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ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA Y BUROCRACIA
MGP. Freddy E. Aliendre España
2019
1MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
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Contenido
1. ¿Qué es la Administración Pública?
2. Max Weber y la Burocracia
3. La Burocracia como modelo de gestión
4. Disfunciones de la Burocracia
5. Críticas al Modelo Burocrático
6. Burocracia más allá de Weber
7. Burocracia y modernización
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1. ¿Qué es la Administración Pública?
AD MINISTRARE
A SERVIR
Toda actividad pública o privada ordenada para alcanzar fines.
PROCESO: Prever, organizar, mandar, coordinar, controlar (Fayol).
Acción de Planificar, manejar, coordinar, dirigir, decidir, controlar para alcanzar metas (Koontz).
Es la ACTIVIDAD por la cual se obtienen resultados a través de esfuerzo y cooperación.
Dirección de un Organismo Social. Habilidad de coordinar.
Conjunto de principios, normas, reglas y procedimientos con el fin
de regular la productividad del esfuerzo humano y asegurar una
mejor utilización de los recursos disponibles.
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ADMINISTRACION PUBLICA
Desde un punto de vista material, se entiende
más bien la actividad administrativa, o sea, la
actividad de este organismo considerado en
sus problemas de gestión y de existencia
propia, tanto en sus relaciones con otros
organismos semejantes como con los
particulares para asegurar la ejecución de su
misión (procesos).
Desde un punto de vista formal, se
entiende a la entidad que administra, o
sea, al organismo público que ha
recibido del poder político la
competencia y los medios necesarios
para la satisfacción de los intereses
generales (estructura).
1. ¿Qué es la Administración Pública?
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ADMINISTRACION PUBLICA
Estado: Organización política administrativa que rige los destinos de la humanidad, brinda bienes y servicios.
COMO PROCESO
Conjunto de tareas para administrar el Estado.
Gobierno en Acción
Proceso de definir objetivos, formular planes y
políticas, se crean entidades, se movilizan
energías y utilizan recursos. Está ligado a la
política.
Cumplimiento de la política pública. Ley en acción
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COMO ESTRUCTURA
Conjunto de instituciones que realizan los
fines del Estado.
Conjunto de organizaciones para la provisión de
bienes y servicios públicos.
Instrumento del Gobierno para cumplir sus
fines y funciones
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FUNCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA
Función Objetivo
Política Contribuir a la legitimación del poderPosibilitar el desarrollo de derechosdemocráticos.
EconómicaDesarrollar políticas económicas.Contribuir al funcionamiento del mercado.Satisfacer las necesidades individuales.
AdministrativaPolítica exterior: relación sociedad-entorno.Política interior: relación ciudadanos-grupossociales.Política administrativa: garantizar prestaciones yrecursos.Política social: integración e igualdad social,democratización de las estructuras...
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1.3. Funciones del Estado a través de las
administraciones públicas
Reglamentación de las relaciones entre una sociedad y su
entorno; ello significa como mínimo aseguramiento de las
fronteras del sistema frente al exterior (seguridad exterior)...
pertenece a este punto todo el extenso ámbito de las relaciones
internacionales.
Reglamentación de las relaciones entre los miembros del sistema,
y ello tanto entre los individuos como entre los grupos (orden
interno).
Aseguramiento de la capacidad de acción del sistema político-
administrativo, sobre todo garantizando el abastecimiento de los
recursos necesarios...
Prestaciones de abastecimiento y servicios...
Conducción del desarrollo social hacia determinados objetivos;
tales objetivos pueden ser, entre otros: integración nacional,
igualdad social, democratización, así como también crecimiento
económico, mejora de la salud pública o elevación del nivel
educativo".7MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
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1.4. Administración Pública y Burocracia
Uno de los modelos de administración diseñados y aplicados con mayor frecuencia al Gobierno, es el modelo burocrático.
Si el Estado es la Sociedad (racional) políticamente organizada, y que el ejercicio del poder por el Gobierno se expresa en leyes, y a la vez, él mismo está limitado por las leyes, existe una correlación con la burocracia, modelo basado en la racionalidad expresada en normas y procesos en búsqueda de la eficiencia, respeto a la autoridad y la meritocracia.
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1.4. Administración Pública y Burocracia
Bureau: Oficina; cratos: poder. El poder que tienen quienes trabajan en las oficinas públicas.
El fenómeno burocrático es un fenómeno histórico íntimamente vinculado con el desarrollo del Estado.
Surge en la época que aparecen formas de organización complejas, cuando el Estado crea y necesita de una administración, por consiguiente de una institución nueva.
El desarrollo histórico de la burocracia se debe a un proceso de centralización en el ejercicio del poder político.
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1.4. Administración Pública y Burocracia
La burocracia como estructura centralizada se caracteriza por su jerarquización, en donde los cargos, roles y funciones de sus componentes se desenvuelven dentro de ciertos límites formales establecidos por mecanismos legales y por normas de ejecución.
Esta jerarquización de roles y funciones, más o menos especializada, otorga a la burocracia una imagen de “racionalidad” aparente que se sustenta en técnicas y métodos rígidos de “arriba a abajo”.
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2. Max Weber y la Burocracia
Max Weber (1864-1920) economista y sociólogo alemán, a través
de su estudio de las civilizaciones desarrolló el concepto moderno
de Burocracia refutando, criticando y ampliando las apreciaciones
de Marx.
