ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA Y BUROCRACIA
MGP. Freddy E. Aliendre España
2016
1 MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
Contenido
1. ¿Qué es la Administración Pública?
2. Max Weber y la Burocracia
3. Disfunciones de la Burocracia
4. Críticas al Modelo Burocrático
5. Burocracia más allá de Weber
6. Burocracia y teoría de las organizaciones
7. Burocracia y modernización
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1. ¿Qué es la Administración Pública?
AD MINISTRARE
A SERVIR
Toda actividad pública o privada ordenada para alcanzar fines.
PROCESO: Prever, organizar, mandar, coordinar, controlar (Fayol).
Acción de Planificar, manejar, coordinar, dirigir, decidir, controlar para alcanzar metas (Koontz).
Es la ACTIVIDAD por la cual se obtienen resultados a través de esfuerzo y cooperación.
Dirección de un Organismo Social. Habilidad de coordinar.
Conjunto de principios, normas, reglas y procedimientos con el fin de regular la productividad del esfuerzo humano y asegurar una mejor utilización de los recursos disponibles.
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ADMINISTRACION PUBLICA
Desde un punto de vista material, se entiende
más bien la actividad administrativa, o sea, la
actividad de este organismo considerado en
sus problemas de gestión y de existencia
propia, tanto en sus relaciones con otros
organismos semejantes como con los
particulares para asegurar la ejecución de su
misión (procesos).
Desde un punto de vista formal, se
entiende a la entidad que administra, o
sea, al organismo público que ha
recibido del poder político la
competencia y los medios necesarios
para la satisfacción de los intereses
generales (estructura).
¿Qué es la Administración Pública?
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ADMINISTRACION PUBLICA
Estado: Organización política administrativa que rige los destinos de la humanidad, brinda bienes y servicios.
COMO PROCESO
Conjunto de tareas para administrar el Estado. Gobierno en Acción
Proceso de definir objetivos, formular planes y políticas, se crean entidades, se movilizan energías y utilizan recursos. Está ligado a la política.
Cumplimiento de la política pública. Ley en acción
COMO ESTRUCTURA
Conjunto de instituciones que realizan los fines del Estado.
Conjunto de organizaciones para la provisión de bienes y servicios públicos.
Instrumento del Gobierno para cumplir sus fines y funciones
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FUNCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA
Función Objetivo
Política Contribuir a la legitimación del poder Posibilitar el desarrollo de derechos democráticos.
Económica
Desarrollar políticas económicas. Contribuir al funcionamiento del mercado. Satisfacer las necesidades individuales.
Administrativa
Política exterior: relación sociedad-entorno. Política interior: relación ciudadanos-grupos sociales. Política administrativa: garantizar prestaciones y recursos. Política social: integración e igualdad social, democratización de las estructuras...
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1.3. Funciones del Estado a través de las
administraciones públicas
Reglamentación de las relaciones entre una sociedad y su entorno; ello significa como mínimo aseguramiento de las fronteras del sistema frente al exterior (seguridad exterior)... pertenece a este punto todo el extenso ámbito de las relaciones internacionales.
Reglamentación de las relaciones entre los miembros del sistema, y ello tanto entre los individuos como entre los grupos (orden interno).
Aseguramiento de la capacidad de acción del sistema político-administrativo, sobre todo garantizando el abastecimiento de los recursos necesarios...
Prestaciones de abastecimiento y servicios...
Conducción del desarrollo social hacia determinados objetivos; tales objetivos pueden ser, entre otros: integración nacional, igualdad social, democratización, así como también crecimiento económico, mejora de la salud pública o elevación del nivel educativo".
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1.4. Administración Pública y Burocracia
Uno de los modelos de administración diseñados y aplicados con mayor frecuencia al Gobierno, es el modelo burocrático.
Si el Estado es la Sociedad (racional) políticamente organizada, y que el ejercicio del poder por el Gobierno se expresa en leyes, y a la vez, él mismo está limitado por las leyes, existe una correlación con la burocracia, modelo basado en la racionalidad expresada en normas y procesos en búsqueda de la eficiencia, respeto a la autoridad y la meritocracia.
