documento: informe coyuntura legal segundo semestre 2010

ISSN 2218-6859Key title: Informe de coyuntura legal e institucionalAbbreviated key title: Inf. coyunt. legal inst.

23 de diciembre de 2010

2o

3INFORME DE COYUNTURA LEGAL E INSTITUCIONAL

1. RESUMEN EJECUTIVO

SIGLAS

2. INTRODUCCIÓN

3. CONTEXTO

4. EJE ESTADO DE DERECHO E INSTITUCIONALIDAD

a. Introducción b. Indicadores c. Relaciones interorgánicas d. Actividad normativa e. Cumplimiento de la ley i. Falta de nombramiento de funcionarios ii. Nombramiento tardío de funcionarios f. Administración de Justicia i. Actividad jurisprudencial de las salas ii. Actividad administrativa iii. Transparencia judicial g. Municipalidades h. Sistema electoral i. Conclusiones

5. EJE SEGURIDAD JURÍDICA Y CIUDADANA

a. Introducción b. Seguridad jurídica i. Cumplimiento de mandatos constitucionales y goce de derechos fundamentales ii. Leyes accesibles y comprensibles iii. Instrumentos internacionales de acuerdo con el ordenamiento jurídico c. Seguridad ciudadana i. Prevención ii. Combate a la criminalidad iii. Cumplimiento de la pena y rehabilitación d. Conclusiones

TABLA DE CONTENIDOS

TABLA DE CONTENIDOS

4 INFORME DE COYUNTURA LEGAL E INSTITUCIONAL

TABLA DE CONTENIDOS

6. EJE CLIMA DE NEGOCIOS Y LEGISLACIÓN COMERCIAL

a. Introducción b. Indicadores c. Modernización de la legislación de negocios i. Área comercial ii. Áreafinanciera iii. Área de inversiones d. Modernización del Estado i. Regulación sobre contrataciones y adquisiciones públicas ii. Desburocratización e. Comercio Internacional i. Acuerdo de Asociación Centroamérica - Unión Europea ii. Integración Centroamericana f. Conclusiones

7. EJE TRANSPARENCIA

a. Introducción b. Indicadores i. IPC Transparencia Internacional ii. Barómetro de las Américas, LAPOP iii. Índice de Estado de Derecho 2010 c. Transparencia a nivel regional i. Mecanismo Anticorrupción de Seguimiento de la Convención Interamericana contra la Corrupción de la OEA ii. Transparencia en Centroamérica d. Avances en acceso a la Información Pública e. Desempeño del sistema de transparencia, probidad y rendición de cuentas i. Asamblea Legislativa ii. Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción iii. Tribunal de Ética Gubernamental f. Conclusiones

8. CONSIDERACIONES FINALES

9. NOTAS FINALES


Informe de Coyuntura Legal e Institucional

Este Informe de Coyuntura Legal e Institucional presenta el desempeño de las institucionesenelsegundosemestrede2010,conlafinalidaddeconcluirsiestenosaleja o nos acerca al ideal de legitimidad, seguridad y generación de oportunidades al que aspiramos los salvadoreños.

El presente informe se estructura de acuerdo con los ejes estratégicos que guían el trabajo del Departamento de Estudios Legales de Fusades: 1. Estado de Derecho e institucionalidad, 2. Seguridad jurídica y ciudadana, 3. Clima de negocios y legislación comercial, y 4. Transparencia.

Estado de Derecho e institucionalidad

Dentrodelperíodoqueseanaliza,sepuedeafirmarqueenElSalvadorseviveenuna democracia en funcionamiento. La transición en el ejercicio del poder se está asentando y a pesar de haber algunas inquietudes, la realidad ha demostrado que ha existido gobernabilidad.

ElPresidentedelaRepúblicacontinúaconunaltogradodepopularidadyconfianza,así también la Fuerza Armada. Otras instituciones que han aumentado su nivel de confianzason laAsambleaLegislativa,elGobiernoCentraly laCorteSupremadeJusticia (CSJ).

Se han podido observar algunas tensiones y desencuentros entre el Ejecutivo y la Asamblea Legislativa, que parecen atender más bien al normal uso de un control interorgánico que a una confrontación sistemática. En este semestre, el Presidente de la República ha observado cinco decretos legislativos, mientras que los vetos ascienden a siete. La correlación de fuerzas legislativas no ha superado los vetos.

Por otro lado, se han observado acuerdos en grandes temas entre las dos fuerzas políticas mayoritarias (Arena y FMLN), como en la Ley de Acceso a la Información Pública y, recientemente, en las Disposiciones para la postulación de candidaturas no partidarias en las elecciones legislativas 2012. La primera con amplio apoyo, y la segunda conlleva gran preocupación, pues la regulación promulgada establece un umbral tan altodefirmasyunaseriedeotrosrequisitos,quevolveríanugatorialaposibilidaddeque existan este tipo de candidaturas, violentando así derechos constitucionales.

Sobre este último tema, es de resaltar que la Asamblea Legislativa mostró un rechazo muy grave a la sentencia que había dictado la Sala de lo Constitucional sobre las referidas candidaturas independientes, habiendo procedido a reformar la Constitución de forma precipitada, y posteriormente creó una Comisión Ad hoc para que revisara las implicaciones constitucionales, legales y políticas, la cual trabajó con objetivos poco claros. Se dijo que se buscaría la manera de implementar la sentencia, pero también trascendió la intención de juzgar la constitucionalidad de ésta.

RESUMEN EJECUTIVO

RESUMEN EJECUTIVO


RESUMEN EJECUTIVO

En este período se dio la aprobación del Presupuesto General para 2011, el cual se emitió en tiempo, aunque la parte correspondiente al presupuesto de la Asamblea Legislativa fue criticada porque su aprobación se hizo sin el debido conocimiento tantodefuerzaspolíticascomodelaciudadanía,yusándoselafiguradeladispensade trámites. Faltó un debate amplio, inclusivo y abierto en un tema que es de tanta relevancia como el Presupuesto General de la Nación.

El Consejo Económico y Social (CES) que era un espacio de diálogo prometedor para la búsqueda de consensos y visión de país, no dio los frutos esperados, sino más bien existe una percepción de estancamiento de su labor.

Desde el Observatorio Legislativo de Fusades se puede advertir cómo la Asamblea Legislativa, si bien ha tenido apertura a los ciudadanos, lo cual coadyuva a acercar a los diputados con la ciudadanía, tiene entre sus deudas publicar la votación individual de los diputados.

En el presente período la Asamblea Legislativa ha nombrado a cinco funcionarios de segundo grado (miembros del Consejo Nacional de la Judicatura), y sus suplentes, aunque lo hizo con un retraso de 64 días, prorrogando en dos ocasiones el período de funciones de los anteriores miembros; además de lo cuestionable que es nombrarlos por dispensa de trámite cuando hay una comisión legislativa responsable de su estudio.

EnloquerespectaalÓrganoJudicial,serescataquelaconfianzaenlaCSJhaaumentado,en gran medida por el desempeño de la Sala de lo Constitucional que ha resuelto sobre temas hasta ahora relegados, entre los que cabe mencionar la inconstitucionalidad de las disposiciones electorales que impiden candidaturas independientes y listas desbloqueadas en elecciones legislativas, artículos de la Ley del Presupuesto 2010 y artículos en el Código Penal sobre libertad de expresión. Sin duda, estas sentencias fueron controversiales, pero es una verdad que ha fortalecido la independencia del Órgano Judicial y ha generado una división de poderes que contribuye a perfeccionar la democracia republicana.

En el segundo semestre del año, desde el Observatorio Judicial de Fusades se percibe que han continuado medidas para mejorar la transparencia y control del uso de los fondos públicos, pero queda el desafío de institucionalizarlas para que no solo dependandelabuenavoluntaddesusfuncionarios.Asimismo,finalizóelproyectopara lamodernizacióndelÓrgano JudicialfinanciadoconunpréstamodelBancoMundial, por lo que resta implementar todos los productos que se obtuvieron con dicha cooperación, como por ejemplo, el Mapa Judicial, que busca una correcta distribución de las competencias territoriales de los tribunales. De este instrumento, pese a su relevancia, aún no se vislumbran resultados concretos.

Otro reto de la CSJ es evitar que las desavenencias entre los magistrados incida en el cumplimiento de sus funciones de impartir justicia. En este semestre ha continuado el conflictoalinteriordelaCortePlenadelaCSJpordiferenciasentrelosmagistradosen criterios jurisprudenciales y otros temas. Dentro de los temas de fondo está el


RESUMEN EJECUTIVO

relativo a casos de hábeas corpus por mantener la detención provisional más allá del plazo legal mientras se tramita la casación penal. Si bien es natural la contraposición de ideas,no lossonasí lasdesavenenciasqueminen laeficienciade la institución.Por ello se ha dado seguimiento a las propuestas de reglamentos que regulen de mejor forma el desarrollo de las sesiones de Corte Plena y responda a las necesidades actuales.

En cuanto a las municipalidades, se ha observado en el seguimiento a las publicaciones delDiarioOficial,queéstashantenidomuchaactividadnormativa.Enesteperíodo,aparecen un total de 314 ordenanzas municipales, emitidas por 156 municipalidades, de las cuales 99 son permanentes, 122 son temporales o prórrogas de ordenanzas temporales y 93 son reformas a ordenanzas permanentes preexistentes. Se observa un incremento de 55% frente al semestre anterior, siendo la mayoría de las nuevas ordenanzas referentes al tema tributario. Al respecto, se señala que en algunos casos hay extralimitación de la competencia municipal.

Ha habido discusión en temas tales como ordenamiento y desarrollo territorial y descentralización municipal; sin embargo, parece no haber mostrado mayores avances en el semestre, salvo que la Asamblea Legislativa autorizó un incremento del 1% de los ingresos del Presupuesto General al FODES que recibirán las alcaldías, lo que vendrá a favorecer las políticas de descentralización.

Seguridad jurídica y ciudadana

Durantelaelaboracióndeesteinformesehanidentificadodiferentesacontecimientosque pueden caracterizarse como generadores de inseguridad jurídica por la falta de predictibilidad que conllevan. Se señalan algunos casos a continuación:

• Continúanlosatrasosenlaeleccióndefuncionariosdesegundogradoydesignadosa la presidencia.

• Discrecionalidadyfaltadetransparenciaenalgunasactuacionespúblicas.

• Prórrogasyfaltadeadecuadapreparaciónalaentradaenvigenciadeimportantescuerpos normativos, por ejemplo, escuchas telefónicas.

• Faltadeunapolíticaclaradereconversióndeincentivosfiscalesparaatracciónde inversiones que sean compatibles con la Organización Mundial del Comercio (OMC).

• Falta de nombramientos en instituciones acéfalas: Superintendencia deCompetencia, Fiscal General Adjunto, CEL, entre otros.

• Abusodemecanismosdeurgenciaenlaaprobacióndeleyes.Hubo68dispensasde trámites y muchas reformas legislativas inconsultas.


RESUMEN EJECUTIVO

Por otra parte, se puede constatar cómo la inseguridad ciudadana afecta directamente la confianza en la institucionalidad, dado que los ciudadanos se preguntan por laefectividad de las reglas del juego impuestas y por la labor de los entes de control.

Para estudiar el fenómeno de la inseguridad ciudadana y medir el desempeño de los entes responsables no se cuenta con información fidedigna. La informaciónperiodística sugiere niveles de impunidad altísimos, pero con tasas de homicidios que tienden a estabilizarse. No obstante, en las encuestas de percepción ciudadana uno de los factores que más afecta la calidad de vida continúa siendo la inseguridad.

En prevención de la violencia e inseguridad se observa muy poco avance, y se destacan duplicidades en las funciones de instituciones tales como CNSP y MJSP.

En el combate a la criminalidad, se destaca que existe la percepción de una mayor coordinación y territorialización de las actuaciones de FAES y la PNC. Por otra parte, la coordinación entre las instituciones responsables de la investigación del delito PNC; IML;FGRyOJ,siguesiendoundéficit,loqueincideenlabajajudicializacióndeldelito.

La FGR, aún no parece estar fortalecida para asumir nuevas atribuciones derivadas de la administración del Centro de Escuchas Telefónicas y de la implementación de las reglas del nuevo Código Procesal Penal. Es necesario fortalecer a este ente y a los otros entes de control de la seguridad ciudadana y exigirles una mayor rendición de cuentas de su gestión.

Se destaca la falta de implementación de la Ley de Proscripción de Pandillas que fue una de las respuestas más visibles al acto de violencia extrema que representó la quemadeunbusenelsemestreanterior.Loanteriorreafirmaquenotodopuedeser resuelto por leyes, que se requiere visión estratégica y a largo plazo para incidir eficientemente en uno de losmayores problemas del país como es la inseguridadciudadana.

El sistema carcelario, más que una solución constituye uno de los principales problemas en materia de seguridad. La sobrepoblación carcelaria es una constante fuente de peligro, tanto para la salud e integridad física de los reos, como para el personal penitenciario, visitantes y población en general. El hacinamiento en las cárceles duplica la media mundial y es actualmente de 301%, cifra que sigue en aumento. En este semestre, se han observado buenas iniciativas en este sector; sin embargo, es necesaria una propuesta estratégica.


RESUMEN EJECUTIVO

Clima de negocios y legislación comercial

En el eje clima de negocios destaca el retroceso que ha habido en cuanto a competitividad, explicado, en parte, por la inseguridad ciudadana y señales confusas de sectores políticos.

En este semestre, existió ausencia de información sobre la forma de como se implementa el nuevo Código Procesal Civil y Mercantil y los retos que se suscitan al modernizar estas reglas procesales.

Uno de los principales instrumentos que se han utilizado para atraer inversión tanto nacional como extranjera en el país, ha sido la creación de regímenes de incentivos fiscales.Enestesemestrehancontinuadolasdiscusionessobrelareconversióndelosesquemas, tales como zonas francas, y hay mucho trabajo por delante para alcanzar un acuerdo de política pública en la que: a) se ajuste la ley a la normativa OMC, b) se mantengan las condiciones atractivas para la inversión productiva, y c) permita seguir generando mayores y mejores empleos directos e indirectos para los salvadoreños. En otra área relacionada, vale destacar que se eliminó el drawback sin que existiera un mecanismo alterno que lo sustituya y que sea compatible con los compromisos internacionales. Es de esperar los resultados de la Comisión formada en la Asamblea Legislativa que estudiará el tema y que deberá presentar un informe en febrero de 2011.

El Pacto Fiscal sigue siendo un tema pendiente, puesto que la Mesa Especial de Política Fiscal Integral del CES no alcanzó conclusiones consensuadas en las 11 reuniones deestesemestre.Asimismo,serealizaronmodificacionesaalgunosaspectosde lasreformas tributarias aprobadas en diciembre de 2009, es decir, en menos de un año se modificaronlasreglasestablecidas.

En cuanto a las compras públicas, cabe destacar que existieron avances dispersos para modernizar la regulación existente. Por una parte, la Asamblea Legislativa discutió cinco proyectos de reformas legales; por otra parte, el Órgano Ejecutivo creó un grupo interinstitucional para elaborar una nueva normativa relativa a las Asociaciones Público Privadas; y, el Ministerio de Hacienda coordinó un estudio sobre el sistema nacional de compras públicas. De manera que, el reto sigue siendo coordinar todos los esfuerzos dispersos encaminados a superar los problemas advertidos por informes internacionales y evaluaciones nacionales.

Sobre la apertura comercial, en este semestre inició la fase de revisión legal de los textos y anexos del Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y Centroamérica. Se desconoce la fecha en que los mismos pasarán al conocimiento oficial en laAsambleaLegislativaparaprocederasuaprobaciónyratificación.

Además, es de suma importancia que Honduras fue incorporada nuevamente al SICA, situación en la que El Salvador tuvo un rol protagónico y que brinda estabilidad política y económica al sistema de integración centroamericana.


RESUMEN EJECUTIVO

Transparencia

Uno de los hitos del semestre es la aprobación de la Ley de Acceso a la Información Pública que luego de una discusión a profundidad en el seno de la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales y con el impulso desde la sociedad civil a través del Grupo Promotor de dicha ley, se obtuvo consenso entre los partidos Arena, FMLN y CD para lograr su aprobación. Al cierre del informe se desconocía si la Presidencia de la República procederá a su sanción o si la observará o vetará. Por otra parte, los índices internacionales reflejan unamejora leve en las valoracionesde transparencia; no obstante, aún es alto el nivel de corrupción percibido por la población.

Consideraciones finales

En El Salvador la democracia continúa en funcionamiento, pero la inseguridad ciudadana sigue siendo un desafío ante el que las fuerzas del Estado continúan sin tener soluciones efectivas.

El entorno económico, social, político y legal del país no ha sido propicio para la creación de nuevas oportunidades. Se ha afectado el clima de negocios y la inversión, pero más importante, se ha deteriorado la calidad de vida de los salvadoreños.

La aprobación de la Ley de Acceso a la Información Pública fue un logro sin precedentes para el fortalecimiento de la transparencia, rendición de cuentas y, por ende, de la democracia en el país.

La Sala de lo Constitucional le devolvió la independencia al Órgano Judicial y, si bien sus resoluciones fueron controversiales, se fortaleció el sistema de frenos y contrapesos entre los poderes del Estado.

En el semestre se mantuvo la falta de visión compartida por todas las fuerzas nacionales que permita la formulación de efectivas políticas públicas en temas relevantes.

Por lo antes expuesto, Fusades, a través de su Departamento de Estudios Legales, le brinda al país el análisis semestral del estado de la actividad legal e institucional, esperando generar opiniones y pensamiento alrededor de temas de gran relevancia nacional que se traduzcan en la formulación de acertadas políticas públicas.


RESUMEN EJECUTIVO


SIGLAS UTILIZADAS

SIGLAS UTILIZADAS• AAUE-CA:AcuerdodeAsociaciónUniónEuropea-Centroamérica

• ABANSA:AsociaciónBancariaSalvadoreña

• ANDA:AdministraciónNacionaldeAcueductosyAlcantarillados

• ANEP:AsociaciónNacionaldelaEmpresaPrivada

• APES:AsociacióndePeriodistasdeElSalvador

• ASDER:AsociaciónSalvadoreñadeRadiodifusores

• ARENA:AlianzaRepublicanaNacionalista

• BCR:BancoCentraldeReserva

• BID:BancoInteramericanodeDesarrollo

• BIRF:BancoInternacionaldeReconstrucciónyFomento

• CD:CambioDemocrático

• CES:ConsejoEconómicoySocial

• CEL:ComisiónEjecutivaHidroeléctricadelRíoLempa

• CICC:ConvenciónInteramericanaContralaCorrupción

• CIDH:ComisiónInteramericanadeDerechosHumanos

• Cn:ConstitucióndelaRepúblicadeElSalvador

• CNJ:ConsejoNacionaldelaJudicatura

• CNR:CentroNacionaldeRegistros

• CNSP:ConsejoNacionaldelaSeguridadPública

• CPCM:CódigoProcesalCivilyMercantil

• CSJ:CorteSupremadeJusticia

• CP:CódigoPenal

• DUI:DocumentoÚnicodeIdentidad

• FAES:FuerzasArmadasdeElSalvador

• FGR:FiscalíaGeneraldelaRepública

• FISDL:FondodeInversiónSocialparaelDesarrolloLocal

• FODES:FondoparaelDesarrolloEconómicoySocialdelosMunicipiosdeElSalvador

• FMI:FondoMonetarioInternacional

• FMLN:FrenteFarabundoMartíparalaLiberaciónNacional

• IIJ:InstitutodeInvestigaciónJurídicadelaUniversidadDr.JoséMatíasDelgado

• FUSADES:FundaciónSalvadoreñaparaelDesarrolloEconómicoySocial

• GANA:GranAlianzaporlaUnidadNacional

• GOES:GobiernodeElSalvador

• ICG:ÍndicedeCompetitividadGlobal

• IML:InstitutodeMedicinaLegal

• IPA:ÍndicedePresupuestoAbierto

• IPC:ÍndicedePercepcióndelaCorrupción

• ISDEMU:InstitutoSalvadoreñoparaelDesarrollodelaMujer


SIGLAS UTILIZADAS

• ISNA:InstitutoSalvadoreñoparaelDesarrolloIntegraldelaNiñezyAdolescencia

• LACAP:LeydeAdquisicionesyContratacionesdelaAdministraciónPública

• LAPOP:ProyectodeOpiniónPúblicadeAméricaLatina*

• LMCA:LeydeMediación,ConciliaciónyArbitraje

• LTAIP:LeydeTransparenciayAccesoalaInformaciónPública

• MARN:MinisteriodeMedioAmbienteyRecursosNaturales

• MESICIC:MecanismodeSeguimientodelaImplementacióndelaConvención

Interamericana contra la Corrupción

• MINED:MinisteriodeEducación

• MINEC:MinisteriodeEconomía

• MITRAB:MinisteriodelTrabajoyPrevisiónSocial

• MJSP:MinisteriodeJusticiaySeguridadPública

• MSPAS:MinisteriodeSaludPúblicayAsistenciaSocial

• OCDE:OrganizaciónparalaCooperaciónyelDesarrolloEconómico

• OEA:OrganizacióndelosEstadosAmericanos

• OMC:OrganizaciónMundialdelComercio

• ONG:Organismonogubernamental

• OPAMSS:OficinadePlanificacióndelÁreaMetropolitanadeSanSalvador

• PATI:ProgramadeApoyoTemporalalIngreso

• PARLACEN:ParlamentoCentroamericano

• PCN:PartidodeConciliaciónNacional

• PDC:PartidoDemócrataCristiano

• PNC:PolicíaNacionalCivil

• PNUD:ProgramadelasNacionesUnidasparaelDesarrollo

• RNPN:RegistroNacionaldelasPersonasNaturales

• SICA:SistemadeIntegraciónCentroamericana

• SIGET:SuperintendenciaGeneraldeElectricidadyTelecomunicaciones

• SSF:SuperintendenciadelSistemaFinanciero

• TEG:TribunaldeÉticaGubernamental

• TSE:TribunalSupremoElectoral

• UES:UniversidaddeElSalvador

• UCA:UniversidadCentroamericanaJoséSimeónCañas

• UNAC:UnidadNormativadeAdquisicionesyContrataciones

• WEF:ForoEconómicoMundial*

*Porsussiglaseninglés


El Informe de Coyuntura Legal e Institucional parte de la premisa que para analizar la coyuntura se requiere observar, de forma sistemática y dentro de una metodología determinada, el conjunto de condiciones que inciden en el ordenamiento jurídico y su implementación durante un determinado período de tiempo.

La metodología se ha inspirado en la utilizada para la elaboración de informes inter-nacionales. Ésta contiene un componente de investigación que implica la recolección de información de diversas fuentes. En este caso, se han usado recursos propios como estudios, informes y estrategias quinquenales, Boletines de Estudios Legales, Posicio-nes Institucionales, e información de los Observatorios Legislativo y Judicial; pero también fuentes externas, como noticias de los medios de comunicación e indicadores internacionales, entre ellos: Doing Business del Banco Mundial, Índice de Libertad Económica de la Heritage Foundation, Índice de Competitividad Global del World Economic Forum, Índice de Estado de Derecho del World Justice Project, Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional, Índice de Presupues-to Abierto de Internacional Budget Partnership, entre otros. Sobre la información recolectada se pretende dar respuesta a las preguntas: ¿qué significan los hechos en-contrados?; ¿qué importancia tienen en la coyuntura?; ¿por qué sucedieron?; y ¿qué implicaciones tienen en el futuro?

El informe se estructura de acuerdo con los ejes estratégicos que guían el trabajo del Departamento de Estudios Legales de Fusades: 1. Estado de Derecho e institucio-nalidad, 2. Seguridad jurídica y ciudadana, 3. Transparencia y 4. Clima de negocios y legislación comercial. Dentro de este esquema, se analizan los contenidos de manera sistemática, puesto que para guardar coherencia con estudios anteriores, tales como “Las Instituciones Democráticas en El Salvador: Valoración de Rendimiento y Plan de Fortalecimiento I y II”, elaborados conjuntamente por Fusades y la Universidad de Salamanca, se requiere del análisis de las partes individualmente consideradas, pero también del conjunto, de modo que para mejorar el Estado de Derecho y el clima de negocios se deben valorar los rendimientos y los efectos que tienen los acontecimien-tos sobre los mismos.

Existe una conexión innegable entre institucionalidad, Estado de Derecho, seguridad jurídica y rendición de cuentas, todos son términos que están intrínsecamente conec-tados y juntos fortalecen la democracia. Asimismo, cada vez hay más consenso entre doctrinarios y tomadores de decisión que la democracia y el desarrollo económico van de la mano. Esto es así ya que cada uno crea las condiciones que son favorables para el desarrollo y sostenibilidad del otro. Para que una economía crezca se necesita inversión. El entorno económico, político y social de un país es vital para que un inversionista tome la decisión de iniciar un negocio, desarrollar una idea innovadora o continuar invirtiendo en un país. Lo que los empresarios necesitan para prosperar es el respeto a los contratos, protección a la propiedad privada, predictibilidad del marco legal, regulación impositiva estable y un sistema judicial efectivo. Estas últimas características están fuertemente unidas con la democracia liberal, sostenida en un fuerte Estado de Derechoi. En el presente estudio, por razones metodológicas, se realizó una aproximación a estos elementos en forma separada y se agruparon de conformidad con una clasificación útil para el mismo. Por un lado, se analizó el eje de Institucionalidad y Estado de Derecho y en otro eje, la Seguridad dividida en jurídica

INTRODUCCIÓN

El informe se estructura de acuerdo con los ejes

estratégicos que guían el trabajo del Departamento de Estudios

Legales de Fusades: 1. Estado de Derecho e institucionalidad,

2. Seguridad jurídica y ciudadana, 3. Transparencia

y 4. Clima de negocios y legislación comercial.

Existe una conexión innegable entre institucionalidad, Estado de Derecho, seguridad jurídica

y rendición de cuentas, todos son términos que están

intrínsecamente conectados y juntos fortalecen la democracia.


INTRODUCCIÓN

y ciudadana. Asimismo, se examinó el componente de transparencia como elemento fundamental para la rendición de cuentas de la actividad del Estado. Finalmente, se agrupó en el eje Clima de negocios y legislación comercial el análisis de la normativa relativa a esta materia.

En la caracterización y contenido de cada uno de los componentes de los ejes se en-contraron muchas definiciones de estos términos y sus alcances. Por ello, se constru-yó una caracterización propia de los mismos, para contar con los elementos principa-les que permitan monitorear y estudiar la realidad salvadoreña de forma semestral. En otras palabras se proporcionará una fotografía de la situación nacional. La fortaleza del estudio estriba en presentar el rol que los tomadores de decisión están haciendo en la democratización del país y concluir si el mismo se aleja o acerca del ideal de democracia al que se aspira.

Finalmente, es importante recalcar que los estudios de Fusades siempre se han carac-terizado por ser técnicos, propositivos, constructivos y orientados a buscar la promo-ción de políticas públicas que mejoren la calidad de vida de los salvadoreños y este segundo informe, no será la excepción.

i Democratization, Oxford Press. Pg.123

La fortaleza del estudio estriba en presentar el rol que los

tomadores de decisión están haciendo en la democratización

del país y concluir si el mismo se aleja o acerca del ideal de democracia al que se aspira.


Los salvadoreños apoyan a la democracia como el único sistema aceptable para la solución de sus problemas. Ésta es la conclusión de una serie de indicadores que permiten confirmar la convicción de los ciudadanos en el sistema democrático. Tal como se indicó en el anterior Informe, se puede señalar que El Salvador sigue siendo considerado una democracia en funcionamiento1.

La democracia no se mide con una sola variable, sino que aspectos como las institu-ciones, la confianza y la cultura política, entre otros, deben considerase armónicamen-te para lograr una medición. De acuerdo con el estudio “Latinobarómetro 2010”, El Salvador se encuentra por arriba de Brasil, Guatemala, Paraguay, Honduras, Nicara-gua y México en el indicador relacionado con el apoyo de la democracia. Si bien el país disminuyó 9 puntos en este indicador, cuando se revisan los resultados desde el año 1996, se concluye que El Salvador continúa dentro del promedio de países que apoyan al régimen democrático y desechan por completo un régimen autoritario2.

En diciembre de 2010 The Economist Intelligence Unit publicó la tercera edición del índice de la democracia en el cual se mide el estado de la democracia en 165 Estados independientes y 2 territorios. La medición se basa en 5 categorías: proceso electoral y pluralismo, libertades civiles, el funcionamiento del gobierno, participación política y cultura política.

El índice cataloga a los países en cuatro tipos de regímenes: democracias plenas, de-mocracias incompletas, regímenes híbridos, y regímenes autoritarios. Se evaluaron 24 países latinoamericanos, resultando una nota promedio de 6.37, sobre 10. Uruguay es el mejor evaluado de la región con 8.10 y un ranking mundial de 21, seguido por Costa Rica con un 8.04, en la posición 24 de los 165 países evaluados. Los peores evaluados son Cuba con 3.52, que se coloca en el puesto 121, seguido por Haití con 4.00, en la posición 111.

El Salvador se encuentra en la posición 61, con un puntaje de 6.47, que lo coloca por encima del promedio regional. En comparación con los resultados de 2008, El Salva-dor mejoró 0.07 en la calificación y subió 6 posiciones. En las categorías individuales, la mejor evaluada es la del proceso electoral y pluralismo con un 9.17, seguido por libertades civiles con 8.24, el funcionamiento del gobierno con 6.07, cultura política 5.0 y el peor evaluado: participación política con un 3.89.