Weber dice tres cosas en contra del marxismo:
a) La historia y los esquemas de desarrollo de cualquier país
nunca son monocausales. Es decir, no son determinados ni en
primera ni en última instancia por un solo factor, sea cual sea.
b) La historia no tiene un sentido predeterminado, es decir,
nadie puede decir hacia dónde va una sociedad. Los conflictos
sociales obedecen a choques de racionalidades de los actores
que muchas veces no desean y casi siempre los sorprende.
c) En cuanto al protestantismo, Weber demuestra en su célebre
"Ética protestante y capitalismo" que la religión no es ninguna
superestructura pasiva destinada a traducir los cambios
económicos de la estructura.
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2. Max Weber y la Burocracia .
La administración burocrática significa la dominación gracias al saber.
Modelo de organización expresión de la racionalidad, sinónimo de eficiencia.
Es el medio de llevar a cabo la acción colectiva, dentro del orden social.
Una vez establecida completamente, es, entre las estructuras sociales, la mas difícil de destruir.
Max Weber fue el primero en estudiar
sistemáticamente la burocracia, y señala:
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“La experiencia tiende a demostrar universalmente que
el tipo de Organización administrativa puramente
burocrático, es decir, la variedad monocrática de
burocracia es, desde un punto de vista técnico, capaz
de lograr el grado más alto de eficiencia, y en este
sentido es el medio formal más racional que se conoce
para lograr un control efectivo sobre los seres
humanos. Es superior a cualquiera otra forma en
cuanto a precisión, estabilidad, disciplina y
operabilidad. Por tanto, hace posible un alto grado en
el cálculo de resultados para los dirigentes de la
Organización y para quienes tienen relación con ella.
2. Max Weber y la Burocracia .
Max Weber
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2. Max Weber y la Burocracia .
“I. Existe el principio de sectores jurisdiccionales estables y
oficiales organizados mediante leyes u ordenamientos
administrativos.
1. Las actividades normales exigidas por los objetivos de la
estructura gobernada burocráticamente se reparten de manera
estable como deberes oficiales.
2. La autoridad que da las órdenes necesarias para la alternancia
de esos deberes está repartida de manera estable y
rigurosamente delimitada por normas referidas a los medios
coactivos, físicos, de que pueden disponer los funcionarios.
3. El cumplimiento normal y continuado de esos deberes, así́
como el ejercicio de los derechos correspondientes, es asegurado
por un sistema de normas; sólo pueden prestar servicios aquellas
personas que, según reglas generales, están calificadas para ello.
WEBER: Autoridad burocracia
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La burocracia concebida por Max Weber se basa en:
La formalización (tanto de las normas como de los
procedimientos),
La centralización (definición de la jerarquía y la
autoridad).
Ambas dimensiones deben interpretarse desde lo que
Weber llama “la racionalidad formal”, origen del “orden
legítimo” que han de establecer las normas jurídicas.
Según Weber. Se quiere des individualizar el trabajo,
"profesionalizarlo", separarlo de los rasgos individuales
de quien desempeña esas actividades, crear puestos de
trabajo como "cargos" con obligaciones y derechos
independientes de las características individuales de
quienes los desempeñan.
2. Max Weber y la Burocracia .
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2. Max Weber y la Burocracia .
La burocracia tiene un conjunto de características específicas y otras de detalle que, en mayor o menor grado, se cumplen tanto en las instituciones públicas como en las privadas. Por eso, en el fondo, la oposición entre empresa pública y privada es el producto de situaciones y preferencias de orden político e ideológico y no técnico; porque para ambas entidades burocráticas se aplican las mismas técnicas que son propias en todo sistema de administración.
WEBER:
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2.1. Orígenes de la Burocracia
La burocracia es una forma de organización
humana que se basa en la racionalidad, en la
adecuación de los medios a los objetivos
pretendidos con el fin de garantizar la
máxima eficiencia en la búsqueda de esos
objetivos.
La burocracia, como base del sistema
moderno de producción tuvo su origen en los
cambios religiosos ocurridos después del
Renacimiento.
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2.1. Orígenes de la Burocracia
El sistema moderno de producción, racional y capitalista, se originó a partir de un nuevo conjunto de normas morales ("ética protestante“): el trabajo duro como dádiva de Dios, el ahorro y el ascetismo que permite la reinversión de excedentes, en vez de consumirlos en símbolos materiales.
El capitalismo, la burocracia y la ciencia moderna constituyen 3 formas de racionalidad que surgieron a partir de cambios religiosos.
Las semejanzas entre el protestantismo y el capitalismo son impresionantes
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2.1. Orígenes de la Burocracia
PROTESTANTISMO
RACIONALIDAD
CAPITALISMO
CIENCIA
MODERNA
BUROCRACIA
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2.1. Orígenes de la Burocracia
Weber identifica 3 factores que favorecen el desarrollo de la moderna burocracia:
1.El desarrollo de una economía monetaria.2.El crecimiento cuantitativo y cualitativo de las tareas
administrativas del Estado moderno: sólo un tipo burocrático de organización podría sustentar la complejidad y el tamaño de las tareas;
3.la superioridad técnica del tipo burocrático de administración: sirvió como fuerza autónoma interna para imponer su prevalencia.
Cuando los sistemas sociales crecieron, las grandes empresas pasaron a producir en masa, acabando a las pequeñas, estas requieren obtener control y una mayor previsión respecto a su funcionamiento.