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1.4. Administración Pública y Burocracia
Bureau: Oficina; cratos: poder. El poder que tienen quienes trabajan en las oficinas públicas.
El fenómeno burocrático es un fenómeno histórico íntimamente vinculado con el desarrollo del Estado.
Surge en la época que aparecen formas de organización complejas, cuando el Estado crea y necesita de una administración, por consiguiente de una institución nueva.
El desarrollo histórico de la burocracia se debe a un proceso de centralización en el ejercicio del poder político.
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1.4. Administración Pública y Burocracia
La burocracia como estructura centralizada se caracteriza por su jerarquización, en donde los cargos, roles y funciones de sus componentes se desenvuelven dentro de ciertos límites formales establecidos por mecanismos legales y por normas de ejecución.
Esta jerarquización de roles y funciones, más o menos especializada, otorga a la burocracia una imagen de “racionalidad” aparente que se sustenta en técnicas y métodos rígidos de “arriba a abajo”.
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2. Max Weber y la Burocracia
Max Weber (1864-1920) economista y sociólogo alemán, a través de su estudio de las civilizaciones desarrolló el concepto moderno de Burocracia refutando, criticando y ampliando las apreciaciones de Marx.
Weber dice tres cosas en contra del marxismo:
a) La historia y los esquemas de desarrollo de cualquier país nunca son monocausales. Es decir, no son determinados ni en primera ni en última instancia por un solo factor, sea cual sea.
b) La historia no tiene un sentido predeterminado, es decir, nadie puede decir hacia dónde va una sociedad. Los conflictos sociales obedecen a choques de racionalidades de los actores que muchas veces no desean y casi siempre los sorprende.
c) En cuanto al protestantismo, Weber demuestra en su célebre "Ética protestante y capitalismo" que la religión no es ninguna superestructura pasiva destinada a traducir los cambios económicos de la estructura.
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2. Max Weber y la Burocracia .
La administración burocrática significa la dominación gracias al saber.
Modelo de organización expresión de la racionalidad, sinónimo de eficiencia.
Es el medio de llevar a cabo la acción colectiva, dentro del orden social.
Una vez establecida completamente, es, entre las estructuras sociales, la mas difícil de destruir.
Max Weber fue el primero en estudiar sistemáticamente la burocracia, y señala:
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“La experiencia tiende a demostrar universalmente que el tipo de Organización administrativa puramente burocrático, es decir, la variedad monocrática de burocracia es, desde un punto de vista técnico, capaz de lograr el grado más alto de eficiencia, y en este sentido es el medio formal más racional que se conoce para lograr un control efectivo sobre los seres humanos. Es superior a cualquiera otra forma en cuanto a precisión, estabilidad, disciplina y operabilidad. Por tanto, hace posible un alto grado en el cálculo de resultados para los dirigentes de la Organización y para quienes tienen relación con ella.
2. Max Weber y la Burocracia .
Max Weber
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2. Max Weber y la Burocracia .
“Existen, en principio, zonas jurisdiccionales fijas y oficiales, organizadas por normas, por leyes o por regulaciones administrativas.
Hay principios de jerarquía de cargos y de niveles de autoridad graduada que suponen un sistema de subordinación firmemente organizado, en el cual existe una supervisión de los funcionarios inferiores por los superiores.
La administración del cargo moderno se basa en documentos escritos, que se conservan en archivos;
La administración de un cargo presupone, en general, una preparación profunda y experta”.
WEBER:
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La burocracia concebida por Max Weber se basa en:
La formalización (tanto de las normas como de los procedimientos),
La centralización (definición de la jerarquía y la autoridad).
Ambas dimensiones deben interpretarse desde lo que Weber llama “la racionalidad formal”, origen del “orden legítimo” que han de establecer las normas jurídicas.
