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El pluralismo étnico y nacional en Latinoamérica: Un análisis jurídico y social en

el marco comparado

Documento para su presentación en el IX Congreso Internacional en Gobierno,

Administración y Políticas Públicas GIGAPP. (Madrid, España) del 24 al 27 de

septiembre de 2018.

Autora: Tomás López, Ana

Universidad de Castilla-La Mancha. UCLM (España)

Email: anatomas2000@yahoo.es

Resumen:

El fenómeno del multiculturalismo en Latinoamérica se muestra como un reto liberal

en potencia, caracterizado por los valores que componen el tejido social de la nación y

que lo definen como un espacio de asimilación y mestizaje. De hecho, uno de los rasgos

nodales que caracterizan a la doctrina latinoamericana que toma vida durante el período

colonial es la percepción indigenista -fundamentalmente etnicista- del problema de la

diversidad. Ésta, al mismo tiempo, tiende a obviar la presencia de otras minorías

nacionales que surgieron en concomitancia con la colonia europea en las Américas.

Siguiendo este modelo, suelen reubicar las características particulares de las minorías en

un contexto nacional básicamente asimilacionista, obviando su presencia y, por lo tanto,

el reconocimiento de unos derechos individuales que permita ubicarlos nacional e

institucionalmente en un contexto político que favorezca la conquista de determinados

derechos especiales. Por otro lado, excluye una visión amplia del tema de la

representación política de las minorías nacionales, lo cual dificulta estudiar de manera

empírica el desarrollo de medidas prácticas de respuesta institucional hacia la totalidad

de los grupos que componen su tejido social. Ello ha dado lugar a una falta de consenso

académico en torno a la conceptualización y práctica del multiculturalismo en

Latinoamérica, entendida como “forma de reconocimiento e integración ecua basada en

un estándar de igualación de derechos para los grupos culturales locales y regulada a

partir de unas políticas liberales-democráticas” (Vopalto, 2012: 7).

En este plano, somos conscientes de que la perspectiva latinoamericana en torno al

problema de las minorías ofrece un generoso número de variables sobre la diversidad y

la respuesta institucional de cada país, en relación al fenómeno del pluralismo étnico y

nacional. Así pues, en este contexto y por las razones expuestas, consideramos oportuno

profundizar -a través de esta propuesta de ponencia- en aquellos argumentos nodales

que ayuden a estimular, profundizar y añadir elementos críticos al debate sobre la

cohesión social y el reto de la reducción de las desigualdades en América Latina.

Palabras clave: Multiculturalismo, Latinoamérica, minorías, desigualdad,

cohesión social.

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Abstract:

The phenomenon of multiculturalism in Latin America is shown as a potential

liberal challenge, characterized by the values that compose the social context of the

nation and that define it as a space of assimilation and miscegenation. In fact, one of the

nodal traits that characterize the Latin American doctrine that comes to life during the

colonial period is the indigenist perception - fundamentally ethnicist - of the problem of

diversity. This, at the same time, tends to obviate the presence of other national

minorities that emerged in concomitance with the European colony in the Americas.

Following this model, they tend to relocate the particular characteristics of minorities in

a basically assimilationist national context, obviating their presence and, therefore, the

recognition of individual rights that would allow them to be located nationally and

institutionally in a political context that favors the conquest of certain special rights. On

the other hand, it excludes a broad view of the issue of political representation of

national minorities, which makes it difficult to study empirically the development of

practical measures of institutional response to all the groups that compose its social

context. This has led to a lack of academic consensus regarding the conceptualization

and practice of multiculturalism in Latin America, understood as "a form of recognition

and equitable integration based on a standard of equalization of rights for local cultural

groups and regulated on the basis of liberal-democratic policies"(Vopalto, 2012: 7).

In this context, we are aware that the Latin American perspective on the problem

of minorities offers a generous number of variables on the diversity and institutional

response of each country, in relation to the phenomenon of ethnic and national

pluralism. Therefore, in this context and for the reasons given, we consider it

appropriate to deepen -through this paper- in those nodal arguments that help to

stimulate, deepen and add critical elements to the debate on social cohesion and the

challenge of reduction of inequalities in Latin America.

Key words: Multiculturalism, Latin America, minorities, inequality, social

cohesion.

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“EL PLURALISMO ÉTNICO Y NACIONAL EN LATINOAMÉRICA:

UN ANÁLISIS JURÍDICO Y SOCIAL EN EL MARCO COMPARADO”

1. En torno al debate inicial

Pretender abordar la compleja situación sobre la protección de las minorías

étnicas y nacionales en Latinoamérica en unas pocas páginas es una cuestión

extremadamente difícil. En especial, siendo plenamente conscientes del carácter azaroso

y reductor de esta empresa. En primer lugar, porque el objetivo del presente trabajo no

es realizar un estudio exhaustivo de este ámbito territorial. Pese a que, por su propia

trascendencia, sería susceptible y más que meritorio de tratamiento exclusivo o

monográfico. Y porque, indudablemente, por su propia riqueza y diversidad de matices

constituye uno de los modelos paradigmáticos internacionales más interesantes y

evolucionados, lo cual podría tentarnos a extralimitarnos en su estudio. En segundo

lugar y, fundamentalmente, porque pretendemos mostrar tan solo un marco general en

torno a la protección de las minorías étnicas y nacionales en el contexto internacional;

profundizando, eso sí, -en su Segunda y Tercera Parte-, en los mecanismos de

protección que proporciona el Derecho internacional público y, en especial, el Derecho

constitucional comparado. Por todo ello, únicamente mostraremos una visión de

conjunto que implique una percepción homogénea de la situación actual de las minorías

étnicas y nacionales en el subcontinente latinoamericano. Sin que ello nos impida

ofrecer una base contextual mínima, que resalte las particularidades más relevantes que

algunos de sus países muestran a partir de su específico marco jurídico y su contexto

sociocultural. O lo que es lo mismo, sin obviar las particulares condiciones sociales,

jurídicas y políticas que distinguen cada una de las realidades que la componen.