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En su interés por el análisis histórico-comparativo de la
evolución del pensamiento del hombre moderno, Weber estudia
las formas de orden social y de dominio. Este es el contexto,
el análisis sociológico de las formas de dominio, en que Weber
investiga la burocracia. Este análisis se realiza en el marco de
un estudio global de las relaciones entre Estado, Economía y
Sociedad.
Su análisis forma parte de su sociología de las formas de
dominio. Weber estudia el cambio histórico desde el orden
feudal al de las clases sociales y del Estado constitucional con
sus características de racionalidad moderna y ordenación
burocrática de los organismos claves en el todo social.
Weber consideró a la burocracia como un tipo de poder y no
como un sistema social. Un tipo de poder ejercido desde el
Estado por medio de su “clase en el poder” o “clase dominante”.
2.2. Burocracia y Poder
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2.2. Burocracia y Poder
Weber distingue 3 tipos de sociedad:a.La sociedad tradicional, predominan
características patriarcales y hereditarias (familia)
b.La sociedad carismática, predominan características místicas, arbitrarias y personalistas (los ídolos históricos, los “héroes”)
c. La sociedad legal, racional o burocrática, predominan normas impersonales y una racionalidad en la escogencia de los medios y de los fines (grandes empresas, estados modernos)
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2.2. Burocracia y Poder
A cada tipo de SOCIEDAD corresponde
un tipo de AUTORIDAD
SOCIEDAD
TRADICIONALCARISMÁTICALEGAL
AUTORIDAD
TRADICIONALCARISMÁTICA
LEGAL
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2.2. Burocracia y Poder
La autoridad representa PODER
institucionalizado y oficializado.
Autoridad = probabilidad de que una orden sea
obedecida.
Poder implica el potencial para ejercer influencia sobre otras personas.
La autoridad proporciona poder: tener autoridad es tener poder. La autoridad depende de la legitimidad, la autoridad es legítima cuando es aceptada
Dominación significa que la voluntad manifiesta del «dominador» influye la conducta de los otros
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2.2. Burocracia y Poder
Weber insiste en que todo está permeado por la cultura, ya que son las creencias las que legitiman el ejercicio del poder y tales creencias existen tanto en la mente del dominador como en la del dominado y determinan la relativa estabilidad de la dominación. Así, Weber establece una tipología de autoridad basándose no en los tipos de poder usados, sino en las fuentes y tipos de legitimidad aplicados líder y de los subordinados. La dominación requiere un aparato
administrativo, cuando la dominación se ejerce sobre
un número de personas y un vasto territorio, necesita
personal administrativo para ejecutar las órdenes y
servir como punto de unión entre el gobernante y los
gobernados.
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2.2. Burocracia y Poder
Autoridad Tradicional = no racional, patriarcal, creencia en el pasado eterno
Dos formas de aparato administrativo:
1. Forma patrimonial: los funcionarios que preservan la dominación tradicional son los servidores del “Señor” y dependen económicamente de él.
2. Forma feudal: los funcionarios, son aliados prestándole un juramento de fidelidad.Disponen de sus propios dominios administrativos y no dependen del “Señor” su remuneración y subsistencia.
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2.2. Burocracia y Poder
Autoridad Carismática = Influencia de la personalidad y del liderazgo.
Poder sin base racional, no delegable.
Legitimización deviene de la devoción
Aparato Administrativo está constituido por los discípulos y subordinados más leales. El personal administrativo es seleccionado según la confianza que el líder deposite en los subordinados. Si el subordinado deja de merecer la confianza del líder, pasa a ser sustituido por otro más confiable.
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2.2. Burocracia y Poder
Autoridad legal, racional o burocráticaCuando los subordinados aceptan las órdenes de los superiores como justificadas, porque están de acuerdo con un conjunto de preceptos o normas que consideran legítimos y de los cuales se deriva el poder de mando.
Es el tipo de autoridad técnica, meritocrática y administrativa.
El grupo gobernante es elegido y ejerce autoridad sobre sus subordinados, siguiendo ciertas normas y leyes.
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2.2. Burocracia y Poder
El aparato administrativo que corresponde a la dominación legal es la burocracia, y su fundamento son las leyes y el orden legal.
La posición de los funcionarios y sus relaciones con el gobernante, los gobernados y sus colegas son definidas por reglas impersonalesy escritas, que delinean, la jerarquía del aparato administrativo, los derechos y deberes inherentes a cada posición.
La burocracia es la organización típica de la sociedad moderna democrática y de las grandes empresas.
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2.3. La Burocracia Ideal de Weber
Las características que debe tener la burocracia “ideal”
a) Jerarquía de oficios, es de tipo piramidal con una
cadena de mando, en la que cada instancia supervisa y
controla la inferior.
b) Existencia de reglas escritas que regulen y
especifiquen las tareas de cada uno, lo que permite que
el funcionamiento de la burocracia sea ordenado y
predecible.
c) Impersonalidad ante la toma de decisiones, de
modo que los intereses y sentimientos personales quedan
relegados a la vida privada.
d) Especialización para las distintas tareas. El
trabajo que debe ejecutarse se reparte en una división
claramente establecida del trabajo.
