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MATERIAL CONCEPTUAL Y TÉCNICO Módulo EASYPol 175

Materiales en línea para formulación de políticas

PROGRAMA DE APRENDIZAJE SOBRE POLÍTICAS DE LA FAO Programa de creación de capacidad en materia e políticas y estrategias para el desarrollo agrícola y rural

Procesos normativos - Parte 3

Dos aspectos importantes de la sinergia entre el gobierno y el ciudadano en los procesos normativos Participación y comunicación

Materiales en línea para formulación de políticas

Procesos normativos - Parte 3 Dos aspectos importantes de la sinergia entre el gobierno y el ciudadano en los procesos normativos Participación y comunicación

Autor

Olivier Dubois, Oficial superior de instituciones rurales, Unidad de Cambio Climático y Bioenergía, Departamento de Gestión de Recursos Naturales y Medio Ambiente, FAO, Roma, Italia

Sophie Treinen, Especialista en gestión de la información, Centro de Información Agraria Mundial (WAICENT, por sus siglas en inglés) Outreach and Capacity Building Branch, Dirección de Intercambio de Conocimientos y Creación de Capacidad, FAO, Roma, Italia.

Clare Marie O’Farrell, Oficial de comunicación, División de Tecnología, Investigación y Extensión, FAO, Roma, Italia. para la

ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN

El Programa de creación de capacidad en materia de políticas y estrategias para la agricultura y el desarrollo rural apunta al fortalecimiento de la capacidad de los formuladores de políticas de alto nivel en los estados miembros en el campo de políticas y estrategias para el desarrollo agrícola y rural mediante la oferta de conocimiento y la facilitación del intercambio de conocimiento, y mediante la revisión de los mecanismos prácticos para la implementación de cambios de políticas.

Acerca de EASYPol EASYPol es un repositorio de materiales en línea, interactivo, multilingüe y descargables, orientado al desarrollo de capacidades en la formulación de políticas alimentarias, agropecuarias y de desarrollo rural. El sitio de EASYPol está disponible en: www.fao.org/easypol. EASYPol ha sido desarrollado y es mantenido por el Servicio de Asistencia para Políticas Agrícolas, División de Asistencia a las Políticas y Movilización de Recursos, FAO.

Las designaciones que se emplean y la presentación del material en este producto de información no implican la expresión de ninguna opinión en absoluto de parte de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación en relación a la condición legal de ningún país, territorio, ciudad o área o de sus autoridades, o en relación a la delimitación de sus fronteras o límites.

© FAO Enero 2008 : Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproducción y difusión del material contenido en el sitio Web de la FAO para fines educativos u otros fines no comerciales sin previa autorización por escrito de los titulares de los derechos de autor, siempre que se especifique claramente la fuente. Se prohíbe la reproducción del material para reventa u otros fines comerciales sin previa autorización escrita de los titulares de los derechos de autor. Las peticiones para obtener tal autorización deberán dirigirse a: [email protected].

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Programa de aprendizaje de políticas de la FAO Procesos normativos - Parte 3: Dos aspectos importantes de la sinergia entre el gobierno y el ciudadano en los procesos normativos - Participación y comunicación

Índice

1. Resumen ......................................................................................... 1 2. Introducción..................................................................................... 1 3. Las razones y los principios de la participación ciudadana en la formulación de políticas ............................................................................................ 2 4. Participación: Desde la participación a los compromisos negociados y responsables .......................................................................................... 6

4.1. Definición, tipos / niveles, técnicas y principios de la participación...........6

4.2. ¿Por qué es importante la participación en los procesos normativos? .......9

4.3. Desde la participación al compromiso negociado y responsable............. 11

4.3.1. Poder y participación: Participación, poder y relaciones vinculantes.......................................................................... 12

4.3.2. Restricciones operativas ........................................................ 20

4.4. Requisitos esenciales favorables y factores que influyen en la participación de los procesos normativos ............................................................. 22

4.5. Medición de la calidad de la participación en los procesos normativos .... 23

4.6. Algunas lecciones sobre las buenas prácticas ..................................... 24

5. Comunicación................................................................................. 26 5.1. Introducción.................................................................................. 26

5.2. Comunicación para el desarrollo, de regreso al programa..................... 29

5.3. ¿Por qué la comunicación es importante en la política? ........................ 30

5.4. Diseño e implementación de una estrategia de comunicación................ 32

5.5. Medios y herramientas de comunicación ............................................ 35

5.6. Algunos consejos sobre qué hacer y qué no hacer en la comunicación de los procesos normativos.................................................................. 36

6. Notas del lector .............................................................................. 37 6.1. Enlaces EASYPol............................................................................. 37

7. Referencias .................................................................................... 37 ANEXO 1: Lista de Acrónimos ................................................................. 41 Metadatos del Módulo............................................................................ 42


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1. RESUMEN

Este material de apoyo se relaciona con los procesos normativos – las formas en que se planifican, diseñan, implementan y evalúan las reformas de políticas- que significativamente afectan los resultados y los impactos de las políticas en los medios de subsistencia de la población. Mientras que la Parte 1 de este material ofrecía algunas formas y medios para comprender mejor los procesos normativos y la Parte 2 planteaba algunas conclusiones sobre qué hace funcionar a estos procesos, la Parte 3 analiza tres aspectos importantes de la sinergia entre el Estado y los ciudadanos, es decir, la participación y la comunicación. Esta parte comienza presentando los principios básicos para garantizar una buena sinergia entre el Estado y los ciudadanos. Luego analiza algunos conceptos y formas prácticas para la aplicación de tales principios con relación a dichos tres aspectos.

2. INTRODUCCIÓN

Objetivos

El objetivo de este documento es proporcionar material de apoyo sobre los procesos normativos a los participantes del Programa de creación de capacidad en materia de políticas y estrategias para la agricultura y el desarrollo rural de la FAO. Se escribe con el fin de abordar el desafío que enfrentan los empleados públicos de rango superior: amplias instrucciones de política y metas de desarrollo llegan a ellos del parlamento y los procesos internacionales y, por ende, se les pide que pongan en práctica tales ideas. Más específicamente, la Parte 3 de este material estudia tres aspectos importantes de las formas y medios analizados para lograr una formulación de políticas más efectiva.

Destinatarios

Los destinatarios de este documento son los formuladores de políticas de alto nivel en los campos de la agricultura y el desarrollo rural de los países miembros de la FAO.

Antecedentes requeridos

El verdadero problema que enfrentan los formuladores de políticas es cómo plantear la retórica sobre la manera de poner en práctica los procesos normativos bajo estrictos límites de tiempo, personal y presupuesto, metas exigidas externamente e inseguridad organizacional que caracterizan al empleado público en la mayoría de los países del mundo. Por lo tanto, el espíritu de este módulo asume que es probable que los participantes de este curso estén, en su mayoría, interesados en los materiales que los ayuden a transitar desde “qué” hacen las políticas- lo que se abordará en otros módulos del curso- hacia el “cómo” mejor hacer políticas y hacer mejores políticas. El énfasis en el “cómo” de los aspectos de la formulación de políticas explica por qué se trató que este material fuese lo más práctico posible, con consideraciones teóricas limitadas

Módulo EASYPol 175 Material conceptual y técnico

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al mínimo necesario para una fácil comprensión de las razones y el asesoramiento. En ese espíritu, el eje del material incluirá muchos “consejos útiles”, tales como listas de verificación, cuadros sinópticos, preguntas de verificación y recuadros con ejemplos de casos reales, y otras explicaciones teóricas en el anexo. Una presunción básica del material es que el trabajo de los formuladores de políticas apunta a lograr metas de reducción de pobreza y uso sostenible de recursos, como se dijo, por ejemplo, en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) de las Naciones Unidas. Esto no significa que todas las políticas se deben focalizar en los pobres y en la disminución de su pobreza. Es más, algunas políticas podrían apuntar al sector corporativo o a los empleados públicos. El punto clave entonces es que las políticas, como mínimo, no perjudiquen a los pobres. Sin embargo, este documento reconoce que la pobreza se relaciona con la distribución (no sólo la cantidad absoluta) de los recursos y el poder político entre los diferentes grupos sociales. Mientras que la Parte 1 de este material ofrecía algunas formas y maneras para comprender mejor los procesos normativos y la Parte 2 planteaba algunas conclusiones sobre qué hace funcionar a estos procesos, la Parte 3 analiza tres aspectos importantes de la sinergia entre el Estado y los ciudadanos, es decir, la participación y la comunicación. Los lectores pueden también seguir los vínculos incluidos en este texto dirigidos hacia otros módulos o referencias de EASYPol1. Consulte también la lista de enlaces EASYPol incluida al final de este módulo.

3. LAS RAZONES Y LOS PRINCIPIOS DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA

FORMULACIÓN DE POLÍTICAS

Corresponde preguntar: ¿Por qué es importante que los líderes políticos y los formuladores de políticas de los países en desarrollo garanticen la amplia participación ciudadana en la evolución e implementación de estas estrategias? Existen dos excelentes razones por las cuales esta cuestión tiene prioridad absoluta:

La experiencia ha demostrado que los enfoques de desarrollo descendentes no funcionan y, de todos modos, son insostenibles. El desarrollo tiene que ver con la población. No se trata de algo que se hace para la población, sino de algo que se hace mejor con ella. Es mucho más probable que las políticas resulten efectivas y sostenibles cuando evolucionan y se las implementa con la participación absoluta de los segmentos del país más amplios, en la medida de lo posible. De esa manera, se fomenta el poder, la energía y el compromiso del pueblo.

Y más, los líderes políticos inteligentes saben que la participación de la población en el diálogo constructivo sobre las opciones normativas es una manera efectiva de dirigir la

1 Los hipervínculos de EASYPol están indicados en azul, como se muestra a continuación: Los caminos de capacitación se indican con fuente en negrita subrayada otros módulos EASYPol o materiales complementarios de EASYPol están en negrita cursiva subrayada; los enlaces al glosario están en negrita; y los enlaces externos están en cursiva.


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opinión pública y garantizar el éxito político. A menudo puede resultar desordenado y difícil, pero las gratificaciones pueden ser múltiples. También, protege a los líderes políticos de la culpa, dado que un problema debatido abiertamente con los votantes termina siendo un problema compartido.

La OCDE (2001) sugiere algunos principios fundamentales para lograr una participación ciudadana efectiva en la formulación de políticas. El recuadro 1 presenta estos principios junto con algunas sugerencias para fomentar su aplicación.

Recuadro 1: Algunos principios fundamentales y sugerencias de implementación para garantizar una efectiva participación ciudadana en la formulación de políticas

i. Compromiso Se requiere liderazgo y un sólido compromiso con la información, consultas y participación activa en la formulación de políticas a todo nivel, por parte de los políticos, jefes superiores y funcionarios públicos. Para poner en práctica este principio se requiere:

Concientizar a los políticos acerca de su rol en la promoción de una formulación de política abierta, transparente y responsable. Por ejemplo, brindar ejemplos de buenas prácticas de otros países; organizar eventos especiales; hacer publicidad de los emprendimientos exitosos, etc.

Ofrecer oportunidades para el intercambio de información entre los jefes superiores, por ejemplo, a través de reuniones regulares, revisiones por pares y la aplicación de herramientas para la evaluación del desempeño y la gestión del conocimiento.

Ofrecer apoyo selectivo a los funcionarios públicos a través, por ejemplo, de capacitación, códigos de conducta, normas y conciencia, en general. Iniciativas especiales, como los programas de premios, para avalar esto.

ii. Derechos Los derechos de los ciudadanos al acceso de la información, expresar comentarios y sugerencias, ser consultados y participar activamente en la formulación de políticas deben estar firmemente arraigados en la ley o la política. Las obligaciones del gobierno de responder frente a los ciudadanos cuando ejercen sus derechos también deben estar claramente establecidas. Las autoridades independientes de supervisión, o sus equivalentes, son esenciales para exigir el cumplimiento de estos derechos. Para poner en práctica este principio se requiere:

Garantizar que los funcionarios públicos conozcan y apliquen la ley: Brindar apoyo (por ej. capacitación, un sitio de intranet sobre buenas prácticas) y asesoramiento (por ej., mediante una línea central de ayuda) puede ser útil.

Fortalecer las instituciones independientes de supervisión: La supervisión puede llevarse a cabo a través de procedimientos establecidos (por ej., revisiones parlamentarias) o mediante organismos dedicados (por ej., un defensor del pueblo).

