
Artículo 42. Los concesionarios o permisionarios fijarán libremente las tarifas por los servicios que presten, en términos que permitan la prestación de los servicios en condiciones satisfactorias de calidad, competitividad, seguridad y permanencia. Las tarifas internacionales se aprobarán por la Secretaría de conformidad con lo que, en su caso, se establezca en los tratados. Las tarifas deberán registrarse ante la Secretaría para su puesta en vigor y estarán permanentemente a disposición de los usuarios. La Secretaría podrá negar el registro de las tarifas fijadas por los concesionarios o permisionarios, si las mismas implican prácticas depredatorias, de carácter monopólico, de dominancia en el mercado o una competencia desleal que impida la permanencia en el mercado de otros concesionarios o permisionarios, y podrá establecer niveles tarifarios mínimos o máximos, según sea el caso, para los servicios respectivos, a fin de ordenar dichos niveles, con el objeto de fomentar la sana competencia. En las tarifas se describirán clara y explícitamente las restricciones a que estén sujetas y permanecerán vigentes por el tiempo y en las condiciones ofrecidas. Las restricciones deberán hacerse del conocimiento del usuario al momento de la contratación del servicio.
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Artículo 42 Bis. Para el servicio al público de transporte aéreo de pasajeros, el concesionario o permisionario, o sus representantes, tiene la obligación de informar y respetar las tarifas y restricciones. Asimismo, es responsable de que la información relativa a las tarifas esté permanentemente a disposición de los pasajeros y de que cumpla los
siguientes requisitos: I. Debe apegarse a los términos derivados de la concesión o permiso y contener explícitamente las reglas de aplicación, o condiciones y restricciones que comprende la oferta, así como la vigencia de las mismas, y II. La información y publicidad relacionada con las tarifas deberán ser exactas, veraces, comprobables y claras, que no induzcan al error o confusión al pasajero por la forma falsa, exagerada, parcial, artificiosa o tendenciosa en que se presenten. Cada tarifa deberá aplicarse en igualdad de condiciones para todos los pasajeros sin discriminación alguna. La violación a este artículo se considerará como infracción particularmente grave y se sancionará por la Procuraduría, conforme a lo dispuesto en la Ley Federal de Protección al Consumidor. Artículo 43. Cuando la Secretaría, por sí o a petición de la parte afectada, considere que no existe competencia efectiva entre los diferentes concesionarios o permisionarios, solicitará la opinión de la Comisión Federal de Competencia para que, en su caso, la Secretaría establezca bases de regulación tarifaria. Dicha regulación se mantendrá sólo mientras subsistan las condiciones que la motivaron. En la regulación, la Secretaría podrá establecer tarifas específicas para la prestación de los servicios, así como mecanismos de ajuste y periodos de vigencia. Los concesionarios y permisionarios sujetos a tal regulación podrán solicitar a la Comisión Federal de Competencia que emita opinión sobre la aplicación y subsistencia de tales condiciones.
151. De los preceptos transcritos se advierte que el legislador reconoció que en
materia de aviación rige la libertad tarifaria, que implica que los
concesionarios o permisionarios podrán fijar libremente las tarifas por los
servicios que presten. Sin embargo, los sujetó al cumplimiento de
determinadas condiciones:
a) Que la tarifa fijada permita la prestación de servicios en condiciones
satisfactorias de calidad, competitividad, seguridad y permanencia. b) Que se presenten ante la Secretaría para su aprobación. Tratándose de
tarifas internacionales, ésta será en términos de los tratados internacionales.
c) Prohíbe que las tarifas impliquen prácticas predatorias, de carácter monopólico, de dominancia en el mercado o competencia desleal que impida la permanencia en el mercado de otros concesionarios o permisionarios.
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d) Permite que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes se niegue al registro de tarifas que conlleven alguno de los actos a que se refiere el inciso anterior.
e) Permite que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes establezca niveles tarifarios mínimos o máximos para ordenarlos y fomentar la sana competencia.
f) Las tarifas deberán describir clara y explícitamente las restricciones a que estén sujetas, mismas que se deberán hacer del conocimiento del usuario al momento de la contratación.
g) Las tarifas deberán estar vigentes por el tiempo y las condiciones ofrecidas.
h) Los concesionarios o permisionarios deben mantener la información relativa a las tarifas en permanente disposición de los pasajeros, la que debe ser exacta, veraz, comprobable, clara y que no induzca al error o confusión al pasajero por la forma falsa, exagerada, parcial, artificiosa o tendenciosa que se presente. Además, la tarifa se debe aplicar sin discriminación alguna y en igualdad de condiciones para todos los pasajeros, en el entendido que la violación a cualquiera de estas obligaciones constituye una infracción particularmente grave que será sancionada por la Procuraduría Federal del Consumidor.
i) La Secretaría de Comunicaciones y Transportes puede establecer bases de regulación tarifaria, previa opinión de la Comisión Federal de Competencia, cuando no exista competencia efectiva entre los diferentes concesionarios o permisionarios.
152. Como se ve, el legislador reconoció que en materia de prestación del servicio
de transporte aéreo rige, en principio, la libertad tarifaria que permite a los
concesionarios o permisionarios fijar libremente sus tarifas; sin embargo, en
ejercicio de esa facultad, también los sujetó al cumplimiento de determinadas
condiciones destacando las siguientes: que sean competitivas, que permitan
la libre competencia económica y concurrencia en el mercado, que se
mantengan vigentes por el tiempo y condiciones ofrecidas, que sean no
discriminatorias y que la información a través de las que se hagan del
conocimiento del público sea veraz, comprobable, clara y que no induzca al
error, lo que evidencia que si bien tuteló cuestiones económicas y de
mercado, lo cierto es que puso un destacado énfasis en la protección de los
derechos de los consumidores o pasajeros que se erigen como usuarios de
dicho servicio.
153. Dicho en otras palabras, aun cuando el legislador permitió a los
concesionarios o permisionarios establecer las tarifas que así convengan a
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sus intereses y economía, lo cierto es que también les
impuso determinadas condiciones o limitaciones, que
encuentran su razón de ser en que tanto
concesionarios como permisionarios realizan una
actividad económica mediante la explotación de un bien de la Nación cuyo
uso corresponde a todos los habitantes del territorio nacional.
154. Como conforme al artículo 48 constitucional antes referido, el espacio situado
sobre el territorio nacional dependerá directamente del Gobierno de la
Federación y el artículo 25 del mismo ordenamiento exige, entre otras
cuestiones, que el Estado garantice como parte del desarrollo económico
nacional que los agentes económicos de cualquier sector (público, privado o
social) concurran con responsabilidad social, destacando que para conseguir
esos fines, se podrá sujetar a los sectores económicos privados y
sociales a las modalidades necesarias para proteger el interés público
y procurar el beneficio general en el uso de los recursos productivos,
resulta claro que para garantizar una adecuada competencia y prestación del
servicio en un bien que constituye parte del territorio nacional y del dominio
público de la Nación, el Estado no sólo puede sino que debe fijar límites y
condiciones que garanticen que el servicio se preste en favor de los pasajeros
en condiciones equitativas y no discriminatorias en cuanto a calidad,
oportunidad y precio, tal como reconoce incluso el artículo 17 de la Ley de
Aviación Civil antes referido.
155. Precisado lo anterior se tiene en cuenta que el diccionario de la lengua
española define tarifa como el precio unitario fijado por las autoridades para
los servicios públicos realizados a su cargo o como montante que se paga
por un servicio público. Es decir, el concepto tarifa se encuentra
indisolublemente vinculado al precio que se debe pagar por un bien o por la
prestación de un servicio.
156. En materia de aviación, el artículo 48 del Reglamento de la Ley de Aviación
Civil establece que se entiende por tarifa la contraprestación que debe pagar
el usuario por la prestación del servicio de transporte aéreo de pasajeros o
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carga, que incluye las reglas de aplicación, o condiciones y restricciones
aplicables según las características del servicio que se contrate.
157. De manera que, para efectos del servicio que nos ocupa, el concepto tarifa
comprende no sólo el precio sino también las reglas de aplicación, las
condiciones y las restricciones relativas según las características del
servicio contratado.
158. Sentadas las bases anteriores se analiza si las normas que imponen las
obligaciones de devolver a los usuarios las cantidades pagadas por un boleto,
de permitir que utilicen el segundo segmento aun cuando no hubieran usado
el primero y de llevar consigo en forma gratuita equipaje que satisfaga
determinadas características ya sea documentado o en cabina, violan la
libertad tarifaria, para lo que resulta necesario tener en cuenta su contenido:
Artículo 47 Bis. El concesionario o permisionario está obligado a proporcionar un servicio de calidad y eficiente a todos sus pasajeros. Para garantizar lo anterior, deberá respetar y cumplir con cuando menos los siguientes derechos del pasajero: (…) IV. En el caso de que el pasajero haya adquirido boletos de ida y vuelta o con conexión, podrá disponer de ellos para cada segmento particular, es decir, el concesionario o permisionario no podrá negarle el embarque a un vuelo por no haber utilizado alguno de los segmentos del trayecto total. Para garantizar el cumplimiento de esto, el pasajero deberá informar al concesionario o permisionario, en el lapso de veinticuatro horas contadas a partir de la hora programada del segmento no utilizado, que hará uso de los segmentos subsecuentes, a través de los medios que el concesionario o permisionario para ello disponga. (…) VIII. El pasajero podrá solicitar la devolución de su boleto en caso de que decida no efectuar el viaje, siempre y cuando lo comunique al permisionario o concesionario en el lapso de veinticuatro horas contadas a partir de la hora de la compra del boleto. Pasado este plazo el concesionario o permisionario determinará las condiciones de la cancelación. IX. Para vuelos nacionales e internacionales, el pasajero podrá transportar como mínimo y sin cargo alguno, veinticinco kilogramos de equipaje cuando los vuelos se realicen en aeronaves con capacidad para veinte pasajeros o más, y quince kilogramos cuando la aeronave sea de menor capacidad, siempre que acate las indicaciones del concesionario o permisionario en cuanto al número de piezas y restricciones de volumen. El exceso de equipaje debe ser transportado de acuerdo con la capacidad disponible de la aeronave y el concesionario o permisionario, en este caso, tiene derecho a solicitar al pasajero un pago adicional. El concesionario o permisionario proporcionará al pasajero, un talón de equipaje por cada pieza, maleta o bulto de equipaje que se entregue para su transporte. El talón debe contener la información indicada en las normas oficiales mexicanas correspondientes y debe constar de dos partes, una para el pasajero y otra que se adhiere al equipaje.