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Postulados de la organización burocrática
Postulados :
Eficacia y burocracia son realidades inseparables;
La actividad organizada se sustenta en la aplicación de un sistema
formal de reglas abstractas, que regulan las relaciones entre los
miembros de la organización en la que se realiza;
La autoridad y el poder de una persona que forma parte de una
organización deriva de los atributos que le reconozca el orden
jurídico, estando siempre vinculados al puesto y no al individuo;
Las unidades en las que se estructura una organización mantienen
entre sí relaciones jerárquicas perfectamente definidas y
delimitadas, estando las del nivel inferior bajo la dirección,
supervisión y control de las de nivel superior;
Las ejecución de las funciones propias de cada órgano requieren de
competencias técnicas definidas, que han de poseer quienes
hayan de realizarlas;
La propiedad de los medios de producción es de la organización;
Las decisiones y manifestaciones de voluntad de contenido
normativo han de comunicarse por escrito.31MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
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3. La Burocracia como modelo de
gestión
Informe Mundial del Sector Público de la ONU 2005,
la administración pública tradicional está asociada
con la aparición de sistemas de servicio civil en
países en vía de industrialización en la segunda
mitad del siglo XIX. Estos sistemas se conformaron
a partir de un conjunto de reglas sobre el
reclutamiento y la promoción con base en el mérito,
la garantía de permanencia y el pago de un salario
fijo, reglas que frecuentemente tomaban la forma de
leyes y regulaciones que fueron implementadas
por autoridades más o menos independientes.
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3. La Burocracia como modelo de
gestión Otro de los propósitos consistía en marginar a los políticos del campo de la administración del personal y eliminar el padrinazgo político, llegando a establecerse como principio que el servicio civil fuera un instrumento obediente e imparcial de la soberanía estatal, y un intérprete e implementador de la ley y de las políticas públicas; de esta manera, el servicio civil llegó a disfrutar de un estatus de protector imparcial del interés público y se convirtió en un símbolo de estabilidad y continuidad.
Hubo algunas variantes importantes dentro del modelo burocrático weberiano de racionalización, especialización funcional y organización jerárquica, debido a tradiciones legales nacionales o a factores culturales, pero las similitudes destacadas prevalecieron de manera universal, llevando a la adopción de este modelo no solamente en los países desarrollados, sino en sus antiguas colonias independizadas.
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3. La Burocracia como modelo de
gestión
Con la adopción del modelo weberiano se procuraba reducir el clientelismo, la corrupción y la politización, mediante la imposición de normas generalizadas para regir el comportamiento burocrático, y la aprobación de procedimientos basados en el mérito para el reclutamiento, la promoción y la estabilidad del empleo, con la finalidad de aislar la burocracia de la política.
Ese modelo implicaba que la administración estuviera integrada por organizaciones jerárquicas, encargadas de la prestación directa de servicios públicos de acuerdo con las decisiones políticas, servidas por administradores responsables ante políticos electos, dotados de discrecionalidad limitada y sometidos a la ley.
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3. La Burocracia como modelo de
gestión Taylor revolucionó el sistema de fabricación con la
división del trabajo y a la distribución de funciones,
proponiendo una organización racional y científica
del trabajo en la que la iniciativa individual del
trabajador era sustituida por un nuevo sistema
organizativo dirigido y concretado en tareas, señaladas
en un reglamento.
Fayol trasladó el esquema taylorista a la organización
administrativa, para economizar 'tiempos muertos' y
conseguir una optimización de resultados. Determinó las
funciones que tienen un cierto carácter general, y que son
comunes a todo tipo de organizaciones: planeación y
diseño de programas, organización, dirección, coordinación
del personal y control del cumplimento de los objetivos
propuestos.
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3. La Burocracia como modelo
de gestión
A partir de la década de 1940, las críticas hechas
tanto a la teoría clásica (por su mecanicismo) como
a la teoría de las relaciones humanas (por su
romanticismo ingenuo) revelaron la falta de una
teoría de la organización sólida y amplia que orienta
el trabajo del administrador. Algunos estudiosos
buscaron inspiración para esa nueva teoría de la
organización en los escritos del economista y
sociólogo, ya entonces fallecido, Max Weber. Así
surgió la teoría de la burocracia en la
administración.
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3. La Burocracia como modelo de
gestión
TEORÍA
CLÁSICA
TEORÍA
RELACIONES
HUMANAS
VERSUS
CRECIENTE
TAMAÑO Y
COMPLEJIDAD
ORGANIZ.
LA BUROCRACIA
Naturaleza sociológica
Y política
Burocracia
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TAYLOR
Científica
FAYOL
Clásica
WEBER
Burocrática
TEORIA
TRADICIONAL
3. La Burocracia como modelo de
gestión
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Teorías clásicas
TAYLOR= Métodos para realizar el trabajo rutinario.
FAYOL = Funciones de dirección
WEBER = se preocupa por las características, el sentimiento y las consecuencias de la burocracia. Su mayor contribución fue considerar la organización en su conjunto.
3. La Burocracia como modelo de
gestión
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3.1. El modelo Burocrático
Jerarquía y
responsabilidad
Sistema organizado de mando y subordinación mutua
de las autoridades inferiores por las superiores.
Normativa escrita Regula las relaciones entre los miembros de la
organización y las funciones de cada uno de éstos en
relación con su status y especialización.
Obediencia Cumplimiento de la normativa general y de las
instrucciones recibidas de la autoridad.
Selección de
Personal
Profesión que exige una serie de conocimientos
específicos, que hay que demostrar a través de unas
pruebas determinadas.
Sistema de
remuneraciones
La retribución se produce más bien en relación con las
funciones desempeñadas y no de acuerdo al trabajo
realizado.
