Documento delBanco Mundial

PARA USO OFICIAL EXCLUSIVAMENTE

Reporte No.: 58431-MX

BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO

DOCUMENTO DE LA PROPUESTA DE

PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO

PARA EL FORTALECIMIENTO DEL ENTORNO EMPRESARIAL PARA MEJORAR EL CRECIMIENTO ECONÓMICO

POR LA CANTIDAD DE $751.9 MILLONES DE DÓLARES

A

LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

DICIEMBRE 15, 2010

Departamento de Reducción de la Pobreza y Gestión EconómicaUnidad de Gestión de País para Colombia y MéxicoAmérica Latina y la Región del Caribe

Este documento tiene una distribución restringida y puede ser utilizado por los destinatarios exclusivamente en el desempeño de sus funciones oficiales. Su contenido no podrá ser divulgado sin la autorización del Banco Mundial.

EQUIVALENTES DE DIVISASTipo de cambio vigente al 13 de diciembre de 2010

Unidad monetaria = Pesos mexicanosMX$1.00 = US$0.080866

US$1 = MX$12.3661

PERIODO FISCALEnero 1 - Diciembre 31

ABREVIATURAS Y SIGLAS

AEP Alianza Estratégica con el PaísALC América Latina y el CaribeAPP Asociación Público-PrivadaAT Asistencia TécnicaBANOBRAS Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, SNCBANSEFI Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros, SNCBID Banco Interamericano de DesarrolloBIRF Banco Internacional de Reconstrucción y FomentoCCD Certificado de Capital de DesarrolloCFC Comisión Federal de CompetenciaCFE Comisión Federal de Electricidad CFI Corporación Financiera InternacionalCNBV Comisión Nacional Bancaria y de ValoresCOFEMER Comisión Federal de Mejora RegulatoriaCOFETEL Comisión Federal de TelecomunicacionesCONCAMIN Confederación de Cámaras IndustrialesCONDUSEF Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de

Servicios FinancierosCONSAR Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el RetiroEE.UU. Estados UnidosERFP Evaluación de la Responsabilidad Financiera de los PaísesFMI Fondo Monetario InternacionalFONADIN Fondo Nacional de InfraestructuraFTL Fondo para una Tecnología LimpiaIDE Impuesto a los Depósitos en EfectivoIETU Impuesto Empresarial a Tasa ÚnicaIMSS Instituto Mexicano del Seguro SocialINEGI Instituto Nacional de Estadística, Geografía e InformáticaINFONAVIT Instituto Nacional de Fomento a la Vivienda de los TrabajadoresIPAB Instituto para la Protección al Ahorro BancarioITLP Indicador de la Tendencia Laboral de la PobrezaIVA Impuesto al Valor AgregadoLGEEPA Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección AmbientalLRF Ley de Responsabilidad FiscalNAFIN Nacional Financiera

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicoOMC Organización Mundial del ComercioOMGI Organismo Multilateral de Garantía de InversionesPEMEX Petróleos MexicanosPESF Programa de Evaluación del Sector FinancieroPIB Producto Interno BrutoPND Plan Nacional de DesarrolloPPD Préstamo para Políticas de DesarrolloPYME Pequeña y Mediana EmpresaRGPI Revisión del Gasto Público para InfraestructuraRFSP Requerimientos Financieros del Sector PúblicoSAAI Sistema Aduanero Automatizado IntegralSAIE Servicio de Asesoría sobre Inversión ExtranjeraSAT Servicio de Administración TributariaSCT Secretaría de Comunicaciones y TransportesSE Secretaría de EconomíaSEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos NaturalesSEP Secretaría de Educación PúblicaSFP Secretaría de Función PúblicaSHCP Secretaría de Hacienda y Crédito PúblicoSHF Sociedad Hipotecaria FederalSIEFORE Sociedades de Inversión de Fondos para el RetiroSOFOL Sociedad Financiera de Objeto Limitado SOFOM Sociedad Financiera de Objeto Múltiple SS Secretaría de SaludSTPS Secretaría del Trabajo y Previsión SocialTESOFE Tesorería de la FederaciónTI Tecnologías de la InformaciónTIIE Tasa de Interés Interbancaria de EquilibrioTLCAN Tratado de Libre Comercio de América del Norte

Vicepresidente: Pamela CoxDirector Nacional Gloria M. Grandolini

Director de Sector: Marcelo GiugaleGerente de Sector:

Líder de Sector: Lily L. ChuPaloma Anós Casero

Jefe del Grupo de Tareas: Esperanza Lasagabaster Jefe adjunto del Grupo de Tareas: Jozef Draaisma

MÉXICO

PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO PARA EL FORTALECIMIENTO DEL ENTORNO EMPRESARIAL PARA MEJORAR EL

CRECIMIENTO ECONÓMICO

TABLA DE CONTENIDO

RESUMEN DEL CRÉDITO Y DEL PROGRAMA..............................................................................................i

I. INTRODUCCIÓN...................................................................................................................................- 1 -

II. CONTEXTO DEL PAÍS.........................................................................................................................- 2 -

III. EL PROGRAMA DE GOBIERNO Y LOS PROCESOS DE PARTICIPACIÓN...............................- 10 -

IV. APOYO DEL BANCO AL PROGRAMA DE GOBIERNO................................................................- 14 -

Relación con la Alianza Estratégica con el País - 14 -Resumen Actualizado de la Puesta en Marcha de la Alianza Estratégica con el País

- 14 -Colaboración con el FMI y otros Socios para el Desarrollo - 15 -Relación con Otras Operaciones del Banco - 16 -Lecciones Aprendidas - 19 -Fundamentos Analíticos - 20 -

V. LA OPERACIÓN PROPUESTA..........................................................................................................- 22 -

Descripción de la Operación- 22 -Área de política I: Política de Competencia - 26 -Área de Política II: Simplificación de las Regulaciones Comerciales - 31 -Área de Política III: Fomento para un acceso financiero con estabilidad - 35 -Área de Política IV: Fomento de la Participación Privada en Infraestructura - 40 -

VI. IMPLEMENTACIÓN DE LA OPERACIÓN.......................................................................................- 45 -

Impacto Social y en la Pobreza - 45 -Aspectos del Medio Ambiente - 49 -Implementación, Supervisión y Evaluación - 50 -Aspectos Fiduciarios- 51 -Desembolsos y Auditoría - 52 -Riesgos y Su Mitigación - 53 -

VII. ANEXOS...............................................................................................................................................- 55 -

Anexo 1. Carta de Política de Desarrollo - 55 -Anexo 2. Matriz de Políticas de Operación - 58 -Anexo 3. Nota de relaciones del FMI - 63 -Anexo 4a. Hacia un marco más sólido de política de competencia en México - 65 -

Anexo 4b. Reforma de las telecomunicaciones en México - 74 -Anexo 4c. Desarrollo de un marco más competitivo en las adquisiciones públicas - 87 -Anexo 4d. Simplificación de las regulaciones comerciales - 94 -Anexo 4e: Políticas del Sector Financiero - 103 -Anexo 4f. Fomento de las asociaciones público-privadas para - 116 -infraestructura - 116 -Anexo 5. Análisis de la Pobreza y el Impacto Social - 129 -Anexo 6. México en Resumen - 138 -Anexo 7. Mapa de México - 141 -

RESUMEN DEL CRÉDITO Y DEL PROGRAMA

Los Estados Unidos MexicanosPréstamo para Políticas de Desarrollo para el Fortalecimiento del Entorno

Empresarial para Mejorar el Crecimiento Económico

Prestatario Los Estados Unidos Mexicanos

Organismo de ejecución Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Datos de financiamiento

Financiamiento del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento: $751.9 millones de dólaresPropuesta de términos: Préstamo flexible del BIRF expresado en dólares americanos, con un margen variableOpciones de conversión: Conversión de la divisa, conversión de la tasa de interés, tope máximo acordado, garantía/protección con prima a financiarse con los fondos del préstamoVencimiento: Reembolso en su totalidad el 15 de enero de 2029Comisión inicial: 0.25 por ciento

Tipo de operación Préstamo de un sólo tramo para políticas de desarrollo

Principales áreas de política

Política de competencia, regulaciones comerciales, sector financiero, y participación privada en infraestructura

Indicadores de resultados claves(para enero 31 de 2012)

La competencia en las telecomunicaciones y las adquisiciones públicas Aumento en el número de usuarios de Internet (por cada 100

habitantes) Aumento en el número de usuarios de banda ancha (por cada 100

habitantes) Implementación de los acuerdos marco para agilizar los

procedimientos de adquisiciones públicas Puesta en marcha de subastas inversas adicionales

Simplificación de las regulaciones comerciales Mejora en el subíndice de los tiempos para cumplir con las

obligaciones fiscales de Doing Business. Ahorro del gasto logrado por el sector privado a partir de la

implementación del Programa de Regulación Base Cero Reducción en el número de procesos internacionales relacionados

con el comercio asociados al Servicio de Administración Tributaria y la Secretaría de Economía

Apoyo del sector financiero Número de transacciones financieras realizadas a través de teléfonos

celulares Aumento en el número de partidas (créditos) en las bases de datos de

informes de créditos

i

Elaboración del Informe de Estabilidad Financiera por el Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero así como de sus actividades llevadas a término

Cobertura de créditos hipotecarios morosos y de créditos al consumidor no renovables de bancos comerciales bajo una nueva metodología

Fomento de la participación privada en la infraestructura Inversión anual privada promedio para infraestructura

Objetivos de desarrollo del programa y aportaciones al AEP

El objetivo general del Programa de Desarrollo es apoyar a las políticas económicas que fortalecerán el entorno empresarial de México y los fundamentos microeconómicos para un mayor crecimiento económico y generación de empleos. Esto se llevará a cabo a través de: (i) el fortalecimiento de las condiciones para la competencia en

mercados clave, específicamente, del sector de telecomunicaciones y adquisiciones públicas;

(ii) la simplificación de las regulaciones comerciales para disminuir los costos comerciales y de otras transacciones y hacer posible la adopción de nuevas tecnologías;

(iii) la mejora del marco normativo para fomentar el acceso al sector financiero, la estabilidad y la transparencia del mercado; y

(iv) el fomento de asociaciones público-privadas de infraestructura para ampliar los servicios de infraestructura básicos.

Estos cuatro pilares se refuerzan mutuamente. Es fundamental mejorar los servicios de telecomunicaciones con objeto de apoyar las operaciones de la banca móvil y ampliar el acceso a los servicios financieros, así como para desarrollar la plataforma electrónica necesaria que permita la modernización de las regulaciones comerciales y las adquisiciones públicas. La simplificación de las regulaciones comerciales junto con el crecimiento de la infraestructura mediante una mayor participación del sector privado contribuirá a reducir los costos de logística de las empresas mexicanas, aumentando con ello su competitividad y facilitando su acceso a nuevos mercados de exportación. Las modernas regulaciones comerciales y un mayor acceso a los servicios financieros incentivarán la regularización de la situación fiscal. La primeras, mediante la reducción de sus costos y, la segunda, haciendo posible el aprovechamiento de sus beneficios.

La Alianza Estratégica con el País (AEP) y su Informe de Avance fueron analizados por la Junta Directiva en abril de 2008 y marzo de 2010, respectivamente. La operación propuesta concuerda con el Informe de Avance de la AEP, que previó un dinámico programa de servicios financieros durante el periodo fiscal 2011, en respuesta a la solicitud del Gobierno de México. Mejorar la competitividad es un área temática clave de la AEP, y el Banco Mundial ha llevado a cabo una amplia labor de análisis con objeto de contribuir a las negociaciones de la política de trabajo de esta área en particular durante los próximos seis años. Además, la operación que se propone forma parte de un compromiso

ii

programático mayor en las áreas de crecimiento y competitividad -que incluye los servicios de conocimiento, préstamos para políticas de desarrollo, préstamos para inversión, y el fomento de la cooperación Sur-Sur.

Riesgos y su mitigación

Una fuerte desaceleración de la recuperación económica de los Estados Unidos plantea riesgos para el crecimiento de México y para los objetivos de esta operación, debido a su alto grado de integración económica. Un menor crecimiento de las exportaciones podría poner en peligro la incipiente recuperación de la demanda interna. México, sin embargo, mantiene una trayectoria de gestión macroeconómica sólida y previsible Lo anterior contribuyó a una oportuna adopción de políticas ante la crisis mundial, y preparó el terreno para una enérgica recuperación económica. Un enérgico compromiso con los principales componentes del marco de la política fiscal y monetaria -la disciplina fiscal, las metas de inflación y un tipo de cambio flexible, son amplios estabilizadores ante los embates externos.

El aumento de delitos violentos podría incrementar el costo del desarrollo de las actividades comerciales así como disminuir las inversiones en algunos puntos del país, y la confianza de los inversionistas en general. El gobierno inició una reorganización de la fuerza policial y tiene la firme determinación de intensificar sus esfuerzos para contener y reducir los efectos del crimen organizado en México. También está elaborando una amplia estrategia de Prevención Nacional del Delito y Participación Ciudadana para hacer frente a las causas y los efectos de la delincuencia (formen parte o no, del crimen organizado). Además, las perspectivas de recuperación económica de México y las reformas estructurales en curso orientadas a hacer posible la aceleración del crecimiento en el mediano plazo generarán mejores condiciones para la creación de empleos y a su vez, desalientan la participación de grupos vulnerables en actividades ilícitas.

Los amparos judiciales podrían entorpecer los esfuerzos por aumentar la competencia en el sector de las telecomunicaciones. No obstante, el firme compromiso del Gobierno de aumentar la competencia en los mercados clave indica que defenderá enérgicamente las medidas de política ante tales presiones cuyo objetivo es el de retrasar el proceso de reforma, tal como ha sido capaz de defender con éxito otros casos de competencia recientemente. La presión de parte de los exportadores e importadores debería disminuir el riesgo de retrasos en la implementación de la Ventanilla Única de Comercio.

Por último, el Banco Mundial continuará con su activa agenda de servicios de conocimiento sobre adquisiciones públicas, regulaciones comerciales, el sector financiero y las asociaciones público-privadas, y acompañará al Gobierno en las futuras reformas sobre estos temas.

Divulgación De acuerdo a la Política del Banco Mundial sobre Acceso a la Información, el Banco dará a conocer el Documento de Proyecto, los acuerdos legales correspondientes y cualquier otra información

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relacionada a estos acuerdos legales, incluyendo cartas complementarias.

Número de identificación de la operación

P112264

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MÉXICOPRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO

PARA EL FORTALECIMIENTO DEL ENTORNO EMPRESARIAL PARA MEJORAR EL CRECIMIENTO ECONÓMICO

I. INTRODUCCIÓN

1. El avance de México en políticas macroeconómicas dio lugar a un aumento en su desempeño económico y sustentó su recuperación tras la crisis financiera mundial. A pesar de ello, el crecimiento económico del país en las últimas décadas no ha sido satisfactorio. El bajo crecimiento de los ingresos per cápita está conteniendo la convergencia con los niveles de vida alcanzados en otros países con mayores ingresos, contrastando dramáticamente con las economías de mercado y regiones emergentes más dinámicas. Aunque en los últimos veinte años tuvieron lugar importantes reformas estructurales, se reconoce ampliamente la necesidad de esfuerzos de reforma adicionales que aumenten la productividad y logren una mayor tasa de crecimiento económico sostenido.

2. La aceleración del crecimiento económico y la generación de empleos son prioridades del Gobierno del Presidente Calderón. El Plan Nacional de Desarrollo presentado al Congreso en 2007 establece las estrategias básicas del Gobierno para mejorar la productividad y la creación de empleos. Adicionalmente, en septiembre de 2009, el Presidente Calderón puso en marcha un programa de diez puntos en el que se establecen acciones de política prioritarias para la segunda mitad de su administración y que incluyen reformas orientadas a aumentar la competitividad de México. El programa de política económica comprende propuestas de reformas legislativas así como cambios regulatorios e institucionales que buscan: fortalecer las condiciones correspondientes a las operaciones comerciales y a las empresas de nueva creación, (ii) ampliar el acceso al mercado a través del impulso a la competitividad, y (iii) mejorar el funcionamiento de mercados de factores clave (laboral, financiero, telecomunicaciones, energía e infraestructura básica).

3. En respuesta a la solicitud del gobierno, el Banco Mundial ha venido apoyando activamente a México en el análisis y puesta en marcha de las políticas para fortalecer las bases de un crecimiento económico sostenido. La Alianza Estratégica con el País ha organizado la cooperación para el crecimiento y la competitividad bajo los dos temas de Fortalecimiento del Entorno Empresarial y Promoción del Desarrollo del Sector Financiero. Se están utilizando múltiples productos del Banco Mundial —incluyendo financieros, servicios de conocimiento y de convocatoria— para apoyar al Gobierno en estos temas clave.

4. En este contexto, el Préstamo para Políticas de Desarrollo (PPD) propuesto busca contribuir a los esfuerzos de reforma adoptados por el Gobierno para aumentar el crecimiento y la creación de empleos mediante: (i) un mayor fortalecimiento de la política de competencia en telecomunicaciones y adquisiciones públicas, (ii) la simplificación de las regulaciones comerciales, (iii) la mejora del marco regulatorio de

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fomento al acceso y la estabilidad financiera, y (iv) el fomento de la participación privada en servicios de infraestructura. El PPD propuesto se basa en un compromiso de más de cinco años enfocado a los retos en materia de competitividad que continuará mediante el desarrollo del programa así como del seguimiento de las actividades previstas en la Alianza Estratégica con el País. Además de compartir conocimientos y recursos financieros, la propuesta contará con el reconocimiento internacional por el progreso obtenido en componentes clave de la agenda de reforma económica del gobierno.

II. CONTEXTO DEL PAÍS

Acontecimientos económicos recientes

5. La economía mexicana se está recuperando de una breve pero grave recesión. El colapso de la demanda externa, específicamente en bienes de consumo en el primer trimestre de 2008 y la primera mitad de 2009, condujo a una caída casi inmediata de la industria manufacturera y la actividad económica de México. La consiguiente pérdida de empleos y oportunidades de generación de ingresos así como un mayor grado de incertidumbre y riesgo provocado por la crisis financiera y económica mundial contribuyeron a una caída del consumo privado y la inversión, disminuyendo aún más la demanda agregada. El posterior repunte de la demanda externa, a partir de la segunda mitad de 2009, dio lugar a una recuperación económica, aún cuando el consumo privado y las inversiones se encuentran rezagadas y no han contribuido de manera importante a la recuperación de la actividad económica. El diagrama 1 muestra una representación gráfica de los niveles de actividad económica y de los principales componentes de la demanda agregada, dejando ver que para el segundo trimestre de 2010, el PIB se encontraba ligeramente por debajo de su nivel antes de la crisis. Una situación similar ocurrió con el consumo privado y la inversión, mientras que los niveles de las exportaciones ya han vuelto a sus niveles previos a la crisis y el gasto público nunca se vio afectado.

6. El Gobierno procedió a retirar gradualmente el estímulo fiscal a partir de 2010 para garantizar la sustentabilidad fiscal a los mercados. Al mantener el gasto público más o menos al mismo nivel en términos reales que el año pasado, a pesar de la fuerte disminución de los ingresos del sector público, se generó un estímulo fiscal de alrededor de 2.5 por ciento en PIB en 2009.1 El estímulo fue financiado principalmente por ingresos no recurrentes que dejaron de estar disponibles en 2010. En vista de la preocupación del mercado respecto a la sostenibilidad fiscal, relacionada en gran parte a 1 México: Artículo IV Consulta 2010, Informe de país del FMI 10/71 marzo 2010.

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la rápida caída de los niveles de producción del petróleo, las autoridades optaron por iniciar un programa de consolidación fiscal aumentando los impuestos y controlando el gasto público. Con objeto de controlar el retiro del apoyo fiscal y de acuerdo con la ley de responsabilidad fiscal de México, el presupuesto autorizado para el déficit (sin incluir las inversiones del sector petrolero) de 0.7 por ciento de PIB en 2010, se redujo a 0.5 por ciento en 2011 y se espera que vuelva a un presupuesto equilibrado para el 2012.

7. La política monetaria no ha sufrido cambios desde su sustancial flexibilización en 2009. El aumento de las tasas impositivas y de los precios del sector público, que formaron parte de la ley presupuestaria de 2010, contribuyeron a un aumento inflacionario de precios al consumidor en 2010 con una inflación estimada de finales de año de alrededor de 4.5 por ciento en comparación con 3.6 por ciento que se observó a finales de 2009. La fuerte contracción de la actividad económica de 6.5 por ciento en 2009 creó una brecha de producción importante, lo que implica que la economía puede crecer durante algún tiempo a un nivel moderado por arriba de su potencial, absorbiendo su exceso de capacidad en lugar de crear presiones de inflación fuera de proporción. Las autoridades monetarias no han hecho cambios al índice de su política de intervención en vista de la prolongada brecha de producción.

8. Las autoridades monetarias han manifestado su intención de aumentar el nivel de las reservas internacionales para mitigar el impacto de futuras crisis financieras. En febrero de 2010 se volvió a introducir un mecanismo basado en reglas que permite a los participantes del mercado vender divisas extranjeras al Banco Central, y se espera que se traduzca en un fuerte aumento de las reservas internacionales. Durante los primeros nueve meses del año, el mecanismo aportó $3 mil 800 millones de dólares a una reserva acumulada de $17 mil 400 millones de dólares, en donde la diferencia fue conformada por los ingresos netos de divisas del sector público. Mientras tanto, la Línea de Crédito Flexible de $47 mil millones de dólares contratada a un año con el FMI en abril de 2009 fue renovada en marzo de 2010 por otros doce meses.

9. En términos generales, el sistema financiero mexicano resistió la crisis financiera mundial relativamente bien, debido a un mejor manejo del riesgo bancario y a las regulaciones prudenciales durante la última década. El promedio de cartera vencida de los bancos comerciales, que son predominantes en el sistema, alcanzó su nivel más alto de 3.6% en abril de 2009 habiendo caído a 2.5% en septiembre de 2010 con índices de adecuación de capital de 17%. La cartera de créditos de consumo fue la más afectada. Durante la crisis mundial, el crédito al sector privado pasó de un crecimiento de dos dígitos al estancamiento, pero ya está mostrando signos de recuperación. A pesar de la capacidad de recuperación del sistema, la crisis puso de manifiesto muchas áreas vulnerables a las que el Gobierno está actualmente intentando hacer frente (Anexo 4e). Además, el tamaño del sistema es bajo con relación al tamaño de la economía y muchos agentes económicos todavía no forman parte del sistema financiero formal.

Perspectiva macroeconómica y sustentabilidad de la deuda

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10. Después de un fuerte repunte de la demanda externa el año pasado, la economía mexicana se dirige hacia un crecimiento más moderado y equilibrado. Se espera que el crecimiento económico se estabilice en alrededor de 3.8 por ciento en 2011. También se prevé que continué la demanda externa de bienes manufacturados mexicanos pero volverá a sus niveles normales en comparación con el fuerte repunte posterior a la crisis. Es importante destacar que el crecimiento de la actividad económica será más equilibrado con respecto a la contribución de las demandas interna y externa a la demanda agregada (véase Tabla 1).

Tabla 1- México: Indicadores macroeconómicos 2008-2013(tasa de crecimiento promedio anual)

Actual Estimada Proyecciones

2008 2009 2010 2011 2012 2013PIB 1.5 -6.5 4.8 3.8 4.2 4.2 Consumo 1.7 -5.0 3.1 3.8 4.0 4.1 Inversión 4.4 -10.1 3.3 5.6 6.4 6.4 Exportaciones 0.5 -14.8 24.1 9.0 6.6 6.1 Importaciones 2.8 -18.2 23.0 9.5 7.2 7.0Saldo de la cuenta corriente (como % del PIB) -1.5 -0.6 -0.8 -1.2 -1.5 -1.8Fuente: Cálculos del banco basados en SHCP e INEGI

11. La demanda interna se está recuperando con un rezago ya que depende mayormente del fortalecimiento del nivel y calidad de los empleos. El consumo de los hogares en México está estrechamente ligado a los acontecimientos del mercado laboral ya que el ingreso de éste constituye la principal fuente del ingreso disponible. En este sentido, la recuperación refleja la secuencia de la crisis económica en la que la caída de la demanda externa llevó a un declive de la industria manufacturera seguido por la pérdida de empleos y, finalmente, un debilitamiento del consumo privado. De igual manera, la recuperación de la actividad comercial e industrial está dando lugar a un repunte en el empleo que se verá reflejado en el fortalecimiento del consumo privado. El aumento en los niveles de empleo ha tenido lugar en gran medida en los empleos menos remunerados, frenando un crecimiento más enérgico del consumo privado.

12. Los déficits comercial y de la cuenta corriente aumentarán a medida que la demanda interna comience a jugar un papel más importante en la recuperación económica. La recuperación gradual de la demanda interna contribuye a que el crecimiento de las importaciones alcance el crecimiento de las exportaciones y lo supere parcialmente. El incremento del déficit comercial ocurre desde una base baja después de que la balanza comercial se redujo considerablemente en 2009 (véase Tabla 2). La evolución del déficit comercial es actualmente el principal motor de la cuenta corriente, ya que el flujo saliente de los servicios de turismo y carga junto con los pagos netos por intereses y las remesas de utilidades se ve ampliamente compensado por los ingresos derivados de las remesas de los trabajadores. Después de una caída de casi 16 por ciento en 2009, las remesas de los trabajadores se han estabilizado en alrededor de $21 mil

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millones de dólares anuales y se prevé que sigan un crecimiento moderado. Se prevé que el déficit por cuenta corriente aumente de $5 mil 700 millones de dólares en 2009 a $20 mil 500 millones de dólares en 2013, que continúa siendo una cifra conservadora con relación al tamaño de la economía, y está financiado principalmente por las entradas de capital provenientes de la Inversión Extranjera Directa proyectadas en alrededor de 2 por ciento del PIB, o $25 mil millones de dólares anuales entre 2011 y 2013.

13. Las perspectivas de crecimiento a mediano plazo de México son bastante alentadoras. Es posible que los avances en el programa de reforma económica y los mayores niveles de inversión en infraestructura pública de los últimos años aumenten el potencial de crecimiento. Considerando este impacto, la recuperación de la demanda interna y un crecimiento conservador de EE.UU., el Gobierno basó sus perspectivas fiscales a mediano plazo en un crecimiento económico anual de 4.2 por ciento para 2012-2016.

Tabla 2- México: Cuentas externas 2008-2013(Miles de millones de dólares)

Actual Estimado Proyecciones

2008 2009 2010 2011 2012 2013Exportaciones 291.3 229.8 294.9 320.1 343.1 367.1Importaciones 308.6 234.4 296.9 324.8 351.1 377.4Remesas de los trabajadores 25.6 21.2 21.5 23.1 25.2 26.5Cuenta corriente -16.2 -5.7 -8.9 -13.1 -16.6 -20.5Cartera de inversiones 2.4 7.7 12.3 11.2 10.6 10.4IED 24.3 14.0 21.4 24.5 25.3 25.8Reservas internacionales (fin de periodo fiscal) 95.1 99.9 118.7 129.3 139.7 145.6Deuda externa bruta (fin de periodo fiscal) 201.5 192.6 209.5 223.8 239.2 248.3Fuente: Cálculos del banco basados en Banco de México

14. En los próximos años, el sector público estará sujeto a un continuo esfuerzo de consolidación fiscal. La propuesta para el presupuesto de 2011 presentada al Congreso incluye una actualización del programa de consolidación fiscal (véase Tabla 3). La puesta en marcha del programa va por buen camino con algunos ajustes menores en términos del estimado de ingresos y gastos, resultados de la rápida recuperación económica, un ligero incremento en los niveles de producción del petróleo así como en su precio, y una tasa de cambio más fuerte. El presupuesto para 2011 adoptado por el Congreso incluye un déficit presupuestario de 2.5 por ciento de PIB. Considerando las inversiones en cuenta del sector petrolero de 2.0 por ciento del PIB, el déficit fijado en términos de reglas fiscales equivale a 0.5 por ciento de PIB. Se prevé que el presupuesto volverá a equilibrarse (excluyendo la inversión del sector financiero) para 2012. También se espera que las ajustadas condiciones del gasto público continúen al mismo tiempo que es poco probable que las propuestas para la ampliación integral de la base de la reforma fiscal puedan avanzar antes de las próximas elecciones presidenciales (julio 2012).

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Tabla 3- México: Cuentas Fiscales 2008-2013(como porcentaje del PIB)

Actual Estimado Proyecciones

2008 2009 2010 2011 2012 2013Ingresos 23.6 23.8 21.6 21.4 21.2 21.2 Petróleo 8.7 7.4 7.2 7.0 6.9 6.8 Impuesto 10.0 9.5 10.0 10.3 10.6 10.8 Otro 4.9 6.9 4.4 4.1 3.7 3.6Gastos 23.7 26.1 24.3 23.9 23.2 23.1Déficit presupuestario 0.1 2.3 2.7 2.5 2.0 1.9RFSP 2.1 2.5 3.2 2.9 2.5 2.4

Deuda pública neta 35.8 36.9 36.8 36.6 36.3 35.9Fuente: Cálculos del banco basados en SHCP

15. El panorama fiscal a mediano plazo prevé una reducción gradual de la relación deuda pública-PIB. La proyección se basa en el regreso a un presupuesto equilibrado en 2012 en términos de la ley de responsabilidad fiscal mexicana. Además, presupone una reducción gradual de las inversiones del sector petrolero de 2.0 por ciento anual entre 2010 y 2012 a 1.9 por ciento en 2013 y 1.6 por ciento en 2016. Lo anterior dará lugar a una reducción de los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP) de 3.2 por ciento del PIB en 2010 a 2.4 por ciento en 2013 y 1.9 por ciento en 2016. Estos objetivos de déficit del sector público junto con las proyecciones de crecimiento de la producción nominal darán lugar a una reducción de la deuda pública neta de 36.8 por ciento del PIB en 2010 a 35.9 por ciento en 2013 y 33.9 por ciento para 2016.

16. La tendencia a la baja en la relación deuda pública/PIB es principalmente susceptible a un debilitamiento del crecimiento económico. Algunas de las principales variables macroeconómicas que afectan las finanzas públicas de México incluyen el crecimiento económico, la inflación, las tasas de interés y el precio del crudo. El marco institucional para la formulación de políticas fiscales, incluyendo la regla de equilibrio presupuestario, prevé mecanismos compensatorios tales como la utilización de los fondos de estabilización de ingresos, y requiere de ajustes en las finanzas públicas, a la luz de acontecimientos adversos, para asegurar la sustentabilidad de las finanzas públicas. En este contexto, solamente una disminución del crecimiento nominal de la producción podría hacer fracasar la tendencia a la baja proyectada de la deuda pública respecto al PIB ya que un punto porcentual por debajo del nivel nominal del PIB eleva la relación deuda pública/PIB en un 0,4 por ciento. Esto quiere decir que si, posterior a la recuperación, la economía retrocede a una tasa promedio anual de crecimiento del 3 por ciento en lugar del 4.2 por ciento proyectado, y si no se hacen ajustes fiscales adicionales, el índice de la deuda pública con relación al PIB no disminuirá y se estabilizará en el nivel más alto alcanzado durante la crisis.

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17. Se estima que el marco de la política macroeconómica es apropiado para el Préstamo para Políticas de Desarrollo (PPD) propuesto. Las políticas fiscal y monetaria continúan manejándose bien en vista de los desafíos planteados por la sustancial incertidumbre sobre el fortalecimiento y sustentabilidad de la recuperación mundial y la volatilidad de los mercados financieros mundiales. No hay grandes desequilibrios macroeconómicos internos o externos, ni se proyectan en un futuro próximo.

Crecimiento de México a largo plazo

18. El desempeño del crecimiento económico de México a largo plazo no ha sido tan dinámico como el de las economías de otros mercados emergentes. Por mucho tiempo ya, las tasas de crecimiento anual promedio de México han estado rezagadas en comparación con las de otros países y regiones, como lo son Asia Oriental y algunos de los recientemente industrializados países de Europa Occidental que tenían niveles similares de desarrollo hace casi cinco décadas.2 La Tabla 4 presenta las estimaciones de crecimiento per cápita del PIB basadas en la paridad del poder adquisitivo para algunos países seleccionados de América Latina y Asia. México y los países de América Latina, con excepción de Chile, experimentaron un descenso en sus tasas de crecimiento durante el periodo de 1981-2008 en comparación con los veinte años anteriores, mientras que los países asiáticos pudieron mantener sus altas tasas de crecimiento.

19. Más recientemente, la tendencia del desempeño de crecimiento per cápita de México ha sido a la alza. En los diez años anteriores a la reciente recesión mundial, el crecimiento del PIB per cápita de México alcanzó un nivel cercano a la media de la OCDE, tan sólo manteniéndose y no cerrando la brecha de ingresos con las economías avanzadas.

20. Los estudios3 de descompo-sición del crecimiento muestran que el nivel conservador de crecimiento de la producción en México se debe principalmente a una acumulación de factores de la producción, más que a niveles más altos de productividad (véase Cuadro 1). El fuerte descenso del crecimiento de la productividad en la década de los 80 se atribuye generalmente al impacto de la inestabilidad macroeconómica en la actividad económica y las inversiones, en tanto que el avance de los últimos diez años en los que se alcanzó una estabilidad macroeconómica y de apertura de la economía a los flujos comerciales y de inversión en el contexto de la liberalización y los acuerdos comerciales bilaterales, contribuyó a un constante aunque moderado crecimiento de la productividad. Las relativas deficiencias en los campos de educación,

2 Chiquiar y Ramos Francia (2009)3 Santaella (1998), Bosworth (1998), Faal (2005), García-Verdú (2007) y OECD (2009).

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Tabla 4. Crecimiento Anual Promedio del PIB per Cápita

Paridad de poder adquisitivo corregida1961-1980 1981-2008 1999-2008

México 3.4 0.9 1.8Brasil 4.8 0.8 2.0Chile 1.4 3.3 2.6Malasia 5.2 3.6 3.5Corea 5.8 5.6 4.8Tailandia 4.8 4.4 3.8Fuente: Datos de Heston y Summers (2006) e Indicadores del Desarrollo Mundial (2009)

infraestructura, desarrollo financiero, el estado de derecho así como la falta de competitividad derivadas de la regulación excesivamente restrictiva del mercado de productos son factores cruciales que han sido citados en varios estudios como la explicación por la que México no ha crecido con la misma rapidez que otros países (por ejemplo, OCDE, 2009).

21. Los avances para un programa de crecimiento más amplio en el que se promuevan las reformas estructurales han sido conservadores, lo que a menudo se ha atribuido a la división de los gobiernos y a la capacidad de los intereses creados para obstaculizar las reformas. No ha habido una elección al Congreso desde 1997 en la que un partido obtenga suficientes votos para asegurar la mayoría de los escaños, mientras que el partido del Presidente ha obtenido los escaños necesarios para poder impedir que los partidos de oposición anulen su veto. Estas condiciones han complicado seriamente la elaboración de políticas y forzado al Presidente a negociar el apoyo para las reformas legislativas, aunque permiten que el Gobierno ponga en marcha sus reformas de carácter no legislativo. Más que diferencias ideológicas, con frecuencia son los intereses personales de los grandes grupos empresariales y la fuerza de trabajo organizada quienes logran con éxito influir en el sistema político y obstaculizar la adopción de reformas de mejora de la productividad.

Cuadro 1. El crecimiento del ingreso y la productividad en México, 1961-2010

Un mirada más cercana a los datos podría arrojar un poco de luz a las causas del crecimiento económico en México y presentar una idea sobre tendencias futuras y políticas de fomento al crecimiento. Este Cuadro ofrece un rápido análisis de los datos y mediante la utilización de un simple marco contable de crecimiento atribuye el crecimiento a los incrementos en los factores de insumo, capital y mano de obra, y a la eficacia con la que se utilizan estos factores.

Indicadores económicos y demográficos básicos, 1961-2010(crecimiento promedio anual)

PIB PIB per cápita Población Trabajo Capital1961-1981 6.8 3.7 3.0 3.4 5.91982-1995 1.3 -0.7 2.0 3.7 2.31996-2010 3.0 1.8 1.2 1.5 3.9

Si dividimos los últimos cincuenta años de crecimiento económico de México en tres periodos, se puede observar que se ha producido un colapso en el crecimiento del PIB y en el crecimiento per cápita del PIB durante 1982-1995, un periodo que se caracterizó por la ausencia de estabilidad macroeconómica. El crecimiento económico se ha recuperado en la última década y media, pero todavía no alcanza las históricas tasas que se observaron los últimos veinte años previos al colapso del crecimiento. Una observación importante con respecto a estos indicadores básicos tiene que ver con los datos demográficos de México, incluyendo una rápida disminución del crecimiento poblacional y una creciente tasa de participación laboral. El aumento de la participación laboral se inició alrededor de 1970 y puede atribuirse mayormente al cambio en la estructura de edades de la población con un número cada vez mayor de personas en edad productiva (15-64) con relación al total de la población Se proyecta que esta transición demográfica persista hasta 2020, cuando una proporción cada vez mayor de personas de edad avanzada pudiera comenzar a estabilizar las tasas de participación laboral.