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Además, el pasajero podrá llevar en cabina hasta dos piezas de equipaje de mano. Las dimensiones de cada una serán de hasta 55 centímetros de largo por 40 centímetros de ancho por 25 centímetros de alto, y el peso de ambas no deberá exceder los diez kilogramos, siempre y cuando por su naturaleza o dimensiones no disminuyan la
seguridad y la comodidad de los pasajeros. El permisionario o concesionario podrá solicitar al pasajero un pago por peso y dimensiones adicionales del equipaje de mano, pero no podrá realizar cobros por pesos y dimensiones menores a los establecidos en este párrafo. Para los servicios de transporte aéreo internacional, el transporte de equipaje se sujetará a lo dispuesto en los Tratados. (…)
159. De las disposiciones transcritas se advierte que, para garantizar un servicio
de calidad y eficiente a todos los pasajeros, el legislador previó a cargo como
mínimo la obligación de respetarles, entre otros, diversos derechos, muchos
de ellos condicionándolos a la satisfacción de determinados requisitos. Para
el caso que ahora nos ocupa destacan los siguientes:
Obligación de permitir que el pasajero disponga de la totalidad de los
segmentos de su viaje.
Obligación de permitir la cancelación del viaje y reembolsar el costo
total del pasaje en ese caso.
Obligación de permitir el transporte de equipaje sin costo alguno para
el pasajero.
160. La lectura de las obligaciones antes referidas pone de manifiesto que no
inciden directamente en la posibilidad que tienen los concesionarios o
permisionarios de fijar o establecer las contraprestaciones, precios o tarifas
que estimen más convenientes para la prestación del servicio que tengan
concesionado o permisionado. Sin embargo, si tomamos en cuenta que
conforme al artículo 48 del Reglamento de la Ley de Aviación, el concepto
tarifa incluye los límites, condiciones y restricciones para su aplicación, es
posible advertir que tales obligaciones sí tienen relación con la posibilidad que
tienen los prestadores del servicio de transporte aéreo de fijar las tarifas que
correspondan por la prestación de los servicios respectivos, pues inciden en
las condiciones y restricciones aplicables, concretamente, las relacionadas
con las políticas de cancelaciones (totales o parciales del vuelo), reembolsos
y costos de equipaje.
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161. No obstante lo anterior, conforme a lo hasta ahora expuesto, no basta tal
incidencia para concluir que existe afectación a la libertad tarifaria
simplemente porque, como se explicó con anterioridad, ésta no es
irrestricta, sino que está sujeta a las condiciones que el propio
legislador previó, mismas que encuentran sentido y justificación en que
tanto concesionarios como permisionarios realizan una actividad económica
mediante la explotación de un bien de la Nación cuyo uso corresponde a
todos los habitantes del territorio nacional y, por ende, está sujeta a que
quienes la realicen concurran con responsabilidad social, quedando
vinculados, por supuesto, a las modalidades que se estimen necesarias para
proteger el interés público, en el entendido que, en su establecimiento, el
Estado puede fijar límites y requisitos mínimos que garanticen una
adecuada competencia y prestación del servicio en favor de los
pasajeros en condiciones equitativas y no discriminatorias en cuanto a
calidad, oportunidad y precio.
162. Sobre esas bases, a continuación se verifica si las obligaciones reclamadas
transgreden la libertad tarifaria.
163. La primera obligación que se aduce violatoria de tal principio es la vinculada
con la permisión de que el pasajero disponga de cada uno de la totalidad de
los segmentos de su viaje de ida y vuelta o con conexión, que el legislador
condicionó a lo siguiente: el pasajero deberá informar al concesionario o
permisionario, en el lapso de veinticuatro horas contadas a partir de la hora
programada del segmento no utilizado, que hará uso de los segmentos
subsecuentes a través de los medios que el concesionario o permisionario
para ello disponga. En otras palabras, para que el pasajero pueda emplear el
segmento no utilizado y, en consecuencia, para que surja la obligación de la
de permitirle el abordaje, es necesario que aquél haga del conocimiento del
concesionario o permisionario, dentro del límite de las veinticuatro horas
siguientes a aquella en que no se utilizó el primer segmento, que hará
ejercicio de su derecho.
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164. Para verificar si esa obligación a cargo de las
aerolíneas atenta contra su libertad tarifaria conviene
tomar en cuenta dos aspectos que ya fueron
mencionados anteriormente: que esa libertad está
supeditada a límites legislativos que tengan sustento en garantizar la efectiva
prestación del servicio en un estándar equitativo de calidad, oportunidad y
precio, y que la prestación del servicio de transporte aéreo surge con motivo
del contrato que lleva el mismo nombre, el cual inicia con la adquisición del
boleto por parte del pasajero, quien a cambio de recibir el servicio de traslado
de un punto de origen a uno de destino en determinados términos y
condiciones de tiempo, modo y lugar, paga una contraprestación denominada
tarifa.
165. El contrato de transporte aéreo es un acuerdo de voluntades de prestación
de servicios que reviste, entre otras características, la de bilateralidad, en
tanto se celebra por dos partes que se obligan recíprocamente, y la de
onerosidad, en tanto se estipulan provechos y gravámenes recíprocos (la
aerolínea recibe una contraprestación económica y el pasajero recibe el
servicio de transporte).
166. Conforme a su naturaleza, cuando el pasajero cumple la obligación de pago
de la contraprestación fijada por la aerolínea ésta adquiere a su vez la
correlativa obligación de prestar el servicio en los términos contratados por el
pasajero, esto es, en la ruta, fecha y horarios elegidos por el adquirente y con
los servicios adicionales y/o modalidades que también hubieran sido
adquiridos (contratados).
167. Cuando un pasajero adquiere un boleto de los que se ha denominado “viaje
redondo” (ida y vuelta) o con conexión, adquiere a su vez el derecho de viajar
en la totalidad de los tramos pagados en la cantidad que hubiera
correspondido al costo fijado libremente por la aerolínea. Así, cuando por el
motivo que sea, el pasajero deja de utilizar uno de los segmentos de ese viaje,
es contractualmente lógico y válido que mantenga el derecho de continuar en
el uso de los siguientes segmentos, simplemente porque cumplió su
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obligación de pago de la contraprestación que para tal efecto fijó la aerolínea
con plena libertad.
168. Esta Segunda Sala estima necesario destacar que no es posible sostener que
tal derecho implica que el concesionario o permisionario sufra un perjuicio, ni
siquiera porque pueda existir la posibilidad de que quede un asiento libre que
podría ocupar otro pasajero. En primer lugar, porque ya ha recibido la
contraprestación o precio correspondiente del pasajero que no ha podido
abordar en el trayecto respectivo, lo que significa que ese lugar ya ha sido
pagado y, por ende, no se encontraba disponible ni a la venta con
posterioridad al pago; lo único que se pierde es la posibilidad de lucrar
doblemente mediante una segunda venta de un lugar que, se reitera, ya no
estaba disponible. En segundo lugar, porque la posibilidad de que ese lugar
sea ocupado por otro pasajero se mantiene abierta siempre que el pasajero
original no haya facturado ni abordado.
169. De ahí que se concluya que este derecho mínimo legal asignado a los
pasajeros encuentra justificación en la obligación del legislador de garantizar
que el servicio de transporte aéreo se preste en igualdad de condiciones de
eficiencia y calidad y, además, protegiendo el interés colectivo, conclusión
que se corrobora si se toma en cuenta que en el proceso legislativo que le
dio origen se puso de manifiesto la necesidad de eliminar la práctica unilateral
de las aerolíneas de realizar la cancelación de boletos a pasajeros que no
hubieran empleado el servicio para trasladarse en uno de los trayectos de un
vuelo redondo o con conexión, en virtud de que tal proceder no sólo es
abusivo y perjudicial para el pasajero, sino que también se verificó que derivó
en otras prácticas perjudiciales como el overbooking.
170. La siguiente obligación a verificar es la relativa a la reembolsar el costo del
boleto pagado ante una cancelación del adquirente debiéndose destacar que
de acuerdo con la iniciativa de reforma, la introducción de esa norma se debió
a la necesidad de regular el derecho a cancelar un viaje, pues la experiencia
en los últimos años en materia de prestación del servicio de transporte aéreo,
evidenció la existencia de un alto porcentaje de quejas y denuncias con
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motivo de la negativa de las aerolíneas a las solicitudes
de cancelación de boleto por parte de los usuarios.
171. El legislador explicó que al igual que con la
adquisición de cualquier producto o servicio, el consumidor (pasajero) debe
tener derecho a solicitar la cancelación o devolución del boleto si ya no se
utilizará; sin embargo, por la propia naturaleza del transporte aéreo, el
concesionario o permisionario también tiene derecho a obtener alguna
compensación por la cancelación, misma que debe ser clara en las políticas
respectivas. Además, expuso que en la experiencia internacional existen
diversos países como España, Colombia y Argentina que permiten la
cancelación y que incluso establecen montos máximos de penalización de
acuerdo con el tiempo previo en que el pasajero realice la notificación
respectiva.
172. Las consideraciones anteriores culminaron en la norma con la redacción que
ahora se analiza que, como se dijo, regula los derechos mínimos que tienen
los pasajeros previendo en su fracción VIII el relativo a la cancelación del
viaje, mismo que distinguió dos momentos: a) dentro de las veinticuatro horas
siguientes a la compra del boleto, en que el pasajero tiene derecho a cancelar
y obtener la devolución del boleto siempre que lo notifique en ese plazo a
la aerolínea, y b) pasadas esas primeras veinticuatro horas, en que el
concesionario o permisionario es libre de fijar sus políticas de cancelación.
173. Se estima que tal obligación no es violatoria de la libertad tarifaria porque, en
principio, mantiene la libertad de las aerolíneas de fijar sus políticas de
cancelación (lo que incluye la devolución) para los casos en que la
cancelación de la compra ocurra con posterioridad a las veinticuatro horas a
partir de la adquisición.
174. Si bien el legislador previó que cuando la cancelación ocurra dentro de las
veinticuatro horas siguientes a la compra se devuelva el monto del boleto, lo
cierto es que tal disposición encuentra su razón de ser en la naturaleza
bilateral y onerosa del contrato de transporte aéreo y en la necesidad de
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erradicar prácticas nocivas en perjuicio de los pasajeros para garantizar la
prestación de un servicio adecuado, de calidad y eficiente.
175. Además, si se toma en cuenta que de acuerdo con la teoría general de las
obligaciones es posible que las partes den por concluidos los contratos y que,
en el caso que nos ocupa, nos encontramos frente a un contrato regulado por
el derecho público por el interés que reviste al prestarse explotando un bien
del dominio público de la Federación de uso común respecto del que, en
principio, tienen derecho a disfrutar los habitantes de la República, resulta
válido que el legislador defina el derecho de los pasajeros a cancelar la
prestación del servicio siempre que se satisfagan ciertos requisitos porque de
esta manera cumple su obligación constitucional de garantizar el interés
público y una adecuada, justa y eficiente prestación del servicio.