Por otra parte, en cuanto a la confianza de los ciudadanos en las instituciones, de acuerdo con el estudio: “Cultura política de la democracia en El Salvador, 2010” del Proyecto de Opinión Pública de América Latina (LAPOP), recientemente publicado, se puede señalar que nuestro país se ha caracterizado porque la Fuerza Armada y el Gobierno Nacional gozan de los mayores niveles de confianza, a diferencia de los partidos políticos y la Policía Nacional Civil, que tienen los menores, tal como se advierte en las gráficas 1 y 2.

CONTEXTO

Los salvadoreños apoyan a la democracia como el único

sistema aceptable para la solución de sus problemas. Ésta

es la conclusión de una serie de indicadores que permiten

confirmar la convicción de los ciudadanos en el sistema

democrático.

El Salvador se encuentra en la posición 61, con un puntaje de 6.47, que lo coloca por encima

del promedio regional.


CONTEXTO

Gráfica 1: Confianza en las instituciones en El Salvador, 2010

Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP

De conformidad con el mismo estudio, se puede destacar que los ciudadanos han in-crementado notablemente su confianza en las siguientes instituciones en relación con el año 2008: la Asamblea Legislativa subió 11.8 puntos, el Gobierno Central 20.7 pun-tos, la Corte Suprema de Justicia 8.4 puntos y las elecciones 12.6 puntos. Esto es un aspecto positivo para la institucionalidad del país. Con esta información se corrobora que la transición entre un gobierno y otro se ha dado de una manera exitosa; además, que el mejor desempeño de algunas instituciones ha incrementado la confianza en ellas, lo que las fortalece y redunda en mayor legitimidad.

Por otra parte, en el segundo semestre de 2010, la recomposición legislativa producto del transfuguismo, ha representado nuevas formas en que se interrelacionan los parti-dos, lo que ha incidido de manera importante en la gobernabilidad democrática. Al respecto, se destacan cinco de las decisiones que fueron adoptadas en este período:

La primera de ellas tiene relación con la reforma a la Constitución en la que se prohí-ben las candidaturas independientes y se limita la posibilidad de pasar a un sistema de listas cerradas y desbloqueadas o de listas abiertas. En esta ocasión, GANA se abstuvo de votar, mientras que el resto de partidos votó a favor.

La segunda es la relacionada con el nombramiento de los miembros del Consejo Na-cional de la Judicatura. Con los votos de GANA y el FMLN, se eligieron a los Conse-jeros. Lo relevante en este caso, es lo decisivo de los votos del partido GANA, lo cual confirma el impacto de la recomposición en el seno del primer Órgano del Estado.

Un tercer caso de análisis es el de la aprobación de los Convenios de Cooperación con Cuba. Igual que el caso anterior, GANA votó de manera diferente a ARENA, apoyando una moción del Órgano Ejecutivo a través del Ministerio de Relaciones Exteriores, la cual contó con los votos del FMLN, GANA, y PDC3.

Los ciudadanos han incrementado notablemente

su confianza en las siguientes instituciones en relación con

el año 2008: la Asamblea Legislativa, el Gobierno Central,

la Corte Suprema de Justicia y las elecciones.


CONTEXTO

Finalmente, en la última sesión plenaria de la Asamblea Legislativa realizada el 16 de diciembre, se tomaron las dos últimas decisiones: la eliminación del Drawback con los votos de GANA, el FMLN, el PCN y el CD; y reforma al art. 158 del Código Tributario con los votos de las mismas fracciones legislativas.

Gráfica 2: Confianza en las instituciones en El Salvador, 2010

Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP


INTRODUCCIÓN

INTRODUCCIÓNConceptualización de Estado de Derecho

El Estado de Derecho es un término muy estudiado, especialmente como propuesta a la solución de muchos problemas de los países. Es más, el concepto se ha convertido en un término común en el vocabulario político salvadoreño; sin embargo, la construcción del mismo es uno de los ideales de nuestra sociedad.

Por lo que, se entenderá como Estado de Derecho a: “Una situación social en la que una sociedad funciona efectivamente por las normas de autorregulación que ella misma se impone”. En otras palabras, se trata de un Estado en el que la sociedad, en su abrumadora mayoría, se sujeta a las normas jurídicas que libremente se establece. Para ello, es necesario que las leyes sean del conocimiento público, claras y de aplicación general.

Para la consecución del Estado de Derecho, desde el lado de los gobernados, se encuentran dos elementos. El primero de ellos, es de carácter psicológico: la gente cree en la ley. Existe un convencimiento de que las normas jurídicas son buenas, están hechas para su beneficio y no son una imposición arbitraria o una molestia para ellos. El segundo es de carácter objetivo: el cumplimiento efectivo de la ley por los particulares. El Estado de Derecho sólo puede lograrse cuando existe un cumplimiento real y generalizado por los particulares de las normas que les han sido impuestas para regular su relación con los otros miembros de la sociedad.

Por otra parte, hay otros dos elementos que se refieren a la actuación de los gobernantes. En primer lugar, se requiere el sometimiento de los gobernantes a la ley, tal como lo expresa el art. 86 Cn. Esto necesita la predisposición psicológica a tal sometimiento. Se requiere que los funcionarios públicos comprendan y estén dispuestos a sujetar su actuación al principio de legalidad. En segundo lugar, se requiere el cumplimiento efectivo de la ley por los gobernantes.

Tal como se señala en el libro “La Cultura Importa” de Lawrence Harrison y Samuel Huntington, en los países que progresan, todos los ciudadanos viven las reglas que los norman, a diferencia de aquellos países en donde las leyes son remotas y representan un ideal utópico que reflejan teorías inalcanzables.

Las ventajas son: orden social, armonía y justicia. Esto genera una situación de confianza entre los gobernantes y los gobernados. Los primeros consideran al pueblo como al grupo respetuoso de la ley que les exige sus servicios; los segundos transforman su impresión de los primeros. El político es visto como un patriota que busca el bien de toda la sociedad según sus propias convicciones; el funcionario público es visto como un servidor de la sociedad y no como un obstáculo en la consecución de las aspiraciones de la misma; el soldado y el policía son vistos como protectores de los ciudadanos, pues logran combatir efectivamente el crimen. Es deseable vivir en una sociedad así.

Se entenderá como Estado de Derecho a: “Una situación social en la que una sociedad funciona efectivamente por las normas de

autorregulación que ella misma se impone”. En otras palabras,

se trata de un Estado en el que la sociedad, en su abrumadora

mayoría, se sujeta a las normas jurídicas que libremente

se establece. Para ello, es necesario que las leyes sean del

conocimiento público, claras y de aplicación general.

El Estado de Derecho sólo puede lograrse cuando

existe un cumplimiento real y generalizado por los particulares

de las normas que les han sido impuestas para regular su

relación con los otros miembros de la sociedad.

Se requiere que los funcionarios públicos comprendan y

estén dispuestos a sujetar su actuación al principio de

legalidad.


INTRODUCCIÓN

Este análisis procurará, entonces, comparar la realidad nacional con los requisitos que hemos establecido para que así, sea advertida la necesidad, de parte de gobernantes y gobernados, de un cambio de actitud, que denote un verdadero esfuerzo por sembrar las bases para la consecución de este ansiado ideal.

Conceptualización de institucionalidad

Para hacer palpable la idea de democracia, debe relacionarse con las instituciones políticas del Estado. Es por ello que la institucionalidad deberá entenderse desde dos vertientes:

a) Desde el punto de vista jurídico se entiende como aquel conjunto de órganos constitucionales del poder soberano en el Estado. Actualmente, estas organizaciones fundamentales del Estado, sus funciones específicas, sus facultades y competencias se encuentran consagradas en normas constitucionales, tanto por su importancia como por la pretensión de inmutabilidad a través del tiempo, la cual se les supone inherente.

b) Desde el punto de vista de las ciencias políticas, para lo cual se tendrá como base todo el trabajo realizado en los estudios de “Las Instituciones Democráticas en El Salvador: Valoración de Rendimientos y Plan de Fortalecimiento”, que definen a las instituciones como las que sientan las reglas del juego, crean incentivos que estructuran el comportamiento de los actores en democracia, conforman las elecciones disponibles y aceptan la elaboración de políticas públicas estructurando la elección política y determinando el funcionamiento democrático.

Sin duda, la separación entre ambas perspectivas es muy tenue, por lo que este análisis fusionará ambos enfoques, basados siempre en el cumplimiento de la legalidad y haciendo valoraciones sobre la coyuntura.

¿Qué significa en este estudio, entonces, el respeto a la institucionalidad en El Salvador?

El Estado de El Salvador es un ente cuyo objeto primordial es la consecución de la justicia, de la seguridad jurídica y del bien común (art. 1 Cn.). El gobierno es republicano, democrático y representativo (art. 85 Cn.) ejercitándose el poder público a través de órganos, los cuales lo ejercen de manera independiente, siendo dichos órganos, el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial (art.86 Cn.). La alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia de la República es indispensable para el mantenimiento de la forma de gobierno y el sistema político establecidos (art.88 Cn.).

Éstos y otros principios básicos establecidos en la Constitución determinan el carácter y naturaleza de la organización política que posee el Estado, la vulneración de los cuales implica el deterioro o destrucción del sistema institucional. Por ejemplo, se afecta la institucionalidad de la República cuando los Órganos del Estado no funcionan armónica y coordinadamente, cada uno dentro de la esfera de su propia

El Estado de El Salvador es un ente cuyo objeto primordial es

la consecución de la justicia, de la seguridad jurídica y del bien común (art. 1 Cn.). El gobierno es republicano, democrático y

representativo (art. 85 Cn.)

Se afecta la institucionalidad de la República cuando los

órganos del Estado no funcionan armónica y coordinadamente,

cada uno dentro de la esfera de su propia competencia.


INTRODUCCIÓN

competencia. Se afecta, asimismo, la institucionalidad del Estado desde el momento en que uno de sus órganos fundamentales, simplemente no cumple con su función, o cuando la defensa de la independencia de cada uno de los poderes se transforma en la procuración de cuotas y cotos de poder exclusivo, no en el afán de lograr el establecimiento de un adecuado sistema de coordinación en el ejercicio del mismo. Se vulnera también la institucionalidad cuando el Órgano Legislativo, en vez de deliberar sobre la conveniencia o inconveniencia de la aprobación de leyes, asume el carácter de un lugar de negociaciones particulares.


INDICADORES

INDICADORES

Cuadro 1: Calificación agregada por factor para El Salvador

Fuente: Elaboración propia con base en el Índice de Estado de Derecho 2010.

Los indicadores internacionales sobre el Estado de Derecho permiten medir la situación del país en cuanto a este tema en un momento determinado del tiempo. En este segundo reporte, se incluyen dos índices a los cuales se les dará seguimiento.

Rule of Law Index4

El World Justice Project ha publicado el “Índice de Estado de Derecho 2010”. En ese informe se evalúan los principios fundamentales del Estado de Derecho en 35 países del mundo, con base en encuestas realizadas en las tres principales ciudades de cada país que estudia, con una escala donde cero es la menor nota y uno, es la máxima. Entre los factores evaluados se encuentran: la separación de poderes, ausencia de corrupción, el sistema judicial, leyes públicas y estables, la seguridad, gobierno abierto, la ejecución de las regulaciones y el cumplimiento de derechos fundamentales. Este índice es un esfuerzo por estudiar el Estado de Derecho desde un punto de vista medible y no desde un punto de vista puramente teórico.


INDICADORES

Al observar los resultados de El Salvador en cuanto a la efectividad de la justicia penal, un tema de gran importancia para la seguridad, se encuentra que la situación es complicada: con una nota de 0.41 se ubica en la posición 30 de 35 en el mundo, en la posición 10 de 12 respecto a los países con ingresos similares y en la posición 4 de 7 respecto a la región de Latinoamérica (en Latinoamérica se ha evaluado a siete países: Argentina, Bolivia, Colombia, El Salvador, México, Perú y Republica Dominicana).

Al considerar específicamente el tema de acceso a la justicia y sus subfactores se nota una ubicación similar a la de Latinoamérica, aunque en ciertos aspectos hay pobres resultados, como en la imparcialidad del sistema penal.

Gráfica 1: Acceso a la justicia

Fuente: Elaboración propia con base en el Índice de Estado de Derecho 2010.

Cultura Política de Democracia en El Salvador de LAPOP

El estudio Cultura Política de Democracia en El Salvador 2010, del Proyecto de Opinión Pública de América Latina, LAPOP, muestra que en los últimos años se ha deteriorado el apoyo al respeto del Estado de Derecho en El Salvador (en 2010, solo el 47.4% cree que los gobernantes deben respetar siempre la ley para combatir la inseguridad), de modo que más gente cree que éstos pueden actuar al margen de la legalidad para brindar seguridad. Que los ciudadanos apoyen medidas extra legales para resolver este problema es indicativo de los problemas de las instituciones responsables de éste, para solventarlo dentro de la ley. En otras palabras, la ineficacia de las instituciones motiva la desconfianza de los cuidadnos y por ende, su debilitamiento.

Ha crecido la desconfianza de los ciudadanos en las

instituciones que les deberían resolver sus principales

problemas como la inseguridad y el desempleo.


INDICADORES

Gráfica 2: Apoyo al respeto del Estado de Derecho

Fuente: Estudio Cultura Política de Democracia en El Salvador 2010

En ocasionespueden

actuar al margende la ley52.6%

Debenrespetarlas leyessiempre47.4%

Gráfica 3: Apoyo al respeto del Estado de Derecho en los últimos años

Fuente: Estudio Cultura Política de Democracia en El Salvador 2010

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RELACIONES INTERORGÁNICAS

Sobre este tema, vale la pena rescatar que el prepuesto fue

aprobado a tiempo, sin perjuicio de algunas deficiencias de

fondo, como el hecho que aún es posible hacer transferencias

entre ramos sin aprobación legislativa.

RELACIONESINTERORGÁNICAS

Aprobación del Presupuesto General 2011

El 18 de noviembre de 2010 se aprobó la Ley de Presupuesto 20117. El decreto fue aprobado con 64 votos y fue producto del dictamen dado por la Comisión de Hacienda.

Sobre este tema, vale la pena rescatar que el presupuesto fue aprobado a tiempo, sin perjuicio de algunas deficiencias de fondo, como el hecho que aún es posible hacer transferencias entre ramos sin aprobación legislativa, un tema que analizamos más adelante en el Eje Seguridad Jurídica y Ciudadana.

Presupuesto de la Asamblea Legislativa

El presupuesto de la Asamblea Legislativa fue aprobado el 22 de septiembre. De acuerdo con el art. 131 ord. 10° Cn. la Asamblea debe aprobar su propio presupuesto y Ley de Salarios, y solo consulta al Presidente de la República para garantizar que existan los fondos necesarios. La elaboración del presupuesto corresponde a la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa, la cual lo hace del conocimiento de los coordinadores de fracción para que presenten sus observaciones y propuestas y luego lo hace del conocimiento del pleno para su aprobación (art. 150 Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, RIAL). Es de resaltar que al ser un proyecto de ley debería estudiarse en la comisión respectiva, lo cual no se hizo este año y se aprobó con dispensa de trámites8.

El diseño de este procedimiento en el RIAL permite que el proyecto de presupuesto no se comunique a todos los diputados sino solo a los coordinadores de fracciones, a pesar que es el pleno el que lo aprueba, generando problemas de transparencia. Este año, se cuestionó que la aprobación fue hecha sin el debido conocimiento de todos los diputados, e incluso, sin que hubiera todavía detalle de los gastos, de las plazas y de los salarios. Varios diputados declararon no conocer el documento de presupuesto9.

En atención a la independencia entre órganos, es natural que la Asamblea tenga completa autonomía presupuestaria; sin embargo, es necesario que los debates al interior de ésta sean amplios, inclusivos y abiertos. Vetos y observaciones

Uno de los indicadores de las relaciones entre el Órgano Ejecutivo y el Legislativo son los vetos y observaciones, es decir, el ejercicio de la potestad de control que el Presidente tiene sobre los decretos legislativos, puesto que pueden indicar falta de cooperación o confrontación entre órganos cuando su uso es excesivo.

En este semestre, el Presidente ha vetado siete decretos y ha observado cinco. Comparado con el semestre anterior hay tres vetos más, mientras que hay tres observaciones menos10. Con esto, el Presidente ya suma 13 vetos y 27 observaciones en 18 meses de gobierno.

Es de resaltar que al ser un proyecto de ley debería

estudiarse en la comisión respectiva, lo cual no se hizo

este año y se aprobó con dispensa de trámites .

Se cuestionó que la aprobación fue hecha sin el debido

conocimiento de todos los diputados, e incluso, sin que

hubiera todavía detalle de los gastos, de las plazas y de los

salarios.

En este semestre, el Presidente ha vetado siete decretos y ha observado cinco. Comparado

con el semestre anterior hay tres vetos más, mientras que hay

tres observaciones menos.



En este periodo hay un promedio elevado de vetos en relación con el tiempo transcurrido; de continuarse con este ritmo, en cinco años habría un total de 43 vetos, el que sería el segundo número más alto en cinco periodos presidenciales, detrás sólo del Gobierno de Francisco Flores que tuvo 59 vetos. Con estos números se siguen observando tensiones entre los Órganos Ejecutivo y Legislativo, en un nivel similar al semestre anterior. No obstante, ha habido propuestas en las que la Asamblea Legislativa ha colaborado con el Órgano Ejecutivo, como la aprobación a tiempo de la Ley de Presupuesto 2011 y préstamos internacionales11.

Esto muestra, al igual que el semestre pasado, cierta colaboración, de tal modo que los vetos y observaciones parecen atender más bien al normal uso de un control interorgánico que a una confrontación sistemática12.

Los vetos han sido:

Cuadro 2: Vetos en el segundo semestre 2010



Consejo Económico y Social (CES): espacio de diálogo en reestructuración

En noviembre, la Comisión Permanente del CES realizó una reunión con el propósito de lograr acuerdos entre los sectores representados, empresa privada, movimiento social, academia y gobierno, con el objetivo de fortalecer la institucionalidad de este espacio de diálogo para garantizar su permanencia. Lo anterior llevó a suspender todas las reuniones de trabajo de las cinco mesas, con la finalidad de discutir cuál será la agenda estratégica que se debería seguir para incidir en el desarrollo del país; asimismo, establecer los mecanismos de consulta, tanto de las propuestas de políticas públicas que el gobierno desea someter, como de los temas sobre los que el CES desee opinar por iniciativa propia.

El CES es un espacio de diálogo entre los distintos sectores acerca de las políticas públicas del país, por lo que es importante que se retome esta iniciativa encaminada a buscar consensos en temas de trascendencia nacional.

Comisión ad hoc por sentencia

La Asamblea Legislativa creó una “Comisión ad hoc para que revise y analice las implicaciones constitucionales, legales, jurídicas y políticas del fallo de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia” sobre las candidaturas independientes de diputados y las listas desbloqueadas, la cual se reunió por primera vez el 20 de agosto de 201013.

Los objetivos de esta comisión no fueron claros, pues parecía que lo que se buscaría era la forma de implementar la sentencia, pero también se dejaba entrever la intención de juzgar la constitucionalidad de ésta14. Durante el desarrollo de las sesiones se escucharon las opiniones de tres ex presidentes de la CSJ, entre las que hubo

El CES es un espacio de diálogo entre los distintos

sectores acerca de las políticas públicas del país, por lo que es importante que se retome esta iniciativa encaminada a

buscar consensos en temas de trascendencia nacional.

Cuadro 3: Observaciones en el segundo semestre 2010



opiniones sobre que la sentencia no debía acatarse, una postura que atenta contra la institucionalidad democrática del país.

La Comisión ad hoc presentó su informe al pleno el 25 de noviembre15. En éste, opina que la sentencia viola la Constitución con las candidaturas independientes, aunque admite que las listas desbloqueadas tienen asidero constitucional. Finalmente, cada uno de los partidos políticos representados en la Comisión hicieron consideraciones y recomendaciones. Ciertos partidos sugieren legislar para cumplir la sentencia, lo cual es acertado y, efectivamente, el 16 de diciembre de 2010 se aprobó la regulación con respecto a las candidaturas independientes, dejando pendiente la que es necesaria para las listas desbloqueadas.

El hecho de crear esta Comisión cuyo objeto fuera determinar si una resolución dictada dentro de sus atribuciones por el máximo tribunal de justicia constitucional debía ser acatada y cumplida por la Asamblea Legislativa, es contrario a la institucionalidad democrática. La declaratoria de inconstitucionalidad de un decreto legislativo es parte de los controles interorgánicos que garantizan la separación de poderes y debe cumplirse en vista del respeto al Estado de Derecho.

La declaratoria de inconstitucionalidad de un

decreto legislativo es parte de los controles interorgánicos que

garantizan la separación de poderes y debe cumplirse en vista del respeto al Estado de

Derecho.


ACTIVIDAD NORMATIVA

ACTIVIDAD NORMATIVALa actividad legislativa

Para la revisión de la actividad legislativa han sido consultados los ejemplares del Diario Oficial disponibles al 31 de diciembre de 2010. Esto es, se han consultado las ediciones del Nº 123, Tomo 388, del 1° de julio de 2010 al Nº 236, Tomo 389, del 16 de diciembre de 201017.

Por las implicaciones legales e institucionales que pudieran tener, los más notorios actos legislativos del período fueron los Acuerdos de Reformas Constitucionales Nº 1 y 2, del 29 de julio de 2010, que reforman los arts. 126 y 202 de la Constitución. La aprobación de estos decretos generó preocupación, al haber sido emitidos repentinamente, con dispensa de trámites, sin discusión sobre un asunto tan trascendente como es la reforma de la ley primaria. Paradójicamente, el reconocimiento a la necesidad de reformas constitucionales para neutralizar la decisión judicial constituye un reconocimiento de la obligatoriedad y legitimidad de la sentencia de la Sala de lo Constitucional que los diputados han objetado posteriormente. De conformidad con el Art. 248 Cn., tales reformas necesitan ser ratificadas por la siguiente Asamblea Legislativa con el voto de los dos tercios de los diputados electos para que entren en vigencia.

Con respecto a las actuaciones ordinarias de la Asamblea Legislativa, en el período indicado aparecieron en el Diario Oficial 128 decretos legislativos, que son clasificables así:

Los más notorios actos legislativos del período fueron

los Acuerdos de Reformas Constitucionales.

La aprobación de estos decretos generó preocupación, al haber sido emitidos repentinamente.

Gráfica 4: Actividad Normativa

Fuente: Elaboración propia en base al Índice Legislativo de Roberto Vidales


ACTIVIDAD NORMATIVA

Cabe destacar que las leyes más relevantes que se aprobaron en el semestre fueron la Ley de Acceso a la Información Pública, la Ley de Proscripción de Maras, Pandillas, Agrupaciones, Asociaciones y Organizaciones de Naturaleza Criminal, la Ley Especial para una Vida Libre de Violencia para las Mujeres, Ley de Presupuesto 2011 y algunas reformas al Código Penal y a la Ley de Telecomunicaciones.

Actividad reglamentaria

Durante el periodo indicado, el Presidente de la República emitió un nuevo reglamento denominado “Reglamento del Estado Mayor Presidencial”, y se publicaron otros 12 decretos ejecutivos que crean oficinas públicas dentro del Órgano Ejecutivo, reforman reglamentos existentes o declaran estados de emergencia.

Sin embargo, durante el presente semestre, los Ministerios de Relaciones Exteriores, Educación, Economía, Defensa Nacional, Salud Pública y el de Medio Ambiente, han emitido reglamentos. Cabe señalar que ninguna de estas oficinas los denomina con este nombre; por ejemplo: los emitidos por el Ministerio de Salud Pública son nombrados “Normas” y algunos de los emitidos por el Ministerio de Educación, como los que regulan la PAES y la acreditación de centros educativos privados son titulados “Instructivos”. Estos instrumentos jurídicos enunciados tienen normas de aplicación general y afectan a los administrados, por lo que, son típicos reglamentos y no instructivos. Aparte de esto, varias instituciones autónomas, especialmente de los llamados “entes reguladores”, como FOSEP, SIGET, Autoridad Marítima Portuaria, Consejo de la Vigilancia de la Profesión de Contaduría Pública y Auditoría y el RNPN, han emitido reglamentos, generalmente denominándolos por tal nombre.

Por lo anterior, se concluye que en este semestre ha habido una actividad reglamentaria numerosa, lo cual es una producción extraordinaria en comparación con el semestre anterior.

Voto individual de diputados sin avances

Durante este semestre, los votos individuales de los diputados siguen sin hacerse públicos. A pesar que la Asamblea Legislativa mejoró su página web con más información sobre las plenarias esta votación no fue incluida y la obligación expresa para los diputados de publicarlos activamente, fue suprimida de la Ley de Acceso a la Información Pública.

La publicidad del voto individual representaría un avance en la calidad de la democracia representativa, porque permitiría a los ciudadanos dar seguimiento a las actuaciones de los legisladores que los representan.


ACTIVIDAD NORMATIVA

Leyes prorrogadas y sin presupuesto

Código Procesal Penal

El nuevo Código Procesal Penal debía entrar en vigencia el 1 de octubre, luego de que se había prorrogado en dos ocasiones; sin embargo, el 22 de septiembre, a petición de la Fiscalía General de la República, se aprobó una tercera prórroga hasta enero de 201117.

El 27 de septiembre, el Fiscal General explicó a la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales que “[…] el nuevo Código Procesal Penal conlleva muchos retos: la creación de nuevas unidades, la reducción de plazos y a la Fiscalía no se le está dotando de los recursos que se requieren para poder implementarlo y dar respuesta eficiente y efectiva a los procesos”18. Por su parte, la magistrada de la Sala de lo Penal, Rosa María Fortín, afirmó: “No tenemos el suficiente refuerzo económico para poder hacer la implementación de manera inmediata y se ha hecho la estrategia para iniciar en enero”19.

Esto es un llamado de atención para que previo a la aprobación de las leyes se tomen en cuenta los requerimientos presupuestarios de cada institución. La reiterada prórroga al plazo para la vigencia de esta ley resta certeza a la normativa aplicable en el corto plazo y posterga el logro de sus objetivos.

Centro de Escuchas

La Ley Especial para la Intervención de las Telecomunicaciones entró en vigencia el 24 de marzo de 2010 y se dieron 6 meses para instalar el Centro de Intervención. Este plazo venció el 24 de septiembre, sin que se obtuvieran los fondos necesarios para el proyecto20.

Éste es otro caso en el que la emisión de una ley no prevé el financiamiento para su implementación, y que las instituciones relacionadas, como la FGR y el Órgano Ejecutivo, no logran encontrar una solución. La pronta implementación del Centro de Intervención de las Telecomunicaciones es importante para combatir la delincuencia. Por el momento, es una herramienta que sigue sin aportar resultados por los problemas en su implementación. Sin embargo, gobiernos amigos como el de Estados Unidos, harán importantes contribuciones, tanto técnicas como financieras, para lograr su pronto funcionamiento. Este tema se aborda en el eje de seguridad.

Previo a la aprobación de las leyes se deben tomar en

cuenta los requerimientos presupuestarios de cada

institución.

La pronta implementación del Centro de Intervención de

las Telecomunicaciones es importante para combatir la

delincuencia. Por el momento, es una herramienta que

sigue sin aportar resultados por los problemas en su

implementación.


CUMPLIMIENTO DE LA LEY

CUMPLIMIENTO DE LA LEYFalta de nombramiento de funcionarios

Durante este periodo se ha encontrado que falta nombrar los siguientes funcionarios:

Cuadro 4: Funcionarios pendientes de nombrar

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CUMPLIMIENTO DE LA LEY

La falta de nombramiento en debida forma de todos estos funcionarios repercute directamente en las instituciones que permanecen funcionando de manera irregular. A efecto de fortalecer la democracia y las instituciones, se hace un llamado a los responsables de estos nombramientos para que lo hagan conforme lo manda el ordenamiento jurídico.

En una reciente sentencia de inconstitucionalidad de la Sala de lo Constitucional27 se exponen ciertos parámetros de lo que podría ser un plazo razonable para nombrar a un funcionario cuando no hay uno expresamente determinado en la Cn. o en la ley. La Sala consideró que estos deberían ser electos antes de que el anterior haya terminado sus funciones; sin embargo, si por alguna razón justificada, la elección no se logra a tiempo, esta debe llevarse a cabo en un lapso fundamentado en parámetros objetivos y no en el arbitrio de los funcionarios responsables.

Nombramiento tardío de funcionarios

Miembros del CNJ

La Asamblea Legislativa eligió el 22 de septiembre a cinco miembros propietarios y cinco suplentes del Consejo Nacional de la Judicatura para el periodo del 23 de septiembre de 2010 al 22 de septiembre de 201528. El nombramiento se produjo con 64 días de atraso29 luego de prorrogar en dos ocasiones30 el periodo de funciones de los anteriores miembros del CNJ. La Ley del Consejo Nacional de la Judicatura no prevé la falta de nombramiento a tiempo.

La moción de selección de los funcionarios no fue el resultado de un dictamen de la Comisión Política que estudiaba el tema, sino que ingresó a la plenaria con modificación de agenda cerca de la media noche y fue aprobada con dispensa de trámites.

Es objetable, desde el punto de vista del cumplimiento de las leyes, que se emitan decretos para prorrogar en casos concretos los plazos generales establecidos en la ley para el nombramiento de estos funcionarios. Desde esta misma perspectiva, es cuestionable que el nombramiento fuera con dispensa de trámites, habiendo una comisión para dictaminar al respecto, que es el proceso normal para emitir un decreto.

La falta de nombramiento en debida forma de todos

estos funcionarios repercute directamente en las instituciones que permanecen funcionando de

manera irregular.