En este plano, somos conscientes de que la perspectiva latinoamericana en torno

al problema de las minorías ofrece un generoso número de variables en torno a la

diversidad y a la respuesta institucional de cada país, en relación al fenómeno del

pluralismo étnico y nacional. Así pues, en este contexto y por las razones expuestas,

ofreceremos en este primer acercamiento argumentos nodales que ayuden a estimular,

profundizar y añadir elementos críticos al debate.

La primera cuestión que llama nuestra atención es uno de los rasgos nodales que

caracteriza a la doctrina latinoamericana, y que toma vida durante el período colonial.

Se trata de una percepción indigenista -fundamentalmente etnicista- del problema de la

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diversidad. Y que tiende a obviar la presencia de otras minorías nacionales que

surgieron en concomitancia con la colonia europea en las Américas (Domingo Barberá,

2003 y Rodrígues y Domínguez, 2011). Siguiendo este modelo suelen reubicar las

características particulares de las minorías en un contexto nacional básicamente

asimilacionista, obviando su presencia y, por lo tanto, el reconocimiento de unos

derechos individuales que permita ubicarlos nacional e institucionalmente en un

contexto político que favorezca la conquista de determinados derechos especiales. Por

otro lado, excluye una visión amplia del tema de la representación política de las

minorías nacionales; lo cual dificulta estudiar de manera empírica el desarrollo de

medidas prácticas de respuesta institucional hacia la totalidad de los grupos que

componen su tejido social. Ello ha dado lugar a una falta de consenso académico en

torno a la conceptualización y práctica del multiculturalismo en Latinoamérica,

entendida como “forma de reconocimiento e integración ecua basada en un estándar de

igualación de derechos para los grupos culturales locales y regulada a partir de unas

políticas liberales-democráticas” (Volpato, 2012: 8).

2. La “deconstrucción” histórica de las minorías étnicas y nacionales

América Latina sufrió un proceso de colonización europea que abarcó más de

trescientos años. Durante la época colonial, las sociedades latinoamericanas se

caracterizaron por un amplio número de grupos étnicos locales que conjugaron las

tradiciones precolombinas con normas y valores de nueva generación. Esta dinámica

obligó tanto a las minorías preexistentes como a las de origen africano, árabe o europeo

a modificar sus usos y costumbres, su cultura y sus tradiciones ancestrales. Las cuáles,

con el paso de los siglos -y en su vertiente más positiva-, se transformarían en una

específica cultura nacional mestiza. En contrapartida, originó –asimismo- una suerte de

separación étnica basada en los principios de protección y conservación, especialmente

por parte de las minorías indígenas y africanas del Caribe hispanohablante (Gros, 2002:

128)1. Ello produjo un cambio radical que transformaría la idiosincrasia primigenia, -

1 De esta forma, para entender la dimensión de las recientes transformaciones, es necesario reconocer que

los países latinoamericanos tuvieron que asumir muy pronto el proceso de constituirse en naciones

modernas. De hecho, surgieron Estados-nación mucho antes de que en Europa se consolidara la unidad de

Italia y de Alemania. Las naciones americanas independientes ya contaban con sus actuales fronteras

cuando las grandes potencias coloniales aún no se habían repartido tras la Conferencia de Berlín; cerca de

un siglo y medio antes de que el proceso de descolonización redefiniese el mapa político del planeta. Este

hecho queda magistralmente reflejado en la famosa “Carta de Jamaica”, de Simón Bolívar, en la que “el

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caracterizada por una idea de cultura tradicional-, para llegar a la creación de un

proyecto asimilacionista que provocaría inevitablemente una disolución de las

identidades étnicas locales. De esta forma, el fenómeno del multiculturalismo en

Latinoamérica se muestra como un reto liberal en potencia, caracterizado por los valores

que componen el tejido social de la nación y que lo definen como un espacio de

asimilación y mestizaje (Gros, 2002: 131). De hecho, con el fin de lograr el proceso de

emancipación, la propuesta liberal fue asimilar a los indígenas y a los negros,

convirtiendo “un mundo salvaje y peligroso, degenerado por el servilismo y la

esclavitud propios del orden colonial”, en un “pueblo de ciudadanos libres”. De esta

forma, no hubo cabida ni futuro para la población indígena en dicho proyecto nacional.

Fue privada de toda historicidad y, por ende, borrada como una “mancha” que debía ser

eliminada. Afortunadamente, el proyecto asimilacionista fracasó en parte, pues resultó

ser una tarea ímproba; dado que la gran mayoría de la población no entendía el español

o lo hablaba muy mal; aún no sabían leer y escribir, y apenas si estaba parcialmente

ligada al mercado.

En paralelo y, pese a los esfuerzos que se vienen realizando desde la década de

los ochenta, -en especial para el reconocimiento de las minorías lingüísticas y culturales,

con la adopción de medidas de corte predominantemente indígena-, materializados a

través de sendas reformas constitucionales en Argentina, Brasil, Bolivia, Ecuador,

Guatemala, Nicaragua, Paraguay, Venezuela, Panamá y Perú, todavía no se han logrado

los avances deseados. Estos esfuerzos jurídicos no han generado la tan esperada

consciencia interétnica y pluricultural, basada en el respeto y el enriquecimiento cultural

mutuo. Ninguna de ellas ha conseguido detener en su totalidad las prácticas racistas,

más o menos ocultas, que evidencian la desigualdad y la discriminación racial

Libertador” afirmaba que “No somos ni indios ni españoles, somos una suerte de intermediario entre los

legítimos dueños del país y los usurpadores españoles”. La elección del modelo independentista a lograr

no fue tampoco una cuestión baladí. No cabía una “comunidad de sangre” como se hizo más tarde en la

Europa del siglo XIX, fruto de la visión romántica alemana. Tampoco se podía concebir la nación como