Según Weber. Se quiere des individualizar el trabajo, "profesionalizarlo", separarlo de los rasgos individuales de quien desempeña esas actividades, crear puestos de trabajo como "cargos" con obligaciones y derechos independientes de las características individuales de quienes los desempeñan.
2. Max Weber y la Burocracia .
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2. Max Weber y la Burocracia .
La burocracia tiene un conjunto de características específicas y otras de detalle que, en mayor o menor grado, se cumplen tanto en las instituciones públicas como en las privadas. Por eso, en el fondo, la oposición entre empresa pública y privada es el producto de situaciones y preferencias de orden político e ideológico y no técnico; porque para ambas entidades burocráticas se aplican las mismas técnicas que son propias en todo sistema de administración.
WEBER:
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2.1. Orígenes de la Burocracia
La burocracia es una forma de organización humana que se basa en la racionalidad, en la adecuación de los medios a los objetivos pretendidos con el fin de garantizar la máxima eficiencia en la búsqueda de esos objetivos.
La burocracia, como base del sistema
moderno de producción tuvo su origen en
los cambios religiosos ocurridos después
del Renacimiento.
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2.1. Orígenes de la Burocracia
El sistema moderno de producción, racional y capitalista, se originó a partir de un nuevo conjunto de normas morales ("ética protestante“): el trabajo duro como dádiva de Dios, el ahorro y el ascetismo que permite la reinversión de excedentes, en vez de consumirlos en símbolos materiales.
El capitalismo, la burocracia y la ciencia moderna constituyen 3 formas de racionalidad que surgieron a partir de cambios religiosos.
Las semejanzas entre el protestantismo y el capitalismo son impresionantes
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2.1. Orígenes de la Burocracia
PROTESTANTISMO
RACIONALIDAD
CAPITALISMO
CIENCIA
MODERNA
BUROCRACIA
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2.1. Orígenes de la Burocracia
Weber identifica 3 factores que favorecen el desarrollo de la moderna burocracia: 1. El desarrollo de una economía monetaria. 2. El crecimiento cuantitativo y cualitativo de las
tareas administrativas del Estado moderno: sólo un tipo burocrático de organización podría sustentar la complejidad y el tamaño de las tareas;
3. la superioridad técnica del tipo burocrático de administración: sirvió como fuerza autónoma interna para imponer su prevalencia.
Cuando los sistemas sociales crecieron, las grandes empresas pasaron a producir en masa, acabando a las pequeñas, estas requieren obtener control y una mayor previsión respecto a su funcionamiento.
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En su interés por el análisis histórico-comparativo de la evolución del pensamiento del hombre moderno, Weber estudia las formas de orden social y de dominio. Este es el contexto, el análisis sociológico de las formas de dominio, en que Weber investiga la burocracia. Este análisis se realiza en el marco de un estudio global de las relaciones entre Estado, Economía y Sociedad.
Su análisis forma parte de su sociología de las formas de dominio. Weber estudia el cambio histórico desde el orden feudal al de las clases sociales y del Estado constitucional con sus características de racionalidad moderna y ordenación burocrática de los organismos claves en el todo social.
Weber consideró a la burocracia como un tipo de poder y no como un sistema social. Un tipo de poder ejercido desde el Estado por medio de su “clase en el poder” o “clase dominante”.
2.2. Burocracia y Poder
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2.2. Burocracia y Poder
Weber distingue 3 tipos de sociedad: a.La sociedad tradicional, predominan
características patriarcales y hereditarias (familia)
b.La sociedad carismática, predominan características místicas, arbitrarias y personalistas (los ídolos históricos, los “héroes”)
c. La sociedad legal, racional o burocrática, predominan normas impersonales y una racionalidad en la escogencia de los medios y de los fines (grandes empresas, estados modernos)
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2.2. Burocracia y Poder
A cada tipo de SOCIEDAD corresponde
un tipo de AUTORIDAD
SOCIEDAD
TRADICIONAL CARISMÁTICA LEGAL
AUTORIDAD
TRADICIONAL CARISMÁTICA
LEGAL
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2.2. Burocracia y Poder
La autoridad representa PODER
institucionalizado y oficializado.