Aumentar la conciencia pública: Utilizar medios de información (publicidad televisiva, folletos, vitrinas, etc.), educación (por ej., en las escuelas) y alianzas (con las organizaciones de la sociedad civil).

iii. Claridad Se deben definir desde el comienzo los objetivos, y límites, de la información, las consultas y la participación activa en el curso de la formulación de políticas. Todas las partes deben saber con claridad los roles y las responsabilidades correspondientes a los ciudadanos (al momento de hacer su aporte) y al gobierno (al momento de tomar las decisiones por las que son responsables). Para poner en práctica este principio se requiere:


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Evitar la creación de falsas expectativas: Definir y comunicar desde el comienzo, en la mayor medida posible, sus objetivos (como saber las prioridades normativas de los ciudadanos o desarrollar en conjunto soluciones normativas). Especificar compromisos (por ej., publicar los resultados de un relevamiento) y el peso relativo del aporte público (por ej., dadas las obligaciones de un tratado internacional).

Ofrecer información completa sobre dónde encontrar material de apoyo relevante (de fuentes gubernamentales o no gubernamentales), sobre cómo presentar comentarios (por ej., verbalmente en una audiencia pública, o por escrito por correo electrónico), sobre el proceso en cuestión (por ej., fechas de vencimiento importantes, las personas principales a quienes contactar), así como también, cuáles serán los próximos pasos en la toma de decisiones.

iv. Tiempo La consulta pública y la participación activa deberían realizarse tan pronto como sea posible en el proceso normativo. Ello permite que surja una variedad más amplia de soluciones normativas. También, aumenta las oportunidades de implementación con éxito. Debe haber disponibilidad de un plazo adecuado para que las consultas y la participación resulten efectivas. Se requiere información en todas las etapas del ciclo normativo. Para poner en práctica este principio se requiere:

Comenzar pronto con la evaluación de las necesidades de información y la identificación de las herramientas apropiadas para lograr la participación ciudadana en cada etapa del proceso de formulación de políticas. Planificar la información pública y la participación temprana en el ciclo normativo.

Ser realista a la hora de planificar el tiempo necesario para la información y consultas públicas en los cronogramas de las tomas de decisiones. Garantizar que los tiempos para consultas estén estrechamente vinculados con la realidad de los calendarios del gobierno en cuanto a la toma de decisiones (por ej., con relación a los programas legislativos o los vencimientos de las negociaciones internacionales).

v. Objetividad La información provista por el gobierno durante el proceso de formulación de políticas debe ser objetiva, completa y accesible. Todos los ciudadanos deberían tener un tratamiento equivalente al momento de ejercer sus derechos de acceso a la información y de participación. Para poner en práctica este principio se requiere:

Establecer normas para los servicios de información pública (como aquéllos provistos por funcionarios civiles) y productos (como la redacción de pautas). Exigir el cumplimiento de las normas a través de revisiones internas por pares y seguimientos. Establecer procedimientos claros para la consulta pública, dar pautas y capacitación a los funcionarios públicos (por ej., códigos de conducta) y tener en cuenta otras alternativas (por ej., designar a un mediador independiente).

Garantizar el acceso empleando canales múltiples de información (folletos, publicidad televisiva, Internet, etc.) y de consulta (escrita y verbal). Utilizar un lenguaje claro y directo para dar información. Adaptar los procedimientos de consulta y participación a las necesidades de los ciudadanos (por ej., audiencias públicas celebradas fuera del horario laboral).

Establecer y ratificar el derecho de apelación mediante la introducción y difusión de las opciones de los ciudadanos para ejercer sus derechos de acceso a la información, consulta y participación. Por ejemplo, existen procedimientos para realizar reclamos, revisiones judiciales e intervenciones del defensor del pueblo.

vi. Recursos Se requieren recursos financieros, humanos y técnicos adecuados para que la información y consulta públicas y la participación activa en la formulación de políticas resulten efectivas. Los funcionarios del gobierno deben tener acceso a las habilidades, guía y capacitación adecuadas. Es muy importante contar con una cultura organizacional que respalde sus iniciativas. Para poner en práctica este principio se requiere:

Establecer prioridades y asignar los recursos suficientes para diseñar y conducir las actividades, con la inclusión de recursos humanos (por ej., horarios del personal interno y de expertos externos), financieros (por ej., para cubrir los costos y aranceles de publicación) y


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técnicos (por ej. video conferencias).

Construir capacidades a través de programas de capacitación específicos (sobre la redacción de folletos informativos, moderación en mesas redondas abiertas, etc.), manuales prácticos y eventos para el intercambio de información.

Promover los valores de la relación entre el gobierno y los ciudadanos a lo largo de la gestión mediante su difusión (por ej. en la forma de cartas –charters-) y el ejemplo (por ej. a través de la participación directa de funcionarios superiores y políticos).

vii. Coordinación Se deben coordinar las iniciativas para informar a los ciudadanos, solicitar sus comentarios y sugerencias en los distintos ámbitos del gobierno. Ello mejora la gestión del conocimiento, garantiza la coherencia normativa y evita la duplicación. También reduce el riesgo de que exista “fatiga por consultas”, que es la reacción negativa de los ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil frente a la superposición de consultas o su mala organización. Las iniciativas de coordinación no deberían reducir la capacidad de las unidades gubernamentales de garantizar innovación y flexibilidad. Para poner en práctica este principio se requiere:

Fortalecer las capacidades de coordinación: A través de instrumentos, como un sitio dedicado en Internet, se les puede permitir a los funcionarios públicos y a los ciudadanos conocer en cualquier momento qué actividades relativas a la información, consulta y participación están en marcha dentro del gobierno en un momento determinado. Las pautas y la capacitación pueden ser de ayuda para garantizar que los ciudadanos se encuentran frente a las mismas normas, independientemente de los diferentes sectores de la administración con los que interactúan.

Construir redes de funcionarios públicos que sean responsables de las actividades de información, consulta y participación dentro de la administración. Una base para ello está en la celebración de reuniones regulares. Las redes pueden compartir habilidades (por ej. bases de datos de nombres y campos de conocimiento técnico en línea) y conocimiento (como lecciones impartidas por un gobierno local u otro país).

Alentar la innovación: Identificar y difundir ejemplos de buenas prácticas (a través de una unidad central de política, una gacetilla regular, un sitio en Internet, etc.) y recompensar las prácticas innovadoras (con un premio anual, por ejemplo).

viii. Responsabilidad Los gobiernos tienen la obligación de rendir cuentas sobre el uso que le dan a los aportes de los ciudadanos a través de su opinión, consultas públicas o participación activa. Para aumentar esta responsabilidad, los gobiernos deben asegurar un proceso de formulación de políticas abierto y transparente y que sea receptivo al escrutinio y revisión externos. Para poner en práctica este principio se requiere:

Dar indicaciones claras sobre el cronograma de la toma de decisión, sobre cómo los ciudadanos pueden hacer sus comentarios y sugerencias (por ej. a través de folletos informativos, audiencias públicas) y sobre cómo se han evaluado sus aportes y se los ha incorporado a las decisiones adoptadas (por ej. a través de una síntesis informativa o una sesión informativa final).

Aclarar las responsabilidades y asignar tareas específicas a las unidades individuales o los funcionarios públicos (por ej. en lo relativo a la preparación de información o dar reportes). Asegurar que estas responsabilidades sean de público conocimiento (por ejemplo, brindando direcciones de correo electrónico para contacto en un sitio en Internet).

ix. Evaluación La evaluación es esencial para adaptar los nuevos y cambiantes requisitos y condiciones a la formulación de políticas. Los gobiernos necesitan herramientas, información y capacidad para evaluar su desempeño en la consolidación de sus relaciones con los ciudadanos. Para poner en práctica este principio se requiere:

Recabar datos sobre los aspectos esenciales de las iniciativas de información, consulta y participación (por ej. reclamos recibidos) y planificar la recolección de datos desde el comienzo (por ej., con sondeos periódicos de opinión pública, la cantidad de participantes en audiencias públicas).


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Desarrollar herramientas adecuadas para la evaluación. Esto puede hacerse a través de grupos interdisciplinarios de trabajo conformados por expertos en consultas, evaluación y auditoría. Promover el uso de herramientas.

Incorporar a los ciudadanos en la evaluación de eventos específicos (por ej. a través de cuestionarios), así como también iniciativas generales del gobierno para fortalecer las relaciones entre el gobierno y el ciudadano (por ej. con un panel de revisión).

x. Ciudadanía activa Para los gobiernos, una ciudadanía activa y una sociedad civil dinámica representan un beneficio. Pueden tomar acciones concretas para facilitar el acceso de los ciudadanos a la información y participación, crear conciencia y consolidar la educación y las aptitudes cívicas. Pueden avalar la creación de capacidad entre las organizaciones de la sociedad civil. Para poner en práctica este principio se requiere:

Invertir en la educación cívica de adultos y jóvenes (por ej. a través de las escuelas, eventos especiales, campañas de concientización). Apoyar las iniciativas de terceros con quienes comparten un mismo objetivo (por ej. el patrocinio de eventos de organizaciones de la sociedad civil).

Promover la sociedad civil mediante el desarrollo de un margo legal de apoyo (con derechos de asociación, incentivos impositivos, etc.), mediante asistencia (con concesiones y capacitación), mediante alianzas (con proyectos conjuntos, prestación delegada de un servicios, etc.) y mediante la oferta regular de oportunidades para el diálogo, por ej. en un marco conjunto definido para la interacción entre el gobierno y la sociedad civil.

Fuente, OCDE, 2001 La conclusión de la Parte 2 es que una sinergia consolidada y buena entre el Estado y los ciudadanos es fundamental para alcanzar una mejor formulación e implementación de las políticas. La información-comunicación, participación y negociación son los tres factores fundamentales para alcanzarlo y se los aborda en las siguientes secciones de la Parte 3 y 4.

4. PARTICIPACIÓN: DESDE LA PARTICIPACIÓN A LOS COMPROMISOS

NEGOCIADOS Y RESPONSABLES

“Los que se trasladan en burro no conocen cuánto quema el piso”.

(Aldeanos de Ghana, a principios de los noventa).

4.1. Definición, tipos / niveles, técnicas y principios de la participación

No hay dudas sobre el valor de la participación. El desafío está en la implementación concreta de la participación. Parte de la dificultad comienza en la definición de participación. Para ello, se puede definir el concepto de participación como “el proceso en el cual se les hace una consulta a individuos, grupos y organizaciones o cuando éstos tienen la oportunidad de involucrarse activamente en un proyecto o un programa de actividades” (OCDE, 2001). Sin embargo, tal como implica esta definición, el término participación tiene una amplia connotación y significados variados, según las distintas personas. Ello se debe a que, de hecho, existen distintos tipos y niveles de participación, cada uno con distintas técnicas afines, como ilustra la Tabla 1.


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Tabla 1: Diferentes tipos / niveles de participación y ejemplos de técnicas afines

Tipos / niveles de participación

Ejemplos de técnicas de participación

Tipo de impacto Intensidad de participación*

Información: Flujo en una única dirección

Desde el gobierno al público: Información pública, conferencias de prensa Desde el público al gobierno: Cuestionarios, sondeos, líneas telefónicas gratuitas

Consulta: Flujo e intercambio de opiniones en dos direcciones

Audiencias públicas, grupos de trabajo, seminarios, viajes de observación liderados por el gobierno

Impacto sobre el nivel de información y el conocimiento de las partes interesadas pero ausencia de influencia sobre quién decide

Toma de decisiones compartida: Control compartido sobre las decisiones

Comités, consejos consultivos y grupos de tareas conjuntos

Impacto antes o al momento de la decisión

Decisiones y medidas compartidas

Negociación, presupuesto participativo, gestión conjunta de los recursos naturales.

Impacto en la decisión

Baja

Alta

*: La intensidad de la participación está relacionada con el tipo de impacto que la participación tiene en la toma de decisiones. Ninguno de estos niveles es necesariamente mejor que otros a fin de administrar el proceso normativo, cada uno puede resultar apropiado, según las circunstancias. Sin embargo, sí es cierto que representan distintos tipos de intensidad de participación y equilibrios de control entre los distintos intereses en juego. Existen varios factores que influyen sobre la intensidad de la participación que las distintas partes interesadas aportan en las distintas etapas del proceso normativo. Tales factores incluyen:

La voluntad de un grupo interesado de participar en las actividades de un sector público;

Su capacidad para hacer un aporte significativo;

La medida en que el entorno institucional es propicio para su participación, incluso el suministro de información adecuada;

El tema: Algunos temas permitirán únicamente la participación limitada de partes interesadas externas. En general, éstos comprenden las cuestiones monetarias y fiscales, que requieren rigor técnico y/o están relacionados con altos riesgos para la obtención de una renta.