El nombramiento se produjo con 64 días de atraso luego

de prorrogar en dos ocasiones el periodo de funciones de los anteriores miembros del CNJ.


ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIAActividad jurisprudencial de las salas

A continuación se presenta un resumen de la actividad de las diferentes salas de la CSJ durante el 2010. Los datos son hasta noviembre31 y se han sintetizado para presentar una visión más general. Por esta razón, el número de casos representa la suma de los que ha conocido cada sala en cualquiera de las materias e instancias de su competencia; y en los egresos, todos aquellos concluidos por sentencia definitiva o por cualquiera de las formas anormales de terminación del proceso.

Gráfica 5: Casos ingresados, egresados y acumulados por las salas de la CSJ durante 2010

Fuente: Elaboración propia con base en datos proveídos por las Salas de la Corte Suprema de Justicia.

Fuente: Elaboración propia con base en datos proveídos por las Salas de la Corte Suprema de Justicia.

Gráfica 6



En estas gráficas se observa que la Sala de lo Constitucional muestra un rendimiento elevado, pues ha resuelto 16% más procesos de los que han ingresado, lo que significa una reducción en los casos que mantiene activos. Por su parte, la Sala de lo Contencioso ha resuelto 20% menos de lo que ha ingresado, la Sala de lo Civil, 22% menos y la Sala de lo Penal 32% menos, aumentando las tres su número de procesos activos.

El análisis de estos datos muestra cuál de las Salas ha sido más eficaz resolviendo lo demandado; sin embargo, se hace la salvedad que en la anterior medida de eficacia de trabajo no está reflejada ni la capacidad técnica instalada de cada una de las salas, ni la duración de los procesos en los que se resuelve, ni la distinta complejidad y calidad del trabajo que se realiza. Es necesario subrayar la importancia de contar con indicadores que midan no solo la producción de las salas, sino la duración de los procesos.

Entre la jurisprudencia que han dictado las salas se destacan en el presente semestre:

Sentencias de inconstitucionalidad

Durante estos seis meses ha habido las siguientes ocho sentencias de inconstitucionalidad:

Fuente: Elaboración propia con base en página web CSJ

Cuadro 5: Insconstitucionalidades segundo semestre



A continuación analizamos algunas sentencias destacadas. Las resoluciones que tratan de candidaturas independientes, de la libertad de expresión y de las transferencias presupuestarias se desarrollan en el eje “Seguridad Jurídica y Ciudadana”.

Actuaciones del Fiscal Adjunto son constitucionales32

La Sala de lo Constitucional razonó que la Administración Pública encara irregularidades que requieren soluciones amparadas en la Constitución y en las leyes, pero que en circunstancias especiales, constitutivas de un estado de necesidad o urgencia, como cuando no ha sido electo el funcionario, un órgano puede ser representado por funcionarios públicos de facto o de hecho. Esto se justifica porque es necesario proteger los derechos y situaciones jurídicas de las personas, se deben evitar perjuicios al interés general y seguridad jurídica de la comunidad y porque ciertos entes estatales no pueden, bajo ninguna circunstancia, encontrarse carentes de un titular, por su incidencia en la esfera particular y estatal. Sin embargo, la Sala no considera que las actuaciones del Fiscal Adjunto, cuando actúa porque no se ha nombrado el titular de la FGR, sean las de un funcionario de hecho. La Sala dice que el art. 30 letra a) de la Ley Orgánica de la FGR es constitucional y que esa disposición es el fundamento de sus actuaciones.

Las razones por las que la Sala declara constitucional la disposición cuestionada son: a) que la figura del Fiscal Adjunto encuentra respaldo en el art. 193 ord. 11° Cn., según el cual el Fiscal General de la República tiene entre sus atribuciones las que le señale la ley, una de las cuales es nombrar al Fiscal Adjunto; b) El Fiscal Adjunto no es el titular de la Fiscalía General de la República, sino solo un suplente, por lo que no le puede ser exigible la misma forma de elección; c) los casos en los que debe actuar como suplente están claros en la ley, y uno de ellos es cuando no ha sido nombrado el nuevo Fiscal General de la República.

La decisión de la Sala de lo Constitucional, como máximo intérprete de la Constitución, da solución a una situación que minaba la seguridad jurídica en El Salvador. Es importante recordar que la incerteza en esta materia ha generado diferentes costos, como resoluciones de jueces que desconocían las actuaciones del Fiscal Adjunto, lo cual implicó, en algunos casos, la liberación de imputados en desmedro de la justicia; y además, el costo económico de los trámites hechos en vano y procesos detenidos. La sentencia contribuye a la certeza jurídica.

La resolución de la Sala de lo Contencioso Administrativo que declaró la ilegalidad de la omisión del ISSS de dar medicamentos33

En este proceso, varios usuarios del Instituto Salvadoreño el Seguro Social, ISSS, demandaron a esta institución por la omisión de prestar servicios farmacéuticos y de laboratorio, contrariando el art. 48 de la Ley del Seguro Social. La negativa de proveer los medicamentos se expresaba por medio de una inscripción en las recetas con la lectura “no existencia” o “no existencia de medicamentos”.

La Sala no considera que las actuaciones del Fiscal Adjunto, cuando actúa porque no se ha nombrado el titular de la FGR sean las de un funcionario de

hecho.



La Sala falló que es ilegal la omisión de prestar servicios farmacéuticos, expresada mediante un sello con la lectura “no existencia” o “no existencia de medicamentos” y que también es ilegal la desatención en servicios médicos hospitalarios y de laboratorio. La presente resolución coadyuva a delimitar una obligación del Estado para prestar un servicio, y si bien los efectos de ésta son solo para las partes, crea un precedente importante en la materia.

Hábeas corpus por detención provisional más allá del plazo

La Sala de lo Constitucional ha resuelto una serie de hábeas corpus (Ej. 184-2008/132-2009, 8-2009, 91-2010) en los que se argumenta una ilegalidad en la privación de libertad por el exceso de la detención provisional, más allá del plazo máximo establecido en el art. 6 del Código Procesal Penal (Pr. Pn.), el cual es de 12 meses para los delitos menos graves y de 24 meses para los graves. La particularidad de este exceso es que se ha dado cuando el proceso se encuentra en casación.

La Sala de lo Constitucional ha entendido que la sentencia condenatoria no queda firme sino hasta que se termina la casación, puesto que mientras tanto aún es susceptible de variación. En otras palabras, el plazo de 12 o 24 meses que establece el Art. 6 del Pr. Pn. incluye todo el proceso hasta casación. Bajo este criterio, la Sala ha dado lugar a los hábeas corpus, ordenando la finalización de la medida cautelar de detención provisional, aunque ha aclarado que esa decisión no impide que se establezca al imputado otro tipo de medidas cautelares. La Sala también estableció que la audiencia para la revisión de medidas puede solicitarse en cualquier estado del proceso, incluso casación.

Todo lo anterior motivó que los magistrados de la Sala de lo Penal solicitaran a la Asamblea Legislativa una interpretación auténtica del art. 6 Inc. 2º Pr. Pn. para que se entendiera que el plazo máximo de la detención provisional se refiere al tiempo del juicio hasta la sentencia condenatoria y no aplica ese límite máximo cuando ya el caso está en casación. Asimismo, se pidió la interpretación auténtica del art. 307 del Pr. Pn. para que se entienda que cuando se manda al juez a revisar medidas cautelares de oficio cada tres meses, se refiere solo a los jueces de instancia y no a los de casación. La Asamblea Legislativa aprobó el 8 de diciembre 201034, estas interpretaciones, que se entienden incluidas en la ley. En la actualidad existe un retraso importante en los tiempos en que la Sala de lo Penal resuelve, es decir, los plazos procesales han sido incumplidos, pudiendo quedar los términos de la detención provisional con carácter indefinido. La Sala de lo Constitucional ha querido impulsar el cumplimiento de plazos en los procesos judiciales, criterio que compartimos, sobre todo si está involucrado un derecho humano tan importante, como es la libertad. El hecho de que no se resuelva la casación dentro del plazo máximo en que es permitida la detención provisional genera una crisis en la justicia penal, pues el imputado puede pasar indefinidamente recluido a pesar que se trata de una medida cautelar.

La Sala falló que es ilegal la omisión de prestar servicios

farmacéuticos, expresada mediante un sello con la lectura “no existencia” o “no existencia

de medicamentos” y que también es ilegal la desatención

en servicios médicos hospitalarios y de laboratorio.

El hecho de que no se resuelva la casación dentro del plazo

máximo en que es permitida la detención provisional genera una crisis en la justicia penal,

pues el imputado puede pasar indefinidamente recluido a pesar

que se trata de una medida cautelar.



Pero por otra parte, es muy importante señalar que una interpretación de la comunidad jurídica, incluida la Sala de lo Penal, sobre esta normativa del Código Procesal Penal, ha sido que los plazos de 12 y 24 meses aplicaban a la primera y segunda instancia y no a casación; por lo que un cambio repentino de esta interpretación tiene implicaciones sociales y de seguridad ciudadana, como por ejemplo, que personas de alta peligrosidad se pueden acoger al criterio que ha seguido la Sala de lo Constitucional.

Es indiscutible que parte de la solución al problema es el aumento de eficiencia de la Sala de lo Penal resolviendo las casaciones antes que expire la medida; y otra opción es ampliar la duración de la detención provisional mediante reforma legal al art. 6 Pr. Pn pero estableciendo claramente el plazo. La interpretación auténtica que se ha hecho tiene el inconveniente de dejar indefinidamente detenido al imputado aun cuando la sentencia puede cambiar en la casación.

Éste es un tema muy sensible y requiere la comunicación y cooperación entre salas y transparencia en cuanto a la eficiencia de la Sala de lo Penal. Siendo un tema de gran importancia para la sociedad salvadoreña que se encuentra bajo el flagelo de la delincuencia, es necesario llegar a soluciones en donde se haga un justo balance, entre el derecho a la libertad de los imputados y la seguridad de los ciudadanos.

Actividad administrativa

Actividad de Corte Plena

La Corte Plena está integrada por todos los magistrados de la CSJ y tiene dentro de su competencia temas principalmente administrativos como nombrar, sancionar y remover jueces y elaborar el presupuesto del Órgano Judicial; aunque también algunas funciones jurisdiccionales, como conocer de la casación en sentencias definitivas emitidas por las salas.

El adecuado funcionamiento de la Corte Plena es de vital importancia para la correcta administración de justicia. Sin embargo, siguen habiendo inconvenientes para agilizar el trabajo en las reuniones de este órgano de la CSJ. En términos generales, no es eficiente debido a desviaciones en las discusiones y participaciones reiterativas35.

Dos medidas que serían útiles para mejorar el trabajo de la Corte Plena son la implementación del reglamento que regule y transparente el desarrollo de las reuniones y el adecuado funcionamiento de comisiones de trabajo que presenten estudios previos sobre los temas a tratar en las reuniones de la Corte Plena.

Sobre el estado de la propuesta de un reglamento que regulara las sesiones, actualmente se le están incorporando una serie de observaciones hechas por diferentes magistrados y que se llevaría a Corte Plena próximamente para intentar aprobarlo36, pero al cierre del informe aún no se había incluido en la agenda de Corte Plena. En relación con las comisiones de trabajo, se han integrado cinco, luego de una reestructuración, pues antes había demasiadas y no se reunían efectivamente37. Ahora las nuevas comisiones han empezado a funcionar y se espera que produzcan buenos resultados.

Un cambio repentino de esta interpretación tiene

implicaciones sociales y de seguridad ciudadana, como por ejemplo, que personas de alta peligrosidad se pueden acoger

al criterio que ha seguido la Sala de lo Constitucional.

Siendo un tema de gran importancia para la sociedad

salvadoreña que se encuentra bajo el flagelo de la delincuencia, es necesario llegar a soluciones

en donde se haga un justo balance, entre el derecho a la libertad de los imputados y la seguridad de los ciudadanos.

El adecuado funcionamiento de la Corte Plena es de vital importancia para la correcta

administración de justicia.



Sobre los casos de amparo en los que se demandaba a la CSJ y que en el semestre pasado causaron una controversia entre la Corte Plena y la Sala de lo Constitucional, se sigue avanzando, a pesar que todavía quedan algunos casos pendientes38 de los que se desconoce el detalle.

Es necesario que se implementen los mecanismos que faciliten el trabajo de la Corte Plena, la transparencia y la coexistencia armónica de todas las divisiones orgánicas de la CSJ.

Modernización del Órgano Judicial

El 24 de noviembre, la CSJ clausuró el Proyecto de Modernización del Órgano Judicial, realizado con el apoyo del Banco Mundial. El principal producto es un nuevo modelo de administración de justicia, a través del cual se pretende establecer una estructura técnica y organizativa, basado en la óptima racionalización de los recursos. Dicho modelo incluye la reubicación de juzgados y tribunales en Centros Judiciales Integrados, en los que además se separan las funciones administrativas y jurisdiccionales y la creación de un Mapa Judicial que reorganiza la competencia de los juzgados para que sea conforme a la demanda efectiva de justicia o carga de trabajo.

En cuanto a la implementación de este sistema, durante este semestre no ha habido avances significativos respecto a lo que se expuso en el Informe de Coyuntura Legal e Institucional del primer semestre. Se continúa con tres Centros Integrados: El que se considera como proyecto modelo en Soyapango y que es el más avanzado en su implementación, el Centro Judicial Integrado en Derecho Privado y Social y el Centro Judicial de Ciudad Delgado. El Presidente de la CSJ anunció que avanzar en la implementación de otros Centros Judiciales se vislumbra complicado, en razón de la reducción presupuestaria a la CSJ para 2011. La continuidad del proyecto ahora depende del financiamiento propio de la CSJ.

En relación con el Mapa Judicial tampoco hay avances. Es un proyecto que debería estarse implementando puesto que mejoraría el acceso a la justicia. En virtud de problemas presupuestarios39 para su implementación plena, se ha elaborado un plan piloto según el cual se trabajará en tres zonas en las que existe prioridad de acercar la justicia a la ciudadanía. Estas zonas son: En La Unión por el Puerto Cutuco, en Chalatenango por el trabajo de Fomilenio en la Zona Norte y Apopa por ser una zona populosa, con altos índices delictivos y con pocos tribunales. Se dará seguimiento a este plan.

Transparencia judicial

Manipulación en la asignación de casos penales

En este semestre se hizo público el caso sobre una posible red de corrupción en la que se manipulaba el sistema electrónico que de manera aleatoria asigna los procesos penales en los juzgados de primera instancia. La finalidad de la maniobra era enviar ciertos casos, específicamente al Tribunal Sexto de Sentencia, donde supuestamente se

Es necesario que se implementen los mecanismos

que faciliten el trabajo de la Corte Plena, la transparencia y la coexistencia armónica de

todas las divisiones orgánicas de la CSJ.



absolvería a los imputados. Una funcionaria de la Oficina Distribuidora de Procesos fue removida de su puesto por sospechas de estar directamente implicada en el caso40.

La Corte Suprema de Justicia ordenó al jefe de seguridad de la Corte que se resguardara la información de las computadoras de la Oficina Distribuidora de Procesos para luego practicar pruebas que permitieran identificar la manipulación41. También se ordenó una auditoría al Tribunal Sexto de Sentencia para investigar anomalías en determinados procesos42.

Los casos de corrupción en el Órgano Judicial restan credibilidad a la administración de justicia y debilitan a esta institución. Sin embargo, es un buen signo que se esté investigando este caso, el cual se espera que sea aclarado y que de haberlos, se castigue a los responsables.

Depuración de jueces

El 25 de noviembre la Corte Suprema de Justicia sancionó con suspensión temporal sin goce de sueldo a dos jueces y, además, dejó sin efecto el nombramiento de un Magistrado suplente, por infracciones graves y muy graves cometidas en el ejercicio de sus funciones43.

Este es el inicio de la resolución de una lista de 47 casos que se han priorizado de entre alrededor de 900 expedientes de investigación judicial que se encuentran pendientes44

y que han permanecido sin ser estudiados por varios años. Ésta es una medida que suma a la credibilidad del Órgano Judicial.

Los casos de corrupción en el Órgano Judicial restan

credibilidad a la administración de justicia y debilitan a esta

institución.

Ésta es una medida que suma a la credibilidad del Órgano

Judicial.


MUNICIPALIDADES

MUNICIPALIDADESAumento del Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios de El Salvador (FODES)

Uno de los eventos más destacados en torno a favorecer políticas de descentralización municipal ha sido el aumento de 1% al FODES que recibirán las alcadías a partir de 2011, pasando así del 7 al 8% de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado45.

Ahora más que nunca, se debe trabajar en la eficiencia de los servicios que prestan los municipios, así como asegurar que la transparencia prive en el manejo de estos fondos, para lo cual ya existe un capítulo especial dentro del Código Municipal, Título IX, en el que se dan obligaciones al Concejo Municipal de rendir cuentas sobre el uso que se hace de los mismos. Asimismo, se deben transparentar los ingresos que se reciban extraordinariamente, por ejemplo, de sociedades de economía mixta.

Normativa municipal46

La mayoría de la nueva normativa publicada en el diario oficial durante el segundo semestre 2010 está constituida por Ordenanzas Municipales, lo que contrasta con la situación existente, todavía hace una década cuando el número de tales cuerpos legales era considerablemente inferior.

En dicho periodo aparece un total de 314 ordenanzas municipales, emitidas por 156 municipalidades, de las cuales 99 son permanentes, 122 son temporales o prórrogas de ordenanzas temporales, y 93 constituyen reformas a ordenanzas permanentes preexistentes. Esto significa un incremento de más del 55% frente al semestre anterior.

La temática del nuevo ordenamiento, sin embargo, no ha cambiado mucho en relación con años anteriores, y la mayoría de nuevas ordenanzas se refieren al tema tributario. Las restantes se refieren a temas como ordenamiento territorial y urbano, medio ambiente, servicios de agua potable, cementerios, tránsito, transparencia, festividades locales, cuerpos de agentes policiales municipales, etc.

Aunque la mayoría de tales ordenanzas son inobjetables en cuanto a su contenido y la competencia de las municipalidades que las emiten, continúa la tendencia de muchas de éstas de invadir la esfera de la Asamblea Legislativa, legislando para los particulares sobre cuestiones cuya regulación correspondería al parlamento, a veces, en contradicción con las leyes emitidas por éste.

Algunos ejemplos de la extralimitación de la competencia son ordenanzas relativas a la producción de bebidas alcohólicas, medidas sanitarias, combate al dengue, protección arbórea, entre otras.


MUNICIPALIDADES

Amparos contra leyes de impuestos municipales

En el semestre pasado, se hizo referencia a que se estaban aprobando varias leyes de impuestos municipales, lo cual ha continuado en este periodo. En estas leyes, la base para determinar el impuesto ha sido normalmente el activo de la sociedad.

Durante este semestre se han interpuesto varios amparos contra diferentes leyes municipales alegando que los activos no son indicativos de la capacidad contributiva, y dado que con base en ésta es que se debe imponer un impuesto, se están afectando derechos como la libertad económica, la razonabilidad tributaria, tributación equitativa e, incluso, la propiedad. La Sala de lo Constitucional ha tomado en esto la línea jurisprudencial de amparar, por considerar que el activo no es indicador de capacidad tributaria, sino que deben restársele los pasivos.

Es de tomar en cuenta en la redacción de leyes tributarias municipales, criterios ciertos que reflejen la capacidad económica del contribuyente para evitar la afectación a derechos constitucionales.

Ley de Descentralización

En el semestre pasado se expuso el estado en que se encontraba esta ley que se relaciona con el quehacer municipal. Durante este semestre, no ha habido avances significativos en esta normativa.

Ley de Ordenamiento Territorial

Al igual que en el semestre pasado, el proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial continúa sin avances en su discusión legislativa dentro de la Comisión de Asuntos Municipales; no obstante, se ha conocido a través de los medios de comunicación, intentos de algunos partidos políticos de introducir con dispensa de trámites el proyecto a la plenaria legislativa47. Se han elaborado varios anteproyectos, unos por el Órgano Ejecutivo y otros por algunos partidos políticos, los cuales, a pesar de que el tema ha estado en discusión en la Comisión desde finales de 2009, no se ha conocido algún análisis sobre las últimas versiones del proyecto.

El país requiere de una buena ley que ordene adecuadamente el territorio y el uso del mismo y que simultáneamente, respete el derecho a la propiedad privada y al debido proceso; que no contenga disposiciones ambiguas que puedan generar inseguridad jurídica.

Al cierre de este informe, los diputados han manifestado que la normativa se aprobará el siguiente año. Se considera que la discusión del proyecto debe ser realizada tomando en cuenta la opinión de los sectores relacionados con la temática y de una manera transparente, para que el país pueda tener una adecuada Ley de Ordenamiento Territorial.

Es de tomar en cuenta en la redacción de leyes tributarias

municipales, criterios ciertos que reflejen la capacidad económica

del contribuyente para evitar la afectación a derechos

constitucionales.

El país requiere de una buena ley que ordene adecuadamente el territorio y el uso del mismo y

que simultáneamente, respete el derecho a la propiedad

privada y al debido proceso; que no contenga disposiciones ambiguas que puedan generar

inseguridad jurídica.


SISTEMA ELECTORAL

SISTEMA ELECTORALVoto residencial

Durante este semestre se ha aprobado el plan para la implementación del voto residencial48, proyecto que permitiría a los salvadoreños votar en urnas más cercanas a sus residencias. El proyecto sería implementado inicialmente en 9 departamentos, y sería en una segunda fase, en 2014, que se cubriría el territorio nacional en su totalidad.

El costo aproximado es de 11.7 millones de dólares, de los cuales la Asamblea Legislativa aprobó US$7,164,840 como presupuesto extraordinario para el TSE en la plenaria del 16 de diciembre. Del resto de financiamiento todavía no hay certeza, aunque se ha dicho que la Unión Europea aportaría un millón de dólares49.

El voto residencial es una alternativa para ampliar la participación electoral que es, a su vez, una forma de fortalecer la democracia. Parece ser que aunque la cobertura no será en todo el país, será una realidad para buena parte del país en las elecciones de 2012.

Ley de partidos políticos

El 10 de agosto, la Comisión de Reformas Electorales y Constitucionales leyó, sin emitir comentarios, un nuevo proyecto de Ley de Partidos Políticos. El 31 de agosto comenzó el estudio aprobando los primeros tres artículos de ese proyecto50. Luego de eso, no se retomó su estudio.

Por otro lado, en el informe de la “Comisión ad hoc para que revise y analice las implicaciones constitucionales, legales, jurídicas y políticas del fallo de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia” sobre candidaturas independientes51, se presenta como una sugerencia para una reforma integral del sistema electoral, lo cual es de esperar que se tenga en consideración.

En resumen, la Ley de Partidos Políticos sigue estancada, a pesar de su importancia para la democracia del país.

Regulación de candidaturas independientes

El 16 de diciembre, la Asamblea Legislativa aprobó las “Disposiciones para la Postulación de Candidaturas No Partidarias en las Elecciones Legislativas”52, relacionadas con las candidaturas independientes que fueron habilitadas por la sentencia de inconstitucionalidad que eliminó los requisitos de estar afiliado a un partido político para ser candidato a diputado. Entre los requisitos solicitados a los independientes, se encuentra recolectar un número de firmas igual al residuo electoral de la última elección, brindar una fianza por, al menos, el 50% del presupuesto de su campaña proselitista y llevar un libro de contabilidad sobre los ingresos y egresos. El TSE consideró que este decreto deja vacíos y que no fue estudiado lo suficiente53.

Durante este semestre se ha aprobado el plan para

la implementación del voto residencial , proyecto que

permitiría a los salvadoreños votar en urnas más cercanas a

sus residencias.

La Ley de Partidos Políticos sigue estancada, a pesar de su

importancia para la democracia del país.


SISTEMA ELECTORAL

Sobre la regulación aprobada, algunas organizaciones de la sociedad civil han manifestado54 que los requisitos exigidos pueden volver nugatorio el derecho a postularse como candidato independiente en las elecciones de diputados. Creen que el número de firmas y la ausencia de financiamiento por la deuda pública impediría la efectiva participación de candidatos independientes.

No obstante la aprobación de estas normas sobre candidatos independientes, aún está pendiente la regulación de las listas desbloquedas, habilitadas por la misma sentencia y de vital importancia para el efectivo ejercicio del derecho al sufragio en las elecciones legislativas de 2012.

Sobre la regulación aprobada, algunas organizaciones de la

sociedad civil han manifestado que los requisitos exigidos pueden volver nugatorio el derecho a postularse como

candidato independiente en las elecciones de diputados.


CONCLUSIONES

CONCLUSIONESExiste mayor confianza de los ciudadanos en algunas instituciones; no obstante, ha existido incumplimientos de los funcionarios a ciertas atribuciones legales.

El Estado de Derecho se ha fortalecido por los controles entre los tres Órganos del Estado, aunque ha habido algunas amenazas de desconocimiento a los frenos y contrapesos que deben haber en una república.

La aprobación de normativa que fortalezca la institucionalidad sigue rezagada. La agenda de reforma institucional no ha sido una prioridad.

48

INTRODUCCIÓN

INTRODUCCIÓNEste eje está dividido, para efectos metodológicos, en seguridad jurídica y seguridad ciudadana. Ambos conceptos están relacionados y se puede asegurar que el segundo es parte del primero.

En cuanto a la seguridad jurídica, el art. 1 Cn. establece que: “El Salvador reconoce a la persona humana como el origen y el fin de la actividad del Estado, que está organizado para la consecución de la justicia, de la seguridad jurídica y del bien común”. Desde su inicio, nuestra Constitución establece que la “seguridad jurídica” de los habitantes constituye uno de los fines primordiales del Estado.

La seguridad jurídica es la certeza que proporciona el derecho a los actos realizados de conformidad con el mismo. Esta se traduce en la confianza de aquellos afectados, positiva o negativamente, por dichos actos de que se ha establecido una “verdad” amparada por la ley y con base en ella, hacer o no, determinados actos con la certidumbre de que el aparato estatal estará respaldándole en su actuación. En otras palabras, el orden, la armonía y la justicia en una sociedad, dependerán de la seguridad jurídica.

La primera condición para la existencia de la seguridad jurídica es el establecimiento de las reglas del juego social. La normativa legal debe ser lo suficientemente clara y sistemática para que no tengamos dudas sobre nuestros derechos y obligaciones. Un ordenamiento legal superabundante, confuso y contradictorio hace desaparecer la seguridad jurídica. El cambio de las reglas del juego, la reforma legal, es permitida, pero debe hacerse de conformidad con esas mismas reglas y con la racionalidad necesaria para que no produzca un caos social.

Una segunda condición es la garantía de los actos realizados bajo el marco legal vigente. Si el individuo puede adquirir propiedad legítimamente bajo las normas jurídicas vigentes, no existirá la seguridad jurídica si no tiene garantizado el uso y disposición de su propiedad y la certeza de que el Estado protegerá ese derecho, o si obtiene una sentencia favorable en un juicio, si no existe la seguridad que esa resolución quedará firme y que no hay posibilidad de modificarla en su perjuicio.

A efectos del informe de coyuntura se han analizado los eventos que tienen efecto en la seguridad jurídica, considerados desde la óptica del cumplimiento de mandatos constitucionales y legales (principio de legalidad/separación poderes), leyes accesibles y comprensibles y que los instrumentos internacionales se incorporen e implementen de acuerdo con el ordenamiento jurídico.

Por otra parte, se entenderá por seguridad ciudadana: “[…] un orden democrático que elimina las amenazas de la violencia en la población y permite la convivencia segura y pacífica. Concierne, en esencia, a la tutela efectiva de una parte del amplio espectro de derechos humanos, especialmente, del derecho a la vida, a la integridad personal y otros derechos inherentes al fuero personal (inviolabilidad del domicilio, libertad de tránsito, etcétera), así como al disfrute del patrimonio”1.

La normativa legal debe ser lo suficientemente clara

y sistemática para que no tengamos dudas sobre nuestros

derechos y obligaciones. Un ordenamiento legal

superabundante, confuso y contradictorio hace desaparecer

la seguridad jurídica.


INTRODUCCIÓN

La situación de la seguridad ciudadana tiene un efecto condicionante para el desarrollo humano, en cuanto si se carece de ella, se afectan directamente los derechos fundamentales de los individuos.

En este informe se parte de una situación de inseguridad ciudadana y desde ahí se hace referencia a los acontecimientos que suceden en el periodo observado que tengan un efecto en la mejora, o al contrario, en el deterioro de esa situación. Así, se evaluarán los hechos que influyen en la prevención, combate a la delincuencia y reinserción social del individuo que ha delinquido.

La situación de la seguridad ciudadana tiene un efecto

condicionante para el desarrollo humano, en cuanto si se carece de ella, se afectan directamente los derechos fundamentales de

los individuos.

50

SEGURIDAD JURÍDICA

Cumplimiento de mandatos constitucionales y goce de derechos fundamentales

Derechos civiles y políticos

La Corte Suprema de Justicia, a través de la Sala de lo Constitucional, ha emitido durante este semestre 8 sentencias de inconstitucionalidad, tres de las cuales han sido muy controversiales y al mismo tiempo, históricas para el país. Sin duda, el pronunciamiento de las mismas ha venido a fortalecer la credibilidad e independencia del ente judicial y ha puesto a prueba la institucionalidad salvadoreña, en cuanto al sometimiento de los funcionarios a las disposiciones de la Constitución.