176. Además, como se vio, tomando en cuenta el carácter bilateral del contrato
respectivo, el legislador fue cuidadoso en condicionar el cumplimiento de la
obligación de reembolsar el costo total del boleto a la satisfacción de dos
requisitos: primero, que el adquirente efectúe la cancelación y, segundo, que
lo haga dentro de las veinticuatro horas siguientes a la compra, dejando plena
libertad a las aerolíneas para fijar sus políticas de cancelación y por supuesto,
la de reembolsos, para cancelaciones efectuadas con posterioridad a ese
plazo.
177. Finalmente, se verifica si el derecho de los pasajeros a llevar consigo equipaje
de forma gratuita es violatorio de la libertad tarifaria, para lo que resulta
conveniente recordar que ese derecho está previsto en la fracción IX del
artículo 47 Bis antes transcrita, que literalmente establece:
IX. Para vuelos nacionales e internacionales, el pasajero podrá transportar como mínimo y sin cargo alguno, veinticinco kilogramos de equipaje cuando los vuelos se realicen en aeronaves con capacidad para veinte pasajeros o más, y quince kilogramos cuando la aeronave sea de menor capacidad, siempre que acate las indicaciones del concesionario o permisionario en cuanto al número de piezas y restricciones de volumen. El exceso de equipaje debe ser transportado de acuerdo con la capacidad disponible de la aeronave y el concesionario o permisionario, en este caso, tiene derecho a solicitar al pasajero un pago adicional. El concesionario o permisionario proporcionará al pasajero, un talón de equipaje por cada pieza, maleta o bulto de equipaje que se entregue para su transporte. El talón debe contener la información indicada en las normas
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oficiales mexicanas correspondientes y debe constar de dos partes, una para el pasajero y otra que se adhiere al equipaje. Además, el pasajero podrá llevar en cabina hasta dos piezas de equipaje de mano. Las dimensiones de cada una serán de hasta 55 centímetros de largo por 40 centímetros
de ancho por 25 centímetros de alto, y el peso de ambas no deberá exceder los diez kilogramos, siempre y cuando por su naturaleza o dimensiones no disminuyan la seguridad y la comodidad de los pasajeros. El permisionario o concesionario podrá solicitar al pasajero un pago por peso y dimensiones adicionales del equipaje de mano, pero no podrá realizar cobros por pesos y dimensiones menores a los establecidos en este párrafo. Para los servicios de transporte aéreo internacional, el transporte de equipaje se sujetará a lo dispuesto en los Tratados.
178. La fracción transcrita distingue entre dos tipos de equipaje: el documentado
y el que se podrá llevar en cabina.
179. Para el equipaje documentado, el legislador previó la obligación de
transportar como mínimo y sin cargo alguno, tanto en vuelos nacionales como
en internacionales, veinticinco kilogramos de equipaje tratándose de
aeronaves con capacidad de veinte pasajeros o más, o quince kilogramos en
aeronaves de menor capacidad, dejando plena libertad a las aerolíneas de
fijar en sus políticas el número de piezas y restricciones de volumen, así como
para decidir su política en cuanto exceso de equipaje manteniendo el derecho
de hacer un cobro adicional por este concepto.
180. En cambio, para el equipaje que puede ser llevado en cabina,
comúnmente denominado de mano, el legislador previó la obligación de
permitir el transporte de hasta dos piezas cuyo peso sumado no exceda los
diez kilogramos debiendo tener, cada una, una dimensión máxima de hasta
cincuenta y cinco centímetros de largo por cuarenta de ancho y veinticinco de
alto, sin distinguir si tal obligación opera para vuelos nacionales e
internacionales pero dejando claro que su cumplimiento está supeditado
a que sus dimensiones y/o naturaleza no disminuyan la seguridad y la
comodidad de los pasajeros.
181. Adicionalmente, el último párrafo de esa fracción dispone que para los
servicios de transporte aéreo internacional, el transporte de equipaje se
sujetará a lo dispuesto en los tratados internacionales.
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182. Como se ve, el legislador distinguió con toda claridad entre los dos tipos de
equipaje que puede llevar un pasajero en forma gratuita: el documentado y el
de mano o en cabina. Para el equipaje documentado fue preciso en cuanto
que la regla opera tanto para vuelos nacionales como internacionales, pero
nada dijo sobre ese tema en el equipaje de mano, pues en el párrafo relativo
no aclaró que la obligación relativa operaría para ambos tipos de vuelo,
precisión que esta Segunda Sala considera era innecesaria como a
continuación se demuestra.
183. El último párrafo de la fracción que se examina es claro al establecer que para
los servicios de transporte aéreo internacional, el equipaje estará sujeto a lo
dispuesto por los tratados internacionales, disposición que encuentra
sustento no sólo en el artículo 133 constitucional conforme al que los tratados
internacionales suscritos por el Presidente y ratificados por el Senado
constituyen ley suprema de toda la unión, sino también en que, como se
expuso con anterioridad, tratándose del espacio aéreo, es la propia
Constitución la que reconoce que su dominio está sujeto a los términos y
modalidades que señale el derecho internacional.
184. La redacción de la norma es contundente: para los casos del transporte
aéreo internacional la política de equipaje está sujeta siempre a lo que
dispongan los tratados internacionales, afirmación que se corrobora si se
tiene en cuenta el principio general del derecho que enuncia que donde la ley
no distingue no hay por qué distinguir y que la normatividad sobre
transportación aérea internacional, al formar parte del sistema jurídico
positivo mexicano, debe ser compatible con las disposiciones especiales
que al respecto prevean los tratados internacionales sobre la materia
celebrados en términos del artículo 133 constitucional, estimando
relevante recordar que el operador jurídico tiene la obligación de resolver los
casos sometidos a su conocimiento verificando, entre otros aspectos, si existe
o no regulación internacional especial aplicable sobre la política de equipaje.
En caso de no existir entonces es aplicable la legislación nacional y, en caso
de existir, deberá atender a las reglas especiales verificando en todo caso si
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la cuestión sometida a su conocimiento efectivamente
plantea un conflicto de normas o antinomia.
185. Bastan las explicaciones anteriores para
advertir que, contrario a lo sostenido por la recurrente, las condiciones
mínimas previstas en la norma reclamada que permiten que los pasajeros
lleven a bordo en forma gratuita determinado equipaje no son violatorias del
principio de libertad tarifaria que, como se ha explicado, no es irrestricta en
materia de transportación aérea.
186. Tal aserto se corrobora si se tiene en cuenta que, en principio, el legislador
únicamente se refirió al mínimo que las aerolíneas deben permitir llevar a los
pasajeros pero en modo alguno las obligó a establecer una tarifa fija por la
prestación del servicio incluyendo piezas de equipaje ni estableció que el
costo del boleto no pueda incluir los servicios de carga y transportación del
equipaje, sino que únicamente dispuso que el costo del boleto respectivo
debe incluir el derecho a documentar equipaje y a transportar equipaje de
mano en los términos normativos. Tampoco las obligó a fijar las tarifas y
condiciones por exceso de equipaje, sino que por el contrario, les dejó libertad
para definir esos aspectos en sus políticas. Incluso, les dejó libertad para
limitar tanto las dimensiones y volumen del equipaje respectivo, como la
cantidad de piezas tratándose de equipaje documentado, aclarando que el
derecho a transportar equipaje de mano está supeditado a que no se ponga
en riesgo ni la seguridad ni la comodidad de los pasajeros.
187. El hecho de que fijara la obligación de permitir transportar en forma gratuita
determinados kilogramos documentados según el tipo de aeronave de que se
trate y determinadas piezas con ciertas dimensiones y kilogramos como
equipaje de mano, tiene razón de ser precisamente en la naturaleza del
servicio prestado, que tiene por objeto trasladar al pasajero de un punto de
origen a otro punto de destino. Así, para garantizar la calidad y eficiencia en
el servicio en favor del pasajero, quien por lo regular requiere llevar consigo
diversas pertenencias para ser empleadas en su lugar de destino, así como
el uso que por derecho público le corresponde del espacio aéreo nacional, se
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establecieron las referidas reglas, reiterando que en caso del transporte aéreo
internacional se estará siempre a lo dispuesto por los tratados respectivos.
188. De ahí que también deba desestimarse este argumento y, en consecuencia,
se concluya que los argumentos que pretenden evidenciar que las
disposiciones reclamadas violan la libertad tarifaria consagrada en el artículo
42 de la Ley de Aviación Civil son infundados simplemente porque, como se
explicó, tal libertad no es irrestricta sino que está sujeta al cumplimiento de
determinadas condiciones y requisitos legislativos siempre que estén
justificados para proteger la prestación del servicio de transporte aéreo en
condiciones eficientes, eficaces, de calidad y seguridad y, como quedó
demostrado, los requisitos mínimos que previó el legislador para proteger los
derechos de los pasajeros se encuentran justificados.
189. En diverso agravio, la recurrente aduce que el a quo consideró que a pesar
de que existan diversas circunstancias de hecho, se encuentra justificado que
el legislador equiparara la demoras superiores a cuatro horas a las
cancelaciones de los vuelos a efectos de determinar las indemnizaciones que
en tales casos deben ser pagadas por las aerolíneas. Sin embargo, sostiene
que esa consideración es inexacta porque, por su naturaleza, una demora y
una cancelación no pueden incidir de forma sustancialmente similar sobre los
usuarios del servicio.
190. Sustenta su afirmación en el hecho de que mientras en el caso de la
cancelación el servicio no es prestado, en el caso de las demoras sí es
prestado pero únicamente con un retraso. De ahí que insista en que el artículo
47 Bis, fracciones V y VI, de la Ley de Aviación Civil viola el derecho de
igualdad reconocido en el artículo 1 constitucional.
191. De la lectura del agravio antes sintetizado se advierte que la recurrente parte
de la premisa de que el derecho de igualdad vincula a dar siempre el mismo
trato a situaciones fácticas o de hecho que resulten iguales, premisa que
resulta inexacta como a continuación se demuestra.