Un ejercicio de contabilidad del crecimiento, que descomponga la producción total con las contribuciones de los diferentes factores de producción y la eficacia o productividad en el uso de éstos, puede ser revelador

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respecto a las causas del crecimiento económico, especialmente en cuanto a su evolución en el tiempo y una comparación entre países. Los resultados de un simple ejercicio de contabilidad del crecimiento de México se presentan en las cifras y tabla a continuación. La cifra muestra la evolución de los indicadores indexados en el tiempo (1960=1), en tanto que la tabla proporciona las tasas de crecimiento anual promedio de estos conceptos por los mismos periodos identificados anteriormente.

Cuadro 1. Crecimiento del ingreso y la productividad en México, 1961-2010 (continúa)

PIB PIB por trabajador

Capital por trabajador

Contribución al crecimiento del PIBTrabajo Capital PTF

1961-1981 6.8 3.3 2.4 2.2 2.1 2.61982-1995 1.3 -2.4 -1.4 2.4 0.8 -1.91996-2010 3.0 1.4 2.4 1.0 1.4 0.6

La productividad laboral, un concepto de eficiencia medido simplemente por el PIB de cada trabajador, refleja una dramática disminución durante el periodo del gran colapso del crecimiento. Pese a que ha habido una recuperación parcial durante la última década y media, la productividad laboral no ha alcanzado su nivel más alto ni las tasas de crecimiento observadas en 1980 y durante el periodo de 1961-1981, respectivamente. La productividad laboral está estrechamente ligada a la cantidad promedio de capital con que cada trabajador cuenta y la inversión en la economía que determina el cambio en el capital social en general. En términos de capital por trabajador, se ha observado un importante avance en los últimos diez años ya que la tasa de crecimiento es parecida a la observada en el periodo de mayor crecimiento de 1961-1981.

Un concepto un poco más elaborado de productividad mide el cambio en la Productividad Total de Factores (PTF), que es el crecimiento residual que no puede atribuirse a cambios en la fuerza de trabajo o a la inversión de capital. Generalmente, la PTF se interpreta como una medida de avance tecnológico, mejores prácticas de negocio, o un mejor clima de inversión. La descomposición en el crecimiento que se muestra a continuación no toma en cuenta los cambios en la calidad de la mano de obra, esto es, la acumulación de capital humano, y como consecuencia, la PTF está sobrevalorada ya que incluye el impacto de mayores niveles de estudios en la fuerza laboral.

El hallazgo más importante de este análisis es que, si bien el desempeño de la PTF ha mejorado mucho durante el periodo de 1996-2010, su contribución en general al desarrollo económico continúa siendo limitada, especialmente cuando se le compara con el periodo 1961-1981, durante el cual México

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experimentó un rápido crecimiento del PIB. Numerosos estudios de descomposición del crecimiento han demostrado que la PTF ha sido la principal causa de las diferencias en ingreso per cápita de los países.

III. EL PROGRAMA DE GOBIERNO Y LOS PROCESOS DE PARTICIPACIÓN

22. La constante puesta en marcha de políticas macroeconómicas equilibradas ha fortalecido la capacidad de la economía mexicana para sobreponerse al impacto de la crisis mundial y sentar las bases para una recuperación económica sólida. México tiene un fuerte compromiso con la estabilidad macroeconómica y para ello, mantiene un tipo de cambio flexible, una prudencia fiscal, inflación acorde a la política monetaria y una adecuada regulación y supervisión del sector financiero. Estas políticas fueron capaces de afrontar los bruscos embates que sufrió la economía durante la crisis mundial, como lo fueron el retroceso de los flujos de capital, la contracción del comercio internacional y la abrupta caída de los precios del crudo así como de sus niveles de producción. La estabilidad macroeconómica fue capaz de incrementar el crecimiento económico de México durante la década previa a la crisis mundial y constituye un importante componente de la recuperación económica que está llevándose a cabo actualmente. No obstante, las políticas enfocadas a la estabilidad macroeconómica necesitan complementarse con un programa de reformas estructurales si es que México va a crecer más rápido y a generar los empleos de mayor calidad que demanda una fuerza laboral en aumento.

23. De manera simultánea al anuncio de un retiro gradual del estímulo fiscal en septiembre de 2009, el Presidente Calderón hizo público un programa de diez puntos de reformas legislativas y cambios estructurales “para transformar a México”. El programa busca dar prioridad a acciones de reforma en la segunda mitad del Gobierno del Presidente y se basa en el programa de desarrollo a mediano plazo del Gobierno (Plan Nacional de Desarrollo–PND), presentado al Congreso en 2007. El programa de diez puntos centra los recursos del Gobierno en reducir la pobreza, garantizar la cobertura universal en salud para finales de su mandato, mejorar la oferta educativa, reducir la evasión fiscal, ampliar la base tributaria y racionalizar el gasto federal, promover una segunda reforma energética, junto con las reformas de telecomunicaciones, laborales y normativas, mejorar la eficacia de la lucha contra la delincuencia organizada, e implementar la reforma política.

24. En términos de reformas estructurales para aumentar la productividad y elevar el nivel de crecimiento potencial de la producción en México, el programa se centra en los cambios normativos y administrativos que: (i) mejorarán el desempeño de mercados de insumos críticos (laboral, financiero, telecomunicaciones, energía y otros servicios de infraestructura), (ii) fortalecerán el ámbito correspondiente a operaciones de negocios y empresas de nueva creación, y (iii) ampliarán los mercados y el acceso a los mismos a través de una mayor competencia.

25. Para ejecutar la ambiciosa agenda de reforma económica, el Gobierno presentó varias propuestas al Congreso para promover la legislación correspondiente. A falta de una mayoría en el Congreso, el Gobierno tiene que buscar el consenso y negociar el

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apoyo político de la reforma legislativa. Si bien la experiencia reciente en México ha demostrado que esto lleva tiempo y se vuelve más complicado en el periodo previo a las elecciones presidenciales de julio de 2012, el Gobierno presentó al Congreso varias propuestas de reformas legislativas, incluidas las reformas a la legislación laboral, el fortalecimiento de la legislación antimonopolio, los cambios al marco normativo de los ahorros para la vejez y la vivienda, y una nueva ley que permita a las Asociaciones Público-Privadas. Hay avances en su debate y consiguiente adopción.

26. Al mismo tiempo, el Gobierno seguirá adelante con sus numerosas acciones de política no legislativas que fomentan la competencia, reducen el costo de las actividades comerciales y crean oportunidades de inversión adicionales. Con relación a las acciones de política en el ámbito del Poder Ejecutivo, éste está poniendo en práctica un enérgico programa para aumentar la competencia, la competitividad y las inversiones en varios sectores de la economía. Esto incluye la concesión de licencias para el uso de radiofrecuencias y el contrato de arrendamiento de la red de fibra óptica que no se utiliza y que pertenece a la red pública de electricidad, mismos que elevarán la competencia y las inversiones en una industria clave como lo es el sector de las telecomunicaciones. El Gobierno también está trabajando activamente en un programa de simplificación de regulaciones comerciales, y desde mediados de 2010, ha tomado algunas medidas orientadas a reducir el número de pagos de impuestos y a permitir la homologación de los certificados de estándares de productos para aparatos electrónicos, equipos de procesamiento de datos y dispositivos médicos con los sistemas establecidos en sus socios comerciales del TLCAN. Ambas iniciativas reducirán considerablemente el costo de las actividades comerciales en México. Se han previsto nuevas medidas en esta área con relación a otros requisitos de certificación, como equipo médico. Adicionalmente, en diciembre de 2010, se inició la creación de una Ventanilla Única de Comercio electrónica para facilitar y reducir en gran medida los costos de las transacciones internacionales de comercio.

27. El progreso en la estrategia gubernamental para fomentar el acceso a los servicios financieros se complementa con otras políticas cuyo objeto es mejorar la estabilidad financiera. El Gobierno está intensificando su estrategia de inclusión financiera mediante la creación y puesta en marcha de un marco normativo para nuevos canales de distribución y el fortalecimiento de acciones de política en las áreas de protección al consumidor y educación financiera basada en los nuevos desarrollos tecnológicos y la experiencia internacional. Además, el Gobierno está abordando las vulnerabilidades que surgieron durante la crisis financiera mundial a través de modificaciones al marco regulatorio prudencial, así como poniendo en práctica acciones de política adicionales con base en los acuerdos internacionales sobre regulación del sector financiero.

28. La expansión y modernización de la infraestructura del país, a realizarse mediante considerables aumentos de las inversiones públicas y privadas, es un pilar clave en el programa de competitividad del Gobierno. El Programa Nacional de Infraestructura 2007-2012, el primero en su género, establece un ambicioso programa para elevar significativamente el nivel de inversión pública y privada en los sectores de energía, agua, transporte y telecomunicaciones. En consecuencia, las inversiones en

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infraestructura, especialmente las inversiones públicas, han aumentado considerablemente en México en los últimos tres años, a pesar de la crisis global. No obstante, se requieren acciones adicionales que fomenten la participación e inversión del sector privado.

29. El año pasado, el Gobierno de México reforzó su programa de promoción de la competitividad económica a través de una serie de medidas de política y propuestas de reformas legislativas. Esta operación propone apoyar al Gobierno en la ejecución de las acciones de política en áreas cruciales. El proceso de impulso de la competitividad en México es un proceso permanente de identificación y eliminación de los obstáculos específicos a cada sector.4 Es fundamental facilitar una amplia participación del sector privado y de la sociedad en este proceso para garantizar un diagnóstico y una respuesta oportuna. Los siguientes párrafos proporcionan más información sobre los procesos de consulta en la formulación de la política económica de México, en tanto que la sección VI y el Anexo 4 presentan una descripción de las reformas de política en áreas específicas – política de competencia, regulaciones comerciales, desarrollo del sector financiero y la participación del sector privado en la infraestructura.

Los procesos de consulta y de participación en la formulación de la política económica de México

30. El Plan Nacional de Desarrollo, que constituye la base del "Programa de Diez Puntos" y las reformas económicas sustentadas por la operación propuesta, fue formulado a partir de un extenso proceso de consulta.5 El proceso incluyó las opiniones recabadas en las encuestas, en las sesiones de grupo y en otras reuniones con los principales interesados, incluyendo los sindicatos, los grupos de ciudadanos, las instituciones académicas, las organizaciones empresariales y el Congreso. Abarcó 205 talleres con la participación de más de 50,000 ciudadanos, y un total de 79,921 ciudadanos más participaron mediante el envío de comentarios.6

31. Se llevó a cabo un segundo nivel de consulta pública a través de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER). Este es el organismo responsable de la transparencia en el desarrollo e implementación de las reformas regulatorias. Las propuestas de cambios legales y regulatorios apoyados por esta operación se pusieron a disposición del público en el sitio de Internet de la COFEMER durante al menos seis semanas, ofreciendo a los ciudadanos y a las organizaciones de la sociedad civil la oportunidad de enviar sus comentarios.

32. Además, el Gobierno de México realizó consultas específicas con los principales interesados en cada uno de los sectores. Por ejemplo, la Secretaría de Economía (SE) realizó una serie de reuniones con las organizaciones empresariales, en 4 Ver Hausmann y Klinger (2009)5 La Ley de Planeación Nacional establece que el Plan Nacional de Desarrollo debe seguir un amplio proceso de consulta (ver: http://www.snieg.mx/contenidos/espanol/normatividad/marcojuridico/leydeplaneacion.pdf).6 Ver http//pnd.calderon.presidencia.gob.mx para mayor información sobre el proceso de consulta y sus resultados.

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particular, con la Confederación de Cámaras Industriales (CONCAMIN) con objeto de analizar la unificación de las normas técnicas para aparatos electrónicos y equipos de procesamiento de datos. CONCAMIN representa a 65 cámaras y 42 asociaciones del sector productivo mexicano. De igual forma, realizó extensas reuniones con exportadores, importadores, agentes aduanales y comerciales, otros miembros de la comunidad comercial y grupos de expertos para la elaboración de la Ventanilla Única de Comercio. Los cambios regulatorios a las normas prudenciales también se elaboraron después de realizar consultas con el sector bancario. La Comisión Federal de Competencia (CFC) ha jugado y continúa jugando un papel muy activo en todos los aspectos relacionados a las consultas sobre políticas de competencia, realizando reuniones con el sector privado, los grupos de defensa al consumidor y expertos en la materia. También se invita a participar a funcionarios de los organismos federales y estatales pertinentes.

33. La formulación del Programa Nacional de Infraestructura 2007-2012, incluyendo el papel que desempeña el sector privado dentro de la misma, se benefició de una serie de consultas públicas.7 La Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción (CMIC)8 sostuvo reuniones regionales con los representantes de los gobiernos estatales y municipales, los congresos federales y estatales, participantes clave de la industria de la construcción, organizaciones planificadoras, académicos y otros interesados. Los organismos públicos clave encargados del desarrollo de la infraestructura son responsables de realizar consultas sobre los proyectos (por ejemplo, las concesiones y los proyectos de desarrollo de infraestructura), así como sobre ajustes a sus operaciones y reglamentos. Adicionalmente, estos organismos (por ejemplo, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, y el Banco Nacional de Obras Públicas (BANOBRAS) y la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) han venido tomando medidas para mejorar la divulgación de la información de sus operaciones y reglamentos internos y han mejorado considerablemente sus sitios web con ese propósito.

IV. APOYO DEL BANCO AL PROGRAMA DE GOBIERNO

Relación con la Alianza Estratégica con el País

34. La Alianza Estratégica con el País (AEP) y su Informe de Avance fueron examinados por la Junta Directiva en abril de 2008 y marzo de 2010, respectivamente. La operación propuesta concuerda con el Informe de Avance de la AEP, que anticipó un dinámico programa de servicios financieros durante el periodo fiscal 2011, en respuesta a la solicitud del Gobierno de México. La mejora de la competitividad es un tema clave de la AEP y el Banco Mundial ya realizó un extenso trabajo de análisis para contribuir al diálogo sobre políticas en esta área, como se detalla más adelante. Además, la operación que se propone forma parte de un compromiso programático mayor en las áreas de crecimiento y competitividad -que comprenden los

7 Este programa, así como todos los demás programas sectoriales que lo componen (Agua, Transporte y Comunicaciones, Energía), se basan en la estrategia a largo plazo de Visión México 2030, que se generó a través de las contribuciones de los grupos de la sociedad civil, pública y privada.8 Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción.

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servicios de conocimiento, los préstamos para políticas de desarrollo, los préstamos para inversión, y la promoción de la cooperación Sur-Sur.

Resumen Actualizado de la Puesta en Marcha de la Alianza Estratégica con el País

35. La flexibilidad de la AEP de los periodos fiscales 08-13 fue decisiva para ayudar a que México se ajustara con rapidez a la crisis económica mundial de 2008-2009. La AEP fue planeada originalmente para mantener una relación flexible con un enfoque en el campo del conocimiento y una relación financiera más limitada. No obstante, la crisis económica de 2008-2009 junto con los impactos negativos de la crisis alimentaria y la epidemia de influenza AH1N1 en México reenfocaron gran parte de la ayuda del Banco Mundial a México en la asistencia financiera. Entre los años fiscales 09-10, el financiamiento del BIRF alcanzó los $9 mil 971 millones de dólares. Gran parte de la asistencia financiera se centró en grandes préstamos para políticas de desarrollo para sustentar la política económica, la educación y el cambio climático así como en varios préstamos de inversión de rápido desembolso con objeto de mitigar las consecuencias humanas de la crisis económica. Un enérgico programa de intercambio de información que comprende varios acuerdos de asistencia técnica se está ejecutando al mismo tiempo que esta operación. La flexibilidad integrada en la estrategia de la AEP permitió al BIRF responder con rapidez a la necesidad del Gobierno Federal de un mayor financiamiento ante la crisis mundial.

36. Los servicios financieros continuarán desempeñando un importante papel en el mediano plazo. Debido a la persistente debilidad del ámbito internacional, el Gobierno de México ha manifestado su preferencia por un activo programa de servicios financieros en el rango de $2 mil 500 a $3 mil millones de dólares para el periodo fiscal 2011 y montos menores del orden de $1 mil 500 millones en los periodos fiscales 12-13. Se emprenderá una amplia variedad de servicios de conocimiento con objeto de satisfacer la creciente demanda. Los servicios financieros y de conocimiento se ajustarán a las prioridades de política del Gobierno de México como ya se indicó en el Programa de Diez Puntos mencionado anteriormente. El crecimiento acelerado, la mejora de la competitividad, el desarrollo de la infraestructura y el aseguramiento de la sustentabilidad ambiental continuarán siendo puntos centrales de las próximas actividades. Además de las actividades del BIRF, México cumplió con los requisitos para convertirse en el miembro número 175 del OMGI (Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones) en julio de 2009.

37. En este periodo, la Corporación Financiera Internacional (CFI) también adecuó su estrategia para dar respuesta a las cambiantes necesidades de México. Sustentó la recuperación económica mediante el fortalecimiento del sector financiero, el apoyo a inversiones en infraestructura y cambio climático, y la asistencia a industrias competitivas con especial atención en la generación de empleos. La CFI aumentó sus compromisos a $338 millones de dólares en el periodo fiscal 2011 en comparación con los $232 millones de dólares del periodo fiscal 10-11, y se espera que este nivel de ayuda continúe en los periodos fiscales 10-13. Los servicios de conocimiento se han enfocado principalmente en el clima de inversión, el desarrollo de innovadores modelos de micro finanzas, y las mejores prácticas de gobierno corporativo. Para los próximos años, la CFI

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ha identificado el cambio climático como una nueva área de prioridad de asistencia junto con el BIRF. Apoyará el Plan de Inversión del Fondo para una Tecnología Limpia (FTL) y ya se encuentra preparando dos proyectos de energía renovable a ser financiados en colaboración con dicho fondo.

Colaboración con el FMI y otros Socios para el Desarrollo

38. El personal del Banco Mundial y el FMI realizan consultas periódicas sobre la situación macroeconómica de México y sus posibilidades de crecimiento. Las reuniones incluyen el intercambio de informes de análisis realizados por los respectivos equipos. Con frecuencia surgen problemas de estructura en estas reuniones, en particular asuntos del sector financiero, ya que ambas instituciones se dedican a la asesoría sobre este tema.

39. La Línea de Crédito Flexible de un año contratada con el FMI en abril de 2009 por la cantidad de $47 mil millones de dólares, fue renovada en marzo de 2010. México fue el primer país en solicitar este nuevo instrumento, que es considerado como una medida precautoria por los gobiernos. El objetivo del programa del FMI es extender una red de protección de las reservas internacionales del Banco Central, limitando de esta manera la posibilidad de salida de capitales especulativos.

40. El Banco Mundial trabaja en estrecha colaboración con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). En el área de infraestructura, el BID está implementando un mecanismo de cooperación técnica para fortalecer la capacidad jurídica e institucional de los gobiernos estatales de México para la aplicación de un modelo unificado de asociaciones público-privadas.

Relación con Otras Operaciones del Banco

41. El Banco Mundial apoya los objetivos del Gobierno para mejorar la competitividad de México a través de múltiples instrumentos financieros y de conocimiento (véase el Cuadro 2 que se presenta a continuación). Los pilares de la política de competencia y de las regulaciones comerciales de la operación propuesta se basan en el Primer Préstamo Programático para Políticas de Desarrollo de la Competitividad (2006) que entre otras cosas, abordó los inhibidores del crecimiento asociados a la política de competencia y el costo de las transacciones comerciales. El Banco Mundial también ha proporcionado servicios de análisis sobre política de competencia, en sus Notas de Políticas: Creación de las bases para el crecimiento equitativo (2006), así como en el análisis de sectores específicos, y actualmente estudia varios instrumentos que brindarán apoyo para la creación del Centro Regional de la Política de Competencia que se está gestando en México.

Cuadro 2. Esquema del compromiso programático por área de política

Área de política de competenciaServicios de conocimiento:

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2006 2010… Futuro

Notas de política: Creación de las bases para el crecimiento equitativo

Informe de evaluación del sistema de adquisiciones públicas

Publicación del BM: No hay crecimiento sin equidad: Desigualdad, intereses y competencia en México

Continuación de la asistencia técnica para adquisiciones públicas

Conferencia sobre competitividad regional

Servicios financierosPrimer préstamo programático para políticas de desarrollo para la competitividad

Préstamo para inversión (PI): Desarrollo de la industria de TI

Préstamo para asistencia técnica (PAT): Gestión basada en resultados y proyecto de presupuesto (Componente 1)

Préstamo propuesto para políticas de desarrollo

Simplificación y mejora de la calidad de las regulaciones comercialesServicios de conocimiento:SAIE: Proyecto de simplificación de las regulaciones comerciales

Publicación del BM: ¿Es importante el clima de inversión?

AT: Administración tributaria y de aduanas

Acuerdo de asistencia técnica: Servicio con base en cuotas: SAIE Implementación de reformas de Doing Business

AT: Administración tributaria y derechos de aduana

Posible asistencia en el área de Reformas a la Administración de Aduanas

Servicios financieros:Primer préstamo programático para políticas de desarrollo para la competitividad

PAT: Fortalecimiento institucional de aduanas Préstamo propuesto para políticas

de desarrollo

Área de política del sector financieroServicios de conocimiento:Actualización de PESF

AT para la competencia, el acceso y los bancos de fomento, y el desarrollo de los mercados de capital

Notas de políticas: Creación de las bases para el crecimiento equitativo

Informes de política DEC: Finanzas para el crecimiento: ¿Opciones de política en un mundo volátil y finanzas para todos? Estudios regionales: El acceso a las finanzas, gasto de la PyME y desarrollo de los mercados de capital

Asesoría sobre la infraestructura financiera: sistemas de pago y buró de crédito

Evaluación del mercado de valores

Estrategia de financiamiento del sector vivienda

Capacitación para afrontar crisis

AT: Gobernabilidad en los Bancos de Desarrollo

Conferencia sobre la banca de desarrollo

Conferencia sobre los mercados de capital

Programa de educación financiera y protección al consumidor

Servicios financieros: PI: Préstamo de los mercados de crédito a la vivienda (SHF)

Financiamiento adicional a BANSEFIPPD: Políticas económicas en respuesta a la crisis mundial

Préstamo propuesto para políticas de desarrollo

Fomento de la participación privada en la infraestructuraServicios de conocimiento:Notas de política: Creación de las bases para el crecimiento equitativo

AT: Marco regulador y mejores prácticas de diseño de las asociaciones público-privadas (Banobras)RGPI: Reformas a las autopistas federales de peaje

AT: Ajuste del programa de las APP a la crisis mundial

Servicios financieros: PI: Transformación del transporte urbano

Préstamo propuesto para políticas de desarrollo

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42. El Banco Mundial, junto con el BID, realizó un extenso Informe de Evaluación de Adquisiciones del País, para sentar las bases de las reformas en adquisición pública sustentadas por la operación propuesta. Además, el Proyecto de Gestión y Presupuesto con base en Resultados (2009) cuenta con un elemento para fortalecer las adquisiciones públicas, que incluye el diseño de una unidad estratégica para las adquisiciones públicas consolidadas y el desarrollo de un programa de recursos humanos. El Proyecto de Desarrollo de la Industria de Tecnologías de la Información (2008) incluye un elemento para el análisis de los obstáculos planteados por el actual marco político establecido para el desarrollo de la industria de TI e industrias habilitadas por TI, incluyendo aspectos relacionados con el apoyo a la infraestructura de las telecomunicaciones.

43. Diversas operaciones financiadas por el Banco Mundial apoyan mejoras de las regulaciones comerciales, a fin de reducir el costo comercial y de otras transacciones económicas. En este sentido, la operación propuesta es resultado del Primer Préstamo para Políticas de Desarrollo para la Competitividad Programática, así como del pilar de la política comercial contenido en el Préstamo para Políticas de Desarrollo para Políticas Económicas en Respuesta a la Crisis Mundial (2009). El Proyecto de Fortalecimiento Institucional de Aduanas (2009) existente colabora con el Servicio de Administración Tributaria (SAT) en la mejora de la eficacia de los procesos aduanales, acciones que contribuyen al establecimiento de una Ventanilla Única de Comercio que la operación propuesta apoya. Además, el Servicio de Asesoría sobre Inversión Extranjera (SAIE) colabora actualmente en el mejoramiento de las regulaciones comerciales clave y en la elaboración de un Proyecto de Simplificación de Regulaciones Comerciales en el estado de México.

44. El área de política del sector financiero del PPD propuesto se basa en Préstamos para Políticas de Desarrollo anteriores y en una amplia asistencia técnica ofrecida durante los últimos diez años. Las acciones tomadas para fortalecer las normas prudenciales se basan en los logros obtenidos por el Préstamo para Políticas de Desarrollo Financiero y de Crecimiento (2006), en el Programa Actualizado de Evaluación del Sector Financiero (PESF) (2006) y en otros servicios de conocimiento, como la evaluación del impacto de la crisis mundial en el sistema financiero mexicano (2009). El actual entrenamiento de simulacro de crisis constituye un importante complemento a estas acciones.

45. Con respecto al acceso al sistema financiero, el PPD propuesto complementa las medidas críticas sustentadas en el Programa de Préstamo para Políticas de Desarrollo de las Políticas Económicas en Respuesta a la Crisis Mundial (2009), previa asistencia técnica sobre los sistemas de información de créditos y banca móvil, así como la asistencia técnica existente sobre la educación financiera.9 El Banco Mundial también ha apoyado iniciativas públicas que promueven segmentos subdesarrollados del mercado a través del Proyecto de Ahorro y Financiamiento Rural, el Proyecto de Fortalecimiento de Mercados de Financiamiento Privado para la Vivienda

9 La asistencia técnica en materia de educación financiera se lleva a cabo en colaboración con la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) y la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (CONDUSEF).

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(2008) y servicios adicionales de asesoría para la formulación de una estrategia de Financiamiento de la Vivienda (2010-2011); para revisar la gobernabilidad de los bancos de desarrollo público (2010); y para analizar el desarrollo de los mercados accionarios de México (2010-2011).10

46. Por lo que respecta a la participación privada en el área de infraestructura, el Banco Mundial ha brindado una amplia asistencia de conocimientos durante el transcurso de los últimos diez años (véase la sección sobre Fundamentos Analíticos). Más recientemente, en respuesta a la crisis mundial, el equipo mundial de expertos realizó una misión técnica especial con objeto de brindar asesoría sobre los ajustes necesarios al programa del Gobierno de México a la luz de una mayor aversión al riesgo de parte del sector privado. Al nivel de estados y municipios, el Banco Mundial está desarrollando capacidad técnica en el estado de Jalisco para crear el Programa de Asociaciones Público-Privadas mediante un subsidio del Fideicomiso de Participación Privada para Obras de Infraestructura.11

47. Además de los sectores antes mencionados, el Banco Mundial ha participado activamente en otras áreas que son críticas para la competitividad de México, incluyendo las áreas de innovación y educación. En educación, el Banco Mundial ha colaborado con el Gobierno de México a través de la Asistencia para Estudiantes de Educación Superior APL I (2005), el PPD para la Educación Preparatoria en México (2010), el proyecto Calidad de la Educación en México (2005), y el nuevo Programa de Educación Compensatoria (2010) enfocado a niños de los municipios más pobres de México. También hay Estudios Económicos y Sectoriales sobre la Alianza Mexicana para la Calidad de la Educación. Respecto al área de innovación, el Banco Mundial ha colaborado con el Gobierno de México a través de la Innovación para la Competitividad APL I (2005) y el ya mencionado proyecto de Desarrollo de la Industria de Tecnologías de la Información (2008).

Lecciones Aprendidas

48. El diseño de la operación propuesta toma en cuenta las lecciones aprendidas de la totalidad del programa con México y de la Retrospectiva de Préstamos para Políticas de Desarrollo (2009).12 Las lecciones aprendidas más importantes incluyen lo siguiente:

Las operaciones deben centrarse en acciones que son críticas para el logro de los objetivos del programa y deben evitar abarcar demasiadas áreas de política. La estructura del Préstamo para Políticas de Desarrollo ha intentado centrarse en las acciones de política que constituyen la piedra angular del programa del Gobierno de México para mejorar la productividad y su potencial de crecimiento.

10 El Proyecto de Ahorro y Financiamiento Rural se aprobó en 2004 y en 2008 se aprobó un financiamiento adicional.11 El proyecto presta ayuda a, entre otras cosas, (i) una revisión del marco jurídico y reglamentario de las APP; (ii) a la definición de la estructura de una unidad de APP y la identificación de necesidades de capacitación; (iii) la estructuración de los contratos de las APP; (iv) capacitación para el análisis de los aspectos financieros de los proyectos desde la perspectiva del sector privado, y (v) la capacitación en la estructuración de planes de negocios para proyectos de las APP.12 2009 Retrospectiva del Préstamo para Políticas de Desarrollo, agosto 2009.

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La selección de las áreas de política y las acciones previas son el resultado de una amplia labor de consulta con el Gobierno de México y, de acuerdo a la experiencia de Préstamos para Políticas de Desarrollo anteriores, se ha limitado el número de acciones previas.

Un factor clave para lograr el éxito es la firme participación del país. La operación responde a la solicitud del Gobierno de México para apoyar las áreas de política que son cruciales para su crecimiento y estrategia de competitividad y en torno a las cuales el propio Gobierno ha realizado una amplia labor de consulta con los actores relevantes. La experiencia ha demostrado que sin una fuerte participación del país, el riesgo de que se reviertan las reformas de política es muy elevado.

Un intenso trabajo de análisis previo junto con un compromiso constante son condiciones previas indispensables. El Banco Mundial ha sostenido un fructífero diálogo con el Gobierno de México sobre todas las áreas de política sustentadas en la operación propuesta. Aunque la participación del Gobierno y del país son la base de las acciones previas de la operación propuesta, el conocimiento global y la labor analítica del Banco Mundial han servido de apoyo para el diseño de estas políticas y el debate público suscitado a su alrededor. Los periodos fiscales 08-13 de la Alianza Estratégica con el País, prevén una mayor asistencia y cooperación en las áreas de política aprobadas por el Préstamo para Políticas de Desarrollo propuesto. Concretamente, ya se encuentran en curso varias actividades, y se han previsto otras actividades de seguimiento, como antes se mencionó. La mayoría de estas actividades de seguimiento han sido concebidas como servicios de conocimiento ya que la Alianza Estratégica con el País para el periodo 2008-13 inicia un nuevo ciclo con un énfasis relativamente mayor en los servicios técnicos y de asesoría.

Necesidad de un sólido y bien estructurado sistema de supervisión y una revisión periódica y transparente del progreso logrado. La medición del impacto requiere la identificación de indicadores estrechamente vinculados a las acciones previas avaladas por la operación. Se han establecido indicadores claros del impacto con el Gobierno de México, como se hace ver en la Matriz de Políticas de Operación (Anexo 2). El equipo de trabajo seguirá de cerca el impacto de las acciones de política sustentadas por el PPD propuesto y el progreso hacia el logro de los indicadores de impacto acordados. Se ha elaborado un marco de trabajo con la SHCP y otros organismos que participan en el programa para que proporcionen información periódico sobre los indicadores de resultados. También se apoyará la supervisión de los indicadores de resultados mediante un programa estructurado de tareas de supervisión. Esta labor de coordinación evitará que surjan problemas asociados con algunos de los PPD anteriores en los que los organismos no estaban conscientes de sus responsabilidades para la implementación del programa y de la necesidad de proporcionar información sobre los indicadores de resultados.

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Fundamentos Analíticos

49. El diseño de reforma de políticas sobre competitividad se ha visto beneficiada por una amplia variedad de estudios analíticos, y el Banco Mundial ha realizado importantes contribuciones a dichos estudios a través de sus servicios de investigación y conocimiento. Durante la transición política, el Banco Mundial aportó información para el desarrollo del programa de reforma a mediano plazo en la forma de las Notas de Política: Creación de las bases para el crecimiento equitativo. Las notas destacan los temas de la política de competencia, el clima de inversión, el financiamiento y la infraestructura para un crecimiento equitativo.13 La Conferencia Regional sobre Competitividad, realizada en la ciudad de México en julio de 2010 y auspiciada por la Secretaría de Economía y el Banco Mundial, sirvió de foro para que los responsables de las políticas públicas y los empresarios analizaran problemas relacionados con la competitividad y conocieran las experiencias de otros países.14 Los Gobiernos de Irlanda, España y los Estados Unidos también apoyaron la conferencia regional.

50. Se llevó a cabo una amplia labor de investigación sobre asuntos de política de competencia a nivel sectorial, especialmente en materia de adquisiciones públicas, infraestructura, banca y sistemas de pago y de pensiones.15 El Informe de Evaluación de Adquisiciones de México de 2007, realizado en conjunto con el BID, incluyó una evaluación a fondo de los asuntos de competencia en materia de adquisiciones públicas. Esta evaluación y el diálogo de política que le siguió ha servido de apoyo para las reformas de política incluidas en la operación propuesta. Estudios analíticos adicionales del Banco Mundial durante el periodo fiscal 2011 contribuirán a la implementación de reformas de política existentes.

51. El Banco Mundial ha realizado un sustancial análisis del entorno empresarial y las regulaciones a nivel nacional y estatal (incluyendo el Distrito Federal y el estado de México). Por ejemplo, el estudio ¿Es importante el clima de inversión? (2009) analizó los micro determinantes del crecimiento y ayudó a identificar cuáles son los principales factores del clima de inversión que afectan la productividad en México y otros 15 países de América Latina.16 Los servicios de asesoría de SAIE han contribuido a la reformulación de las regulaciones que tienen que ver con áreas clave de las actividades comerciales y su implementación; estos servicios se continuarán proporcionando durante el resto del periodo fiscal. El diálogo de políticas que se ha mantenido con el SAT en los últimos años también ha contribuido a facilitar el pago de impuestos mediante la simplificación de la declaración de impuestos y de los procedimientos de pago, así como la elaboración de medidas de facilitación del comercio.

13 Ver Capítulo 2: Finanzas Públicas y Privadas para el Crecimiento Equitativo, Capítulo 3: Regulación, Política de Competencia y Clima de Inversión en México: Algunos avances, aunque con serios desafíos a futuro y, el Capítulo 11: Infraestructura para el Bienestar Humano y el Crecimiento Económico.14 www.worldbank.org/laccompconf.15Por ejemplo, sobre pensiones, refiérase a G. Impavido, E. Lasagabaster y M. García-Huitrón (2010); sobre sistemas de pago, refiérase a Guadamillas (2008), sobre infraestructura, refiérase a Levy and Walton (2009).16 ¿Es importante el clima de inversión? (2009), publicado por Palob Fajnzybler, José L. Guasch, y José Humberto López.

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52. La actualización de México del PESF (2006-2007) y el seguimiento de la labor analítica han proporcionado valiosa información para el diseño de reformas al sector financiero que fomenten el acceso y la estabilidad.17 Se han brindado servicios subsecuentes de asistencia técnica a las áreas de regulación de la banca, simulacros de crisis, sistemas de pagos al por menor, banca móvil, burós de información crediticia, la protección al consumidor y la competencia. En el área de acceso y desarrollo del mercado, el Banco Mundial brinda actualmente asesoría sobre la elaboración de una estrategia de financiamiento de la vivienda, crecimiento de los mercados accionarios, gobernabilidad de los bancos de desarrollo, medición del acceso a los servicios financieros y educación financiera.

53. El Banco Mundial ha provisto apoyo en el diseño de las Asociaciones Público-Privadas (APP). El libro Otorgamiento y Renegociación de Concesiones para Obras de Infraestructura: Haciéndolo Bien (2004)18, que incluye un marco conceptual para el establecimiento de APP sólidas así como un análisis de las experiencias de México y otros países en esta área, ha servido de apoyo para el diseño del programa de gobierno en torno a las APP. Estudios posteriores del Banco Mundial (que incluyen la Revisión del Gasto Público para Infraestructura (2005), la Evaluación de Instrumentos Financieros para la Promoción de Inversiones para Saneamiento de Agua y Alcantarillado (2008) y las Reformas Institucionales a Autopistas Federales de Peaje19

también han contribuido a entender mejor los desafíos que enfrentan las APP en México y a la elaboración de recomendaciones de políticas. En 2009, una delegación del Banco Mundial prestó ayuda al Gobierno sobre cómo agilizar el programa de las APP y adecuarlo a los desafíos de la crisis mundial. El análisis incluyó el marco regulatorio e institucional, los instrumentos de mitigación de riesgos para catalizar el financiamiento privado, y la asistencia a los estados en sus programas de APP.