Autoridad = probabilidad de que una orden sea
obedecida.
Poder implica el potencial para ejercer influencia sobre otras personas.
La autoridad proporciona poder: tener autoridad es tener poder. La autoridad depende de la legitimidad, la autoridad es legítima cuando es
aceptada
Dominación significa que la voluntad manifiesta del «dominador» influye la conducta de los otros
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2.2. Burocracia y Poder
Weber insiste en que todo está permeado por la cultura, ya que son las creencias las que legitiman el ejercicio del poder y tales creencias existen tanto en la mente del dominador como en la del dominado y determinan la relativa estabilidad de la dominación. Así, Weber establece una tipología de autoridad basándose no en los tipos de poder usados, sino en las fuentes y tipos de legitimidad aplicados líder y de
los subordinados. La dominación requiere un aparato
administrativo, cuando la dominación se ejerce sobre
un número de personas y un vasto territorio, necesita
personal administrativo para ejecutar las órdenes y
servir como punto de unión entre el gobernante y los
gobernados.
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2.2. Burocracia y Poder
Autoridad Tradicional = no racional, patriarcal, creencia en el pasado eterno
Dos formas de aparato administrativo:
1. Forma patrimonial: los funcionarios que preservan la dominación tradicional son los servidores del “Señor” y dependen económicamente de él.
2. Forma feudal: los funcionarios, son aliados prestándole un juramento de fidelidad. Disponen de sus propios dominios administrativos y no dependen del “Señor” su remuneración y subsistencia.
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2.2. Burocracia y Poder
Autoridad Carismática = Influencia de la personalidad y del liderazgo.
Poder sin base racional, no delegable.
Legitimización deviene de la devoción
Aparato Administrativo está constituido por los discípulos y subordinados más leales. El personal administrativo es seleccionado según la confianza que el líder deposite en los subordinados. Si el subordinado deja de merecer la confianza del líder, pasa a ser sustituido por otro más confiable.
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2.2. Burocracia y Poder
Autoridad legal, racional o burocrática Cuando los subordinados aceptan las órdenes de los superiores como justificadas, porque están de acuerdo con un conjunto de preceptos o normas que consideran legítimos y de los cuales se deriva el poder de mando.
Es el tipo de autoridad técnica, meritocrática y administrativa.
El grupo gobernante es elegido y ejerce autoridad sobre sus subordinados, siguiendo ciertas normas y leyes.
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2.2. Burocracia y Poder
El aparato administrativo que corresponde a la dominación legal es la burocracia, y su fundamento son las leyes y el orden legal.
La posición de los funcionarios y sus relaciones con el gobernante, los gobernados y sus colegas son definidas por reglas impersonales y escritas, que delinean, la jerarquía del aparato administrativo, los derechos y deberes inherentes a cada posición.
La burocracia es la organización típica de la sociedad moderna democrática y de las grandes empresas.
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2.3. La Burocracia Ideal de Weber
Las características que debe tener la burocracia “ideal”
a) Jerarquía de oficios, es de tipo piramidal con una cadena de mando, en la que cada instancia supervisa y controla la inferior.
b) Existencia de reglas escritas que regulen y especifiquen las tareas de cada uno, lo que permite que el funcionamiento de la burocracia sea ordenado y predecible.
c) Impersonalidad ante la toma de decisiones, de modo que los intereses y sentimientos personales quedan relegados a la vida privada.
d) Especialización para las distintas tareas. El trabajo que debe ejecutarse se reparte en una división claramente establecida del trabajo.
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Postulados de la organización burocrática
Postulados : Eficacia y burocracia son realidades inseparables; La actividad organizada se sustenta en la aplicación de un sistema formal de reglas abstractas, que regulan las relaciones entre los miembros de la organización en la que se realiza; La autoridad y el poder de una persona que forma parte de una organización deriva de los atributos que le reconozca el orden jurídico, estando siempre vinculados al puesto y no al individuo; Las unidades en las que se estructura una organización mantienen entre sí relaciones jerárquicas perfectamente definidas y delimitadas, estando las del nivel inferior bajo la dirección, supervisión y control de las de nivel superior; Las ejecución de las funciones propias de cada órgano requieren de competencias técnicas definidas, que han de poseer quienes hayan de realizarlas; La propiedad de los medios de producción es de la organización; Las decisiones y manifestaciones de voluntad de contenido normativo han de comunicarse por escrito.