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192. La jurisprudencia de esta Segunda Sala ha
establecido que la igualdad normativa presupone la
comparación entre dos o más regímenes jurídicos y,
por tanto, el primer criterio para determinar si una
norma es contraria al derecho de igualdad, es la elección del término de
comparación apropiado que permita comparar a los sujetos desde un
determinado punto de vista para decidir si se encuentran o no en una
situación de igualdad respecto de otros individuos sujetos a diverso
régimen y si el trato que se les da, con base en el término de comparación,
es diferente, en el entendido de que cuando los sujetos comparados no sean
iguales no se les trate en forma desigual, la lógica conclusión será que no
existe violación al derecho. Si se advierte que existe una diferenciación de
trato, entonces habrá de verificarse que la distinción persiga una finalidad
constitucionalmente válida, salvo que se trate de alguna de las categorías
sospechosas a que se refiere el artículo 1 constitucional. sirve de sustento a
la anterior la jurisprudencia 2a./J.42/2010, visible en el Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXI, abril del 2010, página
427, que establece:
IGUALDAD. CRITERIOS QUE DEBEN OBSERVARSE EN EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLATORIAS DE DICHA GARANTÍA. La igualdad normativa presupone necesariamente una comparación entre dos o más regímenes jurídicos, ya que un régimen jurídico no es discriminatorio en sí mismo, sino únicamente en relación con otro. Por ello, el control de la constitucionalidad de normas que se estiman violatorias de la garantía de igualdad no se reduce a un juicio abstracto de adecuación entre la norma impugnada y el precepto constitucional que sirve de parámetro, sino que incluye otro régimen jurídico que funciona como punto de referencia a la luz de un término de comparación relevante para el caso concreto. Por tanto, el primer criterio para analizar una norma a la luz de la garantía de igualdad consiste en elegir el término de comparación apropiado, que permita comparar a los sujetos desde un determinado punto de vista y, con base en éste, establecer si se encuentran o no en una situación de igualdad respecto de otros individuos sujetos a diverso régimen y si el trato que se les da, con base en el propio término de comparación, es diferente. En caso de que los sujetos comparados no sean iguales o no sean tratados de manera desigual, no habrá violación a la garantía individual. Así, una vez establecida la situación de igualdad y la diferencia de trato, debe determinarse si la diferenciación persigue una finalidad constitucionalmente válida. Al respecto, debe considerarse que la posición constitucional del legislador no exige que toda diferenciación normativa esté amparada en permisos de diferenciación derivados del propio texto constitucional, sino que es suficiente que la finalidad perseguida sea constitucionalmente aceptable, salvo que se trate de una de las prohibiciones específicas de discriminación contenidas en el artículo 1o., primer y tercer párrafos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues
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respecto de éstas no basta que el fin buscado sea constitucionalmente aceptable, sino que es imperativo. La siguiente exigencia de la garantía de igualdad es que la diferenciación cuestionada sea adecuada para el logro del fin legítimo buscado; es decir, que la medida sea capaz de causar su objetivo, bastando para ello una aptitud o posibilidad de cumplimiento, sin que sea exigible que los medios se adecuen estrechamente o estén diseñados exactamente para lograr el fin en comento. En este sentido, no se cumplirá el requisito de adecuación cuando la medida legislativa no contribuya a la obtención de su fin inmediato. Tratándose de las prohibiciones concretas de discriminación, en cambio, será necesario analizar con mayor intensidad la adecuación, siendo obligado que la medida esté directamente conectada con el fin perseguido. Finalmente, debe determinarse si la medida legislativa de que se trate resulta proporcional, es decir, si guarda una relación razonable con el fin que se procura alcanzar, lo que supone una ponderación entre sus ventajas y desventajas, a efecto de comprobar que los perjuicios ocasionados por el trato diferenciado no sean desproporcionados con respecto a los objetivos perseguidos. De ahí que el juicio de proporcionalidad exija comprobar si el trato desigual resulta tolerable, teniendo en cuenta la importancia del fin perseguido, en el entendido de que mientras más alta sea la jerarquía del interés tutelado, mayor puede ser la diferencia.
193. En relación con el derecho de igualdad, esta Segunda Sala también ha
considerado que no postula la paridad entre todos los individuos, ni
implica necesariamente una igualdad material o económica real, sino
que exige razonabilidad en la diferencia de trato, como criterio básico
para la producción normativa, aclarando que tal derecho vincula al
legislador, por un lado, a establecer un mandamiento de trato igual en
supuestos de hecho equivalentes, salvo que exista un fundamento
objetivo y razonable que permita darles uno desigual y, por otro, a dar un
tratamiento diferenciado entre supuestos de hecho distintos cuando la propia
Constitución las imponga. Apoya lo anterior la jurisprudencia 2a./J. 64/206
(10a.), visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima
Época, Libro 31, junio del 2016, Tomo II, página 791, que dice:
PRINCIPIO GENERAL DE IGUALDAD. SU CONTENIDO Y ALCANCE. El principio de igualdad tiene un carácter complejo al subyacer a toda la estructura constitucional y se encuentra positivizado en múltiples preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que constituyen sus aplicaciones concretas, tales como los artículos 1o., primer y último párrafos, 2o., apartado B, 4o., 13, 14, 17, 31, fracción IV, y 123, apartado A, fracción VII. Esto es, los artículos referidos son normas particulares de igualdad que imponen obligaciones o deberes específicos a los poderes públicos en relación con el principio indicado; sin embargo, estos poderes, en particular el legislativo, están vinculados al principio general de igualdad establecido, entre otros, en el artículo 16 constitucional, en tanto que éste prohíbe actuar con exceso de poder o arbitrariamente. Ahora bien, este principio, como límite a la actividad del legislador, no postula la paridad entre todos los individuos, ni implica necesariamente una igualdad material o económica real, sino que exige razonabilidad en la diferencia de trato, como criterio básico para la producción
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normativa. Así, del referido principio derivan dos normas que vinculan específicamente al legislador ordinario: por un lado, un mandamiento de trato igual en supuestos de hecho equivalentes, salvo que exista un fundamento objetivo y razonable que permita darles uno desigual y, por otro, un mandato de tratamiento desigual, que obliga al legislador a
prever diferencias entre supuestos de hecho distintos cuando la propia Constitución las imponga. De esta forma, para que las diferencias normativas puedan considerarse apegadas al principio de igualdad es indispensable que exista una justificación objetiva y razonable, de acuerdo con estándares y juicios de valor generalmente aceptados, cuya pertinencia debe apreciarse en relación con la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo concurrir una relación de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida.
194. Las explicaciones anteriores son suficientes para evidenciar que el derecho
de igualdad no exige que el legislador dé el mismo trato a situaciones jurídicas
o de hecho que resulten idénticas o iguales, sino que, desde una perspectiva
exige al legislador dar el mismo trato a situaciones jurídicas o fácticas
equivalentes, salvo que exista un fundamento objetivo y razonable que
justifique dar un trato desigual. Desde otra perspectiva, el derecho de
igualdad también exige que el legislador dé un trato diferenciado a situaciones
que no resulten equivalentes.
195. Sentado la anterior procede verificar si la norma reclamada genera un trato
desigual que la torne inconstitucional, para lo que resulta necesario tener en
cuenta su contenido:
Artículo 47 Bis. El concesionario o permisionario está obligado a proporcionar un servicio de calidad y eficiente a todos sus pasajeros. Para garantizar lo anterior, deberá respetar y cumplir con cuando menos los siguientes derechos del pasajero: (…) V. En caso de que exista retraso en relación con la hora de salida estipulada en el boleto y la causa sea atribuible al concesionario o permisionario, el pasajero será indemnizado y/o compensado por el proveedor del servicio de acuerdo a los siguientes criterios: a) Cuando la demora sea superior a una hora e inferior a cuatro, se compensará conforme las políticas de compensación de cada permisionario o concesionario. Las políticas de compensación deberán incluir como mínimo, descuentos para vuelos en fecha posterior hacia el destino contratado y/o alimentos y bebidas, de acuerdo a lo establecido por los permisionarios y concesionarios y conforme al principio de competitividad. Si la demora es mayor a dos horas pero menor a cuatro, los descuentos incluidos en las políticas de compensación no podrán ser menores al 7.5% del precio del boleto.
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El permisionario o concesionario deberá presentar y registrar cada seis meses, ante la Secretaría y la Procuraduría, las políticas de compensación, las cuales serán públicas. b) Si la demora es mayor a cuatro horas, el pasajero será compensado conforme a este artículo, además accederá a las opciones y, en el caso, a la indemnización establecida por esta Ley para la cancelación del vuelo, cuya responsabilidad sea atribuible al concesionario o permisionario. En todos los casos, el proveedor del servicio deberá poner a disposición de los pasajeros en espera acceso a llamadas telefónicas y envío de correos electrónicos. VI. En caso de producirse la cancelación del vuelo por responsabilidad atribuible al concesionario o permisionario, éste, a elección del pasajero, deberá: a) Reintegrarle el precio del boleto o billete de pasaje o la proporción que corresponda a la parte no realizada del viaje. b) Ofrecerle, con todos los medios a su alcance, transporte sustituto en el primer vuelo disponible y proporcionarle, como mínimo y sin cargo, acceso a llamadas telefónicas y envío de correos electrónicos; alimentos de conformidad con el tiempo de espera que medie hasta el embarque en otro vuelo; alojamiento en hotel del aeropuerto o de la ciudad cuando se requiera pernocta y, en este último caso, transporte terrestre desde y hacia el aeropuerto. c) Transportarle en la fecha posterior que convenga al mismo pasajero hacia el destino respecto del cual haya sido cancelado el vuelo. En los casos de los incisos a) y c) anteriores, el concesionario o permisionario deberá cubrir, además, una indemnización al pasajero afectado que no será inferior al veinticinco por ciento del precio del boleto o de la parte no realizada del viaje. (…)
196. El precepto transcrito establece las compensaciones e indemnizaciones de
que será acreedor un pasajero en caso de demoras y cancelaciones de
vuelos, destacando que procederán sólo cuando los motivos de esa
alteración en el servicio de transporte se deba a causa exclusivamente
atribuible al concesionario o permisionario. Para el caso de demoras, el
legislador distinguió las compensaciones según el tiempo de retraso,
distinguiendo entre lapsos mayores a una hora pero menores a cuatro,
mayores a dos horas pero menos de cuatro y superiores a cuatro horas.
197. Resulta necesario destacar la disposición prevista en el inciso b) de la
fracción V del artículo 47 bis en que el legislador previó que si la demora es
mayor a cuatro horas, el pasajero será compensado conforme a ese artículo
y que, además, accederá a las opciones y, en el caso, a la indemnización
establecida para la cancelación del vuelo cuya responsabilidad sea atribuible
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al concesionario o permisionario, hipótesis que la
recurrente estima violatoria del derecho de igualdad al
dar el mismo trato a situaciones distintas.
198. Para analizar su planteamiento resulta necesario tener en cuenta que de
acuerdo con el diccionario de la lengua española, el término demora significa
tardanza o dilación, mientras que cancelación es la acción y efecto de
cancelar que se define como la anulación de una cita, un billete o una cuenta
bancaria.