La cuestión del tiempo: Por ejemplo, en lugar de obtener la ratificación de las políticas generalmente a través de un ejercicio engorroso, sería mejor concentrarse en la implementación, a la vez de incorporar mecanismos adecuados para comentarios y sugerencias de las distintas partes interesadas que participan en la observación y evaluación del proceso.


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Para determinar las formas de participación adecuadas en los distintos niveles del ciclo normativo, es necesario formular las siguientes preguntas en cada nivel (Rietbergen-McCracken, 1996):

¿Quiénes son las partes interesadas relevantes en esta etapa de la decisión?

¿Cuáles son los roles relativos de cada parte interesada?

¿Qué tipo de desarrollo institucional es propicio para la participación de los interesados y una gestión sólida del sector público?

¿Cómo puede alcanzarse este desarrollo institucional en la práctica?

El recuadro 2 presenta un ejemplo de participación en el caso de una Evaluación de Pobreza e Impacto Social (PSIA, por sus siglas en inglés) de la política de reforma de las tierras en Camboya.

Recuadro 2: Estudio de caso: Impacto potencial social y sobre la pobreza del Programa social de concesión de tierras de Camboya

El presente ejercicio de PSIA empleó un enfoque abierto, transparente e inclusivo sobre el programa propuesto de distribución de tierras en Camboya. Participaron en el proceso varias instituciones gubernamentales, ONG y donantes a través de una serie de seminarios y consultas específicos e interactivos. El concepto final de la investigación se debatió en un seminario de gran concurrencia realizado en Phnom Penh para obtener las últimas opiniones y sugerencias para un enfoque de ajuste fino. Cuatro integrantes distintos abordaron los distintos subtemas de investigación en virtud de sus conocimientos técnicos y su experiencia. Los equipos de investigación de campo también contaron con un amplio número de empleados públicos de los distintos ministerios ejecutivos que participarían en un potencial programa de distribución de tierras. Se puso mucho énfasis no solo en una amplia participación en el proceso, sino también en garantizar un proceso de investigación sólido, en términos científicos. Los resultados de las investigaciones, a partir de los distintos subestudios, se compartieron con los integrantes a los fines de la formulación de comentarios y, luego, se los distribuyó para ampliar el debate. En mayo de 2004, se realizó un seminario de un día para compartir los hallazgos y las recomendaciones resultantes de la PSIA. Los casi 100 asistentes al seminario provenían de distintas instituciones gubernamentales nacionales y descentralizadas, donantes y ONG. El animado debate desarrollado durante el seminario derivó en la producción de consejos útiles para la conclusión del informe de la PSIA. Luego, se planificaron seminarios de seguimiento para continuar la difusión y debate en las provincias. El proceso participativo ayudó a crear alianzas para avanzar con el programa de distribución de tierras. Los hallazgos les brindaron información al gobierno y demás interesados acerca de las medidas necesarias. Sin embargo, la implementación de las recomendaciones aún depende fundamentalmente del compromiso político para liberar tierras aptas. No obstante, con el planteo de estas cuestiones en un debate público, la probabilidad de un proceso de reforma ha aumentado significativamente. Fuente: Schnell y cols., 2006. Independientemente del nivel de participación, los principios básicos de la participación ciudadana en la formulación de políticas mencionados en el recuadro 1 (sección 1) son aplicables.


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La tabla 2 ofrece una plantilla que puede ser de ayuda para determinar el nivel de participación real de los distintos grupos en los procesos actuales de las políticas y/o qué debería hacerse en los procesos normativos futuros.

Tabla 2: Nivel de participación de las partes interesadas en las distintas etapas del proceso normativo

Grupo de partes interesadas

Definición del programa

Definición de los objetivos y las opciones normativas

Implementación Seguimiento & evaluación

A nivel nacional Gobierno Asambleas representativas

Público en general Grupos pobres y vulnerables

Sociedad civil organizada

Sector privado Donantes A nivel local Gobierno Asambleas representativas

Público en general Grupos pobres y vulnerables

Sociedad civil organizada

Sector privado Donantes Fuente: Adaptado del Banco Mundial, 2004a

4.2. ¿Por qué es importante la participación en los procesos normativos?

La participación puede apoyar los procesos normativos de varias maneras:

Mejora la información de las partes interesadas en las cuestiones normativas; de ahí, la calidad de la participación en la implementación.

También puede permitir una mejor inclusión y efectividad en la política de varias maneras, por ejemplo:

o Abordando las diferencias entre las partes interesadas y manejando los conflictos. Se sabe que uno de los medios más efectivos para abordar las diferencias entre las partes interesadas es el diálogo y su inclusión temprana en el proceso normativo. Ello es aún más útil cuando las cuestiones son más complejas y presentan un grado significativo de incertidumbre, como en el caso de las cuestiones ambientales. En el caso de cuestiones en conflicto, el sector público es responsable de mantener los intereses públicos. Pero también es responsable de garantizar que los partes interesadas externas estén informadas y que sus opiniones se tomen en cuenta a la hora de las decisiones finales.


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o Mejorando los vínculos entre el parlamento y los ciudadanos que, en general, son tenues, en el mejor de los casos, en muchos países en desarrollo.

o Aumentando el apoyo de las partes interesadas externas para con los formuladores de políticas. Un aspecto se refiere a la información adicional que las partes interesadas pueden ofrecerle a los formuladores de políticas. Ello resulta particularmente valioso cuando las opiniones de los expertos no son suficientes, como en el caso de los problemas ambientales complejos que, a la vez, conllevan un algo grado de incertidumbre. Otro tipo de apoyo, que se aplica a la prestación de servicios, es la responsabilidad social. El Banco Mundial ha definido la responsabilidad social como “un enfoque hacia la construcción de la responsabilidad que se basa en el compromiso cívico, es decir, en el cual los ciudadanos ordinarios y/o las organizaciones de la sociedad civil que participan directa o indirectamente en la exigencia de responsabilidad” (Banco Mundial, 2004b). Ello se ha expresado espléndidamente en el hecho de que la “patrulla policial” del estado puede complementarse útilmente con “alarmas contra incendios” de agentes no estatales (McCubbins y Schwartz, 1984). Los ejemplos famosos de responsabilidad social incluyen la elaboración participativa del presupuesto en Porto Alegre (Brasil) y las tarjetas de puntaje ciudadano en Bangalore (India).

En última instancia, la participación en los procesos normativos puede mejorar las condiciones de subsistencia de los usuarios de la política. Por ejemplo, una investigación reciente determinó que la participación de los productores agrícolas en las autoridades de mercado de los países exportadores de café arábico ha aumentado su cuota de precio mundial en un 19 por ciento (Cari y Coe, 2006). En este caso en particular, además de ofrecer más seguridad sobre los medios de subsistencia, el aumento se debió al incentivo aportado por la característica principal del mercado de nichos, tal como en el caso del café arábigo.

La tabla 3 resume las ventajas de la inclusión de las metodologías participativas según las distintas etapas del proceso normativo.


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Tabla 3: Ventajas de las metodologías participativas en las distintas

etapas del proceso normativo

Ventajas Definición de programa La combinación de grupos de datos y la participación de una variedad de partes interesadas conducen a una comprensión más realista de las cuestiones normativas y acciones públicas más apropiadas. Formulación (de objetivos y opciones)

- Promueve el diálogo.

- Construye un amplio consenso.

- Existe dominio del país.

- Genera confianza entre el gobierno y la sociedad civil.

- Aumenta la relevancia y la probabilidad de una implementación exitosa. Implementación, seguimiento y evaluación

- Maximiza el impacto sobre los beneficiarios / clientes relevantes; la participación ofrece una variedad de opciones que aumentan las posibilidades de éxito.

- Transparencia y responsabilidad.

- Se adapta la organización institucional correspondientemente. Fuente: Adaptado del Banco Mundial, 2004a

4.3. Desde la participación al compromiso negociado y responsable

En todo el mundo, la sociedad civil se rebela frente a los “procesos participativos” dirigidos, mal representados y simplemente desordenados a todo nivel, desde el ejercicio de participación comunal hasta la consulta y referéndum a nivel nacional. Mientras tanto, los formuladores superiores de política en casi todos los países y sectores están bajo la presión de hacer que cada política sea “participativa” de alguna manera. La tentación está en hacer lo mínimo indispensable o el menor esfuerzo. Por lo tanto, debemos decir abiertamente que la implementación de la participación es fácil de decir, pero difícil hacer. No es siempre recomendable participar activamente, especialmente para los grupos más débiles. Algunas de las principales ventajas y desventajas con respecto a las modalidades prácticas de la participación se presentan en la tabla 4. Se resaltan dos tipos de cuestiones que, a su vez, se explican a continuación:

Las restricciones del contexto y los actores, que en gran medida, disminuyen el impulso de las cuestiones; y

Las restricciones operativas.


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Tabla 4: Las principales ventajas y desventajas de la participación

Aspecto positivo de la participación de las partes interesadas en los procesos de toma de decisiones

Aspecto negativo de la participación de las partes interesadas en la toma de decisiones

Calidad de la planificación

Mejora

(La revisión de las políticas desde distintos aspectos aumenta la posibilidad que tienen los programas ambientales de lograr los resultados deseados y reduce el riesgo de fracasos).

Representa-ción más amplia

Aspectos más amplios

(Se plantea una diversa variedad de valores y opiniones, PI puede mejorar el proceso de resolución de problemas).

Representación deficiente

(Es posible que algunos participantes no tengan ninguna participación directa y real en la toma de decisiones y utilicen el proceso con fines políticos).

Relaciones entre las partes interesadas

Mejor relación con la comunidad local

(La participación de las partes interesadas le brinda al desarrollador –el gobierno o el sector privado- una “licencia para operar” en un área determinada, a través del desarrollo de una “alianza” con las comunidades locales).

Interés distorsionado

(Conflictos posibles entre los individuos, grupos y organizaciones que socavan el desarrollo sostenible).

(Muchos empleados del gobierno están inclinados a ver al público y la industria como el problema y tienen deseos de considerar derogado su poder o control).

Plazo Beneficio a largo plazo Proceso que requiere mucho tiempo

(Cuantos más participantes hay, más largo es el proceso de toma de decisión).

Costos Reducción de los riesgos futuros

(Riesgo reducido de confrontación seria y, por lo tanto, se minimizan los costos y demoras a largo plazo del proyecto).

Costos financieros y costos de otros recursos para la promoción de la participación de las partes interesadas

(Proceso costoso (publicidad, presentaciones públicas, etc.) para lograr que la empresa pública y privada comprendan una cuestión y participen activamente en un programa ambiental).

(Se requieren habilidades de negociación para resolver los conflictos de intereses entre los distintos participantes).

(Se requieren habilidades de mediación para prevenir una representación desequilibrara o imposición de parte de los grupos de intereses poderosos).

Fuente: ESCAP, 1997

4.3.1. Poder y participación: Participación, poder y relaciones vinculantes

Desde inicios de los 70 aproximadamente, se ha vuelto cada vez más evidente que la toma unilateral de decisiones por parte de las autoridades administrativas a menudo no logra estar a la altura del desafío que implica el desarrollo en conciliar los distintos intereses y ofrecer mercaderías y servicios múltiples. Durante varios años, se vio a la participación como un mecanismo clave para mejorar el desempeño en ese sentido. Sin embargo, muy a menudo, la cantidad e intensidad de conflictos no han disminuido significativamente con el uso de la participación; tampoco fueron más duraderos los acuerdos. Lo que se ha vuelto gradualmente evidente es que la participación sola no es suficiente, debido a fuertes limitaciones. La principal se refiere al énfasis puesto en el aspecto comunicacional de la participación y al conjunto de métodos que ello implica. A pesar de que todo se trata de generar empatía, para lo cual una buena comunicación es esencial, la participación a menudo no ha logrado abordar algunos otros aspectos esenciales de las relaciones y, en particular, las cuestiones de conflicto y poder. La experiencia, de hecho, muestra que las


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cuestiones de poder, a menudo, importan más que la participación activa en la toma de decisiones para lograr acuerdos duraderos sobre las políticas y su implementación. Esto se ilustra en la figura 1.