Candidaturas independientes y listas desbloqueadas

El 29 de julio de 2010, la Sala de lo Constitucional declaró la inconstitucionalidad de algunas disposiciones del Código Electoral que ordenaban que los candidatos a diputados fueran miembros de partidos políticos y postulados únicamente por éstos. También expulsó del ordenamiento jurídico las normas del Código Electoral que establecían las listas cerradas y bloqueadas en las votaciones legislativas2.

Esta sentencia fue controversial y generó comentarios negativos sobre todo en la clase política, porque el art. 85 de la Cn. establece expresamente que los partidos políticos son el único instrumento para la representación del pueblo en el Gobierno. La Sala interpretó que el objeto de esta norma es solo excluir la posibilidad de que grupos que tengan una finalidad distinta a la de los partidos políticos ejerzan la representación política pero no a candidatos independientes. La Sala afirmó que la obligación para los candidatos a diputados de estar afiliados a un partido político viola los arts. 72, inc. 3° y 126 de la Cn. puesto que se limita el derecho al sufragio en su vertiente pasiva. Con relación a las listas cerradas y bloqueadas, la Sala consideró que afecta la garantía del voto libre (art. 78 Cn.) al impedir la plena capacidad de opción en cuanto no se puede elegir entre uno u otro candidato, sino solo entre uno u otro partido3.

La sentencia implica el ejercicio de un control interorgánico establecido en la Constitución en el que la Sala de lo Constitucional evalúa que la Asamblea Legislativa no haya violado la norma fundamental al emitir una ley secundaria. En este caso, resultó que había una afectación, por lo que se expulsaron estas normas del Código Electoral.

Esta resolución también ha significado una ampliación a la concepción del derecho al voto, pues desde el lado pasivo, se le agrega la posibilidad de ejercerlo sin la limitante de estar afiliado o ser propuesto por un partido político. Desde el lado activo, para que el voto sea totalmente libre, se suma la posibilidad de elegir a los legisladores en listas desbloqueadas. El ejercicio del derecho al voto, así interpretado, requiere de reformas legales y administrativas urgentes, cuyo suspenso implica incerteza jurídica para los

La Sala de lo Constitucional, ha emitido durante este

semestre tres sentencias de inconstitucionalidad que han sido muy controversiales y al

mismo tiempo, históricas para el país.

Esta sentencia fue controversial y generó comentarios negativos

sobre todo en la clase política, porque el art. 85 de la Cn.

establece expresamente que los partidos políticos son el

único instrumento para la representación del pueblo en el

Gobierno.

Esta resolución también ha significado una ampliación a la

concepción del derecho al voto.

SEGURIDAD JURÍDICA


SEGURIDAD JURÍDICA

titulares del derecho; pero más grave, de no darse a tiempo para las próximas elecciones legislativas de marzo de 2012; sería una afectación al derecho al sufragio, por lo que se dará seguimiento a la implementación de estas reformas.

Ley de Presupuesto 2010

El 25 de agosto de 2010, la Sala de lo Constitucional de la CSJ declaró la inconstitucionalidad de los arts. 2 y 6 de la Ley de Presupuesto 2010 y del 45 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado, los cuales permitían que se hicieran transferencias presupuestarias entre distintos ramos de la administración pública, sin previa autorización de la Asamblea Legislativa4.

La Sala interpretó que el presupuesto y sus reformas tienen reserva de ley, es decir, debe aprobarse por la Asamblea Legislativa con la cantidad, finalidad y la entidad que ha de realizar los gastos públicos en sus aspectos cuantitativo y cualitativo (principio de especialidad del presupuesto). Partiendo de esto, las transferencias presupuestarias entre partidas de distintos ramos sin autorización legislativa, resultaban contrarias a la prohibición de delegación de funciones entre órganos del Estado, establecida en el art. 86 de la Cn. y a la reserva de ley en materia presupuestaria del art. 131 ord. 8º de la Cn.

Esta sentencia también reconoció, por primera vez, el derecho fundamental de los ciudadanos al acceso a la información pública de cualquier materia y, particularmente, de la presupuestaria, como contraparte de la obligación de los funcionarios de actuar con transparencia. Este deber se deriva del principio de legalidad del presupuesto en su manifestación de ser público y transparente. El derecho de acceso a la información ya se había reconocido antes por la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Justicia, como una manifestación de la libertad de expresión, pero no se había hecho en la jurisprudencia local. El ejercicio de éste se regula hoy en la Ley de Acceso a la Información Pública que al cierre de este informe está pendiente de la sanción presidencial5.

Mediante este control de constitucionalidad de las normas presupuestarias emitidas por la Asamblea Legislativa, la Sala ha contribuido al correcto funcionamiento de la separación de poderes impidiendo la delegación de funciones, y garantizando que los contrapesos establecidos en la Cn. para la elaboración del presupuesto se cumplan. Sin embargo, vale la pena mencionar, que en la Ley de Presupuesto 2011 aún existe una disposición, el art. 11, que bajo determinadas condiciones permite las transferencias presupuestarias entre distintos ramos, contrariando nuevamente a la Cn.

Libertad de expresión

El 24 de septiembre de 2010, la Sala de lo Constitucional declaró la inconstitucionalidad del inc. 3° del art. 191 del Código Penal (CP). La Sala consideró que la exclusión de toda responsabilidad para los medios escritos, radiales, televisivos e informáticos en donde se publiquen los juicios o conceptos antes expresados y para los propietarios, directores, editores, gerentes del medio de comunicación social o encargados del programa en su caso, aun cuando lo que comunicaran constituyera delito contra

La Sala interpretó que el presupuesto y sus reformas

tienen reserva de ley, es decir, debe aprobarse por la Asamblea

Legislativa con la cantidad, finalidad y la entidad que ha de

realizar los gastos públicos.

Esta sentencia también reconoció, por primera vez, el derecho fundamental de

los ciudadanos al acceso a la información pública.

la Sala ha contribuido al correcto funcionamiento de la separación

de poderes impidiendo la delegación de funciones.

52

SEGURIDAD JURÍDICA

el honor, violaba el principio de igualdad regulado en el art. 3 de la Cn. y dejaba desprotegidos los derechos a la intimidad, al honor y a la propia imagen, reconocidos en el art. 6 de la Cn6.

La libertad de expresión es un elemento fundamental para la democracia, –a favor de cuya protección Fusades se ha manifestado7– y por esa razón, la sentencia generó preocupación entre algunos sectores de la sociedad y particularmente en los medios de comunicación, porque se considera que la declaratoria de inconstitucionalidad de esta norma podría significar un retroceso en la protección legal a la libertad de expresión alcanzada por medio de la legislación.

La Sala buscó con su sentencia la coexistencia de derechos, de modo que la garantía de la libertad de expresión no implique desproteger el honor. Sin embargo, se considera que es el momento oportuno para dar a la libertad de expresión una protección diferente por medio de una reforma integral a la legislación vigente, para mejorar la coexistencia entre los derechos involucrados. Fusades ha desarrollado 10 temas8

que deberían valorarse en la reforma, los cuales ya se han hecho llegar a la Asamblea Legislativa en respuesta a la opinión solicitada.

10 puntos sobre la libertad de expresión

1. Eliminar la pena de prisión.2. Despenalizar.3. Real malicia.4. Diferenciar entre la información sobre funcionarios públicos y particulares.5. Derecho de respuesta.6. Indemnización por daños morales.7. Proporcionalidad de la sanción.8. Reserva de la fuente y presunción de inocencia.9. Criterios orientadores para la interpretación.10. Autorregulación: La figura del defensor de los medios.

Eliminación de cachiporristas

En cuanto al ejercicio de libertades y opciones individuales, se destaca en el presente semestre, que el 12 de agosto de 2010, el Ministerio de Educación (MINED) comunicó a los centros educativos del país que en cumplimiento al acuerdo 4.6 de la Junta Directiva del Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer (ISDEMU), se solicitaba abstenerse de incluir la figura de las cachiporristas y porristas en los desfiles cívicos9. El 19 de agosto, el MINED comunicó que se le empezaría a dar cumplimiento al acuerdo del ISDEMU hasta en 2011, por lo que las cachiporristas aún estarían permitidas en 201010.

El ISDEMU fundamenta la decisión en que la participación de las cachiporristas en los desfiles es “[…] una práctica cultural que denigra la imagen de la mujer y

La libertad de expresión es un elemento fundamental para la democracia, a favor de cuya

protección Fusades se ha manifestado.

La Sala buscó con su sentencia la coexistencia de derechos,

de modo que la garantía de la libertad de expresión no implique

desproteger el honor. Sin embargo, se considera que es el momento oportuno para dar a la libertad de expresión una

protección diferente por medio de una reforma integral a la

legislación vigente.

Cuadro 1


SEGURIDAD JURÍDICA

que reproduce y promueve diversas formas de violencia de género contra niñas y adolescentes, como el acoso sexual, y la trata con fines de explotación sexual”11.

La prohibición de esta tradición es preocupante, en cuanto se trata de una limitante a la libertad individual de los jóvenes y una intromisión del Estado en una decisión que debería corresponder, cuando se trata de participantes menores de edad, a los padres de éstos. No es con esa prohibición que se eliminarán males sociales muy profundos.

Leyes accesibles y comprensibles

Abuso de la dispensa de trámites

La dispensa de trámites es un mecanismo excepcional que se regula en el Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa12, para que en caso de urgencia, un decreto legislativo se apruebe sin el estudio en la Comisión respectiva13.

Durante este semestre, hubo un total de 6814 decretos aprobados con dispensa de trámites. De este total, hay casos en los que el mecanismo se usa adecuadamente, pero también hay casos muy graves en los que se han dictado normas sorpresivas e inconsultas; por ejemplo: una reforma al art. 91 del Código Tributario haciendo no exigible la declaración de estado patrimonial15, la aprobación del Presupuesto y la Ley de Salarios de la Asamblea Legislativa 201116, la elección de los miembros del Consejo Nacional de la Judicatura17, y el más grave uso indebido del mecanismo de dispensa de trámite lo constituyen las reformas a los arts. 126 y 202 Cn., para prohibir expresamente las candidaturas independientes18.

Las normas emitidas con dispensa de trámites, sin que exista urgencia, son una violación al proceso de formación de ley y una práctica nociva para el Estado de Derecho y la seguridad jurídica. Principalmente, es preocupante que mediante este mecanismo se reforme la Cn., pues se trata de la norma en la que se fundamenta todo el ordenamiento jurídico y su modificación debería ser el resultado de un estudio exhaustivo y de un consenso de país.

Sesión simultánea

Durante este semestre no se han aprobado muchos dictámenes mediante el uso de este mecanismo. Algunos ejemplos en los que sí se utilizó, son: la Ley de Acceso a la Información Pública, el dictamen sobre las observaciones del Presidente de la República a las reformas al art. 345 del Código Penal y una nueva prórroga a la entrada en vigencia del Código Procesal Penal.

Los anteriores casos, no representan una afectación a la seguridad jurídica, porque los primeros dos se refieren a temas que ya habían sido estudiados en las comisiones con detalle. En el caso de la prórroga al Código Procesal Penal, debía ser aprobado con urgencia porque faltaba una semana para que entrara en vigencia y las instituciones encargadas de llevarlo a cabo no estaban preparadas. En resumen, no se identifica un mal uso de esta figura en estos seis meses.

Durante este semestre, hubo un total de 68 decretos aprobados

con dispensa de trámites.

El más grave uso indebido del mecanismo de dispensa de trámite lo constituyen las

reformas a los arts. 126 y 202 Cn., para prohibir expresamente

las candidaturas independientes.

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SEGURIDAD JURÍDICA

La última sesión plenaria del año

Tal como ha sucedido en años anteriores, la última plenaria de la Asamblea Legislativa estuvo cargada con temas que se incluyeron en último momento en la agenda, sin haber sido discutidos apropiadamente en las comisiones legislativas, provocando la aprobación de normas inconsultas; muchas veces, usando inapropiadamente la dispensa de trámites en temas delicados para el país.

Esta vez hubo 7 dispensas de trámites, más del doble del promedio por plenaria que es de 2.819 y entre ellas figuran reformas al art. 158 del Código Tributario, prórroga a la vigencia del seguro obligatorio de carros por daños a terceros, el presupuesto para el voto residencial, entre otras. Sin dispensa de trámites pero apresuradamente, se aprobaron normas como la eliminación del drawback y la regulación de las candidaturas independientes.

Este tipo de prácticas debe evitarse porque va en contra de la publicidad del proceso de formación de ley y afectan la calidad de la democracia.

Diario Oficial

Tal como se ha señalado anteriormente, uno de los indicadores que afecta la seguridad jurídica del país, es el retraso en la publicación del Diario Oficial, el órgano de comunicación de las decisiones gubernamentales, y, especialmente de leyes, determinando su texto auténtico y el inicio de su vigencia.

Al respecto, al 31 de diciembre, el último periódico circulante es el número 237, del 17 de diciembre de 2010, lo que implica un retraso de 14 días. El semestre pasado se observó un desfase de 13 días; en este semestre dicho desfase ha aumentado en un día.

Por otro lado, es de resaltar que El Salvador se ha convertido en el primer país de Centroamérica en digitalizar el archivo histórico del Diario Oficial. Este proyecto se concretó mediante un convenio entre el Ministerio de Gobernación y la Imprenta Nacional y consistió en escanear los Diarios Oficiales de 1942 a 2002, año en que se empezó a tener el Diario en soporte electrónico20. Este es un esfuerzo digno de elogio por su aporte a la publicidad de las leyes.

Instrumentos internacionales de acuerdo con el ordenamiento jurídico

Un tema que es pertinente monitorear es la ratificación de tratados internacionales, puesto que obligan a El Salvador frente a otros Estados.

Tal como ha sucedido en años anteriores, la última plenaria de la Asamblea Legislativa estuvo

cargada con temas que se incluyeron en último momento

en la agenda, sin haber sido discutidos apropiadamente en

las comisiones legislativas.

El Salvador se ha convertido en el primer país de Centroamérica en digitalizar el archivo histórico

del Diario Oficial.


SEGURIDAD JURÍDICA

Convenios y tratados ratificados

1. D.L. N° 442, 19 de agosto de 2010.- Convención de las Naciones Unidas sobre municiones en racimo. D.O. N° 177, 23 de septiembre de 2010.

2. D.L. N° 449, 26 de agosto de 2010.- Convenio constitutivo del Centro del Agua del Trópico Húmedo para América Latina y el Caribe (CATHALAC). D.O. N° 179, 27 de septiembre de 2010.

3. D.L. N° 478, 30 de septiembre de 2010.- Convenio básico de cooperación técnica, científica y tecnológica entre los gobiernos de las repúblicas de El Salvador y Cuba. D.O. N° 183, 1° de octubre de 2010.

Préstamos y donaciones ratificados

1. D.L. N° 418, 15 de julio de 2010.- Enmienda N° 6 al Convenio de donación de objetivo estratégico entre el Gobierno de los Estados Unidos de América y el Gobierno de la República de El Salvador, para el Objetivo Estratégico N° 519-021 “Gobernando con Justicia: Gobernabilidad más Transparente y con mayor Capacidad de Respuesta”. D.O. N° 150, 16 de agosto de 2010.

2. D.L. N° 419, 15 de julio de 2010.- Enmienda N° 7 al Convenio de donación de objetivo estratégico entre el Gobierno de los Estados Unidos de América y el Gobierno de la República de El Salvador, para el Objetivo Estratégico N° 519-022 “Libertad Económica: Economías Abiertas, Diversificadas y en Expansión”. D.O. N° 150, 16 de agosto de 2010.

3. D.L. N° 438, 12 de agosto de 2010.- Convenio de Préstamo N° 7800-SV, suscrito entre el Gobierno de la República de El Salvador y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, para financiar el Programa “Sostenibilidad de los Logros Sociales para la Recuperación Económica”. D.O. N° 150, 16 de agosto de 2010.

4. D.L. N° 439, 12 de agosto de 2010.- Convenio de Préstamo N° 7811-SV suscrito con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), por un monto de US $500,000,000.00, para financiar el proyecto “Protección de Ingresos y Empleabilidad”. D.O. N° 157, 25 de agosto de 2010.

5. D.L. N° 455, 26 de agosto de 2010.- Convenio de préstamo N° 7916-SV, denominado “Proyecto de Fortalecimiento de Gobiernos Locales”, suscrito con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF). D.O. N° 174, 20 de septiembre de 2010.

6. D.L. N° 488, 14 de octubre de 2010.- Convenio de préstamo N° 2296/OC-ES suscrito con el Banco Interamericano de Desarrollo, por un monto de US $200,000,000.00, para financiar el “Programa de Fortalecimiento Fiscal”. D.O. N° 193, 15 de octubre de 2010.

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SEGURIDAD JURÍDICA

7. D.L. N° 492, Acuerdo de subvención de programa SLV-910-G08-T, “Prevención y Control de la Tuberculosis en Poblaciones de Alto Riesgo en 26 Municipios de El Salvador” con el Fondo Global para la Lucha contra el SIDA, Tuberculosis y Malaria. D.O. N° 218, 22 de noviembre de 2010.

Convenio con Cuba

El Convenio Básico de Cooperación Técnica, Científica y Tecnológica entre el Gobierno de la República de El Salvador y el Gobierno de la República de Cuba fue suscrito el 13 de marzo de 201021 y ratificado el 30 de septiembre, con 61 votos a favor y 16 en contra.

Este Convenio, en su art. IV, establece la posibilidad que se invite a organizaciones e instituciones de terceros países u organismos internacionales y regionales de cooperación a participar en programas y proyectos de cooperación, conforme con el Convenio; de la misma manera, se permite que se puedan invitar a realizar aportes a dichos programas y proyectos.

Esta disposición fue cuestionada por algunos sectores en cuanto a su constitucionalidad por otorgar una facultad amplia al Órgano Ejecutivo para que pueda invitar a otro Estado u organismo internacional a formar parte del Convenio. Lo anterior ha sido calificado contrario a la Constitución, ya que se considera que este tipo de cooperación, proveniente de un tercer país debería contar con la autorización de la Asamblea Legislativa y seguir el proceso normal de ratificación, conforme lo señala el art. 131 No 7 Cn.

Si bien este tipo de disposición es general y amplia, Fusades considera que no es inconstitucional, ya que desde el momento que la Asamblea Legislativa está ratificando el Convenio Básico de Cooperación, el cual contempla la posibilidad de aceptar cooperación triangular está cumpliendo lo establecido en el art. 131 Nº 7 Cn. que dispone que le corresponde a la Asamblea Legislativa ratificar los tratados internacionales. Sin embargo, se considera necesario señalar la obligación de que los proyectos y actuaciones desarrolladas en el marco de este Convenio se realicen con el respeto a las obligaciones de nuestro ordenamiento jurídico, tal como se han realizado en otros convenios similares a este que ha suscrito el país.


SEGURIDAD CIUDADANA

La seguridad ciudadana continúa siendo en el presente semestre la mayor preocupación de los salvadoreños y el primer factor que ha incidido negativamente en la calidad de vida de los ciudadanos y en la actividad de las empresas22. Para controlar este flagelo se han usado principalmente medidas de combate, destacándose la coordinación de la Fuerza Armada y la Policía Nacional Civil y la territorialización de sus operaciones. Se señala que las apuestas del semestre, la Ley de Proscripción de Maras o Pandillas y la implementación del Centro de Escuchas Telefónicas, importantes herramientas de investigación, siguen sin rendir sus frutos. Esfuerzos por ejercer un mejor control en las cárceles también han sido visibles en este semestre.

Prevención

Las medidas de prevención de la violencia y del delito que debiera implementar el Órgano Ejecutivo, han sido una de las grandes ausentes en el presente semestre, quizás en parte por la debilidad institucional existente, para coordinarlas. Se destaca que la mayoría de programas se ejecutan en el ámbito local, para garantizar así una mayor incidencia, por lo que hay que usarlas efectivamente.

Duplicidad de funciones: CNSP y MJSP (PRE-PAZ)

En el segundo semestre de 2010, bajo la coordinación del Consejo Nacional de la Seguridad Pública (CNSP), se ha empezado a ejecutar el programa Pro-Jóvenes II, que se desarrolla en el área metropolitana del país, con la finalidad de implementar planes de prevención de la violencia. Por otra parte, en el Primer Informe de Coyuntura Legal de Fusades, se destacó que en mayo se realizó el relanzamiento por el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública (MJSP), de la Dirección General de Prevención Social de la Violencia y Cultura de Paz, PRE-PAZ, con la finalidad de involucrar a las municipalidades en la prevención de la violencia y la solución a los problemas que les afectan. Con estos dos hechos, se puede observar que existe duplicidad de las funciones que ejecutan el CNSP y la dirección del MJSP. Por ello, con la finalidad de incidir en la eficiencia de las medidas implementadas, se recomienda hacer una revisión legislativa para beneficiar la conducción estratégica y articulada de las medidas de prevención de la violencia y control delincuencial.

Reglas claras para ONG con subvenciones del Estado

Diferentes estudios señalan lo complejo de la aproximación al control del fenómeno delincuencial. Es por ello, que muchos coinciden en que es necesaria la intervención del gobierno y de las distintas organizaciones de la sociedad civil, para que participen desde sus áreas de influencia en la ejecución de medidas que ayuden a combatir el flagelo; es decir, en una forma de asocio público-privado ejecutar acciones en la prevención de la delincuencia.

Para una efectiva participación de las organizaciones no gubernamentales (ONG), es necesario coordinar las acciones que ejecutan para evitar duplicidades que restan

La seguridad ciudadana continúa siendo en el presente semestre

la mayor preocupación de los salvadoreños y el primer factor que ha incidido negativamente

en la actividad de las empresas.

Es fundamental establecer reglas claras para regular la

distribución de las subvenciones estatales que existen para las

distintas ONG.

SEGURIDAD CIUDADANA

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SEGURIDAD CIUDADANA

eficiencia. Asimismo, es fundamental establecer reglas claras para regular la distribución de las subvenciones estatales que existen para las distintas ONG. Actualmente, se carece de normativa que establezca los criterios y reglas para la asignación de fondos públicos; al igual que no existe como en otros países, un concurso público para que, en condiciones de competencia, las distintas ONG apliquen a fondos estatales.

Al respecto, algunas carteras del Estado incluyen solamente en su presupuesto institucional, a las organizaciones de la sociedad civil que reciben subvención del Estado. Se destaca como ejemplo, que en el Ramo de Educación del Presupuesto 2011, el número y configuración de instituciones que ahora tienen convenios con el MINED se redujo de 37 a 24 instituciones privadas23. Entre los casos más ilustrativos de reducción se señala el de la Fundación Padre Arrupe con el programa de becas para estudiantes de familias de bajos ingresos de la zona de Soyapango24. Por lo anterior, es necesario regular el establecimiento de criterios para la asignación de estas ayudas estatales.

En discusión otra propuesta de Ley de Contravenciones

Durante este semestre, un grupo de trabajo interinstitucional conformado por municipalidades e instituciones del gobierno central25 presentaron a la Comisión de Seguridad Pública y Combate a la Narcoactividad de la Asamblea Legislativa, una propuesta de redacción de la “Ley Marco para la Convivencia Ciudadana y Contravenciones Administrativas”. Es necesaria una normativa que procure relaciones respetuosas entre las personas y que, al mismo tiempo, sancione aquellas conductas antisociales que, aunque por su naturaleza no constituyan delito, sí exigen un control efectivo que evitaría que estas pequeñas infracciones, que son reflejo de relativa peligrosidad, se traduzcan en crímenes de mayor trascendencia, como el lamentable caso del asesinato de un joven por un problema de estacionamiento en una colonia de San Salvador26, e incidan en la escalada de violencia. Se considera que es positivo avanzar en este tema, porque de aprobarse una normativa de esta naturaleza y de implementarse en coordinación de las municipalidades se sumaría a la prevención de la violencia.

Ordenamiento de San Salvador continúa

Durante este semestre, la Alcaldía de San Salvador ha continuado con acciones para reordenar el centro capitalino. Estas medidas han provocado descontento entre los afectados y ha generado diferentes opiniones27. A pesar de todo ello, la recuperación de espacios públicos como las aceras, contribuye a la tranquilidad de los ciudadanos y suma a la prevención de la violencia. Sin embargo, es importante destacar la necesidad de ofrecerles alternativas de espacio a los vendedores para no afectarlos en su economía, por supuesto, en el marco de la ley. Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI)

Éste es un proyecto dentro del programa “Comunidades Solidarias Urbanas”, encabezado por el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL) que se ejecuta con el apoyo de las municipalidades y busca ayudar a desarrollarse a personas

Es necesaria una normativa que procure relaciones respetuosas

entre las personas y que, al mismo tiempo, sancione

aquellas conductas antisociales que aunque por su naturaleza no

constituyan delito, sí exigen un control efectivo que evitaría que

estas pequeñas infracciones, que son reflejo de relativa

peligrosidad.


SEGURIDAD CIUDADANA

jóvenes y desempleadas en situación de extrema pobreza. La mecánica es entregarles un bono de US$100 mensuales durante seis meses; a cambio, éstos deben dedicar 30 horas a la semana a proyectos comunitarios y a capacitación que les permita conseguir un empleo28. En agosto se presentaron los resultados iniciales del plan piloto, lanzado en los municipios de San Martín y Ahuachapán, entre los que se destaca una reducción de la tasa de homicidios en las comunidades beneficiadas29.

Los programas que incluyen transferencias en efectivo condicionadas, no solo contribuyen a disminuir la pobreza, sino que implican una inversión en capital humano que suma a la prevención de la delincuencia, en cuanto les permite dedicarse a actividades productivas, alejándose de posibles desviaciones a delinquir por necesidad y a la vez pueden hacer trabajos sociales que benefician a su comunidad.

Medidas de combate a la criminalidad

En el presente semestre, se han implementado nuevas medidas para el combate a la delincuencia; sin embargo, los resultados de éstas aún no se reflejan constantemente en la reducción de los índices de homicidios. Como se verá con detalle, las medidas propuestas están a la espera de reflejar su incidencia.

De acuerdo con las estadísticas de diferentes estudios nacionales, El Salvador continúa mostrando tasas altas de homicidios. “En el 2010 hay meses con tasas positivas y otras negativas, lo cual indica que se ha logrado estabilizar el repunte de la epidemia de violencia homicida observada en 2009 –cuyo promedio fue 12 muertos por día–30. La mayoría de indicadores internacionales, como el Latinobarómetro, señalan que El Salvador está entre los primeros países de la región por la inseguridad ciudadana existente, lo que se traduce en un menoscabo a la calidad de vida de los salvadoreños. Aunado a lo anterior, se destaca la insuficiente información existente para medir y monitorear la tasa de judicialización del delito, es decir, el porcentaje de los delitos cometidos que son procesados en el Órgano Judicial frente a las instancias respectivas. Al cierre del presente informe, ni la Fiscalía General de la República, ni la Dirección de Planificación de la Corte Suprema de Justicia, proporcionaron información al respecto para el presente semestre de 2010.

Resultados del plan de seguridad

El Ministerio de Justicia y Seguridad Pública ha elaborado la Política Nacional de Justicia, Seguridad Pública y Convivencia; el desarrollo de cada uno de los cinco ejes de trabajo se desconoce, ya que el plan de seguridad sigue sin ser develado, y se mantiene a nivel solamente de presentaciones. El desconocimiento de este importante instrumento, hace difícil de entender la ruta que sigue el Gobierno de El Salvador (GOES) y complica la evaluación del impacto de la misma.

Ley de proscripción de maras o pandillas

Como reacción a la muerte de 26 personas en un autobús que fue incendiado el 20 de junio, el Gobierno presentó una iniciativa de ley con la finalidad de prohibir

Los programas que incluyen transferencias en efectivo

condicionadas, no solo contribuyen a disminuir la

pobreza, sino que implican una inversión en capital humano

que suma a la prevención de la delincuencia.

La mayoría de indicadores internacionales, como el

Latinobarómetro, señalan que El Salvador está entre los

primeros países de la región por la inseguridad ciudadana

existente, lo que se traduce en un menoscabo a la calidad de

vida de los salvadoreños.

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la existencia de estos grupos; asimismo, se presentaron una serie de reformas al delito de agrupaciones ilícitas, regulado en el art. 345 del Código Penal. El Presidente Mauricio Funes observó la normativa aprobada ya que se eliminaron ciertos aspectos de la propuesta inicial que, a juicio del Órgano Ejecutivo, limitan la implementación de las medidas de investigación inicialmente consideradas. Finalmente, la Ley de Proscripción de Maras, Pandillas, Agrupaciones, Asociaciones y Organizaciones de Naturaleza Criminal, fue aprobada por la Asamblea Legislativa el 1 de septiembre.

Vale la pena mencionar que antes de estas nuevas normas ya estaba prohibida la existencia de este tipo de organizaciones que se asocian para la realización de fines ilícitos, mediante el art. 345 del C. Pn., el cual también consideraba las sanciones. Por lo que la nueva normativa solo crea una regulación especial de las maras como asociación ilícita, crea procedimientos administrativos nuevos y modifica algunas penas mediante las reformas al art. 345 del C. Pn.

Fusades expresó a las autoridades de justicia y seguridad pública, que es un deber del Estado dotar al país de una legislación penal y procesal penal apegada a las atribuciones constitucionales de cada órgano estatal y a la realidad salvadoreña; pero que una ley o un conjunto de ellas no cambian las condiciones de un país por sí mismas. Las soluciones a los desafíos de El Salvador en materia de seguridad, no se resuelven simplemente aprobando más leyes, sino que es necesario que la institucionalidad expulse la cultura de la impunidad del delito por falta de capacidad técnica y de coordinación interinstitucional.