199. Llevados estos términos al tráfico aéreo y conforme a lo dispuesto por el
artículo 47 bis, se entiende por demora la dilación, tardanza o retraso en la
salida de un vuelo en relación con la hora señalada para tal efecto en el boleto
adquirido, mientras que por cancelación se entenderá la anulación total del
vuelo, es decir, que el viaje por el que se adquirió un boleto no habrá de
realizarse.
200. Como se ve, efectivamente existe una diferencia fáctica entre la demora y la
cancelación de un vuelo, pues mientras en el supuesto de demora el vuelo
originalmente contratado sí se llevará a cabo pero con diferencia en la hora
de salida adquirida, en la cancelación, el servicio contratado no se llevará a
cabo.
201. El legislador optó por dar el mismo trato indemnizatorio a los vuelos que se
demoren por más de cuatro horas que a los que se cancelen. Sin embargo,
como se expuso con anterioridad, tal circunstancia es insuficiente por sí
misma para considerar que existe violación o transgresión al derecho de
igualdad, pues su respeto no postula la paridad entre todos los individuos ni
implica necesariamente una igualdad material o económica real, sino que
exige razonabilidad en la diferencia de trato como criterio básico para la
producción normativa.
202. Sobre esa base, para verificar si la medida adoptada por el legislador que lo
llevó a imprimir las mismas consecuencias de derecho a las demoras de más
de cuatro horas por excesivas y a las cancelaciones de vuelos es violatoria
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del derecho de igualdad, resulta necesario verificar si el hecho de que se trate
de circunstancias fácticas distintas es suficiente para considerar que no son
equivalentes o equiparables.
203. Para tal efecto resulta necesario destacar que, como se mencionó con
anterioridad en esta ejecutoria, en el proceso legislativo que dio origen a la
introducción de las compensaciones que ahora nos ocupan se destacó que
la Dirección General de Aeronáutica Civil proporcionó cifras alarmantes en
cuanto a las demoras y cancelaciones reportadas por causas atribuibles a las
aerolíneas, pues al dos mil quince existió un ochenta y cinco por ciento.
204. Se aclaró que en tales supuestos no se ubican las demoras por causas de
tipo meteorológico, de tipo político social, de seguridad nacional, motivos de
salud pública, cuestiones operativas del aeropuerto, suministro de turbosina,
sistemas de navegación, entre otros, sino que se refieren únicamente a
causas imputables a las aerolíneas. Además, en materia de demoras resultó
importante el conocimiento de los siguientes datos:
La Comisión Federal de Competencia reportó que a pesar de tener un
horario de aterrizaje y despegue asignado y de contar con un margen
de tolerancia de operación de más/menos quince minutos, los
transportistas aéreos operan vuelos con grandes diferencias de tiempo
respecto de la hora asignada.
La práctica de no respetar los horarios asignados representa una
barrera a la entrada y expansión de todos los transportistas
aéreos, ya que la operación de vuelos con demora implica el
desplazamiento de algún otro con horario asignado, lo que también
altera el orden en la operación del aeropuerto.
Las prácticas indebidas de demora, cancelación o sobreventa
perjudican especialmente a los pasajeros quienes no sólo pierden
tiempo de estancia en lugar del destino e incluso la posibilidad de
realizar diversos planes personales, familiares, económicos,
financieros, entre otros, sino que además la realidad demostró que en
muy pocas ocasiones se les hacen saber los motivos del retraso.
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La Dirección General de Aeronáutica Civil reportó
que en dos mil quince, el dieciocho por ciento de las
demoras fue imputable a las aerolíneas (porcentaje
mayor al quince por ciento reportado para el dos mil
catorce).
La experiencia internacional reveló que en aquellos casos en que la
normatividad local impuso la obligación de pago de indemnizaciones
en los casos de demora, las aerolíneas optaron por cancelar el vuelo
después de un retraso dejando a los pasajeros sin la posibilidad de
trasladarse aun habiendo soportado horas de espera.
205. El conocimiento de toda esa información llevó al legislador a considerar
necesario responsabilizar a las aerolíneas por sus demoras y compensar al
pasajero, evidenciando que fueron tres las razones esenciales que lo
condujeron a equiparar las demoras de más de cuatro horas con la
cancelación de un vuelo: la primera, garantizar que al mercado de
transporte aéreo concurran en igualdad de condiciones los transportistas sin
la existencia de barreras de entrada; la segunda, hacer prevalecer el orden
de operación que tengan los aeropuertos con base en los horarios
previamente autorizados y, la tercera, responsabilizar a las aerolíneas por
sus demoras y compensar al pasajero que pagó por la prestación de un
servicio en los términos que seleccionó, por así resultar conveniente a
sus intereses, en relación con fecha, ruta y horario, entre otros.
206. A partir de los razonamientos antes expuestos, esta Segunda Sala concluye
que aun cuando las demoras de más de cuatro horas y las cancelaciones de
un vuelo son de hecho situaciones distintas, lo cierto es que son
jurídicamente equiparables en razón del perjuicio que su práctica genera
no sólo a los aeropuertos a la libre competencia económica en el mercado
respectivo, sino también a los pasajeros, cuyos derechos se buscó proteger
a través de la reforma que ahora analizamos. Por tanto, es válido que el
legislador otorgara el mismo tratamiento.
AMPARO EN REVISIÓN 579/2018
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207. La propia fracción V del artículo 47 bis establece diversas gradualidades en
las compensaciones y/o indemnizaciones para los casos por demora y sólo
equipara el perjuicio generado por una cancelación al diverso causado por un
retraso cuando éste sea excesivo por más de cuatro horas y, además, cuando
ocurra exclusivamente por causas atribuibles al concesionario o
permisionario, lo que, en opinión de esta Segunda Sala, cobra sentido si se
toma en cuenta que nuevamente se trata de una causa de incumplimiento
del contrato imputable en forma absoluta a la prestadora del servicio.
208. Vale la pena reiterar que la indemnización equiparable a la cancelación
prevista por el legislador para los casos de demora, es únicamente para
aquellos vuelos cuya salida sea excesiva en relación con la hora
originalmente programada y adquirida, concretamente, para vuelos con un
retraso superior a cuatro horas, medida que, en el contexto de la reforma,
tiende a tutelar en forma efectiva los derechos de los pasajeros no sólo como
usuarios de un servicio que debe ser de calidad, sino también como
consumidores.
209. Como se explicó, cuando un consumidor (pasajero) adquiere un boleto, se
erige como parte en un contrato de transporte aéreo en los términos de su
elección en relación con la ruta, horario, fecha, punto de origen y punto de
destino, mismos que decidió por así convenir a sus intereses. Cuando la
aerolínea altera una de esas condiciones por causas exclusivamente a ella
atribuibles como es el horario, altera las condiciones que el pasajero eligió al
momento de la contratación y que lo llevaron a la aceptación del pago de la
tarifa respectiva.
210. Concretamente, una demora de más de cuatro horas representa para el
pasajero no sólo el quebranto de las condiciones de contratación sino también
una estancia en el aeropuerto de cuando menos esas cuatro horas y su
excedente más las horas previas que por políticas de la aerolínea o de la
normatividad y condiciones en la prestación del servicio se le exijan como
arribo previo a su hora de salida, necesarias por ejemplo, para efectuar su
documentación, facturar equipaje en su caso, atravesar los filtros de
AMPARO EN REVISIÓN 579/2018
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seguridad aeroportuarios, ajustarse a las políticas
migratorias de salida de un país (en el caso de vuelos
internacionales), entre otros, lo que evidencia que las
demoras por más de cuatro horas equiparadas a la
cancelación representan no sólo una notoria alteración en la contratación del
servicio sino también la pérdida de una jornada considerable del pasajero y,
en muchos casos, la alteración de los planes que lo habían llevado a
seleccionar esa ruta, horario y fecha por el costo adquirido.
211. Sobre esas bases, se concluye que es válido que el legislador estableciera
medidas iguales para evitar su práctica, máxime que, como se ha venido
reiterando a lo largo de esta ejecutoria, el servicio de transporte aéreo recae
sobre un bien que constituye territorio nacional y, además, que es del dominio
público de la Federación de uso común que requiere una regulación que
garantice el respeto al interés público y al uso, en beneficio general, de los
recursos productivos y particularmente, el respeto a los derechos de los
consumidores de ese servicio.
212. El respeto al derecho de igualdad no exige dar el mismo trato a situaciones
iguales y diferente trato a situaciones distintas, sino que ante situaciones
jurídicas o fácticas equivalentes, el legislador otorgue el mismo trato salvo
que existan razones suficientemente justificadas para fijar uno diferenciado.
De ahí que también resulte infundado este argumento.
213. La recurrente también controvierte la decisión del juez de considerar que el
artículo 42 Bis, primer párrafo, de la Ley de Aviación Civil viola el derecho de
legalidad al no definir con claridad el contenido de la obligación consistente
en que la información relativa a las tarifas se encuentre permanentemente a
disposición de los pasajeros.
214. Al respecto, aduce que el principio de legalidad exige que la redacción de las
normas sea suficientemente inteligible, lo que no acontece en el caso
concreto, pues para definir el contenido de esa obligación es necesario acudir
a normas complementarias.
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215. Para resolver su argumento se toma en cuenta que la jurisprudencia de este
Alto Tribunal ha sido prolija en el sentido de que, tratándose de actos
legislativos, el respeto a la garantía de seguridad jurídica y al principio de
legalidad no llega al extremo de vincular al legislador a que defina todos y
cada uno de los conceptos que contengan las normas jurídicas, pues las
legislaciones no constituyen catálogos de conceptos ni diccionarios que
deban contener definiciones precisas y exactas por cada institución jurídica
regulada, máxime que muchas de las instituciones se encuentran definidas
en otros ordenamientos o que, incluso, sus conceptos son suficientemente
claros en su lectura o en el contexto en que se encuentren.
216. Sentado lo anterior se toma en cuenta que el artículo 42 Bis, párrafo primero,
de la Ley de Aviación Civil contiene un referente normativo de obligación que
vincula a los concesionarios o permisionarios o sus representantes, por un
lado, a informar y respetar las tarifas y restricciones y, por otro, a mantener la
información relativa permanentemente a disposición de los pasajeros,
debiendo cumplir determinados requisitos.
217. En opinión de esta Segunda Sala, esa norma respeta la seguridad jurídica y
el principio de legalidad al prever la obligación de los concesionarios o
permisionarios de mantener permanentemente a disposición de los pasajeros
la información relativa a las tarifas, pues el vocablo permanentemente es
suficientemente claro.