Figura 1: Vínculo entre la participación y el poder y la calidad del resultado en los acuerdos sobre las políticas

Toma de decisiones con actores múltiples

Participación activa; se favorece la colaboración

Disparidad de poder Paridad de poder

Toma de decisiones con un actor. Participación pasiva; se favorece la competencia.

Desenlace potencialmente inestable, al menos, en el largo plazo debido a la posibilidad para ejercer el poder

Desenlace estable mientras se mantenga la paridad de poder

Fuente: Adaptado de Sidaway, 1997

Por lo tanto, para ser más eficiente, la participación debió trasladarse desde los medios de comunicación al proceso de negociación. Entonces, se debe tener en cuenta que es posible que la negociación no siempre sea la mejor estrategia de participación, especialmente en el caso de los grupos débiles. Esto se refiere a los complejos vínculos entre las relaciones y el poder de las partes interesadas, lo que se ilustra en la figura 2.


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Figura 2: Interacciones entre el poder y las relaciones en las estrategias de negociación

Área donde se puede generar consenso, aún cuando los valores de las partes

Interesadas son diferentes

Colaboración

Cooperación

Compromiso

Competencia

Dominación

Evasión

Retiro

Importancia de la relación

Pacificación

Adaptación

+

+

-

-

Importancia de la participación y poder

El recuadro 3 muestra un ejemplo de interacción entre el poder y las relaciones en Malawi.

Recuadro 3. Relaciones sociales en Malawi

Las relaciones sociales en Malawi se caracterizan por la inequidad y una gran “distancia con el poder”. Es decir, la población espera que exista jerarquía; se desea y anticipa la inequidad; se espera que los menos poderosos dependan de los poderosos; las mujeres son diferentes de los hombres; los subordinados cuentan con que les digan qué hacer; y se espera y recibe con beneplácito la existencia de privilegios y estatus para los miembros de la elite. En dicho contexto, lo normal es que exista autoridad centralizada y dependencia. Más importante aún, las personas de alto y bajo estatus tienen sentido de la seguridad al saber cuál es su lugar en la sociedad; estas características tienen importantes beneficios para la sociedad, como la protección de los miembros más débiles, paz relativa bajo un régimen rígido y, durante las transiciones políticas, el sentido de la comunidad y confort, como resultado de la interdependencia. Esas mismas características son las que pueden anular la innovación, la iniciativa y la resolución de problemas. En el contexto rural, la gran distancia con el poder socava la autoayuda debido a que la población ordinaria es reticente a tomar la iniciativa sin recibir instrucciones desde arriba. En lugar de ello, la gente espera que el gobierno, un jefe u otro “gran hombre” les diga qué hacer o lo haga por ellos. La gran distancia con el poder sólo facilita el curso de la corrupción y el tráfico de influencias por parte de los funcionarios civiles, dado que las personas ordinarias rara vez cuestionan las actividades de los que “son mejores que ellos”. El pueblo presupone que la elite debería comportarse de una manera muy distinta a la de ellos, ¡los rigen las mismas normas o


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leyes que el pueblo ordinario! La excesiva deferencia a causa de estos patrones sociales también permite la retención del poder por parte de redes de personas que el público conoce como delincuentes y corruptos. Fuente: Hyden, 2006.

Surgen dos puntos importantes de la figura 2:

La colaboración entre las partes interesadas a menudo no puede alcanzarse, si la importancia de la relación es menor que:

o Las partes interesadas;

o La relevancia de conservar el poder, algo que probablemente ocurra cuando existen grandes diferencias;

o Una combinación de las dos circunstancias mencionadas.

En dichas circunstancias, la negociación no debería utilizarse como una forma de participación activa antes de que las capacidades de negociación se equilibren, dado que podría derivar en una competencia donde las partes más débiles quedarían descalificadas. Entonces, debe haber un tiempo para abordar las cuestiones relativas a las diferencias de poder. Esto da la posibilidad de abordar las restricciones relativas tanto al contexto como a los actores.

Las restricciones relativas al contexto tienen que ver con las condiciones políticas y de gestión, que ya hemos analizado en la Sección 6.3. (Parte 1). Una forma de profundizar en estas cuestiones es abordar las preguntas mencionadas en la Tabla 5; partimos de la base que las respuestas negativas a algunas de ellas denotan una restricción en la participación.

Tabla 5: Pregunta de prueba respecto de las restricciones políticas y de gestión sobre la participación

Condiciones relativas al contexto político Condiciones relativas a la gestión ¿Existe un gobierno democrático? ¿Qué tipos de

estructuras e instituciones democráticas existen?

¿Existen leyes vigentes, marcos e instituciones legales en funcionamiento?

¿Hay compromiso político con los derechos y la posibilidad de ejercer estos derechos?

¿Hay una descentralización vigente que lleve la toma de decisiones al nivel local?

¿Hay compromiso político con la reforma política?

¿Qué mecanismos existen para influir en la política a través de las estructuras políticas?

¿Hay programas y proyectos existentes o potenciales que podrían funcionar a nivel gubernamental para facilitar la reforma de la política?

¿Hay oportunidades? ¿Cuáles?

¿Las burocracias están dominadas por personas con un trasfondo disciplinario, área geográfica, institución académica en particular?

¿Existen patrones particulares que vinculen la burocracia con los partidos políticos o el sector privado?

¿Las burocracias están organizadas de manera tal que los enfoques transectoriales resultan posibles?

¿Las burocracias operan con transparencia?

¿Existe capacidad burocrática para la reforma política?

¿Hay oportunidades? ¿Cuáles?

Fuente: Redactado por Karl, 2002


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En las Secciones 7.2. y 7.3 se debaten las formas de abordar las restricciones relativas al contexto. (Parte 1). Con respecto a las restricciones relativas a los actores, a partir de aquí veremos a los grupos de la sociedad civil en sí mismos, no como los vimos en su relación con el contexto externo, tal como se trató anteriormente en este documento. La falta de participación se puede explicar por varias razones (FAO/ECE/ILO, 2000, Holmes y Scoones, 2000):

La falta de información.

La falta de interés / motivación. No deberíamos aventurarnos a la conclusión de que ello significa la ausencia de la necesidad de participar dado que la falta de interés podría deberse a las razones que aparecen a continuación.

La falta de capacidad para hacer aportes significativos, incluso en términos de conocimiento y/o medios financieros.

La falta de creencia en la capacidad para influir.

La falta de acceso al proceso participativo, a través de la exclusión o la falta de representación. Ello se refiere a la cuestión del poder debatida en la sección referida a los elementos principales de los procesos normativos [Véase la Sección sobre actores].

La conducta táctica, por ejemplo, cuando los grupos ven mejores oportunidades para influir desde afuera.

La falta de creencia en la efectividad del proceso de participación (miedo a “hablar sobre temas laborales”);

La falta de tiempo: Cada vez más se convoca a los ciudadanos tanto en países desarrollados como aquellos en desarrollo, en entornos rurales y urbanos, a participar en consultas y deliberaciones del gobierno local y nacional. La necesidad del ciudadano de “elegir sus batallas”, es decir, tener la opción de participar cuando un tema en particular le resulta significativo.

Muchas de estas razones giran en torno a la situación de los grupos más débiles con relación al nexo entre relaciones y poder ilustrado en la figura 2. Significa, en particular, que los grupos más débiles prefieren no participar en negociaciones relacionadas con la política hasta que su capacidad de negociación sea similar a la de las demás partes. A menudo, ello significa tener mejor información, mejores argumentos y comunicación y tener más peso mediante alianzas y un sistema de gestión que sea facilitador. Con respecto a la gestión, los aspectos más esenciales tienen que ver con:

La transparencia, un tema que se profundizará en la Sección sobre la comunicación;

La responsabilidad, porque destaca que la participación implica el sentido de la responsabilidad y el compromiso. La Sección 13 explica la cuestión de la responsabilidad y ofrece ejemplos sobre cómo promoverla;

La representación, un tema sobre el que más tarde nos referiremos brevemente.


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Las dimensiones de la representación son las siguientes (Mayers y Bass, 1999):

Identidad: ¿El representante comparte la opinión del grupo / distrito en lo que se refiere al problema principal en cuestión? O, ¿el representante le aportará al proceso otra o múltiples identidades, por ej. afinidades tribales / de clase o políticas? ¿En qué aspecto esas otras identidades pueden ayudar? ¿En cuáles podrían funcionar como un obstáculo para la representación?

Responsabilidad: ¿El representante fue elegido por un grupo / distrito en particular? Y ¿él o ella consultan al grupo regularmente? ¿Qué tipo de especificidad y sanción el grupo le ha asignado a la responsabilidad del representante?

Encontrar el modo de representación correcto para los intereses de los grupos de la sociedad civil aún es objeto de gran debate y experimentación. Pueden redactarse algunas lecciones a partir de las experiencias recientes relativas a la representación dentro de los consejos locales de los intereses de las comunidades, (Dubois, 1997).

Los organismos elegidos no son necesariamente representativos de los intereses de las partes locales interesadas, en particular, en ausencia de candidatos independientes en las elecciones;

Del mismo modo, los líderes locales no son una garantía de una buena representación;

Lo que se perfila como lo más importante es la credibilidad, un ingrediente fundamental, por ej.:

o El establecimiento de estructuras paralelas a las formales, donde realmente se toman las decisiones importantes. Éstas pueden ser formales, como los Consejos de Resistencia en Uganda, o informales y más afianzados culturalmente, como sucede en Tanzania y muchos lugares del África occidental.

o El trabajo a través de estructuras de liderazgo tradicionales, por ej., la reintroducción de los líderes tradicionales y las fronteras tradicionales principales en Zimbabwe.

o La creación de subcomités a fin de separar la gestión de las funciones consultivas en algunos proyectos denominados “Gestion de Terroir”.

o El nombramiento de “ciudadanos honorables” a ciudadanos ordinarios que infunden respeto en la negociación local, por ej., los Tribunales de Conciliación de Distrito de Burkina Faso, los Comités Comunales de Bosques en Duru Haitemba y Mgori, Tanzania.

o La aceptación de la presencia de candidatos independientes en los organismos electos. Ello puede llegar hasta la posición extrema como el rechazo a las elecciones de los militantes políticos, como es el caso de Burkina Faso, Uganda y Ghana.

Dada la importancia de formular políticas basadas en las pruebas para contrarrestar las descripciones resumidas y discursos sobre las políticas, véase la Sección 9.3 (Parte 1), es importante que la participación ciudadana sea efectiva en el desarrollo de dichas pruebas.


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Por otro lado, las investigaciones recientes sobre la participación de la sociedad civil en los procesos normativos destacan la importancia de un mejor uso de las pruebas para lograr que dicha participación sea más efectiva (Court y cols., 2006). La figura 3 ilustra las implicancias de un mejor uso de las pruebas por parte de organizaciones de la sociedad civil (CSO, por sus siglas en inglés) y la tabla 6 resume los enfoques para una participación más efectiva de las CSO.

Figura 3: CSO, pruebas, política e impacto a favor de los más pobres

REPERCUSIÓN A FAVOR DE LOS POBRES

Servicios de las CSO Políticas y servicios del gobierno

(con la inclusión de macropolíticas, impuestos, prestación de servicios)

Fuente: Court y cols., 2006. El procedimiento sugerido para profundizar en las restricciones relativas al contexto también pueden utilizarse para las restricciones relativas a los actores, a través de las siguientes preguntas (Karl, 2000):

¿Cómo se relacionan e interactúan estos grupos entre sí, con las organizaciones populares de las zonas rurales pobres y los organismos formuladores de políticas?

Servicios de las CSO

Uso de evidencias

por parte de las CSO

Mayor legitimidad

Redes, herramientas y capacidades

Acceso a la mesa

normativa

Repercusión sobre los

resultados

El proceso normativo

Definición de agenda

Formula-ción de

políticas

Implemen-tación

Control y evaluación

Camino 1

Camino 2


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¿Cuáles son sus fortalezas y debilidades?

¿Hay relaciones de confianza y cooperación entre ellos y las organizaciones populares de las zonas rurales pobres?

¿Cómo pueden respaldar la participación de la población pobre en los procesos de formulación de políticas?

¿Cuáles son las ventajas y las desventajas de trabajar con organizaciones de la sociedad civil particulares?

Tabla 6: Enfoques posibles para una participación efectiva en la política de las CSO

Obstáculos esenciales para la

participación Soluciones potenciales para la participación efectiva en la política

Ámbito externo Los contextos políticos adversos restringen el trabajo de la política de las CSO.

- Campañas: para mejorar las transiciones normativas y los contextos de gestión.