V. LA OPERACIÓN PROPUESTA

Descripción de la Operación

54. El Objetivo General del Programa de Desarrollo es él de apoyar las políticas económicas que fortalecerán el entorno empresarial de México y los fundamentos microeconómicos para un mayor crecimiento económico y generación de empleos. Esto se logrará a través de: (i) el fortalecimiento de las condiciones para la competencia en mercados clave,

específicamente, del sector de telecomunicaciones y adquisiciones públicas; (ii) la simplificación de las regulaciones comerciales que disminuirán los costos

comerciales y de otras transacciones y facilitarán la adopción de nuevas tecnologías;

17La actualización abarcó una evaluación de lo siguiente: la estabilidad del sistema financiero; regulación y supervisión específicas de la banca, seguros, mercados de valores, sistemas de pago, lucha contra el lavado de dinero, pensiones, y disposiciones organizacionales para la supervisión del sistema financiero; financiamiento del sector privado, evolución de los bancos de desarrollo; financiamiento a la vivienda; mercados derivados y asuntos de competencia en el sistema de pensiones. 18 Refiérase a Otorgamiento y Renegociación de Concesiones para Obras de Infraestructura: Haciéndolo Bien (2004) de J. L. Guasch.19 El último estudio fue elaborado conjuntamente con la Corporación Financiera Internacional.

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(iii) la mejora del marco normativo para fomentar el acceso al sector financiero, la estabilidad y la transparencia del mercado; y

(iv) la promoción de las asociaciones público-privadas en la infraestructura para contribuir a desarrollar y ampliar los servicios de infraestructura básicos indispensables para la productividad de las empresas mexicanas.

55. Los cuatro pilares se refuerzan entre sí. La mejora de los servicios de telecomunicaciones es fundamental para impulsar las operaciones de la banca móvil y ampliar el acceso a los servicios financieros, así como para el desarrollo de la plataforma electrónica que permita la modernización de las regulaciones comerciales y las adquisiciones públicas. Un mayor uso de los sistemas electrónicos de comunicación entre las empresas y el gobierno también tendrá un efecto positivo en los mecanismos de transparencia y el estado de derecho. La simplificación de las regulaciones comerciales, junto con la expansión de la infraestructura mediante una mayor participación del sector privado, contribuirá a reducir los costos de logística de las empresas mexicanas, aumentando con ello su competitividad y facilitando su acceso a nuevos mercados de exportación. Además, la implementación de modernas regulaciones comerciales y un mayor acceso a los servicios financieros aumentarán los incentivos para la regularización de las empresas.

56. La operación propuesta se ajusta a las políticas de la Alianza Estratégica con el País. Como se señaló anteriormente, es parte de un compromiso programático más amplio -que incluye préstamos de inversión, servicios de conocimiento y coordinación- que apoyan el programa de competitividad y crecimiento del gobierno (véase el Cuadro 2 anterior, para referirse al resumen del compromiso programático por área de política). El Cuadro 3 que se muestra a continuación resume las áreas de política sustentadas por la Operación Propuesta y las acciones previas, seguidas por una discusión minuciosa de cada una de las áreas.

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Cuadro 3. Resumen de acciones previas e indicadores de resultados

Área de política I: Política de competencia Objetivo: (i) Fomentar la competencia en los mercados de telecomunicaciones

(ii) Aumentar la competencia, eficiencia y transparencia de las adquisiciones públicasAcciones previas:Mejora de la competencia en los mercados de telecomunicaciones mediante las acciones adoptadas por CFE, SCT y COFETEL, como lo demuestran, entre otras:(a) la emisión de una concesión el 5 de julio de 2010 para utilizar dos hilos de fibras de la red de fibra óptica de la compañía pública de electricidad estatal para el abastecimiento delos servicios de telecomunicación; y (b) la emisión, mediante un Acuerdo con COFETEL del 14 de diciembre de 2009, de las bases de licitación para la licitación pública de varias concesiones para el uso de radiofrecuencias en el ancho de banda de: 1.9 GHz en ocho de las nueve regiones diferentes del espectro de México, y 1.7/2.1 GHz en las nueve regiones diferentes del espectro de México, todas ellos dirigidas a la prestación de servicios de telecomunicaciones móviles.

Fomento de la competencia, la eficiencia y la transparencia de las adquisiciones públicas de bienes y servicios como lo demuestra, entre otros, la promulgación de:(a) un Reglamento a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público20 emitido por el Presidente y publicado en el Diario Oficial del 28 de julio de 2010, que establece, entre otras cosas, las regulaciones para el uso de los acuerdos marco;(b) lineamientos en materia de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios y de Obras Públicas y Servicios Relacionados con los mismos21 emitidas por la SFP y publicadas en el Diario Oficial el 9 de septiembre de 2010, que establecen entre otras cosas, las reglas para el uso de subastas inversas22 en los procesos de adquisiciones públicas.

Indicadores de resultados:*Aumento del número de usuarios de Internet (por cada 100 habitantes).

Aumento del número de usuarios de banda ancha (por cada 100 habitantes)

Puesta en marcha de nuevos contratos marco.

Puesta en marcha de subastas inversas adicionales.

Área de política 2: Impulso a la dinámica y mejora de la calidad de las regulaciones comerciales Objetivo: Disminuir los costos de las transacciones comerciales y facilitar el comercio para mejorar la productividadAcciones previas:Implementación del Programa de Regulación Base Cero, como demostrado, entre otros, por:a) la promulgación de un decreto presidencial que simplifica y reduce el número de declaraciones de impuestos y procedimientos de pago, publicado en el Diario Oficial el 30 de junio de 2010; b) la ejecución de un contrato entre el SAT y una empresa de integración de tecnología para el desarrollo y operación de un sistema electrónico de Ventanilla Única de Comercio, con fecha del 11 de noviembre de 2010.

Indicadores de resultados:Reducción en los tiempos para cumplir con las obligaciones fiscales según las mediciones del correspondiente índice de Doing Business.

Ahorro del gasto alcanzado por el sector privado a partir de la puesta en marcha del Programa de Regulación Base Cero.

20 Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público21 Lineamientos en Materia de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios y de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas22 Mencionado en la Ley como Ofertas Subsecuentes de Descuentos

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Cuadro 3. Resumen de acciones previas e indicadores de resultados

(c) la promulgación de cuatro decisiones gubernamentales que eliminan los requisitos de certificación duplicados al reconocer el uso en México de las normas y procedimientos de evaluación de conformidad aplicados en los EE.UU. o Canadá para aparatos electrónicos y equipo de procesamiento de datos, emitidos por la SE y publicado en el Diario Oficial del 17 de agosto de 2010.

Reducción en el número de procesos relacionados con el comercio vinculados al SAT y la SE.

Área de política 3: Fomento para un acceso financiero con estabilidadObjetivo: Fomentar un (i) acceso a los servicios financieros y (ii) la estabilidad del sistema financiero para impulsar el crecimiento, la competitividad y las mejoras en el nivel de vida de los hogares

Acciones previas:Mejora en el acceso a los servicios financieros y la estabilidad del sistema como lo demuestra, entre otros, la promulgación de: a) una resolución que modifica las Disposiciones Generales Aplicables a Instituciones de Crédito (incluyendo, entre otras cosas, el Artículo 325 bis1 de dichas disposiciones generales) para facilitar la prestación de servicios financieros con las cuentas de teléfonos móviles, emitida conjuntamente por la SHCP y la CNBV, y publicada en el Diario Oficial el 15 de abril 2010. b) un decreto que modifica la Ley de Sociedades de Información Crediticia, incluyendo los Artículos 19, 20 y 42, para apoyar la mejora de la cobertura, la calidad de la información y el servicio al consumidor que proporcionan las agencias de informes crediticios, emitido por el Presidente y publicado en el Diario Oficial el 25 de mayo de 2010. c) un decreto que instaura el Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero, emitido por el Presidente y publicado en el Diario Oficial del 29 de julio de 2010; y d) regulación prudencial que fortalece los requerimientos de previsión de reservas para préstamos hipotecarios y créditos al consumo no revolventes, emitida por la CNBV y publicada en el Diario Oficial el 12 de octubre de 2010.

Indicadores de resultados:*Número de transacciones financieras realizadas a través de teléfonos celulares.

Aumento en el número de partidas (créditos) en las bases de datos de informes de créditos.

Elaboración del Informe de Estabilidad Financiera por el Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero así como de sus actividades llevadas a término.

Cobertura de créditos hipotecarios morosos y de créditos al consumidor no revolventes de bancos comerciales bajo una nueva metodología.

Área de política 4: Fomento de la participación privada en infraestructuraObjetivo: Desarrollo de un marco regulatorio congruente y de instrumentos financieros para estimular la participación privada en infraestructura.Acciones previas:Fomento de la inversión privada en infraestructura como se demuestra, entre otras, por la promulgación de:(a) un decreto que modifica la Ley de Carreteras Federales, Puentes y Transporte que permita extensiones de las concesiones en cualquiera de sus etapas, expedido por el Presidente y publicado en el Diario Oficial el 4 de noviembre de 2010;

(b) una circular emitida por la CONSAR que modifica el régimen de inversión de las SIEFORES, autorizándolas a invertir hasta el 15% de su cartera en valores estructurados, según el perfil de riesgo de la SIEFORE particular, publicada en el Diario Oficial el 11 de junio de 2010; y c) normas emitidas por el Consejo de FONADIN permitiéndole participar como inversionista minoritario en fondos de inversión privados, especializados en infraestructura con el fin de promover la creación de esos fondos, de fecha 14 de mayo de 2010.

Indicadores de resultados:*Inversión anual privada promedio para infraestructura.

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Área de política I: Política de Competencia23

57. La literatura empírica ofrece una amplia evidencia de que la competencia del mercado favorece una mayor productividad y, a su vez, el crecimiento. La presión de la competencia puede afectar la productividad mediante la transferencia de la participación de mercado hacia productores más eficientes e induciendo a las empresas a realizar costosas inversiones que elevan la productividad (véase Syverson, Chad (2010).24

No obstante, la economía de México se encuentra claramente concentrada. Sus industrias de telecomunicación, televisión, cemento, banca y elaboración de cerveza, entre otras, son oligopolios, o cuasi monopolios.25 A pesar de las limitaciones de los índices de percepción, el Foro Económico Mundial coloca a México en el lugar 116 de 139 países, por la eficacia de su política antimonopolio, que se encuentra muy por debajo de Chile y Brasil y de la mayoría de los países de la OCDE. Hay una incipiente unanimidad en relación al papel que desempeñan los monopolios cuando se habla de la baja rentabilidad de México en términos de las bajas tasas de crecimiento del PIB y la persistente desigualdad. Arias, Azuara, Bernal, Heckman y Villarreal (2009), Chiquiar y Ramos Francia (2009), y Levy y Walton (2009), entre otros, coinciden en señalar la importancia de los monopolios y el comportamiento de captación de rentas en su explicación de los malos resultados económicos de México en los últimos treinta años.26 Aunque la falta de competencia en los mercados clave afecta a todos los hogares, los pobres se ven particularmente afectados. El trabajo empírico de Urzúa (2009), muestra que el 7% de los gastos de las familias más pobres de México responde a sobrecargos pagados a empresas con poder de mercado, y la existencia del poder de mercado en productos clave tiene consecuencias negativas para la distribución.

58. El marco de la política de competencia de México es relativamente incipiente y presenta muchos vacíos. La Ley Federal de Competencia y la entidad responsable de su cumplimiento --Comisión Federal de Competencia (CFC)-- se remontan a 1992 y 1993, respectivamente. Por otro lado, la Comisión Federal de Comercio de Estados Unidos ha estado en vigor por más de un siglo. El marco de la política de competencia inicial presentó muchas deficiencias, que junto con los recursos limitados y una pronunciada curva de aprendizaje, obstaculizaron la posibilidad de la CFC de cumplir su mandato. La ley fue corregida en 2006, ampliando las facultades de la CFC, pero sin elevarlas a las mejores prácticas en la OCDE. Las modificaciones legales de 2006 junto

23 Ver Anexos 4a-c para una discusión más detallada.24Syverson, Chad (2010)). ¿Qué determina la productividad?, Journal of Economic Literature, de próxima publicación (http://home.uchicago.edu/~syverson/productivitysurvey.pdf).25 La concentración en un mercado determinado no implica, por sí sola, la falta de competencia. Sin embargo, los organismos de competencia consideran la existencia de concentración en un mercado de referencia como una condición necesaria para la aplicación efectiva de conductas anticompetitivas que tienen un impacto negativo en la eficiencia económica o el bienestar de los consumidores.26 Arias, Javier, Azuara, Oliver, Bernal, Pedro, Heckman, James J. y Villarreal, Cajeme (2009), “Políticas para promover el crecimiento y la eficiencia en México,” Documento de debate IZA No. 4740. Puede consultarse en: http://ideas.repec.org/p/iza/izadps/dp4740.html; Chiquiar, D. y Manuel Ramos-Francia (2009); “Competitividad y crecimiento de la economía mexicana,” Banco de México, Borrador de trabajo No. 2009-11, noviembre de 2009. Puede consultarse en: http://ideas.repec.org/p/bdm/wpaper/2009-11.html; y Levy, Santiago y Michael Walton (2009), ¿No hay crecimiento sin equidad?: Desigualdad, intereses y competencia en México, Washington, D.C.: El Banco Mundial.

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con los cambios institucionales llevados a cabo al interior de la CFC, han permitido mejorar su desempeño y obtener algunos logros importantes. Por ejemplo, la institución se ha convertido en un defensor más contundente de las políticas de competencia y ha influido de manera positiva sobre diversas leyes sectoriales y reglamentos, además de poner al descubierto importantes prácticas de colusión en las adquisiciones públicas (Anexo 4c). Consciente de que las reformas legales de 2006 no fueron suficientemente extensas, el gobierno de México presentó al Congreso una nueva ronda de reformas a la Ley Federal de Competencia. Estas reformas reforzarían aún más las facultades de CFC.

59. Además, el gobierno de México apoya diversas reformas para estimular una mayor competencia en sectores económicos clave. En medio de la crisis global, cuando los países imponían medidas proteccionistas, el gobierno de México inició una reducción de los aranceles de nación más favorecida a las importaciones de productos manufacturados y aumentó el número de líneas arancelarias libres de derechos.27 Estas medidas intentaban reducir los costos de las inversiones intermedias y de bienes y aumentar la competitividad de las empresas mexicanas. Las autoridades también han promovido importantes reformas en cuanto a adquisiciones públicas y el sector de las telecomunicaciones con el fin de impulsar la competencia. Las primeras deben dar lugar a un ahorro fiscal significativo, y las últimas, a un mejor y más barato acceso de las empresas y los consumidores a los servicios de telecomunicaciones, un objetivo importante, ya que México busca avanzar hacia una economía basada en el conocimiento. Ambas reformas se detallan más adelante.

Las acciones previas en materia de política de competencia son:

Fomento de la competencia en los mercados de telecomunicaciones mediante las acciones adoptadas por CFE, SCT y COFETEL, como lo demuestran, entre otras:

(a) la emisión de una concesión el 5 de julio de 2010 para utilizar dos hilos de fibras de la red de fibra óptica de la compañía pública de electricidad del estado para el abastecimiento de servicios de telecomunicación; y

(b) la emisión, mediante un Acuerdo con COFETEL del 14 de diciembre de 2009, de las bases de licitación para la licitación pública de varias concesiones para el uso de radiofrecuencias en el ancho de banda de: 1.9 GHz en ocho de las nueve regiones diferentes del espectro de México, y 1.7/2.1 GHz en las nueve regiones diferentes del espectro de México, todas ellos para la prestación de servicios de telecomunicaciones móviles.

Fomento de la competencia, la eficiencia y la transparencia de las adquisiciones públicas de bienes y servicios como lo demuestra, entre otros, el decreto de :

(a) un Reglamento a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público28 emitido por el Presidente y publicado en el Diario Oficial

27 Estas reformas al comercio entraron en vigor en enero de 2009 y se aplicarán por completo durante cinco años. Las reducciones arancelarias más importantes, sin embargo, se llevarán a cabo durante los dos primeros años. 28 Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.

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del 28 de julio de 2010, que establece, entre otras cosas, las regulaciones para el uso de los contratos marco; y

(ii) lineamientos en materia de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios y de Obras Públicas y Servicios Relacionados con los mismos29 emitidas por la SFP y publicadas en el Diario Oficial el 9 de septiembre de 2010, que establecen entre otras cosas, las reglas para el uso de subastas inversas30 en los procesos de adquisiciones públicas.

Impulso de la competencia en los mercados de telecomunicaciones31

60. La creciente competencia en la industria de las telecomunicaciones juega un papel importante en el programa de competitividad de México, ya que es una plataforma de tecnología que tiene un efecto en todas las demás actividades económicas. El desempeño del sector de las telecomunicaciones mexicanas mejoró significativamente después de la privatización de la operadora de telefonía del país en 1990. Sin embargo, el limitado alcance de la competencia, debido a que la industria fue privatizada inicialmente como un monopolio no reglamentado y continúa siendo controlado por un grupo, ocasionó que las mejoras fueran mucho menores que las percibidas en países de la OCDE y en otros lugares.

61. En mayo de 2009, el Presidente Calderón anunció una licitación pública para el arrendamiento de parte de la red de fibra óptica propiedad de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y operada por la misma. En enero de 2010, se publicaron las bases de la licitación para el arrendamiento de un par de fibras oscuras32 de la red de fibra óptica. El 9 de junio concluyó el proceso de licitación y el contrato fue adjudicado a un consorcio formado por tres empresas de telecomunicaciones. Previo al arrendamiento de una parte de la red de fibra óptica de la CFE, sólo existía una red de telecomunicaciones disponible en todo el país, propiedad del operador principal, quien subarrienda parte de su capacidad a otros operadores a costos más altos gracias a su poder como operador dominante. El arrendamiento de una parte de la red de fibra óptica de la CFE permite que una mayor competencia se beneficie de la infraestructura existente, lo que se verá reflejado relativamente pronto en un aumento en la prestación de servicios y una mayor cobertura, a precios más bajos.

62. Después de una serie de consultas públicas realizadas en 2005 y 2006, la COFETEL propuso un programa de licitaciones que se publicó en 2008, para

29 Lineamientos en Materia de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios y de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.30 Mencionados en la Ley como Ofertas Subsecuentes de Descuentos.31 Ver Anexo 4b para una discusión más detallada.32 La fibra oscura son fibras ópticas no utilizadas disponibles para su uso en las comunicaciones de fibra óptica. Una de las razones por la que se utiliza la fibra óptica oscura en redes bien planeadas es el hecho de que gran parte del costo de instalación de cables está en los trabajos de ingeniería civil necesarios. Lo anterior incluye la planeación y el enrutamiento, la obtención de permisos, la creación de conductos y canales para los cables, y finalmente, la instalación y conexión. Este trabajo normalmente representa más del 60% del costo de desarrollo de redes de fibra. Muchos usuarios de cable de fibra óptica, como los ferrocarriles o los servicios públicos de energía siempre han agregado fibras adicionales para arrendar a otros operadores.

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otorgar licencias adicionales de radiofrecuencias. COFETEL publicó la convocatoria para la adquisición de las bases de licitación de las frecuencias 1,9 GHz y 1.7/2.1 GHz que se utilizan para los servicios de telefonía móvil, en noviembre de 2009, y posteriormente publicó las bases de licitación en diciembre de 2009. Se pusieron a disposición un total de 120 MHz divididos en: (i) 30 MHz para la banda de 1,9 GHz en tres bloques de 10 MHz cada uno para ocho de las nueve regiones del espectro del país, y (ii) 90 MHz para la banda 1.7/2.1 GHz en dos bloques nacionales de 30 MHz cada uno y el resto en tres bloques regionales de 10 MHz en las nueve regiones diferentes del espectro del país. A raíz de una resolución emitida por CFC, se incluyeron límites en las bases de licitación respecto a la acumulación del espectro que los operadores pueden obtener. El máximo regional se fijó en 70 MHz para la subasta de 1,9 GHz, teniendo en cuenta las asignaciones originales del espectro en las bandas de 800 MHz y 824 MHz, y se fijó un máximo regional de 80 MHz para la subasta de 1.7/2.1 GHz, teniendo en cuenta las ya mencionadas asignaciones de espectro más 1.7/2.1 GHz. El uso de topes del espectro ofrece una eficaz forma de intervención en el proceso de competencia que puede beneficiar a los usuarios finales (Cave, 2009).

63. El proyecto de la subasta incluyó dos elementos clave que tuvieron un efecto crucial en el resultado final. En primer lugar, la definición de los bloques de espectro a subastar (dos bloques nacionales de 30 MHz cada uno y el resto en tres bloques regionales de 10 MHz en cada una de las nueve regiones diferentes del espectro) respondió a factores técnicos y de mercado. En segundo lugar, CFC estableció el tope de acumulación de espectro de 80 MHz con objeto de promover la competencia en los mercados de usuarios finales. La utilización de un tope en conjunto con los bloques nacionales, tenía la intención explícita de fomentar nuevas empresas en el mercado de la telefonía móvil en México. El Gobierno por lo tanto otorgó prioridad a la política de competencia sobre la política de maximización inmediata de los ingresos. A través de las dos subastas de competitividad concluidas en julio de 2010, otorgó licencias para el uso de 90 MHz del espectro radioeléctrico logrando con esto aumentar la cantidad promedio de asignación de espectro por operador y reduciendo la concentración en la asignación de espectro entre ellos.33

64. Se espera que el arrendamiento de una parte de la red de fibra óptica que pertenece a la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y que es operada por la misma, y la concesión adicional de licencias de espectro radioeléctrico, tengan un impacto positivo tanto en el acceso como en los precios. En particular, se espera que la entrada de los servicios de Internet, incluyendo los servicios de banda ancha, aumenten considerablemente.

Aumento de la competencia en las adquisiciones públicas34

33Todos los títulos de concesión correspondientes han sido expedidos a los adjudicatarios. La emisión de varios títulos de concesión ha sido impugnada en los tribunales mexicanos por un operador titular. A la fecha de este documento, las impugnaciones no han impedido el uso de los títulos de concesión para el ancho de banda de 1,9 GHz, pero sí han impedido, por el momento, el uso de los títulos de concesión del ancho de banda 1.7/2.1 GHz. La resolución final de estos procedimientos judiciales aún está pendiente y podría afectar la emisión de los títulos y el uso de los derechos que conllevan. 34 Véase el Anexo 4c para un análisis más detallado.

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65. Hasta hace poco, la complejidad normativa excesiva y la necesidad de mayor competencia y gobernabilidad, había caracterizado al sistema de adquisiciones públicas de México (véase el Informe de Evaluación de Adquisiciones del País, del Banco Mundial, 2007). Las reformas a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público decretadas en 2009 junto con las regulaciones a esta misma ley emitidas en julio de 2010, han incluido medidas importantes para abordar estos temas. Las reformas más importantes incluyen la introducción del uso de los contratos marco y los mecanismos de subasta inversa, estableciendo un campo de acción más integral de la plataforma electrónica CompraNet (incluida la posibilidad de licitación electrónica), abordando algunos de los procedimientos de apertura de las ofertas, y proporcionando un proceso de conciliación extrajudicial supervisado por la Secretaría de la Función Pública.

66. La introducción de los contratos marco y el fortalecimiento del papel de CompraNet representan beneficios profundos a largo y mediano plazo que deberán mejorar considerablemente la práctica de las adquisiciones públicas en México. Los contratos marco, introducidos con éxito en las adquisiciones públicas en varios países durante los últimos años, son acuerdos alcanzados con proveedores, y su finalidad es establecer las condiciones de los contratos a ser adjudicados durante un período determinado, en especial, con relación al precio y cantidad. Los contratos marco preparan el camino para la agregación y/o simplificación del proceso de adquisiciones. Son mecanismos importantes para elevar el desempeño de las adquisiciones y deben ser de beneficio tanto para el gobierno como comprador, y para los proveedores, incluidas las pequeñas empresas. Pueden ser particularmente útiles en situaciones en las que: (i) existen frecuentes pedidos de un producto o servicio; (ii) los plazos de entrega requeridos no puedan predecirse, (iii) las unidades independientes encargadas de las compras de una Secretaría o entre las diferentes Secretarías duplican esfuerzos y adquieren los mismos suministros, y (iv) la planeación de medidas ante una crisis (como lo son las catástrofes naturales), no puede estar sujeta a los tiempos requeridos por los procesos tradicionales. Todas las mencionadas anteriormente surgían con regularidad en el proceso de adquisiciones públicas de México, pero hasta hace poco, no habían sido consideradas en el marco regulador. Con el fin de aprovechar al máximo el potencial de los contratos marco, la Secretaría de la Función Pública-SFP está fortaleciendo sus campos de acción. Entre otros, ha creado una nueva unidad encargada de los contratos marco - incluyendo las actividades de inteligencia de mercado necesarias (Anexo 4c).

67. El segundo cambio transformador del proceso de adquisiciones es el aumento del papel que desempeña la plataforma electrónica de adquisiciones CompraNet. Cuando fue lanzada hace ya diez años, esta plataforma era un líder internacional . Sin embargo, en el transcurso de los años no fue capaz de evolucionar y se mantuvo en gran medida como un centro de administración y publicación de documentos. Su potencial no fue explotado, ya que la mayoría de las licitaciones se hicieron mediante el papeleo tradicional, haciendo el proceso más engorroso y caro tanto para el gobierno (el comprador), como para los proveedores. Un mayor uso de CompraNet (que permita la posibilidad de incluir todos los pasos del proceso electrónico de ofertas) representa un desarrollo muy positivo. Su ampliada funcionalidad debe reducir de manera significativa los costos de las transacciones, tanto para el gobierno como para los proveedores y volver más transparente y competitivo todo el proceso de adquisiciones. Asimismo

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facilitará la detección e investigación de posibles prácticas fraudulentas. La Secretaría de la Función Pública ya ha elaborado un plan de acción, por etapas, para hacer operativa una mayor funcionalidad de CompraNet.

68. Las reformas regulatorias han abierto también el camino para la implementación de subastas inversas. Las reformas a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público permitieron la opción de subastas inversas, pero requirieron la expedición de regulaciones para proporcionar lineamientos críticos de implementación. En vista del proceso de aprendizaje que implican estas subastas inversas, la Secretaría de la Función Pública decidió llevar a cabo una serie de pruebas piloto. Desde fines de 2009 hasta mediados del 2010 fueron implementados seis programas piloto sobre el uso de subastas inversas que comprenden la compra, por parte de PEMEX y del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), de productos farmacéuticos y de carbón por la Comisión Federal de Electricidad (CFE), respectivamente. Los resultados fueron satisfactorios con estimaciones preliminares que sugieren que la utilización de subastas inversas conjuntamente con la consolidación de las compras, podría haber logrado ahorros de $50 y $150 millones dólares en adquisiciones de medicamentos por el IMSS y de carbón por parte de la CFE, respectivamente. Las regulaciones emitidas en julio de 2010, han abierto el camino a todas las dependencias federales para la utilización del modelo de subastas inversas, cuando las condiciones del mercado se consideren adecuadas. Como resultado de estas reformas regulatorias, se espera que el Gobierno aumente la utilización de subastas inversas y que comience a emitir contratos marco para aumentar la competencia y disminuir los costos de transacción de las instituciones públicas

69. A mediano plazo, el Gobierno planea concentrarse en la consolidación de estas reformas, que requerirán cambios en el papel y la especialización de la SFP y lograr que las extensiones de la solicitud de CompraNet sean totalmente operativas.

Área de Política II: Simplificación de las Regulaciones Comerciales35

70. Las regulaciones comerciales redundantes, diseñadas e implementadas de manera deficiente, aumentan los costos de las empresas, dificultan nuevas oportunidades de exportación y crean oportunidades para la corrupción. En el año 2000, el Gobierno de México dio pasos importantes para mejorar la calidad de las regulaciones comerciales, mediante la creación de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER). Con el transcurso de los años, este esfuerzo de reforma perdió algo de su ímpetu inicial. Además, no incluía una revisión integral de los costos de las regulaciones que ya estaban vigentes.

71. Sin embargo, había espacio suficiente para hacer más eficientes las regulaciones comerciales existentes, las que mostraban un importante rezago con respecto a las prácticas aplicadas en la mayoría de los países de la OCDE. La mayoría de las transacciones exigidas por el gobierno federal no habían migrado aún hacia las plataformas electrónicas, requerían de una documentación excesiva y seguían procesos obsoletos, imponiendo costos innecesarios y generando retrasos en las 35 Véase el Anexo 4d, donde se expone el tema con más detalle.

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operaciones comerciales. En el Informe 2010 de Doing Business, en el indicador de comercio transfronterizo, México estaba clasificado en la posición 74 de 183. Hasta hace poco, el proceso para llevar a cabo actividades comerciales había sido muy complejo y exigía interacciones con más de 30 participantes. Durante los últimos dos años, el Gobierno de México implementó medidas para facilitar el pago de impuestos. El número de pagos anuales se redujo drásticamente de 27 a 6, lo cual ayudó a mejorar la clasificación de México por pago de impuestos en Doing Business, del lugar 149 (de 183 países) en 200, al 106 en 2010. Sin embargo el tiempo de cumplimiento se mantuvo excesivamente alto comparado con el de la mayoría de los países de la OCDE.

El enfoque de Regulación Base Cero

72. Consciente de los costos económicos impuestos por regulaciones innecesarias, el Gobierno de México ha lanzado una nueva reforma ambiciosa e integral, que busca llegar a un Enfoque de Regulación Base Cero. Esta reforma eliminará y simplificará los procedimientos y las normas, manteniendo solamente aquellas estrictamente necesarias y justificadas, con el objetivo de reducir los costos impuestos a las empresas, facilitando así la entrada y la salida de las empresas y retirando barreras que dificultan las innovaciones. La reforma de las regulaciones comerciales, coordinada por la Secretaría de Economía, se está implementando en forma paralela a una iniciativa igualmente ambiciosa para hacer más eficientes las regulaciones internas, coordinadas por la Secretaría de la Función Pública.

73. La Secretaría de Economía ha priorizado más de 40 procesos regulatorios cuya reforma puede lograr un enorme impacto económico. De acuerdo a estimaciones preliminares hechas por la Secretaría, la simplificación de estas regulaciones podría conducir a ahorros anuales de cerca del 0.4% del PIB, una vez que estas reformas estén totalmente consolidadas. El impacto económico se estimó sobre la base de incidencia (el número de veces que un individuo o una empresa deben cumplirlas) y el valor económico asociado al cumplimiento regulatorio (Anexo 4d). La simplificación de estas normas se está implementando por etapas y se espera terminarla para finales de 2011. Los tres primeros paquetes importantes de reformas administrativas comprenden: i) la simplificación del pago de impuestos; ii) la armonización de normas técnicas; y iii) el establecimiento de una Ventanilla Única de Comercio.

Las acciones previas para la agilización de las regulaciones comerciales son:

Reducción de los costos de las transacciones comerciales y simplificación del comercio como se evidencia , entre otros aspectos, por:(i) la promulgación de un decreto presidencial que simplifica y reduce la

cantidad de declaraciones de impuestos y procedimientos de pagos, publicado en el Diario Oficial el 30 de junio de 2010;

(ii) la realización de un contrato entre el SAT y una empresa de integración tecnológica para el desarrollo y operación de una Ventanilla Única de Comercio electrónica, con fecha del 11 de noviembre de 2010; y

(iii) la promulgación de cuatro Decisiones Secretariales que eliminan los requerimientos superfluos de certificación, al reconocer la utilización en

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México de estándares y procedimientos de evaluación de la conformidad, aplicados en Estados Unidos o Canadá para los aparatos electrónicos y equipos de procesamiento de datos, emitidos por la SE y publicados en el Diario Oficial el 17 de agosto de 2010.

Simplificación del pago de impuestos

74. A partir de las recientes iniciativas para facilitar el pago de impuestos, en junio de 2010, se emitió un Decreto Presidencial que busca reducir el tiempo y los recursos que ocupan las empresas para cumplir con las obligaciones fiscales. El decreto establece las siguientes simplificaciones:

La eliminación de la declaración mensual del Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU).

La eliminación de la declaración anual del Impuesto al Valor Agregado.

La eliminación del impuesto anual obligatorio y de los informes de auditoría externa de las contribuciones a la seguridad social.

Los contribuyentes con saldo a favor de IDE (Impuesto a los Depósitos en Efectivo) podrán obtener un reembolso sin necesidad de la revisión de un contador público.

La validez de la Firma Electrónica, que se requiere para llenar los formatos de impuestos, se extenderá de dos a cuatro años.

75. Se estima que estas medidas reducirán el tiempo para cumplir con las obligaciones fiscales (tal como lo calcula el Doing Business) y ahorrarán a los contribuyentes cerca de $15 mil millones de pesos ($1 mil 200 millones de dólares) anualmente, equivalentes a una reducción de un 6 por ciento del total de los costos de adecuación. Las pequeñas y medianas empresas (PYMES) serán las principales beneficiarias de la reforma, ya que por lo general cuentan con menos recursos para contratar asesoría especial para ayudarlas a cumplir con sus obligaciones fiscales. El Gobierno de México espera asimismo que la reforma disminuya los costos de recaudación de impuestos de un 1.3 por ciento36 del total de los ingresos fiscales a menos de un 1 por ciento, muy cerca del promedio de la OCDE (0.98 por ciento).

Armonización de las normas técnicas

76. Hasta hace poco México requería la certificación de conformidad con estándares (Norma Oficial Mexicana, NOM) para los productos a ser utilizados en el país, ocasionando pruebas innecesarias, ya que los productos se fabrican y prueban en otras partes de acuerdo a estándares similares. Demostrar el cumplimiento de las NOM requería la entrega de muestras a laboratorios certificados para pruebas y certificación, lo cual tomaba tiempo e involucraba costos. Por lo regular, las

36 Estimado con base en el desempeño de los últimos diez años.

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demoras implicaban que, para cuando se lograba certificar un producto, en el mercado mundial ya había disponible otro producto tecnológicamente superior.

77. Para eliminar los requerimientos innecesarios de certificación y facilitar el acceso a los bienes de capital y productos de consumo que conlleven lo último en tecnología, México ha iniciado un proceso de reconocimiento de la equivalencia entre las NOM y los estándares para los productos internacionales. Este proceso que se implementará por etapas, ha comenzado con productos específicos y con las contrapartes de México en el TLCAN.37 La primera etapa fue lanzada en agosto de 2010, con la expedición de un Decreto Presidencial que reconoce la equivalencia de cumplimiento de los estándares y procedimientos de evaluación de la conformidad, con los aplicados en Estados Unidos o Canadá para aparatos electrónicos y equipos de procesamiento de datos. Esta medida permitirá que los productos electrónicos se comercialicen en el país, ya sea con un certificado de cumplimiento con la NOM correspondiente, o bien, con un certificado de cumplimiento emitido por instituciones reconocidas de certificación con base en EE.UU o Canadá. Las estimaciones preliminares del Gobierno de México sugieren que la industria podría ahorrar hasta $2 mil millones de pesos ($155 millones de dólares) al año. Una segunda etapa de armonización se concentra en productos para la salud, comenzando con equipo y aparatos médicos (véase Anexo 4d). En noviembre de 2010, la Secretaría de Salud, a través de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS), simplificó el proceso de evaluación para los aparatos médicos que ya estén certificados por la FDA (Food and Drug Administration) en Estados Unidos y por Health en Canadá.

78. Como un complemento al reconocimiento de la equivalencia de las NOM con los estándares de los productos internacionales, está en proceso una reforma al Reglamento de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización. Cuando se apruebe, esta reforma permitirá que las NOM puedan ser desarrolladas de forma más expedita, utilizando los estándares internacionales como referencia.

Establecimiento de una Ventanilla Única de Comercio

79. Para reducir los costos relacionados con las transacciones comerciales, el Gobierno inició el desarrollo de una Ventanilla Única de Comercio. Esta reforma permitirá a las empresas cumplir con todas las regulaciones relacionadas con el comercio (v.g. despachos aduanales y la obtención de licencias, así como de certificados sanitarios ambientales y otros) a través de una plataforma electrónica única. En la actualidad, las empresas deben manejar todos estos procesos con diferentes dependencias federales y, en su mayoría, éstas no están automatizadas. Al conjuntar todos los procesos relacionados con el comercio en un portal electrónico único, se reducirán sustancialmente los costos y los tiempos de cumplimiento. Su creación estará acompañada de una revisión y reingeniería sustanciales de los procedimientos, pero los estándares existentes en cuanto a

37 Las equivalencias de los estándares de productos se determinarán con base en un meticuloso análisis, en el que se revisará: (i) que los estándares técnicos de los socios del TLCAN cumplan con los mismos objetivos de las NOM y que, (ii) los procedimientos de evaluación de conformidad utilizados en Estados Unidos y Canadá aseguren que los bienes importados cumplan con los procedimientos de certificación aplicados en México.