Dedicación
laboral completa
El ejercicio de la Administración Pública exige
exclusividad y no permite la participación en aquellas
cuestiones privadas cuyos intereses puedan entrar en
colisión con los públicos.
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3.1. Características de la Burocracia
1. Carácter legal de las normas y reglamentos;
2. Carácter formal de las comunicaciones;
3. Carácter racional y división del trabajo;
4. Impersonalidad en las relaciones;
5. Jerarquía de autoridad;
6. Rutinas y procedimientos estandarizados;
7. Competencia técnica y meritocrática;
8. Especialización de la administración, independientemente de los propietarios;
9. Profesionalización de los participantes;
10. Completa previsión del funcionamiento.41MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
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3.1. Características de la Burocracia
1. Carácter legal de las normas y reglamentos
La burocracia es una organización unida por normas y
reglamentos establecidos por escrito. Es una organización basada
en una especie de legislación propia que define cómo deberá
funcionar la organización burocrática. Estas normas y reglamentos
son exhaustivos, buscan cubrir todas las áreas de la organización,
prever todas las situaciones posibles y encuadrarlas dentro de un
esquema definido, capaz de regular todo lo que ocurra dentro de la
organización. Las normas y reglamentos son racionales porque
son coherentes con los objetivos previstos. La burocracia es una
estructura social racionalmente organizada. Son legales porque
confieren a las personas investidas de autoridad un poder de
coacción sobre los subordinados y los medios coercitivos capaces
de imponer la disciplina y, están escritos para asegurar una
interpretación sistemática y unívoca. Se economizan esfuerzos y
se posibilita la estandarización dentro de la organización.
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3.1. Características de la Burocracia
2. Carácter formal de las comunicaciones
La burocracia es una organización unida por comunicaciones
escritas. Todas las acciones y procedimientos se hacen para
garantizar la comprobación y la documentación adecuadas. La
interpretación unívoca de las comunicaciones también se
asegura y, la burocracia utiliza rutinas y formatos para facilitar
las comunicaciones y para asegurar su cumplimiento.
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3.1. Características de la Burocracia
3. Carácter racional y división del trabajo
La burocracia es una organización que se caracteriza por tener
una división sistemática del trabajo. Esta división del trabajo
atiende a una racionalidad, está adecuada a los objetivos por
alcanzar: la eficiencia de la organización. Existe una división
sistemática del trabajo, del derecho y del poder, en que se
establecen las atribuciones de cada participante, los medios
por los cuales se implementan las normas y las condiciones
necesarias. Cada participante pasa a tener a su cargo, sus
funciones y su campo de actuación y de responsabilidad
específicos; debe saber cual es su tarea, cuál es la cantidad de
mando sobre los otros, y cuáles son los límites de su tarea, sus
derechos y su poder, para no perjudicar la estructura existente.
Las responsabilidades administrativas son diferenciadas y
especializadas, distribuyéndose las actividades de acuerdo con
los objetivos por alcanzar.
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3.1. Características de la Burocracia
4. Impersonalidad en las relaciones
Esa distribución de actividades se hace impersonalmente, en
término de cargos y funciones. El poder de cada persona es
impersonal y se deriva del cargo que ocupa. La obediencia del
subordinado hacia el superior es impersonal; se obedece al
cargo que éste ocupa. La burocracia necesita garantizar su
continuidad a lo largo del tiempo: las personas vienen y se van,
los cargos y funciones permanecen. Cada cargo abarca un área
de actuación y de responsabilidad.
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3.1. Características de la Burocracia
5. Jerarquía de autoridad
La burocracia es una organización que establece los cargos
según el principio de jerarquía. Cada cargo inferior debe estar
bajo el control y la supervisión de uno superior. Ningún cargo
queda sin control o supervisión. La jerarquía es orden y
subordinación; los niveles de autoridad corresponden a las
diversas categorías. Todos los cargos están dispuestos en
niveles jerárquicos que encierran privilegios y obligaciones,
definidos mediante normas limitadas y específicas.
La autoridad es inherente al cargo y no al individuo que lo
desempeña de modo oficial. La distribución de la autoridad
dentro del sistema sirve para reducir al mínimo los roces
mediante el contacto oficial. El subordinado está protegido de la
acción arbitraria de su superior.
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3.1. Características de la Burocracia
6. Rutinas y procedimientos estandarizados
La burocracia es una organización que fija las reglas y normas
técnicas para el desempeño de cada cargo. Quien desempeña
un cargo no puede hacer lo que quiera. Las reglas y normas
técnicas regulan la conducta de quien ocupa cada cargo, cuyas
actividades deben ejecutarse de acuerdo con las rutinas y
procedimientos fijados por las reglas y las normas técnicas.
La estructura de la burocracia se proyecta de acuerdo con
principios racionales; la disciplina en el trabajo y el desempeño
en el cargo se aseguran mediante un conjunto de reglas y
normas que buscan adaptar al funcionario a las exigencias del
cargo y de la organización, la máxima productividad. Esa
racionalización del trabajo encuentra su forma extrema en la
administración científica.
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3.1. Características de la Burocracia
7. Competencia técnica y meritocracia
La burocracia es una organización que basa la escogencia de
las personas en el mérito y en la competencia técnica.
Propugna la necesidad de exámenes, concursos, pruebas y
títulos para la admisión y ascenso.