- “Búmeran”: trabajar a través de socios externos para cambiar la política nacional.

- Proyectos piloto: para desarrollar y poner a prueba soluciones operativas para informar y mejorar la implementación de la política.

Ámbito interno Comprensión limitada de los procesos normativos específicos, las instituciones y los actores.

Conducción de rigurosas evaluaciones de contexto. Éstas permiten una comprensión mejor sobre cómo trabajan los procesos normativos, la política que los afectan y las oportunidades de influencia de la política.

Estrategias débiles para la participación de políticas.

Identificar las etapas críticas de la política, definición, formulación y/o implementación de un programa, y los mecanismos de participación más adecuados para cada etapa.

Uso inadecuado de las pruebas.

Garantizar que las pruebas son relevantes, objetivas, generales y prácticas. Esto ayuda a mejorar la legitimidad y credibilidad de las CSO frente a los formuladores de política.

Los enfoques débiles en la comunicación influyen en el trabajo de la política.

Participar en comunicaciones en dos direcciones y utilizar las herramientas existentes para el planeamiento, envasado, los destinatarios y la observación de las iniciativas de comunicación. De esa manera, se ayudará a las CSO a hacer que sus intervenciones sean más accesibles, digestibles y oportunas para las discusiones sobre la política.

Trabajo aislado.

Aplicar los enfoques de red. Las redes pueden ayudar a las CSO: a superar los obstáculos para el consenso; congregar a las coaliciones para el cambio; reunir y ampliar las pruebas, y movilizar recursos. Trazamos un perfil de los roles fundamentales de las redes (desde los filtros hasta los responsables de las convocatorias) y las 10 claves para el éxito de las redes.

Capacidad limitada para la influencia en la política.

Participar en la construcción sistémica de capacidad. Las CSO requieren una amplia gama de capacidades técnicas para maximizar su oportunidad de influir en la política.

Fuente: Court y cols., 2006. Una herramienta innovadora para incluir a los ciudadanos en la “argumentación” de las cuestiones normativas complejas, como los GMO, es la denominada DEMOCS (por sus siglas en inglés y que significa asamblea deliberante de los ciudadanos).


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http://www.neweconomics.org/gen/democs.aspx DEMOCS se trata en parte de un juego de cartas y en parte de una herramienta para la formulación de políticas que permite que los grupos poblacionales pequeños participen en las cuestiones complejas de la política pública. Ayuda a las personas a interiorizarse en un tema, expresar sus opiniones, buscar temas en común con los demás participantes y enunciar su postura preferida frente a la política, a partir de la elección dada por cuatro participantes. También pueden incluir sus propias posiciones sobre la política. DEMOCS:

Les permite a los jugadores identificar y absorber la información básica que requieren para debatir una cuestión que probablemente sea compleja y sobre la cual no han debatido anteriormente.

Simplemente puede ser una herramienta para el grupo que desee profundizar una cuestión o la población que busca un consenso sobre qué políticas deberían adoptarse con relación a una cuestión.

Es ideal para utilizar en grupos de seis participantes, pero cualquier número que ronde entre cinco y nueve puede funcionar.

Puede contar con la moderación de una persona externa o el grupo puede encargarse de moderarse a sí mismo.

4.3.2. Restricciones operativas

Las restricciones operativas fundamentalmente tienen que ver con la complejidad de los procesos participativos dado que éstos requieren mejor información y coordinación y costos de transacción más altos. Las medidas para mejorar la coordinación normativa (Shannon, 2003) requieren lo siguiente en una adecuada proporción:

Intercambio de información;

Integración espacial de la política y el planeamiento;

Creación de grupos con partes interesadas múltiples en distintos niveles, que se refiere al concepto de “espacios para políticas” tratado en la sección anterior, y

Capacidad para construir a partir de los procesos participativos.

El costo de emprender un proceso participativo obviamente varía según el país. Depende del contexto, la capacidad nacional y local existente para facilitar y gestionar la participación, las iniciativas de los donantes existentes y los programas para la introducción de enfoques participativos. En un país donde existe mayor capacidad e intensidad para los procesos participativos a nivel nacional, también existe un alto potencial para fortalecer dichos procesos a costos diferenciales más bajos. Sin embargo, en un país con capacidad reducida y procesos participativos limitados, las iniciativas requerirían, en una etapa inicial, la evaluación de la situación, incluso un análisis de las partes interesadas, que garantice que los datos sobre la pobreza incorporan enfoques cualitativos y que generen capacidad local para moderación y la investigación participativa.

http://www.neweconomics.org/gen/democs.aspx

http://www.neweconomics.org/gen/democs.aspx


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Las siguientes son las áreas primordiales en las cuales la participación tiene implicancias de costo (Banco Mundial, 2004a):

La coordinación del proceso;

La evaluación de las partes interesadas y de la participación, y el diseño del proceso;

Los enfoques participativos que conducen a diagnósticos más abarcativos de la pobreza y que consultan a la población sobre sus percepciones, por ejemplo, las Evaluaciones de Pobreza Participativa (PPA);

Los enfoques participativos para la sociedad civil que permiten discusiones sobre la determinación de prioridades y opciones de medidas públicas y la generación de consenso, por ejemplo, en consultas y talleres a nivel local y nacional, y

Mecanismos para el intercambio de información, es decir, los mecanismos de difusión y comentarios y sugerencias que comprenden la traducción y preparación de documentos en los idiomas locales y campañas de información pública.

Dentro de estas áreas, es probable que los costos incluyan los costos de capacitación y personal, los costos de organización de talleres y eventos (con la inclusión de logística, materiales y demás) y los costos de coordinación institucional. Vale la pena mencionar que los costos arriba mencionados no consideran el término de un proceso dinámico como el surgimiento de oposición y de expectativas exageradas (Buchy y Hoverman, 2000). La tabla 7 ofrece un ejemplo de costos de participación promedios con relación a los procesos DELP.

Tabla 7: Estimación ilustrativa de los costos respecto de los procesos de participación en el contexto DELP

Actividades de participación Costos aproximados (rangos expresados en US$)

Análisis de las partes interesadas y diseño del proceso.

Reuniones de los grupos de coordinación. Consultas a los pobres. Búsqueda de las percepciones directas de

los pobres. Evaluaciones de pobreza participativa. Consultas a nivel nacional. Talleres a nivel local. Grupos de enfoque con las principales

partes interesadas. Campañas de información pública. Talleres de comentarios y sugerencias y

validación. Estructuras institucionales dentro del

gobierno para los procesos participativos, comentarios y sugerencias y análisis.

Fuente: Banco Mundial, 2004b.

10.000-30.000 5.000-10.000

25.000-50.000 75.000-100.000 80.000-150.000 20.000-30.000 10.000-20.000 40.000-100.000

50.000 300.000-500.000

Nota: Todos estos costos son para un evento único. Es posible que se requieran numerosos eventos para lograr representación e interacción. La cantidad y la intensidad de estos procesos participativos dependerán del contexto y el diseño del proceso participativo.


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Los proyectos participativos pueden ser un medio importante para llevar la opinión de las personas de una comunidad a los formuladores de políticas y, también, informarles sobre las políticas y legislación a nivel central, véase a continuación en esta Sección. Una revisión del Banco Mundial respecto de sus proyectos participativos determinó que los enfoques de participación aumentarían los costos totales de los proyectos en un 10-15% (Rietbergen-McCracken, 1996). Los pasos importantes para sortear las restricciones sobre la reforma de políticas (Karl, 2000) son los siguientes:

Identificar las restricciones;

Generar apoyo para la reforma a través de campañas de concientización y explicarle a la población cómo se beneficiarán;

Crear capacidad, formar y consolidar a las instituciones para asegurar la implementación de la política;

Movilizar recursos, incluso recursos técnicos, directivos y financieros para implementar la reforma política;

Crear capacidad para articular las demandas de las partes interesadas e influir en el proceso normativo.

4.4. Requisitos esenciales favorables y factores que influyen en la participación de los procesos normativos

Las condiciones necesarias para que las partes interesadas participen adecuadamente (Rietbergen-McCracken, 1996) son las siguientes:

Acceso completo a la información sobre las cuestiones normativas y los planes de desarrollo;

Libertad de asociación para favorecer el debate de todas las partes interesadas sobre las cuestiones, y:

Reuniones regulares entre las partes interesadas y los funcionarios del gobierno, donde éstos puedan responder preguntas y dar opiniones y se los pueda responsabilizar por sus acciones.

El apuntalamiento de estas condiciones está en dos aspectos esenciales, es decir, la voluntad política y los espacios políticos, que se discuten en la Sección 6.3. (i) y 7 de la Parte 1, respectivamente. Aquí, es donde se plantean los principios de la participación ciudadana en la formulación de políticas presentada en el recuadro 1 (Sección 3) para reducir la influencia ejercida por los más poderosos. El recuadro 4 brinda un ejemplo de un “espacio invitado” para la determinación de las prioridades de investigación agrícola en Ghana y cómo la falta de respeto de algunos participantes derivó en un impacto para los pobres.


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Recuadro 4. La participación de las partes interesadas en la determinación de las prioridades de investigación en Ghana

En Ghana, se han formado comités de interrelación entre investigación y extensión (RELC, por sus siglas en inglés) en cada una de las cinco zonas agro-ecológicas del país. Estos RELC conjuntamente determinan las prioridades en materia de investigación y extensión y planifican y fomentan en conjunto sesiones de capacitación, visitas de campo, talleres, días de campo y ensayos con ganado en granjas. Se supone que los productores agrícolas y las ONG participan en estas sesiones con el objeto de generar mayor colaboración y comunicación entre los investigadores, trabajadores de extensión y productores agrícolas. Los RELC también tienen por objeto investigar, desarrollar y transferir tecnologías que atiendan mejor las necesidades de los productores agrícolas y hacer extensivo el uso de los métodos DRP para identificar las cuestiones fundamentales concretas.

En la práctica, los RELC tienen un impacto limitado. Los productores agrícolas no estaban adecuadamente representados y, en consecuencia, un informe reciente del CORAF (por sus siglas en inglés) sugiere que las cuestiones de los productores agrícolas no habían sido presentadas frente a los comités de manera apropiada. Los mismos comités habían sido dominados por el personal de investigación y extensión de un cultivo. Las productoras agrícolas y procesadoras mujeres, en particular, no pudieron influir en los RELC. Las dificultadas enfrentadas por los RELC en Ghana, en parte, se han atribuido a la debilidad de las organizaciones de los productores agrícolas (FBO, por sus siglas en inglés). Aunque existen algunas FBO fuertes en Ghana, éstas son la excepción. Sin FBO fuertes y representativas, los productores agrícolas parecen estar destinados a continuar sin representación en estructuras como los RELC. Fuente: Thomson, 2000

4.5. Medición de la calidad de la participación en los procesos normativos

La calidad de la participación en los procesos normativos puede medirse tanto en términos de resultado como de proceso. Con respecto a los resultados, la calidad puede medirse al observar lo siguiente:

La calidad de la política resultante: Según cuán equitativos, visionarios y sostenibles sean sus efectos, y

La creación de capacidad: La mejora en las capacidades de varios grupos de partes interesadas y dependencias públicas para permitir la participación en trabajos futuros en materia normativa.

Con respecto al proceso, la calidad puede medirse según lo siguiente:

La inclusividad: La presencia e inclusión en negociaciones de todo tipo de perspectivas y prioridades distintas con relación a una cuestión en particular;

El dominio amplio: El logro de un dominio amplio y apoyo a la política para el país de parte de toda la población.

La tabla 8 brinda una lista de verificación de los parámetros para seguir el rendimiento de los procesos de participación.


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Tabla 8: Parámetros de seguimiento para la evaluación de los procesos participativos

QUIÉNES - Población CÓMO - Proceso QUÉ – Cumplimiento del objetivo

Tamaño de la audiencia. Grupos de interés. Partes interesadas. Nuevos contactos. Relaciones. Cambio de actitud de

las partes interesadas.

Éxito de las partes interesadas (capacidad de influir, dominio del proceso, etc.).

Ámbito, área u otras medidas.

Término y progreso relativo. Presupuesto y % utilizado. Grado de progreso. Formal y no formal. Normas comunes. Comentarios y sugerencias /

sesión informativa. Transparencia. Eficiencia, efectividad. Técnicas apropiadas.

Cobertura mediática.

Competencia e influencia. Cambio organizacional

interno/externo. Medidas de seguimiento (por

ej., otros procesos de participación pública).

Concientización. Cambio en la política /

gestión. Logros mejorados en el

interés del público en general.