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salud y medio ambiente continuarán vigentes. La experiencia internacional ha demostrado38 que este tipo de herramientas dan como resultado una mejor eficiencia y eficacia de los controles oficiales y disminuye los costos, tanto de los gobiernos como de los comerciantes.

80. La Ventanilla Única de Comercio será establecida en fases. La Secretaría de Economía, la Administración de Aduanas (el Servicio de Administración Tributaria (SAT)) y la SHCP, que abarcan más de la mitad de todos los procesos de transacciones comerciales, estarán totalmente integrados en la plataforma para septiembre de 2011; la Secretaría de Salud, la Secretaría de Agricultura, la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, y la Secretaría de la Defensa Nacional, para enero de 2012; y otras instituciones para junio de 2012 (Anexo 4d). Se llevó a cabo un proceso internacional de subasta para elegir el contratista que será responsable de su desarrollo y ya ha dado comienzo la ejecución del contrato. El contratista será responsable, entre otros aspectos, de: (i) cambiar la administración al interior de todas las instituciones públicas involucradas, (ii) la reingeniería de los procesos, (iii) el desarrollo del software y su integración al hardware de soporte y, (iv) el desarrollo de los módulos de capacitación electrónica (e-learning) para la comunidad comercial. Además, el contratista apoyará su operación durante los cinco primeros años de su implementación. Muy pronto se emitirá un Decreto Presidencial que proporcione mayor apoyo para el establecimiento de la Ventanilla Única de Comercio. El Gobierno espera que la reforma reducirá sustancialmente el número de procesos relacionados con el comercio exterior de 107 a 60 para fines de 2011, con mayores reducciones que ocurrirán en 2012.

Área de Política III: Fomento para un acceso financiero con estabilidad39

Tendencias y desarrollos recientes

81. En general, el sistema financiero mexicano fue bastante flexible ante la crisis financiera mundial, debido a las mejoras en la regulación y supervisión prudenciales, así como en el manejo del riesgo bancario. En el inicio de la crisis, los bancos presentaban una fuerte rentabilidad y reservas de capital. La calidad de la cartera de las instituciones bancarias se deterioró durante la crisis, pero se encuentra en franca mejoría debido al repunte económico y a un mejor manejo de la cartera de consumo. El nivel de los créditos de cartera vencida era de 2.5 por ciento en septiembre de 2010 y los índices de capitalización estaban en un 17 por ciento. A pesar de su resistencia, la crisis expuso una serie de vulnerabilidades en el sistema.

82. A pesar de su marco regulatorio moderno, el sector financiero mexicano sigue siendo reducido con relación al tamaño de la economía. El crédito del sector privado como porcentaje del PIB representaba un 21 por ciento en 2008, muy por debajo del de otros países de ingresos alto-medio, tales como Brasil, Chile, Malasia, Tailandia y Turquía. Los activos de los bancos comerciales constituyen el 45 por ciento del PIB comparado con más del 85 por ciento del PIB y 110 por ciento del PIB en Brasil y Chile,

38 UN/CEFACT: United Nations Centre for Trade Facilitation and Electronic Business. (Recommendation No. 33, 2004).39 Véase el Anexo 4d donde se expone el tema con más detalle.

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respectivamente. El sistema se encuentra dominado por bancos que ostentan el 57 por ciento del total de los activos.

83. Aún cuando México experimentó un crecimiento de doble dígito antes de la crisis mundial, el crédito a las empresas en México ha estado tradicionalmente rezagado con respecto a otros países de ingreso medio-alto. En particular, las empresas pequeñas enfrentan mayores restricciones para acceder a los créditos. De acuerdo a encuestas llevadas a cabo por el Banco de México, el porcentaje de empresas con créditos bancarios se había elevado a tan sólo el 30 por ciento justo antes de la crisis mundial, mientras que el punto más alto correspondiente a las empresas pequeñas era menos del 25 por ciento. Durante la crisis mundial, estas tasas se redujeron sustancialmente alcanzando, a mediados del 2009, 25 por ciento y 15 por ciento para el promedio de todas las empresas y él de las pequeñas, respectivamente.

84. Una buena parte de la población Mexicana (40 por ciento de los adultos), no tiene acceso a los servicios financieros formales básicos.40 Aún cuando la infraestructura de sucursales se ha extendido en México con relación a los niveles de 2005, particularmente luego de las recientes reformas que permiten las actividades bancarias a través de agentes, aún se encuentra por debajo de los niveles observados en países comparables, como Chile e incluso Guatemala, que posee un ingreso per cápita menor. Además, la infraestructura bancaria está distribuida de forma muy desigual dentro del país, con la mayoría de los municipios (64 por ciento) desprovistos de una sola sucursal bancaria, especialmente en los municipios del sur.41

Políticas para fomentar un acceso financiero con estabilidad

85. En los inicios de la crisis financiera mundial, las políticas del sector financiero han seguido apareciendo de forma destacada en la agenda de desarrollo de México. Por una parte, el Gobierno de México está atendiendo las vulnerabilidades que surgieron durante la crisis mundial y, por la otra, busca enfáticamente un enfoque multinivel para ampliar un acceso responsable a los servicios financieros.

Las acciones previas en el área de política del Sector Financiero son:

Mejora del acceso financiero y de la estabilidad del sistema financiero como lo evidencian, entre otros aspectos, la promulgación de:

(i) una resolución que corrige las Disposiciones de Carácter General Aplicables a las Instituciones de Crédito( incluyendo, entre otros, el artículo 325 Bis 1 de las disposiciones mencionadas), para facilitar el suministro de servicios financieros utilizando cuentas de teléfonos celulares, emitidas conjuntamente por la SHCP y la CNBV y publicadas en el Diario Oficial el 15 de abril de 2010;

40 Cifras reportadas con base en la auditoría de servicios financieros conducida por la SHCP en 2009. 41 Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV). (2010). Presentación sobre “Consideraciones sobre el Esquema de Corresponsales Bancarios,” Ciudad de México, 25 de enero de 2010.

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(ii) un decreto que reforma la Ley para regular las Sociedades de Información Crediticia, incluyendo los Artículos 19, 20 y 42, para apoyar el aumento de cobertura, calidad de datos y servicios al consumidor proporcionados a través de los burós de crédito, emitido por el Presidente y publicado en el Diario Oficial el 25 de mayo de 2010.

(iii) un decreto que establece un Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero emitido por el Presidente y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de Julio de 2010; y

(iv) regulación prudencial que fortalece los requerimientos de las previsiones de reservas para créditos hipotecarios y créditos al consumo no revolventes, emitida por la CNBV y publicada en el Diario Oficial el 12 de octubre de 2010.

Fortalecimiento de la estabilidad financiera

86. La crisis ha subrayado la necesidad de un enfoque más sistémico en la regulación y supervisión prudencial. Con el objetivo de encaminarse hacia un marco de tipo macro-prudencial, el Gobierno de México estableció en julio de 2010 un Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero de carácter interinstitucional. Este Consejo asegurará una mayor colaboración y el flujo oportuno de información entre instituciones y pondrá las bases para una mejor supervisión y manejo de los posibles riesgos sistémicos. Será responsable, entre otras cosas, de producir y difundir un informe anual sobre la estabilidad financiera y sus actividades. El Consejo está presidido por la SHCP y comprende la participación del Banco de México, la CNBV y la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas. En forma paralela, el Gobierno fortalece sus capacidades para el manejo de la crisis.

87. Las regulaciones sobre la previsión de reservas de crédito y de crédito a las partes relacionadas están siendo actualizadas en respuesta a las vulnerabilidades observadas antes y durante la crisis. En particular, el aumento acelerado de los préstamos al consumo registrado antes de la crisis, generó preocupación acerca de la calidad de la evaluación de los riesgos, los riesgos asociados con la cartera de crédito al consumo y la adecuación de las reservas, provocando una revisión de las regulaciones. A mediados del 2009 la CNBV modificó las regulaciones de previsión de reservas de las tarjetas de crédito, de un enfoque de pérdida efectiva a uno de expectativa de pérdida, de acuerdo a los lineamientos del Comité de Basilea. En octubre de 2010, la CNBV emitió una regulación sobre la previsión de reservas de hipotecas y créditos al consumo no revolventes, que comprendía un cambio paradigmático similar. Estas nuevas medidas entrarán en vigor en marzo de 2011. Se espera que el cambio resulte en prácticas más sólidas de supervisión de crédito y en un crecimiento más sostenido del mismo.

Promoción de la inclusión financiera

88. El Gobierno de México implementó una estrategia integral para ampliar el acceso a segmentos marginados de la población. Los pilares clave de esta estrategia son: (i) la creación de un entorno regulatorio favorable para el uso de canales innovadores

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de distribución que estén mejor adecuados para cubrir las necesidades de la población que no es atendida por los bancos, (ii) el aumento de la infraestructura financiera crítica, tales como burós de crédito y sistemas de pago al menudeo y (iii) el fortalecimiento del marco para protección al consumidor, así como para su educación. Aun cuando desde inicios de la década del 2000 se han implementado elementos importantes de esta estrategia (cuadro 2 en el Anexo 4e), en los últimos años la estrategia ha renovado su paso.

89. Con la intención de promover canales de distribución innovadores y rentables, en abril de 2010, la CNBV emitió una regulación que permite a los bancos comerciales contratar compañías de telefonía celular para ofrecer servicios financieros en su nombre. Para hacer esto efectivo, a principios de 2010, el Banco de México emitió una disposición que permite abrir cuentas de transacciones de bajo valor con requerimientos de documentación limitados. Estos dos cambios se basaron en las reformas a la Ley de Instituciones de Crédito (junio de 2009), que permitía a los bancos contratar a terceros para proporcionar servicios financieros a nombre del banco. Con más de 80 millones de líneas activas de celulares en México para una población de 108 millones42, el canal de “banca móvil” posee el potencial para reducir significativamente las desigualdades geográficas en el suministro de servicios financieros básicos. Al mover a los servicios financieros más allá de la infraestructura física de los bancos, trasladándolos a un canal de menor costo y ampliamente accesible, aquellos pueden ser ofrecidos de forma lucrativa y sostenible a segmentos de la población más pobres o más alejados y que actualmente son descuidados por las instituciones financieras. Otras experiencias internacionales (v.g. Kenia y Filipinas) han demostrado que el número de transacciones financieras realizadas por medio de los teléfonos celulares es moderado el primer año, pero puede ser acelerado para alcanzar millones en la medida en que los consumidores se familiarizan con el producto.43 Para fines de 2011, se espera que en México se hayan ejecutado al menos 10,000 transacciones financieras, a través de este nuevo canal, con expectativas de que en lo sucesivo aumentarán de forma considerable.

90. Mientras que la promulgación de la Ley para regular las Sociedades de Información Crediticia en 2001 fue un paso crítico para ayudar a ampliar la cobertura de los burós de información de crédito, quedaba una serie de vacíos institucionales que las recientes reformas han intentado abordar. En mayo de 2010, la ley fue reformada con el fin de aumentar la cobertura y calidad de los datos de los burós de crédito, así como la calidad de los servicios al consumidor, cuyos datos estén incluidos en el buró de crédito. Se espera que el número de entradas en la base de datos de información de créditos habrá aumentado al menos un 4 por ciento para fines de 2011. Las reformas legales establecen requerimientos mínimos en el contenido de los informes

42 Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL). 43 El indicador del impacto utilizado para cuentas de telefonía móvil fue desarrollado en base al comportamiento de los pagos de telefonía móvil en el sistema bancario de Kenia, Estados Unidos y Filipinas. En los tres casos, los países tuvieron menos de 500,000 usuarios, tres años después de que las cuentas estuvieron disponibles. Sin embargo, el número de cuentas se disparó al familiarizarse los consumidores con los servicios y éstos alcanzaron una penetración en la masa crítica del mercado. Por ejemplo, Kenia tiene actualmente 10 millones de usuarios de telefonía móvil (25 por ciento de su población total). En México los pronósticos indican que 35% de la población con acceso a la telefonía móvil (aproximadamente 80 millones de personas) utilizará estos servicios.

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de crédito y se esfuerzan para mejorar la calidad de los datos, al requerirle a todos los burós de crédito que especifiquen el origen de aquellos. También intenta aumentar los incentivos para intercambiar información entre los diferentes burós de crédito. Al fortalecer la calidad de los datos y facilitar el intercambio de los mismos, se reducirán las asimetrías de información entre los deudores y las instituciones financieras y nuevas instituciones de préstamo obtendrán acceso a los registros, todo lo cual facilitará la competencia y el acceso a los créditos. Una mejor calidad de los datos contribuirá asimismo a sondear las carteras de crédito. Además, la ley mejora la protección al consumidor al definir penalidades a los burós de crédito que no cumplen con los estándares mínimos de servicio a los consumidores y proporciona a éstos claros procedimientos de quejas.

91. A partir de ahora, las autoridades prevén una agenda de reformas del sector financiero que continúe fomentando la estabilidad conjuntamente con la inclusión y el desarrollo del mercado. El Gobierno de México planea someter al Congreso reformas a la Ley de Instituciones de Crédito para fortalecer aún más el marco de resolución de la banca y para definir un marco para los bonos cubiertos, con el fin de facilitar al sector de la vivienda un financiamiento bancario a largo plazo. También colabora con el Congreso en una propuesta para ampliar el perímetro de regulación a las instituciones financieras especializadas (Sofomes), que puedan presentar riesgos sistémicos. Además el Gobierno de México intenta avanzar hacia el nuevo marco regulatorio de Basilea III. Se espera que esto requiera pocos ajustes para los bancos mexicanos, que ya fueron sujetos a requerimientos de capital más severos.

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Área de Política IV: Fomento de la Participación Privada en Infraestructura44

Tendencias y desafíos históricos

92. A pesar de los avances significativos de las dos últimas décadas, la infraestructura de México necesita apoyar un rápido crecimiento y la reducción de la pobreza. Los servicios de infraestructura son insumos críticos para la producción, tanto de los bienes como de los servicios y su inadecuado suministro, constituye uno de los más importantes cuellos de botella para hacer negocios en México. Los costos logísticos en México se mantienen muy por encima del 20 por ciento del valor del producto (especialmente en las PyMEs), cuando los puntos de referencia de la OCDE están alrededor de 8 por ciento. Estos altos costos dificultan los esfuerzos de diversificación de las exportaciones (Guasch 2006, Jordan et al 2009). El Foro Económico Mundial ubica a México en las posiciones 69 y 79 (de 139 países) en cuanto a la eficacia y calidad de su infraestructura, respectivamente. Los vacíos prevalecen en todos los sectores de la infraestructura, pero son más graves en las telecomunicaciones, ferrocarriles, puertos y carreteras. La cobertura de carreteras es bastante baja.

93. Durante las últimas tres décadas, las inversiones de México en infraestructura fueron menos de la mitad de aquellas en economías de rápido crecimiento. Excluyendo los hidrocarburos, el país invirtió menos del 2 por ciento del PIB en infraestructura frente a 5.8 por ciento en Chile, más del 6 por ciento en la mayoría de los países del Este de Asia, y un elevado 12 por ciento en China. Para enfrentar sus desafíos en cuanto a crecimiento y pobreza, México necesita invertir, al menos entre 4 y 6 por ciento de su PIB (Fay y Yepes 2008). Dadas las restricciones presupuestales y la falta de oportunidades para mejorar la eficiencia, una buena parte de ese financiamiento tendrá que provenir del sector privado. De ahí, la necesidad de fomentar un entorno propicio para las Asociaciones Público-Privadas en infraestructura (APP).

94. Cuatro desafíos claves han limitado la participación privada en el sector: (i) vacíos institucionales y de coordinación; (ii) defectos en el marco legal; (iii) dificultades en la financiación de proyectos; y (iv) deficiencias en la estructuración de proyectos. Una coordinación insuficiente de la planeación de inversiones y una transparencia y responsabilidad inadecuadas, han afectado el desarrollo de la infraestructura en general y el desarrollo de las APP en particular. Las secretarías federales, las dependencias y los gobiernos locales han actuado en forma relativamente aislada en la planeación e implementación del gasto en infraestructura (IPER 2005). Decisiones y sistemas de información fragmentados acerca de la colocación de fondos han conducido a resultados sectoriales dispares. Frecuentemente, los diferentes actores no comparten información reduciendo bastante el espacio de la responsabilidad. Además, México no posee un marco legal adecuado a los desafíos específicos de las APP. Tiene una Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, pero sus disposiciones no son apropiadas para la naturaleza contractual, compleja y a largo plazo de las APP. Elementos de otras leyes importantes, promulgadas hace muchos años,

44 Véase el Anexo 4f donde se muestra una discusión más detallada del tema.

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presentan problemas para la implementación de un programa efectivo de las APP, lo que causa demoras significativas y aumenta el riesgo de los inversionistas.

95. México no es inmune a los temas comunes de financiamiento que normalmente afectan las APP (entre otros, las dificultades para asegurar financiamiento a largo plazo, las dificultades de sindicación y los temas de refinanciamiento). Estos desafíos se ven agravados por el desarrollo menor del sector financiero mexicano con relación a otros países con ingreso medio-alto (Anexo 4f). Los vacíos en los procedimientos y la estructura del diseño de los proyectos han desalentado a veces el interés de potenciales patrocinadores, un problema que se vio agravado por la crisis global y el enorme temor a los riesgos por parte de los inversionistas. Mientras que el potencial para las APP a nivel regional es extenso (por ejemplo, en agua y saneamiento, desechos sólidos y carreteras), los problemas enumerados arriba son por lo general más graves. Los gobiernos regionales tienen un espacio fiscal muy limitado y la credibilidad de sus compromisos para realizar pagos contractuales es a menudo cuestionada por los patrocinadores de los proyectos.

La respuesta de política pública

96. El Gobierno, consciente de las necesidades básicas de infraestructura ha identificado a la infraestructura como una prioridad de la política nacional. Los objetivos de México son aumentar la posición en infraestructura del país a los primeros 30 lugares para 2030, elevar las inversiones anuales en infraestructura por arriba del 5 por ciento del PIB y, asegurar al menos 58 por ciento de esa inversión de fuentes privadas. Las autoridades han establecido un Plan Nacional de Infraestructura (PNI), de cinco años que busca ampliar la cobertura y la competitividad de la Infraestructura de México y se compromete a inversiones de casi $240 mil millones de dólares, tanto públicas como privadas. El plan identifica más de 300 proyectos de infraestructura en diversos sectores que serán financiados en su mayoría a través de Asociaciones Público-Privadas, con una inversión significativa del sector público mexicano y apoyo para dichas asociaciones.

97. Se logró un avance importante en la implementación del Plan Nacional de Inversiones. A pesar de la crisis global, durante la actual administración la inversión en infraestructura se elevó en un 30 por ciento, Durante los últimos tres años, las inversiones en infraestructura (incluyendo hidrocarburos) suman un promedio del 4.69 por ciento del PIB anual, lo cual representa el 40 por ciento de cumplimiento del objetivo establecido en el Plan Nacional de Infraestructura (Anexo 4f). Cerca del 80 por ciento de la inversión en infraestructura registrada durante la primera mitad de la administración, corresponde a recursos públicos. El portafolio privado en infraestructura ha registrado un aumento sustancial de 44 por ciento del 2006 a mediados del 2010. Sin embargo, no ha alcanzado los niveles deseados, debido, en gran medida, al entorno global poco favorable.

98. Para facilitar el desarrollo de las Asociaciones Público-Privadas, el Gobierno ha formulado un programa integral y, desde 2007, ha estado encarando sistemáticamente la debilidad antes mencionada. El programa es un esfuerzo de varios años que cubre aspectos institucionales, mejoras al diseño y estructura de las APP, modificaciones al marco legal, y un programa integral de apoyo financiero. La Operación

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Propuesta busca reconocer los avances alcanzados por el Gobierno con las acciones previas concentradas en las reformas más significativas implementadas durante el año pasado.

Acciones previas para fomentar la participación privada en infraestructura:

Fomento de la inversión privada en infraestructura como se evidencia, entre otras, por la promulgación de:

(i) un decreto que reforma la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, para permitir la extensión de las concesiones durante cualquiera de sus etapas, emitido por el Presidente y publicado en el Diario Oficial el 4 de noviembre de 2010;(ii) una circular emitida por CONSAR que reforma el régimen de inversiones de SIEFORES para autorizarlas a invertir en títulos estructurados hasta el 15 por ciento de su cartera, dependiendo del perfil de riesgo de la SIEFORE correspondiente, publicada en el Diario Oficial el 11 de junio de 2010; y (iii) lineamientos emitidos por el consejo directivo de FONADIN que le permiten participar como inversionista minoritario en fondos de inversión privados especializados en infraestructura, con el fin de promover la creación de tales fondos, con fecha de 14 de mayo de 2010.

Mejora del marco regulatorio y de política

99. El Gobierno de México ha comenzado a enfrentar las debilidades legales del marco de las APP en México para proporcionar bases legales sólidas para el desarrollo de las APP. En 2009, el Gobierno Mexicano anunció una serie de iniciativas legales para estimular la ejecución de proyectos de infraestructuras, que incluye una propuesta para una nueva Ley de Asociaciones Público-Privadas, y las reformas de una serie de leyes que ayudarán a agilizar las APP. La propuesta de Ley de Asociaciones Público-Privadas se deriva de las mejores prácticas internacionales, así como de las propias experiencias de México e intenta fomentar una distribución adecuada de los riesgos entre los sectores público y privado. El anteproyecto de ley fue aprobado por el Senado en octubre de 2010 y ha sido sometido ahora a la Cámara de Diputados. Durante 2009 y 2010, 19 estados más el Distrito Federal han promulgados sus propias leyes de APP y otros han emitido las reformas apropiadas para la implementación de estas asociaciones.

100. En 2009 se aprobaron varias reformas a las leyes existentes, y están en proceso otras adicionales para abordar otras restricciones regulatorias a las APP. En 2009, se reformaron: (i) la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados; y (ii) y La Ley de Adquisiciones Arrendamientos y Servicios del Sector Público (“Ley de Adquisiciones”). Están en marcha reformas adicionales a estas dos leyes, así como reformas a la Ley Agraria; la Ley General de Propiedad Nacional; el Código Federal de Procedimientos Civiles; y la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal (“Ley de Carreteras”).

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101. En particular, las reformas aprobadas recientemente a la “Ley de Carreteras” eliminarán las pasadas restricciones a la ampliación de concesiones y, conjuntamente con las reformas a la “Ley de Adquisiciones”, podrían incentivar nuevas inversiones de $4 mil 500 millones de dólares y reducir los costos del proyecto en, al menos, 15 por ciento. La reforma a la “Ley de Carreteras” reconoce que durante la larga vida de un contrato APP, existe una variedad de circunstancias que pudieran requerir cambios al contrato original o al proyecto en sí, tales como ampliar la duración de los términos de la concesión para compensar los daños u obras adicionales. Esta es una forma eficiente y fácil de compensar a los inversionistas. Antes de la reforma, las extensiones de duración de la concesión se permitían solamente en el quinto y último período del término de la concesión, lo cual aumentaba los riesgos y el costo de capital y hacía que los proyectos fueran mucho menos atractivos para el sector privado. Es posible también que las tarifas resultaran más elevadas, ya que parte del riesgo se transfería parcialmente al consumidor.

Movilización del ahorro a largo plazo para facilitar el financiamiento de las APP

102. Para incrementar el financiamiento privado disponible para las APP, el Gobierno de México aprobó la emisión de Certificados de Capital de Desarrollo (CCD), como nuevos bonos estructurados. Los CCD son bonos emitidos por fondos de inversiones con rendimiento variable, vinculados, parcial o totalmente, a los activos de garantía del fondo de inversión y cuyo objetivo es conseguir financiamiento a largo plazo para proyectos de infraestructura y para algunos proyectos de bienes raíces, entre otros. En diciembre de 2009 la CNBV aprobó reformas a las Disposiciones Generales Aplicables a los Emisores y a otros Participantes en el Mercado de Valores, permitiendo la introducción de los CCD.45 Dada la naturaleza de los riesgos asociados a tales proyectos y para proteger a los inversionistas, las reformas contienen regulaciones estrictas sobre gobierno corporativo y revelación de la información aplicable a las sociedades emisoras.46

103. Adicionalmente, en junio de 2010, la Comisión Nacional de Ahorro para el Retiro (CONSAR), reformó el régimen de inversión de los fondos de pensiones (Sociedades de Inversión Especializada en Fondos para el Retiro (SIEFORES)), para permitirles invertir una parte de sus fondos en instrumentos estructurados. Esta reforma permitirá una mayor diversificación de la cartera de pensiones. La parte de la cartera que puede asignarse a instrumentos estructurados, incluyendo Certificados de

45 Los Certificados de Capital de Desarrollo pretenden captar capital para apoyar el desarrollo de proyectos de infraestructura existentes o futuros, o la adquisición de acciones de una o más compañías. Los CCD son similares a los valores de capital, ya que ni el fideicomisario ni el fideicomitente tienen la obligación de pagar ningún principal o interés del mismo, y cualquier utilidad derivada de los CDD se relaciona directamente a los resultados financieros de los activos subyacentes. Los CDD garantizan a sus tenedores ciertos derechos sobre las utilidades e ingresos obtenidos sobre la inversión realizada por el fideicomisario y, en cualquier caso, sobre lo recaudado de la venta de dichas inversiones.46 Los CCD deben apegarse a las regulaciones sobre revelación de información de la Bolsa Mexicana de Valores (BMV) y de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV). Otras características relevantes comprenden: los proyectos solo pueden desarrollarse en México y, las inversiones pueden ser para proyectos que ya se encuentran en su etapa de funcionamiento/operación (conocidos como brownfields) o para proyectos no desarrollados (conocidos como greenfields).

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Capital de Desarrollo, varía según la finalidad y perfil de riesgo de la SIEFORES. En particular, la SIEFORES 2 y las SIEFORES 3 a 5 podrán invertir hasta el 10% y 15% de su cartera, respectivamente. La SIEFORES 1, más conservadora y orientada a participantes cercanos al retiro, no podrá realizar estas inversiones.47 El impacto de la reforma podría ser muy significativo con las SIEFORES pudiendo llegar a invertir más $11 mil millones de dólares en proyectos de infraestructura. Para mediados de 2010, ya se habían emitido cinco CCD. Debido a que estos instrumentos son nuevos en el mercado mexicano, se espera que tome algún tiempo antes de que los inversionistas institucionales inviertan en ellos de manera activa.

Programa financiero integral para apoyar las APP

104. México puso en marcha un programa integral de apoyo financiero para las APP, que fue ampliado en respuesta a los efectos adversos de la crisis global. En el 2007 el Gobierno de México creó el Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN), un fondo de inversiones administrado por el Banco Nacional de Obras Públicas (BANOBRAS). FONADIN ofrece un portafolios integral de instrumentos financieros para facilitar el financiamiento de las APP. Desde su creación en 2007 hasta mediados de 2010, ha promovido inversiones por la cantidad de $11 mil millones de dólares, haciendo que los proyectos de infraestructura sean financiables; apoyando proyectos con rendimientos sociales elevados pero insuficientes en el plano financiero; y asumiendo los riesgos que el mercado no quiere asumir. El Consejo Directivo de BANOBRAS aprobó Lineamientos Operativos que permiten a FONADIN participar como un inversionista minoritario en las APP, con el fin de impulsar el financiamiento privado (en una proporción de 5 a 1).

105. BANOBRAS complementa el financiamiento de FONADIN para las APP y pone cada vez mayor énfasis en los proyectos de APP de los gobiernos subnacionales. En 2009, cerca del 22 por ciento de su portafolio fue de créditos a proyectos de infraestructura y la cantidad prestada ($18 mil millones de pesos), se triplicó desde 2007. También les presta a los gobiernos subnacionales para apoyar el desarrollo de la infraestructura (cerca del 46 por ciento de su cartera) y contribuye al desarrollo de mercados de crédito para infraestructura local, al proporcionar asistencia técnica a los municipios sin acceso al financiamiento (para más detalles, véase el Anexo 4F). En los siete estados donde ha operado este último programa, la cobertura promedio de los municipios con crédito se duplicó de un 20 por ciento en 2007, a un 41 por ciento en 2009.

106. El Gobierno de México ha llevado a cabo un esfuerzo integral al establecer las condiciones para un desarrollo efectivo de las APP. Aumentó el gasto público para las APP, realizó mejoras al marco legal e institucional, mejoró la estructuración de las APP, y desarrolló un paquete de instrumentos financieros para remediar las fallas del mercado; todo ello en medio de un entorno complicado por la crisis global. Durante los últimos tres años, se invirtió en promedio 4.69 por ciento del PIB en infraestructura (incluyendo los hidrocarburos), lo que representa un 40 por ciento en el cumplimiento del 47 La regulación estipula restricciones adicionales de diversificación; por ejemplo restricciones sobre el monto a invertir por elemento y sobre instrumentos emitidos por partes relacionadas

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objetivo establecido en el plan nacional de infraestructura de 6 años. La cartera de crédito privada para infraestructura aumentó 44 por ciento entre 2006 y mediados de 2010. Lo más sobresaliente son: la Planta de Tratamiento de Aguas de Atotonilco, los Sistemas de Transporte Masivo de México, y una serie de contratos de construcción, operación y transferencia en el Estado de México. La expansión de la participación privada es considerable, pero representa sólo el 18 por ciento del total y se ubica por debajo de los objetivos iniciales. No obstante, el logro es importante y debe ser evaluado en el contexto de la severa crisis financiera y del menor interés de los oferentes de crédito e inversionistas por los proyectos de inversión a largo plazo. Las acciones de política, junto a un entrono financiero mejorado, ayudarán a incrementar la inversión privada en el transcurso del próximo año. Se espera que la inversión privada anual en infraestructura aumente de $7 mil 800 millones de pesos en 2007-2009 a $15 mil millones en 2010-2011.

107. A mediano plazo, el Gobierno planea potenciar más el entorno para las APP. Esto comprende la implementación de una nueva Ley Federal sobre las APP, así como algunas reformas a la legislación existente; inversiones públicas adicionales para las APP; el desarrollo de nuevos instrumentos de financiamiento, a través de FONADIN; y la provisión de asistencia a los estados para los planes de sus APP.

VI. IMPLEMENTACIÓN DE LA OPERACIÓN

108. El documento de Política Operacional (OP 8.60) del Banco Mundial para Préstamos para el Desarrollo de Políticas, instruye al propio Banco a que determine si resulta probable que las políticas apoyadas por la operación causen efectos significativos en el medio ambiente del país, los bosques y otros recursos naturales, además de evaluar la pobreza y el impacto social. Se espera que las políticas apoyadas por la propuesta DPL (Préstamo para el Desarrollo de Políticas) tengan un impacto positivo en la reducción de la pobreza y un impacto insignificante en el medio ambiente.

Impacto Social y en la Pobreza

109. Resulta probable que la política de reformas apoyada por la operación propuesta tenga un impacto social positivo y, en cuanto a pobreza, en los grupos pobres y vulnerables. Las cifras de pobreza más recientes indican que el precio de los productos aumentó en 2007-2008 y la recesión global de 2008-2009 ha revertido una parte significativa de los avances en reducción de la pobreza, registrados entre 1996 y 2006. Con base en la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto en los Hogares, CONEVAL estimó que, entre 2006 y 2008, la tasa de extrema pobreza aumentó del 13.8 por ciento al 18.2 por ciento y la tasa de pobreza moderada aumentó de 20.7 por ciento a 25.1 por ciento, y las tasas de activos de los pobres se elevaron del 42.6 por ciento al 47.4 por ciento.48 En términos absolutos, el aumento en tasas de pobreza entre 2006 y 2008 implicó que otros 5 millones de personas ingresaran a la pobreza extrema, 5.1 millones a

48 El CONEVAL es el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social y es responsable, entre otros aspectos, de establecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de los índices de pobreza en México.

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la pobreza moderada y 5.9 millones a la pobreza de activos. Aunque aún no hay nuevos datos disponibles del ingreso y gasto de los hogares, estimaciones recientes de CONEVAL sobre la tendencia de la pobreza, utilizando datos de los salarios laborales de la encuesta trimestral sobre el empleo, sugieren que es probable que las tasas de pobreza hayan aumentado entre 2008 y 2010, alcanzando un máximo en el tercer trimestre de 2009 y disminuyendo moderadamente a partir de entonces. De acuerdo a este índice, en el segundo trimestre de 2010, la pobreza aún estaba alrededor de 16 por ciento por arriba del nivel registrado dos años antes.

110. Las transferencias provenientes del mayor de los programas sociales, Oportunidades, han sido importantes para prevenir que los hogares pobres caigan en la pobreza extrema. De acuerdo a los estimaciones de CONEVAL, en 2008, 2.6 millones de personas adicionales habrían caído en la extrema pobreza, a falta de estas transferencias dirigidas, que están condicionadas a la asistencia escolar de los niños y a la atención de todos los miembros de la familia en clínicas de salud. Actualmente, el programa beneficia alrededor de 5 millones de hogares –alrededor del 20 por ciento de la población total del país. El Gobierno mitigó parcialmente el impacto de la crisis global y alimentaria aumentando la cantidad de transferencias condicionadas. Asimismo amplió los programas de empleo activos durante la crisis global.

111. La capacidad redistributiva del Gobierno de México es limitada, lo que significa que el desarrollo debe acelerarse para que se materialicen mayores reducciones de las tasas de pobreza. Como lo subraya la Figura 3 del Anexo 5, los períodos de crecimiento rápido en México coincidieron con un rápido declive en todas las medidas de la pobreza. La política de medidas consideradas en la operación propuesta puede aumentar el potencial de desarrollo de la economía mexicana y, simultáneamente, tener un impacto positivo en la reducción de la pobreza.

112. Las conclusiones principales con respecto a las políticas específicas respaldadas son:

Política de Competencia

113. Poco era lo que se sabía, hasta recientemente, sobre las pérdidas directas de bienestar derivadas de la escasa competencia en México; pero recientes estudios empíricos han descubierto que los pobres han sido golpeados de manera desproporcionada. Urzúa (2008 y 2009) analiza el costo en bienestar de las estructuras de mercado no competitivas (ya sean monopolios u oligopolios, de seis grupos de productos (Tortilla de maíz, carne procesada, pollo y huevo, jugos embotellados bebidas y agua, cerveza y medicamentos con y sin receta); y de seis grupos de servicios (transporte terrestre, transporte aéreo, educación privada, comunicaciones, energía, gasolina, electricidad, gas, salud y finanzas). Los productos y servicios fueron elegidos tomando en cuenta su importancia en términos de la porción de gasto dedicada a ellos, y la ausencia de competencia, como la percibe la Comisión Federal de Competencia a través de su trabajo sectorial.

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114. Estos estudios determinaron que el conjunto de la pérdida de bienestar (como una porción del ingreso) se acumula de manera desproporcionada en los hogares pobres, los hogares rurales y los hogares en los estados del sur (Chiapas, Oaxaca, Campeche, Tabasco, Quintana Roo y Guerrero). En el área rural, la pérdida en bienestar de los hogares más pobres derivada del abuso del poder de mercado en esos productos fue, en promedio, 23 por ciento más elevada que las pérdidas de bienestar de los hogares con mayores ingresos. En el caso de los servicios, los costos tienden a acumularse en forma desproporcionada (como parte de su ingreso) en los hogares de ingreso alto. Sin embargo, el mayor efecto en el bienestar, en el mercado de productos, supera al efecto menor en el bienestar, en el mercado de servicios, de modo que la pérdida total de bienestar de los hogares pobres es relativamente más alta, como resultado del poder de mercado en la economía (Tabla 2b en Anexo 5). Pérdidas adicionales importantes se derivan de la falta de aumento en la productividad y la consiguiente desaceleración en el crecimiento del PIB y del empleo. (Para un examen de los canales a través de los cuales la competencia afecta la productividad y una revisión de la evidencia empírica que respalda esto, véase Syversen (2010)).

115. En síntesis, un marco más fuerte de políticas de competencia puede reducir la pobreza en México, al aumentar el poder adquisitivo entre los hogares más pobres, así como de manera indirecta, al promover una mayor productividad y generación de empleos. En particular, es probable que un mercado de telecomunicaciones más competitivo conduzca a una expansión de los servicios y precios más bajos para empresas y hogares y, apoye la transformación de México en una economía del conocimiento. Una competencia mejorada en las adquisiciones públicas tendrá como resultado ahorros fiscales en un mediano plazo, que posiblemente pudieran ser reorientados a programas sociales. Por ejemplo, los ahorros sustanciales en el precio de los medicamentos logrados por el IMSS, debidos a la mejora en los procesos de adquisiciones públicas y el descubrimiento de un cartel, podrían ser reasignados para proporcionar servicios de salud.