218. Además, el contexto de la legislación en que se encuentra contenida dicha
obligación revela la intención del legislador de que desde el momento de la
adquisición del boleto los pasajeros tengan a su disposición la información
cierta, clara, específica y completa respecto de la tarifa y las condiciones de
contratación del servicio, lo que conduce a concluir que es evidente que la
norma reclamada pretende dejar claro que las aerolíneas deben garantizar
que el pasajero tenga acceso a la información relativa desde antes de su
adquisición para que esté en aptitud de decidir si la tarifa propuesta le
conviene y una vez que ha adquirido el boleto a fin de poder ejercer sus
derechos.
AMPARO EN REVISIÓN 579/2018
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219. En diverso agravio, sostiene que el juez
declaró inoperante el argumento relativo a que el
legislador pasó por alto que la obligación de instalar
módulos en los aeropuertos en que opere no depende exclusivamente de su
voluntad, sino de la disponibilidad de espacios, sobre la consideración de que
lo hizo depender de su situación particular y, además, porque no acreditó esa
imposibilidad en los aeropuertos en que opera. Sin embargo, su
planteamiento sí goza de la generalidad requerida para ser examinado.
220. Para resolver su argumento se toma en cuenta que de la lectura de la
sentencia recurrida se advierte que, tal como propone la recurrente, el a quo
desestimó su argumento asumiendo que se hacía depender de una situación
particular lo que, en opinión de este Alto Tribunal no es así. Por tanto, con
independencia de lo decidido por el juzgador, a continuación se analiza tal
planteamiento para lo que se tiene en cuenta el contenido de la obligación
impugnada:
Artículo 47 Bis 2. Con el fin de dar cumplimiento a las disposiciones señaladas en este capítulo, los concesionarios o permisionarios de servicio al público de transporte aéreo deberán de contar con un módulo de atención al pasajero en cada una de las terminales en donde operen. La Procuraduría deberá establecer mecanismos para regular estos módulos y garantizar que los procedimientos que ahí se realicen se hagan de forma sencilla y expedita. El concesionario o permisionario podrá implementar procedimientos electrónicos con el fin de agilizar los procesos de atención al pasajero y su seguimiento, siempre y cuando informe de manera clara y oportuna sobre su funcionamiento al pasajero y, en caso de que este lo requiera, le brinde el apoyo necesario para su uso. En caso de que los concesionarios o permisionarios incumplan con estos procedimientos, la Procuraduría impondrá sanciones de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 47 Bis 3 de esta Ley, las cuales se aplicarán independientemente de las compensaciones previamente señaladas para el pasajero.
221. El párrafo primero de la norma transcrita establece que para cumplir las
obligaciones previstas en el capítulo relativo a los derechos y obligaciones de
los pasajeros, las aerolíneas deberán contar con un módulo de atención al
pasajero en cada una de las terminales donde operen, mientras que su
párrafo segundo establece que los concesionarios podrán implementar
procedimientos electrónicos para agilizar los procesos de atención al
AMPARO EN REVISIÓN 579/2018
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pasajero y su seguimiento siempre que informe oportunamente al pasajero
sobre su funcionamiento y lo asista en caso de requerirlo.
222. De acuerdo con el proceso legislativo a que ya se ha hecho referencia, es
evidente que tal disposición tiene por objeto, nuevamente, garantizar que los
pasajeros tengan a su disposición, en forma permanente, la información
relativa al servicio que han contratado.
223. El legislador fue cauteloso en garantizar que dicha obligación es exigible
incluso en las terminales aeroportuarias relativas, antes, durante o una vez
finalizado el viaje, lo que encuentra su razón de ser precisamente en que en
muchas ocasiones son en los momentos mediatos e inmediatos a la
realización del vuelo cuando pueden ocurrir las diversas contingencias que
deriven en el incumplimiento total o parcial del contrato de prestación de
servicios, lo que demanda que el concesionario o permisionario cuente con
vías que permitan atender al momento, las dudas, solicitudes y reclamos de
los pasajeros.
224. La recurrente asume que el cumplimiento de esa obligación no está
exclusivamente supeditado a la voluntad de los concesionarios o
permisionarios, sino que depende de que la terminal aérea en que se preste
el servicio cuente con el espacio suficiente para montar o instalar un módulo
de atención al pasajero; sin embargo, basta la lectura de la norma transcrita
que el legislador no impuso características ni requisitos mínimos para el
módulo respectivo. Lo único que exigió es que las aerolíneas cuenten con un
espacio al que los pasajeros puedan acudir a solicitar información, preguntar
dudas, realizar solicitudes o incluso manifestar reclamos e inconformidades.
225. Incluso, el legislador reconoció que tal atención puede ser brindada a través
de procedimientos electrónicos, siempre que se informe adecuadamente al
pasajero sobre su uso y exista quien lo pueda asistir en caso de requerirlo.
226. De ahí que se concluya que el argumento en estudio es infundado pues es
inexacto que la norma reclamada imponga la obligación de contar con un
módulo con determinadas características para atender a los pasajeros, sino
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que impone la de tener destinado un lugar o espacio en
que los pasajeros puedan acceder a la información que
requieran en relación con el servicio que han
contratado, lo que cobra sentido si se toma en cuenta
que para operar el vuelo respectivo, los aeropuertos asignan a las aerolíneas
alguna puerta o zona de embarque, así como algún módulo, stand o lugar de
registro y documentación de pasajeros.
227. La recurrente también propone la ilegalidad de la sentencia porque, desde su
perspectiva, fue inexacto el examen emprendido por el juzgador respecto de
la constitucionalidad del artículo 47 Bis, segundo párrafo, de la Ley de
Aviación Civil, el cual tildó de inconstitucional por considerar que transgrede
el derecho de audiencia y de debido proceso.
228. Afirma que en su demanda sostuvo que cuando dicha norma vincula a los
concesionarios o permisionarios a pagar las indemnizaciones en un plazo
máximo de diez naturales posteriores a su reclamación salvo las
compensaciones de alimentos y hospedaje que deben cubrirse al momento
del retraso, viola las garantías de audiencia y debido proceso porque obliga
a hacer el pago correspondiente sin haberse decidido en un procedimiento
previo si procede o no el pago por causa imputable al prestador del servicio.
229. Para resolver su planteamiento se toma en cuenta que la norma reclamada
establece:
Artículo 47 Bis. El concesionario o permisionario está obligado a proporcionar un servicio de calidad y eficiente a todos sus pasajeros. Para garantizar lo anterior, deberá respetar y cumplir con cuando menos los siguientes derechos del pasajero: (…) El concesionario o permisionario estará obligado a pagar las indemnizaciones previstas en la presente Ley dentro de un periodo máximo de diez días naturales posteriores a su reclamación por parte del pasajero, salvo las compensaciones de alimentos y hospedaje que deberán ser cubiertos al momento de que el retraso del vuelo se actualice.
(…)
230. Como ya ha quedado dicho en esta ejecutoria, el artículo 47 Bis reconoce los
derechos mínimos con que cuenta cualquier pasajero del servicio de
transporte aéreo sea que lo preste un concesionario o un permisionario, entre
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los que estableció el derecho a reclamar, cuando así proceda y por tratarse
de causas imputables exclusivamente al prestador del servicio, las
compensaciones y/o indemnizaciones ahí previstas, que son las referidas en
la fracción V, que prevé tanto compensaciones como indemnizaciones por
demoras, y la diversa VI, que se refiere también a los derechos
compensatorios e indemnizatorios en caso de cancelación –normas que han
quedado transcrita en apartados anteriores.
231. El legislador previó algunas compensaciones mínimas, entre otras, el
otorgamiento de descuentos para vuelos posteriores y de alimentos, bebidas
y/u hospedaje cuando así se requiera, aclarando que éstas deben preverse
en las políticas de compensación de cada aerolínea. En cambio, como
indemnizaciones previó el pago de cuando menos el veinticinco por ciento del
precio total del boleto o, en su defecto, de la parte no realizada, al pasajero
afectado con demoras de más de cuatro horas o con la cancelación del vuelo.
232. El segundo párrafo del artículo 47 Bis establece, en la hipótesis jurídica
reclamada que ahora se examina, que el concesionario o permisionario
estará obligado a pagar las indemnizaciones dentro de un plazo máximo de
diez días naturales posteriores a su reclamación por parte del pasajero. Esto
es, reconoce, por una parte, el derecho del pasajero a reclamar el pago de
las cantidades que le correspondan por concepto de indemnización cuando
estime que le asiste ese derecho y, por otra, la correlativa obligación de pago
a cargo de la aerolínea responsable del incumplimiento.
233. Esa hipótesis jurídica tiene por objeto dejar claro el plazo en que se habrá de
efectuar el pago de la indemnización respectiva pero sólo en los casos en
que ésta proceda, es decir, cuando lo reclame el pasajero y cuando se
hubiere actualizado la causa de la indemnización respectiva, a saber, cuando
la demora por más de cuatro horas o la cancelación del vuelo hubieran
obedecido a causas exclusivamente imputables al concesionario y/o
permisionario.
234. Interpretada contrario sensu, la aerolínea no tendrá la obligación de pago de
indemnización dentro de diez días naturales cuando, por ejemplo, no hubiera
AMPARO EN REVISIÓN 579/2018
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incurrido en demora de cuatro horas o cancelación, o
bien, cuando habiendo incurrido en esa demora o en
cancelación esto hubiera obedecido a motivos o causas
no atribuibles a la aerolínea como pudiera ser el caso
fortuito, supuestos en los que si bien no procederá el pago, el concesionario
y permisionario habrá de notificar o hacer saber al pasajero que hubiera
solicitado la indemnización respectiva que no procedió su reclamación, así
como las razones de la negativa, conclusión que resulta congruente con la
reforma que introdujo la serie de derechos y obligaciones que la quejosa
reclama, pues tuvo por objeto garantizar que los pasajeros tengan
certidumbre de los términos y condiciones en que habrá de operar el servicio
contratado y sus cancelaciones o incumplimiento del contrato.
235. Es importante destacar que en la norma reclamada, el legislador sólo previó
la obligación de pago siempre que se satisfagan los requisitos legales. Por
tanto, no era necesario que previera también el procedimiento a través del
que el concesionario o permisionario esté en aptitud de demostrar que no se
actualizaron las hipótesis que dan lugar a la indemnización.
236. Tal oportunidad la tendrá el concesionario o permisionario, en su caso,
cuando el pasajero que habiendo solicitado la indemnización respectiva ante
la aerolínea, se manifieste inconforme con la resolución que sobre tal aspecto
se hubiere adoptado, es decir, con la decisión en torno a la procedencia o no
del pago de la indemnización que hubiere solicitado.
237. En efecto, será hasta que el pasajero opte por manifestar su inconformidad
con la decisión relacionada con el pago de la indemnización a través de las
vías legales que a su interés legal convengan, cuando la aerolínea podrá
demostrar las razones de su determinación.