Compromiso público mejorado.

Fuente: Adaptado de FAO/ECE/ILO, 2000 Algunos marcos de referencia para medir la calidad de la participación (Karl, 2002) son los siguientes:

El suministro de la información completa a los participantes clave respecto de la política anterior en el área en cuestión, su impacto, necesidad y fundamentos de la nueva política.

Apoyo para mejorar la capacidad de los participantes más importantes, cuando sea necesario, para permitirles comprender y utilizar la información.

Facilitación de consultas y negociación en los distintos grupos de partes interesadas para arribar a distintas perspectivas y prioridades y lograr un acuerdo sobre la resolución de diferencias.

Un procedimiento definido y difundido para ofrecerles sugerencias y comentarios a todos los participantes clave y que los apoye en el cumplimiento de sus roles en el curso de la subsiguiente implementación de la política.

Un procedimiento de seguimiento incorporado para brindarles periódicamente sugerencias y comentarios a los participantes clave a lo largo de todo el proceso.

4.6. Algunas lecciones sobre las buenas prácticas

Independientemente del modo de participación que se desarrolle, algunos principios generales sobre las buenas prácticas resultan aplicables. Se refieren tanto a conductas y actitudes, como a procesos y recursos. Lección 1: Sea comprometido y claro El organismo que convoca a la participación de las partes interesadas debe ser muy claro desde el principio sobre lo que está preparado para hacer en ese respecto a fin de evitar confusiones entre las partes interesadas o falsas expectativas. ¿Se trata de informar a las personas, pedir su opinión o proponerles que participen en la toma de decisiones? Los compromisos del organismo convocante pueden evaluarse a través de las siguientes preguntas (Buchy y Hoverman, 2000):


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¿El organismo cuenta permanentemente con personal especializado en la materia a

tratar de manera participativa?

¿El personal involucrado en las cuestiones de la participación está al mismo nivel que sus compañeros, por ej., en lo relativo a oportunidades laborales?

¿Se remunerará adecuadamente al personal por el horario extendido e inusual que implique el trabajo participativo?

¿Se le brindará al personal capacitación especial?

¿Se ha asignado suficiente tiempo para los procesos de participación? Se analizan cada uno de estos elementos.

Lección 2: El tiempo y la dinámica de grupo son fundamentales La participación requiere tiempo porque el trabajo colaborativo, a menudo, debe hacerse en cuatro etapas de dinámica de grupo (Pretty y col., 1995):

La etapa de formación al inicio del proceso colaborativo.

La etapa de conflicto (“storming”), en la que se confrontan los valores y principios personales, se asumen roles y responsabilidades y se definen objetivos. Si existe demasiados conflictos de valores e intereses, el grupo colapsará.

La etapa normativa, cuando el grupo se ha asentado y está listo para concentrarse en la tarea, y

La etapa de desempeño, cuando el grupo debate, diseña y concluye la tarea.

Las lecciones más importantes se pueden establecer aquí (Buchy y Hoverman, 2000).

Las etapas mencionadas anteriormente pueden demorar más o menos tiempo, pero, en cualquier caso, el proceso es extenso.

Se requieren habilidades considerables de moderación para llevar al grupo desde una etapa a otra.

Esta dinámica presupone que el mismo grupo desarrollará las normas y procedimientos deliberativos, en contraposición al organismo coordinador que los haya designado por anticipado.

La representatividad de los distintos grupos de partes interesadas es fundamental; y

En el caso de los proyectos, la responsabilidad global de la implementación es del organismo gubernamental del equipo del proyecto y no es transferible a las partes interesadas participantes.

Lección 3: Una representatividad adecuada es fundamental y los resultados de la consulta no deberían predeterminarse. En ese sentido, puede resultar valioso preguntarse (Buchy y Hoverman, 2000):

¿Se han definido claramente los grupos de las partes interesadas? ¿Quiénes lo han hecho?

¿Todos los miembros del grupo de la parte interesada tienen el mismo derecho y la misma oportunidad para expresar sus opiniones?


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¿Se han definido y acordado con claridad las mismas cuestiones relativas a la equidad?

¿Cómo se han obtenido las opiniones dentro de los grupos de las partes interesadas?

Lección 4: Congregar a los formuladores y usuarios de políticas es un proceso eficiente para alcanzar desenlaces productivos en los procesos normativos participativos. Convocar a los formuladores y usuarios de políticas resulta muy útil tanto para informar a los usuarios sobre las políticas a nivel macro, como para influir en las políticas macro con sus implicancias a nivel micro, mediante la sensibilización de los formuladores de políticas respecto de las necesidades, aspiraciones y capacidades de la población local. La interacción reiterada crea y reafirma un proceso de reconocimiento y respeto mutuos, y de cambio, y desafía, también, los preconceptos de ambas partes de la división. Ello puede lograrse por dos vías, es decir,

Llevando la opinión de los actores locales a los formuladores de política, por ejemplo, a través de la entrega de videos sobre la realidad local, por ej., un video sobre las anécdotas de unos pescadores en Tanzania (IDS, 1998a), y

Llevando a los formuladores de políticas hasta donde se encuentran los actores locales. Ello puede darse a través de un rápido trabajo de campo interactivo, o bien en la forma de seminarios, viajes de estudios o incluso con la participación de los formuladores de políticas en los equipos de investigación, por ej., en el desarrollo -avalado por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, por sus siglas en inglés)- del Código de tierras de Guinea (Schoonmaker-Freudenberger, 1998, presentado brevemente en el recuadro 10, de la Sección 9.3.1. (Parte 1).

5. COMUNICACIÓN

5.1. Introducción

La palabra “comunicación” deriva del término en latín “communis” que significa “poner en común”. La comunicación consiste en la transmisión de información verbal, no verbal, frente a frente o con intermediación. La máxima de Lasswell2 (figura 4) podría utilizarse como una definición adecuada:

Figura 4. La máxima de Lassewell

Quién (dice) qué (a) quién (en) qué canal (con) qué efecto

2Harold Lasswell (1902-1978), pionero en la teoría de la comunicación. http://en.wikipedia.org/wiki/Harold_Lasswell (acceso el día 05/09/07)

http://en.wikipedia.org/wiki/Harold_Lasswell


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A partir de los años 50, se han aplicado distintas teorías y enfoques de comunicación al desarrollo con efectos variados. El enfoque utilizado tendía a reflejar los paradigmas dominantes del desarrollo del momento, que pueden simplificarse en dos enfoques principales: El modelo de difusión / persuasión (aproximadamente en los años 50) y el modelo de participación / empoderamiento (aproximadamente en los años 80). El modelo de difusión El modelo de difusión tomó el desarrollo como un proceso educativo por el cual las ideas y la tecnología de los países desarrollados se "filtraría en forma de goteo" y transformaría a los individuos y la sociedad agrarias en economías mecanizadas e industrializadas, es decir, pasarían de ser tradicionales a modernas. Este modelo se basa fundamentalmente en los medios de comunicación como si una “bala mágica” enviara mensajes dirigidos, de modo central, por expertos a audiencias pasivas “desconocedoras”. También concebía a la audiencia como un grupo homogéneo al partir de la premisa de que sus necesidades y preferencias son uniformes. Muchas de estas campañas de persuasión han fallado por haber juzgado incorrectamente a las audiencias y por carecer de componentes fundamentales como la "relevancia", "consulta", “confianza” y “credibilidad”. Para mediados de los 70, el modelo de difusión o de “goteo” fue objetado por los practicantes del desarrollo, incluso los especialistas en comunicación. Se volvió cada vez más evidente que el proceso del desarrollo no era lo directo y lineal que aparentó en un primer momento. La brecha entre ricos y pobres aún estaba creciendo. Muchos académicos de Asia y América Latina comenzaron a escribir acerca de la dependencia inherente que ha creado este enfoque hacia el desarrollo (Freire 1996). El modelo de participación o empoderamiento Los enfoques de participación o “ascendentes” con relación al desarrollo evolucionaron para abarcar la complejidad del desarrollo, la necesidad de actores múltiples para desempeñar un rol para que el cambio resulte exitoso y sustentable. Estos enfoques resaltan la importancia de la identidad cultural, la democracia y la participación a todo nivel: internacional, nacional, local e individual. Resaltan la manera en que las personas se congregan para identificar cuestiones y buscar estrategias conjuntas para abordar estos temas. Y de manera directa, desafiaron a los trabajadores del desarrollo a afrontar sus prejuicios y reconocer que, a pesar de su pobreza económica, las personas de los países en desarrollo eran ricos en conocimiento, experiencia e ideas para complementar el conocimiento de los expertos. Tal como hemos aprendido en la lección anterior, los enfoques participativos del desarrollo pueden facilitar la inclusión del pueblo en la toma de decisiones, pueden permitirles que se escuchen sus expresiones, opiniones y preferencias a fin de que puedan resaltar muchas cuestiones subyacentes relativas al poder y el control, que son inherentes a las intervenciones del desarrollo, independientemente de cuán bien intencionadas sean. Sin embargo, el modelo de difusión es aún muy atractivo para aquéllos que esperan influir en la opinión y la conducta del público, como el gobierno, los partidos de la oposición y las agencias de publicidad y, por último, las organizaciones de desarrollo. Muchos de los enfoques comunicacionales actuales en el campo de la comunicación sanitaria, la educación para adultos y los servicios de extensión aún reflejan el modelo de difusión y persuasión y están concentrados en dirigirle un “mensaje” a la audiencia. Un ejemplo de comunicación orientada al mensaje puede verse a continuación con relación a comunicaciones sanitarias sobre VIH/SIDA (recuadro 5).


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Recuadro 5: Comunicaciones orientadas a los mensajes

Cuestión única: HIV/SIDA Solución única: Cambio en la conducta individual. Promoción de una conducta, producto o servicio deseados:

Abstinencia y limitación de compañeros sexuales. Uso del preservativo.

Didáctica: “Nosotros, los expertos, sabemos qué es lo mejor para usted”.

Mensaje impulsado: El ABC del VIH/SIDA. Abstinencia,

ser fiel a una pareja y utilizar preservativos.

Financiado por el gobierno y/o un organismo de desarrollo:

¿Qué podemos obtener para nuestro presupuesto?

Entrega por parte del gobierno y los medios de comunicación:

El sector de la salud recibió fondos para implementar el proyecto.

Objetivo puesto en la producción o el producto:

Campaña radial, televisiva y carteles.

El rol de la audiencia: Receptor pasivo. Este enfoque fue bastante criticado dado que los cambios deseados no ocurrieron y los casos de infectados continuaron en aumento. Los enfoques prescriptivos que les dicen a las personas “qué hacer” a menudo no logran el efecto deseado porque las campañas no tienen en cuenta el contexto social, cultural y económico de la propagación de la enfermedad (Panos 2003). La concientización aislada evidentemente no es suficiente. Por ejemplo, es probable que una mujer de una zona rural esté al tanto de la necesidad de protegerse del VIH/SIDA con el uso de un preservativo. Aún conociendo todos los riesgos, es posible que no tenga acceso a los preservativos y/o carezca del poder social para exigir su uso. En lugar de ello, los enfoques exitosos se concentran en estimular el debate y el análisis en las sociedades y entre hombres y mujeres de la comunidad con el fin de entender cuáles son los problemas y, de manera conjunta, diseñar soluciones locales. Es justo decir que ninguno de los modelos ha reemplazado al otro, sino que ambos coexisten. Sin embargo, la naturaleza jerárquica y la orientación ascendente del enfoque de difusión es claro. La tabla a continuación (recuadro 6) resume algunos de los aspectos comunicacionales del modelo jerárquico frente al modelo participativo.