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2.4. Características de la Burocracia
S/ Weber
1. carácter legal de las normas y reglamentos;
2. carácter formal de las comunicaciones;
3. carácter racional y división del trabajo;
4. impersonalidad en las relaciones;
5. jerarquía de autoridad;
6. rutinas y procedimientos estandarizados;
7. competencia técnica y meritocrática;
8. especialización de la administración, independientemente de los propietarios;
9. profesionalización de los participantes;
10. completa previsión del funcionamiento. 32 MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
2.5. Ventajas de la Burocracia
1. Racionalidad en relación con el logro de objetivos de la organización;
2. Precisión en la definición del cargo y en la operación;
3. Rapidez en las decisiones, pues c/uno conoce lo que debe hacerse y quién debe hacerlo;
4. Univocidad de interpretación garantizada por la reglamentación específica y escrita;
5. Uniformidad de rutinas y procedimientos que favorece la estandarización y la reducción de costos y errores;
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2.5. Ventajas de la Burocracia
6. Continuidad de la organización a través de
la sustitución del personal que se retira;
7. Reducción de la fricción entre las personas,
c/ funcionario conoce aquello que se exige de
él y cuales son sus límites entre sus
responsabilidades y las de los demás;
8. Consistencia, pues los mismos tipos de decisión deben tomarse en las mismas circunstancias;
9. Subordinación de los más nuevos con respecto a los más antiguos;
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2.5. Ventajas de la Burocracia
10. Confiabilidad, el negocio es conducido de
acuerdo con reglas conocidas. Las
decisiones son previsibles y el proceso
decisorio. Elimina la discriminación personal;
11. Existen beneficios desde el punto de vista
de las personas en la organización, la
jerarquía es formalizada, el trabajo es
dividido entre las personas, éstas son
entrenadas para volverse especialistas,
pudiendo hacer carrera dentro de la
organización, en función de su mérito
personal y su competencia técnica.
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2.6. Dilemas de la Burocracia
La estructura burocrática enfrenta
presiones de fuerzas externas,
para seguir otras normas.
La capacidad para ordenes y
normas legitimas exige un nivel de
renuncia, en la organización racional
no se puede desarrollar en su
interior, depende de las relaciones
sociales.
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2.6. Dilemas de la Burocracia
La ausencia de un jefe no burocrático provoca
crisis de sucesión y un periodo de inestabilidad
Las burocracias establecen normas y
reglamentos que necesitan imponer. Dan
ordenes que deben obedecerse a fin de que la
organización funcione con eficiencia.
Existencia de Jefes no
burocráticos que seleccionan
y nombran subordinados, que
establece las reglas determina
los objetivos.
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3. Disfunciones de la burocracia
Según Merton: No existe una organización racional y
el formalismo no tiene la formalidad descrita por
Weber.
El hombre, cuando participa de la burocracia, hace
que toda la previsión del comportamiento humano,
escape al modelo preestablecido.
Las causas de las disfunciones, son que no considera la organización informal, ni se preocupa por la variabilidad humana que introduce variaciones en el desempeño de las actividades organizacionales.