238. A manera de ejemplo, el pasajero inconforme puede optar –entre otras vías
y si así conviene a su interés legal– por hacer valer sus derechos como
consumidor del servicio de transportación aérea instaurando para tal efecto
el procedimiento de queja o reclamación a que se refiere la Ley Federal de
Protección al Consumidor, de aplicación supletoria a los contratos de
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transporte aéreo, el cual puede seguirse ante la Procuraduría Federal del
Consumidor que, en términos del artículo 99 de la ley de la materia, recibirá
las quejas o reclamaciones de los consumidores de manera individual o
grupal, destacando que dentro del cúmulo de disposiciones normativas de
esa legislación, se prevé un procedimiento conciliatorio y uno arbitral que
puede o no seguirse ante ese ente.
239. Lo anterior deja ver que, contrario a lo que afirma la quejosa, los
concesionarios y permisionarios del servicio de transporte aéreo sí tienen la
posibilidad de hacer efectiva su garantía de audiencia y el derecho de debido
proceso, en el entendido que esto será necesario únicamente cuando el
consumidor inconforme haga valer ante la Procuraduría Federal del
Consumidor su inconformidad con la indemnización que le hubiera o no
pagado la aerolínea.
240. Será ante esa autoridad donde, en todo caso, los concesionarios o
permisionarios podrán acreditar que el retraso o cancelación de vuelo no les
resulta imputable y, en su caso, podrán justificar la improcedencia de la
indemnización haciendo valer lo que a su derecho convenga.
241. Y es que con independencia de que las aerolíneas establezcan políticas o
procedimientos internos para atender los reclamos por indebida prestación
del servicio contratado, en los supuestos en que los usuarios del servicio
aéreo acudan a inconformarse ante la Procuraduría Federal del Consumidor
de conformidad con el artículo 99 de su legislación, les será posible
defenderse adecuadamente con respeto a las formalidades esenciales del
procedimiento.
242. Está Segunda Sala estima necesario precisar lo siguiente a partir de las
alegaciones propuestas por la quejosa.
243. En términos generales, una sanción legislativa es una medida adoptada por
el legislador para reprochar o “castigar” la conducta a cargo de una persona
que puede ser particular o autoridad, afirmación que se corrobora si se toma
en cuenta que conforme al diccionario de la lengua española, se entiende por
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sanción, entre otras acepciones, la pena que una ley o
un reglamento establece para sus infractores.
Tratándose de leyes administrativas, la acepción
“sanción” se ha identificado conceptualmente con las
medidas a través de las que el legislador reprocha a los particulares y/o a las
autoridades o servidores públicos, el incumplimiento de sus obligaciones
legales al que se le atribuye el carácter de infracción legal, optando
normalmente y según la naturaleza de la ley de que se trate, por prever
sanciones como multa, arresto, suspensión de actividades, clausura definitiva
o inhabilitación, entre otras.
244. En cambio, de acuerdo con la teoría general de las obligaciones, en términos
generales, una indemnización consiste en una forma de resarcir un daño o
perjuicio, lo que se corrobora por ejemplo con el texto del segundo párrafo
del artículo 1916 del Código Civil Federal que establece que cuando un hecho
u omisión ilícitos produzcan un daño moral, el responsable del mismo tendrá
la obligación de repararlo mediante una indemnización en dinero, o los
diversos 1910 y 1912 también de ese ordenamiento que respectivamente
disponen: el que obrando ilícitamente o contra las buenas costumbres cause
daño a otro, está obligado a repararlo, a menos que demuestre que el daño
se produjo como consecuencia de culpa o negligencia inexcusable de la
víctima, y que cuando al ejercitar un derecho se causa daño a otro, hay
obligación de indemnizarlo si se demuestra que el derecho sólo se ejercitó a
fin de causar el daño, sin utilidad para el titular del derecho.
245. La simple confrontación entre ambas instituciones jurídicas evidencia que la
indemnización prevista por el legislador no es una sanción por el
incumplimiento a sus obligaciones como permisionario o concesionario del
permiso o concesión de transporte aéreo. Aquélla sirve para resarcir a los
pasajeros –o contratantes del servicio de transporte aéreo– por los daños y
perjuicios causados con motivo del incumplimiento de sus obligaciones como
prestador del servicio derivadas del contrato de transporte aéreo, mientras
que ésta se da por infracciones a la Ley de Aviación Civil.
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246. No pasa inadvertido que el artículo 47 Bis 2 de la Ley de Aviación Civil
establece que la Procuraduría Federal del Consumidor será la encargada de
sancionar la infracción a la obligación de contar con módulos de atención a
los pasajeros que deben atender a los mecanismos que ese mismo ente
establezca, mientras que el diverso artículo 47 Bis 3 dispone que la
Procuraduría sancionará, en el ámbito de su competencia, las infracciones a
los derechos de los pasajeros en términos de la Ley Federal de Protección al
Consumidor; sin embargo, tales disposiciones no implican en forma alguna
que el legislador hubiera dado a las indemnizaciones el tratamiento de
sanción y que, por ende, debió instituir un procedimiento para otorgar una
adecuada defensa.
247. En primer lugar, porque el propio artículo 47 Bis 2 dispone que las sanciones
se aplicarán con independencia de las compensaciones señaladas para el
pasajero, es decir, la propia ley de la materia distingue entre la naturaleza de
las instituciones que el legislador fijó en la Ley de Aviación Civil para reparar
los daños a los pasajeros (compensaciones e indemnizaciones, según
procedan) y las de las sanciones a que se refiere la Ley Federal de Protección
al Consumidor. En segundo lugar, porque el artículo 47 Bis 3 es claro en
establecer que las sanciones que podrá imponer la Procuraduría Federal del
Consumidor, en el ámbito de su competencia, sólo procederá por infracciones
a la Ley de Aviación Civil, esto es, cuando las aerolíneas violen una obligación
legal a su cargo y se le considere infracción administrativa.
248. Esto es, para que la Procuraduría pueda sancionar por infracción a la Ley de
Aviación Civil deberá primero atender a lo que esa legislación disponga como
infracción legal y, después, actuar conforme dispone la Sección Cuarta del
Capítulo XIII de la Ley de Protección al Consumidor que, como se dijo, regula
los procedimientos por infracciones a la ley, muy distintos de los conciliatorio
y arbitral que se pueden iniciar por el consumidor ante el incumplimiento del
contrato de transportación aérea.
249. De todo lo anterior se puede arribar a las siguientes conclusiones:
AMPARO EN REVISIÓN 579/2018
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La indemnización y la sanción por infracción a la Ley
de Aviación Civil son instituciones jurídicas distintas.
Las indemnizaciones previstas en la Ley de Aviación
Civil únicamente constituyen una forma de reparación que el legislador
instituyó en beneficio de los consumidores.
Las sanciones por infracciones a la ley son "castigos" o "penas" legales que
el legislador estableció para reprochar el incumplimiento a una obligación
legal a cargo de los concesionarios o permisionarios del servicio de
transporte aéreo.
La indemnización tiene por objeto resarcir daños y perjuicios a los pasajeros,
mientras que la sanción tiene por objeto castigar la infracción a la ley y, en
su caso, evitar que el concesionario o el permisionario sigan incurriendo en
tales prácticas.
250. De ahí que se desestime el argumento en estudio.
251. Finalmente, la recurrente sostiene que la sentencia es ilegal en tanto el juez
incurrió en algunas omisiones e inexactitudes al analizar los argumentos con
que pretendió demostrar que las normas reclamadas violan el artículo 133
constitucional al ignorar los compromisos internacionales por el Estado
Mexicano. Esencialmente aduce lo siguiente:
a) Insiste en que los artículos reclamados contravienen el Convenio para la
Unificación de Ciertas Reglas para el Transporte Aéreo Internacional que
establece un sistema de responsabilidades e indemnizaciones en el
transporte aéreo internacional de pasajeros fundado en el principio de
restitución y de libertad contractual que incluso permite a las aerolíneas
acordar con el pasajero el sistema de indemnizaciones. Por tanto, la
legislación nacional no debía ocuparse de tales aspectos.
b) Insiste en que el artículo 47 Bis, fracciones IV, VIII y IX, de la Ley de
Aviación Civil que prevé las ya mencionadas obligaciones de permitir al
pasajero el uso del segundo segmento del vuelo a pesar de no usar el
primero, de devolver el costo del boleto si se cancela la compra en las
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veinticuatro horas siguientes y de transportar gratuitamente equipaje con
determinadas dimensiones y pesos, desconoce el Convenio sobre
transporte aéreo entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y
Suiza, que establece que la fijación de las tarifas debe considerar el costo
de operación, las tarifas de otras aerolíneas, la seguridad en la operación
y un beneficio razonable, argumento que incluso estima fue ignorado por
el juez.
252. Por razón de método en la exposición se examinará primero el argumento
sintetizado con el inciso a), para lo que resulta conveniente tener en cuenta
que el veintiocho de mayo de mil novecientos noventa y nueve se suscribió
en Montreal el Convenio para la Unificación de Ciertas Reglas para el
Transporte Aéreo Internacional de cuyo preámbulo se advierte que se celebró
reconociendo la importancia de asegurar la protección de los intereses de los
usuarios del transporte aéreo internacional y la necesidad de una
indemnización equitativa fundada en el principio de restitución.
253. El capítulo III de dicho convenio se destinó a la responsabilidad del
transportista y la medida de la indemnización del daño, destacando para el
caso que nos ocupa lo dispuesto por sus artículos 19 y 20, que establecen:
Artículo 19. Retraso El transportista es responsable del daño ocasionado por retrasos en el transporte aéreo de pasajeros equipaje o carga. Sin embargo, el transportista no será responsable del daño ocasionado por retraso si prueba que él y sus dependientes y agentes adoptaron todas las medidas que eran razonablemente necesarias para evitar el daño o que les fue imposible, a uno y a otros, adoptar dichas medidas. Artículo 20. Exoneración Si el transportista prueba que la negligencia u otra acción u omisión indebida de la persona que pide indemnización, o de la persona de la que proviene su derecho, causó el daño o contribuyó a él, el transportista quedará exonerado, total o parcialmente, de su responsabilidad con respecto al reclamante, en la medida en que esta negligencia u otra acción u omisión indebida haya causado el daño o contribuido a él. Cuando pida indemnización una persona que no sea el pasajero, en razón de la muerte o lesión de este último, el transportista quedará igualmente exonerado de su responsabilidad, total o parcialmente, en la medida en que pruebe que la negligencia u otra acción u omisión indebida del pasajero causó el daño o contribuyó a él. Este Artículo se aplica a todas las disposiciones sobre responsabilidad del presente Convenio, incluso al párrafo 1 del Artículo 21.