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Recuadro 6: Modelos opuestos de comunicación aplicada al desarroll

Largo plazo / proceso orientadoCorto plazo / entrega de mensaje

Soluciones negociadas específicas y diversas

Presunciones generales y soluciones preceptivas

Diálogo y debateDifusión masiva

Agentes del cambioObjetos del cambio

Activo y críticoReceptores pasivos del desarrollo

Cambio socialCambio individual

AutodeterminaciónPersuasión

Comunicación horizontalComunicación vertical

Causas estructuralesCausas conductuales

MODELOS JERÁRQUICOSMODELOS PARTICIPATIVOS


Largo plazo / proceso orientadoCorto plazo / entrega de mensaje

Soluciones negociadas específicas y diversas

Presunciones generales y soluciones preceptivas

Diálogo y debateDifusión masiva

Agentes del cambioObjetos del cambio

Activo y críticoReceptores pasivos del desarrollo

Cambio socialCambio individual

AutodeterminaciónPersuasión

Comunicación horizontalComunicación vertical

Causas estructuralesCausas conductuales



5.2. Comunicación para el desarrollo, de regreso al programa

Dado el contexto cambiante y desafiante en el que ocurren las intervenciones del desarrollo actual, la necesidad de una comunicación planificada con cuidado nunca había sido tan importante. Hoy en día, los profesionales de la comunicación de todo el mundo emplean distintos términos para indicar un enfoque comunicacional planificado que respalde los programas y proyectos de desarrollo. Estos enfoques tienen más similitudes que diferencias. Este documento adoptará el término “comunicación para el desarrollo” tal como lo utiliza la Organización de las Naciones Unidas (recuadro 7). Algunos otros términos utilizados son:

Comunicación para el desarrollo;

Comunicación estratégica;

Comunicación para el cambio social;

Enfoques centrados en las personas.

La comunicación para el desarrollo es una disciplina intersectorial concentrada en la interacción de las personas, los procesos y los medios de comunicación, con la inclusión de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones. Fomenta la participación y la creación de consenso, la transparencia y el intercambio de conocimiento a través de la aplicación de estrategias de la comunicación, métodos y tecnologías para las distintas cuestiones relativas al desarrollo (por ej., agricultura, silvicultura, pesca, NRM, seguridad alimentaria, gestión, etc.) en base a las necesidades y capacidades de todas las partes interesadas.


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Recuadro 7: Comunicación para el desarrollo en la FAO

La Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) tiene más de 40 años de experiencia en el campo de la comunicación para el desarrollo y, de alguna manera, ha sido pionera (Balit 1998) en la promoción del uso de los procesos y medios de comunicación para ayudar a las personas de zonas rurales a intercambiar experiencias y tener una participación activa en las actividades concernientes al desarrollo. Los principios principales y la filosofía subyacente del trabajo de la FAO en la comunicación para el desarrollo son los siguientes: La comunicación es un instrumento de mediación que congrega a los distintos grupos sociales para debatir sus intereses y necesidades y lograr el consenso para actuar.

• Las tecnologías de las comunicaciones y los medios de comunicación son herramientas del proceso y no fines en sí mismos.

• Se debe comenzar por escuchar a los productores agrícolas y tomar en cuenta sus percepciones, necesidades, conocimiento, experiencias, culturas y tradiciones.

• Se debe utilizar un enfoque holístico para abordar el desarrollo rural.

• Se deben buscar alianzas con las partes interesadas.

• Se debe hacer uso de la totalidad disponible de la infraestructura y canales de los medios de comunicación, tanto tradicionales como modernos.

• Los medios de comunicación deberían ser acordes a las condiciones culturales, sociales y económicas de las zonas rurales de los países en desarrollo. (Adaptado de Balit 1998; Coldevin 2001)

La comunicación para el desarrollo se basa en la premisa de que el desarrollo exitoso invita a la participación consciente y activa de múltiples partes interesadas, el gobierno, la sociedad civil, las comunidades del sector privado, etc., en las distintas etapas de los procesos del desarrollo. De hecho, algunos arguyen que la comunicación y la participación son las dos caras de la misma moneda (Balit 2004).

5.3. ¿Por qué la comunicación es importante en la política?

Los formuladores de política a menudo conocen la necesidad de informarle a la población la nueva política, aunque no tienen en claro los pasos que ello implica. Los métodos de comunicación pueden aplicarse para dar información o concientizar, promover o sancionar una política. A pesar de que la tendencia principal ha sido difundir información sobre las nuevas políticas y hacer conocidas a las reglamentaciones (generalmente mediante el flujo de información en una dirección, en forma descendente, como hemos analizado), hay un giro, cada vez mayor, hacia la formulación de políticas más interactiva, un alejamiento de los enfoques publicitarios persuasivos más tradicionales de la política. En cualquier instancia, ya sea en forma descendente o mediante participación, aún se requiere una estrategia de comunicación efectiva a los fines de la concientización y la implementación de una nueva política. La diferencia principal es que se desarrolle la nueva política en sociedad con los beneficiarios, dado que su aporte y sentido de dominio son intrínsecos al diseño de la política. Se analiza a continuación un ejemplo de este tema con relación al proceso de la estrategia de lucha contra la pobreza (DELP).


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Ejemplo de comunicación en los procesos normativos: El Departamento para el Desarrollo Internacional (DFID, por sus siglas en inglés) del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/el Banco Mundial publicó en 2005 un estudio sobre la comunicación estratégica con el objeto de mejorar las oportunidades de éxito de las estrategias de lucha contra la pobreza (DELP) de dos maneras:

Mostrarles a los formuladores de políticas cómo puede ayudar la comunicación estratégica para lograr algunos de sus objetivos en la formulación y ejecución de las estrategias de lucha contra la pobreza vigentes.

Guiar a los tecnócratas y funcionarios con participación activa en la ejecución de los procesos de estrategias de lucha contra la pobreza (DELP) respecto de las mejores prácticas, así como también las lecciones de una comunidad sobre las prácticas diseminadas por el mundo.

A medida de que los países implementan DELP, existen cuestiones principales que surgen con relación a la necesidad de crear el dominio nacional y garantizar una amplia participación en el proceso. Las principales son las siguientes:

La falta de información sobre las estrategias que se desarrollan. Muy a menudo, los ministerios de finanzas y planeamiento toman al proceso como si fuera su propiedad exclusiva.

La falta de confianza en el proceso, hay cinismo extendido.

Los denominados ejercicios participativos a menudo son meras campañas de información pública que implican difusión descendente y unos pocos talleres y seminarios.

Muy a menudo, una vez que el DELP concluye, el proceso de comunicación se interrumpe. Con frecuencia, no hay iniciativas para establecer sistemas que sirvan a la participación ciudadana permanente y la regularidad en el flujo de información en dos direcciones.

(Adaptado de Mozamed, M. y Zatlokal, B. 2002)

El proceso DELP involucra a cuatro grupos principales de partes interesadas. Estos comprenden al gobierno, la sociedad civil, los parlamentarios y los donantes. Cada uno de estos grupos tendría una dinámica de comunicación en común y otra específica. La aplicación sistemática de las herramientas de comunicación puede ayudar al proceso DELP de las siguientes maneras:

Creando un diálogo nacional abierto e inclusivo sobre las opciones normativas.

Manejando las expectativas.

Promoviendo la transparencia y la rendición de cuentas.

Estableciendo y manteniendo el impulso.

Creando o profundizando una cultura pública de diálogo entre el gobierno y los ciudadanos.


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A partir del ejemplo anterior, aprendemos que la comunicación estratégica y planificada significa mucho más que meramente informar a los ciudadanos sobre una política. Más bien se trata de la búsqueda activa de las perspectivas y aportes de los ciudadanos para que ayuden a moldear la política. También significa garantizar que se hayan establecido mecanismos para que exista un flujo de información y de ideas en dos direcciones, entre el gobierno y la ciudadanía, así como también iniciar iniciativas deliberadas para generar consenso entre las partes interesadas con respecto a la estrategia de desarrollo a la que aspire el país.

5.4. Diseño e implementación de una estrategia de comunicación

Una estrategia de comunicación comprende varias funciones de comunicación complementarias, tal como se resume a continuación (recuadro 8). Cada función tiene ejemplos de partes interesadas posibles que iniciarían cada acción y algunos indicadores generales del éxito. Estos son componentes prácticos en el diseño de una estrategia de comunicación.

Recuadro 8: Funciones de la comunicación

Comunicación de la política: Manejo del contexto externo Propósitos: Difundir las políticas, los programas y los procedimientos en evolución. Originado por: Un organismo gubernamental, organizaciones de productores agrícolas y representantes. El éxito es evidente cuando: Las partes interesadas manifiestan conciencia al aplicar los procedimientos o sugerir modificaciones para los mismos. Comunicación educacional: Difundir, compartir el conocimiento Propósitos: Hacer que la pericia científica, técnica y cultural sea accesible para aumentar el conocimiento acerca de las dimensiones de la producción, transformación, organización y comercialización de la agricultura, con la inclusión de la información sobre el precio. Originado por: Los prestadores y beneficiarios de los servicios (con capacitación en el acceso al contenido y su transformación). El éxito es evidente cuando: Los prestadores de los servicio son capaces de buscar y hallar fuentes de información y cuando reformulan los materiales para el aprendizaje. Las personas adoptan prácticas o las rechazan en base al conocimiento; las personas utilizan los métodos y medios de comunicación para mejorar los vínculos. Comunicación social o de moderación: Plataformas para la participación y el debate Propósitos: Ofrecerle a las partes interesadas plataformas para intercambiar perspectivas a partir de las normas y valores culturales, explorar nuevas ideas y programas, apreciar las distintas opiniones, negociar metas en común, desarrollar alianzas, proponer cambios en los programas y ganar confianza. Que los participantes sean capaces de expresar sus necesidades y opiniones. Originado por: Grupos de la comunidad, autoridades del distrito, prestadores de servicios y grupos / organizaciones locales. El éxito es evidente cuando: Las partes interesadas logran facultades, adoptan medidas y adquieren dominio sobre el programa. Comunicación sensible al tiempo Propósitos: Estar en contacto con la familia, los precios y el tiempo, las emergencias. Originado por: Cualquier persona, especialmente aquéllos con acceso a un teléfono público pago o un teléfono celular. El éxito es evidente cuando: El sector privado expande la infraestructura para atender a la creciente demanda rural; los proyectos rurales y el sector privado encuentran la manera de ofrecer contenido agrícola, sanitario y educativo que sea sensible al tiempo y resulte efectivo en términos de costo.


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Comunicación para el aprendizaje Propósitos: Escuchar activamente; invitar a los comentarios y sugerencias para la corrección del curso. Originado por: Una organización gubernamental. El éxito es evidente cuando: La organización adapta los procedimientos en base a las experiencias prácticas y mantiene informadas a las partes interesadas respecto de los cambios y los procesos para la evolución futura. Nota: Se han tomado las tres primeras funciones de Röling (1994) y el resto de Ramirez (2003).

En general, una estrategia incluye una variedad de estas funciones desplegadas en distintos

os equipos normativos pueden contactar activamente a los

no: Los equipos normativos pueden elegir un canal a controlar (por ej.,

as partes

xisten seis pasos en la investigación y el diseño de una estrategia de comunicación (FAO

momentos, según las necesidades de comunicación. Los equipos normativos deciden al inicio el nivel de participación que se requiere para las actividades de comunicación, es decir (FAO/FONP, 2006).

Activa o pasiva: Lparticipantes, por propia iniciativa, por ejemplo, al organizar un evento de diálogo abierto. En lugar de eso, pueden reaccionar pasivamente a las demandas de las partes interesadas, por ejemplo, al permitir el acceso a los documentos del gobierno.

Control o un gacetilla o folleto del gobierno) o pueden optar por no ejercer control alguno (por ej., brindándole información a las organizaciones de la sociedad civil que pueden publicar su propio artículo a través de los canales bajo su control).

Ad-hoc o permanentemente: Los equipos normativos pueden contactar a linteresadas en una base ad-hoc (como en el caso de eventos públicos oficiales) o en permanentemente (por ej., con un intercambio continuo sobre los temas normativos a través de mesas redondas o foros permanentes).

E2006). El uso de las herramientas y conceptos de comunicación en la preparación e implementación normativa pueden verse como un proceso circular (figura 5). Este proceso circular puede garantizar que la inclusión natural y la opinión pública conduzcan al dominio mediante la creación de un debate público para incorporar a la opinión pública en la preparación y comentarios y sugerencias de las opiniones del pueblo a través del proceso.


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Figura 5: Diseño de investigación y estrategia de la comunicación (FAO 2006)

El recuadro 9 presenta una lista de verificación para ayudar al diseño y la implementación de una estrategia de comunicación.

Recuadro 9: Lista de verificación de la estrategia de la comunicación

• Definición de las comunicaciones: ¿Qué sabe ya la población? Y, ¿Qué no sabe? ¿Cómo pueden ayudar las comunicaciones? ¿Qué información le será realmente útil a la población? ¿La iniciativa está abordando en verdad los problemas reales o se basa en supuestos?

• Destinatarios: ¿quiénes son los destinatarios de cada iniciativa de comunicación? ¿Quiénes quedan excluidos? ¿Los mensajes o los contenidos son comprensibles y accesibles para todos los grupos determinados como destinatarios? ¿Las comunicaciones toman en cuenta a quién toma las decisiones y cuáles son consecuencias de esas decisiones para los individuos involucrados?