Participación privada en infraestructura

116. Resulta probable que mejorar la calidad y ampliar la cantidad de los servicios de infraestructura, a través de una mayor participación privada, tenga un impacto positivo en el desarrollo y en la reducción de la pobreza, tal como se sustenta en una extensa evidencia empírica. La infraestructura puede afectar el desarrollo a través de un sinnúmero de canales, incluyendo los efectos de la productividad, la durabilidad del capital privado y la demanda y abastecimiento de los servicios educativos y de salud.49,50 Las implicaciones para los pobres derivadas del

49 Agénor, Pierre-Richard, and Blanca Moreno-Dodson. 2006. “Public Infrastructure and Growth: New Channels and Policy Implications.” Policy Research Working Paper 4064. The World Bank, Washington, DC. 50 Para un análisis empírico del impacto de la infraestructura en el crecimiento y productividad véase también Romp and de Haan (2005), Calderon and Servén (2010), Briceño-Garmendia et al. (2004). En particular Calderón and Servén (2010), hacen un especial esfuerzo en analizar la endogeneidad y los efectos causales reversibles que se tienen como resultado de la elección de la técnica econométrica y la observación del efecto de las diferencias en los niveles de infraestructura en el campo (no sus cambios) en el subsiguiente crecimiento.

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acceso limitado o de la baja calidad de la infraestructura, son significativas (véase Fay et al. (2005) y Calderón y Servén (2010), entre otros).51,52 El agua y las condiciones de salubridad inseguras afectan los resultados en salud, incrementando las tasas de mortalidad para niños menores de 5 años, en tanto que la falta de electricidad confiable y de acceso a Internet se asocia con resultados educativos más endebles. El acceso a electricidad confiable y de bajo costo, así como a un transporte confiable, aumenta la productividad de los pobres, permitiéndoles el acceso a trabajos, involucrarse en nuevas actividades económicas y vender bienes en los mercados.

Agilización de las regulaciones comerciales

117. La agilización de las regulaciones comerciales reducirá los costos de transacción de las empresas, elevando su productividad. Además, facilitará a los pobres emprender nuevos negocios en el mercado formal, lo que les facilitará el acceso a mejores proveedores y mercados de productos finales, y al sector financiero. Al eliminar el contacto con los funcionarios, la reforma regulatoria abordará, en alguna medida, el soborno y la discriminación de género, problemas que enfrentan a veces las mujeres emprendedoras.

Fomentar la inclusión financiera

118. La encuesta de acceso financiero de 2009 confirmó que el 40 por ciento de la población mexicana no tiene acceso a los servicios financieros básicos en México, y que el problema es más agudo entre los hogares de menor ingreso y en las áreas rurales. Más del 55 por ciento de los municipios siguen careciendo de una sola sucursal bancaria, y el vacío es más agudo en los estados más pobres. La literatura empírica ha demostrado que un acceso financiero mejorado para los hogares de menores ingresos, puede ayudarles a manejar sus riesgos mejor y desarrollar nuevos negocios económicos. Por ejemplo, utilizando datos de 10,000 empresas a través de 80 países, Beck, Demirgüç-Kunt, y Maksimovic (2005) encontraron que las restricciones financieras constituyen uno de los principales impedimentos para el desarrollo de las empresas, lo que a su vez afecta la creación de empleos (véase Anexo 5 para más evidencia empírica en el caso de México).

Aspectos del Medio Ambiente

119. Es improbable que la operación propuesta tenga efectos significativos en el medio ambiente, los bosques u otros recursos naturales. Las reformas legales, tanto la promulgada recientemente, como la propuesta, para fomentar la participación privada en infraestructura pública son consistentes con el marco del medio ambiente de México, y se les requerirá a los inversionistas privados que cumplan con las leyes y regulaciones en la materia que se consideren adecuadas. Además se les requerirá a las instituciones, que lleven a cabo una valoración del impacto ambiental antes de poner en marcha el proceso

51 Fay, Marianne, Danny Leipziger, Quentin Wodon, and Tito Yepes. 2005. “Achieving Child-Health-Related Millennium Development Goals: The Role of Infrastructure”. World Development 33 (8): 1267-84.52 Véase Calderón, César, and Luis Servén. 2010. “Infrastructure in Latin America”. Ensayo preparado para Handbook of Latin American Economies. Además del impacto en el crecimiento, Calderón y Servén estiman el impacto de las mejoras en la cantidad y calidad de la infraestructura entre los periodos de 1991-1995 y 2001-2005 para diferentes regiones del mundo.

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de APP. El desarrollo de la Ventanilla Única de Comercio simplificará y agilizará los procesos de importación y exportación reduciendo costos a las empresas. Las regulaciones ambientales y de seguridad existentes continuarán siendo aplicables a todos los productos comercializados, pero las empresas podrán presentar la documentación que confirme el cumplimiento de las diferentes regulaciones, a través de la Ventanilla Única de Comercio, la cual estará ligada a todas las instituciones involucradas en el proceso de aprobación. La plataforma electrónica será implementada en etapas y estará por completo en operación para junio de 2012.53 No solamente será más expedita, sino que también introducirá una mayor transparencia a los procesos de aprobación. La armonización de las normas técnicas con las de los socios comerciales clave, está sufriendo una rigurosa revisión caso por caso, para asegurar que los productos internacionales estándar aceptados en México cumplan con los estándares de medio ambiente, salud y otros estándares de seguridad o que se apeguen a otros más altos.

120. Además, la sustentabilidad del medio ambiente es una prioridad política dentro del Programa Nacional de Desarrollo de México 2007-2012 y se ha establecido un marco institucional y legal adecuado. El Gobierno federal ha establecido un marco legal y regulatorio para aplicar garantías en la materia, en la ejecución de trabajos de infraestructura. La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) establece que el Gobierno Federal posee la autoridad y la responsabilidad para aplicar los instrumentos de políticas ambientales especificadas en la ley y para emprender acciones regulatorias para la preservación y restauración del medio ambiente en áreas bajo la jurisdicción federal. De modo que el Gobierno Federal posee la autoridad para requerir Evaluaciones de Impacto Ambiental para todas las actividades especificadas por la ley, incluyendo infraestructura y, de acuerdo a ello, otorgar su aprobación. La LGEEPA establece asimismo los procedimientos a seguir en los trabajos de infraestructura que no están sujetos a la Evaluación de Impacto Ambiental.54

121. Las principales dependencias que implementan el Programa Nacional de Infraestructura han hecho grandes progresos para desarrollar mecanismos que apoyen el cumplimiento y aplicación de los requisitos ambientales. Estos mecanismos van desde instrumentos legales hasta manuales e indicadores. A lo largo del tiempo, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y la Comisión Nacional del Agua han desarrollado lineamientos específicos y manuales operativos para garantizar el cumplimiento de la legislación federal del medio ambiente en las Evaluaciones de Impacto Ambiental55. El Banco Mundial ha producido Evaluaciones de Capacidad

53 Consulte el Anexo 4f para ver una lista de las 13 instituciones que se vincularán a la plataforma electrónica y las fechas para implementarla.54 Tal y como se define en la LGEEPA, la Evaluación del Impacto Ambiental es un procedimiento en el cual el Gobierno Federal determina las condiciones bajo las cuales se pueden ejecutar trabajos de impacto ambiental (Sección V, Art.28). La LGEEPA establece que las actividades que no estén sujetas a una Evaluación de Impacto Ambiental deben elaborar un Informe Preventivo (Art. 31). La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales—SEMARNAT emitió los lineamientos sectoriales para la elaboración de las Evaluaciones de Impacto Ambiental e Informes Preventivos. 55 Las instituciones de investigación como el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua y el Instituto Mexicano del Transporte, también se han sumado a estos esfuerzos contribuyendo con publicaciones y capacitación.

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Ambiental durante la preparación de operaciones de inversión en México (tales como el proyecto que apoya al Fondo de Desastres Naturales y el Programa de Transformación del Transporte Urbano). Los resultados de las evaluaciones han destacado que las instituciones públicas poseen convenios institucionales adecuados para examinar y supervisar los posibles efectos ambientales y exigir y monitorear las medidas paliativas.

Implementación, Supervisión y Evaluación

122. La implementación del préstamo requerirá de una coordinación estrecha entre las dependencias del Gobierno y el Banco Mundial. La SHCP constituye la principal contraparte, y la Secretaría de Economía, la Secretaría de la Función Pública, la COFETEL, la CNBV, y BANOBRAS, estarán también involucradas en la implementación del programa. Como primera contraparte del Banco Mundial, la SHCP será responsable de coordinar la información que reporte acerca de los indicadores de supervisión del programa y el equipo del Banco Mundial mantendrá asimismo un estrecho diálogo con las contrapartes del Gobierno. La matriz de los indicadores propuestos se presenta en el Anexo 2. Todos los indicadores han sido discutidos con las autoridades gubernamentales y se ha llegado a un acuerdo durante la valoración del programa.

123. Al ser parte de un compromiso programático más amplio, el Banco Mundial tendrá la oportunidad de monitorear el impacto del Préstamo para el Desarrollo de Políticas (DPL, por sus siglas en inglés) propuesto, más allá de 2011, lo cual resulta crítico en aquellas áreas que requieren un período de vencimiento más largo. Por ejemplo, las actualizaciones futuras del Programa de Evaluación del Sector Financiero (FSAP, por sus siglas en inglés) contendrán información del impacto prudencial total y del acceso a las reformas financieras. El préstamo de inversión para apoyar la administración basada en resultados y el diálogo continuo sobre las políticas de adquisiciones públicas, proporcionarán la base para el monitoreo del impacto de los cambios en CompraNet y otras reformas de adquisiciones públicas recientes. De igual manera, el proyecto de Administración de Aduanas permitirá el monitoreo del impacto a mediano plazo de la Ventanilla Única de Comercio. Además, existe una activa participación del Banco Mundial en distintas áreas del sector de infraestructura.

Aspectos Fiduciarios

124. Como ha sido documentado en la Evaluación de Responsabilidad Financiera del País, el Informe de Evaluación de Adquisiciones del País 2007 y otros trabajos analíticos, los sistemas de Administración Pública Financiera a nivel federal son adecuados para apoyar las políticas de préstamos en México. Como se preveía en la Alianza Estratégica con el País el Banco Mundial colabora con el Gobierno Mexicano a nivel federal y subnacional en áreas estratégicas dirigidas a la modernización y reforma de las finanzas públicas, así como a mejorar la transparencia. Esto ha sido respaldado por un sinnúmero de servicios de conocimiento a la SHCP y la SFP, a través de varios productos financieros bancarios. Asimismo, el Banco Mundial ha revisado los sistemas

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PFM de la Administración Federal Mexicana en el contexto de diferentes Préstamos para Políticas de Desarrollo aprobadas en el último año fiscal.

125. En la última década, el Gobierno Mexicano puso en marcha un sinnúmero de leyes y reformas de políticas en las finanzas públicas, dirigidas a mejorar la responsabilidad fiscal y la transparencia, a modernizar el proceso presupuestal y crear un marco fiscal más eficaz y transparente, acorde con las buenas prácticas internacionales. El financiamiento de este préstamo apoyará al Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y, en su carácter de ley, estará sujeto a sus previsiones, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la Ley General de Contabilidad Gubernamental y, el Manual de Normas y Procedimientos Presupuestales, entre otras. Este grupo de acuerdos legales y regulatorios, junto con los sistemas operativos nacionales de administración financiera, proporciona una sólida formulación de presupuestos, convenios de ejecución y control interno para el gasto público. Otros aspectos de control interno se rigen por los Parámetros de Control Interno de la Administración Pública Federal.

126. Aún cuando las reglas y procedimientos que rigen las leyes de presupuesto, contabilidad y gasto público son claras e integrales, y la supervisión del presupuesto y los sistemas de control operan bien, quedan áreas dentro de las finanzas públicas en las que se podría avanzar más. Desarrollar un enfoque a largo plazo para el presupuesto, incluyendo resultados de desempeño en el proceso de formulación de los presupuestos e involucrando al sector público para que se enfoque en los resultados, son prioridades básicas. En la actualidad, el Gobierno Mexicano trabaja para lograr las reformas previstas de administración pública financiera, lo que incluye un presupuesto y un sistema de informes de cuentas financieras armonizados, la modernización de las operaciones de su tesorería incluyendo una total implementación de la Cuenta Única de Tesorería, así como el diseño de un sistema de administración financiera integrado a niveles federal y estatal. Con el apoyo del Banco, se han hecho progresos para avanzar a los niveles internacionales en las diferentes áreas de los sistemas de Administración Pública Financiera del país.

127. El más reciente Informe de Evaluación de Adquisiciones del País (2007) preparado por el Banco Mundial conjuntamente con el BID identificó algunos problemas en el sistema de adquisiciones públicas incluyendo una complejidad regulatoria excesiva y la necesidad de una gobernabilidad y coordinación más efectivas. Como se señaló anteriormente, el gobierno actual tiene por objetivo alinear las adquisiciones públicas más estrechamente con las políticas de gasto público, orientadas a la relación calidad-precio, asegurar la transparencia, la economía y la eficiencia, mientras se mejora la calidad general de los productos y servicios. Tanto los cambios operativos como las reformas al marco regulatorio y legal avanzados en 2009 y 2010, han dado varios pasos importantes para abordar los temas identificados en el Informe de Evaluación de Adquisiciones de 2007 (para más detalles, véase la Sección V Operación Propuesta). Como se previó en la AEP, el Banco Mundial colabora con el Gobierno Mexicano para modernizar sus adquisiciones públicas y otros aspectos de la PFM. Este apoyo es proporcionado por un sinnúmero de servicios de conocimiento así como por el Proyecto de Presupuestos y Gestión basada en Resultados.

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128. En cuanto a la supervisión externa, la Auditoría Superior de la Federación lleva a cabo de manera regular una serie de auditorías financieras, de cumplimiento, y de desempeño de los programas federales del gobierno. Las Cuentas Públicas anuales se preparan y se envían al Congreso dentro de los cuatro meses finales de cada año fiscal. La auditoría externa de esta cuenta se lleva a cabo por la oficina del Auditor General y se somete a la legislatura catorce meses después del final de cada año fiscal. Los informes de auditoría son integrales, y hay en funcionamiento un sistema que da seguimiento a los hallazgos y recomendaciones de las mismas. Los resultados de las auditorías de la oficina del Auditor General se hacen públicos en el Informe Anual de Auditoría sobre la Cuenta Pública Federal.

Desembolsos y Auditoría

129. Las disposiciones para el flujo de fondos para esta operación serán las acostumbradas en este tipo de préstamos (Préstamos para Desarrollo de Políticas) para México, por convenios de largo alcance con el Gobierno. La SHCP ha informado al Banco que BANSEFI (Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros, SNC) será el agente financiero del Prestatario con respecto a este préstamo.56 Bajo este acuerdo, y con base en la efectividad y cumplimiento de cualesquiera condiciones de liberación de retiro de tramos, el Banco depositará un único desembolso de un solo tramo a una cuenta designada del Banco de México (BANXICO), en dólares estadounidenses, para un subsiguiente abono por parte de BANXICO a una cuenta de la SHCP/Tesorería de la Federación (TESOFE), utilizada para gastos presupuestados. Con base en la revisión de los informes de auditoría de 2009 del agente financiero y la amplia experiencia entre el Banco y BANSEFI con respecto al flujo de fondos de proyectos financiados por el Banco, no existe evidencia alguna de que el medio de control bancario hacia donde fluyan los procedimientos de este préstamo sea otro que el adecuado. Si lo pide el Banco, la SHCP le proporcionará a éste una confirmación por escrito de la transacción descrita después de que los fondos sean desembolsados por el Banco. Basado en la evaluación del actual sistema de Administración Pública financiera del prestatario y la conclusión de que los convenios fiduciarios para este financiamiento son los adecuados, el Banco no requerirá una auditoría de la cuenta designada del agente financiero y en ese momento no se considerarán necesarios convenios fiduciarios adicionales.

Riesgos y Su Mitigación

130. Un debilitamiento repentino de la recuperación económica de los Estados Unidos representa riesgos para el desarrollo de México y los objetivos de esta operación. El alto grado de integración económica con los Estados Unidos, destino del 80 por ciento de las exportaciones de productos mexicanos, implica una dependencia significativa de la economía y la industria manufacturera mexicana al ciclo de negocios de EE.UU. Un menor desarrollo de las exportaciones pondrá en peligro la incipiente recuperación de la demanda local, en la medida en que se generen menos oportunidades de trabajo y de ingresos laborales en el sector manufacturero y en los servicios relacionados con el comercio. Sin embargo, México mantiene un registro sólido y 56 El uso de un agente financiero y una cuenta asignada es un procedimiento regular del Gobierno de México, por motivos de control y no es un requerimiento adicional del Banco.

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predecible de gestión macroeconómica. Esto ha contribuido a una política de respuestas adecuadas y oportunas a la crisis global, que creó el marco para una fuerte recuperación económica que se encuentra en proceso. Un fuerte compromiso y credibilidad en los principales elementos del marco de políticas fiscales y monetarias (disciplina fiscal, metas de inflación y, tipo de cambio flexible) proporcionan un gran amortiguador para los impactos negativos externos.

131. Una mayor volatilidad y un deterioro del acceso a las finanzas en los mercados financieros internacionales representan otro riesgo para la perspectiva económica y fiscal de México. La preocupación sobre la recuperación económica global o la situación fiscal en una serie de economías avanzadas, podría conducir a nuevas sacudidas en los mercados financieros internacionales y traducirse en condiciones menos favorables para acceder a financiamientos para los sectores público y privado de las economías de mercado emergentes, incluyendo a México. Una sólida gestión de la deuda pública, sin embargo, ha reducido la vulnerabilidad a los impactos financieros y las políticas de la deuda pública han favorecido el financiamiento de la moneda local, reduciendo la exposición a la volatilidad en el tipo de cambio.

132. La exposición de las finanzas públicas a precios de petróleo más bajos o volúmenes menores de producción petrolera, se mantiene alta. Los ingresos petroleros siguen conformando un tercio de los ingresos del sector público en México. Un factor que mitiga este riesgo es que la política fiscal es conducida dentro del marco de la ley de responsabilidad fiscal, que contiene una regla de presupuesto equilibrado, para asegurar la sustentabilidad fiscal y los mecanismos para limitar el impacto en el gasto público de la volatilidad en el precio del petróleo. Esto último, incluye un fondo de estabilización del petróleo y una política para apalancar recursos del fondo a través de la contratación de fondos de cobertura para el precio del petróleo.

133. El aumento de los crímenes violentos pudiera acrecentar el costo de hacer negocios y reducir las inversiones en algunas partes del país y, en general, la confianza de los inversionistas. Se cree que una mayor competencia entre las bandas que controlan el tráfico de drogas, así como la ofensiva militar del Gobierno contra el crimen organizado, han causado el incremento de la violencia. El Gobierno ha iniciado una reorganización de las fuerzas policíacas y está decidido a aumentar su capacidad de contener y reducir el impacto del crimen organizado en México. Asimismo, diseña una amplia Estrategia Nacional para la Prevención del Delito y la Participación Ciudadana para abordar las causas y los efectos del crimen (ya sea organizado o no). Además las perspectivas de recuperación económica de México y las reformas estructurales en marcha para facilitar la aceleración del desarrollo a mediano plazo, generarán mejores condiciones para la creación de empleos y nuevas oportunidades laborales, lo que a su vez, desalentará la participación de los grupos vulnerables en actividades violentas o ilegales.

134. Los amparos podrían dificultar los esfuerzos para aumentar la competencia en el sector de las telecomunicaciones. Éstos han sido utilizados con frecuencia en el pasado para frustrar las iniciativas públicas dirigidas a crear un mercado de telecomunicaciones en México más abierto y entusiasta. El fuerte compromiso del

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Gobierno para aumentar la competencia en los mercados clave, indica que defenderá vigorosamente las medidas de reforma frente a tales amparos judiciales o presiones similares que intentan retrasar el proceso de reformas.

135. La implementación de la Ventanilla Única de Comercio podría verse demorada debido a las presiones por parte de agentes aduanales o de comercio. El Gobierno ya se comprometió a una agenda clara para la implementación de la ventanilla que se conoce públicamente. Este compromiso, junto con la presión de la comunidad comercial, que se beneficiará claramente de una herramienta mucho más transparente y ágil para el despacho de exportaciones e importaciones, minimiza el riesgo de demoras.

136. El avance para implementar una estrategia completa de las asociaciones público-privadas, podría ser obstaculizado por el limitado control sobre la agenda legislativa. El anteproyecto de ley Federal sobre Asociaciones Público-Privadas fue aprobado por el Senado en octubre de 2010 y ahora se discute en la Cámara de Diputados. Ese anteproyecto de ley tiene un fuerte apoyo de los estados, los cuales están ansiosos de ver su promulgación para que se puedan poner en marcha más proyectos de APP.

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VII. ANEXOS

Anexo 1. Carta de Política de Desarrollo

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Anexo 2. Matriz de Políticas de Operación

Objetivo del Área de Política

Avances en las políticas y la reforma institucional para lograr los objetivos del área de política Planes de Desarrollo a mediano plazoPre-2010 Acciones anteriores Indicadores de resultados

Área de Política 1: Política de Competencia Mejorar la competencia en los mercados de telecomunicaciones

Adopción de un programa para consolidar las zonas de larga distancia y un plan técnico para la interconexión e interoperabilidad de los servicios de telecomunicaciones (2009)

Adopción de un programa de varios años de disponibilidad de ancho de banda del espectro radioeléctrico (2008)

Mejora de la competencia en los mercados de telecomunicaciones a través de acciones llevadas a cabo por la CFE, la SCT y COFETEL como lo evidencia:(i)la expedición de una concesión el 5 de Julio de 2010 para usar un par de fibras de la red de energía eléctrica de fibra óptica del estado para el suministro de servicios de comunicación y (ii).la expedición a través de un Acuerdo de COFETEL con fecha de 14 de diciembre de 2009, de las Bases de Licitación para subasta pública de concesiones múltiples, para utilizar espectro radioeléctrico en la banda ancha de: 1.9 GHz, en ocho de las nueve diferentes regiones espectro de México y 1.7|2.1 GHz en las nueve diferentes regiones espectro de México, todo ello para el suministro de servicios de telecomunicación móvil

Aumento en el número de usuarios de servicios de Internet (por cada 100 habitantes)

Punto de referencia: 9.2 (fines de 2009)Programa: 12.5 (fines de 2011)

Aprobación de reformas a la Ley Federal de Políticas de Competencia para reforzar a las autoridades e instrumentos de la CFE

Eliminación de restricciones para la inversión extranjera directa en el sector.

Implementación de un nuevo modelo para determinar los índices de terminación en las redes de telefonía móvil

Expedición de la regulación interna de la Comisión Federal de Telecomunicaciones

Terminación del proceso para consolidar las zonas de larga distancia

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Objetivo del Área de Política

Avances en las políticas y la reforma institucional para lograr los objetivos del área de política Planes de Desarrollo a mediano plazoPre-2010 Acciones anteriores Indicadores de resultados

Mejorar la competencia, eficiencia y transparencia de las adquisiciones públicas

Reformas a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público que introducen las opciones de convenios marco, subasta inversa y que refuerzan la aplicación tecnológica de la información (2009)

Adopción del modelo de oferta pública abierta en 6 procesos de licitación por la CFE, el IMSS y PEMEX (2008-2010)

Promulgación de:(a) un reglamento a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público57 emitido por el Presidente y publicado en la Gaceta Oficial el 28 de julio de 2010, estableciendo, entre otras, las regulaciones para el uso de convenios marco(b)Lineamientos en Materia de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios y de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas,58 emitido por la SFP y publicados en la Gaceta Oficial el 9 de septiembre de 2010, que establecen entre otros, las regulaciones para el uso de subastas inversas59 en procesos de adquisiciones públicas.

Contratos marco listos. Punto de referencia: 0 (2009)Programa: 11 (finales de 2011) Implementación de subastas inversas adicionales Punto de referencia: 6 (julio de 2008 a Agosto de 2010)Programa: 8 (septiembre de 2010 a diciembre de 2011)

Implementación de una agenda de contratos marco.

Lanzamiento de un marco de acreditación y entrenamiento.

Implementación de las nuevas funciones de CompraNet.

Área de Política 2: Impulso a la dinámica de las regulaciones comercialesReducir el costo de las transacciones comerciales y facilitar el comercio para aumentar la productividad.

Promulgación del Acuerdo de Calidad Regulatoria que incluye los lineamientos en la emisión de nuevas regulaciones con incidencia en el sector privado (2007).

Introducción de sistemas de llenado electrónico para impuestos sobre nóminas, impuestos sobre la propiedad y seguro social (2008).

Implementación del Programa de Regulación Comercial Base Cero a través de: (a) la promulgación de un decreto presidencial que simplifica y reduce el número de declaraciones de impuestos y procedimientos de pago, publicado en la Gaceta Oficial el 30 de junio de 2010;(b) la ejecución de un contrato entre el SAT y una empresa de integración

Reducción del tiempo para el cumplimiento de las obligaciones fiscales según evaluación del connotado sub-índice Doing BusinessPunto de Referencia: 517 horas (Doing Business 2010)Programa 2011: 385 horas (Doing Business 2012)

Mayor eliminación de certificaciones redundantes relacionadas con normas técnicas obligatorias

Consolidación de la Ventanilla Única de Comercio

Consolidación de Tu

57 Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.58 Lineamientos en Materia de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios y de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.59 Mencionada en la Ley como Ofertas Subsecuentes de Descuentos.

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Objetivo del Área de Política

Avances en las políticas y la reforma institucional para lograr los objetivos del área de política Planes de Desarrollo a mediano plazoPre-2010 Acciones anteriores Indicadores de resultados

Creación de un programa para acelerar los procesos aduanales de compañías exportadoras de grandes volúmenes y de un Sistema Automatizado Aduanero Integral (SAAI) para facilitar el despacho aduanero incluyendo la introducción de requisiciones electrónicas.

Reducción de las tarifas de Nación Más Favorecida sobre las importaciones manufacturadas por un período de cinco años, que inició el 5 de enero de 2009

Establecimiento del portal www.tuempresa.gob.mx para que los empresarios registren nuevas empresas por medios electrónicos (2009)

tecnológica para el desarrollo y operación de una Ventanilla Única de Comercio electrónica, con fecha 11 de noviembre de 2010; y(c)la promulgación de cuatro Decisiones Secretariales que eliminan los requisitos redundantes de certificación al reconocer el uso en México de estándares y procesos de evaluación de conformidad aplicados en EE.UU o Canadá para los aparatos electrónicos y el equipo de procesamiento de datos, emitidas por la SE y publicadas en la Gaceta Oficial el 17 de agosto de 2010.

Ahorro en los costos obtenido por el sector privado por la implementación del Programa de Regulación Comercial Base Cero (según evaluación de la metodología de la OCDE).Punto de Referencia: 0 (2009)Programa: 0.15% del PIB (2011)

Reducción del número de procesos relacionados con el comercio internacional vinculados al SAT y SEPunto de Referencia: 107 (2010)Programa: 60 (2011)

Empresa como una plataforma electrónica centralizada para cumplimentar la mayoría de las regulaciones comerciales requeridas por el gobierno federal

Área de Política 3: Fomento para el acceso financiero con estabilidad

Fomentar (i) el acceso responsable al financiamiento y, (ii) la estabilidad del sistema financiero para promover el desarrollo, la competitividad y mejoras en el estándar de vida de los hogares

Fortalecimiento de las regulaciones prudenciales y el manejo de riesgos en el sector bancario.

Promulgación de un Nuevo marco legal que proporcione opciones más flexibles para las resoluciones bancarias , regule el intercambio de información entre organismos importantes y mejore la protección legal para los abogados (2006)

Promulgación de una nueva Ley de Mercado de Valores para aumentar la

Promulgación de: (a) una resolución que reforma las Disposiciones Generales Aplicables a las Instituciones de Crédito (incluyendo, entre otras cosas, el artículo 325 Bis1 de las disposiciones generales mencionadas) para facilitar el suministro de servicios financieros usando cuentas de teléfonos celulares emitida conjuntamente por SHCP y CNBV, y publicada en la Gaceta Oficial el 15 de abril de 2010; (b) un decreto que reforma la Ley de Sociedades de Información de Crédito

Número de transacciones financieras realizadas a través de teléfonos celulares. Base: 0 (enero de 2010) Programa: 10.000 (fines de 2011)

Número estimado de entradas (créditos) presentes en las bases de datos de la información del crédito. Base: 265.99 millones (2010) Programa: Aumento del 4 por ciento sobre la base (fines de 2011) La producción del Informe de Estabilidad Financiera del Consejo

Reformas a la Ley de Instituciones de crédito para aumentar más el marco de resolución del banco.

Fortalecimiento continuo de regulaciones prudenciales dentro del marco propuesto por el G-20.

Fortalecimiento institucional continuo de la banca de desarrollo

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Objetivo del Área de Política

Avances en las políticas y la reforma institucional para lograr los objetivos del área de política Planes de Desarrollo a mediano plazoPre-2010 Acciones anteriores Indicadores de resultados

transparencia, fortalecer la gobernabilidad corporativa y facilitar el acceso a las listas del Mercado de Valores (2005 y 2008)

Promulgación de la Ley de Transparencia de Servicios

Racionalización de las Instituciones de Financiamiento para el Desarrollo (DFI, por sus siglas en ingles)

Mejoras considerables en la gobernabilidad y en el funcionamiento financiero general y, establecimiento de nuevos instrumentos para el desarrollo del mercado.

Promulgación de un marco legal habilitante para realizar actividades bancarias a través de agentes (2009).

Reformas a la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros que fortalecieron las autoridades de CONDUSEF (2009).

incluyendo los artículos 19, 20, y 42, para apoyar el aumento de la cobertura, calidad de los datos y servicios al consumidor proporcionados a través de las oficinas de crédito, emitido por el Presidente y publicado en la Gaceta Oficial el 25 de mayo de 2010;(c) un decreto que establece un Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero emitido por el Presidente y publicado en la Gaceta Oficial el 29 de julio de 2010; y (d) regulación prudencial que refuerza los requisitos de provisión de préstamos hipotecarios y créditos al consumidor no revolventes, emitida por la CNBV y publicada en la Gaceta Oficial el 12 de octubre de 2010.

de Estabilidad del Sistema Financiero y de actividades completadas por el Consejo (fines de 2011).

Cobertura de los préstamos de hipoteca en mora de los bancos comerciales bajo nueva metodología. Base: 24 meses (septiembre de 2010) Programa: 12 meses (2011)

Cobertura del crédito al consumo no-revolvente en mora de los bancos comerciales bajo nueva metodología. Base: 7 meses Programa 2011: 12 meses(Según evaluación de la CNBV)

Reforma de INFONAVIT (fondo para la vivienda) para transferir gradualmente las contribuciones obligatorias de los fondos de pensión manejados por el sector privado, para permitir una mediación más eficiente de los ahorros a largo plazo.

Área de Política 4: Fomento de la participación privada en infraestructura Desarrollar un Reformas a la (i) Ley de Obras Promulgación de: (a) un decreto que Promedio anual de inversión Promulgación de la Ley

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Objetivo del Área de Política

Avances en las políticas y la reforma institucional para lograr los objetivos del área de política Planes de Desarrollo a mediano plazoPre-2010 Acciones anteriores Indicadores de resultados

marco regulatorio coherente e instrumentos financieros para fomentar la participación privada en infraestructura

Públicas y Servicios Relacionados (2009), y (ii) Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (2009).

Promulgación de leyes sobre APPs en los estados de Durango, México, Nayarit, Zacatecas, Michoacán, Tabasco, Aguascalientes, Coahuila, Chiapas, Morelos, Tamaulipas, D.F., Jalisco, Sonora, Querétaro y Yucatán.

Creación de FONADIN (2008).

Fortalecimiento Institucional de BANOBRAS para fomentar la participación privada en infraestructura y servir como Administrador de FONADIN.

Reformas realizadas por la CNBV a las Disposiciones Generales Aplicables a los Emisores y a otros Participantes de la Bolsa de Valores, introduciendo CCDs con el propósito de proveer un nuevo tipo de valores para financiar proyectos de infraestructura (2009).

reforma la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal para permitir la ampliación de concesiones durante cualquiera de sus etapas, emitida por el Presidente y publicada en la Gaceta Oficial el 4 de noviembre de 2010;

(b) una circular emitida por CONSAR que reforma el régimen de inversión de SIEFORES autorizándolos para invertir en valores estructurados hasta el 15% de su cartera, dependiendo del perfil de riesgo del SIEFORE correspondiente, publicado en la Gaceta Oficial el 11 de junio de 2010; y

(c) lineamientos emitidos por el Consejo Directivo de FONADIN permitiéndole que participe como un inversionista minoritario en fondos de inversión privados, especializados en infraestructura, con el propósito de promover la creación de tales fondos, con fecha del 14 de mayo de 2010.

privada en infraestructura60

Base: MX$7.5 mil millones (2007-2009): Programa: MX$15 mil millones (2010-2011)

Federal de Asociaciones Público-Privadas (APP).

Distintas reformas a varias leyes federales para asegurar su coherencia con el marco de las APP (Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados y Ley General de Bienes Nacionales, Código Federal de Procedimientos Civiles)

Promulgación de leyes sobre APPs en otros estados.

Desarrollo por FONADIN de nuevos instrumentos de financiamiento.

Fortalecimiento Institucional continuo de BANOBRAS.

60 Basado en estimaciones de inversiones en infraestructura con participación de FONADIN

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Anexo 3. Nota de relaciones del FMI

México--Carta de Evaluación del personal del FMI para el Banco Mundial Noviembre 29, 2010

Al finalizar la consulta 2010 del Artículo IV, el 10 de marzo, el Consejo Directivo del FMI elogió la solidez de la política económica mexicana. La Directiva subrayó que ésta, conjuntamente con el fortalecimiento de los estados financieros en los años previos a la crisis global, ayudaron a cimentar la estabilidad (ver http://www.imf.org/external/pubsft/scr/2010/cr1071.pdf).Como reflejo de este fortalecimiento y en vista de entorno global aún riesgoso, el 25 de marzo, la Directiva aprobó una segunda Línea de Crédito Flexible para México, por un año, por la cantidad de $48 mil millones de dólares. (ver http://www.imf.org/external/pubsft/scr/2010/cr1081.pdf).

La economía mexicana fue duramente golpeada por la crisis financiera global. Este gran impacto a la demanda y la confianza externas, dio como resultado un declive de la producción real de casi 9 por ciento entre el cuarto trimestre de 2008 y el primer trimestre de 2009. En respuesta, las políticas macroeconómicas fueron simplificadas de forma significativa y, las intervenciones bien dirigidas a los mercados financieros y de comercio exterior, ayudaron a mantener las condiciones en orden. La confianza fue reforzada por un financiamiento contingente a través de una línea de intercambio de la Reserva Federal de EE.UU. y una Línea de Crédito Flexible del Fondo.

Desde entonces, la economía se ha recuperado, a pesar de nuevas turbulencias en los mercados financieros globales. El crecimiento real del PIB se reanudó en la segunda mitad del 2009 por el respaldo de fuertes exportaciones a EE.UU, el socio comercial más importante de México, y se espera que alcance 5 por ciento en 2010. Las inciertas perspectivas de las demandas nacional y externa siguen siendo riesgos negativos importantes. La inflación ha disminuido con las medidas fundamentales al 3.6 por ciento en octubre y se espera que la tasa de inflación coincida con el objetivo de 3 por ciento a fines del 2011. El precio de los activos ha resistido el renovado estrés en los mercados financieros globales que reflejan un comercio directo limitado y vínculos con los países europeos en mayor riesgo. El tipo de cambio se ha fortalecido, en parte debido a los fuertes flujos de capital.

Las políticas han cambiado convenientemente hacia la reconstrucción de reservas. El programa fiscal de 2010 se encuentra en marcha para retirar los estímulos fiscales del año pasado, lo que incluye un paquete fiscal aprobado a fines del 2009 que se espera aumente los ingresos en 1 por ciento del PIB. Este paquete representa una parte de los esfuerzos de las autoridades para reducir la dependencia del presupuesto en los ingresos petroleros, y asegurar a mediano plazo una sustentabilidad fiscal. El presupuesto de 2011, actualmente bajo aprobación en el Congreso, prevé una consolidación adicional gradual (cerca de ¼ por ciento del PIB), con base, en primer lugar, en la reducción de gastos. Estos ajustes de

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las políticas monetarias aún protectoras, siguen siendo apropiados dado el gran vacío de producción, las expectativas de inflación acordes a lo deseado y la inflación general que disminuye, acercándose al objetivo. Las autoridades buscan asimismo aumentar las reservas internacionales, utilizando mecanismos basados en las reglas consistentes con su compromiso con el régimen cambiario flexible. Las reservas brutas han aumentado en alrededor de $16 mil millones de dólares en 2010.

El régimen financiero se mantiene resistente, apuntalado por una regulación y supervisión férreas. Este año, se restableció el crecimiento de los créditos y los Préstamos No Rentables se estabilizaron a niveles bajos, mientras que los bancos se mantienen con liquidez y bien capitalizados. Las subsidiarias locales sólidas de los bancos mundiales no se sintieron bajo presión en el episodio más reciente de estrés global. El marco de políticas ha sido aún más reforzado mediante la creación de un comité de alto nivel para evaluar los riesgos sistémicos y las vinculaciones macro-financieras.