8. Especialización de la administración
La burocracia es una organización que se basa en la
separación entre la propiedad y la administración. Los
miembros del cuerpo administrativo deben estar separados de
la propiedad de los medios de producción. Los administradores
de la burocracia no son sus dueños. Con la burocracia surge el
profesional que se especializa en dirigir la organización. El
funcionario no puede vender, comprar y heredar su posición o
su cargo, y éstos no pueden pasar a ser de su propiedad ni
integrados a su patrimonio privado. Existe un principio de total
separación entre la propiedad que pertenece a la organización y
a la propiedad personal del funcionario.
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3.1. Características de la Burocracia
9. Profesionalización de los participantes
La burocracia es una organización que se caracteriza por la
profesionalización de sus participantes. Cada funcionario de la
burocracia es un profesional, por las siguientes razones:
a) Es un especialista: está especializado en las actividades
de su cargo;
b) Es asalariado: reciben salarios correspondientes al cargo
que ocupan. Cuanto más elevado es el cargo, mayor es el
salario y, el poder.
c) Es ocupante de un cargo:
d) Es nominado por un superior jerárquico: es un
profesional seleccionado y escogido por su competencia y
capacidad, nombrado, asalariado, ascendido o despedido de la
organización por su superior jerárquico.
e) Su mando es por tiempo indeterminado: no existe una
norma o regla que determine su tiempo de permanencia.
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3.1. Características de la Burocracia
f) Hace carrera dentro de la organización: puede ser
promovido para otros cargos superiores. El funcionario es un
profesional que trabaja para hacer carrera a lo largo de su vida.
g) No tiene la propiedad de los medios de producción y
administración: El funcionario utiliza las máquinas y equipos,
pero no es dueño de ellas;
h) Es fiel al cargo y se identifica con los objetivos de la
organización: el funcionario pasa a defender los intereses de
su cargo y de su organización, en detrimento de los demás
interese involucrados;
El administrador profesional tiende a controlar completamente
y cada vez más las burocracias
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3.1. Características de la Burocracia
10. Completa previsión del funcionamiento
La consecuencia deseada de la burocracia es la previsión del
comportamiento de sus miembros. Todos los funcionarios
deberán comportarse de acuerdo con las normas y reglamentos
de la organización, con el fin de que ésta alcance la máxima
eficiencia posible.
La burocracia parece sustentarse en una visión estandarizada
del comportamiento humano. Weber no considera la
organización informal. La organización informal aparece como
un factor de imprevisión de las burocracias, pues el sistema
social racional puro presupone que las relaciones y el
comportamiento humano son previsibles, ya que todo está bajo
el control de normas racionales y legales, escritas y
exhaustivas.
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3.2. Burocracia y estructuralismo
El funcionamiento de la organización está formalizado mediante registros escritos.
Especialización de operarios y de procesos de trabajo.
Estandarización del desempeño de funciones.
Centralización en la toma de decisiones, cuando conviene o en caso contrario, la descentralización.
La uniformidad de prácticas institucionalizadas,
No duplicación de funciones.
La profesionalización de la función administrativa
La admisión y promoción en función de los méritos y talentos de las personas.
La idea de que la organización, si bien es «gente» al final de cuentas, debe lograr altos niveles de estandarización, para lograr que se haga lo que se debe, no lo que se quiere.
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3.2. Burocracia y estructuralismo
Máxima división del trabajo, Las funciones están asignadas y cada funcionario sabe de antemano cuáles debe cumplir.Jerarquía de autoridad, La autoridad de los funcionarios está dada por la legalidad de sus cargos específicos.Determinación de reglas, en donde se destinan responsabilidadLas normas de conducta son predecibles ya que las pautas de comportamiento se hallan predeterminadas. Administración imparcial, en donde el dirigente ideal debe administrar sin apasionamiento sin afección ni entusiasmo.Seguridad en el trabajo, carrera para que los miembros se desarrollen y asciendan por méritos y antigüedad en el puesto.No existen relaciones informales.Existen dos líneas de autoridad, la ascendente y la descendente, sin admitirse ninguna relación de tipo horizontal, lo que permite un mejor control social.
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3.3. Burocracia y la teoría de la máquina
Gouldner clasifica dos modelos de organización
Modelos“Racionales” de Organización
ModelosNaturales de Organización
*Estrategia de sistemaabierto ante laexpectativa dela incertidumbre
Estrategia de sistemacerrado
* En busca de la certezay previsión exacta
(Taylor, Fayol, Weber)
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3.3. Burocracia y la teoría de la máquina
Especialización en el proceso
Estandarización del desempeño
Unidad de mando y centralización en la toma de decisiones.
Uniformidad de prácticas institucionales
No duplicación de funciones
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Burocracia y la teoría de la máquina
Organización con arreglo rígido
Negligencia de atención a la organización informal.