Esta nueva legislación aún está pendiente de implementar. A la fecha, no se conocen casos que hayan sido procesados con esta nueva ley. Por lo que el próximo año 2011 se espera observar los primeros resultados, fruto del trabajo de investigación de la PNC y FGR. Habrá que esperar, también, con qué criterio responden los jueces al respecto de algunos conceptos jurídicos indeterminados que todavía persisten en la referida ley.

FGR: Falta de Centro de Escuchas, capacitación para el Código Procesal Penal y uso de fondos decomisados en barriles

La Ley Especial para la Intervención de las Telecomunicaciones entró en vigencia el 24 de marzo de 2010 y se otorgaron seis meses para instalar el Centro de Intervención. Este plazo venció el 24 de septiembre sin que, a la fecha, se haya implementado. Éste es otro caso en el que la emisión de una ley no prevé el financiamiento para su implementación y que las instituciones relacionadas, como la Fiscalía General de la República y el Órgano Ejecutivo, no logran encontrar una solución. Esto no coadyuva a un combate exitoso del crimen, porque esta ley es una herramienta importante en esta tarea, la cual sigue inoperante. Sin embargo, en diciembre, el Secretario de Estado Adjunto de Estados Unidos para Latinoamérica, Arturo Valenzuela, manifestó que su gobierno dará cooperación económica y técnica para la implementación de dicho Centro.

El nuevo Código Procesal Penal debía entrar en vigencia el 1 de octubre, luego de que se había prorrogado en dos ocasiones; sin embargo, el 22 de septiembre, se aprobó

Antes de estas nuevas normas ya estaba prohibida la existencia

de este tipo de organizaciones que se asocian para la

realización de fines ilícitos, mediante el art. 345 del C. Pn., el cual también consideraba las

sanciones.

Una ley o un conjunto de ellas no cambian las condiciones de

un país por sí mismas.

Esta nueva legislación aún está pendiente de implementar. A la

fecha, no se conocen casos que hayan sido procesados con esta

nueva ley.

Éste es otro caso en el que la emisión de una ley no

prevé el financiamiento para su implementación y que las

instituciones relacionadas, como la Fiscalía General de la

República y el Órgano Ejecutivo, no logran encontrar una

solución.


SEGURIDAD CIUDADANA

una tercera prórroga hasta el 1 de enero de 2011 a petición de la Fiscalía General de la República.

El 27 de septiembre, el Fiscal General explicó que el nuevo Código Procesal Penal conlleva muchos retos: la creación de nuevas unidades, la reducción de plazos y a la Fiscalía no se le ha dotado de los recursos que se requieren para poder implementarlo y dar respuesta eficiente y efectiva a los procesos. Al finalizar este periodo se identificaron algunas diferencias entre los titulares de la FGR y la PNC sobre la posibilidad de implementar esta normativa a partir de enero de 201131. De esta manera, esta es otra herramienta que no se ha usado para el combate al crimen.

En el presente semestre se reportaron tres casos de hallazgo de dinero, encontrado en barriles enterrados en una hacienda de propiedad privada. De acuerdo con la información periodística, el monto del hallazgo asciende aproximadamente a US$ 14 millones 600 mil dólares. No se ha probado en la sede de la FGR si la procedencia de este dinero es producto del narcotráfico. De conformidad con el artículo 23 de la Ley contra el Lavado de Dinero y Activos, los recursos provenientes de la liquidación de los bienes comisados de ilegítima procedencia, se podrán utilizar para reforzar financieramente a las instituciones del Estado encargadas de combatir el narcotráfico, lavado de dinero y de activos. En esta ocasión, el dinero será utilizado para financiar el Centro de Escuchas que administrará la FGR. Finalmente, se destaca que en el periodo observado, la FGR ha realizado constantes llamados para un refuerzo presupuestario institucional para fortalecer la investigación del delito. Si bien atendible, es fundamental conocer las estadísticas de gestión de la FGR, para que en base a resultados se haga una correcta asignación de fondos. Un primer paso para medición y rendición de cuentas de la actividad de la FGR sería la implementación de indicadores que permita medir los avances de su gestión, fruto del cumplimiento de la Política de Persecución Criminal, que regirá a la FGR y que fue emitida este año.

Inspectoría de la PNC y procesos sancionadores

En el presente semestre, a través del Observatorio Legislativo, se logró conocer sobre el trabajo de la Comisión Legislativa para la investigación de las actividades de la Inspectora General de la PNC por acusaciones de que está realizando una persecución contra miembros de las FAES. A la fecha, no se conocen los resultados de dicha investigación. Por otra parte también se ha presentado a la Sala de lo Constitucional de la CSJ un proceso de inconstitucionalidad contra las actuaciones de la Asamblea Legislativa por la creación de dicha Comisión.

En el tema de las depuraciones, entre la información estadística de la Inspectoría General se destaca que en el periodo analizado ha habido procedimientos y sanciones de elementos del cuerpo policial, tanto en el nivel básico como en el nivel ejecutivo, lo que revela el trabajo de la institución en la depuración del cuerpo policial.

Si bien atendible, es fundamental conocer las

estadísticas de gestión de la FGR, para que en base a

resultados se haga una correcta asignación de fondos.

En el periodo analizado ha habido procedimientos y

sanciones de elementos del cuerpo policial, tanto en el

nivel básico como en el nivel ejecutivo.

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SEGURIDAD CIUDADANA

Amenaza a la ciudadanía por maras y paro de transporte: otra expresión de inseguridad extrema

El 6 de septiembre se perpetraron algunos delitos que parecían coordinados y se difundieron, por miembros de pandillas, una serie de amenazas al transporte colectivo, según las cuales debían dejar de prestar el servicio o serían asesinados32. El paro duró hasta el 9 de septiembre33.

Estos acontecimientos demostraron el nivel de temor que tienen los ciudadanos a la delincuencia, así como la organización de las pandillas, puesto que los hechos se extendieron a escala nacional y paralizaron buena parte del país.

Sin duda, esto es una expresión de la complicada situación de inseguridad que vive El Salvador y constituye terrorismo. Es una situación que demanda profunda atención de los actores involucrados en seguridad, para realizar acciones concretas que eviten la impresión de un Estado que ha perdido el control.

Actividad de los actores estatales de seguridad

Situación actual de Medicina Legal

En el informe anterior, se mencionó que el Instituto de Medicina Legal (IML) sufre deficiencias, a pesar de su importancia en la investigación del delito. Durante este semestre se han dado algunos eventos relevantes.

La CSJ ha realizado una auditoría interna integral y el Observatorio Judicial tuvo acceso al informe preliminar. En este documento se detalla una serie de deficiencias que van desde ausencia de procedimientos en ciertas áreas, pasando por faltas de control de los procesos, hasta carencias de infraestructura. A esto se suman problemas en la ejecución presupuestaria; a la fecha, la ejecución presupuestaria es del 35% del monto asignado para el 2010. Esto motivó la separación de su cargo del director de esta institución34, en busca de una mejor gestión.

El otro evento relevante es el dictamen de la Comisión Legislativa denominada “Comisión Ad Hoc para estudiar y Dictaminar sobre la Creación del Instituto de Ciencias Forenses y la Ley Orgánica del Instituto de Medicina Forense”, la cual consideró que no se debía crear esta institución que agruparía al IML y al Laboratorio de Investigación Científica de la PNC, sino que era mejor modernizar el IML siempre dentro de la CSJ, por lo que se agregaría un capítulo al respecto dentro de la Ley Orgánica Judicial35. Condena en caso Jonathan D.

En el informe anterior se presentó el caso donde un menor de edad fue fotografiado mientras apuñalaba a un estudiante quien finalmente murió. El 6 de julio fue condenado a siete años de internamiento36 que era el máximo que permitía la ley para un menor de edad. La cómplice en este delito fue condenada a 20 años de prisión el 29 de

Esto es una expresión de la complicada situación de

inseguridad que vive El Salvador.

El otro evento relevante es el dictamen de la Comisión

Legislativa denominada “Comisión Ad Hoc para estudiar y Dictaminar sobre la Creación

del Instituto de Ciencias Forenses y la Ley Orgánica del Instituto de Medicina Forense”,

la cual consideró que no se debía crear esta institución que

agruparía al IML y al Laboratorio de Investigación Científica de la

PNC.


SEGURIDAD CIUDADANA

septiembre de 201037, al ser juzgada como adulta. Lo anterior debería de llevar a una reflexión sobre el régimen sancionatorio de las penas para menores de edad, lo cual es una discusión abierta en países de la región como México.

Esta condena es solo un caso resuelto que suma a la idea de la represión del delito, pero toma relevancia por ser emblemático. Hay mucho que avanzar todavía para combatir la impunidad y mucho trabajo por hacer en materia de prevención, para que este tipo de crímenes no sucedan.

Cumplimiento de la pena y rehabilitación

Población reclusa

La sobrepoblación carcelaria es una realidad en El Salvador, y una constante fuente de peligro, tanto para la salud e integridad física de los reos, como para el personal penitenciario y los visitantes. De acuerdo a información de la Dirección General de Centros Penales, el hacinamiento en las cárceles duplica la media mundial y es actualmente de 301 %, por lo que muchos coinciden en que el sistema penitenciario no está cumpliendo con su propósito constitucional de readaptación social. Esta cifra sigue en aumento.

A continuación se presenta una gráfica con el movimiento de la población reclusa en el último semestre.

Gráfica 1: Población reclusa al 10 de diciembre de 2010

Gráfica 2: Aumento de la población reclusa 2o semestre: 984 reos (4.2%)

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Dirección General de Centros Penales

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SEGURIDAD CIUDADANA

El incremento de la población reclusa parece insostenible, pues la capacidad instalada no ha aumentado, lo cual sigue dificultando alcanzar el propósito de rehabilitación de las penas y aumentando la posibilidad de afectar los derechos humanos de las personas privadas de libertad.

Informe OEA sobre situación penitenciaria en El Salvador

La Relatoría sobre los Derechos de las Personas Privadas de Libertad de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) visitó El Salvador del 5 al 9 de octubre de 2010 e inspeccionó el Centro de Inserción Social Senderos de la Libertad (Ilobasco), el Centro Penal de Quezaltepeque y el Centro Penal de Máxima Seguridad de Zacatecoluca.

En el siguiente cuadro se resumen los hallazgos relativos a afectación de derechos humanos presentados por la CIDH en las “Observaciones preliminares sobre la visita de la Relatoría sobre los Derechos de las Personas Privadas de Libertad a El Salvador”38.

El incremento de la población reclusa parece insostenible,

pues la capacidad instalada no ha aumentado, lo cual sigue

dificultando alcanzar el propósito de rehabilitación de las penas

y aumentando la posibilidad de afectar los derechos humanos

de las personas privadas de libertad.

Fuente: Elaboración propia con base en las “Observaciones preliminares sobre la visita de la Relatoría sobre los Derechos de las Personas Privadas de Libertad a El Salvador”.

Cuadro 2: Resumen de la CIDH sobre la situación penitenciaria en El Salvador


SEGURIDAD CIUDADANA

Entre los aspectos positivos se señalaron algunas iniciativas, como el fortalecimiento de la Escuela Penitenciaria, los esfuerzos por depurar el personal penitenciario, la creación de las mesas de diálogo nacional, las medidas que se proyectan para reducir la sobrepoblación carcelaria, los planes para mejorar la gestión del Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Integral de la Niñez y la Adolescencia (ISNA) y la actitud de mayor apertura que el Gobierno ha mostrado hacia las organizaciones de la sociedad civil. Asimismo, la CIDH considera positivo que la situación de cárceles se haya convertido en un tema de debate público39.

Reducción de horarios de visita

En el informe de coyuntura anterior se señala la amplitud de los horarios de visita en los diferentes centros penales del país, por lo que se sugirió revisar este tema para garantizar el control de la situación penitenciaria en todo momento.

En el presente semestre se han restringido los horarios de visitas de los familiares de los reos. Las medidas se justificaron, porque las condiciones penitenciarias eran muy peligrosas40. Las “Observaciones preliminares sobre la visita de la Relatoría sobre los Derechos de las Personas Privadas de Libertad a El Salvador” cuestionan la prohibición de visitas de niños, niñas y adolescentes como regla general, porque puede afectarse el derecho fundamental a la Familia41.

La visita es un derecho de los reos que debe cumplirse, pero que éstas deben regularse en función de la capacidad del Estado de controlarlas. Sin embargo, el Estado tampoco puede negar indefinidamente las visitas de menores de edad alegando que no puede garantizar su seguridad en el interior de los centros penales.

Emergencias penitenciarias y depuración de custodios

Durante este semestre han continuado las emergencias en los centros penales. A esto se suma el incendio en el Centro de Readaptación de Menores “Senderos de la Libertad” de Ilobasco, el cual provocó la muerte de 26 internos y varios lesionados42. Vale la pena mencionar, que un mes antes, la CIDH había advertido el riesgo por incendio en este centro de rehabilitación y otros centros penales del país43.

En el Centro Penal de Mariona, los reos se mantuvieron en rebeldía, sin entrar a sus celdas, del 9 al 22 de noviembre, hasta que voluntariamente abandonaron este estado44. En el penal de Apanteos en Santa Ana, hubo una trifulca que dejó dos muertos y 27 heridos el 24 de noviembre y se declararon 10 días de emergencia45. También se encontraron túneles para fugarse en los centros penales de Chalatenango46, Ciudad Barrios47, Cojutepeque48 y Tonacatepeque49.

Todos estos acontecimientos contribuyen a formarse la idea de una profunda crisis en el sistema penitenciario. El internamiento de los que cometen delitos en El Salvador, lejos de ser una solución a la problemática de criminalidad, constituye actualmente uno de los problemas principales del control de la delincuencia. Por lo anterior, se destacan los esfuerzos de la Dirección de Centros Penales de depuración del personal con los cuales, al cierre de este informe, se han separado de sus cargos, 247 custodios y 83 empleados administrativos, por lo que se espera la continuidad de estos esfuerzos. Ésta es una de las acciones más valientes para el combate a la delincuencia en este semestre.

La visita es un derecho de los reos que debe cumplirse, pero que estas deben regularse en

función de la capacidad del Estado de controlarlas.

Durante este semestre han continuado las emergencias en

los centros penales.

Se destacan los esfuerzos de la Dirección de Centros Penales de depuración del personal con los

cuales, al cierre de este informe, se han separado de sus cargos, 247 custodios y 83 empleados

administrativos.

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CONCLUSIONES

En el presente semestre, los salvadoreños continúan sintiéndose afectados por los niveles de delincuencia del país. La inseguridad ciudadana, es sin duda, el principal problema para la calidad de vida.

No obstante lo anterior, se destaca la coordinación FAES-PNC y la territorialización de sus operaciones para el cumplimiento de sus labores, la depuración de los agentes de control; pero se subraya que todavía continúan sin aplicarse algunas medidas aprobadas para el combate a la delincuencia.

Se han observado hechos que revelan una afectación positiva y negativa a la seguridad jurídica de país y que involucra acciones y omisiones de los tres Órganos del Estado.

CONCLUSIONES


INTRODUCCIÓNEl entorno económico, político y social de un país es vital para que un empresario o un inversionista tome la decisión de iniciar un negocio o continuar invirtiendo en este país. Para crear un clima de negocios favorable debe existir un marco de certidumbre político-institucional con elementos de estabilidad económica. Asimismo, es de reiterar que la seguridad jurídica es una pieza clave dentro del clima de negocios de un país y en el plano de las inversiones se vuelve decisivo al tomar la decisión de abrir una empresa, de expandir sus operaciones, de mantener la inversión en un lugar o moverse a otro.

El análisis que se hace de un país para medir su clima de negocios, ha superado la esfera económica, ya que hoy no solo se considera la parte de la estabilidad económica y política de un país, sino que también se evalúan sus instituciones democráticas y cómo éstas velan por el respeto al Estado de Derecho1.

Douglas North, Premio Nobel de Economía 1993, sostiene que las “instituciones son importantes porque permiten reducir los costos de transacción en el intercambio económico, el garantizar el cumplimiento de los contratos y reducir la incertidumbre sobre el comportamiento futuro de los demás individuos2”. Hay condiciones jurídicas que determinan el desarrollo a largo plazo. El propio acto de intercambio, ya sea entre dos, dos millones o hasta dos mil millones de personas, presupone la institución del contrato, la protección de derechos de propiedad y la premisa de que una parte gana sólo si la otra gana también3.

El clima de negocios es la plataforma en la cual las personas desarrollan sus actividades empresariales –micro, pequeñas, medianas o grandes-, y dependiendo de su eficiencia, productividad y estrategias, determinan la competitividad de un país, y permiten el progreso económico y social del mismo.

Para que un país sea competitivo, sus empresas deben serlo, y para ello se requiere un clima de negocios favorable en el que prive un ambiente de seguridad jurídica, respeto a la propiedad privada, libre competencia, igualdad ante la ley, respeto a las reglas del juego, cumplimiento de contratos, entre otros aspectos.

Fusades, a lo largo de sus estrategias quinquenales ha planteado la necesidad de ofrecer las condiciones esenciales para promover e incentivar las inversiones en el país, con las cuales exista un verdadero modelo social de mercado y prevalezcan los principios de la protección privada, libre competencia, igualdad ante la ley, y seguridad jurídica. En este modelo, el Estado debe velar por el buen funcionamiento del mercado, confiriéndole un margen de acción suficiente a la oferta y a la demanda, y desempeñando un papel subsidiario, es decir, interviniendo activamente en escenarios con las siguientes características: restricción de la libertad del mercado, fallas del mercado, o resultados anticompetitivos4.

En este eje se busca valorar los factores del clima de negocios en El Salvador desde tres perspectivas: a) legislación de negocios, b) modernización del Estado, y c) comercio internacional. En la primera, se analizan proyectos de leyes y reformas impulsadas en este segundo semestre de 2010, relativas a temas comerciales, financieros e inversiones. La modernización del Estado describe la discusión actual sobre un nuevo sistema integral

El entorno económico, político y social de un país es vital

para que un empresario o un inversionista tome la decisión

de iniciar un negocio o continuar invirtiendo en este país. Para

crear un clima de negocios favorable debe existir un

marco de certidumbre político-institucional con elementos de

estabilidad económica.

Para que un país sea competitivo, sus empresas deben serlo, y para ello se

requiere un clima de negocios favorable en el que prive un

ambiente de seguridad jurídica, respeto a la propiedad privada,

libre competencia, igualdad ante la ley, respeto a las reglas

del juego, cumplimiento de contratos, entre otros aspectos.

En este eje se busca valorar los factores del clima de negocios

en El Salvador desde tres perspectivas: a) legislación de

negocios, b) modernización del Estado, y c) comercio

internacional.


INTRODUCCIÓN

de contrataciones y adquisiciones de la Administración Pública y hechos relevantes sobre el proceso de desburocratización. Finalmente, el componente de comercio internacional expone los principales hechos relacionados con la implementación de acuerdos comerciales y el proceso de integración centroamericana.


INDICADORESLas mediciones internacionales son un referente importante, porque permiten interpretar la realidad nacional, compararla con otros países, y formular políticas públicas acertadas para potenciar las ventajas competitivas que tiene el país y contrarrestar las desventajas.

Una premisa de estas mediciones es que la actividad económica generadora de empleos requiere buena regulación, es decir, reglas eficientes, accesibles y de fácil ejecución. Por lo que, éstos contribuyen a la comprensión de los factores determinantes del crecimiento económico, ayudan a explicar por qué algunos países son más exitosos que otros, así como a medir el crecimiento o no de los países a lo largo del tiempo y ofrecen herramientas importantes para mejorar las políticas económicas y reformas institucionales5.

Aquí se presenta, cómo se encuentra El Salvador en comparación con el resto del mundo a través de los índices internacionales publicados durante este semestre, así como los resultados de algunas encuestas sobre el clima de negocios en el país.

El “Global Competitiveness Report 2010-2011” es un informe anual realizado por el “World Economic Forum” (WEF) que busca comparar los factores que inciden sobre la competitividad de varios países, entre ellos El Salvador. Fue presentado en septiembre de este año, y contiene el Índice de Competitividad Global (ICG), que mide 111 variables de 139 países, y agrupa la información en 12 subindicadores de competitividad, tales como: instituciones, infraestructura, estabilidad macroeconómica, salud y educación primaria, educación secundaria y capacitación, eficiencia en el mercado de bienes, eficiencia en el mercado financiero, preparación tecnológica, tamaño de mercado, sofisticación empresarial, e innovación6.

Este reporte muestra que América Latina está estancada pues mantiene las mismas fortalezas y debilidades que en años anteriores, e incluso algunos países están retrocediendo, entre ellos El Salvador, que ha pasado de la posición 55 en 2005 a la 74 en 2010, en base a datos constantes según la gráfica 1.

En general, al comparar los indicadores de El Salvador de los últimos años, se advierte un leve retroceso. De manera que si no avanza el país, retrocede. Aspecto reconocido, tanto por empresarios que señalan la necesidad de seguir avanzando, como por funcionarios del Gobierno, mediante expresiones como “estamos trabajando en los factores más problemáticos en términos de competitividad a nivel nacional y regional”7.

Por su parte, el informe del Banco Mundial “Doing Business 2011. Making a difference for entrepreneurs” fue publicado en noviembre de 2010, y contiene un estudio comparativo de las regulaciones económicas entre 183 economías, con énfasis en las reglas para iniciar un negocio y las medidas para empoderar a los emprendedores locales e impulsar la creación de empleo.

Las mediciones internacionales son un referente importante,

porque permiten interpretar la realidad nacional, compararla

con otros países, y formular políticas públicas acertadas para potenciar las ventajas

competitivas que tiene el país y contrarrestar las desventajas.


INDICADORES

Gráfica 1. Evolución de Centroamérica en el Índice de Competitividad Global

Nota: Estas posiciones son asignadas en base a 113 países que se encuentran evaluados a lo largo de los 5 años.Fuente: Elaboración propia con datos del ICG

De acuerdo a dicho informe, Panamá se ubica como el primer país de la región centroamericana, y Perú, Colombia y Chile son los mejores referentes latinoamericanos. Mientras tanto, El Salvador ocupa la posición 86, retrociendo 6 puestos en relación con el informe del año anterior, cuadro 1.

Cuadro 1. Ranking del Informe “Doing Business 2011”

*183 economías a junio de 2010.Fuente: Doing Business 2011.


INDICADORES

Estos indicadores exponen que el retroceso del país es explicado, en parte, por la existencia de varios obstáculos observados en el clima de negocios, como la inseguridad jurídica, delincuencia, atraso en la educación técnica, entre otros; cuestión que es confirmada por algunas encuestas nacionales de percepción presentadas en este semestre.

La Encuesta Dinámica Empresarial, realizada trimestralmente por Fusades, mediante una consulta a 500 empresarios de diversos sectores y tamaños en todo el país, muestra que en este semestre la delincuencia y la incertidumbre jurídica y política son los principales factores que han afectado la actividad del clima de negocios en el país durante los últimos 12 meses, según la gráfica 2.

Gráfica 2. Encuesta Dinámica Empresarial

Pregunta: En su opinión, ¿Cuál es el principal factor para un clima desfavorable?Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial Fusades tercer trimestre de 2010.

Esta tendencia es confirmada por el WEF, que anualmente realiza su Encuesta Ejecutiva a empresarios de las tres ciudades más grandes del país, y en sus resultados de este año presenta a la delincuencia y la inestabilidad política, como los principales problemas para hacer negocios, gráfica 3.

Además, en este semestre continúan los mensajes de incertidumbre hacia los inversionistas, como la búsqueda de un modelo marxista leninista8 o la discusión sobre la desdolarización9, o el incremento de impuestos sin previa consultas, como en el caso del cemento10.

Esta percepción sobre las circunstancias adversas al clima de negocios, y la imagen de leve retroceso en los principales indicadores, es señalada por pequeños empresarios, gremiales, organismos internacionales11 y funcionarios públicos, al reconocer que los bajos niveles de competitividad que tiene

Estos indicadores exponen que el retroceso del país es

explicado, en parte, por la existencia de varios obstáculos

observados en el clima de negocios, como la inseguridad

jurídica, delincuencia, atraso en la educación técnica, entre otros


INDICADORES

Gráfica 3. Principales problemas para hacer negocios

Pregunta: En su opinión, ¿Cuáles son los principales obstáculos para hacer negocios?Fuente: Global Competitiveness Report 2010-2011.

El Salvador y Centroamérica se deben, entre otros factores, a la inestabilidad política, corrupción y la criminalidad que vive el país12. En general, estos factores están afectando la confianza para hacer negocios, así como la calidad de vida de los ciudadanos.

SEGUNDO SEMESTRE 2010

A continuación, se desarrollan los hechos más relevantes de este semestre relacionados con el clima de negocios, enmarcados en tres áreas: modernización de la legislación de negocios, modernización del Estado y comercio internacional.


MODERNIZACIÓN DE LA LEGISLACIÓN DE NEGOCIOS


Esta sección evalúa si en El Salvador existe un marco jurídico adecuado para desarrollar negocios, es decir, protección de los derechos de propiedad que incentive la inversión, trámites sencillos y expeditos para iniciar un negocio, reglas tributarias simples, leyes de supervisión financiera modernas y normas procesales eficaces; en fin, se analiza si las leyes están orientadas a responder a las necesidades de negocios dirigidas a apoyar el crecimiento económico.

A continuación se presenta la normativa analizada en las áreas comercial, financiera e inversiones, con el fin de analizar si éstas favorecen o no, al clima de inversión del país, según el diagrama 1.

Diagrama 1. Legislación de negocios

Fuente: Elaboración propia.

ÁREA COMERCIAL

Anteproyectos de legislación comercial en discusión

En el Informe de Coyuntura Legal e Institucional del semestre anterior se expuso que existían proyectos de leyes que estaban analizándonse desde hace varios años, y que el Ministerio de Economía (MINEC) realizó actividades de seguimiento a tres anteproyectos: Ley de Garantías Mobiliarias, Ley de Documentos y Firma Electrónica, y Ley para el Fomento de la Micro y Pequeña Empresa Salvadoreña. Por tanto, eran señales positivas de modernización de la legislación de negocios.

En este semestre estos anteproyectos todavía no han sido presentados a la Asamblea Legislativa para su aprobación, y aún continúan las discusiones en el ámbito del Órgano Ejecutivo13. Es decir, no se observan avances encaminados a brindar nuevas herramientas, tal como facilitar los trámites legales para formalizar una empresa o el otorgamiento de garantías sobre bienes muebles, de manera que se amplíe el acceso al crédito formal del sector comercial, en especial para los pequeños y medianos empresarios14. Precisamente, la necesidad de un nuevo marco legal es señalada por estudios a escala mundial sobre las microfinanzas, como el Microscopio Global 2010, elaborado por “The Economist”15.

Protección de los derechos de propiedad que incentive la

inversión, trámites sencillos y expeditos para iniciar un negocio, reglas tributarias

simples, leyes de supervisión financiera modernas y normas

procesales eficaces.



Reformas a la Ley de Telecomunicaciones

En este semestre continuó la actividad legislativa sobre las reformas legales realizadas en los primeros seis meses de este año, que modificaron algunas reglas del mercado, como el sistema de tarifas telefónicas, el sistema de portabilidad numérica y el mecanismo de solución de reclamos.

La Asamblea Legislativa aceptó las observaciones presentadas por el Presidente de la República a las reformas legales relacionadas con el sistema de portabilidad numérica y las causales de reclamo de los usuarios, entre otras16. Asimismo, otorgó nueve meses de prórroga a la SIGET para determinar el mecanismo para establecer los costos y tarifas máximas de los servicios de telefonía fija y móvil en el país17.

En fin, se reitera la necesidad que toda propuesta legal que modifique las reglas del mercado debe tener presente los principios de una economía social de mercado, con el fin de generar certidumbre jurídica e incentivar la inversión en el país.

Código Procesal Civil y Mercantil (CPCM)

En julio de 2010 se estrenó la nueva legislación procesal, por lo que, la efectiva implementación de ella ha constituido todo un reto para el sistema judicial. En especial, por la necesidad de construir un nuevo paradigma jurídico en las cuestiones civiles y mercantiles, en el resto de procedimientos, pues el proceso civil constituye la base del resto de procesos judiciales, ya sean laborales, administrativos o constitucionales18.

A raíz de la ausencia de información y el poco tiempo de preparación de los operadores del sistema, persisten dudas sobre la capacidad administrativa de la nueva estructura judicial para dar respuesta a los usuarios del mismo, lo cual podría evitar las reducciones en los días y trámites procesales.

Otro aspecto importante es la aplicación supletoria del CPCM a todos los procesos vigentes no civiles ni mercantiles existentes, pues ya existe jurisprudencia constitucional que está aplicando los principios del CPCM a los procesos constitucionales19, de manera que en los próximos semestres se dará seguimiento a este cambio en el resto de procesos judiciales y administrativos.

Existen algunos mecanismos que ayudarán a observar el resultado del CPCM, como el Informe “Doing Business”, que utiliza como variable la duración de un proceso judicial comercial, y ha medido el comportamiento de El Salvador y otros países de la región desde hace más de cinco años, como se advierte en la gráfica 4. En la versión 2010-2011, los procesos en El Salvador duran 786 días, un dato constante durante los últimos cinco años, que ubica al país por debajo de la media latinoamericana.

Se reitera la necesidad que toda propuesta legal que modifique

las reglas del mercado debe tener presente los principios de una economía social de

mercado, con el fin de generar certidumbre jurídica e incentivar

la inversión en el país.


Gráfica 4. Duración de los procesos judiciales en días.

Fuente: Elaboración propia con datos de Doing Business 2011.