Estimular las perspectivas de crecimiento a largo plazo sigue siendo el principal desafío para México. Se necesitarán niveles más altos de inversión y productividad para acelerar el crecimiento. Las prioridades básicas de las reformas incluyen un mayor reforzamiento al marco competitivo y reformas al mercado laboral.

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ANEXO 4. ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS ECONÓMICAS DEL GOBIERNO

ANEXO 4A. HACIA UN MARCO MÁS SÓLIDO DE POLÍTICA DE COMPETENCIA EN MÉXICO

Introducción

1. La literatura empírica proporciona amplia evidencia acerca de que la competencia en los mercados fomenta tasas más altas de productividad y desarrollo económico. Sin embargo, en México, los mercados están visiblemente concentrados. El ejercicio del poder de mercado en los sectores económicos dominantes es no sólo perjudicial a la actuación económica del país sino que refuerza las desigualdades existentes como lo subraya la reciente evidencia. El marco de las políticas de competencia en México y la institución responsable de su aplicación (Comisión Federal de Competencia-CFC) son relativamente nuevos ya que ambos se remontan a 1993. La institución ha enfrentado una abrupta curva de aprendizaje. Sin embargo, las reformas institucionales y legales de 2006 están comenzando a mostrar resultados positivos, en términos de una aplicación más eficaz y un papel más contundente en la defensa de la competencia, que ha tenido éxito en influir en las políticas y las regulaciones en varios mercados –incluyendo las telecomunicaciones y las adquisiciones públicas.61 Sin embargo, los desafíos institucionales y reguladores se mantienen y se encuentra en curso una iniciativa de legal para ampliar más el mandato y las herramientas legales de la autoridad en políticas de competencia.

Los costos del poder de mercado en bienestar y productividad

2. La competencia promueve tasas de productividad y desarrollo económico más altas, mientras que el ejercicio del poder de mercado por una firma o grupo de firmas en bienes y servicios básicos, da lugar a la pérdida irrecuperable de eficiencia, una ineficaz asignación de recursos, al comportamiento en la búsqueda de utilidades y, a la innovación limitada con un impacto perjudicial en el crecimiento y el bienestar.

3. El primer teorema fundamental del bienestar económico indica que, bajo ciertas presunciones, un equilibrio competitivo es equivalente a una distribución social óptima (Pareto eficiente), es decir, una distribución en la cual ningún individuo pueda mejorar mediante una redistribución sin hacer que otro individuo empeore. Una de las condiciones necesarias para que el primer teorema del bienestar se sostenga es que exista la competencia perfecta, definida como un equilibrio en el cual todos los precios se dan por sentados por empresas y consumidores. A su vez, la competencia perfecta, requiere que todas las empresas produzcan bajo constantes rendimientos a escala. Si hay un poder de fijación de precios (debido a los cada vez mayores rendimientos a escala, las barreras artificiales para la entrada, o el comportamiento no competitivo tal como la formación de cárteles) para que las empresas no den por sentados los precios, entonces se rompe la equivalencia entre el equilibrio competitivo y la distribución socialmente óptima. En tales 61 Véanse los Anexos 4b y 4c para un análisis de las recientes reformas de las políticas dirigidas a aumentar la competencia en telecomunicaciones y adquisiciones públicas, respectivamente.

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casos, el precio del equilibrio de los bienes o servicios es más alto, y la cantidad de equilibrio es más baja con relación al equilibrio competitivo general. Parte del excedente del consumidor se redistribuye al productor bajo la forma de rentas monopólicas, mientras que el resto se desaprovecha, puesto que el consumidor lo pierde, pero el productor no lo captura (por ejemplo: pérdida de bienestar o pérdida de eficiencia social).

4. Mientras que es sabido que el ejercicio del poder de mercado restringe la oferta e impone lastres, la literatura de la economía pone un énfasis cada vez mayor en la importancia de la competencia y previene o aborda el poder de mercado debido a su efecto perjudicial sobre la productividad total de los factores y, a su vez, sobre el crecimiento. Según Syverson (2010), la presión de los competidores puede afectar los niveles de productividad al (i) trasladar las participaciones de mercado hacia productores más eficientes, reduciendo o forzando la salida de empresas de costo elevado y creando espacio para productores más eficientes e, (ii) induciendo a las empresas para que hagan inversiones costosas que eleven la productividad (innovaciones) tales como inversiones en nuevas tecnologías, la actualización de los procesos de producción, la adopción de mejores prácticas administrativas, el entrenamiento, etc.62,63

5. Existe una literatura empírica importante acerca de los impactos en la productividad debidos a la competencia y de los dos canales a través de los cuales la competencia puede dar lugar a una mayor productividad. En el efecto selectivo de la competencia, por ejemplo, Foster, Haltiwanger, y Krizian (2006) encuentran que los aumentos de productividad en la industria minorista de los E.E.U.U. fueron impulsados en gran medida, por la salida de las empresas de una sola tienda que eran menos eficientes, enfrentadas a la competencia de cadenas nacionales más eficientes.64 Sobre los efectos de la innovación, Prescott (1998), Holmes y Schmitz (2001 y 2005), entre otros, han demostrado la relación entre la existencia de derechos de monopolio y los incentivos para innovar y adoptar prácticas laborales y de administración más eficientes.65

(Véase Syverson (2010) para una revisión reciente de la literatura sobre los determinantes de la productividad y los vínculos entre competencia y productividad).

La Estructura de Mercado en México y sus Efectos

62 Syverson, Chad (2010). What Determines Productivity?, Journal of Economic Literature (de próxima aparición), (http://home.uchicago.edu/~syverson/productivitysurvey.pdf).63 Sin embargo, para un mercado de tamaño fijo el aumento de la competencia podría disminuir los incentivos de una empresa para hacer tales inversiones Syverson, Chad (2010), “What Determines Productivity?”, Journal of Economic Literature, de próxima aparición (http://home.uchicago.edu/~syverson/productivitysurvey.pdf).64 Foster, L. J. Haltiwanger y C.J. Krizan (2006). “Market Selection, Restructuring and Reallocation in the Retail Trade Sector in the 1990s”, Review of Economics and Statistics, 88(4): 748-58. 65 Holmes, Thomas y James A. Schmitz, Jr. (2001), “A Gain from Trade: From Unproductive to Productive Entrepreneurship,” Journal of Monetary Economics, Vol. 47, pp. 417-446; Prescott, Edward C. (1998), “Needed: A Theory of Total Factor Productivity,” International Economic Review, Vol. 39, agosto de 1998, pp. 525-52; y Schmitz Jr., James A. (2005), y “What Determines Productivity? Lessons from the Dramatic Recovery of the U.S. and Canadian Iron Ore Industries Following Their Early 1980s Crisis,” Journal of Political Economy, Vol. 113, No. 3, pp. 582-625.

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6. La economía de México está visiblemente concentrada (Cuadro 1). Sus industrias de telecomunicaciones, televisión, cemento, actividades bancarias y cerveceras, entre otras, son oligopolios o cuasi-monopolios.66 El Foro Económico Mundial (FEM) produce el único índice internacional de referencia en la política de competencia, basado en la percepción de la “eficacia de la política antimonopólica”. A pesar de las limitaciones de los índices de percepción, México muestra un pobre desempeño con una clasificación de 116 entre 139 países, muy por abajo de Chile y Brasil y la mayoría de los países de la OCDE (véase el Cuadro 2 abajo).

7. Una competencia insuficiente impone costos económicos. El banco central de México reconoció que una competencia escasa cuesta al país un punto porcentual de desarrollo económico cada año.67 Por una parte, la falta de competencia en mercados de factores crea costos de producción más altos y un suministro no confiable, que perjudica la competitividad de México dentro de los mercados internacionales. Por otra parte, la poca competencia en los mercados de productos impide la salida de las firmas menos eficientes y desalienta la innovación, donde México está a la zaga con respecto a sus pares de la OCDE. Ha surgido un consenso acerca del papel de los monopolios que explica el rendimiento insuficiente de México en términos de tasas de crecimiento bajas del PIB y desigualdad persistente. Arias, Azuara, Bernal, Heckman y Villarreal (2009), Chiquiar y Ramos Francia (2009), y Levy y Walton (2009), entre otros, coinciden en señalar la importancia de los monopolios y del comportamiento de búsqueda de utilidades en la actuación económica pobre de México durante las últimas tres décadas.68

Tabla 1: Concentración del Mercado en Sectores Clave de la Economía Mexicana

66 La concentración en un mercado dado no implica, per se, la falta de competencia. Sin embargo, las entidades de competencia consideran la existencia de concentración en un mercado importante como una condición necesaria para la efectiva implementación de conductas anticompetitivas, que tienen un impacto negativo en la eficiencia económica y en el bienestar del consumidor.67 Fuente: http://www.nytimes.com/2006/06/03/world/americas/03slim.html?pagewanted=2&_r=168 Arias, Javier, Azuara, Oliver, Bernal, Pedro, Heckman, James J. and Villarreal, Cajeme (2009), “Policies to Promote Growth and Economic Efficiency in Mexico,” IZA Discussion Paper No. 4740. at http://ideas.repec.org/p/iza/izadps/dp4740.html; Chiquiar, D. and Manuel Ramos-Francia (2009). “Competitiveness and Growth of the Mexican economy,” Banco de Mexico, Working Papers, No. 2009-11, November 2009, at http://ideas.repec.org/p/bdm/wpaper/2009-11.html; and Levy, Santiago and Michael Walton (2009), No Growth without Equity?, Inequality, Interests, and Competition in Mexico, Washington, DC: The World Bank.

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Sector C(1) C(2) C(3) C(4) C(5) C(6)

Herfindhal- Hirchman Index (HHI)

Exploración petrolera 100.0 10,000 Refinamiento petrolero 100.0 10,000 Transmisión de Electricidad 100.0 10,000 Distribución de Electricidad 100.0 10,000 Telefonía Fija 90.1 94.8 96.6 97.3 97.9 98.1 8,149 Cemento 83.4 89.6 94.4 97.4 99.7 100.0 7,027 Harina de maíz 72.4 95.9 97.4 98.7 99.8 100.0 5,796 Transmisiones de Televisión Nacional 69.1 100.0 5,727 Telefonía Celular 70.9 82.8 93.7 99.9 99.9 99.9 5,322 Cerveza 58.5 99.9 99.9 99.9 99.9 99.9 5,136 Supermercados de autoservicio 65.2 81.6 91.4 96.9 93.0 94.2 4,616 Ferrocarriles 48.8 88.2 100.0 4,072 Aeropuertos 28.2 53.5 76.4 90.9 100.0 2,253 Aerolíneas Nacionales en vuelos locales

28.0 52.1 64.2 75.0 84.6 89.4 1,766 Administradores de Fondos de Pensión (Afores) 22.1 37.9 50.6 59.4 67.6 75.6 1,260

Fuentes: Estimaciones del Banco Mundial basadas en datos de varias fuentes, incluyendo la base de datos de Expansión 500, los informes de la bolsa (Bolsa Mexicana de Valores), la Unidad de Inteligencia Competitiva, y la Dirección General de Aeronáutica Civil de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT). Todos los cocientes de concentración y los HHI se calculan usando los datos para 2007 en ventas brutas, a excepción de los aeropuertos y de la línea de telefonía fija, que se calculan con base en el número de pasajeros y número de líneas, respectivamente. NB: El HHI (índice de Herfindahl- Hirschman) se debe interpretar como un límite superior en el valor real del índice, puesto que las participaciones de las firmas más pequeñas a veces no están disponibles individualmente.

8. Mientras que la falta de competencia en los mercados dominantes afecta a todos los hogares, los pobres se ven particularmente afectados. El trabajo empírico reciente de Urzúa (2009) demuestra el impacto distributivo y de bienestar del poder de fijación de precios en bienes y servicios básicos clave de la economía mexicana.69 Las familias más pobres de México dedican por lo menos el 7% de su gasto al cobro excesivo por parte de las empresas con poder de mercado. Por otra parte, la existencia del poder de mercado en esas mercancías, que representan la mayor parte de la canasta básica del hogar mexicano promedio, tiene consecuencias distributivas negativas, tanto en todos los niveles de ingresos como geográficamente. Los pobres urbanos tienen una pérdida relativa de la asistencia pública debido al poder de mercado (precios más altos y menores cantidades en el mercado) que es cerca de 19.8% más alto de los que toleran los grupos de ingresos más altos; en las zonas rurales, la pérdida relativa de asistencia pública de los grupos más pobres es incluso más

69 Urzúa, Carlos M. (2009a), “Distributive and Regional Effects of Monopoly Power,” EGAP Working Papers 2009-04, Tecnológico de Monterrey, Campus Ciudad de México.

67

Cuadro 2. Índice de Competitividad Global: Efectividad de la Política Anti-

Monopolio

País Posición en el ranking

Chile 22Brasil 39Costa Rica 41Panamá 48Perú 76México 116Colombia 90El Salvador 96Uruguay 104Argentina 118

Fuente: Foro Económico Mundial (2010)

alta (véase Evaluación de la Pobreza e Impacto Social Anexo 6 para un análisis más detallado).

Evolución de la Política de Competencia en México

9. Los comienzos de la política de competencia en México: El marco de la política de competencia de México es relativamente incipiente y presenta muchos vacíos. A pesar del hecho de que la Constitución proscribió a los monopolios, excepto en sectores selectos, reservados al estado,70 el país promulgó en 1992 solamente un marco normativo para promover la competencia, La Ley Federal de Competencia Económica y estableció la Comisión Federal de Competencia (CFC), para hacer valer este marco normativo al año siguiente. En contraste, la Comisión Federal de Comercio de los E.E.U.U. lleva operando más de un siglo.71 La CFC es un cuerpo descentralizado de la Secretaría de Economía, con autonomía técnica y operativa y es responsable de prevenir, investigar y combatir monopolios, cárteles y otras prácticas no competitivas. Tiene herramientas (análisis de fusiones y de adquisiciones, concentraciones y revisiones de los procesos de adquisiciones públicas) tanto preventivas como correctivas (investigación, procesamiento y sanción).

10. Además, el CFC participa en procedimientos reguladores de la infraestructura y otros sectores que publican declaraciones sobre los efectos de las regulaciones sobre la intensidad de la competencia en el mercado y tiene la autoridad para emitir dictámenes sobre las leyes introducidas en el Congreso, los decretos y las regulaciones que puedan afectar a la competencia.

11. La Ley Federal de Competencia promulgada en 1992 presentó muchas debilidades que limitaron la facultad de la CFC para cumplir su objetivo de proteger el proceso de libre competencia de forma efectiva, expedita y firme. Las limitaciones72

estatutarias más importantes fueron:

Necesidad de aviso anticipado: Se requería que CFC diera aviso por anticipado a las compañías seleccionadas antes de llevar a cabo una investigación, lo cual permitía a dichas compañías el tiempo suficiente para cubrir evidencias potencialmente agravantes y se desvirtuaba el propósito de la investigación de encontrar prácticas anticompetitivas.

70 El Artículo 28 de la Constitución incluye la prohibición de monopolios y prácticas monopólicas, pero establece excepciones en algunos sectores: servicios postales, telégrafos, petróleo y otros hidrocarburos, petroquímicos básicos, materiales radioactivos, energía nuclear electricidad, acuñación de monedas e impresión de billetes. 71 A partir de 1982, el Gobierno de México emprendió un programa integral de privatización, el cual redujo el número de empresas de propiedad estatal (EPE) de alrededor de 1,115 en 1982 a cerca de 600 en 1988 y 250 en 1994. Algunas de las EPE privatizadas incluían aerolíneas, aeropuertos, bancos, puertos y ferrocarriles.72 Véase por ejemplo, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (2004), Políticas y Ley de Competencia en México: Examen Inter Pares de la OCDE, http://www.oecd.org/dataoecd/57/8/31430897.pdf. ..

68

Inmunidad por cooperación: Las leyes no otorgaban de manera explícita ninguna inmunidad (de sanciones económicas) a aquellas personas que revelaran voluntariamente acuerdos de colusión.

Facultades de investigación limitadas: El estatuto no otorgaba a la CFC la autoridad para realizar investigaciones para determinar si hubiesen prácticas monopólicas/oligopólicas cuestionables, limitando su papel a ser reactivo y no proactivo.

Sanciones menores: El nivel de las sanciones previstas en el estatuto no era lo suficientemente oneroso como para eliminar las prácticas monopólicas.

12. Las deficiencias legales combinadas con la litigación excesiva (amparos), las solicitudes de anulación fiscal por parte de las compañías y, la falta de recursos financieros de la CFC, dieron como resultado que se perdieran la mayoría de los juicios presentados por la Institución.

13. Las reformas legales e institucionales a mediados de la década del 2000: Al aumentar la conciencia pública con respecto a la falta de capacidad para aplicar la Ley Federal de Competencia, se decidió hacerle una serie de reformas en 2006 junto con reformas institucionales importantes. En 2006, el Congreso mexicano adoptó de forma unánime una serie de reformas significativas a la Ley Federal de Competencia para abordar muchas de sus limitaciones, otorgar mayores herramientas a la CFC para su cumplimiento y, alinear de mejor forma sus autoridades con las de las entidades nacionales de competencia bien establecidas. Las reformas aumentaron las sanciones económicas y no económicas por conductas anticompetitivas, otorgaron facultades a la CFC para suspender las prácticas de mercado anticompetitivas y, pretendieron introducir nuevas medidas para procurar que resoluciones efectivas sin incurrir en procedimientos legales onerosos y largos. Adicionalmente, la ley definió mejor las prácticas monopólicas que podía perseguir la CFC; concedió acuerdos de inmunidad a aquellas personas/compañías que desearan colaborar con las investigaciones; robusteció a las autoridades de la CFC para recabar información; autorizó a la CFC a combatir barreras de comercio interestatal y obligó al gobierno federal a tomar en cuenta la opinión de la CFC en asuntos de políticas de competencia.73 Dichas mejoras dieron por resultado lineamientos de política dirigidos a promover la competencia en determinados sectores.

14. El programa de reformas institucionales, que la CFC inició en el año 2005, agrupó las siguientes acciones:

Defensa más efectiva de los reglamentos de la CFC: La CFC realizó un esfuerzo importante para defender con mayor efectividad sus reglamentos ante el poder judicial y el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Este esfuerzo comprendió una mejora en la presentación de argumentos económicos y legales en sus reglamentos, con el respaldo de una investigación más profunda e

73 Chiquiar, Daniel ÿ Manuel Ramos-Francia (2009), Competitividad y Crecimiento de la Economía en México, Banco de México, Expediente, No. 2009-11, Noviembre 2009, [en inglés], http://ideas.repec.org/p/bdm/wpaper/2009-11.html.

69

implementando programas de capacitación en coordinación con el poder judicial. Como resultado de lo anterior, la CFC ganó el 75% de los amparos de los últimos tres años.

Reestructuración operativa: En el año 2006, se llevó a cabo una reestructuración de las áreas operativa y de soporte, y se reasignaron recursos de áreas de soporte hacia áreas de negocio medulares.

Mejor selección de casos: Se destinaron los escasos recursos a aquellos casos que tuvieran un impacto más directo en la eficiencia del mercado y el bienestar del consumidor.

Mecanismos más efectivos para la cobranza de multas: En noviembre de 2007, se acordó con el Servicio de Administración Tributaria (SAT) establecer los lineamientos para incrementar la cobranza de multas impuestas por la CFC.

15. Logros recientes: Los cambios legales e institucionales adoptados a mediados de la década del 2000, permitieron a la CFC mejorar su desempeño y obtener mayores logros. A continuación se mencionan algunos de los logros recientes:

Prácticas monopólicas absolutas:

En el año 2009, se terminó el primer caso en utilizar el Programa de Inmunidad (mercado de vivienda en el Lago de Chapala).

En el año 2010, la CFC multó a seis compañías farmacéuticas que estaban coludidas en contratos emitidos por el Instituto Mexicano del Seguro Social, IMSS. Estas medidas junto con otras reformas en las adquisiciones públicas han provocado que haya una disminución considerable en el precio de medicamentos. (Véase el Anexo 4c, donde se presenta una amplia discusión sobre las reformas recientes a políticas, destinadas a incrementar la competencia en las adquisiciones públicas).

Prácticas monopólicas relativas:

En el año 2009 la CFC concluyó una investigación sobre una queja contra Productora y Comercializadora de Televisión, S.A. de C.V., una compañía productora líder en el ramo de contenidos de televisión por cable en México, que rehusó proporcionar la señal a un operador de redes de televisión por cable en dos municipios de México.

En un caso similar, la CFC impuso una de las multas más altas a Televisa, el mayor consorcio de medios de habla hispana en el mundo, por rehusarse a proporcionar contenidos a un operador de redes de cable. (Véase Anexo 4b donde se presenta una discusión sobre las reformas a políticas recientes dirigidas a incrementar la competencia en el sector de telecomunicaciones.)

Fusiones y adquisiciones:

En 2007, se llegó a una decisión emblemática en el tema de fusiones y adquisiciones. Cuando Aeroméxico fue puesto a la venta por el Gobierno de México en el año 2007 y Mexicana de Aviación expresó su intención de adquirir

70

una participación controladora de ésta; la CFC decidió no autorizar la adquisición por el serio riesgo potencial que esto implicaba en la competencia del mercado de transporte aéreo.74

En 2007, la CFC emitió una opinión y recomendaciones para promover la competencia e incrementar la eficiencia en la asignación de los lugares de aterrizaje en el aeropuerto. Como resultado, nuevas aerolíneas tienen ahora acceso al Aeropuerto Internacional y la fuerte competencia ha generado servicios adicionales para los pasajeros.

Medidas de prevención de concentración de mercados:

En el año 2008, la CFC emitió una evaluación crítica del régimen comercial de México, en la que se indicaba que la estructura tarifaria es discriminatoria entre importadores y creaba distorsiones que limitaban la competitividad de los productores nacionales con respecto a los productores extranjeros. Esta opinión contribuyó a que se emitiera un decreto que reduce los aranceles más privilegiados de productos importados y aumenta el número de rubros exentos de impuestos.75

A principios del año 2010, la CFC estableció límites sobre el número máximo del espectro radioeléctrico permitido a un agente, para proteger el mercado contra altos niveles de concentración.

También, a principios de 2010, a solicitud de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, la Comisión desarrolló lineamientos de competencia para las propuestas concursantes en materia de cableado de fibra óptica en la red de voltaje de la Comisión Federal de Electricidad.

Reformas adicionales necesarias

16. Aunque significaron una mejora considerable, las reformas de 2006 a la Ley Federal de Competencia no fueron lo suficientemente amplias. Se requieren de reformas adicionales para proporcionar herramientas a la CFC que apoyen el cumplimiento de su mandato para alinear mejor la legislación anti-monopólica mexicana a las mejores prácticas observadas en países tradicionalmente exitosos en la aplicación de leyes de competencia. En este orden de ideas, el Gobierno de México presentó al Congreso una propuesta de reformas a la Ley Federal de Competencia, que consideran entre otros aspectos, (i) incrementar aún más las sanciones monetarias y facilitar la aplicación efectiva de sanciones criminales; (ii) autorizar a la CFC para llevar a cabo redadas no anunciadas para apoyar sus investigaciones; (iii) permitir "acuerdos previos" para concluir una investigación; (iv) introducir la figura legal de mandatos de suspensión que le permitan a la CFC suspender ciertos actos o conductas que puedan dañar el proceso de libre competencia; y (v) facilitar a la CFC el acceso a información de instituciones públicas, a fin de poder realizar estudios de mercado relevantes y mejorar la competencia en licitaciones públicas.

74 En 2005, la CFC aprobó la desincorporación de las dos aerolíneas locales del gobierno (Aeroméxico and Mexicana) a inversionistas independientes.75 La implementación de la reforma comercial.

71

ANEXO 4B. REFORMA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN MÉXICO

Introducción

1. La industria de las telecomunicaciones es muy importante para el desarrollo. No sólo aporta productos al consumidor final, sino que también abastece de insumos básicos de producción a todas las industrias. A nivel mundial, el sector de telecomunicaciones está sufriendo enormes cambios tecnológicos, económicos y en sus políticas. La liberalización de los mercados de telecomunicaciones durante los años noventa desempeñó un papel clave en el desarrollo de la industria.

2. En México, el desempeño del sector de las telecomunicaciones mejoró significativamente a partir de la privatización de la operadora nacional de teléfonos en 1990. Sin embargo, dada la limitada posibilidad debido a que la industria fue privatizada inicialmente como un monopolio no regulado y permanece dominada por una sola compañía, las mejoras observadas son mucho menores que en otros mercados.

3. México tiene un déficit de infraestructura generalizado y el sector de las telecomunicaciones no es la excepción. Los bajos niveles de inversión en el sector, junto con un rezago en la adopción de nuevas tecnologías, dan como resultado que no se cuente con la infraestructura requerida para participar en una sociedad actual, basada en la información.

4. Recientemente, el Gobierno ha adoptado e implementado varias medidas regulatorias, enfocadas a fortalecer los niveles de inversión y competencia del sector de telecomunicaciones. Entre ellas se incluyen subastas para la renta de una parte de la red de fibra óptica perteneciente a la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y por el uso de espectro radioeléctrico a cargo de la Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL). Estas subastas tienen el potencial de cambiar el mercado de las telecomunicaciones en México, promoviendo el uso adecuado de la infraestructura actual y fomentando el desarrollo de nuevas tecnologías, e incrementando la cobertura y calidad de los servicios.

El Mercado de las Telecomunicaciones en México

5. El sector de telecomunicaciones de México se ha caracterizado por un alto nivel de concentración del mercado. La privatización del operador de teléfonos del país, Telmex, en 1990, incluía un periodo de exclusividad de seis años en la telefonía nacional e internacional antes de que el mercado fuera abierto a otros competidores. Como resultado y no obstante la tendencia decreciente de su participación en el mercado, el grupo Telmex-Telcel mantiene una posición dominante en el mercado de las telecomunicaciones en México, con una participación del 81 por ciento en líneas fijas, 71 por ciento en servicios de telefonía móvil y 68 por ciento en servicios de banda ancha. Esto mismo se observa en los ingresos, captando el grupo 67.8 por ciento del total de ingresos del mercado. La concentración también está presente en redes públicas, ya que la

72

única red con cobertura nacional es propiedad del operador mismo. El alto nivel de concentración está afectando el desarrollo del sector.

6. El sector de telecomunicaciones en México ha sufrido una transformación dramática y su desempeño ha mejorado significativamente desde su reestructuración hace dos décadas. El número de líneas fijas casi se triplicó para alcanzar los 18 millones y, los servicios móviles se incrementaron de cero a 86.5 millones de suscripciones para el año 2010. A pesar del alto crecimiento, la penetración de los servicios de telecomunicaciones en México es todavía de menor nivel y su crecimiento más lento en comparación con los países de la OCDE o sus similares en Latinoamérica. En 2010, las tasas de penetración (suscripción por 100 habitantes) para telefonía fija, telefonía móvil y servicios de banda ancha fueron de 18, 78 y 10 respectivamente. Mientras tanto, las tasas de penetración promedio equivalentes en países de la ODED fueron de 36, 114 y 25. Otros países de Latinoamérica con ingreso medio-alto también presentaron mayores niveles de penetración. En Chile, por ejemplo, las tasas de penetración correspondientes son de 21, 106 y 10.3. A raíz de desarrollos tecnológicos e innovaciones en el sector, las telecomunicaciones en la mayoría de los países han sido uno de los sectores más dinámicos y han crecido a un ritmo mayor que la economía en general.

7. La penetración de los servicios de telecomunicaciones tiene una correlación directa con la inversión realizada en el sector. En México, la inversión se redujo de un nivel alto de 51 dólares per cápita en el periodo de 1999-2001, a un promedio de 33 dólares per cápita en 2005-2007, menos de una cuarta parte de la inversión que se realizó en países promedio de la OCDE (OCDE, 2009).

8. Los precios de los servicios de telecomunicaciones tienden a decaer año con año en términos reales, mientras que el rango de servicios se ha expandido. La tendencia reciente de ofrecer paquetes de servicios hace que sea cada vez más difícil identificar los precios de servicios específicos. Usando la metodología de la OCDE de canastas representativas de consumo mensual, se observa que los servicios de telecomunicaciones en México son más caros en comparación con otros países de la OCDE. Los precios de telefonía fija, móvil y servicios de banda ancha fueron respectivamente de 39, 26 y 31 por ciento más caros que los precios promedio de la OCDE (CFC, 2009).

9. Los desarrollos recientes del mercado en sus tres segmentos principales, telefonía fija, móvil y banda ancha, así como la participación del mercado de los diferentes operadores en el país pueden caracterizarse como sigue:

Telefonía de Línea Fija

10. El mercado de telecomunicaciones de línea fija en México ha ido perdiendo terreno con respecto a la telefonía móvil y las tecnologías convergentes que ofrecen mayores beneficios a los consumidores. Esto ha ocasionado que se presenten bajas significativas en los ingresos de este segmento. Los ingresos del segmento fijo actualmente representan en la actualidad el 35.9 por ciento del total del mercado de telecomunicaciones.

73

11. El mercado de línea fija está dominado por Telmex, incluso considerando que ha perdido terreno en los últimos años. En 2009, esta compañía operaba el 82.2 por ciento de las 19.3 millones de líneas existentes en el mercado y acumuló el 82 por ciento de los ingresos de este segmento del mercado, que ascendieron a $10 mil 800 millones de dólares, cifra ésta menor al 91 por ciento de participación que tuvieron en 2005.

12. El segmento de línea fija seguirá estancándose en el corto plazo, debido a la reciente desconexión de líneas telefónicas fijas por falta de pago, los servicios de voz proporcionados por operadores de cable y la creciente demanda de servicios móviles.

Telefonía Móvil

13. La telefonía móvil ha sido el segmento más dinámico durante los últimos años y ahora representa el 81.7 por ciento del total de líneas (fijas y móviles). Para el año 2010, el mercado móvil constaba de 86 millones de líneas, repartidas entre cuatro operadores principales (Telcel, Movistar, Iusacell y Nextel). El operador principal (Telcel) tenía el 70.8 por ciento de estas líneas. En 2009, el sector generó ingresos por $15 mil millones de dólares con una distribución desigual entre los operadores. Telcel sumó el 68.5 por ciento de los ingresos totales, mientras que su competidor más cercano (Movistar) obtuvo el 14.1 por ciento. El índice “Herfindhal-Hirschman” de concentración de mercado se estima en 0.55 para el segmento móvil. El mercado móvil opera principalmente bajo el esquema de prepago con el 87 por ciento de los suscriptores utilizando esta modalidad.

Servicios de Banda Ancha

14. El mercado de banda ancha en México está experimentando un crecimiento exponencial. El número de suscriptores se ha triplicado desde 2007 y para junio de 2010 había 10.9 millones de conexiones. Al igual que el resto del sector de telecomunicaciones, este mercado muestra una concentración significativa con el operador principal, Telmex, quien opera 64 por ciento de las conexiones de banda ancha.

15. Pese al fuerte crecimiento registrado recientemente, la penetración en el segmento de banda ancha refleja un agudo rezago con respecto a los estándares internacionales, ya que se tienen 10 conexiones por cada 100 habitantes, en comparación con el promedio de 23.3 en los países de la OCDE. El país no sólo tiene un déficit en el número de usuarios, sino que además ofrece una de las velocidades de conexión más lentas y una de las tarifas más altas por el uso de servicios de banda ancha. El precio de conexión de banda ancha en México es 5 veces más caro que el precio en Estados Unidos o en Chile.

Políticas Públicas en el Área de las Telecomunicaciones en México

16. En la última década del siglo XX, se vivió un cambio mundial en las tendencias de los servicios de telecomunicaciones hacia nuevos enfoques con base en el mercado. La transformación exitosa de los mercados monopólicos de telecomunicaciones —a menudo operados por empresas paraestatales— requiere, para tornarlos en mercados competitivos, de la implementación de regulaciones importantes. Algunas razones para introducir estas regulaciones son: autorizar nuevos operadores, eliminar barreras de mercado existentes para la entrada de nuevos operadores, conectar a los nuevos

74

competidores con los operadores en funcionamiento y, asegurar que los mercados competitivos no dejen de proporcionar servicio en zonas de alto costo o de dar atención a suscriptores de bajos ingresos.

17. En México tuvo lugar una restructuración de la industria de las telecomunicaciones privatizando, en diciembre de 1990, al operador hasta entonces propiedad del estado, Telmex. La privatización incluyó un periodo de exclusividad de seis años en telefonía nacional e internacional, así como compromisos en inversiones y política de precios. Inicialmente, no hubo otro acuerdo regulatorio además de la aplicación de los términos de concesión de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT).

18. El marco regulatorio para las telecomunicaciones en México se estableció en el año 1995, cinco años después de la privatización; la adopción de la Ley Federal de Telecomunicaciones y la figura regulatoria para la implementación del marco se estableció en el año 1996, un poco antes del término del periodo de exclusividad. Por decreto presidencial se creó COFETEL que opera bajo el control de la SCT, a la cual se le asignan funciones regulatorias por ley. Dada la autonomía limitada y los escasos poderes regulatorios conferidos a COFETEL se creó una situación ambigua en la cual la entidad básicamente juega un papel de asesor de la SCT. Bajo este escenario institucional el desarrollo de la competencia puede estarse limitando ya que la SCT, como parte del poder ejecutivo, tiende a privilegiar la inversión a corto plazo y la cobertura de sus objetivos (Mariscal y Rivera, 2007).

19. Los siguientes párrafos describen brevemente el programa de Gobierno con respecto al sector de telecomunicaciones. Después se presenta un análisis de las políticas que se espera tengan un mayor impacto en la dinámica de las telecomunicaciones en México, el arrendamiento de la red de fibra óptica de la CFE y el licenciamiento de espectro adicional radioeléctrico. Finalmente, se concluye la sección presentando un conjunto de retos del marco regulatorio que están en proceso de resolución.

Avances recientes y desafíos

20. El Plan Nacional de Desarrollo (PND) y el programa específico del sector para el periodo 2007-2012 presenta las estrategias y acciones principales en el área de telecomunicaciones de la administración actual. Aunque reconoce el dinamismo del sector y el progreso alcanzado al aumentar la cobertura y penetración, el PND señala los bajos niveles de penetración comparados con otros países y la importancia del acceso a los servicios de telecomunicaciones dentro de la agenda de competitividad del país. Con el fin de aumentar el acceso de los servicios de telecomunicaciones el PND y el programa específico del sector plantean lo siguiente:

Aumentar la cobertura de los servicios de telecomunicaciones y promover el uso óptimo de la infraestructura existente en el país por medio de:

o Facilitar el desarrollo y expansión de los servicios de telecomunicaciones y redes, y

o La optimización del uso de la infraestructura existente

75

Alentar la convergencia de los servicios de telecomunicaciones por medio de:o La elaboración e implementación de normas que le permitan a los

operadores ofrecer servicios independientes del tipo de red, plataforma o tecnología utilizada, y

o Fomentar la inversión en el sector para actualizar equipos e infraestructura de acuerdo al avance tecnológico.

Promover la competencia entre las diferentes modalidades de servicio de telecomunicaciones por medio de:

o Desarrollar regulaciones justas que permitan la interconexión adecuada y que se comparta la infraestructura, y

o Establecer procesos transparentes en las resoluciones del Gobierno y de autoridades regulatorias que generen certeza legal.

Arrendamiento de red de fibra óptica

21. En mayo de 2009, el Presidente Calderón lanzó la convocatoria para participar en la licitación del arrendamiento de parte de la red de fibra óptica propiedad de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), dicha red comprende 21,208 km en toda la república. La CFE ha operado esta red nacional de fibra óptica para sus propios propósitos, incluyendo la operación y administración de la red nacional de abastecimiento de energía. La CFE suministra energía eléctrica a 130,000 localidades en todo el país, sirviendo a casi toda la población de 109 millones de habitantes de México. La utilización de una parte de esta red de fibra óptica expande rápidamente la disponibilidad de la capacidad de transmisión de datos en México.

22. Antes del arrendamiento de parte de la red de fibra óptica de la CFE, sólo había disponible una sola red nacional de telecomunicaciones propiedad del operador principal, Telmex, quien subarrienda parte de su capacidad a otros operadores a costos elevados aprovechando su posición de actor dominante. Como resultado de lo anterior, una gran parte de la población de México estaba cubierta por una sola red, lo que condujo a precios más altos y a un retraso en la expansión de la cobertura.

23. En enero de 2010, se publicaron las reglas de licitación para el arrendamiento de un par de fibras negras76 de la red de fibra óptica. En junio del mismo, concluyó el proceso licitatorio y el arrendamiento fue otorgado al consorcio formado por Telefónica, Televisa y Megacable.