“comunidad cultural”. Además, debido al modelo impuesto por las naciones colonizadoras, basada en una

sociedad de castas, las culturas debían mantener sus diferencias si querían perpetuarse sobre la base de un

sistema ya establecido. De forma paralela, la élite criolla que alimentaba el proyecto de emancipación era

hija de España y de su cultura y compartía con el poder colonial su mismo idioma –el castellano- y su

misma religión –la católica-. Tampoco podía pensarse bajo una fórmula políticamente reaccionaria o

conservadora, por herencia directa del antiguo régimen. Finalmente, para la élite criolla la independencia

consistió en negarse al “pactismo” y a su orden, favoreciendo la construcción de una nueva sociedad

organizada en torno a un proyecto político moderno e igualitario. De tal forma que la solución adoptada

estuvo influenciada por el liberalismo anglosajón (que guió la independencia estadounidense) y por la

revolución francesa. Bajo este sello, la independencia se justificó con la creación de una “nación de

individuos” libres e iguales, a través de una unión fraternal basada en un mismo proyecto, contrato o

Constitución e idea de nación.

6

existentes, y que se concretan, en opinión de González Manrique, en un “escandaloso

(…) privilegio fundado en el color”, que “razona” un cierto status de “buena

presencia”, totalmente irracional (2006: 40). Según Volpato, esta dinámica permite

definir Latinoamérica como un “agregado universal en donde los grupos se auto

definen como parte de una nación inconclusa que les confiere una identidad colectiva

idealmente atribuible a una definición sociocultural de corte claramente tradicional”

(2006: 40). Es por ello, que los grupos minoritarios de origen indígena se han ido

transformando en base a nuevos estándares de comportamiento y exigencia sociopolítica

minoritaria y han comenzado a construirse según un imaginario colectivo nacional

(Aranvena, 1999: 167). Esto es, no solamente alterando su estatus de naciones

multinacionales -al asumir el propio proceso de modificación de las raíces étnicas de los

países que han sufrido un pasado colonial-; sino también modificando los propios

símbolos, valores y normas de autoidentificación de las minorías locales que, como

parte de su historia, han formado parte del imaginario colectivo e individual. En este

contexto, los procesos locales de representación se construyen sobre derechos de

autodefinición y autogobierno, con el fin de garantizar formalmente la territorialidad

indígena y su derecho a autopersonificarse como parte del Estado dotado de

reconocimiento jurídico de sus derechos y de representatividad política2. Este es el caso

de los Países andinos; en especial Ecuador, Bolivia, Perú y Colombia. Los cuáles han

olvidado prácticamente en su totalidad la presencia de otras minorías nacionales

coetáneas a los pueblos originarios; pese a haber requerido expresamente un

reconocimiento de sus derechos, como lo han hecho las minorías étnicas.

De forma paralela, también los gobiernos regionales han proporcionado un

fuerte impulso, de manera unilateral, a la lucha por el reconocimiento de los derechos

de los grupos indígenas. Lo cuales, además, se encuentran definidos territorial,

institucional y legalmente. Este es el caso también de Ecuador, Bolivia, Colombia y

México. En contrapartida, en sus enmiendas institucionales no aparecen otras minorías

nacionales contempladas para el reconocimiento de ciertos derechos minoritarios

específicos.

2 Los documentos constitucionales de los Países mencionados, se pueden consultar en las siguientes webs:

Perú: en http://www2.congreso.gob.pe/sicr/RelatAgenda/constitucion.nsf/$$ViewTemplate%20for%20

constitucion?OpenForm; Colombia: http://wsp.presidencia.gov.co/Normativa/Documents/Constitucion-

Politica-Colombia.pdf; Ecuador: http://pdba.georgetown.edu/Parties/Ecuador/Leyes/constitucion.pdf;

Bolivia: http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Bolivia/bolivia09.html. En el caso de México, su

actual Constitución, de 14 de Mayo de 2012, está recogida en en la web del Centro de Investigaciones

jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma del país: http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/.

7

Por todo ello, podemos concluir que, aunque subsistan algunas Constituciones

nacionales que asumen retroactivamente la existencia de las minorías étnicas y

nacionales, y que intentan rescatar las normas y las costumbres tradicionales de los

pueblos originarios, la realización plena del pluralismo jurídico en Latinoamérica

continúa siendo una utopía, pese a los grandes avances logrados a través de un nuevo

orden constitucional, que analizaremos a continuación.

3. El nuevo orden constitucional: La superación del indigenismo tradicional

En la actualidad, América Latina se enfrenta a grandes retos. Tras superar

definitivamente el hándicap del indigenismo tradicional donde estuvo encasillada desde

su independencia, ahora la cuestión de las minorías étnicas y nacionales -en especial la

población indígena- alcanza una nueva visibilidad. Se ha politizado e incluso logrado

firmes apoyos en nuevos ámbitos, sobre todo en el internacional, donde se combina con

otras temáticas globales de rabiosa actualidad que abarcan desde los derechos humanos

hasta la ecología (Gros, 2002: 133)3.

El fenómeno ha estado avalado por novedosos proyectos orientados hacia la

construcción de nuevas fronteras étnicas en el interior de numerosos Estados

latinoamericanos. Este ha sido ratificado por un elevado número de países que han

modificado sus leyes y sus Constituciones con el fin de autoidentificarse como

“pluriétnicos” y “multiculturales”. De esta forma, la presencia de grupos étnicos y

nacionales, ha pasado de ser un mero elemento sociológico o cultural a transformarse en

un nuevo proyecto nacional, un nuevo paradigma (2002: 128).