Organización ensimismada
Poca importancia de intercambio del sistema con el ambiente
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Debilidades de la teoría de la máquina
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3.4. Ventajas de la Burocracia
1. Racionalidad en relación con el logro de objetivos de la organización;
2. Precisión en la definición del cargo y en la operación;
3. Rapidez en las decisiones, pues c/unoconoce lo que debe hacerse y quién debe hacerlo;
4. Univocidad de interpretación garantizada por la reglamentación específica y escrita;
5. Uniformidad de rutinas y procedimientos que favorece la estandarización y la reducción de costos y errores;
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3.4. Ventajas de la Burocracia
6. Continuidad de la organización a través de la sustitución del personal que se retira;
7. Reducción de la fricción entre las personas,
c/ funcionario conoce aquello que se exige de
él y cuales son sus límites entre sus
responsabilidades y las de los demás;
8. Consistencia, pues los mismos tipos de decisión deben tomarse en las mismas circunstancias;
9. Subordinación de los más nuevos con respecto a los más antiguos;
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3.4. Ventajas de la Burocracia
10. Confiabilidad, el negocio es conducido de
acuerdo con reglas conocidas. Las
decisiones son previsibles y el proceso
decisorio. Elimina la discriminación personal;
11. Existen beneficios desde el punto de vista
de las personas en la organización, la
jerarquía es formalizada, el trabajo es
dividido entre las personas, éstas son
entrenadas para volverse especialistas,
pudiendo hacer carrera dentro de la
organización, en función de su mérito
personal y su competencia técnica.
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3.5. Dilemas de la Burocracia
La estructura burocrática enfrenta
presiones de fuerzas externas,
para seguir otras normas.
La capacidad para ordenes y
normas legitimas exige un nivel de
renuncia, en la organización racional
no se puede desarrollar en su
interior, depende de las relaciones
sociales.
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3.5. Dilemas de la Burocracia
La ausencia de un jefe no burocrático provoca
crisis de sucesión y un periodo de inestabilidad
Las burocracias establecen normas y
reglamentos que necesitan imponer. Dan
ordenes que deben obedecerse a fin de que la
organización funcione con eficiencia.
Existencia de Jefes no
burocráticos que seleccionan
y nombran subordinados, que
establece las reglas determina
los objetivos.
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4. Disfunciones de la burocracia
Según Merton: No existe una organización racional y
el formalismo no tiene la formalidad descrita por
Weber.
El hombre, cuando participa de la burocracia, hace
que toda la previsión del comportamiento humano,
escape al modelo preestablecido.
Las causas de las disfunciones, son que no considera la organización informal, ni se preocupa por la variabilidad humana que introduce variaciones en el desempeño de las actividades organizacionales.
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4. Disfunciones de la Burocracia
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4. Disfunciones de la burocracia
1. Interiorización de las normas y exageradoapego a los reglamentos;
2. Exceso de formalismo y papeleo;3. Resistencia al cambio;4. Despersonalización de las relaciones;5. Jerarquización como base del proceso de
decisión;6. Superconformidad con rutinas y
procedimientos;7. Exteriorización de señales de autoridad;8. Funcionario orientado al interior de la
organización Dificultad en la atención alpúblico
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EXCESIVO RACIONALISMO
VISIÓN INSTRUMENTAL
CONSERVADURISMO
Katz y Kahnsuperacionalizada
nonaturaleza
organizacional,ni
condicionesdel ambiente
Perrowarreglos conscientes
racionales de medios para
finesparticulares
Bennis
5. Críticas al modelo burocrático
Los errores atribuidos a la burocracia no son errores del todo o consecuencia del fracaso de la burocratización en exceso. La preocupación por la humanización ha servido para oscurecer la burocracia, que en verdad es una alternativa superior a otras alternativas de organización
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Excesivo
racionalismo
Visión
instrumental
Conservadurismo
Burocracia
sirve cuando:
La Burocracia
implica
➢ Especialización.
➢ controlar factores
externos sobre los
componentes
internos.
➢ necesidad de tratar
con un ambiente
externo inmutable e
inestable.
CRITICAS
➢ no cuenta el crecimiento personal.
➢ desarrolla conformidad.
➢ No considera la organización
informal, problemas que surgen y
que no son previstos.
➢ sistema de control y autoridad es
obsoleto.
➢ no tiene un adecuado
procedimiento jurídico.
➢ no posee medios para resolver
conflictos.
➢ las comunicaciones se bloquean.
➢ recursos humanos no se utilizan
plenamente.
➢ no asimila nuevas tecnologías.
➢ puede modificar la estructura de
la personalidad.
➢ miembros percibidos como
seguidores de normas mecanicista.
➢ individuo exige mínima creatividad.➢ exigencias, ambiente. claras implicaciones obvias.➢ rapidez decisiones.➢ las circunstancias organizacionales , sistema cerrado, con requisitos mínimos de cambios en el medio.
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La burocracia ha mostrado ser un proceso conservador y contrario a la innovación
ritualista
apegado a las normas
desarticulación de objetivos
vulnerable a las condiciones del mundo actual
Bennis✓ transformaciones del ambiente✓ aumento de tamaño✓ creciente complejidad de la tecnología
moderna✓ cambios en el comportamiento
administrativo y la filosofía de las negocios, necesidad de mayor flexibilidad.
Amenazas a la burocracia
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5.4. ALVIN GOULDNER
analiza el valor de las reglas burocráticas de carácter impersonal y pone de manifiesto sus aspectos positivos y sus limitaciones.
Es positiva la disminución de la visibilidad de la autoridad, posibilitando un clima “democrático” que disminuye las tensiones y conflictos entre sus miembros.
Pero las reglas generales ponen de manifiesto los aspectos poco aceptables del comportamiento organizacional, estableciendo unos mínimos aceptables. Esto obliga a incrementar el control y, con ello, a aumentar la visibilidad de las relaciones jerárquicas de poder
Existe una contradicción interna dentro del modelo burocrático ya que es difícil tener un sistema de autoridad basado en expertos que encuentra sustento en el grado de experticia y profesionalismo y otro que está basado en la jerarquía y la disciplina (salud, educación).