24. Para la subasta, la red de la CFE se dividió en tres rutas con la intención de incrementar la competencia en diferentes regiones:

76 Fibras negras son fibras ópticas no utilizadas disponibles para utilizarse en comunicaciones. Una razón de que existan las fibras negras en las redes bien planeadas es que gran parte del costo de instalación de las fibras consiste en la obra civil requerida. Lo anterior incluye la planeación y enrutamiento, trámite de permisos, colocación de ductos y canales para los cables y, finalmente, su instalación y conexión. Este trabajo por lo general representa el 60% del costo de desarrollo de redes de fibras. Muchos propietarios de cables de fibra óptica como estaciones ferroviarias o plantas generadoras de energía siempre agregan fibras adicionales para su arrendamiento a otros usuarios.

76

a. Ruta del Pacífico (8,120 km) cruzando el occidente del país desde Baja California hasta Oaxaca, e incluyendo dos segmentos que no están conectados al resto del país y que se encuentran en la Península de Baja California y Baja California Sur.

b. Ruta del Centro (5,789 km) cruzando desde Chihuahua en el norte hasta Chiapas en el Sur y llegando hasta Guatemala por Tapachula.

c. Ruta del Golfo (5,560 km) cruzando el país por el lado oriental, con dos salidas hacia la frontera norte en Nuevo León y Tamaulipas y llegando hasta la Península de Yucatán desde donde tiene acceso al cable submarino que conecta con Florida en los Estados Unidos.

25. La subasta consistió en 2 etapas. Durante la primera etapa, los participantes presentaron sus ofertas para una o más rutas de forma individual. Para la segunda etapa, se permitió a los ofertantes presentar sus propuestas en paquetes de dos o tres rutas, con el requerimiento de que los precios ofertados excedieran en al menos 3% a las ofertas más altas de la primera etapa, para cada una de las rutas.

26. Inicialmente, 16 compañías presentaron comentarios con referencia a estas reglas, hasta que finalmente únicamente tres compañías participaron en el proceso licitatorio en forma de alianza. Dada la falta de participantes, el arrendamiento le fue concedido al consorcio formado por Telefónica, Televisa y Megacable por un monto de $883 millones de pesos, cifra 3 por ciento superior a la oferta mínima aceptable.

27. Sin duda, el ingreso de la CFE al mercado de las telecomunicaciones y el arrendamiento de parte de su red de fibra óptica aumenta el nivel de competencia aprovechando la infraestructura existente, lo cual debe conducir con bastante rapidez a incrementar los servicios y su cobertura, a un menor precio.

Licenciamiento del espectro adicional radioeléctrico

28. En 1987, cuando el mercado de telefonía móvil se disparó, el país estaba dividido en nueve regiones con dos licencias de 800 MHz de frecuencia en cada una. Telmex, a través de su subsidiaria Telcel, recibió una licencia en cada una de las regiones, con la única condición de que la compañía no podía ser la única proveedora en cualquiera de esas regiones. Cuando la banda de telefonía celular de 800-894 MHz se sobresaturó, la Comisión Federal de Comunicaciones (FFC) en los Estados Unidos puso a disposición la banda de frecuencia de 1850-1990 MHz para telefonía celular en 1994 y convocó, entre 1994 y 1997, a la presentación de ofertas para la asignación de estos Servicios Personales de Comunicación (PCS). México le siguió con una oferta de 80 MHz en los anchos de banda de PCS en los años de 1997 y 1998. Otra convocatoria para ofertar tuvo lugar en 2005. Esta última incluyó un límite de acumulación de espectro77 con la intención de promover la competencia entre los proveedores del servicio.77 Este límite lo estableció la CFC sobre la acumulación de espectro en la banda PCS (en 35 MHz) y no consideró ningún espectro acumulado en la banda de 800 MHz que se emplea para proporciona el mismo servicio de telefonía móvil. Un límite más alto, en 65 MHz, considerando la acumulación del espectro en 800 MHz y en la banda PCS como propuso en su momento la COFETEL, habría aumentado las posibilidades de asignar derechos del espectro entre los tres operadores participantes (piedras, 2010).

77

29. Después de una serie de consultas públicas llevadas a cabo en 2005 y 2006, la COFETEL propuso un programa de licitaciones públicas de espectro adicional radioeléctrico. El programa se publicó en el año 2008 e incluía cuatro segmentos principales de frecuencia de bandas (Tabla 1). Las licitaciones para servicios de telefonía móvil (1,9 GHz y 1.7-2.1 GHz) ya se han llevado a cabo y, tentativamente, las otras dos frecuencia serán licitadas en 2011.

30. En noviembre de 2009, COFETEL publicó una convocatoria para la adquisición de las frecuencias de 1.9 GHz y 1.7/2.1 GHz y, posteriormente, emitió las reglas para la licitación en diciembre de 2009. COFETEL decidió licitar un total de 120 MHz dividido en (i) 30 MHz para la banda de 1.9 GHz en tres bloques de 10MHz cada una para ocho de las nueve regiones de espectro en el país y, (ii) 90MHz para la banda de 1.7/2.1 GHz en dos bloques nacionales de 30 MHz cada uno y el resto en tres bloques regionales de 10 MHz en las nueve regiones de espectro del país.

Tabla 1. Programa de Licitaciones para Espectro de Radio

Banda de frecuencia Vencimiento de la licitación

1.9 GHz Conocida como la Banda PCS (Personal Communications Services-Servicios de Comunicación Personal) que fuera licitada previamente en 1998 y 2005

En un plazo de 90 días

3.4 – 3.7 GHz Conocida como la banda WLL (Wireless Local Loop-Circuito Local Inalámbrico) que fuera licitada previamente en el año 1998.

En un plazo de 180 días

1.7 – 2.1 GHz Conocida como la banda AWS (Advanced Wilreless Services-Servicios Inalámbricos Avanzados)

En un plazo de 270 días

71 – 76 / 81 – 86 GHz Para conexiones de banda ancha fijas de corta distancia

En un plazo de 270 días

31. En congruencia con la Ley Federal de Comunicaciones, la COFETEL sometió sus planes de licitación a la CFC para conocer su opinión con respecto al impacto y la promoción de la competencia en el mercado móvil. La CFC estableció en su resolución los límites en la acumulación del espectro que podían obtener los operadores. El número máximo regional se estableció en 70 MHz para la oferta de 1.9 GHz, considerando las asignaciones originales del espectro en la bandas de 800 MHz y 824 MHz; y se estableció un máximo regional de 80 MHz para la oferta de 1.7/2.1, considerando las asignaciones del espectro antes mencionadas más 1.7/2.1 GHz (Tabla 2).

78

Tabla 2. Bloques del Espectro Radio

Región del PaísLicitación 20 (1900 MHz) Licitación 21 (1700 MHz)

Bloques de MHz a subastar Bloques de MHz a subastar

1 10 10 10

30 30

10 10 10

2 10 10 10 10 10 10

3 10 10 10 10 10 10

4 10 10 10 10 10 10

5 10 10 10 10 10 10

6 10 10 10 10 10 10

7 10 10 10 10 10 10

8 - - - 10 10 109 10 10 10 10 10 10

Fuente: COFETEL

32. Un objetivo importante en el licenciamiento del espectro consiste en maximizar las oportunidades para las industrias usuarias del mismo. Esto requiere que el espectro licenciado sea utilizado en su totalidad y que no sea acaparado por los operadores y que ninguna empresa utilice el poder de mercado en las licencias de espectro para limitar la competencia en perjuicio de los usuarios finales. El uso de límites del espectro ofrece una forma efectiva de intervención en el proceso competitivo que puede beneficiar a los usuarios finales (Cave, 2009). Al mismo tiempo, los límites del espectro podrían inhibir la adopción de servicios innovadores y, a menudo, estos límites tienden a disminuir los ingresos en las subastas. Los límites del espectro han sido utilizados en los Estados Unidos, Canadá, Guatemala y México.

33. Los objetivos de licenciar el espectro adicional de radioeléctrico, tal y como se establecen en los documentos licitatorios, son:

Ampliar el espectro radioeléctrico disponible; Alentar el ingreso de nuevos operadores en telecomunicaciones; y Promover nuevas tecnologías, identificar las restricciones de capacidad del sector

y ofrecer mejores servicios a menores costos.

34. El diseño de la subasta de 1.7/2.1 GHz (Licitación 21) incluyó dos elementos clave que tuvieron un impacto determinante en el resultado final: (i) la definición de los bloques del espectro a subastar (en bloques regionales de 10MHz cada uno y dos bloques adicionales de 30 MHz cada uno), que respondían a consideraciones tanto técnicas como de mercado y, (ii) el límite de acumulación del espectro de 80 MHz fijada por CFC, cuya intención era promover la competencia en los mercados del usuario final.

35. Dado que los bloques de 30 MHz fueron de cobertura nacional, si un operador tenía más de 50 MHz en cualquiera de las nueve regiones de celulares en que se divide el país, no podía participar en los bloques nacionales. Este fue el caso de tres de los operadores existentes (Véase las celdas en gris de la Tabla 3). La distribución de espectros entre los operadores existentes antes de la licitación, junto con el límite de

79

acumulación y el tamaño de los bloques nacionales, aseguraron que estos segmentos de 30 MHz cada uno, pudieran adquiridos solamente por nuevos participantes, o por el más pequeño, d los operadores dominantes, Nextel.

Tabla 3. Asignación del Espectro Radioeléctrico antes de las Licitaciones

36. La licitación 20, en el cual se subastaron bloques regionales de 10 MHz en la banda de 1.9 GHz, concluyó el 13 de julio de 2010, con la decisión de COFETEL de otorgar las licencias del espectro (Tabla 4). La licitación 21, en el cual se subastaron los bloques regionales de 10 MHz y dos bloques nacionales de 30 MHz en la frecuencia de 1.7/2.1 GHz, terminó el 19 de julio de 2010. Las licitaciones generaron un ingreso total de $8 mil 200 millones de pesos ($600 millones de dólares) y, el monto pagado fue 11.4 veces mayor que la oferta inicial y precio mínimo de la oferta (Tabla 5). Al final, sólo participaron en el proceso los cuatro operadores existentes en el mercado de telefonía móvil en México. TELCEL, Movistar y Iusacel, y un consorcio formado por Nextel (operando en un segmento de mercado específico de telefonía móvil dentro de las mayores zonas urbanas) y la mayor compañía de medios en el país, Televisa. Después de la adjudicación, Televisa se retiró del consorcio.

Tabla 4. Resultados de las Licitaciones 20 y 21

Licitación y FrecuenciaOferta Inicial Oferta Final Relación entre

(millones de pesos) (millones de pesos)oferta final yoferta inicial

No. 20 - 1.9 GHz $178.80 $2,977.20 16.7 veces

No. 21 - 1.7 GHz $540.90 $5.248.05 9.7 veces

TOTAL $719.70 $8,225.25 11.4 veces

37. Con respecto a la Licitación 20, Iusacell obtuvo 9 bloques de 10 MHz en 8 regiones; Movistar recibió 14 bloques en 9 regiones; y la alianza Nextel-Televisa obtuvo un bloque en la región 4. Con respecto a la Licitación 21, el consorcio Nextel-Televisa ganó uno de los bloques nacionales de 30 MHz, mientras que el otro bloque nacional no fue asignado por falta de nuevos participantes. El precio pagado por Nextel-Televisa para la asignación de la licencia fue considerablemente menor que el monto que pagaron los competidores por los bloques regionales. Todos los bloques regionales de 10 MHz fueron repartidos entre Telcel y Movistar.

80

1 2 3 4 5 6 7 8 9 Total PorcentajeIusacell 31.6 31.6 31.6 31.6 51.6 56.6 51.6 51.6 56.6 394.4 27.6

Telcel 49.4 51.4 58.3 57.3 49.4 58.3 52.4 49.4 58.3 484.3 33.9

Nextel 13 22.5 22 22 23.5 22.9 23.7 25.5 22 196.8 13.8

Telefónica 50 50 50 51.9 30 30 30 30 30 351.9 24.7Total en

bandas de 800 y

1900 MHz

144 155.5 161.9 162.8 154.5 167.8 157.7 156.5 166.9 1427.4 100

OperadorRegiones del espectro

Nota: Las celdas en gris denotan las regiones en donde el operador no pudo licitar para los bloques nacionales de 30MHz por los límites establecidos por la CFC.

Tabla 5. Asignación del Espectro y Montos Pagados (millones de pesos)

Fuente: COFETEL

38. Con respecto a los resultados de las licitaciones, el Gobierno indicó lo siguiente:

El bloque nacional de 30 MHz que no fue asignado puede ser licenciado en una licitación posterior en el corto o mediano plazos.

La intención explícita de la licitación fue la de aumentar la competencia en el mercado del usuario final.

El pago recibido en el proceso licitatorio para la asignación de licencias constituye una parte menor (alrededor del 14 por ciento) del monto total estimado que paguen los operadores en el transcurso del periodo de licenciamiento de 20 años. Por lo tanto, la diferencia en el total de pagos a realizar por las empresas ganadoras del licenciamiento y explotación del espectro es considerablemente menor (Tabla 6).78

Tabla 6. Valor Presente Neto (VPN) Estimado de Pagos Derivados del Licenciamiento del Espectro Radioeléctrico Adicional

Pago Inicial (millones de

pesos)

VPN de Pagos Anuales - 20 años -

(millones de pesos)

VPN Total(millones de

pesos)Iusacell 65 1,859 1,924

Movistar 4,136 10,833 14,969

Nextel 228 18,876 19,104

Telcel 3,793 12,700 16,493

Nota: Los estimados están basados en el supuesto de que los pagos se actualicen anualmente (como se requiere en la Ley Federal de Derechos), con una tasa de inflación de 3 por ciento y uso de una tasa de descuento inter-temporal.

39. A través de dos licitaciones competitivas que finalizaron en julio de 2010, el Gobierno otorgó títulos de concesión para el uso del espectro radioeléctrico de 90 MHz, pudiendo así incrementar el promedio de asignación del espectro y reducir la

78 Adicionalmente al pago inicial, los operadores están sujetos a un pago anual por el uso de los derechos del espectro, que se introdujo en la legislación Mexicana a finales de los años 90. Los pagos difieren dependiendo de la región y se actualizan anualmente en la Ley Federal de Derechos. El modelo mixto de un pago inicial para la asignación y pagos subsiguientes por concepto de derechos de su uso inter-temporal se aplica en muchos países. Otros países siguen un modelo de pago único.

81

Nextel-Televisa Iusacell Movistar Telcel Total

Monto Pagado (millones de pesos) 48.3$ 65.4$ 2,863.5$ -$ 2,977.3$ Bloques Regionales (10 MHz) 1 9 14 0 24

Monto Pagado (millones de pesos) 180.3$ -$ 1,273.9$ 3,793.9$ 5,248.0$ Bloques Regionales (10 MHz) 0 0 6 21 27Bloques Nacionales (30 MHz) 1 0 0 0 1

Licitación # 20

Licitación # 21

Participante

concentración del mercado.79 Después de las licitaciones, la colocación promedio aumentó de 39.7 MHz a 61.5 MHz por operador, mientras que la dispersión en la distribución del espectro (medida por la desviación estándar) disminuyó, como se puede ver en la Tabla 7.

Tabla 7. Asignaciones Promedio y Dispersión del Espectro Radioeléctrico (MHz)

Operador Pre-licitaciones Post-Licitación 20 Post-Licitación 21

Telcel 53.8 53.8 77.1Movistar 39.1 54.7 61.3Iusacell 43.8 53.8 53.8Nextel 21.9 23.0 53.6Promedio 39.7 46.3 61.5Desviación Estándar 13.3 15.6 11.0

Desafíos del marco regulatorio

40. Consolidación de áreas de servicio local: Un área de Servicio Local (ASL) es el área geográfica en la cual es suscriptor puede llamar a un teléfono fijo o móvil sin incurrir en pagos de larga distancia. El proceso de consolidación de las ASL ha representado un gran progreso para los consumidores mexicanos, pero sigue siendo limitado en comparación con otros países. Hasta 1995, en México había más de dos mil Áreas de Servicio Local. La entrada de la competencia en el segmento de larga distancia y las licitaciones del espectro radioeléctrico para telecomunicaciones inalámbricas, obligó a redefinir las áreas geográficas dentro de las cuales los operadores suministrarían el “servicio telefónico local”, ya fuese fijo o móvil. Como resultado de lo anterior. se redujo el número de las ASL a 397. Otros esfuerzos para continuar con este proceso han sido bloqueados por Telmex en el caso de la telefonía fija, argumentando que dichas medidas representan una disminución en los ingresos de $500 millones de dólares por año. En septiembre de 2009, la COFETEL emitió una resolución para continuar con la consolidación hasta llegar a 70 Áreas de Servicio Local y, se espera que la SCT dictamine en contra de la suspensión presentada por Telmex y continúe con la reforma regulatoria que reducirá el número de las ASL.

41. Eliminación de barreras a la inversión extranjera directa: Otra reforma que podría ayudar a promover la competencia dentro del sector sería la apertura a la Inversión Extranjera Directa (IED) en el sector de telecomunicaciones. La IED está limitada actualmente a 49 por ciento, excepto en el segmento de telefonía móvil. Esta medida ofrecería un entorno más propicio para ofrecer paquetes de servicios mediante alianzas

79 Todos los títulos de concesión correspondientes se emitieron a favor de los concursantes ganadores. La emisión de varios títulos de concesión ha sido impugnada en los tribunales mexicanos por parte de un operador predominante. A la fecha de este documento, las impugnaciones legales no han evitado el uso de títulos de concesión para el ancho de banda de 1.9 GHz, pero han evitado hasta ahora el uso de la concesión de títulos para el ancho de 1.7/2.1 GHz. La resolución final de estas impugnaciones está todavía pendiente y puede afectar la emisión de estos títulos y el uso de los derechos correspondientes.

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estratégicas, adquisiciones y fusiones, incrementar la infraestructura, promover la competencia, generar empleos y aumentar la recaudación fiscal. Las barreras para la inversión total en telecomunicaciones son inconsistentes con la naturaleza convergente del cambio tecnológico y el desarrollo de mercados.

42. Tarifas de Interconexión: Las tarifas de interconexión de terminales móviles en México están consideradas entre las más caras de los países de la OCDE. En la actualidad, existe una controversia legal entre algunos operadores de telefonía móvil con respecto a la regulación de la SCT sobre tarifas de terminales móviles. Esta regulación confronta el modelo utilizado actualmente por la COFETEL, con un nuevo modelo desarrollado por la SCT en el cual se estiman tarifas considerablemente menores que las anteriores y tiene implicaciones retroactivas para los operadores de telefonía fija. Al final de 2009, los operadores de telefonía móvil obtuvieron una suspensión para la regulación de la SCT. El regulador tiene que programar las siguientes reducciones a la tarifa de terminales móviles para finales del año 2010, con base en el promedio del costo incremental a largo plazo, de acuerdo a las condiciones del mercado actual y el tamaño de sus operadores.

43. Litigación excesiva: En general, ha sido muy difícil implementar las políticas de competencia y, en particular, en el sector de las telecomunicaciones ha sido obstaculizada por el abuso del recurso de amparo en los litigios. Similar a una orden restrictiva (en los Estados Unidos), un amparo es un procedimiento de revisión judicial en donde un querellante puede solicitar la reparación, suspensión o anulación de una ley emitida por una autoridad pública, por estar supuestamente violando sus derechos constitucionales.

44. Una de las acciones de política que potencialmente puede resolver esta situación es la creación de tribunales dentro poder judicial, que se concentren exclusivamente en los casos de competencia, con jueces especializados que limiten el recurso de amparo a aquellos casos que lo ameriten (Solano, del Villar y Garcia-Verdú, 2006).

Conclusiones

45. México es un país con baja competencia en varios mercados importantes. Este es el caso del sector de las telecomunicaciones; particularmente de los segmentos de telefonía fija y móvil que son dominados por compañías con considerable poder de mercado. El país padece también de un déficit en su infraestructura de telecomunicaciones, debido a la falta de inversión y a la subutilización de la infraestructura existente. Tal es el caso de la red de fibra óptica de la CFE y del espectro radioeléctrico.

46. Los mercados que operan dentro del contexto de economías de redes como es el caso de las telecomunicaciones, tienden a la concentración absoluta y sufren de todas las distorsiones del mercado que esto conlleva, como demanda no satisfecha, bajos niveles de innovación y desarrollo tecnológico, precios altos y pérdidas en beneficios sociales. Por lo tanto, se requiere de intervenciones regulatorias que ayuden promover la competencia sana dentro de la industria y obtener todos los beneficios que ofrece la tecnología de comunicaciones e información. Los avances en la nivelación del escenario

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competitivo para los operadores de telecomunicaciones han sido posibles mediante el licenciamiento del espectro adicional de radioeléctrico y el arrendamiento de parte de la red de fibra óptica. Es necesario realizar acciones regulatorias adicionales para que el sector de las telecomunicaciones juegue un papel más prominente en la productividad y crecimiento del país.

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ANEXO 4C. DESARROLLO DE UN MARCO MÁS COMPETITIVO EN LAS

ADQUISICIONES PÚBLICAS

1. La actual ley de adquisiciones nacionales de México (en lo sucesivo La Ley80) fue promulgada en el año 2000 y, desde entonces, ha sufrido varias reformas en 2008 y 2009, introduciendo entre otros aspectos, disposiciones para ofertas subsiguientes, contratos marco y propuestas electrónicas; en tanto que en 2010 se emitieron regulaciones y lineamientos secundarios. Los municipios, algunas otras organizaciones y en especial PEMEX, tienen autonomía sustancial con respecto a esta legislación. La ley es similar a la que rige en Latinoamérica. En este marco de legislación civil Napoleónico o Romano, las reglas son codificadas y son prescriptivas, y los formalismos en los procedimientos han sido tradicionalmente supervisados en forma muy estricta. El marco regula los procedimientos para las adquisiciones públicas con gran nivel de detalle para algunas actuaciones y funciones como: licitaciones, apoyo a pequeñas empresas, comités y disputas, pero es relativamente pasivo en otros aspectos como la realización de evaluaciones, reportes, coordinación, planeación y administración de contratos.

2. El más reciente Informe de Evaluación de Adquisiciones del País, realizado por el Banco Mundial en 2007, identificó algunas deficiencias como la alta complejidad regulatoria y la necesidad de mandos y coordinación más efectivos. El Informe propuso, entre otras recomendaciones, implementar una función de liderazgo mejor definida, con mayores recursos y autoridad para la Secretaría de la Función Pública (SFP); la aplicación de contratos marco; un mayor uso del sistema electrónico de adquisiciones (CompraNet); aumentar el nivel de competencia reduciendo las barreras para que participen firmas extranjeras; cambios en los procesos de apertura de licitaciones, en el sentido que las compañías no sean eliminadas por simples errores aritméticos; la aplicación de documentación estándar; una ampliación del periodo de 20 días determinados para la apertura de ofertas; simplificar las regulaciones del proceso de adquisiciones; y cambios en la metodología para la contratación de asesores.

3. Las reformas realizadas por el Gobierno en 2009 y 2010 incluyen pasos importantes hacia el cumplimiento de estos temas. Estos cambios incluyen la legitimización del uso de acuerdos marco (también definidos como contratos marco en las regulaciones81), un papel más amplio para CompraNet, abordando los procedimientos de apertura de licitaciones y, un esfuerzo para agilizar las disputas mediante un proceso de conciliación al margen de los tribunales, manejado por la SFP.

4. La introducción de contratos marco y el fortalecimiento del papel de CompraNet aporta beneficios potenciales profundos a mediano y largo plazos, que deben mejorar significativamente la práctica de las adquisiciones en México. La opción de subastas inversas también representa un paso positivo hacia la modernización del proceso de

80 Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Publico. Diario Oficial de la Federación del 28 de Mayo de 2009.81 Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. Reglamento DOF 28-07-1010, Diario Oficial de la Federación del 28 de julio de 2010.

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adquisiciones en México haciendo inminente la aplicación forzosa de nuevas tecnologías y conocimientos.

5. La aplicación de contratos marco y la agrupación, como se establece en el Artículo 17 de la Ley, es en sí mismo un programa de reforma de las adquisiciones. Los contratos marco deberán abrir el camino para la agrupación y/o simplificación del proceso de contratación y el uso más eficiente de la capacidad existente – éstos son mecanismos importantes para mejorar el desempeño del proceso de adquisiciones y beneficia tanto a los compradores como a los proveedores incluyendo pequeñas empresas.

6. Estos instrumentos pueden llegar a ser soluciones efectivas a problemas no reconocidos por legislaciones anteriores, pero son comunes en el sistema de adquisiciones públicas, incluyendo circunstancias en donde:

Hay una frecuente repetición de las pedidos con base en las mismas (o similares) especificaciones;

El volumen requerido no puede predecirse; Son posibles las economías de escala; Las fechas de entrega no pueden predecirse; El suministro puede requerirse por un periodo extenso; No se tiene certeza presupuestal; La existencia de unidades de compra independientes dentro de una misma

Secretaría o entre distintas Secretarías están duplicando esfuerzos para la adquisición de los mismos materiales.

Unidades de compra pequeñas carecen de la capacidad para organizar y administrar sus contratos;

En la planeación de crisis (como desastres naturales) no se cuenta con el tiempo requerido en los procesos tradicionales;

Ningún proveedor en particular tiene suficiente capacidad por sí mismo; y Se busca tener la opción de escoger entre varios proveedores, para minimizar

por ejemplo los riesgos de desabasto.

7. La aplicación generalizada de estos instrumentos hará necesario modificar los requerimientos de capacitación para el proceso de adquisiciones, incrementará su eficiencia, transparencia y calidad del la planeación y administración de presupuestos.

8. La implementación de contratos marco significa también que la organización de un gran volumen de actividades contractuales pueda hacerse a cargo de un pequeño grupo de especialistas, reduciendo así la duplicidad de trabajo entre departamentos que de manera independiente realizan contratos similares. De esta manera, se aprovechará en forma más eficiente la reducida capacidad en términos del número de personal capacitado en adquisiciones. También se requiere que haya mecanismos eficientes para la supervisión de usuarios descentralizados, lo cual puede lograrse con el uso más eficiente del sistema CompraNet.

86

9. El Artículo 17 otorga a la SFP facultades importantes para facilitar y supervisar los contratos marco, aunque aparentemente la legislación requiere que éstos sean emprendidos por una dependencia de la administración (es una práctica habitual que el desarrollo y manejo de los contratos marco se realicen mediante una dependencia central). De manera más amplia y complementando al Artículo 17, el Artículo 7 de la Ley otorga amplias facultades a la SFP para el desarrollo de políticas y procesos en beneficio de los intereses del estado, y otorga a esa Secretaría la autoridad para interpretar la Ley para propósitos administrativos. Estos poderes son esenciales, y pueden aportar las bases para un liderazgo más efectivo en el proceso de las adquisiciones públicas, que se requiere para que los contratos marco alcancen los máximos beneficios antes mencionados: las mejores prácticas internacionales incluyen un papel centralista para asegurar los beneficios significativos de los contratos marco, así como los de infraestructura como CompraNet, no se pierdan por rivalidades entre las dependencias. Para poder aprovechar en su totalidad las ventajas de estos nuevos recursos, se requiere reforzar los perfiles y facultades de la SFP. La SFP responde, entre otros aspectos, con la creación de una unidad de inteligencia de adquisiciones, que representa el reconocimiento de la capacidad superior que cada vez más se requiere para el desarrollo de esta función.

10. El Artículo 14 del Reglamento, en referencia al Artículo 17 de la Ley, impone la implantación de diversos requerimientos administrativos con respecto a los contratos marco, que parecen innecesarios y podrían debilitar esta reforma. Un ejemplo es la necesidad de que participen cuando menos cinco dependencias o entidades, lo cual refleja una malinterpretación de estos instrumentos si lo comparamos con muchos casos a nivel internacional en donde los contratos marco contemplan una sola dependencia. De igual manera, existe la aparente necesidad de realizar acuerdos entre dependencias. Estos aspectos podrían evitarse mediante el alcance del Artículo 7 como antes se mencionó. La mejor práctica internacional consiste en que el uso de contratos marco pueda ser decretado, en cuyo caso se requeriría que la SFP impusiera una supervisión continua entre los sectores en vez de simplemente facilitar y revisar.

11. Un beneficio potencial adicional es que entre más se utilicen los contratos marco los Contratos Abiertos (Artículo 47 de la Ley) se vuelven obsoletos, reduciendo con esto el riesgo financiero al Estado. Los contratos abiertos no especifican las cantidades exactas que deben adquirirse dentro del contrato mismo, sino que establecen un rango, en donde el límite inferior es generalmente el 40 por ciento del límite superior. Pese a esta flexibilidad adicional, existe un compromiso financiero que ahora puede evitarse con la aplicación de los contratos marco.

12. La segunda reforma de transformación a la legislación es la amplitud del papel de CompraNet. En su lanzamiento hace diez años, fue vanguardista en el ámbito internacional pero sus funciones se han estancado para quedar como un instrumento de publicación y administración de documentos. Su potencial está considerablemente sin utilizar y la mayoría de las licitaciones son emitidas por el método de papeleo tradicional. En la práctica internacional dicho instrumento se lleva más lejos y se usa en reingeniería de procesos de negocios para sistemas de administración y supervisión del trabajo. En

87

otros países como Corea y la India, la funcionalidad de adquisiciones electrónicas es, de manera explícita, un catalizador de productividad en toda la economía, llevando los beneficios de la tecnología moderna al sector de los negocios.

13. El mayor uso de CompraNet (Artículos 21, 26 y en especial el 27 de la Ley), es por lo tanto un desarrollo muy positivo, y los cometidos estipulados para esta infraestructura representan un buen paso hacia el logro de todo su potencial. El objetivo actual de CompraNet es dejar de ser un sistema de administración de documentos y migrar hacia un sistema de administración con base en transacciones. Es necesario establecer metas operativas para esta plataforma y, para este fin, se elaboró ya un ‘mapa de ruta’ de alto nivel. Dicho desarrollo además de incrementar la transparencia y la eficiencia, reduciría las adquisiciones simples a un procedimiento menor con requerimientos mínimos de capacitación, y permitiría la profesionalización de las adquisiciones, permitiendo a los altos ejecutivos concentrarse en aspectos más estratégicos de las adquisiciones.

14. Para ser del todo efectivo e integrarse al flujo y auditoría de las adquisiciones, la función más amplia de CompraNet requerirá de una mayor estandarización de los documentos, lo que en sí mismo constituye una reforma. Adicionalmente, sería beneficioso imponer como obligatorio el uso de este instrumento para la carga de documentos de ofertas (luego de una fase de transición). Esto obligaría a los proveedores a mantenerse actualizados en tecnología, en lugar de que aquellos que se adapten con mayor lentitud influyan en la adopción de tecnología, como sucede actualmente.

15. El Artículo 27 de la Ley requiere, entre otros aspectos, que la identificación por medios electrónicos tenga el mismo valor probatorio que la identificación en papel impreso. Esta legislación representa un avance con respecto a otros casos internacionales, al evitar cualquier implicación de certificados digitales; y en su lugar ha definido simplemente un estándar que como tal es la mejor práctica. Los estándares apropiados para la identificación son potencialmente ambiguos y requieren ser definidos por la SFP en términos de requerimientos de negocio, en lugar de dejar esta cuestión a los tribunales, que pueden no tener la capacidad para su manejo. Es importante que las reglas que rijan para la identificación en línea sean congruentes con los riesgos y que no implique una carga que sea costosa e innecesaria en el contexto de los riesgos para el Estado lo cual frenaría la implementación de tecnología. El Artículo 45 de la Ley permite que un contrato pueda ser finiquitado y presumiblemente firmado de forma electrónica. Esto puede aplicarse a contratos pequeños como aquellos que surjan en contratos marco. Para contratos mayores, esta práctica sería inconsistente en la práctica de negocios normal.

16. La práctica internacional en esta área es variable, pero las tendencias y preferencias deben apuntar al registro en línea y, de ser necesario, realizar una autenticación ex post, como sucede actualmente durante los procesos de licitación individuales. Esto se puede abordar con relativa facilidad dentro de la legislación actual bajo el Artículo 7 de la Ley, la cual debe permitir el registro en línea como la base para la

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emisión de certificados digitales, o, preferiblemente, la emisión de contraseñas simples, que son una práctica común en muchos países para esta función. Esto permitirá acelerar la implementación de CompraNet en el sector de negocios, asegurando la autenticación según se requiera. La etapa de autenticación ex post ofrecerá una mayor autenticación que la que se requiere actualmente con base en documentos en papel y también que la requerida en la mayoría de las jurisdicciones a nivel mundial que tienen sólidos marcos de gobernabilidad.

17. La legislación ha establecido ya las bases para que los beneficios significativos surjan de la combinación de CompraNet con los Contratos Marco, incluyendo Subastas Inversas bajo los Artículos 2 VIII, 28, 29 y 36 de la Ley de Adquisiciones, regulados posteriormente en los Artículos 38 y Sección IV del Reglamento y los82, respectivamente).

18. En algunas jurisdicciones, las Subastas Inversas se definen como una variante del Contrato Marco, aunque la tecnología beneficiará la aplicación de todos tipos de Marcos. La incorporación de procedimientos subastas inversa juega un papel en circunstancias de extrema competencia y requiere de un amplio conocimiento del mercado para evitar los precios desleales (low-balling) o las colusiones. Es necesario tener cuidado para asegurar que las subastas inversas no sean desventajosas para las pequeñas empresas. Sin embargo, las subastas inversas ya han mostrado resultados positivos y representan un paso hacia la modernización del proceso de adquisiciones en México haciendo inminente la aplicación forzosa de nuevas tecnologías y conocimientos.

19. Adicionalmente a estos cambios renovadores, existen varios otros aspectos legales positivos, entre los que se encuentran los siguientes:

La legislación reconoce la necesidad de desarrollar la capacidad del proceso de adquisiciones. Bajo el Artículo 7 de la Ley, la SFP se convierte en responsable de establecer los requerimientos de capacitación, al igual que la clasificación de puestos de los ejecutivos involucrados en el proceso. Lo positivo en esto es que la centralización de este aspecto sienta las bases para los estándares profesionales comunes y posibles acreditaciones futuras a lo largo del sector público. La SFP debe recibir los recursos suficientes para desempeñar esta función. Cabe destacar también que el papel enriquecido de los contratos marco y CompraNet deben afectar significativamente la agenda de capacitación.

El Artículo 21 de la Ley requiere de la publicación en línea de los planes anuales del sistema de adquisiciones de todas las entidades y dependencias federales. También, los Artículos 2 II, 25, 26, 29, 30, 43 de la Ley requieren que las dependencias publiquen en CompraNet todas las actividades de adquisiciones, promoviendo el conocimiento de oportunidades de negocio y fomentando la competencia.

82 Secretaria de la Función Pública, Diario Oficial de la Federación del 9 de septiembre de 2010.

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El Artículo 12 Bis y el Artículo 53 del Reglamento abren la puerta a evaluaciones vencidas de costo beneficio y de Costo de Propiedad Total. Estos son temas importantes que también pudieron haber surgido en la jerarquización. Tal y como están actualmente, se concentran únicamente en los activos. Sería recomendable que estos principios se elaboraran aún más y se escalaran a otros niveles.

El Artículo 37 de la Ley permite la corrección de errores aritméticos y tipográficos simples, lo cual debe mejorar la eficiencia del proceso y por ende reducir los litigios.

El Artículo 22 de la Ley establece la obligatoriedad, funciones y conducta de los comités de adquisiciones. Esto es positivo, aunque por lo general sea preferible que la legislación prevea que estos comités tengan una función de asesoría a un ejecutivo responsable, en lugar de un mecanismo en el cual la responsabilidad se difumine. Tampoco queda claro quién es responsable si un comité no se desempeña de manera adecuada.

El Artículo 26 Ter. IV de la Ley de Adquisiciones crea la figura de Testigos Sociales en los procesos de adquisiciones públicas, los cuales son reconocidos por su profesionalismo, ética y prestigio moral para representar a la sociedad civil. Ellos participan como observadores independientes en el proceso de contrataciones, para promover la transparencia y disminuir los riesgos de corrupción. Ellos generan informes y, en el caso de existir irregularidades, deben denunciarlas ante las autoridades respectivas.

20. Aún quedan pendientes algunos desafíos, entre los que se incluyen:

El Artículo 33 de la Ley de Adquisiciones permite realizar las publicaciones en periodos de tiempo muy cortos (20 o 10 días), lo que significa que, para proyectos mayores, el Estado pudiera no captar las mejores ofertas.