Un caso interesante a destacar es el hondureño, en donde se aprobó un nuevo Código Procesal Civil en 2006 que derogó al Código de Procedimientos Comunes de 1906; sin embargo, debido a la falta de preparación, tanto presupuestaria como de capacitación de sus aplicadores, la puesta en práctica de la nueva legislación sufrió dificultades al grado que entró en vigencia en dos ocasiones: en mayo del 2009 y noviembre de 2010, situación que generó incertidumbre jurídica20.

Para evitar estas situaciones, un factor importante a tomarse en cuenta para garantizar la óptima implementación de las leyes, es poder contar con lineamientos que permitan hacer un análisis de impacto de los proyectos de normas, que a la larga se traduciría en leyes más eficientes en su puesta en marcha.

Regulación sobre arbitrajes

El arbitraje es un mecanismo por medio del cual las partes involucradas en un conflicto otorgan a otros ciudadanos la facultad para pronunciar una solución definitiva, conocida como laudo arbitral. Es una figura de los métodos alternos de resolución de conflictos, cuyo marco regulatorio principal es la Ley de Mediación, Conciliación y Arbitraje (LMCA), y puede ser de carácter ad-hoc o institucional.

El arbitraje institucional es aquel realizado según los procedimientos de un centro arbitral. En El Salvador, existe una institución de este tipo, administrada por la Cámara de Comercio e Industria de El Salvador, y con el paso de los años ha mostrado mayor desarrollo en sus actuaciones en arbitrajes y nombramientos de árbitros, según el cuadro 2.


un factor importante a tomarse en cuenta para garantizar la

óptima implementación de las leyes, es poder contar con

lineamientos que permitan hacer un análisis de impacto de los proyectos de normas, que a

la larga se traduciría en leyes más eficientes en su puesta en

marcha.


Cuadro 2. Estadísticas de arbitrajes y nombramientos de árbitro

Estos datos muestran una tendencia a mayor utilización de este mecanismo de solución de controversias; sin embargo, aún queda mucho trabajo por recorrer según la información de algunos indicadores internacionales, como el Índice de Estado de Derecho de la organización “World Justice Project”, que muestra la escasa utilización de estas herramientas para resolver los conflictos, como se observa en la gráfica 5.

Gráfica 5. Mecanismos de cumplimiento de contratos

Porcentaje de encuestados con experiencia en resolución de conflictos contractuales o recuperación de deudas en los últimos 3 años.Fuente: Índice de Estado de Derecho 2010. World Justice Project.


Fuente: Cámara de Comercio e Industria de El Salvador, 2010.

31%

5%

22%

42%

no acción

procesos judiciales

negociación directa

arbitrajes comerciales


Es importante recordar que en octubre de 2009, la Asamblea Legislativa reformó algunos artículos de la LMCA para permitir mayor intervención del Órgano Judicial en la tramitación del arbitraje, al establecer la apelación de todo laudo arbitral de derecho y la elección de los árbitros ante jueces. Estas modificaciones fueron una señal negativa que propiciaba el debilitamiento del arbitraje, la vulneración a las libertades constitucionales y la afectación a la inversión privada21.

En este semestre, se observaron actuaciones positivas en la interpretación de la LMCA, pues la Cámara Primera de lo Civil de la Primera Sección del Centro, en dos procesos de apelación, declaró inaplicable la reforma de 2009, por la violación a las libertades de los ciudadanos contenidas en el art. 23 de la Constitución22. A raíz de esto, dichas resoluciones fueron remitidas a la Sala de lo Constitucional de la CSJ, siguiendo el proceso de control constitucional de dichas declaratorias. De manera que, en el próximo semestre se dará seguimiento a estas actuaciones judiciales, esperando que se mantenga el respeto al régimen de libertades contenidas en la Constitución y que se fortalezca la institución de arbitraje.

En este sentido, se advierte la necesidad de impulsar el arbitraje por sus múltiples beneficios, tanto en la descongestión del trabajo judicial como en otorgar más espacios para alcanzar la pronta y cumplida justicia para los ciudadanos.

Ley de Medicamentos

En este semestre se pudo observar crispación entre los sectores empresariales y gubernamentales, y a pesar del ingreso de un nuevo proyecto de ley, con lo cual suman seis los proyectos en estudio desde 200723, no hubo avance en la discusión legislativa.

ÁREA FINANCIERA

Los mercados financieros internacionales tendieron a estabilizarse después de las tensiones observadas en el segundo semestre de este año, especialmente en Europa. Sin embargo, en opinión del Fondo Monetario Internacional (FMI), aún se advierten incertidumbres significativas, por lo que es necesario tomar medidas para que el sistema financiero apoye la recuperación económica, entre ellas continuar con la reforma regulatoria24. Por tanto, en este apartado se analizan las novedades del marco jurídico del sistema financiero nacional, como es el proyecto de Ley sobre la Regulación y Supervisión del Sistema Financiero, y otras propuestas de ley.

Las regulaciones al sistema financiero

En este semestre continuó la discusión legislativa a partir del reciente anteproyecto de Ley de Supervisión y Regulación del Sistema Financiero, presentado por el Órgano Ejecutivo a la Comisión Financiera en junio de 201025. Para este nuevo proyecto, se realizó un estudio que propuso un modelo de supervisión y regulación integrada que contemple la existencia de autoridades colegiadas en la toma de decisiones26.

El 31 de julio de 2010 venció el plazo del compromiso adquirido por el Gobierno con el FMI en el marco del acuerdo “Stand By”, suscrito en marzo de este año, para aprobar esta nueva regulación27.


En este sentido, se advierte la necesidad de impulsar el

arbitraje por sus múltiples beneficios, tanto en la

descongestión del trabajo judicial como en otorgar más

espacios para alcanzar la pronta y cumplida justicia para los

ciudadanos.


En la sesión de la Asamblea Legislativa del 17 de diciembre, se conoció sobre la posibilidad de aprobar sorpresivamente la referida ley, lo que lleva a enfatizar en la importancia que su aprobación se dé bajo un ambiente de discusión técnica y no por motivos políticos que puedan generar una ley con deficiencias.

Al respecto, a partir de los principios recomendados por los comités de supervisión financiera internacionales, para elaborar una regulación eficaz y eficiente son necesarios los principios siguientes: a) claridad de objetivos, facultades y responsabilidades; b) transparencia y rendición de cuentas; c) coordinación interinstitucional; d) adecuados procesos de supervisión y recursos; e) administración eficaz; y f) normas financieras basadas en sanas prácticas28.

Ley del Sistema de Tarjetas de Crédito

Durante el primer semestre inició un proceso de evaluación sobre la implementación de la ley, y se realizaron consultas con actores relacionados con el mercado de tarjetas de crédito. De este proceso se concluyó la existencia de deficiencias en la institucionalidad de la ley y la ausencia de regulaciones de la Superintendencia del Sistema Financiero (SSF) para implementarla.

En este semestre, la Comisión Financiera no discutió propuestas de reforma; sin embargo, el 9 de diciembre se aprobó una propuesta de modificación, introducida a través de una dispensa de trámites, que otorgó nuevas potestades sancionatorias a la Defensoría del Consumidor29. Por ende, el reto para el siguiente semestre es la implementación de estas reformas, con base en los principios del sistema de economía social de mercado.

Anteproyecto de Ley Especial de Protección a la Persona Deudora en Situación de Insolvencia / Ley Contra la Usura

En seguimiento al anteproyecto de Ley Especial de Protección a la Persona Deudora en Situación de Insolvencia, la Comisión Financiera ha planeado recibir a representantes del sector bancario, del Banco Central de Reserva (BCR), y de la SSF para profundizar el estudio de esta normativa30.

Asimismo, en septiembre de 2010 se presentó nuevamente a discusión un anteproyecto de ley relacionado con la usura, que pretende regular, e incluso penalizar, los acuerdos financieros cuyas cláusulas sean consideradas violatorias a los derechos de los prestatarios31. También, inició el estudio a la Ley de Regulación de los Servicios de Información sobre el Historial de Crédito de las Personas, proyecto que busca regular la recolección y transmisión de información crediticia de usuarios en el sistema financiero32.

Actores consultados del sector financiero han manifestado la necesidad que estas propuestas legales contengan criterios técnicos adecuados, siguiendo experiencias internacionales exitosas que no limiten la correcta actividad financiera y eliminen estas prácticas que afectan directamente la economía de los usuarios33.


Al respecto, a partir de los principios recomendados por

los comités de supervisión financiera internacionales, para elaborar una regulación eficaz

y eficiente son necesarios los principios siguientes: a) claridad de objetivos,

facultades y responsabilidades; b) transparencia y rendición de cuentas; c) coordinación

interinstitucional; d) adecuados procesos de supervisión y

recursos; e) administración eficaz; y f) normas financieras

basadas en sanas prácticas.


En general, toda normativa relacionada con el sector financiero debe cuidar que no se creen incentivos negativos que fomenten una cultura de no pago, así como evaluar el número de usuarios beneficiados y afectados, ya que debe prevenirse que su aprobación, lejos de traer beneficios, genere incertidumbre en el sector financiero y que, a la larga, pueda traducirse en menor acceso al crédito.

ÁREA DE INVERSIONES

Las reglas del juego es un elemento que es analizado por los empresarios al momento de definir el destino de sus capitales, por lo que es importante observar el desarrollo de este marco regulatorio, para crear un entorno económico y político que estimule la productividad de la pequeña, mediana y gran empresa, para superar los efectos de la crisis económica global y generar fuentes de empleo.

Ley de Reactivación de las Exportaciones y Ley de Zonas Francas y Comercialización

En este semestre cabe destacar la solicitud de derogatoria de la Ley de Reactivación de las Exportaciones del MINEC a la Asamblea Legislativa, sin contar con un esquema alternativo claro, discutido y consensuado con los actores involucrados34. Dicha propuesta elimina el incentivo del 6% a las exportaciones y otros beneficios, los cuales, según el MINEC, serán sustituidos por otros estímulos contemplados en el anteproyecto de Ley de Fomento a la Producción35. En la última plenaria celebrada en este semestre, la Asamblea Legislativa derogó la Ley de Reactivación de las Exportaciones36, derogatoria que entrará en vigencia a partir de febrero de 2011. Asimsimo, se acordó la creación de una Comisión ad-hoc para analizar medidas alternas de incentivos a las exportaciones, las cuales deben ser compatibles con la Organización Mundial del Comercio (OMC) y permitir a los empresarios continuar con la actividad exportadora. De manera que se dará seguimiento a estos temas en el siguiente semestre.

El sector privado ha manifestado su preocupación por la efectividad y rapidez de estos nuevos incentivos, lo que genera inseguridad y riesgos en las exportaciones y, consecuentemente, en los empleos directos e indirectos generados por ellas.

Respecto a la regulación de zonas francas, si bien la prórroga otorgada por la OMC vence hasta 2015, es necesario generar nuevos esquemas de incentivos a las exportaciones, aceptados en el comercio internacional; por tal razón, continuaron conversaciones entre el Órgano Ejecutivo y el sector privado en la mesa instalada en abril de este año, y han generado propuestas de ley basadas en tres condiciones primordiales: cumplimiento de las normas OMC, incremento de la competitividad del país y, la exclusión de incentivos fiscales37.

Aún no hay un acuerdo entre lo que está proponiendo el sector privado y el Órgano Ejecutivo. Sin embargo, es importante tomar en cuenta otras experiencias de países que cuentan con leyes que mantienen este tipo de esquemas y están en concordancia


En general, toda normativa relacionada con el sector

financiero debe cuidar que no se creen incentivos

negativos que fomenten una cultura de no pago, así como

evaluar el número de usuarios beneficiados y afectados,

ya que debe prevenirse que su aprobación, lejos de traer

beneficios, genere incertidumbre en el sector financiero y que,

a la larga, pueda traducirse en menor acceso al crédito.

En la última plenaria celebrada en este semestre, la

Asamblea Legislativa derogó la Ley de Reactivación de las

Exportaciones , derogatoria que entrará en vigencia a partir de

febrero de 2011. Asimsimo, se acordó la creación de una

Comisión ad-hoc para analizar medidas alternas de incentivos a las exportaciones las cuales

deben ser compatibles con la Organización Mundial del

Comercio (OMC) y permitir a los empresarios continuar con la

actividad exportadora.


con las reglas de la OMC, entre las cuales cabe mencionar los casos de Colombia, Chile, Perú, y Costa Rica, mencionado en el Informe de Coyuntura del semestre anterior38. Algo importante de estos casos es que si bien las reformas eliminaban el subsidio a las exportaciones, mantienen el esquema de zonas francas, generando nuevos incentivos de apoyo a la comunidad exportadora.

El reto está en tomar una decisión de largo plazo que garantice certidumbre jurídica y predictibilidad, elementos importantes para todo inversionista, tanto nacional como extranjero. Por lo que, las modificaciones que se hagan deben ser producto de un consenso entre representantes del sector privado y del Gobierno, ya que solo así gozará de la legitimidad que se requiere en todo marco normativo.

Reformas Tributarias – Pacto Fiscal

En el primer semestre del año, se reiteró la importancia de que las reformas tributarias no podían considerarse de manera aislada y que éstas debían ser parte de un Pacto Fiscal integral, que incluya la transparencia y la institucionalidad como dos pilares fundamentales, siendo la eficiencia gubernamental y la transparencia en la gestión de fondos públicos necesarias para la legitimidad del funcionamiento del Gobierno.

En seguimiento a la Mesa Especial de Política Fiscal Integral del Consejo Económico Social, durante este segundo semestre se reunió 11 veces, sin obtener conclusiones consensuadas. Por lo que, el Pacto Fiscal sigue siendo un tema pendiente, y no se observó un proceso que permitiera alinear intereses y acordar medidas en los ingresos y gastos públicos. Todo esto, a pesar del señalamiento de los organismos internacionales sobre el grave estado de las finanzas públicas y la necesidad de un Pacto Fiscal para obtener los ingresos suficientes para afrontar la deuda y el gasto social39; así como, la inadecuada elaboración del Presupuesto del Estado para determinar el gasto del dinero de los contribuyentes y anticipar la política de endeudamiento público40.

Por otra parte, en este semestre hubo modificaciones a algunos aspectos de las reformas tributarias aprobadas en diciembre de 2009, tanto en porcentaje de impuestos como en obligaciones tributarias. Sobre esto último, es interesante señalar como un ejemplo, lo ocurrido con la obligación de entregar la declaración del estado patrimonial anexa a la declaración del impuesto sobre la renta que fue prorrogada en dos ocasiones hasta su derogatoria el 21 de octubre de 201041. Sin embargo, el Presidente de la República vetó esta reforma y el Ministerio de Hacienda envió un nuevo formulario para la declaración patrimonial jurada42. Otra de las modificaciones que se llevó a cabo, usando el mecanismo de dispensa de trámites, fue el incremento del 10% al 20% de retención sobre los servicios de financiamiento prestados entre sujetos relacionados, donde participen instituciones financieras domiciliadas en el exterior43. Es de señalar que en menos de un año se modificaron las condiciones establecidas en las reformas tributarias de 2009, sin un proceso de consultas adecuadas y sin medir sus posibles impactos.

Con el objetivo de caracterizar las consecuencias jurídicas y administrativas de las reformas tributarias de diciembre de 200944, se realizó una encuesta de percepción a los principales despachos de abogados con áreas enfocadas a derecho tributario,


Otra de las modificaciones que se llevó a cabo, usando

el mecanismo de dispensa de trámites, fue el incremento del

10% al 20% de retención sobre los servicios de financiamiento

prestados entre sujetos relacionados, donde participen

instituciones financieras domiciliadas en el exterior.


compañías multinacionales especialistas en asesoría tributaria y empresas y gremiales empresariales45.

Los aspectos principales de esta encuesta fueron: el proceso de reforma del sistema tributario, el estado actual de los procedimientos administrativos y el respeto a los derechos de los contribuyentes.

Respecto al proceso de reforma, se preguntó sobre la discusión de las mismas; y los entrevistados manifestaron que no fueron debidamente consultados, a pesar que existieron espacios de discusión. Una de las personas señaló que “sí fueron consultadas; que no se hizo caso a las propuestas, es otra cosa”, y otra adujo que “fue más informativo que consultivo, aunque la empresa privada si presentó observaciones al respecto46”.

En la segunda parte de la encuesta, se consultó sobre la claridad y comprensión de los nuevos procedimientos, y hubo señalamientos de que “se trató de incorporar muchas reformas de prisa, lo que generó que incluso algunos artículos fueran incongruentes”, “el Ministerio de Hacienda no tenía o no tiene, en algunos casos, ni los formularios ni las guías que algunos artículos ordenan preparar”, y que los nuevos procedimientos “a veces son muy engorrosos”47. Además, al preguntar sobre la transparencia de los nuevos mecanismos, contestaron de manera negativa justificando porque “la administración tributaria continúa con bastante poder discrecional en los procedimientos tributarios”48.

Y, sobre el último apartado de la encuesta, el respeto a los derechos de los contribuyentes, los entrevistados señalaron que “sí se respetan los procedimientos establecidos en la ley; no obstante, muchas veces los funcionarios abusan”; algunos señalaron la falta de capacidad institucional para aplicar las nuevas medidas tributarias, y esperan mayores inspecciones fiscales para el próximo año49.

Precisamente el reto para 2011, tal como lo señalaron los entrevistados, es verificar el respeto a los derechos de los contribuyentes y solucionar los problemas advertidos en la aplicación de los nuevos procedimientos, guardando el debido equilibrio, con el objetivo de obtener mayor recaudación fiscal.

Para finalizar, vale resaltar la importancia de buscar consensos en este tema, evitando la aprobación de reformas tributarias inconsultas, tanto en el ámbito nacional como en el municipal; como ejemplo de esto último es el incremento al impuesto al cemento50, lo cual constituye un cambio en las reglas del juego, sin consultas previas o análisis de impacto económico, a raíz de la naturaleza especial de dicho producto y sus alcances en la economía nacional.


Precisamente el reto para 2011, tal como lo señalaron

los entrevistados, es verificar el respeto a los derechos de

los contribuyentes y solucionar los problemas advertidos en la aplicación de los nuevos

procedimientos, guardando el debido equilibrio, con el objetivo

de obtener mayor recaudación fiscal.


Diagrama 2. Modernización del Estado


REGULACIÓN SOBRE CONTRATACIONES Y ADQUISICIONES PÚBLICAS

La eficiencia de las contrataciones y adquisiciones públicas o compras gubernamentales, es un aspecto esencial de la política fiscal y un elemento indispensable para la efectiva implementación de las políticas públicas, como se mencionó en el Informe de Coyuntura anterior. Estudios internacionales muestran que las compras públicas constituyen el mercado más grande del mundo, valorado en miles de millones de dólares, y que el impacto de la actividad compradora de los gobiernos puede superar el 15% del PIB51.

De manera que es importante crear un sistema integral de contrataciones y adquisiciones de toda la Administración Pública, y para ello, una de las primeras acciones es verificar si la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública (LACAP) asegura que las compras públicas se realicen en forma transparente, ágil y oportuna, a través de procedimientos idóneos y equitativos.

Al respecto, la Encuesta Dinámica Empresarial de Fusades señala que la transparencia en los procesos de licitación pública continúa como un reto de la Administración Pública; no obstante, existe una leve mejora en relación con el primer semestre del año, subiendo de 6.2 a 6.3 según gráfica 6.

Estudios internacionales muestran que las compras

públicas constituyen el mercado más grande del mundo, valorado en miles de millones de dólares, y que el impacto de la actividad

compradora de los gobiernos puede superar el 15% del PIB.

La modernización del Estado es un proceso amplio e involucra a funcionarios y sociedad civil y abarca numerosos temas, en esta ocasión se presentan los principales hechos de este semestre relacionados con la regulación de las contrataciones y adquisiciones públicas y los procesos de desburocratización, según el diagrama 2.

MODERNIZACIÓNDEL ESTADO


Gráfica 6. Transparencia en las compras públicas, 2010.

Pregunta: Del 0 al 10, ¿Cómo califica la transparencia en los procesos de compra?La evaluación es de 0 a 10, siendo 0 la menor y 10 la mayor nota.Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial de Fusades, abril a octubre de 2010.

En este semestre existen avances dispersos para modernizar esta regulación. Por una parte, la Comisión de Hacienda y Especial del Presupuesto de la Asamblea Legislativa está discutiendo cinco proyectos de reformas a la ley52; por otra parte en el Órgano Ejecutivo, se ha creado un grupo interinstitucional para elaborar una nueva normativa relativa a Asociaciones Público Privadas (APP); y, hay un estudio sobre el sistema nacional de compras públicas, coordinado por el Ministerio de Hacienda, que estudia la capacidad operacional, integridad y transparencia, marco regulatorio y marco institucional53.

Asimismo, en octubre de 2010, “The Economist” y el BID presentaron un estudio que evalúa la capacidad de América Latina para llevar a cabo las APP. Este estudio, denominado Infrascope, mide las condiciones legales, políticas, operativas e institucionales de 19 países para realizar APP relativas al sector agua potable, saneamiento y energía. En ese índice, El Salvador se ubica en la posición número 10, debido a su poca experiencia de proyectos en los últimos años, la polarización política sobre el tema que ha obstaculizado proyectos específicos como los puertos de Acajutla y La Unión, y la ausencia de una regulación adecuada54.

Por consiguiente, el reto para el próximo semestre será coordinar todos los esfuerzos dispersos en el Órgano Ejecutivo y Legislativo, encaminados a superar los problemas advertidos por informes internacionales y evaluaciones nacionales, y a incorporar los principios de transparencia, competencia, debido proceso, publicidad, eficiencia y rendición de cuentas. Lo más importante es que el marco regulatorio de las contrataciones y adquisiciones públicas, incluyendo las APP, tenga como objetivo central aportar al desarrollo del país, generando condiciones para las inversiones a través de un equilibrio entre la celeridad de los procesos y el buen manejo de los fondos públicos.

MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

el reto para el próximo semestre será coordinar todos

los esfuerzos dispersos en el Órgano Ejecutivo y Legislativo,

encaminados a superar los problemas advertidos por

informes internacionales y evaluaciones nacionales, y

a incorporar los principios de transparencia, competencia, debido proceso, publicidad,

eficiencia y rendición de cuentas.


DESBUROCRATIZACIÓN

La desburocratización consiste en simplificar y rediseñar los procesos públicos para aumentar la eficacia y capacidad del Estado para responder a los ciudadanos en la provisión de servicios públicos, por ejemplo, la entrega de documentos personales o prestación de seguridad pública55.

En este semestre, se observan experiencias positivas en la simplificación de trámites aduanales al reducir los tiempos de despacho de la mercancía56; sin embargo, también existe una tendencia negativa en la atención al ciudadano en relación con el anterior, según la gráfica 7, que refleja la calificación sobre el tiempo de atención a los empresarios de parte de cuatro instituciones públicas relacionadas con muchas actuaciones empresariales.

Gráfica 7. Calificación del tiempo de atención, 2010

Pregunta: ¿Cómo califica el tiempo que tardan los procedimientos administrativos para la obtención de esos permisos o licencias que su empresa necesita?La evaluación es de 0 a 10, siendo 0 la menor nota y 10 la mayor.Abreviaturas: Centro Nacional de Registros (CNR), Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Natu-rales (MARN), Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador (OPAMSS) y Adminis-tración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA).Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial de Fusades, abril a octubre de 2010.

Por otro lado, el Informe del “Doing Business 2011” evalúa la burocracia a través del indicador: obtención de permisos de construcción, en el cual, El Salvador continúa requiriendo 34 trámites para obtener dicho permiso, ubicándose por varios años consecutivos entre los 10 países con mayor cantidad de trámites, cuadro 3.


876543210

CNR M A R N OPAMSS A N D A

2do. Trimestre3er. Trimestre


Cuadro 3. ¿Quién está facilitando los permisos y quién no?

Fuente: Doing Business 2011. El listado de países es una muestra principalmente de América Latina.


Así pues, la desburocratización sigue siendo un tema pendiente; en este sentido, es importante reiterar la necesidad de nueva normativa y acciones que simplifiquen y rediseñen los procesos en la Administración Pública, como por ejemplo, una Ley de Procedimientos Administrativos que permita estandarizar dichos procedimientos en las distintas dependencias del Estado y que se traduzca en mayor eficiencia y eficacia de la burocracia salvadoreña.

El reto sigue siendo la creación de procesos administrativos eficientes y una fuerte protección de los derechos de los usuarios para generar condiciones que promuevan la competitividad.

La desburocratización sigue siendo un tema pendiente; en

este sentido, es importante reiterar la necesidad de nueva

normativa y acciones que simplifiquen y rediseñen los

procesos en la Administración Pública, como por ejemplo, una Ley de Procedimientos

Administrativos que permita estandarizar dichos

procedimientos en las distintas dependencias del Estado y que se traduzca en mayor eficiencia

y eficacia de la burocracia salvadoreña.


En este mundo globalizado, la competitividad de los países también se mide en función de sus relaciones comerciales, de manera que es pertinente observar los hechos más relevantes en relación con el tema, diagrama 3.

Diagrama 3. Comercio internacional


ACUERDO DE ASOCIACIÓN UNIÓN EUROPEA-CENTROAMÉRICA (AA UE-CA)57

El AA UE-CA fue suscrito en el primer semestre de 2010, pero aún necesita de varios pasos para convertirse en una realidad; sin embargo, desde ya genera señales de certidumbre jurídica a los inversionistas establecidos y crea oportunidades al empresariado regional.

Tal como fue señalado en el Informe de Coyuntura Legal del semestre anterior, para que el AA UE-CA entre en vigencia, requiere una revisión legal del texto, y posteriormente, la aprobación en los congresos de todos los países firmantes.

En este semestre, se inició el proceso de revisión legal58. Dentro de la parte normativa cabe destacar que se negociaron temas tales como: acceso a mercados, reglas de origen, aduanas y facilitación del comercio, defensa comercial, medidas sanitarias y fitosanitarias, obstáculos técnicos al comercio, comercio y competencia, contrataciones públicas, propiedad intelectual, servicios e inversión, solución de controversias, comercio y desarrollo sostenible e integración económica regional.

Asimismo, en este semestre continúan las negociaciones sobre la distribución de cuotas de exportación a la Unión Europea (UE), puesto que el AA UE-CA se realizó en dos ámbitos de negociación; el primero, entre la región centroamericana y la UE, y el segundo, entre los países centroamericanos. De manera que, esta última negociación reviste de igual importancia, pues se requiere para la implementación y distribución final de las cuotas59.

Finalmente, es necesario reiterar la importancia de contar con otros instrumentos de forma paralela al AA UE-CA para maximizar su aprovechamiento, desde aspectos

COMERCIOINTERNACIONAL


COMERCIO INTERNACIONAL

tan fundamentales como su divulgación, hasta apoyo gubernamental en temas de inteligencia de mercado, facilitación del comercio, mayor eficiencia en los procesos y mayor transparencia en cuanto a la información que se requiere para que los empresarios puedan tomar las decisiones más acertadas.

INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA

En este semestre se observaron algunos retrocesos, como en el tránsito fronterizo de personas autorizado conforme al Acuerdo CA-4, regresando a esquemas de mayores registros y trámites60; y por otro lado cabe destacar que se conmemoraron 50 años de la suscripción del Tratado General de Integración Económica Centroamericana, instrumento que ha servido de base para el proceso integrador de la región61. Sin embargo, aún persisten situaciones de irrespeto al ordenamiento normativo de la integración, como en el caso de la remoción de funcionarios en el debido proceso, por ejemplo el caso de la Secretaría General de la SIECA.

Asimismo, las exportaciones totales de la región centroamericana han retomado su crecimiento, registrándose un aumento acumulado al mes de agosto, de 11.8% respecto al mismo período del año anterior62. De manera que, la región centroamericana es el socio comercial por excelencia de la misma región, por lo que es importante tener presente que cualquier conflicto al interior generará importantes consecuencias económicas, como por ejemplo, la crisis interna de Honduras en 2009, y la reciente disputa entre Costa Rica y Nicaragua sobre el Río San Juan63.

Un acontecimiento importante es el impulso a la incorporación de Panamá como Estado Miembro del Subsistema de Integración Económica Centroamericana, de julio de 201064.

Otro hecho relevante es el reingreso de Honduras al Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) en julio, a través del acuerdo de los Presidentes de Guatemala, El Salvador, Costa Rica, Panamá, Belice y República Dominicana65, lo que constituye un avance considerable en relación con el semestre anterior. Es preciso destacar las gestiones de El Salvador, pues abogó a favor de Honduras para no retroceder en el proceso de integración. Sin embargo, el reingreso de Honduras a la OEA aún es un tema pendiente66.

Por otro lado, a partir del 7 de septiembre de 2010 entró en vigor el “Protocolo de Reformas al Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano y Otras Instancias Políticas”67, un conjunto de modificaciones que otorgan nuevas atribuciones al Parlamento Centroamericano (PARLACEN), con el fin de contar con un papel más dinámico en la profundización del proceso de integración centroamericana, pues establece facultades normativas en materia de integración regional, y consolida mecanismos de participación y comunicación formal con las instituciones del SICA; sin embargo, persiste el reto de la implementación de estas medidas, mejorar la eficacia y evitar la politización de sus actuaciones. Precisamente estos aspectos, fueron las justificaciones de Panamá para retirarse del PARLACEN, en noviembre de 201068.

El siguiente semestre será necesario fortalecer espacios de cooperación para buscar soluciones a los graves problemas de la región, continuar el fortalecimiento de las instituciones y la promoción de la integración social y económica, y así, pasar de las palabras a las acciones, y profundizar la integración regional.

El siguiente semestre será necesario fortalecer espacios

de cooperación para buscar soluciones a los graves problemas de la región,

continuar el fortalecimiento de las instituciones y la promoción

de la integración social y económica, y así, pasar de

las palabras a las acciones, y profundizar la integración

regional.