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3. Disfunciones de la burocracia
1. Interiorización de las normas y exagerado
apego a los reglamentos; 2. Exceso de formalismo y papeleo; 3. Resistencia al cambio; 4. Despersonalización de las relaciones; 5. Jerarquización como base del proceso de
decisión; 6. Superconformidad con rutinas y
procedimientos; 7. Exteriorización de señales de autoridad; 8. Funcionario orientado al interior de la
organización Dificultad en la atención al público
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EXCESIVO RACIONALISMO
VISIÓN INSTRUMENTAL
CONSERVADURISMO
Katz y Kahn superacionalizada
no naturaleza
organizacional, ni
condiciones del ambiente
Perrow arreglos conscientes
racionales de medios para
fines particulares
Bennis
4. Críticas al modelo burocrático
Los errores atribuidos a la burocracia no son errores del todo o consecuencia del fracaso de la burocratización en exceso. La preocupación por la humanización ha servido para oscurecer la burocracia, que en verdad es una alternativa superior a otras alternativas de organización
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Excesivo
racionalismo
Visión
instrumental
Conservadurismo
Burocracia
sirve cuando:
La Burocracia
implica
Especialización.
controlar factores
externos sobre los
componentes
internos.
necesidad de tratar
con un ambiente
externo inmutable e
inestable.
CRITICAS
no cuenta el crecimiento personal.
desarrolla conformidad.
No considera la organización
informal, problemas que surgen y
que no son previstos.
sistema de control y autoridad es
obsoleto.
no tiene un adecuado
procedimiento jurídico.
no posee medios para resolver
conflictos.
las comunicaciones se bloquean.
recursos humanos no se utilizan
plenamente.
no asimila nuevas tecnologías.
puede modificar la estructura de
la personalidad.
miembros percibidos como
seguidores de normas mecanicista.
individuo exige mínima creatividad. exigencias, ambiente. claras implicaciones obvias. rapidez decisiones. las circunstancias organizacionales , sistema cerrado, con requisitos mínimos de cambios en el medio.
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La burocracia ha mostrado ser un proceso conservador y contrario a la innovación
ritualista
apegado a las normas
desarticulación de objetivos
vulnerable a las condiciones del mundo actual
Bennis transformaciones del ambiente aumento de tamaño creciente complejidad de la tecnología
moderna cambios en el comportamiento
administrativo y la filosofía de las negocios, necesidad de mayor flexibilidad.
Amenazas a la burocracia
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5.Burocracia mas allá de weber
Merton Las consecuencias no previstas de organización
comienza con la exigencia de control se enfatiza previsión del comportamiento la confianza en las reglas, y su imposición
conduce a las personas a justificar la acción individual, y a
consecuencias imprevistas como la rigidez del comportamiento y una defensa mutua dentro de la organización
la cual no atiende a las expectativas del cliente, lo que
lleva a un sentimiento de defensa de la acción individual
La rigidez reduce la eficiencia organizacional 44 MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
Selznick
adaptativa dinámica
la burocracia no es rígida ni estática, sino adaptativa y
dinámica
Una estructura burocrática puede absorber muchos cambios superficiales sin modificar su estructura
Cualquier organización puede enfrentar el problema de adaptación al cambio
Burocracia mas allá de Weber
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Gouldner La estrecha Supervisión deteriora las relaciones
Y viola las normas informales del grupo
Símbolo de desconfianza
Funciones de las reglas burocráticas Equipan para la supervisión estrecha
Apoyan el respeto a la autoridad
Legitiman el castigo y las sanciones
Nivel mínimo de desempeño aceptable
Burocracia mas allá de Weber
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Tipos de comportamiento burocrático
Pseudo burocracia = las normas se imponen desde afuera.
Burocracia representativa= normas son promulgadas por especialistas, cuya autoridad es aceptada por los supervisores y trabajadores.
Burocracia punitiva = las normas se imponen a través de las presiones de la administración o de los empleados
Gouldner
Burocracia mas allá de Weber
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No existe un tipo único de burocracia
continuum
exceso
ausencia Hall
División del trabajo basada en Especialización funcional
Jerarquía de autoridad
Sistema de normas que incluye derechos y deberes
sistema de procedimientos
Impersonalidad en las relaciones
ascenso y selección estructura procesos
5.4. HALL
Grado variable de burocratización 51 MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
5.5. Hoy y Sweetlan
“Burocracia”, que se mueve en un continuo con dos valores extremos (“facilitadora, en el polo positivo, y “obstructiva”, en el polo negativo)
el grado en el que es “facilitadora/incentivadora” está en relación significativa positiva con la confianza que los profesores tienen en su director y en correlación negativa con la tendencia a ocultar información y con el número de conflictos.
burocracia se justifica en la medida que facilita la creación de unas condiciones de trabajo que sean ordenadas y promuevan, al mismo tiempo, la movilización de los recursos de todos los trabajadores (a través de la participación en las decisiones), lo que requiere, que los integrantes de la organización confíen en el director, que exista un clima laboral positivo (sin conflictos) y que todos se sientan libres para manifestar sus ideas y propuestas.