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254. La transcripción anterior revela que en el
ámbito internacional, también se impuso una obligación
de pago de indemnizaciones por causas imputables a
las aerolíneas, previendo que ésta no deberá pagarse cuando el responsable
del daño hubiera adoptado las medidas necesarias para evitar el daño o, en
su caso, que fue imposible adoptarlas, lo que evidencia que no existe
violación a la supremacía constitucional, pues la normatividad nacional es
perfectamente compatible con el compromiso internacional porque,
como se explicó anteriormente, la obligación de pago de indemnización
sólo surge por causas exclusivamente atribuibles a los concesionarios
o permisionarios.
255. Por su parte el artículo 22 se refiere a los límites de la responsabilidad
respecto al retraso, equipaje y carga, siendo relevante para el argumento que
ahora se examina lo relacionado con los retrasos que establece:
Artículo 22. Límites de responsabilidad respecto al retraso, el equipaje y la carga 1. En caso de daño causado por retraso, como se especifica en el Artículo 19, en el transporte de personas la responsabilidad del transportista se limita a 4 150 derechos especiales de giro por pasajero. (…)
256. La norma transcrita revela que conforme a la norma internacional, la
responsabilidad del prestador por retraso en el servicio de transporte aéreo
internacional de personas se limita a cuatro mil ciento cincuenta derechos
especiales de giro por pasajero, concepto que en términos del diverso artículo
23 corresponde al valor que fije para tal efecto el Fondo Monetario Nacional
–tratándose de un Estado Parte miembro– o al valor calculado por el Estado
que no forme parte de dicho fondo.
257. Como se expuso con anterioridad, las indemnizaciones fijadas por el
legislador nacional establecen tan sólo un mínimo porcentual que deberán
pagar las aerolíneas a razón del costo del boleto pagado por el pasajero. Por
tanto, no es posible calificar a priori y en abstracto si esa indemnización es
distinta de la prevista en el Convenio en examen, simplemente porque será
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hasta el momento en que se deba efectuar el pago respectivo cuando se
podrá decidir si el mínimo porcentual excede o no los cuatro mil ciento
cincuenta derechos especiales de giro a que se refiere el acuerdo
internacional.
258. Finalmente, el artículo 25 de ese acuerdo establece que el transportista podrá
estipular que el contrato de transporte estará sujeto a límites de
responsabilidad más elevados que los previstos en el presente Convenio, o
que no estará sujeto a ningún límite de responsabilidad, del que se advierte
que las partes contratantes sólo autorizaron a los transportistas a incrementar
los límites de responsabilidad, o bien, a eliminar ese máximo convencional;
sin embargo, no los autorizó a deslindarse de responsabilidad ni mucho
menos a desvincularse de la obligación del pago indemnizatorio.
259. Bastan las explicaciones anteriores para advertir que, contrario a lo alegado
por la quejosa, la normatividad nacional no va más allá de lo dispuesto por el
Convenio para la Unificación de Ciertas Reglas para el Transporte Aéreo
Internacional, lo que evidencia que no existe la violación alegada, reiterando
que en materia de transporte aéreo internacional, el operador jurídico debe
atender a lo dispuesto en las normas internacionales, sin que ello implique
que ante la falta de regulación internacional específicamente aplicable, se
pueda dejar de atender a lo dispuesto en la legislación nacional.
260. Se analiza ahora si el artículo 47 Bis, fracciones IV, VIII y IX, de la Ley de
Aviación Civil que prevé las obligaciones de permitir al pasajero el uso del
segundo segmento del vuelo, de devolver el costo del boleto si se cancela la
compra y de transportar gratuitamente equipaje con determinadas
dimensiones y pesos desconoce el Convenio entre los Estados Unidos
Mexicanos y Suiza sobre Transportes Aéreos que rige a la quejosa por ser
una empresa de nacionalidad suiza que se dedica al transporte aéreo de
pasajeros con permiso otorgado por el gobierno mexicano, tal como se
demuestra con el instrumento notarial ********** pasado ante la fe del Notario
Público número doscientos treinta y seis del entonces Distrito Federal (folios
121 a 124 del juicio de amparo), así como con diversos permisos para
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establecer y explotar un servicio público de transporte
aéreo internacional regular mixto de pasajeros, carga y
correo otorgado por el Director General de Aeronáutica
Civil del de la Secretaría de Comunicaciones y
Transportes para la ruta Zurich – Varadero – Cancún y regreso (folios 182 a
190 del juicio de amparo).
261. Para resolver su planteamiento se toma en cuenta que el artículo 11 de ese
acuerdo internacional dispone:
Artículo 11 Tarifas 1. Las tarifas de todo servicio convertido serán fijadas a precios razonables teniendo en cuenta todos los elementos determinantes, incluyendo el costo de la explotación, un beneficio razonable, las características de cada servicio y las tarifas percibidas por otras líneas aéreas. 2. Las tarifas mencionadas en el párrafo 1 del presente artículo serán, de ser posible, fijadas de común acuerdo por las líneas aéreas designadas de ambas Partes Contratantes y después de haber consultado a otras líneas aéreas que sirvan, en todo o en parte, la misma ruta. Las líneas aéreas designadas podrán realizar este acuerdo recurriendo al procedimiento de fijación de las tarifas establecido por la Asociación de Transporte Aéreo Internacional (I.A.T.A.). Las tarifas deberán ser sometidas para su aprobación a las autoridades aeronáuticas de ambas Partes Contratantes por lo menos cuarenta y cinco (45) días antes de la fecha propuesta para que entren en vigor. Este plazo podrá ser reducido en casos especiales si las autoridades aeronáuticas acuerdan en este sentido. 3. Las tarifas que se propongan establecer una línea aérea designada por cualquiera de las Partes Contratantes, deberán comprender las cuotas del punto de origen al punto del destino señaladas en las rutas especificadas, de ellos a las puntos intermedios y entre éstos, así como a los puntos más allá de los puntos señalados como terminales, con tal que se trate del mismo número de vuelo con la misma aeronave. 4. Si las líneas aéreas designadas no pudieren llegar a un acuerdo o si las tarifas no son aprobadas por las autoridades aeronáuticas de una Parte Contratante, las autoridades aeronáuticas de ambas Partes Contratantes se esforzarán en fijar la tarifa por acuerdo mutuo. 5. A falta de acuerdo, la desavenencia será sometida al arbitraje previsto en el artículo 13 del presente Convenio. 6. Se entiende que el procedimiento de los párrafos 4, 5 y el presente, es aplicable únicamente en los casos de conflicto extremo entre las líneas aéreas designadas y las autoridades aeronáuticas correspondientes. Las casas normales de no aprobación de tarifas por falta de cumplimiento de determinados requisitos por parte de la otra línea aérea designada que solicita la aprobación, o por determinadas modificaciones o reglas de aplicación interna, siempre podrán ser resueltos directamente entre la línea aérea designada y las autoridades aeronáuticas correspondientes. 7. Las tarifas ya establecidas quedarán en vigor hasta que nuevas tarifas sean fijadas conforme a las disposiciones del presente artículo a del artículo 13 del presente Convenio.
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262. La norma transcrita establece el compromiso asumido por los Gobiernos de
México y Suiza en relación con las tarifas que pueden establecer las
aerolíneas, sin que de su lectura se advierta alguna prohibición para fijar
legalmente al interior de cada parte contratante, políticas relacionadas con
los cargos por equipaje, por cancelaciones de compra de boleto ni mucho
menos por no utilización de un segmento de un viaje redondo o con conexión.
263. Únicamente refiere que las tarifas de todo servicio convertido serán
fijadas a precios razonables teniendo en cuenta todos los elementos
determinantes, incluyendo el costo de la explotación, un beneficio
razonable, las características de cada servicio y las tarifas percibidas
por otras líneas aéreas, disposición que no se opone, en principio, a las
disposiciones nacionales relacionadas con los cargos por equipaje, por
cancelaciones de compra de boleto ni mucho menos por no utilización de un
segmento de un viaje redondo o con conexión.
264. Por el contrario, conforme a dicha norma, queda claro que tanto los gobiernos
de México como de Suiza convinieron en que las tarifas o costos de servicio
de transporte aéreo que fijen libremente las líneas aéreas por ellas
designadas, deben incluir todos los elementos que sirvan para fijarla,
incluyendo, entre otros conceptos, el costo de la explotación del servicio, un
beneficio razonable para la aerolínea, las características particulares del
servicio que se presta y las tarifas que pudieran percibir otras líneas aéreas.
265. El hecho de que esa norma establezca que las tarifas serán, de ser posible,
ser fijadas de común acuerdo por las aerolíneas designadas, no incide en la
regulación de las obligaciones antes referidas, pues las aerolíneas mantienen
vigente su derecho a fijar de común acuerdo la tarifa, costo o precio de sus
servicios, mismo que derecho que fue prescrito como una posibilidad que,
además, se supeditó a la aprobación de las autoridades aeronáuticas
respetivas.
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266. Ahora, de la lectura del resto de disposiciones
previstas en ese convenio no se advierte alguna otra
disposición que, en principio, pudiera incidir con las
obligaciones que la quejosa aduce inconstitucionales ni
mucho menos que la contraríe deliberadamente, que la simple coexistencia
de la norma nacional y del artículo 11 transcrito no implica, por sí misma, una
transgresión a ese acuerdo bilateral. Por el contrario, como se sostuvo con
anterioridad, en materia de transporte aéreo internacional, el operador
jurídico debe atender a lo dispuesto en las normas internacionales, sin que
ello implique que ante la falta de regulación internacional específicamente
aplicable, se pueda dejar de atender a lo dispuesto en la legislación nacional.
267. En consecuencia, procede declarar infundados los argumentos aquí
examinados.
VI. DECISIÓN
268. Por lo expuesto y fundado, se resuelve
PRIMERO. Se MODIFICA la sentencia recurrida.
SEGUNDO. Se SOBRESEE en el juicio respecto del artículo 83, fracción
XIII, de la Ley de Aviación Civil.
TERCERO. La Justicia de la Unión NO AMPARA NI PROTEGE a
EDELWEISS AIR AG, contra los artículos 2, fracción IV Bis, 42 Bis, 47 Bis,
párrafo primero, fracciones I, II, IV, V, VI y IX, 47 Bis 1 y 47 Bis 2 de la Ley de
Aviación Civil, así como contra los artículos 65 Ter y 65 Ter 1, de la Ley Federal
de Protección al Consumidor.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución, devuélvanse los autos al
tribunal colegiado de origen y, en su oportunidad, archívese el expediente
como asunto concluido.
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En términos de lo previsto en el artículo 3°, fracción II y III de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.