Sin embargo, no siempre ha sido así. Sin ir más lejos, hasta la década de los

ochenta, ninguna de las Constituciones de Argentina, Paraguay, Chile, Colombia o

Ecuador había adoptado un capítulo normativo y sistemático de derechos humanos de

3 Las comunidades indígenas latinoamericanas, lejos de desaparecer, crecieron. Los censos llevados a

cabo a finales del siglo XX en distintos países de América Latina, mostraron que la población india nunca

antes fue tan numerosa. De hecho, muchos de ellos o no pudieron o no quisieron asimilarse. Sin perder

una ciudadanía recientemente adquirida, reivindicaron (en el campo o en la ciudad) su filiación indígena

como mapuches, aymarás, quichuas, mayas, mixtecos, entre otras. De esta forma, comenzaron a

promover su propio proyecto de identidad particular. Lentamente, el fantasma del proyecto nacional-

populista de integración nacional, -basado en el mestizaje cultural y la asimilación-, comenzó a

desaparecer. Ayudó al proceso el movimiento comprometido de un nutrido grupo de intelectuales,

quienes se sumaron a las reivindicaciones de los grupos étnicos minoritarios. Y, de forma definitiva, que

estos movimientos populares fuesen acompañados por sendas reformas constitucionales, que hicieron

referencia explícita al carácter pluriétnico y multicultural de Latinoamérica.

8

las poblaciones indígenas. Todas estas Constituciones políticas trataron

secundariamente la cuestión de los derechos humanos, especialmente aquella referida a

las garantías constitucionales y a los derechos civiles y políticos; así como a los

derechos sociales y de solidaridad, salvo muy raras excepciones, que mencionaremos a

continuación. Con el fin de suplir esta importante laguna, el “olvido” del tratamiento

constitucional de las minorías en países con gran número de población indígena se

canalizó por medios administrativos. Con este fin, se crearon determinados organismos

administrativos especiales que se encargaron de los asuntos indígenas; pese a no estar

contemplados en sus Cartas Fundamentales. Por ejemplo, en Argentina, encontramos

que, a partir de la Constitución de 1853 y sus reformas, no existió una legislación

coherente en términos de protección o desprotección de las minorías indígenas. Con la

excepción de tímidos avances que se produjeron con la Constitución de 1916, que crea

la Comisión Honoraria de Reducciones de Indios; la de 1927, que reglamenta sus

funciones; o el Decreto nº 31393, de adhesión al Instituto Indigenista Interamericano.

Por el contrario, el caso de Paraguay es aparentemente contradictorio. Durante una etapa

de dictadura prolongada, se crea un Estatuto de las Comunidades Indígenas, a través de

la Ley nº 904/81, cuyo objetivo es la regulación de la vida de estas comunidades para

incorporarlas al desarrollo capitalista del país. Otro caso paradigmático es Chile que, en

su Constitución de 1981, otorga tratamiento constitucional a los derechos humanos,

pero no a las minorías indígenas. En el plano de las Leyes espaciales, el Decreto-Ley nº

2568, aprobado por la Junta Militar, fue calificado de auténtico genocidio para

exterminar al pueblo mapuche, principal comunidad indígena del país. Ecuador, que

representa en la actualidad uno de los países más avanzados en la materia, ya introdujo

importantes novedades en su Constitución de 1978. En este sentido, en su Preámbulo

afirmaba que “El Estado ecuatoriano condena toda forma de colonialismo,

neocolonialismo y de discriminación y segregación racial”, reconociendo el derecho de

los pueblos a liberarse de los sistemas opresivos. También fue el caso de la Constitución

de Colombia de 1886, especialmente a través de sus artículos 16, 22 y 38 (derecho a la

vida, el honor y la propiedad; prohibición de la esclavitud; y libertad de conciencia y

trabajo). De forma paralela, la Ley nº 89 de 1890 reguló las relaciones entre el Estado y

los indígenas; y el Decreto nº 1781 del Ministerio de Gobierno (de 1973) estableció que

la política indígena del Estado colombiano “estará orientada hacia el entrenamiento de

miembros de las comunidades al desarrollo nacional bajo condiciones de igualdad,

9

dentro del contexto de su autonomía cultural”, tal como se establecía en el Estatuto

Nacional Indígena (Diaz Muller, 1987: 99).

De esta forma, es importante reseñar que este movimiento se originó en

Nicaragua, en 1987. País que en plena revolución sandinista, institucionalizó su lucha

contra la dictadura de los Somoza y reconoció un estatuto de autonomía para la

población de la costa atlántica. El movimiento se trasladó a Brasil, concluyendo la fase

de transición democrática tras la caída de los militares, en 1988 (Rodrigues Pinto y

Domínguez Ávila, 2011: 60)4. Pocos años después, en 1991, Colombia adoptaría una

nueva Carta Magna (posteriormente reformada, hasta en once ocasiones; la última de

ellas, en 2005), con la esperanza de construir un espacio democrático moderno y

favorable a la solución de sus conflictos étnicos5; también México, con la reforma del

artículo 4 de su Constitución6. Paraguay tampoco fue ajena a esta tendencia; pues, en

1992, con motivo del quinto centenario del “Encuentro de dos mundos” movilizó a

4 Pese a que Constitución Federal brasileña presenta importantes avances, (como el aprovechamiento de

los recursos naturales por los indígenas, o la participación del Ministerio Público en la promoción de los

derechos ancestrales), el reconocimiento multicultural está lejos de ser completo. Veamos un ejemplo.

Mientras que el artículo 232 dispone que “los indios, sus comunidades y organizaciones son partes

legítimas para actuar en juicio en defensa de sus derechos e intereses, interviniendo el Ministerio

Público en todos los actos del proceso”; en contrapartida, el Estado brasileño no reconoce ningún derecho

de autogestión y el proceso de demarcación de tierras indígenas es lento y repleto de obstáculos. Además,

y a pesar de reconocer las múltiples fuentes de la cultura nacional (artículo 215, 1º), también fue

decretado el monolingüismo. Es decir, por un lado se permite la educación bilingüe, y por otro se

establece la lengua portuguesa como idioma oficial en todo el territorio [Artículo 13: La lengua

portuguesa es el idioma oficial de la República Federativa del Brasil. Artículo 210 §2º: La educación

fundamental regular será realizada en lengua portuguesa y será asegurado, también, a las comunidades

indígenas el uso de sus lenguas maternas y métodos propios de aprendizaje].