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5.5. Hoy y Sweetlan
El factor “burocracia” alcanza un óptimo cuando es participativa, o “facilitadora/incentivadora” de la actuación de todos los miembros de la organización, y se sitúa en valores mínimos en sus extremos, en los que se dan dos situaciones, que siendo contrarias, coinciden en que limitan al máximo la participación: la primera es la de la “burocracia autocrática”, en la que el instrumento básico es la coerción mediante la actuación autoritaria de los órganos de nivel jerárquico superior, y la segunda es la burocracia anárquica, o situación en la que no se aplican los principios propio de este sistema (ausencia de normas y de autoridad), con lo que los individuos no tienen cauces para promover sus iniciativas, lo que genera retraimiento e insatisfacción, y la ausencia de unas reglas de juego claras, hecho que produce constantes conflictos interindividuales:
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6. La Burocracia y la teoría de las
Organizaciones Taylor revolucionó el sistema de fabricación con la división del trabajo y a la distribución de funciones, proponiendo una organización racional y científica del trabajo en la que la iniciativa individual del trabajador era sustituida por un nuevo sistema organizativo dirigido y concretado en tareas, señaladas en un reglamento.
Fayol trasladó el esquema taylorista a la organización administrativa, para economizar 'tiempos muertos' y conseguir una optimización de resultados. Determinó las funciones que tienen un cierto carácter general, y que son comunes a todo tipo de organizaciones: planeación y diseño de programas, organización, dirección, coordinación del personal y control del cumplimento de los objetivos propuestos.
56 MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
6. La Burocracia y la teoría de las
Organizaciones
A partir de la década de 1940, las críticas hechas tanto a la teoría clásica (por su mecanicismo) como a la teoría de las relaciones humanas (por su romanticismo ingenuo) revelaron la falta de una teoría de la organización sólida y amplia que orienta el trabajo del administrador. Algunos estudiosos buscaron inspiración para esa nueva teoría de la organización en los escritos del economista y sociólogo, ya entonces fallecido, Max Weber. Así surgió la teoría de la burocracia en la administración.
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6.1. Orígenes de la teoría de la
Burocracia
TEORÍA CLÁSICA
TEORÍA RELACIONES HUMANAS
VERSUS
CRECIENTE TAMAÑO Y
COMPLEJIDAD ORGANIZ.
LA BUROCRACIA Naturaleza sociológica
Y política
Burocracia
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TAYLOR
Científica
FAYOL
Clásica
WEBER
Burocrática
TEORIA
TRADICIONAL
6.2. La Burocracia en la teoría de las
Organizaciones
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Teorías clásicas
TAYLOR= Métodos para realizar el trabajo rutinario.
FAYOL = Funciones de dirección
WEBER = se preocupa por las características, el sentimiento y las consecuencias de la burocracia. Su mayor contribución fue considerar la organización en su conjunto.
Posición de la Burocracia en la teoría
de las Organizaciones
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6.2. El modelo Burocrático
Jerarquía y responsabilidad
Sistema organizado de mando y subordinación mutua de las autoridades inferiores por las superiores.
Normativa escrita Regula las relaciones entre los miembros de la organización y las funciones de cada uno de éstos en relación con su status y especialización.
Obediencia Cumplimiento de la normativa general y de las instrucciones recibidas de la autoridad.
Selección de Personal
Profesión que exige una serie de conocimientos específicos, que hay que demostrar a través de unas pruebas determinadas.