Otro hecho relevante es el reingreso de Honduras al Sistema de la Integración

Centroamericana (SICA) en julio, a través del acuerdo de los

Presidentes de Guatemala, El Salvador, Costa Rica, Panamá, Belice y República Dominicana,

lo que constituye un avance considerable en relación con el

semestre anterior.


En general, el segundo semestre de 2010 se caracterizó por la constante percepción de inseguridad e inestabilidad de parte de los inversionistas, lo cual no permitió mayores avances en atracción de las inversiones.

Asimismo, en el aspecto de legislación de negocios se observó un estancamiento en las discusiones de las leyes, debido a atrasos administrativos, posiciones ideológicas y falta de voluntad de los actores involucrados, que impiden la modernización del marco normativo.

Por último, existen importantes procesos de integración regional y mundial que no fueron debidamente aprovechados, debido a la inseguridad, conflictos internos y crisis económica; sin embargo, persistió el compromiso de los Gobiernos centroamericanos de apoyar e impulsar la integración.

CONCLUSIONES


INTRODUCCIÓN

INTRODUCCIÓNTransparencia se refiere al flujo dinámico de información de interés público que permite a los actores sociales tomar mejores decisiones. También este concepto expresa una metáfora sobre el actuar de las instituciones, que debe estar a la vista de los ciudadanos, diáfano, bajo la luz del escrutinio público. Esta idea no es moderna, es central desde que se habla de República y Democracia, en este sentido, se cita al destacado Juez Louis Brandeis de la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos, quien en 1932 promovió la transparencia: “La publicidad es justamente elogiada como un remedio para las enfermedades sociales e industriales. Se dice que la luz del sol es el mejor de los desinfectantes, la luz eléctrica el policía más eficiente”.

Diversos estudios revelan la existencia de vínculos entre transparencia y mayor eficiencia del gasto público y han encontrado una correlación positiva y significativa entre transparencia y aspectos de la gobernanza, tales como: control de la corrupción, rendición de cuentas, Estado de Derecho y eficiencia burocrática1. En contraposición, la falta de transparencia se identifica como uno de los mayores obstáculos para la consolidación del Estado de Derecho, la rendición de cuentas y el balance de poder dentro de una democracia2. A su vez, estas cualidades propias de una democracia son indispensables para lograr el tan anhelado desarrollo económico y social. Por tanto, los ejes ya evaluados en el presente estudio se ven afectados por el grado de transparencia de la Administración Pública, ya que ésta es un componente de corte transversal3.

El presente eje será abordado desde el punto de vista internacional, utilizando indicadores que permiten comparar los niveles de transparencia en El Salvador con otros países. Asimismo, desde un punto de vista nacional, se revisa el desempeño de las instituciones que tienen por finalidad garantizar la transparencia, rendición de cuentas y probidad de la Administración Pública. Como parte de este enfoque, se señala que existe una interdependencia entre los actores del sistema, que no son solamente las instituciones públicas.

Diversos estudios revelan la existencia de vínculos

entre transparencia y mayor eficiencia del gasto público y

han encontrado una correlación positiva y significativa entre

transparencia y aspectos de la gobernanza, tales como: control

de la corrupción, rendición de cuentas, Estado de Derecho y

eficiencia burocrática.


INDICADORES

INDICADORESLos niveles de percepción y victimización de corrupción de El Salvador en relación con el resto del mundo, se encuentran cerca de la media y, en relación con Latinoamérica y Centroamérica, es de los países mejor evaluados. No obstante, tanto Latinoamérica como Centroamérica, en general, presentan elevados niveles de percepción de corrupción, por lo que la buena posición dentro de este grupo no indica que este factor sea de menor relevancia.

Dada la naturaleza de la corrupción sería imposible medirla de manera directa. Por tanto, internacionalmente se utilizan estudios de opinión o cuestionarios a expertos para construir indicadores. A continuación se presentan indicadores internacionales de alta credibilidad que permiten evaluar la situación del país con respecto a la corrupción y transparencia.

IPC Transparencia Internacional

El Índice de Percepción de la Corrupción, IPC, de Transparencia Internacional4 mide los niveles de percepción de corrupción en el sector público, en una escala de 0-10, en la cual a menor cifra mayor percepción de corrupción. Esta medición se formula a partir de cuestionarios a empresarios y expertos en el tema5.

Los resultados para 2010 revelan que El Salvador ha obtenido una leve mejoría que pone fin a una tendencia de aumento de la percepción de corrupción. De 3.4 en 2009 obtuvo 3.6 para 2010. Esto colocó a El Salvador en la posición 73 de 178 países, subiendo 11 posiciones respecto a 2009; además, obtuvo el 2º lugar de Centroamérica y 11º con respecto al resto del continente. No obstante, el puntaje obtenido está aun bastante por debajo de la mayor puntuación que ha obtenido El Salvador en el IPC de 4.2 para los años 2004 y 20056. Asimismo, considerando que la calificación es en base a 10, es evidente que existe una alta percepción de corrupción. El próximo semestre se publicará el IPC para 2011, al cual se le dará seguimiento.

Gráfica 1: Índice de Percepción de la Corrupción 2001-2010

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de Transparencia Internacional.

Los resultados para 2010 revelan que El Salvador ha

obtenido una leve mejoría que pone fin a una tendencia de

aumento de la percepción de corrupción.


INDICADORES

Barómetro de las Américas, LAPOP

El Barómetro de las Américas del Proyecto de Opinión Pública de América Latina, LAPOP, es otra fuente de datos sobre la percepción de la corrupción en Latinoamérica, que basa sus resultados en encuestas de opinión7. En noviembre de 2010 se publicó la cuarta entrega del mismo. En la gráfica siguiente se observa que la mayor parte de la población percibe que la corrupción es muy generalizada o algo generalizada, totalizando un 66.7%. Es interesante que la percepción de que la corrupción es muy generalizada ha disminuido 7.8% de 2008 a 2010 y que ha aumentado 2.9% la percepción de que la corrupción es nada generalizada, corroborando el diagnóstico del IPC.

Gráfica 2: Barómetro de las Américas: Percepción de la Corrupción

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Lapop.

Los resultados de percepción general de corrupción colocan a El Salvador en una buena posición en comparación con el resto de países evaluados, ocupando la 4° posición entre los 25 países, con una percepción de 64.6% en una escala de 0-100, donde 100 representa el mayor grado de corrupción. Esto constituye una mejora con respecto a los resultados de 2008, cuando El Salvador era el 8º entre 22 países evaluados, con un puntaje de 70.7%. En la gráfica 2 se observa que la percepción de la corrupción ha revertido su tendencia. No obstante esta leve mejoría, el país aún se encuentra con niveles inaceptables.

Otra manera de evaluar el problema de la corrupción es medir el grado de victimización que existe, es decir, indagar qué proporción de la población encuestada ha pagado soborno a un funcionario o empleado público. LAPOP ha medido los niveles de victimización en El Salvador desde 2004. La gráfica siguiente muestra que los niveles de victimización han disminuido en 2010, habiendo sido víctimas de sobornos el 11.4% de los encuestados. Esto coloca a El Salvador entre los países evaluados con menores niveles de victimización.


INDICADORES

Gráfica 3: Barómetro de las Américas: Victimización de la Corrupción

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Lapop 2010.

Índice de Estado de Derecho 2010

Uno de los factores evaluados en el Índice de Estado de Derecho es el de Gobierno Abierto, donde El Salvador obtuvo un 0.30 sobre 1, colocándose en la posición 27 entre 35 países evaluados, 6º de los 7 países latinoamericanos evaluados y 9º entre los 12 países de renta media baja incluidos en el estudio. Otro factor que vale la pena resaltar es Ausencia de Corrupción en el que se obtiene 0.48, situando a El Salvador en la posición 19 de 35 países evaluados, 2º en la región y 4º en los países de renta media baja.

Los factores a su vez se construyen de la valoración de distintos subfactores. En la siguiente gráfica se muestran los subfactores 6.2 y 6.3 que integran el factor de Gobierno Abierto. El primero evalúa el grado de acceso a la información oficial, y El Salvador obtuvo 0, es decir, fue el peor entre los 35 países evaluados. Esto, sin duda, cambiará con la existencia e implementación de una Ley de Acceso a la Información Pública. El segundo se refiere al acceso a los proyectos de ley y reglamentos oficiales, en el cual se observa cómo El Salvador se encuentra por debajo del promedio de países latinoamericanos representados, y de los países de renta media baja. En la gráfica 5 se muestran subfactores del factor 1: limitación de poderes y del factor 2: ausencia de corrupción; en ellos se puede ver como El Salvador está por debajo de sus pares en el subfactor 2.2: los funcionarios públicos no usan influencias indebidas, y en el subfactor 1.5: los funcionarios son sancionados por sus infracciones administrativas. Resalta también cómo se distancia de sus pares en el subfactor 1.4: auditoría y monitoreo independiente. Estas dos gráficas, por tanto, confirman lo que se ha dicho en varios estudios, que las mayores debilidades en transparencia para El Salvador son la falta de acceso a la información y la falta de efectividad de la auditoría gubernamental que realiza la Corte de Cuentas de la República.

Estas dos gráficas, por tanto, confirman lo que se ha dicho en

varios estudios, que las mayores debilidades en transparencia para El Salvador son la falta

de acceso a la información y la falta de efectividad de la auditoría gubernamental que

realiza la Corte de Cuentas de la República.


INDICADORES

Gráfica 4: Gobierno Abierto y Regulación

Fuente: Índice de Estado de Derecho.

Gráfica 5: Gobierno que rinde cuentas

Fuente: Índice de Estado de Derecho.

Transparencia a nivel regional

Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción de la OEA

La “Convención Interamericana contra la Corrupción” (CICC), suscrita en el marco de la OEA, prevé el primer sistema internacional de combate a la corrupción, estableciendo la cooperación entre los Estados de la organización para adoptar medidas internas para el combate de las distintas manifestaciones de la corrupción.

La Convención se ha convertido en uno de los tratados más importantes y con mayor incidencia en el sistema interamericano por haberse creado, en 2001, el Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción (MESICIC), con el objeto de monitorear el cumplimiento de los


ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

compromisos asumidos por los Estados parte en aquélla y facilitar sus actividades de cooperación8.

En este semestre, se realizó la Tercera Ronda del MESICIC. El Comité de Expertos aprobó el 16 de septiembre de 2010 el informe final. Para su formulación se tomó en consideración: 1. la respuesta del Estado al cuestionario diseñado por MESICIC (preparada por la Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción y la Secretaría Ejecutiva del Consejo Nacional para el Desarrollo Sostenible), y 2. la respuesta de la sociedad civil (preparada por FUNDE, FESPAD e ISD) y 3. la opinión de la experta que visitó el país (El Salvador fue el primer país parte de la Convención que ha hecho efectiva la verificación in situ del cumplimiento de dicho tratado).

Se analizó la implementación de seis disposiciones de la Convención. En todas las áreas analizadas se señala la falta de información estadística para evaluar los resultados de la aplicación de las medidas, se recomienda el fortalecimiento de las capacidades de investigación, mayor coordinación interinstitucional y la adopción de programas informáticos que permitan el cruce de información.

Como avances respecto a las anteriores rondas, se reconoce: la existencia del proyecto de LTAIP y el Grupo Promotor de la misma, el proyecto de reformas de la Ley de Ética Gubernamental, el proyecto de Ley de Probidad presentado por la CSJ, la creación de la Subsecretaría de Transparencia y las oficinas de información y respuesta (OIR) y la reforma a la Ley del Servicio Civil que incorpora a la carrera administrativa a los empleados por contrato. También se señalan propuestas positivas en diversas instituciones: el proyecto del Órgano Judicial para reestructurar sus procesos de reclutamiento y publicación a través de la página Web; planes de evaluación de desempeño del personal de la Corte de Cuentas; propuestas de reforma de la LACAP y SIAC-COMPRASAL II y la preparación de la “Evaluación del Sistema de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública” con base en la metodología OECD/DAC.

Transparencia en Centroamérica

La Declaración de Guatemala por una Región Libre de Corrupción de 2006 constituye el tratado marco en materia de transparencia para Centroamérica. Sin embargo, fue hasta en 4 años después que se le ha dado algún seguimiento a la misma, con la organización del Primer Foro de América Central y República Dominicana por la Transparencia, el 28 de septiembre de 2010, en San Salvador. Sin bien dicho Foro no tuvo resultados concretos, se destaca que los países asumieron compromisos políticos de transparencia en sus respectivos gobiernos, pero falta conocer las medidas que se implementarán en cada uno de ellos. Nicaragua fue el único país de la región que no envió ningún representante oficial al Foro, por lo que la prensa de dicho país lo ha mencionado como una señal de falta de compromiso frente a la transparencia9.

Avances en acceso a la Información Pública

En el presente semestre tanto el Órgano Judicial como el Legislativo han allanado el camino para que en el país se consolide un gobierno abierto a la ciudadanía.

En todas las áreas analizadas se señala la falta de información

estadística para evaluar los resultados de la aplicación de

las medidas, se recomienda el fortalecimiento de las

capacidades de investigación, mayor coordinación

interinstitucional y la adopción de programas informáticos

que permitan el cruce de información.

En el presente semestre tanto el Órgano Judicial como el Legislativo han allanado el

camino para que en el país se consolide un gobierno abierto a

la ciudadanía.


ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

La Asamblea Legislativa aprobó el jueves 2 de diciembre de 2010, a las 21:37 horas la Ley de Acceso a la Información Pública con 55 votos: 35 del FMLN, 19 de Arena y 1 de CD. Esta constituye una reforma trascendental del funcionamiento del Estado salvadoreño, contribuyendo a la consolidación de una democracia con instituciones fuertes y ciudadanos empoderados al garantizar el derecho fundamental de acceso a la información pública.

Con la aprobación de esta Ley, El Salvador ingresa a la lista creciente de países que garantizan un derecho humano fundamental. Con la aprobación de la misma por fuerzas políticas usualmente discrepantes, se ha demostrado que se puede llegar a acuerdos importantes en temas de nación.

El Grupo Promotor de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, integrado por distintas instituciones, tales como: Fusades, IIDC, FUNDE, UCA, Universidad Dr. José Matías Delgado, El Faro, ANEP, ASDER, CEJ, LIDERA y APES, tuvo un rol importante en la aprobación de la normativa. Este proceso constituye una experiencia única en El Salvador, en las que un conjunto de organizaciones de la sociedad civil de gran diversidad de pensamiento, unidos en torno a objetivos comunes han logrado multiplicar su incidencia.

El reto que ahora se enfrenta es generar un cambio cultural de la clase política, la burocracia y la ciudadanía, para que se valore y se exija transparencia. La ley es solo el comienzo de esta transformación.

Por su parte, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en su Sentencia de Inconstitucionalidad 1-2010, de octubre de 2010, expresó: “el derecho de acceso a la información es un derecho fundamental de la población a estar debidamente informada de los asuntos de interés colectivo, y a conocer la gestión pública y la forma en que se ejecuta y se rinde cuentas del presupuesto general del Estado; obligación que atañe a todos los órganos y dependencias del Estado, sin excepciones”10.

Al cierre de este informe, se está a la espera que el Órgano Ejecutivo sancione la Ley de Acceso a la Información Pública, y que de esta forma ratifique su compromiso con la transparencia.

Desempeño del sistema de transparencia, probidad y rendición de cuentas El desempeño de los distintos actores responsables de propiciar la transparencia y rendición de cuentas de la Administración Pública, ha tenido poco avance en el presente semestre. Debe expresarse que los logros alcanzados son en gran medida de índole administrativo y todavía no logran visualizarse resultados concretos.

Se debe resaltar que a la Fiscalía General de la República (FGR) le fue solicitada información relativa a las estadísticas sobre casos de corrupción, pero al cierre del presente informe no hubo contestación alguna. Se tuvo acceso a la Memoria de Labores del año 2009, en la que se refleja que la FGR únicamente hizo referencia a los procesos que siguió frente a Jueces de Paz, se desconoce si inició acción frente a otros funcionarios. Por otra parte, se ha conocido que la Subsecretaría de Transparencia y

Este proceso constituye una experiencia única en

El Salvador, en las que un conjunto de organizaciones de la sociedad civil de gran diversidad de pensamiento, unidos en torno a objetivos comunes han logrado

multiplicar su incidencia.


SISTEMA DE TRANSPARENCIA

Anticorrupción11 ha presentado a la FGR 58 casos de irregularidades en contrataciones públicas, que podrían dar indicios de acciones de corrupción; se desconoce el avance de dichas denuncias.

Por otra parte, se resalta que las reformas legales de fortalecimiento de la Corte de Cuentas de la República, no tuvieron avance en el presente semestre. Asimismo, continúa siendo un desafío para la Corte Suprema de Justicia devolverle las atribuciones a la Sección de Probidad y fortalecerla para que cumpla debidamente sus funciones. Finalmente, debe revisarse, con el fin de modernizar, las disposiciones de la Ley de Enriquecimiento Ilícito de los Funcionarios Públicos.

En cuanto al desempeño de los actores restantes del Sistema de Transparencia, en el presente semestre se señala lo siguiente:

Asamblea Legislativa

La Asamblea Legislativa tiene la función de recibir informes anuales de parte de los ministerios y otras entidades públicas obligadas a hacerlo. En julio de 2010 se recibieron 16 memorias, de las cuales solo 3 no se aprobaron: las del MINED, MITRAB y Ministerio de Salud. En cuanto a la transparencia interna de la Asamblea Legislativa se menciona que han realizado esfuerzos importantes en modernizar la página Web institucional, asimismo, las plenarias continúan siendo televisadas y el acceso de los medios de comunicación al plenario, comisiones y diputados es bastante amplio. Fusades, a través del Observatorio Legislativo (www.observatoriolegislativo.org.sv), ha continuado monitoreando la actividad legislativa. No obstante, continúa siendo un reto para la Asamblea Legislativa propiciar medidas de mayor transparencia tales como dar a conocer la votación individual por diputado, apertura en la aprobación y ejecución presupuestaria, amplia discusión de todos los proyectos de ley y mayor predictibilidad de lo que se conocerá en la agenda de la sesión plenaria.

Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción

En el Informe de Coyuntura del primer semestre de 2010 se informó que la Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción había avanzado en la delimitación de las acciones que el Órgano Ejecutivo tomará para el fortalecimiento de la transparencia; sin embargo, se observaban pocos resultados. Durante el segundo semestre de 2010 la Subsecretaría aún se encontraba en el proceso de diseño y construcción de una estructura institucional que le permita actuar hacia el interior de las diversas entidades del Órgano Ejecutivo y también hacia el exterior con la interacción de otros Órganos del Estado y la sociedad civil, por lo que persiste la deuda de contar con resultados concretos sobre el cumplimiento de su función.

Entre los hechos más relevantes a favor de la transparencia durante el último semestre en el Órgano Ejecutivo se destacan: la creación del Portal de Transparencia Fiscal del Ministerio de Hacienda; el inicio del proceso de estandarización de los sitios web de todas las entidades del Órgano Ejecutivo; (a octubre de 2010 se habían estandarizado



24 instituciones) y se ha lanzado la página web http://elsalvador.e-regulations.org/ en la que se puede obtener información sobre los servicios públicos que prestan las instituciones públicas. Asimismo, se destaca la continuidad que se le ha dado al Portal de Transparencia Institucional del MOP en el cual se da a conocer una serie de información sobre la gestión. Sin embargo, se hace notar que aún hace falta enriquecer los contenidos del mismo de manera proactiva, por ejemplo, sobre la contratación de sus principales puestos de confianza12.

Tribunal de Ética Gubernamental

El Tribunal de Ética Gubernamental, TEG, es una institución con apenas cuatro años de existencia, sin embargo, ha sido señalada reiteradamente por su gestión deficiente. De lo que hay consenso, es que la ley que rige al Tribunal, limita las actuaciones de sus titulares, por lo que urge una reforma integral de la Ley de Ética Gubernamental que le confiera eficacia a su labor de persecución y sanción de las actuaciones de los servidores públicos que sean contrarias a la ética pública.

Las estadísticas de la gestión del Tribunal revelan que únicamente el 2.5% de las denuncias presentadas obtienen, tras aproximadamente un poco más de un año de haberse interpuesto la denuncia, una resolución sancionadora. El 72% de las denuncias son declaradas inadmisibles o improcedentes12. Por tanto, muchos casos finalizan por estar fuera de la competencia del TEG el hecho denunciado, o porque el denunciante no contesta prevenciones sobre el escrito de denuncia presentado. Esto denota que aún hay desconocimiento de la ciudadanía sobre la labor del Tribunal.

La poca eficacia del procedimiento sancionador se debe a las limitaciones que la ley vigente presenta: formalidades del proceso, identificación del denunciante y la carga probatoria. Además, el TEG no tiene capacidad de iniciar o continuar de oficio una investigación sobre actuaciones contrarias a la ética pública.

Gráfica 6: Denuncias y avisos recibidos por el TEG en 2010

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Tribunal de Ética Gubernamental.

Urge una reforma integral de la Ley de Ética Gubernamental que

le confiera eficacia a su labor de persecución y sanción de las

actuaciones de los servidores públicos que sean contrarias a la

ética pública.



Se incorporó la figura del aviso en el Reglamento de la Ley, para dar una solución a la resistencia de identificarse del denunciante y a la falta de oficiosidad de sus actuaciones. Con dicha modalidad se le informa al titular de la institución en la que trabaja el servidor público señalado, para que éste realice las investigaciones y que de encontrar alguna actuación contraria a la ley, sea éste quien denuncie al servidor ante el Tribunal.

En la gráfica 6, se puede observar que el número de avisos interpuestos es mucho mayor que el de denuncias, debido a que existe temor en la población a presentar una denuncia y también porque la ley impone la carga de la prueba al denunciante. Según la Memoria de Labores 2009, la mayor parte de avisos se debe a la utilización de carros oficiales del Órgano Judicial. No obstante, en el presente semestre, el TEG ha lanzado una campaña instando a la población a denunciar.


La aprobación de Ley de Acceso a la Información Pública es una señal de madurez del país y abona a la transparencia en el sistema democrático.

Los indicadores internacionales monitoreados reflejan una mejora en la percepción de la corrupción; sin embargo, se mantiene en niveles críticos.

Se evidencian acciones a favor de la transparencia por ciertos actores, no obstante, hace falta un plan integral que coordine acciones clave a corto, mediano y largo plazo.

Las conquistas en materia de transparencia son frágiles, por lo que se necesitan medidas urgentes de fortalecimiento institucional para asegurar su continuidad.

CONCLUSIONES

CONCLUSIONES


CONSIDERACIONESFINALES

El presente Informe de Coyuntura Legal e Institucional ha tenido como objeto identificar los eventos que a lo largo del segundo semestre de 2010 han afec-tado el sistema jurídico e institucional. El enfoque utilizado en el análisis es de carácter sistemático, puesto que un hecho aislado y la suma de los mismos afecta el funcionamiento de la institucionalidad democrática y al Estado de Derecho del país.

A continuación presentamos las consideraciones finales siguientes:

1. En El Salvador la democracia continúa en funcionamiento, pero la inseguridad ciudadana sigue siendo un desafío ante el que las fuerzas del Estado continúan sin tener soluciones efectivas.

2. El entorno económico, social, político y legal del país no ha sido propicio para la creación de nuevas oportunidades. Se ha afectado el clima de negocios y la inversión, pero más importante, se ha deteriorado la calidad de vida de los salva-doreños.

3. La aprobación de la Ley de Acceso a la Información Pública fue un logro sin pre-cedentes para el fortalecimiento de la transparencia, rendición de cuentas y, por ende, de la democracia en el país.

4. La Sala de lo Constitucional le devolvió la independencia al Órgano Judicial y, si bien sus resoluciones fueron controversiales, se fortaleció el sistema de frenos y contrapesos entre los poderes del Estado.

5. En el semestre se mantuvo la falta de visión compartida por todas las fuerzas nacionales que permita la formulación de efectivas políticas públicas en temas relevantes.


1 Fusades, Departamento de Estudios Políticos, Documento de Trabajo, diciembre de 2010.

2 Ídem.

3 Ídem.

4 The World Justice Project, “Rule of Law Index 2010”. Disponible en: http://passthrough.fw-notify.net/download/440663/http://www.worldjusticeproject.org/sites/default/files/WJP%20Rule%20of%20Law%20Index%202010_2.pdf. En el semestre pasado presentamos el índice de 2009. La idea es hacerlos comparables en el tiempo; sin embargo, en esta ocasión no fue posible debido a una reestructuración de los factores analizados hecha por the World Justice Project.

5 En la región latinoamericana se incluye a Argentina, Bolivia, Colombia, El Salvador, México, República Dominicana y Perú.

6 En este grupo se incluyen: India, Tailandia, Filipinas, Indonesia, Perú, Colombia, Jordania, El Salvador, Marruecos, República Dominicana, Albania y Bolivia.

7 Observatorio Legislativo, “Aprueban Presupuesto de la Nación 2011”, 18 de noviembre de 2010. Disponible en: http://www.observatoriolegislativo.org.sv/news_id.php?noticia=495

8 Observatorio Legislativo, Boletín 114, 28 de septiembre de 2010. Disponible en: http://www.observatoriolegislativo.org.sv/boletines/bol_OL_114.pdf

9 El Faro, “Diputados aprueban en blanco presupuesto de Asamblea Legislativa para 2011, 19 de enero de 2010. Disponible en: http://www.elfaro.net/es/201011/noticias/2949/

10 Datos recopilados de los Boletines del Observatorio Legislativo, donde se plasman todas las piezas de correspondencia que ingresan a la Asamblea Legislativa.

11 Por ejemplo, préstamos por 150 millones de dólares, aprobados el 12 de agosto de 2010 para financiar el “Sostenibilidad de los Logros Sociales para la Recuperación Económica” y el programa “Protección de Ingresos y Empleabilidad”. Observatorio Legislativo, Boletín Nº 108, 18 de agosto de 2010. Disponible en: http://www.observatoriolegislativo.org.sv/boletines/bol_OL_108.pdf

12 Fusades, “Primer año de Gobierno del Presidente Funes: Apreciación General”, Departamento de Estudio Políticos, junio de 2010.

13 Observatorio Legislativo, Boletín 109, 25 de agosto de 2010. Disponible en: http://www.observatoriolegislativo.org.sv/boletines/bol_OL_109.pdf

NOTAS FINALESEJE ESTADO DE DERECHO

E INSTITUCIONALIDAD


NOTAS FINALES

14 La Prensa Gráfica, “Buscan comisión para revisar fallo de la CSJ”, 13 de agosto de 2010. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/el-salvador/politica/136519-buscan-comision-para-revisar-resolucion-csj.html

15 Asamblea Legislativa, “Informe Único de la Comisión Ad Hoc, para Revisar las Implicaciones Constitucionales, Legales, Jurídicas y Políticas del Fallo de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia”. Disponible en: http://www.observatoriolegislativo.org.sv/noticias_pdf/inf_fallo_csj.pdf

16 Durante este período aparecieron en el periódico ocho decretos legislativos que fueron aprobados por la Asamblea durante el semestre anterior; éstos fueron considerados en el Informe de Coyuntura del período en que fueron emitidos por el parlamento, por lo que no se consideran aquí.

17 Observatorio Judicial, Boletín N° 27, 12 de octubre de 2010. Disponible en: http://www.observatoriojudicial.org.sv/boletines/BOL_OJ_27.pdf

18 FGR, “Fiscal aclara a diputados solicitud de prórroga para la vigencia del Nuevo Código”, 27 de septiembre de 2010. Disponible en http://www.fiscalia.gob.sv/?p=7256

19 La Prensa Gráfica, FGR y CSJ aducen falta recursos para implementar ley”, 28 de septiembre de 2010. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/lo-del-dia-edi/143928--fgr-y-csj-aducen-falta-recursos-para-impulsar-ley.html

20 Observatorio Judicial, Boletín Nº 27, 12 de octubre de 2010. Disponible en: http://www.observatoriojudicial.org.sv/boletines/BOL_OJ_27.pdf

21 De acuerdo con aviso en la Página del Tribunal del Servicio Civil en esa fecha falleció el miembro representante del Órgano Ejecutivo. Ver aviso en: http://tsc.gob.sv/index.php?option=com_content&view=article&id=63&Itemid=91

22 El entonces Superintendente de Competencia, Enrique Argumedo, es nombrado Presidente del CNR por Acuerdo Ejecutivo Nº 266, Publicado en el Diario Oficial Nº 101, Tomo 387 del 01 de junio de 2010.

23 Decreto Ejecutivo Nº 418, Diario Oficial Nº 190, Tomo 389 del 12 de octubre de 2010.

24 Decreto Ejecutivo Nº 421, Diario Oficial Nº 190, Tomo 389 del 12 de octubre de 2010. Al momento de publicar el informe, se nombró como Secretario Jurídico definitivo a Ricardo Guillermo Peñates.

25 La Prensa Gráfica, “Presidente busca sustituto de Salume para dirigir la CEL”, martes 09 de noviembre de 2010. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/el-salvador/politica/150543-presidente-busca-sustituto-de-salume-para-dirigir-la-cel.html

26 Acuerdo Ejecutivo N° 356, del 11 de septiembre de 2006. Publicado en el Diario Oficial Nº 176, Tomo 372 del 22 de septiembre de 2006.