5 En las últimas décadas, Colombia ha reconocido a las regiones indias una autonomía real; así como

diversas responsabilidades en numerosos ámbitos (derechos consuetudinarios, educación, tierras, elección

de autoridades, programas de desarrollo, etcétera). Para este fin, destinó numerosos recursos públicos. En

sintonía, según el artículo 1 de la Constitución de Colombia de 1991, -que ha conocido su última reforma

en 2005, como ya hemos mencionado-, el país se configura como “un Estado social de derecho,

organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades

territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el

trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general” En su

artículo 7 “El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana”. Esta

puede ser consultada en

http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Colombia/col91.html#mozTocId426696.

6 Según reza el artículo 4 de la Constitución de México, tras su reforma de 1992, “La Nación mexicana

tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en pueblos indígenas. La Ley protegerá y

promoverá el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas específicas de

organización social y garantizará a sus integrantes el efectivo acceso a la jurisdicción del Estado. En los

juicios y procedimientos agrarios en que aquéllos sean parte, se tomarán en cuenta sus prácticas y

costumbres jurídicas en los términos que establezca la ley. El varón y la mujer son iguales ante la ley.

Esta protegerá la organización y el desarrollo de la familia”. Como ejemplo significativo y, dando un

paso adelante, el Estado de Oaxaca se dotó de una Constitución que reconoce ampliamente su carácter

pluriétnico y multicultural y creó la posibilidad de que sus municipios se pudieran organizar

políticamente de forma consuetudinaria.

10

todas las organizaciones indígenas presentes en el país. Un año después llegó hasta

Perú. En 1994, a Bolivia (De Gregori, 1999: 157-182)7

, y en 1998, a Ecuador

(Selverston, 1995: 135)8. Venezuela, por su parte, a través del preámbulo de su nueva

Constitución, reconoció el proceso de una nueva nación bolivariana, pluriétnica y

multicultural9 en el año 1999. Desde entonces, un vasto movimiento que comprende un

total de catorce países se han sumado hasta la fecha a esta corriente que culminó con la

ratificación del Convenio nº 169 de la OIT, -“Convención relativa a los pueblos

indígenas y tribales-10

. De forma paralela, se inició la redacción de un “Proyecto de

7 Bolivia aprobó, en 1994, la Ley de participación popular con el fin de revitalizar su tejido comunitario.

Las organizaciones territoriales de bases se dotaron de personalidad jurídica propia. Lo cual les confirió la

posibilidad no solo de reunir a toda la población urbana o rural en un territorio determinado, sino también

el reconocimiento de competencias en materia de salud, educación, desarrollo o medio ambiente, entre

otras.

8 Así se refleja, por ejemplo, en los artículos 1, 84 y 85 de la Constitución de Ecuador de 1998, cuando

afirma que “El Ecuador es un estado social de derecho, soberano, unitario, independiente, democrático,

pluricultural y multiétnico. (…) La soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es la base de la

autoridad, que ejerce a través de los órganos del poder público y de los medios democráticos previstos

en esta Constitución. El Estado respeta y estimula el desarrollo de todas las lenguas de los ecuatorianos.

El castellano es el idioma oficial. El quichua, el shuar y los demás idiomas ancestrales son de uso oficial

para los pueblos indígenas, en los términos que fija la ley. (…)” [Artículo 1]. También al reconocer y

garantizar el Estado los derechos colectivos de los pueblos indígenas [Artículo 84]:

Y cuando los hace extensivos a los pueblos negros o afroecuatorianos [Artículo 85].

Asimismo, introduce a través de su artículo 228, la posibilidad para las poblaciones indígenas de formar

“circunscripciones territoriales indígenas”; es decir, entidades político-administrativas organizadas en una

base consuetudinaria, que irán disponiendo poco a poco de los mismos medios y atribuciones que los

municipios.

La Constitución Política de la República de Ecuador de 1998 puede ser consultada en

http://www.ecuanex.net.ec/constitucion/indice.html.

9 Una de las principales motivaciones expresadas en el Preámbulo de la Constitución Bolivariana, se

corresponde con el fin supremo de dotar a la República de una sociedad democrática, participativa,

multiétnica y pluricultural. De esta forma, ya no solo es el Estado el que debe defender los principios

democráticos, sino también la propia sociedad. Los fines supremos contenidos en el preámbulo de la

Constitución de Venezuela, persiguen establecer una sociedad democrática donde el pueblo ejerza su

voluntad soberana, a través de la participación activa y protagonista en todos los niveles de dirección

estatal; desarrollar una sociedad multiétnica y pluricultural, atendiendo a las características propias del

país; lograr un estado de justicia plena y equitativa; adoptar una estructura estatal federal y

descentralizada basada en los principios de cooperación, solidaridad, corresponsabilidad y concurrencia, y

garantizar la protección y el ejercicio universal e indivisible de los derechos humanos.

10 Este Convenio constituye la piedra angular del Derecho positivo internacional en materia de derechos

colectivos para los pueblos tribales e indígenas. Rompió el carácter asimilacionista del Convenio anterior

de 1957, el Convenio nº 107. En la actual, la OIT considera, en su artículo 1 como “pueblos indígenas”

aquellos que viven en países independientes y que son “descendientes de las poblaciones que habitaban

el país, o una región geográfica a la cual pertenece el país, en la época de la conquista y de la

colonización o el establecimiento de las fronteras actuales del Estado y que cualquiera que sea su

estatus jurídico, conservan sus instituciones sociales, económicas, culturales y políticas propias o

algunas de ellas”. A lo cual, añade que “El sentimiento de pertenencia indígena o tribal debe

considerarse como un criterio fundamental para determinar los grupos a los cuales se aplican las

disposiciones de la presente convención”. Junto a él, otros documentos internacionales específicos que

abordan el derecho de los indígenas y de otras minorías son: la Convención para la Prevención y la

11

Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas” en el marco de la

Organización de Estados Americanos (OEA) y que refuerza las disposiciones de dicha

Convención, en especial sus derechos colectivos (Gros, 2002: 135)11

, y que fue

culminada en 1997. A esta, le siguió la “Declaración sobre los Derechos de los Pueblos

Indígenas”, de 2007.