Sistema de remuneraciones
La retribución se produce más bien en relación con las funciones desempeñadas y no de acuerdo al trabajo realizado.
Dedicación laboral completa
El ejercicio de la Administración Pública exige exclusividad y no permite la participación en aquellas cuestiones privadas cuyos intereses puedan entrar en colisión con los públicos.
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6.3. Burocracia y estructuralismo
Máxima división del trabajo, Las funciones están asignadas y cada funcionario sabe de antemano cuáles debe cumplir. Jerarquía de autoridad, La autoridad de los funcionarios está dada por la legalidad de sus cargos específicos. Determinación de reglas, en donde se destinan responsabilidad Las normas de conducta son predecibles ya que las pautas de comportamiento se hallan predeterminadas. Administración imparcial, en donde el dirigente ideal debe administrar sin apasionamiento sin afección ni entusiasmo. Seguridad en el trabajo, carrera para que los miembros se desarrollen y asciendan por méritos y antigüedad en el puesto. No existen relaciones informales. Existen dos líneas de autoridad, la ascendente y la descendente, sin admitirse ninguna relación de tipo horizontal, lo que permite un mejor control social.
62 MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
6.3. Burocracia y estructuralismo
El funcionamiento de la organización está formalizado mediante registros escritos.
Especialización de operarios y de procesos de trabajo.
Estandarización del desempeño de funciones.
Centralización en la toma de decisiones, cuando conviene o en caso contrario, la descentralización.
La uniformidad de prácticas institucionalizadas,
No duplicación de funciones.
La profesionalización de la función administrativa
La admisión y promoción en función de los méritos y talentos de las personas.
La idea de que la organización, si bien es «gente» al final de cuentas, debe lograr altos niveles de estandarización, para lograr que se haga lo que se debe, no lo que se quiere.
63 MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
ENFOQUE DESCRIPTIVO Y EXPLICATIVO
Modelo Burocrático
Describe, analiza y explica las organizaciones
Se caracteriza por un enfoque
descriptivo y explicativo
Proporciona un conocimiento profundo sobre el objeto de estudio y una amplia flexibilidad y
versatilidad en la solución de problemas
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6.4. MODELOS DE ORGANIZACIÓN
Gouldner clasifica dos modelos de organización
Modelos “Racionales” de Organización
Modelos Naturales de Organización
*Estrategia de sistema abierto ante la expectativa de
la incertidumbre
Estrategia de sistema cerrado
* En busca de la certeza y previsión exacta (Taylor, Fayol, Weber)
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6.4.1.Teoría de la máquina
Especialización en el proceso
Estandarización del desempeño
Unidad de mando y centralización en la toma de decisiones.
Uniformidad de prácticas institucionales
No duplicación de funciones
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Debilidades de la teoría de la máquina
Organización con arreglo rígido
Negligencia de atención a la organización informal.
Organización ensimismada
Poca importancia de intercambio del sistema con el ambiente
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6.4.2.Weber vs Mintzberg
WEBER: “Racionalidad de la dominación al sometimiento de la gestión organizativa no sólo a normas internas sino a normas generales externas que se imponen a la burocracia, impiden la arbitrariedad en la relación administración-ciudadano y permiten la previsibilidad de las decisiones públicas y el cálculo empresarial.
La idea mintzberguiana no alude a ninguno de estos extremos, sino exclusivamente al tipo de configuración interna de la organización, se refiere a la previsión de los comportamientos organizativos en normas previamente diseñadas y a la concepción de la administración como diseño y aplicación de normas. La concepción mintzberguiana de la burocracia maquinal no es en absoluto incompatible con el control y la responsabilidad por resultados, contra lo que en ocasiones se quiere dar a entender.
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7. Burocracia y modernización
La burocracia está ligada la proceso de modernización mundial
¿Que se entiende por modernización?
Puede haber progreso e industrialización aplicando técnicas administrativas semejantes, y en la medida que estas técnicas de desarrollo son semejantes, su aplicación requiere de cierta especialización burocrática
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