27 CSJ, Inconstitucionalidad 13-2009/14-2009, 14 de julio de 2010.

28 Observatorio Judicial, Boletín Nº 27, 12 de octubre de 2010. Disponible en: http://www.observatoriojudicial.org.sv/boletines/BOL_OJ_27.pdf


NOTAS FINALES

29 Observatorio Judicial, “64 días en la elección de los consejeros del CNJ”, 22 de septiembre de 2010. Disponible en: http://www.observatoriojudicial.org.sv/news_id.php?noticia=141

30 Observatorio legislativo, Decreto de prórroga de Miembros del CNJ. Disponible en: http://www.observatoriolegislativo.org.sv/noticias_pdf/cnj_60dias.pdf

31 Los datos de la Sala de lo Constitucional son hasta el 26 de noviembre, mientras que el del resto es hasta el 30 de ese mismo mes.

32 Sala de lo Constitucional, Inconstitucionalidad 13-2009/14-2009, 14 de julio de 2010.

33 Sala de lo Contencioso Administrativo, Contencioso administrativo 295-2007, de 28 de julio de 2010.

34 Observatorio Legislativo, Boletín Nº 125, 17 de diciembre de 2010. Disponible en: http://www.observatoriolegislativo.org.sv/boletines/BOL_OL_125.pdf

35 Un ejemplo de las discusiones sobre el uso de la palabra en las sesiones de Corte Plena puede verse en el acta de la sesión de Corte Plena del 18 de noviembre de 2010. Disponible en: http://www.csj.gob.sv/CORTE_PLENA/pdf/ACTAS/NOV18_10.pdf

36 Entrevista al magistrado Rodolfo González, 26 de noviembre de 2010.

37 Ídem.

38 Ídem.

39 Observatorio Judicial, “Plan Piloto para implementar Mapa Judicial”, 25 de noviembre de 2010. Disponible: en http://www.observatoriojudicial.org.sv/news_id.php?noticia=149

40 Diario El Mundo, “Investigan anomalías en seno de la CSJ”, 21 de septiembre de 2010. Disponible en: http://www.elmundo.com.sv/nacionales-/2518-investigan-anomalias-en-seno-csj.html

41 CSJ, acta de sesión de Corte Plena del 23 de septiembre de 2010. Disponible en: http://www.csj.gob.sv/CORTE_PLENA/pdf/ACTAS/SEPT23_10.pdf

42 CSJ, acta de sesión de Corte Plena del 28 de septiembre de 2010, disponible en: http://www.csj.gob.sv/CORTE_PLENA/pdf/ACTAS/SEPT28_10.pdf

43 Observatorio Judicial, “CSJ sancionó a jueces y magistrado por infracciones graves en el ejercicio de sus funciones”, 26 de noviembre de 2010. Disponible en: http://www.observatoriojudicial.org.sv/news_id.php?noticia=150

44 Diario El Mundo, “Inician la depuración de decenas de jueces”, 05 de diciembre de 2010. Disponible en: http://www.elmundo.com.sv/nacionales-/4671-inician-la-depuracion-de-decenas-de-jueces.html


NOTAS FINALES

45 Asamblea Legislativa, “Formalizan aumento del Fodes, consultado 23 de diciembre de 2010. Disponible en: http://www.asamblea.gob.sv/noticias/archivo-de-noticias/formalizan-aumento-del-fodes/?searchterm=None

46 La información que se incluye es hasta el Diario Oficial del 16 de diciembre de 2010.

47 El Diario de Hoy, “Casalco frena intento de aprobar Ley de Ordenamiento Territorial”, 03 de diciembre de 2010. Disponible en: http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=6351&idArt=5370275

48 La Prensa Gráfica, “Voto residencial 2012 será aplicado en 9 de 14 departamentos”, 19 de octubre de 2010. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/el-salvador/politica/147323--voto-residencial-2012-sera-aplicado-en-9-de-14-departamentos.html

49 Ídem.

50 Asamblea Legislativa, “Inicia estudio de Ley de Partidos Políticos”, 31 de agosto de 2010. Disponible en: http://www.asamblea.gob.sv/noticias/archivo-de-noticias/inicia-estudio-de-ley-de-partidos-politicos

51 Asamblea Legislativa, “Informe Único de la Comisión Ad Hoc, para Revisar las Implicaciones Constitucionales, Legales, Jurídicas y Políticas del Fallo de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia”. Disponible en: http://www.observatoriolegislativo.org.sv/noticias_pdf/inf_fallo_csj.pdf

52 Observatorio Legislativo, “Aprueban Disposiciones para la Postulación de Candidaturas No Partidarias en las Elecciones Legislativas”, 16 de diciembre de 2010. Disponible en: http://www.observatoriolegislativo.org.sv/news_id.php?noticia=513

53 La Prensa Gráfica, “Hasta 20 mil firmas para inscribir independientes”, 17 de diciembre de 2010. Pág. 12-14.

54 El Faro, ONGs alistan nueva batalla por requisitos para independientes, 20 de diciembre de 2010. http://www.elfaro.net/es/201012/noticias/3180/


NOTAS FINALESEJE SEGURIDAD JURÍDICA

Y CIUDADANA1 PNUD, ¿Cuánto cuesta la violencia en El Salvador? Cuadernos sobre desarrollo

humano, San Salvador, 2005.

2 Sala de lo Constitucional, sentencia de inconstitucionalidad 61-2009, 29 de julio de 2010.

3 Fusades, “Reflexiones de la sentencia de inconstitucionalidad que afecta el sistema electoral”, Posición Institucional N° 33, agosto de 2010. Disponible en: http://www.fusades.org/index.php?cat=1290&lang=es&title=Posici%F3n%20institucional

4 Sala de lo Constitucional, Sentencia de Inconstitucionalidad 1/27/28-2010, 25 de agosto de 2010.

5 Al cierre de la edición de este informe, se está a la espera que la Asamblea Legislativa analice las observaciones presidenciales a la Ley.

6 Sala de lo Constitucional, sentencia de inconstitucionalidad 91-2007, 24 de septiembre de 2010.

7 Fusades, “Libertad de expresión en El Salvador: demanda de inconstitucionalidad a la reforma del art. 191 del Código Penal”, Posición Institucional Nº 27, febrero de 2010. Disponible en: http://www.fusades.org/index.php?cat=1290&lang=es&title=Posici%F3n%20institucional

8 Fusades, “Elementos para una reforma integral a la protección de la libertad de expresión”, Posición Institucional N° 36, noviembre de 2010. Disponible en: http://www.fusades.org/index.php?cat=1290&lang=es&title=Posici%F3n%20institucional

9 Ministerio de Educación, circular N° 14, 12 de agosto de 2010. Disponible en: www.mined.gob.sv/downloads/Circulares/circular%2014-2010.pdf

10 Ministerio de Educación, circular extraordinaria, 19 de agosto de 2010. Disponible en: http://www.mined.gob.sv/downloads/Circulares/circular.pdf

11 ISDEMU, Propuesta de ISDEMU sobre la eliminación de cachiporristas en celebraciones cívicas de Centros Educativos, consultado 2 de diciembre de 2010. Disponible en: http://www.isdemu.gob.sv/index.php?option=com_content&view=article&id=243%3Acomunicado-del-isdemu-frente-a-la-propuesta-de-eliminacion-de-cachiporristas-en-celebraciones-civicas-de-centros-educativos&catid=1%3Anoticias-ciudadano&Itemid=77&lang=es

12 Ver artículos 76, 80 y 83 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa.

13 Posición Institucional No. 24, noviembre 2009. “Abuso de la Dispensa de Trámites en la Asamblea Legislativa”. Departamento de Estudios Legales-FUSADES.

14 Conteo propio con base en los Boletines del Observatorio Legislativo.


15 Observatorio Legislativo, Boletín N° 118, 04 de noviembre de 2010. Disponible en: http://www.observatoriolegislativo.org.sv/boletines/Bol_OL_118.pdf

16 Observatorio Legislativo, Boletín N° 114, 28 de septiembre de 2010. Disponible en: http://www.observatoriolegislativo.org.sv/boletines/bol_OL_114.pdf

17 Ídem.

18 Observatorio Legislativo, Boletín N° 107, 12 de agosto de 2010. Disponible en: http://www.observatoriolegislativo.org.sv/boletines/bol_OL_107.pdf

19 Cálculo con base en el conteo de los Boletines Legislativos del Observatorio Legislativo.

20 Imprenta Nacional, “El Salvador es el primer país centroamericano en digitalizar el archivo histórico del Diario Oficial”. Disponible en: http://imprentanacional.gob.sv/index.php/novedades/noticias/1-noticias-ciudadano/124-el-salvador-es-el-primer-pais-centroamericano-en-digitalizar-archivo-historico-del-diario-oficial

21 Este instrumento fue aprobado mediante Acuerdo Ejecutivo No. 503/2010, del 20 de abril de 2010 y fue sometido a consideración de la Asamblea Legislativa para su inclusión en el ordenamiento jurídico salvadoreño, vigente y positivo.

22 Fusades, Informe de Coyuntura Social No. 1, noviembre 2010.

23 Ídem, Tendencias en Educación. Página 21.

24 El Diario de Hoy. “Educación contradice su política de inclusión social”. Disponible en: http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=6364&idArt=5298263

25 En el grupo de trabajo participaron con diferentes niveles de intensidad, el Ministerio de Justicia y Seguridad, la Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador, el Concejo de Alcaldes del Área Metropolitana de San Salvador, la Alcaldía Municipal de Santa Tecla, Fusades, FGR, PGR, PDDH, PNC y ANSP.

26 El Faro, “El ogro armado”, 31 de octubre 2010. Disponible en: http://www.elfaro.net/es/201010/noticias/2674/

27 Por ejemplo, Nacho Castillo, “¡Cuidado Alcalde!”, La Prensa Gráfica, 08 de diciembre de 2010. disponible en: http://www.laprensagrafica.com/opinion/editorial/156681--icuidado-alcalde.html También, José M. Tojeira, “Desalojos en el Centro”, Diario Colatino, 30 de noviembre de 2010. Disponible en: http://www.diariocolatino.com/es/20101130/opiniones/86961/

28 FISDL, “Programa de Apoyo Temporal al Ingreso, PATI”, 21 de septiembre de 2010. Disponible en: http://www.fisdl.gob.sv/temas/programa-de-apoyo-temporal-al-ingreso-pati.html

29 La Prensa Gráfica, San Martín logra bajar en homicidios con PATI”, 17 de agosto de 2010. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/el-salvador/social/137125-san-martin-logra-bajar-en-homicidios-con-pati.html

NOTAS FINALES


30 Fusades, Informe Coyuntura Social No. 1., Pág. 27

31 La Prensa Gráfica, “Policía contradice FGR por nuevo Código Procesal”, 21 de diciembre de 2010. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/el-salvador/judicial/159766--policia-contradice-a-fgr-por-nuevo-codigo-procesal-.html

32 El Diario de Hoy, “Supuestos pandilleros atacan retén policial”, 06 de septiembre de 2010. Disponible en: http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=6358&idArt=5117330

33 El Diario de Hoy, “Transporte público busca normalizar operaciones”, 09 de septiembre de 2010. Disponible en: http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=6364&idArt=5126900

34 Observatorio Judicial, Boletín N° 28, 25 de noviembre de 2010. Disponible en: http://www.observatoriojudicial.org.sv/boletines/BOL_OJ_28.pdf

35 Asamblea Legislativa, “Pleno confirma improcedencia del Instituto de Ciencias Forenses”. Disponible en: http://www.asamblea.gob.sv/noticias/archivo-de-noticias/pleno-confirma-improcedencia-del-instituto-de-ciencias-forenses-1

36 La Prensa Gráfica, “Jonathan D. condenado por asesinar a estudiante del INFRAMEN”, 07 de julio de 2010. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/el-salvador/judicial/130612--jonathan-dcondenado-por-asesinar-estudiante-del-inframen.html

37 El Diario de Hoy, “Cómplice purgará 13 años más que Jonathan Durán”, 30 de septiembre de 2010. Disponible en en: http://m.elsalvador.com/wfDetalleContenidoWap.aspx?cont=5185462&cat=6358

38 CIDH, “Observaciones preliminares sobre la visita de la Relatoría sobre los Derechos de las Personas Privadas de Libertad a El Salvador”, 20 de octubre de 2010. Disponible en : http://www.cidh.oas.org/Comunicados/Spanish/2010/104a-10sp.htm

39 Ídem.

40 El Diario de Hoy, “Penales corrige medidas y visitas en cárceles”, 13 de septiembre de 2010. Disponible en: http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=6358&idArt=5139606


42 Contrapunto, “Sistema carcelario preso en sí mismo”, 17 de noviembre de 2010. Disponible en: http://www.contrapunto.com.sv/index.php?option=com_content&view=article&id=4407:noticias-de-el-salvador-contrapunto&catid=57:categoria-violencia&Itemid=62


NOTAS FINALES


44 El Diario de Hoy, “Reos de Mariona completan cinco días de rebeldía”, 13 de noviembre de 2010. Disponible en: http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=6358&idArt=5314515 y la Prensa Gráfica, “Reos abandonan Estado de rebeldía en Mariona”. 23 de noviembre de 2010. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/el-salvador/judicial/153125-reos-abandonan-estado-de-rebeldia-en-mariona.html

45 El Diario de Hoy, “Decretan 10 días de emergencia en penal de Apanteos”, 25 de noviembre de 2010. Disponible en: http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=6342&idArt=5346593

46 La Prensa Gráfica, “Encuentran Túnel en Centro penal de Chalatenango”, 04 de noviembre de 2010. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/el-salvador/judicial/149697-encuentran-tunel-en-centro-penal-de-chalatenango.html

47 Ídem.

48 La Prensa Gráfica, “Hallan túnel en Centro Penal de Quezaltepeque”, 01 de diciembre de 2010. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/el-salvador/judicial/155110-hallan-tunel-en-centro-penal-de-quezaltepeque.html

49 Ídem.

NOTAS FINALES


NOTAS FINALESEJE CLIMA DE NEGOCIOS

Y LEGISLACIÓN COMERCIAL1 Fusades. “Sobre el Cumplimiento de los Contratos” Posición Institucional N° 6,

Departamento de Estudios Legales, julio de 2008.

2 North, Douglas; “La Teoría Económica Neo-institucionalista y el Desarrollo latinoamericano”. Instituto Internacional de Gobernabilidad, Barcelona, 1998.

3 “Libertad Económica para América Latina 2009-2010”. Basado en el Índice de Libertad Económica: Informe Mundial 2009, elaborado por el Friedrich Neumann Stiftun, Fraser Institute y la Red Liberal de América Latina (RELIAL). Disponible en: http://www.freetheworld.com/2010/Reporte_de_Libertad_Economica_para_America_Latina.pdf

4 Fusades, Estrategia económica, social e institucional 2009 – 2014 Democracia y crecimiento: fundamentos del desarrollo, y Estrategia económica y social 2004- 2009 Oportunidades, seguridad y legitimidad: bases para el desarrollo. Disponible en: www.fusades.org

5 World Economic Forum, Global Competitiveness Report 2010-2011, Ginebra, Suiza.

6 World Economic Forum, Global Competitiveness Report 2010-2011, “United States Falls in Competitiveness Rankings”, Comunicado de prensa, 9 de septiembre de 2010.

7 Presidencia de la República. Presidente Funes participa en foro de competitividad de las Américas. Discurso 16 de noviembre de 2010. Disponible en: http://www.presidencia.gob.sv/novedades/discursos/discursos/item/822-foro-de-competitividad-de-las-am%C3%A9rcias.html

8 El Mundo, Medardo González “El FMLN no quiere acabar con el capitalismo”, 5 de diciembre de 2010. Disponible en: http://www.elmundo.com.sv/politica/4670-medardo-gonzalez-el-fmln-no-quiere-acabar-con-el-capitalismoq.html

9 El Faro, Miembros del gabinete valoran posibilidad del regreso de los colones, 9 de noviembre de 2010. Disponible en: http://www.elfaro.net/es/201011/noticias/2822/

10 La Prensa Gráfica, Aprueban aumentar impuesto a 5% al cemento y sus derivados, 9 de diciembre de 2010. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/el-salvador/politica/157083-aprueban-aumento-del-5-al-cemento-y-sus-derivados.html

11 La Prensa Gráfica, Unión MIPYMES, 27 de octubre de 2010. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/economia/nacional/148553-union-mipymes.html

El Diario de Hoy, La violencia cuesta a cada salvadoreño no menos de 377.25 dólares al año, 14 de noviembre de 2010. Disponible en: http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=6351&idArt=5314703

El Diario de Hoy, Empresa nacional con las pérdidas más altas de A.L., 14 de noviembre de 2010. Disponible en: http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=6342&idArt=5317373


NOTAS FINALES

12 El Diario de Hoy, Funes: inestabilidad política y criminalidad frenan la economía, 16 de noviembre de 2010. Disponible en: http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=6351&idArt=5323300

13 La Prensa Gráfica, Mypes siguen a la espera de tajada en licitaciones, 2 de diciembre de 2010. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/economia/nacional/155258-mypes-siguen-a-la-espera-de-tajada-en-licitaciones.html

14 La Prensa Gráfica, Ley MYPE podría ser realidad en 2011, 3 de noviembre de 2010. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/economia/nacional/149551-ley-mype-podria-ser-realidad-en-2011.html

15 The Economist, Economist Intelligence Unit. Microscopio sobre el Entorno de Negocios para las Microfinanzas en América Latina y el Caribe 2010. BID, CAF y IFC. Octubre de 2010.

16 Observatorio Legislativo, “Asamblea aprueba observaciones del Presidente de la República a reformas a Ley de Telecomunicaciones”, Noticias, 21 de octubre de 2010; y Boletín Nº 118, Plenaria Ordinaria No. 70, del 21 de octubre de 2010. Disponible en: http://www.observatoriolegislativo.org.sv/news_id.php?noticia=480 y http://www.observatoriolegislativo.org.sv/boletin_id.php?boletin=120

17 Observatorio Legislativo, Boletín Nº 116, Plenaria Ordinario Nº 68, del 7 de octubre de 2010. Disponible en: http://www.observatoriolegislativo.org.sv/boletin_id.php?boletin=118

18 Anaya Barraza y otros. Comentarios y Concordancias al Código Procesal Civil y Mercantil. Colección Legislativa I. Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas”. San Salvador, 2010.

19 Un ejemplo es el proceso 918-2008, resolución de la Sala de lo Constitucional, 14 de octubre de 2010.

20 Entrevista con Bufete Montes – Abogados, noviembre de 2010.

21 Fusades, Desnaturalización de la institución del arbitraje, Posición Institucional Nº 21, octubre 2009.

22 La Prensa Gráfica. Arbitraje: reforma inconstitucional, Editorial, 8 de noviembre de 2010. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/opinion/editorial/150358-arbitraje-reforma-inconstitucional.html

23 La última propuesta fue de parte del partido político GANA. Los cinco proyectos previos, fueron presentados por: PCN, FMLN, la Organización Acción para la Salud, el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, y un grupo de empresarios. El Mundo, Diputados posponen ley de medicamentos, 13 de diciembre de 2010. Disponible en: http://www.elmundo.com.sv/nacionales-/4959-diputados-posponen-ley-de-medicamentos.html

24 FMI, Informe sobre estabilidad financiera, octubre de 2010.


NOTAS FINALES

25 Observatorio Legislativo, “Nueva versión de Ley de Supervisión y Regulación del Sistema Financiero en Comisión Financiera”, Noticias, 8 de junio de 2010. Disponible en: http://www.observatoriolegislativo.org.sv/news_id.php?noticia=383

26 Observatorio Legislativo, “Comisión Financiera escucha propuesta metodológica para analizar ley de regulación financiera”, Noticias, 21 de julio de 2010. Disponible en: http://www.observatoriolegislativo.org.sv/news_id.php?noticia=418

Asamblea Legislativa, “Propuesta final sobre Proyecto de Ley de Supervisión del Sistema Financiero”, Noticias. Disponible en: http://www.asamblea.gob.sv/noticias/archivo-de-noticias/propuesta-final-sobre-proyecto-de-ley-de-supervision-del-sistema-financiero/?searchterm=perdomo

27 FMI. “IMF Executive Board Approves US$790 Million Stand-By Arrangement for El Salvador”, Noticia 10/95, 17 de marzo de 2010. Disponible en: http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2010/pr1095.htm

28 Fusades, “Sistema Financiero: una mirada a las instituciones de regulación y supervisión”. Análisis Económico Nº 5, Agosto 2010, Departamento de Estudios Económicos y Sociales.

29 Observatorio Legislativo, Diputados aprueban reformas a la Ley del Sistema de Tarjetas de Crédito, Noticias, 9 de diciembre de 2010. Disponible en: http://www.observatoriolegislativo.org.sv/news_id.php?noticia=510

30 Observatorio Legislativo, Comisión Financiera acuerda calendarizar temas pendientes, Noticias, 20 de octubre de 2010. Disponible en: http://www.observatoriolegislativo.org.sv/news_id.php?noticia=478

31 Diario Colatino, Diputados de izquierda proponen aprobar Ley contra la usura, 23 de septiembre de 2010. Disponible en: http://www.diariocolatino.com/es/20100923/nacionales/84589/

Este proyecto de ley ha sido presentado en 2009 y 2008 por la fracción legislativa del partido FMLN.

32 El Diario de Hoy, Se inicia estudio de ley sobre historial crediticio, 8 de diciembre de 2010. Disponible en: http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=6351&idArt=5386662

33 Asamblea Legislativa, Analizan proyecto de ley para eliminar la usura, Noticias. Disponible en: http://www.asamblea.gob.sv/noticias/archivo-de-noticias/analizan-proyecto-de-ley-para-eliminar-la-usura/?searchterm=None

34 La Prensa Gráfica, Piden derogar devolución de 6%, 8 de diciembre de 2010. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/economia/nacional/156673--piden-derogar-devolucion-de-6.html

35 La Prensa Gráfica, Eliminación legal del 6% en camino, 24 de septiembre de 2010. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/economia/nacional/143278-eliminacion-legal-del-6-en-camino-.html

36 Decreto Legislativo No. 460, del 15 de marzo de 1990.


NOTAS FINALES

37 La Prensa Gráfica, Buscan agilizar Ley de Zonas Francas, 29 de octubre de 2010. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/economia/nacional/148864-buscan-agilizar-ley-de-zonas-francas.html

38 MINEC, El Salvador logra en OMC prórroga anual para las Zonas Francas, Noticias, 28 de octubre de 2010. Disponible en: http://www.minec.gob.sv/index.php?option=com_content&view=article&id=940:prorrogas&catid=1:noticias-ciudadano&Itemid=77

39 La Prensa Gráfica, 2011: la meta para un pacto fiscal, 1 de septiembre de 2010. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/el-salvador/politica/139597-2011-la-meta-paraun-pacto-fiscal.html

40 Fusades, Informe de Coyuntura Económica. 3er Trimestre 2010. Departamento de Estudios Económicos y Sociales.

41 Observatorio Legislativo, 2010. Boletín No. 94, 30/04/2010; Boletín No. 102, 30/06/2010; Boletín No. 108, 18/08/2010; Boletín No. 118, 4/11/2010; y Boletín No. 122, 26/11/2010.

42 Observatorio Legislativo, Presidente veta decreto que deroga declaración patrimonial por considerarlo incostitucional, Noticias, 18 de noviembre de 2010. Disponible en http://www.observatoriolegislativo.org.sv/files/1a_70_2010.pdf

43 Observatorio Legislativo, 17 de diciembre de 2010. Disponible en: http://www.observatoriolegislativo.org.sv/noticias_pdf/trib_158.pdf

44 Para mayor información sobre estas reformas, consultar Fusades, Boletines de Estudios Legales, Reformas Fiscales en El Salvador, Nº 107 y 108, noviembre y diciembre 2009.

45 Encuestas a abogados expertos en la materia tributaria, gremiales empresariales, y empresas de auditorias internacionales.

46 Entrevista diciembre de 2010.




50 Observatorio Legislativo, Boletín Nº 125, Reformas a la Ley de Impuestos Municipales de Metapán aprobadas con 45 votos, durante la Sesión Plenaria Nº 77, del 8 de diciembre de 2010.

51 Las Compras y Contrataciones del Estado en Centroamérica y República Dominicana. BID, Abril 2008.

52 La Prensa Gráfica, Cinco proyectos de reformas a LACAP entran a revisión, 14 de septiembre de 2010. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/el-salvador/politica/141552-cinco-proyectos-de-reformas-a-lacap-entran-a-revision.html

53 UNAC, Evaluación del Sistema de Adquisiciones y Contrataciones Públicas de El Salvador, 2010.


NOTAS FINALES

54 The Economist, Economist Intelligence Unit. Evaluando el entorno para las asociaciones público-privadas en América Latina y el Caribe Infrascope 2010. BID y Gobierno de España. Octubre de 2010.

55 Gobierno de El Salvador. Experiencias de desburocratización en el marco del programa de modernización del sector público de El Salvador, agosto de 2007.

56 La Prensa Gráfica, El Salvador logra reducir tiempos en trámites aduanales, 15 de noviembre de 2010. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/economia/nacional/151359-el-salvador-logra-reducir-tiempos-en-tramites-aduanales.html

57 Ministerio de Comercio Exterior Costa Rica, Documento Explicativo Pilar Comercial del Acuerdo de Asociación Centroamérica-Unión Europea, julio 2010. Disponible en: http://www.comex.go.cr/acuerdos/AACUE/Documents/Documento%20Explicativo%20-%20FINAL%20%2813-08-10%29.pdf

58 La Prensa Libre, Guatemala, Concluye revisión legal, 20 de noviembre de 2010. Disponible en: http://www.prensalibre.com.gt/economia/Concluye-revision-legal_0_375562448.html

59 La Prensa Gráfica, Viceministros de la región a discutir las cuotas para la UE, 4 de noviembre de 2010. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/economia/nacional/149719-viceministros-de-la-region-a-discutir-las-cuotas-para-la-ue.html

60 Entrevista con usuarios habituales, diciembre de 2010.

61 SIECA, Edición especial para conmemorar medio siglo de Integración Centroamericana, Comunicado, 8 de diciembre de 2010. Disponible en: http://www.sieca.int/site/VisorDocs.aspx?IDDOC=Cache/17990000003497/17990000003497.swf

62 SIECA, “Centroamérica : Estadísticas mensuales de comercio 2005-2010”, www.sieca.int

63 El Economista, El fenómeno de las fronteras cerradas, Año 3, Edición 29, mayo 2010.

64 SIECA, Se define ruta para la incorporación de Panamá a la Integración Económica Centroamericana, Comunicado 6 de julio de 2010. Disponible en: http://www.sieca.int/site/VisorDocs.aspx?IDDOC=Cache/17990000003342/17990000003342.swf

65 Diario Colatino, Presidentes aprueban reincorporación de Honduras al SICA, 21 de julio de 2010. Disponible en: http://www.diariocolatino.com/es/20100721/nacionales/82436/

66 La Prensa, Honduras, Retorno de Honduras a la OEA dominó en Cumbre, 5 de diciembre de 2010. Disponible en: http://www.laprensa.hn/Pa%C3%ADs/Ediciones/2010/12/06/Noticias/Retorno-de-Honduras-a-la-OEA-domino-en-Cumbre

67 Tratado Suscrito en San Salvador, El Salvador, el 20 de febrero de 2008, y que entró en vigor tras la ratificación de Honduras. Previamente habían ratificado Guatemala, El Salvador, Nicaragua y República Dominicana.

68 El Diario de Hoy, Panamá sale definitivamente del Parlacen, 23 de noviembre de 2010. Disponible en: http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=6376&idArt=5341721


NOTAS FINALESEJE DE TRANSPARENCIA

1 Griffin, Charles C.; de Ferranti, David; Tolmie, Courtney; Jacinto, Justin, Ramshaw, Graeme and Bun, Chinyere; “Lives in the Balance: Improving Accountability for Public Spending in Developing Nations”, Brookings Institution Press, 2010, p. 5.

2 Córdova Macías, Ricardo, Cruz, José Miguel, Seligson, Mitchell A. “Cultura política de la democracia en El Salvador, 2010: Consolidación democrática en las Américas en tiempos difíciles”, USAID, San Salvador, noviembre 2010, p.92.

3 FUSADES, Primer Informe de Coyuntura Legal e Institucional, FUSADES, San Salvador, 2010, p. 91.

4 El Índice de Percepción de la Corrupción mide los niveles de percepción de corrupción en el sector público en un país determinado que se basa en diversas encuestas a expertos y empresas. La escala de medición es de cero (percepción de muy corrupto) a diez (percepción de ausencia de corrupción), y se realiza cada año desde 1995.

5 Transparencia Internacional, “Índice de Percepción de la Corrupción 2009”, Berlin, noviembre 2009. Recuperado el 2 de marzo de 2010 de:

http://www.transparency.org/content/download/47790/763096/CPI_2009_Regional_Highlights_Americas_es.pdf

6 Ibídem.

7 ibídem.

8 Córdova Macías, Roberto et al. Op. Cit.

9 Boletin de Estudios Legales No. 67. Legislación Salvadoreña en Materia de Control de Fondos Públicos. Tercera Parte. Julio 2006.

http://www.elnuevodiario.com.ni/politica/84467. Ver Nicaragua ausente en foro anticorrupción. Septiembre 28, 2010.

10 Al momento de la publicación del informe el Presidente de la República observó el decreto legislativo que contiene la Ley de Acceso a la Información Pública. Se está a la espera que la Asamblea Legislativa lo estudie.

11 Publicación de la Secretaría de Asuntos Estratégicos de la Presidencia de la República con motivo del Día Internacional contra la Corrupción, La Prensa Gráfica, 9 de diciembre de 2010, p. .

12 Ver: http://transparencia.mop.gob.sv/

13 Cálculo propio de datos obtenidos del Tribunal de Ética Gubernamental.

documento: informe coyuntura legal segundo semestre 2010

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