No obstante, en los Estados donde viven minorías identificadas étnica y

territorialmente, los derechos individuales de los documentos internacionales son

ulteriormente especificados por las fuentes del ordenamiento interno; ya sea en sede

constitucional o legislativa y jurisprudencial. Por ende, los resultados han sido

diferentes en este conjunto de países. Mientras que en algunos casos se han traducido en

políticas ad hoc, en otros apenas se han reconocido los grandes ideales, renunciando a

los elevados principios del proyecto liberal y del nacional-populista, que parece

renovarse con las políticas de protección y los fueros del Antiguo régimen. En primer

lugar, por primar los derechos colectivos, contraponiéndose a la defensa de los derechos

individuales que propone el proyecto liberal. En segundo lugar, por convertir a la

comunidad indígena en una “neo-comunidad”, una forma válida de organización social

y filiación personal, nuevamente territorializada y con cierta autonomía relativa (al ser

reconocidas sus tierras como inalienables e imprescriptibles). Una comunidad en la cual

sus miembros, tras ser renovado el imperio de la costumbre, vuelve a depender

nuevamente de las autoridades “tradicionales”. En tercer lugar, por pasar a ocupar la

cuestión lingüística y educativa una posición clave en el proyecto nacional,

promoviendo el mestizaje cultural y favoreciendo la creación de una identidad nacional

(2002: 136).

Por ello, en el nuevo orden constitucional, el comunitarismo y el individualismo

liberal deben adaptarse a los nuevos tiempos, aceptando los particularismos de la

identidad. Sin duda alguna, debido a la aceleración del proceso de globalización, a la

Sanción del Delito de Genocidio (1948) y la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las

Formas de Discriminación Racial (1965).

11 Entre ellos, derechos territoriales sobre las tierras ancestrales; reconocimiento a sus comunidades como

sujetos de derecho dotados de personalidad jurídica; derecho a la autoorganización y al autogobierno,

respetando las autoridades consuetudinarias; derechos culturales, entre los que se encuentran el uso de la

lengua nativa y las formas específicas de educación bilingüe y bicultural; reconocimiento a la validez

jurídica y al ejercicio del Derecho consuetudinario dentro de las comunidades (siempre y cuando no

contradigan los derechos humanos); derechos particulares en materia de propiedad intelectual o de

riquezas naturales renovables y no renovables; entre muchos otros.

12

adhesión a los principios neoliberales y al imperativo democrático, Latinoamérica ha

comenzado una nueva fase de su historia.

4. La retórica de la igualdad: Los derechos indígenas en las Constitucionales

latinoamericanas

En la actualidad, se estima que existen más de cuatrocientos grupos indígenas en

América Latina. Engloban una población total de unos cuarenta millones de personas,

que incluyen desde pequeños grupos selváticos amazónicos hasta grandes sociedades

campesinas andinas, compuestas por varios millones de integrantes (Cisneros, 2004: 87

y González Manrique, 2006: 45)12

. Ello hace que las alternativas de convivencia social

sean complejas y multifacéticas. Según los expertos en la materia, la superación de la

desigualdad solo será posible si se diseña un ordenamiento legal que permita a los

grupos manifestar su identidad y les confiera, por añadidura, un derecho a conservarla.

Además, la especificidad étnica latinoamericana está marcada por la herencia colonial,

con lo cual pocos avances se podrán lograr sin la revisión histórica previa de ese legado.

Esta necesidad perentoria choca frontalmente con el hecho de que algunas Cartas

Magnas latinoamericanas ignoran casi por completo la problemática indígena. Es el

caso de Belice, Chile, Guyana, Surinam y Uruguay. Ninguna de ellas recoge los

derechos indígenas en sus Constituciones. Una de las causas de este vacío jurídico en

Chile puede estar relacionada con la política del gobierno militar de representar y

transformar a los indígenas en agricultores, emprendiendo acciones de asimilación. En

Belice, Guyana y Surinam las pocas referencias a los derechos territoriales indígenas

aparecen en legislaciones secundarias; pues han preferido seguir una tradición más

anglosajona de organización legal. En Uruguay, hace más de un siglo que no se registra

la presencia pública y reconocida de indígenas. Quizás este sea el motivo por el que su

Constitución no se ocupa del tema. En Costa Rica, El Salvador y Honduras se hacen

algunas referencias a la materia, pero de forma bastante superflua. En contrapartida, las

organizaciones indígenas en estos países se encuentran en proceso de reciente

articulación y activismo político y social (Rodrigues Pinto y Domínguez Ávila, 2011:

59).

12

México tiene la población indígena más numerosa de América Latina, en torno a diez millones. No

obstante, representa solamente entre el 12 y el 15% de la población total.

13

De forma paralela, a pesar de que en la década de los años ochenta se sucedieron

reformas constitucionales favorables para la protección de las minorías étnicas en

América Latina (en concreto en Argentina, Brasil, Bolivia, Ecuador, Guatemala,

Nicaragua, Paraguay, Venezuela y Perú), los avances no fueron decisivos. Pese a todo,

dichas reformas incorporaron no solo normas relativas a las lenguas y culturas

indígenas, sino también a las comunidades y a algunos derechos específicos de

autogobierno y autoorganización. Esta auténtica revolución constitucional fue fruto, en

gran parte, de las numerosas movilizaciones que los grupos étnicos retomaron con gran

contundencia en la década de los ochenta. Durante el proceso, los grupos descubrieron

que sus esfuerzos no podían desvincularse de su existencia como pueblos étnicos

diferenciados. La gran novedad del movimiento fue su organización comunitaria, que

rompía con los tradicionales patrones de enfrentamiento entre campesinos y

terratenientes de otras latitudes y épocas del subcontinente americano, adoptando

nuevas formulas de reivindicación. En los años ochenta, comenzaron a organizarse.