• Evaluación previa: ¿Llegaron los mensajes correctamente? ¿Se evaluaron las comunicaciones y los medios de comunicación con relación a los grupos representativos? ¿Hay resultados de evaluaciones anteriores?

• Participación: ¿La estrategia de comunicación ha tenido en cuenta los resultados de comentarios y sugerencias anteriores? ¿Cómo sabemos las necesidades de información de las poblaciones?

• Definición del mensaje: ¿Se puede definir al mensaje más estrechamente a fin de potenciar su efecto y comprensión?

• Medios a utilizar: ¿De qué manera los destinatarios reciben la información? ¿Se puede utilizar alguno de estos canales (radios, diarios, escuelas, etc.)? ¿Qué otros medios deberían introducirse?

• Sincronización y coordinación: Los canales múltiples de comunicación pueden reforzarse unos a otros si están sincronizados como para interactuar.

• Escala: ¿Cómo se llevarán a cabo las comunicaciones? Fuente: FAO/FONP, 2006

INVESTIGACIÓN (Percepciones, de destinatarios, canales de comunicación, etc…

PLAN (Diseño de mensaje, canales de selección, etc.) Materiales de

desarrollo

Evalua-ciónprevia y ajuste

Implementar

Controlar, evaluar y ajustar

INVESTIGACIÓN (Percepciones, de destinatarios, canales de comunicación, etc…

PLAN (Diseño de mensaje, canales de selección, etc.) Materiales de

desarrollo

Evalua-ciónprevia y ajuste

Controlar, evaluar y ajustar

Implementar


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5.5. Medios y herramientas de comunicación

Una vez que se ha seleccionado un enfoque para la participación, será importante seleccionar un conjunto de herramientas y actividades para llevar a cabo las comunicaciones. Estas técnicas de los medios comprenden las convencionales, como:

Gacetillas de prensa periódicas;

Material impreso de fácil lectura;

Entrevistas frecuentes en los medios de comunicación (prensa gráfica, radio, televisión, Internet) a través de voceros idóneos;

Artículos en medios formales (periódicos, boletines);

Publicidad en prensa gráfica, televisión, Internet y en la vía pública (abonada o de otro modo).

También se incluyen otros medios modernos de comunicación como:

Sitios de Internet: sí, son absolutamente fundamentales para establecer una cuestión normativa, determinar ventajas y desventajas, brindar y compartir comentarios y sugerencias públicamente.

Videos breves, producciones en multimedia: para su distribución en televisión, uso en eventos públicos y reuniones de las partes interesadas (a pesar de que pueden ser demasiado pesados para su distribución por correo electrónico o inclusión en un sitio Web).

Teléfonos móviles: útiles para la organización de reuniones de las partes interesadas, otras comunicaciones breves, aunque son limitados para debatir cuestiones normativas complejas.

Dejarlo en manos de los expertos Finalmente, es importante incluir una comunicación para el experto o el equipo del desarrollo para que diseñen e implementen los elementos de la comunicación de su diseño normativo o implementación de un programa. Usted no construiría un sistema de riego sin recurrir a un ingeniero; lo mismo se aplica a las actividades relativas a la comunicación. La capacitación y los antecedentes de este profesional influyen en gran medida en el desenlace del proceso de comunicación y lo producido por los medios de comunicación. “Si el experto o equipo de comunicaciones está conformado por periodistas u otros comunicadores sin capacitación específica en comunicación para el desarrollo, el componente comunicacional del proyecto a menudo tiende hacia las relaciones públicas y la construcción de una imagen institucional” (Gumucio y Rodriguez C. 2006). Si, por el otro lado, el experto o equipo de comunicaciones tiene experiencia práctica en desarrollo y movilización social, se encuentra en una postura más sólida para coordinar la participación entre las múltiples partes interesadas e involucrar a las comunidades en sus propios procesos de toma de decisiones, a la vez de manejar la imagen y los productos de los medios de comunicación requeridos para la comunicación de la política o el programa.


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Las guías recomendadas para la creación de estrategias de comunicación comprenden:

FAO (2004) Participatory Communication Strategy Design. A Handbook (second edition): http://www.fao.org/docrep/008/y5794e/y5794e00.htm

Mozamed, M. and Zatlokal, B. (2002) Strategic Communication in PRSP. Banco Mundial, octubre de 2002: http://povlibrary.worldbank.org/files/12981_comm0916.pdf, and

DFID (2005) Communication of research: Guidance notes for research programme consortia: http://www.dfid.gov.uk/research/communication-research.pdf

Active Partners Unit (2003) Write your own communication strategy: http://www.yhregforum.org.uk/publications_resources/knowledgebase/500/560/119.pdf

OECD (2001).Handbook on Information, Consultation and Public Participation in Policy-Making http://www.oecdbookshop.org/oecd/display.asp?sf1=identifiers&lang=EN&st1=422001141e1

5.6. Algunos consejos sobre qué hacer y qué no hacer en la comunicación de los procesos normativos

A continuación (recuadro 10) ofrecemos algunas sugerencias sobre qué hacer y qué no hacer en materia de comunicación en los procesos normativos (Adaptado de Weimer, D.L. y A.R.Vining. 1999)

Recuadro 10: Algunos consejos sobre qué hacer y qué no hacer en la comunicación de los procesos normativos

QUÉ HACER: Recuerde a la audiencia: tenga en cuenta que el análisis normativo tiene poco significado sin una audiencia. Establezca prioridades: organice su información con cuidado (el material principal en texto, el material de apoyo en apéndices).

Utilice títulos que narran una historia: evite los títulos abstractos como “caída del mercado” (estos sirven para organizar un análisis, no para redactar un informe).

Sea equilibrado: Si el 90% de su análisis aborda el “problema” o el 90% aborda la “solución”, no aprobará la prueba. Reconozca la ambigüedad: pero luego asegúrese de dar una solución.

Sea creíble: al ofrecer la mayor cantidad posible de referencias.

Avance gradualmente dando pasos pequeños: en otras palabras, asegúrese de ser competente antes de intentar ser brillante.

Sea breve: explique con claridad los términos técnicos y evite las jergas.

Ponga al valor de manifiesto: Si una meta es importante, fundamente explícitamente su importancia. Redacte textos concisos: prefiera las oraciones breves y directas. QUÉ NO HACER: No escriba un ensayo: sus audiencias están compuestas por personas ocupadas, presénteles hechos.

No le diga a la audiencia todo lo que sabe: piense en los puntos fundamentales que necesitan.

http://www.fao.org/docrep/008/y5794e/y5794e00.htm


http://povlibrary.worldbank.org/files/12981_comm0916.pdf

http://www.dfid.gov.uk/research/communication-research.pdf


http://www.yhregforum.org.uk/publications_resources/knowledgebase/500/560/119.pdf

http://www.oecdbookshop.org/oecd/display.asp?sf1=identifiers&lang=EN&st1=422001141e1


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6. NOTAS DEL LECTOR

6.1. Enlaces EASYPol

Este módulo pertenece a un conjunto de módulos que forman parte del camino de capacitación de EASYPol Programa de aprendizaje de políticas, Módulo 4: Formulación de políticas y estrategias, Sesión 3: Factores clave en la sinergia entre el estado y el ciudadano. Los lectores pueden seguir otros documentos de EASYPol dentro del Módulo 4, el cual se encuentra estructurado de la siguiente manera:

Módulo 4: Formulación de políticas y estrategias Sesión 1: Interpretación de procesos normativos

Sesión 2: Dos casos prácticos: Interpretación de procesos normativos

Sesión 3: Factores clave en sinergia de ciudadanos

Sesión 4: Extrapolate

Sesión 5: Travesía del arroz – Juego de simulación

Sesión 6: Juego de negociación de préstamos ministeriales

Sesión 7: Tirándolos juntos

7. REFERENCIAS

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World Bank, 2006. Stakeholders, Power Relations and Policy Dialogue – Social Analysis in Agriculture Sector PSIAs Report No 36498-GLB.

World Bank, 2005. Social Accountability in the Public Sector: A Conceptual Discussion and Learning Module. World Bank, Washington DC, USA.

World Bank, 2004b. Social Accountability: An Introduction to the Concept and Emerging Practice, World Bank, Washington DC, USA.

World Bank, Social Development Paper No. 76, The World Bank, Washington, D.C., Washington DC, USA.

World Bank, 2004a. PRSP Source Book, The World Bank, Washington D.C. USA.


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ANEXO 1: LISTA DE ACRÓNIMOS

CSO Civil Society Organizations (Organizaciones de la Sociedad Civil)

EXTRAPOLATE Ex-ante Tool for Ranking Policy Alternatives (Herramienta Ex-Ante para la Clasificación de Alternativas de Políticas)

FAO Food and Agriculture Organisation (Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación)

SyE Seguimiento y Evaluación

ODM Millenium Development Goals (Objetivos de Desarrollo del Milenio)

ONG Organización No Gubernamental

NPEP Nueva Perspectiva de Economía Política

DELP Documentos de Estrategia de Lucha contra la Pobreza

PSIA Poverty and Social Impact Assessment (Evaluación de Pobreza e Impacto Social)

MVS Medios de Vida Sostenibles


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METADATOS DEL MÓDULO

1. Módulo EASYPol 175

2. Título en el idioma original Inglés FAO Policy Learning Programme

Francés Programme de formation aux politiques de la FAO

Español Programa de aprendizaje sobre políticas de la FAO

Otro idioma

3. Subtítulo en el idioma original

Inglés Policy Processes: Part 3 - Two Important Aspects of Government-Citizen Synergy in Policy Processes: Participation and Communication

Francés Processus d’élaboration des politiques : 3ème partie - Deux aspects importants de la synergie État-citoyens dans les processus d’élaboration des politiques

Español Procesos normativos: Parte 3: Dos aspectos importantes de la sinergia entre el gobierno y el ciudadano en los procesos normativos - Participación y comunicación

Otro idioma

4. Resumen

Este material de apoyo se relaciona con los procesos normativos – las formas en que se planifican, diseñan, implementan y evalúan las reformas normativas- que significativamente afectan los resultados y los impactos de las políticas en los medios de subsistencia de la población. Mientras que la Parte 1 de este material ofrecía algunas formas y maneras para comprender mejor los procesos normativos y la Parte 2 planteaba algunas conclusiones sobre qué hace funcionar a estos procesos, la Parte 3 analiza tres aspectos importantes de la sinergia entre el Estado y los ciudadanos, es decir, la participación y la comunicación. Esta parte comienza presentando los principios básicos para garantizar una buena sinergia entre el Estado y los ciudadanos. Luego analiza algunos conceptos y formas prácticas para la aplicación de tales principios con relación a dichos tres aspectos.

5. Fecha

Enero 2008

6. Autor(es)

Olivier Dubois, Oficial Superior de Instituciones Rurales, Unidad de Cambio Climático y Bioenergía, Departamento de Gestión de Recursos Naturales y Medio Ambiente, FAO, Roma, Italia Sophie Treinen, especialista en gestión de la información, Centro de Información Agraria Mundial (WAICENT, por sus siglas en inglés) Outreach and Capacity Building Branch, Dirección de Intercambio de Conocimientos y Creación de Capacidad, FAO, Roma, Italia.

Clare Marie O’Farrell, Oficial de comunicación, División de tecnología, investigación y extensión, FAO, Roma, Italia.

7. Tipo de Módulo

Descripción temática Materiales conceptuales y técnicos Herramientas analíticas Material empleado Recursos complementarios

8. Tópicos La agricultura en el contexto macroeconómico


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tratados por el módulo

Políticas agrícolas y sub-sectoriales Agroindustria y políticas de cadenas alimentarias Medio ambiente y durabilidad Desarrollo institucional Planificación y políticas de inversión Pobreza y seguridad alimentaria Integración regional y comercio internacional Desarrollo rural

9. Subtópicos tratados por el módulo

Principios de una buena sinergia entre el estado y el ciudadano. Participación en los procesos normativos. Comunicación en los procesos normativos. Negociación en los procesos normativos.

10. Entrenamiento secuencial

Programa de aprendizaje sobre políticas de la FAO

11. Palabras clave

Proceso normativo, participación, comunicación, negociación

http://www.fao.org/easypol/output/browse_by_training_path.asp?lang=ES&idLang=2

dos aspectos importantes de la - fao.org · creación de capacidad, fao, roma, italia. ... el...

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