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5.5 Mintzberg
WEBER: “Racionalidad de la dominación al sometimiento de la gestión organizativa no sólo a normas internas sino a normas generales externas que se imponen a la burocracia, impiden la arbitrariedad en la relación administración-ciudadano y permiten la previsibilidad de las decisiones públicas y el cálculo empresarial.
La idea mintzberguiana no alude a ninguno de estos extremos, sino exclusivamente al tipo de configuración interna de la organización, se refiere a la previsión de los comportamientos organizativos en normas previamente diseñadas y a la concepción de la administración como diseño y aplicación de normas. La concepción mintzberguiana de la burocracia maquinal no es en absoluto incompatible con el control y la responsabilidad por resultados, contra lo que en ocasiones se quiere dar a entender.
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6.Burocracia mas allá de weber
Merton: AutodefensivaLas consecuencias no previstas de organización
➢ comienza con la exigencia de control➢ se enfatiza previsión del comportamiento ➢ la confianza en las reglas, y su imposición
conduce a las personas a justificar la acción individual, y a
➢ consecuencias imprevistas como la rigidez del comportamiento y una defensa mutua dentro de la organización
➢ la cual no atiende a las expectativas del cliente, lo que
➢ lleva a un sentimiento de defensa de la acción individual
La rigidez reduce la eficiencia organizacional70MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
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6.1. Merton: Autodefensiva
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Selznick: adaptativa
adaptativadinámica
la burocracia no es rígida ni estática, sino adaptativa y
dinámica
Una estructura burocrática puede absorber muchos cambios superficiales sin modificar su estructura
Cualquier organización puede enfrentar el problema de adaptación al cambio
Burocracia mas allá de Weber
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6.2. Selznick: Adaptativa
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Gouldner La estrecha Supervisión deteriora las relaciones
Y viola las normas informales del grupo
Símbolo de desconfianza
Funciones de las reglas burocráticas✓ Equipan para la supervisión estrecha
✓ Apoyan el respeto a la autoridad
✓ Legitiman el castigo y las sanciones
✓ Nivel mínimo de desempeño aceptable
Burocracia mas allá de Weber
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63. Gouldner: grados de burocratización
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Tipos de comportamiento burocrático
No existe un tipo único de burocracia, sino un continuum que va desde el exceso de burocratización hasta la ausencia de burocracia
Pseudo burocracia = las normas se imponen desde afuera.
Burocracia representativa= normas son promulgadas por especialistas, cuya autoridad es aceptada por los supervisores y trabajadores.
Burocracia punitiva = las normas se imponen a través de las presiones de la administración o de los empleados
6.3. Gouldner
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No existe un tipo único de burocracia
continuum
exceso
ausenciaHall
División del trabajo basada en Especialización funcional
Jerarquía de autoridad
Sistema de normas que incluye derechos ydeberes
sistema de procedimientos
Impersonalidad en las relaciones
ascenso y selecciónestructura procesos
6.4. HALL: variabilidad burocrática
Grado variable de burocratización77MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
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6.5. Hoy y Sweetlan
“Burocracia”, que se mueve en un continuo con dos valores extremos (“facilitadora, en el polo positivo, y “obstructiva”, en el polo negativo)
el grado en el que es “facilitadora/incentivadora” está en relación significativa positiva con la confianza que los profesores tienen en su director y en correlación negativa con la tendencia a ocultar información y con el número de conflictos.
burocracia se justifica en la medida que facilita la creación de unas condiciones de trabajo que sean ordenadas y promuevan, al mismo tiempo, la movilización de los recursos de todos los trabajadores (a través de la participación en las decisiones), lo que requiere, que los integrantes de la organización confíen en el director, que exista un clima laboral positivo (sin conflictos) y que todos se sientan libres para manifestar sus ideas y propuestas.
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6.5. Hoy y Sweetlan
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6.5. Hoy y Sweetlan
El factor “burocracia” alcanza un óptimo cuando es participativa, o “facilitadora/incentivadora” de la actuación de todos los miembros de la organización, y se sitúa en valores mínimos en sus extremos, en los que se dan dos situaciones, que siendo contrarias, coinciden en que limitan al máximo la participación: la primera es la de la “burocracia autocrática”, en la que el instrumento básico es la coerción mediante la actuación autoritaria de los órganos de nivel jerárquico superior, y la segunda es la burocracia anárquica, o situación en la que no se aplican los principios propio de este sistema (ausencia de normas y de autoridad), con lo que los individuos no tienen cauces para promover sus iniciativas, lo que genera retraimiento e insatisfacción, y la ausencia de unas reglas de juego claras, hecho que produce constantes conflictos interindividuales:
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6.5. Hoy y Sweetlan
81MGP FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
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7. Burocracia y modernización
La burocracia está ligada la proceso de modernización mundial
¿Que se entiende por modernización?
Puede haber progreso e industrialización aplicando técnicas administrativas semejantes, y en la medida que estas técnicas de desarrollo son semejantes, su aplicación requiere de cierta especialización burocrática
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¿Modelo burocrático y Bolivia?
Considerando las categorías de Sociedad de Weber ¿Qué tipo de sociedad (es) existe(n) en Bolivia?
¿Es posible construir el comportamiento burocrático en Bolivia?
¿Cuan necesario es o no, que el Estado Boliviano sea burocrático?
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