Realizaron congresos, publicaron manifiestos, dirigieron peticiones a los gobiernos

nacionales e internacionales. No cesaron de organizar manifestaciones, marchas de

protesta, ocupaciones de tierra y movilizaciones nacionales contra la devastación de sus

bosques y tierras. Y, con este fin, exigieron derechos territoriales, de representación

política y para la preservación del medio ambiente. Las movilizaciones más importantes

fueron las organizadas por la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador

en 1990, 1993, 2000 y 2001, que prácticamente paralizaron el país y obligaron al

gobierno del país a realizar reformas constitucionales. También la Organización

Nacional Indígena de Colombia y la Unión Nacional de Indios de Brasil participaron

activamente en las Asambleas constituyentes de sus países en 1991 y 1998,

incorporando algunas de sus demandas en los nuevos textos constitucionales. Asimismo

lograron sendos acuerdos en el plano internacional. Su actividad logró que las Naciones

Unidas proclamaran 1993 como el Año Internacional de las Poblaciones Indígenas y la

década 1995-2005 como el Decenio Internacional de las Poblaciones Indígenas. De

forma paralela, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA inició la

redacción de un instrumento jurídico interamericano sobre derechos humanos bajo la

supervisión de estas comunidades. De esta forma, se fueron materializando viejas

reivindicaciones como el acceso a la educación, a la salud, a la tierra, al crédito agrícola

y a la cooperación técnica. Por otro lado, las demandas a la autonomía y a la

autodeterminación se vincularon a un creciente interés por construir nuevas

14

“comunidades imaginarias”, que a su vez no cuestionasen las comunidades nacionales

existentes (Rodrígues Pinto y Domínguez Ávila, 2011: 51).

Hoy en día, esta formalidad legal antidiscriminatoria coexiste con prácticas (más

o menos veladas) de racismo y xenofobia. Este hecho se complejiza si tenemos en

cuenta que los grupos étnicos son multifacéticos y engloban una gran cantidad de

diversidades, en base al origen geográfico o ancestral, la nacionalidad, la afiliación

tribal, la cultura, la religión, la lengua y las costumbres, o bien una combinación de

todas ellas. Pero lo cierto es que en este contexto, la realidad de las sociedades

multirraciales latinoamericanas está teñida de desconfianza. Lo cual, dificulta todavía

más la construcción de una sociedad nacional que se cimente en la aceptación y el

respeto mutuos. Valores indispensables para su correcto funcionamiento. Públicamente,

el racismo es inadmisible; pero no deja de ser real como fenómeno encubierto, no

racionalizado o reconocido legalmente.

Por la propia idiosincrasia latinoamericana, el tema de la raza constituye un tabú.

Y, aunque se rechace cualquier privilegio fundado en el color de la piel, lo cierto es que

los indios o los negros no tienen lugar en las altas esferas políticas, sociales o

económicas. Por lo que el eufemismo de la “buena presencia” (referido a la condición

de ser blanco o aparentar serlo) constituye un requisito incluso para acceder al mercado

laboral. La raza de una persona puede alcanzar, por añadidura, tintes “de espejismo y de

misterio óptico”: cuanto más elevada es la escala social, más blanca parece; cuanto más

abajo, más oscura. Mayor es la “negritud” del panorama. Así pareció corroborarlo un

estudio del Banco Mundial, de 1994, que señaló que la relación entre un color de piel

oscuro y una situación de pobreza no es casual13

. Además, una determinada apariencia

física se asocia a otros estereotipos negativos como la ignorancia, la delincuencia o la

pereza. Para ello, la fórmula habitual con el fin de evitar conflictos derivados de la

identidad étnica suele ser autocalificarse de mestizo, situándose “en medio”, en tierra de

nadie; aunque esta costumbre, en absoluto resuelva el problema, sino más bien todo lo

contrario. Otro método es el recurso a la retórica de la igualdad, con el fin de ocultar

identidades que no pueden ser admitidas abiertamente. Por todo ello, podemos afirmar

13

La población indígena está conformada por los más pobres entre los pobres. En Bolivia, un 75% vive

por debajo del umbral de la pobreza. En Perú, un 79%; un 80% en México, y un 90% en Guatemala. Pese

a las dificultades a la hora de contar con censos oficiales que nos permitan precisar con exactitud el

número total, sabemos que las cifras tienden a aumentar, según los últimos datos disponibles. Ibídem, p.

49.

15

que el mestizaje se establece más como una negación (“ni blanco, ni indio, ni negro”),

que como una afirmación.

Como afirma González Manrique, “En ese complejo universo social, lleno de

eufemismos apenas disimulados, el racismo latinoamericano implica una

discriminación no admitida que corresponde a unas sociedades que postulan un credo

político igualitario pero que mantienen la desigualdad en los hechos. Se trata de un

racismo emotivo, no ideológico o doctrinario. Al ser un asunto privado, además de

social, lo vuelve omnipresente pero inarticulable” (2006: 42).

Otro curioso fenómeno que ha emergido de forma paralela es el de la

“exotización”, como fuente de rentabilidad para la imagen del país. Los símbolos de la

cultura criolla que antes se despreciaban, ahora son readaptados por motivos de

atracción turística.

De forma paralela, surge otro aspecto potencialmente negativo. En muchos

países latinoamericanos (especialmente en los Andes centrales, Ecuador, Perú y

Bolivia), la proliferación de nuevos “actores armados” surge de la mano de una

progresiva organización de grupos étnicos que reclaman una mayor cuota de autonomía

territorial y política (Koonings y Kruijt, 2004)14

. Las consecuencias son numerosas. Por

ello, es importante tener en cuenta no solo las de índole jurídica o social, sino también

las económicas. En la actualidad, y desde un punto de vista egoísta, los gobiernos ya

han caído en la cuenta de que estas pueden llegar a poner en peligro la explotación de

recursos naturales como el petróleo, el gas o el oro en territorios con una importante

presencia de comunidades indígenas. Así pues, en este frente, los gobiernos han

fracasado estrepitosamente a la hora de encontrar soluciones a la pobreza extrema y a la

ingobernabilidad. Dos fenómenos que alientan, por su parte, al populismo, al

indigenismo radical, al terrorismo, al narcotráfico y al crimen organizado.

Llegados a este punto, debemos preguntarnos si las reformas constitucionales

llevadas a cabo en Latinoamérica constituyen un esfuerzo desesperado para que la

situación de una población indígena, cuyos derechos civiles han sido ignorados y su

desarrollo y su progreso relegados durante siglos, no desemboque en una violencia que

14

En Bolivia, el “Movimiento al Socialismo” de Evo Morales nació con este fin. También la

“Confederación de Naciones Indígenas” en Ecuador o el “Movimiento Etnocacerista” en Perú han venido

denunciando la discriminación étnica sistemática de “naciones originarias. Incluso en Venezuela algunos

sectores del chavismo destapan la supuesta lucha de la oligarquía contra mestizos y mulatos.

16

sería fatal. Las respuestas son bastante dispares. Mientras que algunos autores opinan

que las Constituciones se convierten en el principal instrumento para luchar contra la

discriminación y sus manifestaciones más extremas, como la lucha armada; otros

piensan que ya es demasiado tarde; pues nos encontramos plenamente inmersos en una

sociedad a dos velocidades dispares, que provocan marginación y un desarrollo

separado. De esta forma, el Estado neoliberal permanece ajeno a sus antiguas promesas

de integración, provocando riesgos evidentes y agudizando todavía más los problemas

expuestos (Gros, 1997). En nuestra opinión, este riesgo es más ficticio que real; pues ya

la mayoría de países han recogido en sus Constituciones, y a través de un significativo

desarrollo legislativo, muchas de las demandas étnicas de sus grupos minoritarios. Y

han mostrando una voluntad de integración y de acceso a una modernidad negociada, al

margen de la violencia. En la actualidad, si bien podemos constatar la aparición de

nuevos actores étnicos que promueven nuevos conflictos, estos se vienen acompañando

de una transformación del Derecho. Unas reformas constitucionales en las que estos

nuevos actores desempeñan un papel central, no solo expresando e introduciendo en

ellas sus demandas étnicas, sino haciendo suyo el propio Derecho y trabajando en el

advenimiento de lo que algunos denominan una “sociedad de Derecho”. De ahí que

dicha conflictividad étnica pueda ser encauzada a través de un nuevo orden, que está en

constante proceso de creación y revisión en toda América Latina.

De esta forma, la nueva ola democratizadora que recorre este continente en los

últimos veinte años ha constituido el único instrumento capaz de invertir esta tendencia,

a medida que los pueblos indígenas se han convertido en relevantes actores políticos y

sociales, dotados de discursos más reivindicativos con los que exigen que las diferencias

étnicas reales sean reconocidas jurídica y socialmente (Iturralde Guerrero, 1996).

Un claro ejemplo de ello ha sido Brasil (González Manrique, 2006: 53)15

.

15

Brasil puede ser considerado uno de los principales modelos latinoamericanos en materia de protección

de minorías étnicas y, específicamente, en la defensa de los intereses de sus comunidades indígenas. El

gobierno de Lula Da Silva (2003-2011) fue pionero en la aplicación de medidas de acción positiva,

siguiendo la fórmula de la affirmative action norteamericana. Con el objeto de disminuir las

desigualdades sociales, -pues no en vano Brasil cuenta con la mayor población de origen africano de toda

Latinoamérica-, estableció cuotas raciales para el acceso a las universidades y a las administraciones

públicas. Creó el Ministerio de Promoción de la Igualdad Racial y cuatro de sus ministros fueron negros.

También nombró al primer juez negro del Tribunal Supremo. Estableció cuotas en todos los niveles de

gobierno y en las listas de candidatos de los partidos políticos. Desde la época del gobierno de Fernando

Henrique Cardoso, tres ministerios federales y la municipalidad de São Paulo ya aplicaban una cuota del

20% de afrobrasileños en sus principales cargos. La Universidade Estadual de Río de Janeiro fue la

primera institución educativa en introducir la discriminación positiva en sus procesos de admisión (al

menos un 40% de los estudiantes deben ser negros o pardos y un 50% provenir de escuelas públicas).

17

En esta misma línea, cada país debe redefinir y desarrollar su propia política, su

particular Derecho de las minorías, creando mecanismos de protección de sus grupos

étnicos y nacionales, exhaustivos y plenamente garantistas de sus derechos individuales

y colectivos. En pleno siglo XXI ya no tiene cabida un proyecto nacional que se

traduzca en la disolución de identidades y lealtades particularistas. En la nación del

futuro, el mestizaje cultural dejará de ser un imperativo categórico. Sobre la base de un

orden superior y la primacía de una ley común también deberá ser legítimo construir las

diferencias culturales de las minorías, instrumentarlas y juridificarlas. Para ello, habrá

que evitar dos grandes peligros. El primero, que las comunidades indígenas erijan

muros de protección, a modo de fortalezas comunitarias como reacción frente a la crisis

actual que fomenten identidades obsesivas y excluyentes. Para ello, estas comunidades

deberán abrirse a la sociedad y al mundo, reconociendo el lugar del individuo y sus

derechos, construyendo e instrumentando su identidad, su pertenencia a una comunidad,

a una “aldea global” que les sirva de apoyo. El segundo peligro es el de un relativismo

cultural absoluto, que pudiese negar toda posibilidad de organizar a la nación en torno a

valores centrales y universales, enriquecidos por el fenómeno del multiculturalismo.

Para que la nación pluriétnica latinoamericana soñada se vea reflejada en sus

Constituciones se requiere inventar un nuevo futuro en el que se corrijan los errores del

pasado. Y en el que todos, al margen de su color de piel o posición social, tengan el

lugar que les corresponde por ley y merecen por su condición humana, en el sentido más

puro de la filosofía de Descartes, Ortega y Gasset o Boecio. América Latina ahora es

consciente de ello. Solo falta seguir dando los pasos adecuados.

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