Se mantienen reglas severas para la protección de las empresas mexicanas, en especial las pequeñas (Artículos 8, 14, 28 de la Ley). Existen muchas limitantes que afectan la competitividad del proceso, como que no se pueda depender del mercado para obtener señales de precios, lo que hace necesario utilizar mecanismos como los que establece el Artículo 38, para proporcionar de manera artificial una guía de los precios que son aceptables en las licitaciones. Estas reglas no están bien concebidas y es probable que debiliten el desarrollo económico al asignar trabajo a empresas locales independientemente de su falta de competitividad en el ámbito internacional.

El Artículo 24 de la Ley de Adquisiciones traslada la responsabilidad de la planeación multianual de las dependencias y entidades a la SHCP. Este asunto de transferir los compromisos del presupuesto podría manejarse mejor desarrollando procedimientos más efectivos para la autorización de planeación de programas como parte misma del presupuesto, así como la adecuada elaboración de los contratos mismos y descontinuar loa contratos abiertos convirtiéndolos en contratos marco. El Artículo 24 también requiere que las entidades y dependencias den cumplimiento con lo dispuesto en el Artículo 50 de la Ley

90

Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: éste parece ser un ejemplo de regulación excesiva, como ya se expuso en otras partes de este documento.

21. Por último, un actor preponderante en la economía de México es PEMEX, para el cual todas las adquisiciones relativas a la producción sustantiva están exentas de la Ley de Adquisiciones. La definición de producción sustantiva está determinada por el propio organismo. 22. Además de las mejoras al marco legal antes mencionadas, la SFP también ha llevado a cabo acciones positivas con respecto a alinear los sistemas de adquisiciones públicas, incluyendo el desarrollo de los términos de referencia para las actividades clave y asignación de fondos para la reforma del sistema, específicamente, el fortalecimiento de CompraNet, el desarrollo de metodologías de contrato marco y subasta inversa, el esquema de profesionalización de ejecutivos de adquisiciones y, recursos de información y analíticos para la administración y la transparencia.

23. En resumen, la regulación del sistema de adquisiciones en México ha tomado una dirección importante aportando un apoyo efectivo en el crecimiento de la economía y buen gobierno corporativo. En particular, son relevantes las estipulaciones del contrato marco y el mayor papel que desempeña CompraNet. Estos cambios tienen el potencial para conducir a beneficios importantes en la administración pública y la administración financiera y, deben impactar positivamente en el entorno operativo. El consolidar estas reformas significará dar un paso esencial, el cual demandará cambios en el papel y competencia de la SFP, así como una mayor amplitud en la aplicación de CompraNet. Otras reformas significativas comprenden un mayor reconocimiento de la profesionalización de la función de adquisiciones.

24. Existe el potencial para reformas posteriores, en especial para estructurar la legislación en función a los principios básicos reconocidos internacionalmente en la metodología Kelsen, la adopción de enfoques alternativos para el apoyo a pequeñas empresas y, las revisiones al marco de PEMEX.

91

ANEXO 4D. SIMPLIFICACIÓN DE LAS REGULACIONES COMERCIALES

1. Las regulaciones comerciales redundantes, y con deficiencias de diseño y en su implementación, aumentan los costos de las empresas y generan oportunidades para la corrupción. En el año 2000, el Gobierno de México dio pasos importantes para mejorar la calidad de las regulaciones comerciales mediante la creación de la Comisión Federal de la Mejora Regulatoria (COFEMER), que es un organismo autónomo responsable de supervisar el desarrollo y la implementación de las regulaciones que afectan a las empresas y a los ciudadanos. Al paso de los años, esta reforma ha perdido parte de su inercia inicial. Además, no se contempló una revisión exhaustiva de los costos regulatorios existentes.

2. Sin embargo había importantes áreas de oportunidad para optimizar regulaciones comerciales que no contenían muchas prácticas aplicadas en la mayoría de los países de la OCDE. La mayor parte de las transacciones requeridas por el gobierno federal aún no había migrado a plataformas electrónicas, requería de documentación excesiva y seguía procesos obsoletos imponiendo costos innecesarios y generando demoras en las operaciones de negocios. Para el indicador de comercio transfronterizo, México se ubicó en el lugar 74 de una lista de 183 países, en el reporte de Doing Business de 2010. Hasta hace poco, el proceso para realizar actividades comerciales ha sido muy complejo, demandando interacción con más de 30 actores diferentes. Con respecto al pago de impuestos, durante los dos últimos años, el Gobierno de México implementó medidas para facilitar su trámite, incluyendo la introducción de sistemas de almacenamiento electrónico de datos de impuestos sobre nóminas, impuestos sobre propiedades y seguridad social. El número de pagos en el año se redujo drásticamente de 27 a 6, lo que ayudó a mejorar la posición de México en la lista de Doing Business, en el rubro de pago de impuestos, pasando del lugar 149 (de 183 países en 2009) al 106 en el año 2010. Sin embargo el tiempo de cumplimiento siguió siendo considerablemente más alto que la mayoría de países de la OCDE.

El Enfoque de Regulación Base Cero

3. Consciente del costo económico que implican las regulaciones innecesarias, el Gobierno de México emprendió una nueva reforma que busca la tendencia hacia el Enfoque de Regulación Base Cero. Esta reforma es un componente fundamental dentro de la más amplia agenda de competencia del Plan de Nacional de Desarrollo 2007-2012 y la agenda de reforma estructural de 10 puntos anunciada en septiembre de 2009. Esta reforma eliminará y simplificará los procedimientos y normas, manteniendo únicamente aquellos estrictamente necesarios y justificados, con el objetivo de reducir la carga financiera a las empresas, facilitando la entrada y salida de compañías y, retirando barreras que obstaculicen la innovación. La simplificación de algunas normas de comercio también facilitará la entrada de compañías mexicanas a nuevos mercados de exportación, en complemento a otros esfuerzos públicos de negociación de acuerdos de libre comercio con Brasil y varios países de Asia, como parte de la estrategia de lograr una mayor diversificación de la concentrada oferta de exportación que tiene México.

92

4. El Enfoque de Regulación Base Cero es un esfuerzo amplio y ambicioso que será implementado por etapas. Inició en diciembre de 2009, cuando el Presidente Calderón solicitó a todos sus secretarios de estado la revisión de todas las regulaciones comerciales de las funciones públicas y que identificaran aquellas que requiriesen ser reformadas o eliminadas. La Secretaría de Función Pública (SFP), y la Secretaría de Economía (SE), fueron designadas como las dos instituciones responsables de coordinar las reformas de normatividad interna y regulaciones comerciales, respectivamente. En marzo de 2010, las dos instituciones presentaron un plan con los procedimientos y reglas que deben ser eliminados u optimizados.

5. Como resultado de este análisis, la Secretaría de Economía identificó 49 procedimientos regulatorios que significan la mayor carga económica y cuya simplificación representaría un ahorro de aproximadamente el 0.4% del PIB, de acuerdo con las estimaciones preliminares. El impacto económico se estimó con base al número de incidencias (número de veces que un individuo o empresa debe cumplir con una norma) y su valor económico asociado al cumplimiento regulatorio (Figura 1). También están asociados con las ocho Secretarías que mantienen mayor interacción con los ciudadanos y empresas. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Secretaría de Economía, la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), la Secretaría de Salud, la Secretaría de Trabajo y Previsión Social (STPS), la Secretaría de Energía y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) . El plan será implementado en etapas y se terminará a finales de 2011.

6. El proceso de simplificación de estas normas se está implementando por etapas en las ocho Secretarías involucradas y se espera terminar para fines de 2011. Los primeros tres paquetes importantes de reformas administrativas comprenden: (i) simplificación del pago de impuestos; (ii) simplificación de normas técnicas, requerimientos de exportaciones, registro de patentes e inversión extranjera; y (iii) el establecimiento de un portal único de comercio.

93

Figura 1. Procedimientos y Normas con Mayor Carga de Costo Económico (por Secretaría)

Secretaría ProcedimientosVa

lor

econ

ómic

o as

ocia

do a

l cum

plim

ient

o re

gula

torio

> 0.5% del PIB

0.1% - 0.5% del PIB

< 0.1% del PIB

Incidencia anual

Fuente: Secretaría de Economía

Simplificación del pago de impuestos

7. Durante los dos últimos años, el Gobierno de México ha implementado con éxito medidas para facilitar el pago de impuestos, incluyendo la introducción de sistemas de almacenamiento electrónico de datos de impuestos por nóminas, impuestos por propiedades y seguridad social. Esto redujo el número de pagos en el año de 27 a 6, mejorando la posición de México en la clasificación de Doing Business, del lugar 149 (de 183 países) en 2009 al lugar 106 en 2010. Aún con este avance, el tiempo de cumplimiento de México sigue estando muy por arriba del promedio de la OCDE. En particular, el tiempo de cumplimiento se incrementó después de la implementación del Impuesto Empresarial a Tasa única (IETU), en 2008.

8. El 30 de julio del 2010, el Presidente Calderón firmó un decreto para la simplificación de los procesos administrativos para el pago de impuestos. El decreto incluye cinco medidas que buscan reducir el tiempo y los recursos que invierten las empresas para cumplir con sus obligaciones fiscales. El decreto establece las siguientes simplificaciones:

La eliminación de la declaración mensual del IETU. En lo sucesivo, el IETU será declarado en forma anual.

La eliminación de la declaración anual de Impuesto al Valor Agregado (la cual ya se declara en forma mensual).

94

La eliminación de la entrega obligatoria de informes de auditoría externa del impuesto anual y contribuciones al seguro social.

Los contribuyentes con saldo a favor derivado del Impuesto a los depósitos en efectivo (IDE), podrán obtener su devolución sin la necesidad de un dictamen por parte de un contador público.

La validez de la Firma Electrónica, requerida para la formulación de formatos de impuestos, se extenderá de dos a cuatro años.

9. El Gobierno de México estima que estas medidas ahorrarán a los contribuyentes alrededor de $15 mil millones de pesos ($1 mil 200 millones de dólares) cada año. Esto representa una reducción del 6% del costo en que incurren para cumplir con todas las disposiciones fiscales. Las pequeñas y medianas empresas (PyMEs) serán las principales beneficiarias de esta reforma, ya que por lo regular tienen menores recursos para contratar servicios profesionales que los asistan en el cumplimiento del pago de impuestos. Adicionalmente, se estima que el tiempo requerido para cumplir con las obligaciones fiscales se reducirá en un 40%. El Gobierno de México espera que esta reforma disminuya los costos de recaudación fiscal del 1.3%83 del total de ingresos fiscales a menos de 1%, que se acerca más al promedio de 0.98% de la OCDE.

Simplificación de normas técnicas, requerimientos de exportación, registro de patentes e inversión extranjera

10. A mediados de agosto de 2010, el Gobierno de México lanzó el segundo paquete de reformas para simplificar las regulaciones comerciales las cuales incluyen: el primer conjunto de medidas para armonizar las normas técnicas con los socios del TLCAN, a fin de reducir costos de transacción y tener un acceso más rápido a las últimas tecnologías, optimización de los mecanismos para exportar a Europa y Latinoamérica; y simplificación de procedimientos para el registro de patentes e inversión extranjera.

11. Armonización de normas técnicas: Hasta hace poco, México requería de la certificación de apego a sus normas técnicas y estándares de productos (Norma Oficial Mexicana, NOM), para todos los productos a utilizar en el país, ocasionando pruebas y certificaciones redundantes a productos fabricados y previamente probados con estándares similares en otros países. Las NOM son especificaciones técnicas que aseguran que los materiales, productos y procesos cumplan cabalmente con estándares ambientales, de salud y de seguridad. Cada Secretaría puede emitir sus propias NOM dentro de su área de jurisdicción. Demostrar el cumplimiento con una NOM requiere proporcionar muestras a laboratorios certificados para la prueba y certificación del producto, lo cual lleva tiempo y es costoso. A menudo, los retrasos provocan que para cuando el producto obtiene la certificación, ya existe en el mercado global otro producto tecnológicamente superior.

83 Estimación con base en el desempeño de los últimos diez años.

95

12. Para eliminar la redundancia de pruebas y requerimientos de certificación y facilitar el acceso a bienes de capital y productos consumibles que incorporen lo último en tecnología, el Gobierno de México inició un proceso de reconocimiento de las equivalencias de las NOM con estándares internacionales de productos. Este proceso será implementado por etapas, iniciando con productos específicos y sus contrapartes en países del TLCAN. La determinación de la equivalencia de estándares de productos se hará siguiendo un análisis meticuloso que tomará en cuenta lo siguiente: (i) que los estándares técnicos de los socios del TLCAN cumplan con los mismos objetivos que las NOM y (ii) que los procedimientos de evaluación de conformidad utilizados en Estados Unidos y Canadá aseguren que los productos por importar cumplan con las regulaciones técnicas.

13. El proceso se inició con la armonización de normas técnicas de artículos electrónicos y equipo de procesamiento de datos. El 17 de agosto de 2010, el Presidente Calderón firmó un Decreto en el que se reconocen las equivalencias de cumplimiento de los estándares de productos y procedimientos de evaluación de conformidad, de artículos electrónicos y equipo de procesamiento de datos con sus similares utilizados en Estados Unidos y Canadá. El Gobierno de México determinó las equivalencias de las siguientes normas técnicas: (i) NOM-001-SCFI-1993 para artículos eléctricos y electrónicos de uso doméstico; (ii) NOM-016-SCFI-1993 para artículos electrónicos para uso de oficina; y (iii) NOM-019-SCFI-1998 para equipo de procesamiento de datos. La medida permitirá que estos productos sean comercializados dentro del país, ya sea con un certificado de cumplimiento NOM o un certificado de cumplimiento emitido por las agencias certificadoras reconocidas en los Estados Unidos y Canadá.84 Debido al alto volumen de importaciones de estos productos y los costos asociados a la redundancia de certificaciones, la Secretaría de Economía ha estimado que la industria tenga un ahorro anual de hasta $2 mil millones de pesos ($155 millones de dólares). Una segunda fase de armonización consiste en centrarse en los productos de salud, iniciando con equipo e instrumentos médicos. En noviembre de 2010, la Secretaría de Salud, mediante su Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS), simplificó significativamente el proceso de evaluación para instrumentos médicos que ya hayan sido certificados por la FDA (Food & Drug Administration) de los Estados Unidos. El decreto presidencial, emitido en agosto de 2010, autoriza a la Secretaría de Salud realizar las gestiones pertinentes para reconocer los requerimientos, pruebas y procedimientos de evaluación requeridos por Health en Canadá y FDA en los Estados Unidos, de productos equivalentes a los que se consideran en las leyes mexicanas.

14. Está en proceso una reforma al Reglamento de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, como complemento al reconocimiento de las equivalencias de las NOM con los estándares internacionales de productos. Una vez aprobada la reforma, permitirá que las NOM se desarrollen de manera más expedita, utilizando estándares internacionales como referencia.

15. Simplificación de procesos de exportación a Europa y Latinoamérica: Las exportaciones de México a países de Europa y Latinoamérica mantienen una tendencia 84 Los laboratorios especificados en el decreto son: Intertek Testing Services NA, TUV Rheinland of North America, Underwriters Laboratories y CSA International.

96

creciente en los últimos años, sumando casi el 12% de las exportaciones totales en 2009 (Figura 2) y, el Gobierno de México pretende facilitar aún más la diversificación de la canasta de exportación. Tradicionalmente, los productores que exportan a esas regiones debían cumplir con el requerimiento de 24 informes y obtener un Certificado de Origen, cuyo proceso podía tomar varios días para completarlo. El Certificado de Origen es el documento que atestigua que el producto es considerado mexicano, porque reúne los requerimientos de producción o transformación conocidos como reglas de origen. Con la introducción de las nuevas normas, la Secretaría de Economía redujo el número de requerimientos en un 70% y a un par de horas el tiempo para obtener el Certificado de Origen. Adicionalmente, el registro del padrón de Exportadores Autorizados para Europa y Latinoamérica fue homologado, de modo que ahora los exportadores de ambas regiones necesitan sólo una sola solicitud en vez de hacer un doble trámite. Las medidas para facilitar el comercio se complementan con el establecimiento de una Ventanilla Única de Comercio, misma que se expone a continuación.

Figura 2. Exportaciones a Latinoamérica y Europa(porcentaje con respecto al total de exportaciones)

Fuente: Banco de México

16. Simplificación de inversión extranjera y procedimientos de registro de patentes y ampliación de la ventanilla única empresarial: Los procedimientos para recibir y registrar la inversión extranjera y el registro de patentes se simplificó a partir de agosto de 2010. Antes, la Secretaría de Economía requería que los inversionistas extranjeros acudieran a la Secretaría para ingresar la información requerida por ley; ahora, la información se procesa de manera electrónica con el Registro Nacional de Inversión Extranjera. Este cambio redujo alrededor de 70 mil trámites al año y eliminó costos innecesarios de los inversionistas. También se simplificaron los procedimientos para el registro de patentes y ahora pueden hacerse electrónicamente a través del portal tuempresa.gob.mx, que es el sitio web oficial para dar de alta una empresa y que opera desde 2008.

97

3.7

4.4 4.5

5.5

6.2

5.3

4.6

5.35.7

6.7

7.6

6.6

2

3

4

5

6

7

8

2004 2005 2006 2007 2008 2009

Europa

Latinoamérica

17. Además, el Gobierno de México continúa ampliando los servicios que ofrece mediante tuempresa.gob.mx, con el propósito de transformarlo en un portal centralizado en donde las empresas puedan cumplir con la mayoría de las regulaciones de negocios requeridas por el gobierno federal. A mediados de 2010, el portal se expandió para poder gestionar el registro de permisos para comercializar medicinas y obtener permisos de salud y de transporte. El Gobierno de México espera que este conjunto de medidas representará un ahorro para personas físicas y morales hasta por $20 mil millones de pesos ($1 mil 600 millones de dólares).

Tabla 2. Incidencia de procedimientos simplificados (segunda etapa)

Fuente: Secretaría de Economía

18. Establecimiento de una Ventilla Única de Comercio: De acuerdo al informe 2010 de Doing Business (DB), México ocupa el lugar 74 de 183 países en el indicador de Comercio Transfronterizo. Con respecto al tiempo invertido en el cumplimiento de los procedimientos de exportación/importación, los exportadores e importadores invierten en promedio 14 y 17 días respectivamente. Existen aproximadamente 30 diferentes actores involucrados (agentes navieros, agentes aduanales, exportadores, importadores, etc.); 40 documentos (utilizados a los largo de la cadena de suministro, restricciones y regulaciones no tarifarias, aduana, etc.); 200 datos (de los cuales el 70% se captura más de una vez); y 171 procedimientos para cumplir con regulaciones no tarifarias emitidas por 12 instituciones diferentes.

19. Para atender estos problemas, el Gobierno inició el desarrollo de una Ventanilla Única de Comercio, que le permitirá a las empresas dar cumplimiento a todas las regulaciones en la materia (v.g. despachos aduanales, obtener licencias y otros certificados sanitarios, ambientales, etc.), mediante una plataforma electrónica única. Actualmente, las empresas tienen que manejar todos estos procesos ante distintas instituciones federales independientes y, en la mayoría de los casos, los procesos no están automatizados. Al reunir todos los procesos de comercio en una sola plataforma electrónica, se reducirán considerablemente los tiempos y costos. Junto con este esquema se realizará una importante reingeniería de procedimientos, en especial aquellos relacionados con la Administración de Aduanas, aunque se seguirán aplicando las actuales normas sanitarias y ambientales. La experiencia internacional ha demostrado85

85 UN/CEFACT: United Nations Centre for Trade Facilitation and Electronic Business. (Recomendación No. 33, 2004).

98

Procedimiento Incidencia Anual

Armonización del sistema de normas técnicas para equipos electrónicos 59,493

Simplificación de los requerimientos para instrumentos médicos que tienen certificados del FDA en Estados Unidos y Health en Canadá.

2,495

Facilitar la exportación de productos mexicanos a Europa y Latinoamérica. 163,001

Automatización del ingreso de información al Registro Nacional de Inversiones Extranjeras.

70,000

Ampliación de los servicios ofrecidos por el portal electrónico tuempresa.gob.mx, incluyendo el registro de patentes.

147,319

que la implementación de este tipo de herramientas ayuda a mejorar la eficiencia y efectividad de controles oficiales y puede reducir costos tanto a los gobiernos como a las empresas.

20. El desarrollo de la Ventanilla única de Comercio se hará por etapas. La Secretaría de Economía, la Administración de Aduanas (Servicio de Administración Tributaria) y la SHCP, que abarcan más de la mitad de todos los trámites de transacciones comerciales, se integrarán en su totalidad a la plataforma en septiembre de 2011; las Secretarías de Salud, Agricultura, Medio Ambiente y de Defensa Nacional, para enero del año 2012; y otras 6 instituciones para junio de 2012.86 Para seleccionar al contratista responsable del desarrollo de la plataforma se realizó una licitación internacional, y ya se inició su ejecución. El contratista será responsable, entre otras de: (i) realizar el cambio administrativo al interior de todas las instituciones públicas involucradas, (ii) realizar la reingeniería de los procesos, (iii) desarrollar el software y su integración con el hardware de soporte y, (iv) desarrollar los módulos de capacitación electrónica para la comunidad comercial. Adicionalmente, el contratista dará soporte a la operación durante los primeros cinco años de la implementación. En el corto plazo, se emitirá un Decreto Presidencial que dará mayor sustento a la funcionalidad de la Ventanilla única de Comercio.

Conclusiones

21. El proceso de Regulación Base Cero tiene como objetivo mejorar los servicios que ofrece el gobierno, así como reducir los costos asociados para los ciudadanos, las pequeñas y medianas empresas y el sector productivo. Se espera que la reforma genere un aumento en la productividad, dado el caso que las empresas invertirán menor tiempo y recursos para dar cumplimiento a las regulaciones y serán capaces de concentrar sus esfuerzos en sus actividades productivas medulares. Lo anterior tendrá más impacto en la pequeña y mediana empresa (PyMEs), ya que por lo general el cumplimiento regulatorio les impone un costo relativamente mayor que a las grandes empresas tal y como se demuestra en las Encuestas de Empresas del Banco Mundial. Adicionalmente, la reducción de los costos asociados para dar cumplimiento hará más atractivo para las empresas informales convertirse al comercio formal, considerando las ventajas que esto conlleva (por ejemplo, mayor financiamiento, etc.). La reforma mejora las relaciones entre los ciudadanos y el gobierno, promoviendo la transparencia y reduciendo la aplicación indiscriminada de reglas y normas. Se estima que como resultado del proceso de simplificación, en 2012, alrededor del 70 por ciento de los procesos gubernamentales a los que deban dar cumplimiento, tanto ciudadanos como compañías, se harán por medios electrónicos, lo cual mejorará el proceso en términos de calidad y tiempo invertido.

86 Durante la tercera fase, la Secretaría de Educación Pública; la Secretaría de Energía; la Secretaría de Salud, Aseguramiento y Calidad de Alimentos; el Instituto Nacional de Antropología e Historia; el Instituto Nacional de Literatura y Artes; la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente y el Servicio Nacional de Salud.

99

ANEXO 4E: POLÍTICAS DEL SECTOR FINANCIERO

Introducción

1. Durante la última década, México ha establecido un marco regulatorio moderno; sin embargo, el sistema financiero muestra un menor desarrollo en comparación con otros países con ingreso medio-alto y, muchos segmentos importantes de mercado continúan teniendo una atención deficiente. Un marco regulatorio sólido junto con bancos bien capitalizados, ayudaron al sistema a superar relativamente bien la crisis financiera global, y el deterioro que sufrieron las carteras de crédito bancarios durante 2009 ya está siendo superado. No obstante lo anterior, la crisis expuso diversas áreas y segmentos de mercado vulnerables que el Gobierno de México está atendiendo. Adicionalmente, las limitaciones sobre el crédito y otros servicios financieros al sector privado continúan obstaculizando el crecimiento de empresas y el acceso de los hogares a productos financieros básicos. En este sentido, el Gobierno de México está profundizando su estrategia de inclusión financiera.

Desarrollo del Sector Financiero en México con Respecto al Internacional

2. Pese al marco regulatorio, el sector financiero en México es muy pequeño en comparación al tamaño de la economía y, tanto el crédito como el ahorro han quedado tradicionalmente rezagados con respecto a otros países de ingreso medio-alto. El crédito local al sector privado, como un porcentaje del PIB, fue de 21% en el año 2008, muy por debajo de otros países de ingreso medio-alto, como Brasil, Chile, Malasia, Tailandia y Turquía, como se muestra en la Figura 1. También está por debajo del punto de referencia pronosticado por el Banco Mundial, que es de 48%, considerando el nivel de desarrollo económico y tamaño de la población en México. Los activos comerciales bancarios constituyen el 45% del PIB comparado con más del 85% y 110% en Brasil y Chile respectivamente y, los depósitos bancarios comerciales, como un porcentaje del PIB, también fueron bajos para un país de ingreso medio-alto (Figura 2).

Figura 1: Crédito en el Sector Privado Doméstico (porcentaje del PIB)

Figura 2: Depósitos Domésticos (porcentaje del PIB)

Fuente: Plataforma de Desarrollo de Datos del Banco Mundial, 2010

100

21.1

0

20

40

60

80

100

120

140

160

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

México

Brasil

Chile

Malasia

Tailandia

Turquía

0.0

20.0

40.0

60.0

80.0

100.0

120.0

140.0

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Depósitos Banca Nacional / (%) PIB MEX

BRA

CHL

MYS

THA

TUR

3. Aunque el sistema financiero está diversificado, los bancos continúan dominándolo al poseer un 57% de los activos (Figura 3). En los últimos años han crecido los fondos de inversión, compañías aseguradoras y fondos de pensión, especialmente estos últimos, pero siguen siendo relativamente pequeños con activos que suman aproximadamente el 20% del PIB. Los activos de instituciones crediticias no bancarias e instituciones auxiliares (por ejemplo, empresas arrendadoras y de factoraje, uniones de crédito, Sofoles (Sociedades Financieras de Objeto Limitado) y Sofomes (Sociedades Financieras de Objeto Múltiple), representan menos del 2 por ciento del total de activos del sistema financiero. Las últimas dos, que son las mayores instituciones de crédito no bancario, están activas en algunos nichos de mercado como el sector hipotecario.

4. Los grandes bancos extranjeros tienen la mayor participación de los activos del sistema financiero mexicano. Para los estándares internacionales, la concentración del sistema bancario alta, teniendo los tres mayores bancos el 76% del total de activos. Los bancos mayores han competido históricamente en infraestructura y no en la diferenciación de sus tarifas y servicios. Algunos estudios han planteado la hipótesis de que la naturaleza concentradora del sistema financiero mexicano ha afectado el acceso al crédito.

Figura 3: Activos del Sistema Financiero Mexicano por Institución

(2009)(porcentaje del total)

Figura 4: Tres Bancos Mayores Concentración de Activos

(porcentaje del total de activos)

Fuente: Banco de México, Abril 2009 Fuente: Bankscope, 2010

5. Aún cuando la infraestructura financiera en México se ha expandido con relación a los niveles de 2005, la infraestructura en sucursales, Cajeros Automáticos y Puntos de Venta (POS), presenta un rezago con respecto a otros países con desarrollo similar (Figura 5). La cobertura de sucursales por cada 100,000 adultos en México está por abajo de la de Chile y Turquía, mientras que la cobertura de Cajeros Automáticos y POS presenta un rezago considerable con respecto a Brasil y Turquía. La competencia en el sistema de pagos en tiendas de conveniencia está limitada a seis bancos que realizan el 95% de todas las operaciones de crédito y débito con tarjeta. La falta de competencia podría haber repercutido en que existan tarifas de intercambio relativamente altas y puede ser una de las razones por las que el mercado de las tarjetas de crédito y débito no esté muy desarrollado con respecto a otras economías emergentes (Guadamillas 2008).87 88

87 Guadamillas, Mario (Editor). (2008), “Balancing Cooperation and Competition in Retail Payment Systems: Lessons from Latin America.” World Bank Financial Infrastructure Series. November 2008.

101

Banca Comercial

57%

Banca de Desarrollo, 10%

Fondos Inversión 9%

Instituciones de crédito-no Bancarias, 2%

Seguros, 6%

Casas de Bolsa, 5% Fondos de

Pensión 11%

76

70

5056

46

0

10

20

30

40

50

60

70

80

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Mexico

Brasil

Chile

Malasia

Tailandia

Turquía

Figura 5: Presencia Física de Servicios Financieros: Infraestructura de Sucursales, Cajeros Automáticos y Puntos de Venta (POS)

(por cada 100 mil adultos)

Fuente: Base de datos de Acceso Financiero CGAP 2010.

Figura 6: Mapa de Distribución Nacional de Sucursales Bancarias (por cada 10 mil adultos)

Fuente: CNBV

6. Adicionalmente, la estructura bancaria está muy mal distribuida dentro del país, ya que en la mayoría de los municipios no hay ni una sola sucursal bancaria.89 Tal y como se muestra en el mapa anterior, la región centro-occidente tiene indicadores superiores al promedio nacional, mientras que en el norte y sureste hay menores niveles de acceso, lo que sugiere la necesidad de llegar a esas poblaciones marginadas. Las reformas a la Ley de Instituciones de Crédito del año 2009, implementadas para facilitar el uso de servicios bancarios a través de agentes y una competencia más generalizada en el sector bancario, han aumentado el número de puntos de accesos físicos a servicios financieros formales de manera rápida. Seis meses después de promulgadas las reformas, la red de agentes bancarios representaba el 47% de la infraestructura de las sucursales tradicionales de los

88 Actualmente, los pagos de tarjeta de crédito y débito y las transacciones de Cajeros Automáticos realizados por clientes de otros bancos son compensados y aplicados por dos switches propiedad de bancos grandes, seis de los cuales realizan más del 95 por ciento de todas las operaciones con tarjeta. Los índices HHI (Herfindahl-Hirschman Index) de concentración muestran que la competencia es insuficiente, principalmente del lado adquiriente en el mercado de pago de compras con tarjeta. (ver Guadamillas 2008).89Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV). (2010). Presentación en “Consideraciones sobre el Esquema de Corresponsales Bancarios,” México, D.F., Enero 25 del 2010.

102

0 5 10 15 20 25

Turquía

Malasia

Colombia

Chile

Brasil

México

0 20 40 60 80 100 120

Turquía

Malasia

Colombia

Chile

Brasil

México

0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500

Turquía

Malasia

Colombia

Chile

Brasil

MéxicoCajeros Automáticos Puntos de Venta- POS

Sin Sucursales

Bajo( < 1.03 Sucursales por cada 10,000 adultos )

Medio ( entre 1.03 y 1.37 sucursales x 10,000 adultos )

Alto ( > 1.37 Sucursales x 10,000 adultos)

Sucursales

bancos en el país. Como resultado de lo anterior, el porcentaje de municipios sin una sola sucursal bancaria disminuyó del 64% al 57%.

Desempeño del Sistema Financiero Mexicano durante la Crisis Global y sus Consecuencias

7. En general, el sistema financiero mexicano resistió relativamente bien la crisis financiera global debido a las mejoras en regulaciones preventivas y supervisión del riesgo bancario. Desde la crisis ‘Tequila’ a mediados de la década de los noventa, México ha construido un marco regulatorio para el sistema financiero, junto con instituciones sólidas responsables de su supervisión. Al inicio de la crisis, los bancos presentaron alta rentabilidad, reservas financieras y de capital. Se tuvo también muy poca utilización de productos con estructuras complejas y se beneficiaron de tener una base de fondeo estable, ya que la fuente principal fueron los depósitos locales. No obstante, la crisis financiera expuso un número de vulnerabilidades y la necesidad de tener una perspectiva sistémica y macro-prudencial de supervisión.

8. La calidad de las carteras de las instituciones financieras se deterioró significativamente en 2009 pero ahora se está recuperando. La aguda desaceleración de la economía, ocasionada en gran medida por la reducción de la caída en la demanda de Estados Unidos de exportaciones mexicanas y la reducción de los flujos de capital en la frontera, ocasionaron un declive en la calidad de los activos. El promedio de la cartera vencida de los bancos comerciales que dominan el sistema, alcanzó su nivel más alto de 3.6% en abril de 2009, pero disminuyó a 2.5% para septiembre de 2010. La cartera de crédito al consumo fue la más afectada. Estas contingencias contribuyeron a disminuir la rentabilidad de los bancos así como de la colocación de préstamos en general. El sistema bancario sin embargo, fue capaz de sortear estos problemas al tener reservas y niveles de capitalización suficientes (véase la Tabla 1). El mercado accionario de México, que sufrió una baja pronunciada en junio de 2008, se recuperó a los niveles previos a la crisis a finales de 2009, mostrando rentabilidades en acciones, bonos y liquidez mayores que en Estados Unidos y Brasil, por primera vez desde el año 2002.

Tabla 1: Indicadores de Efectividad del Sistema Bancario Mexicano* (en porcentaje)

2005 2006 2007 2008 2009 2010 (Sept.)

Cartera vencida 1.8 1.99 2.54 3.21 3.08 2.5Reservas de cartera vencida 242.2 210.3 168 9 161.2 173.9 196.4Retorno sobre Activos (ROA) 1.7 2.2 2.0 1.2 1.3 1.4Retorno sobre capital (ROE) 20.2 24.3 20 .9 13.0 12.8 13.3Índice de capitalización 16.2 14.3 16.0 15.3 15.1 17.2

Fuente: CNBV Boletín Estadística Banca Múltiple, Septiembre 2010*Fin de año al menos que se indique lo contrario.

9. Durante la crisis financiera global, el crédito al sector privado pasó de tener un crecimiento a dos dígitos a estancarse por completo, aunque ahora está mostrando señales de recuperación. Como puede apreciarse en la Figura 7, el crédito al consumo cayó en 32% desde junio de 2008 a marzo de 2010, al deteriorarse las carteras y exigir los bancos

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mayores estándares de aprobación, y no aumentaron de nuevo hasta marzo de 2010. El crecimiento en los créditos para vivienda también disminuyeron durante el periodo de crisis global. El crédito comercial, que constituye cerca del 60% del crédito del sector privado, se redujo a mediados de 2009, pero inició su recuperación a finales de 2010.

Figura 7: Crédito al Sector Privado No-bancario (millones de pesos)

Figura 8: Tendencias de Crédito Bancario a Empresas Mexicanas (variación en porcentaje)

Fuente: Banco de México, Base de Datos de Encuestas de Condiciones del Mercado de Crédito, Septiembre del 2010

Fuente: Banco de México, Base de Datos de Encuestas de Condiciones del Mercado de Crédito, Septiembre del 2010

10. De acuerdo con encuestas realizadas por el Banco de México, el porcentaje de compañías con crédito bancario cayó de cerca del 30% a mediados de 2008, a cerca del 23% a mediados de 2009. El crédito a grandes corporaciones disminuyó en forma pronunciada al principio de 2009, e inició su recuperación a final de ese mismo año. En promedio, el porcentaje de todas las empresas con créditos bancarios alcanzó su pico en 30%, en el año 2008, mientras que la tasa para las pequeñas empresas fue de 21% (Figura 8). Estas tasas declinaron durante la crisis global, llegando a ser, a mediados de 2009, de 25% para el promedio de todas las empresas y 15% para él de las pequeñas. El crédito de los proveedores -en vez del crédito bancario-, sigue siendo la mayor fuente de financiamiento para más del 80% de las pequeñas y medianas empresas.

11. La repercusión económica y los cambios en las prácticas de crédito en los préstamos al consumo dieron como resultado mejoras en la cartera de crédito bancario. Antes de la crisis financiera, el crédito al consumo estaba creciendo a un ritmo muy acelerado, alentado por estándares de aprobación laxos. Las tasas de cartera vencida en tarjetas de crédito —que constituyen el 60% del crédito al consumo en México—, alcanzaron el 12.5% en junio de 2009 (sin considerar incobrables), antes de descender a 7.3% en marzo de 2010, haciendo que los bancos detuvieran los préstamos de tarjeta de crédito. En abril de 2009, para reducir el riesgo de incumplimiento de pago, la CNBV estableció nuevas reglas de reservas para tarjetas de crédito, obligando a los bancos a constituir reservas con base en las pérdidas esperadas, en vez de hacerlo con respecto a las pérdidas incurridas de la cartera de tarjeta de crédito. Además, en octubre de 2010, la CNBV emitió reglas similares para los créditos hipotecarios y créditos al consumo no revolventes, lo que debe ayudar a mejorar la administración de riesgos por parte de las instituciones.

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0

200,000

400,000

600,000

800,000

1,000,000

1,200,000

1,400,000

1,600,000

1,800,000

Mar 06

Sep 06

Mar 07

Sep 07

Mar 08

Sep 08

Mar 09

Sep 09

Mar 10

Sep 10

Millions of Pesos

Comercial

Hipotecario

Consumo

23.70

0

5

10

15

20

25

30

35

Sep 07 Dec 07Mar 07

Jun 07

Mar 08

Jun 08Sep 08 Dec 08

Mar 09

Jun 09Sep 09 Dec 09

% de pequeñas empresas con crédito

Total de empresas con Crédito

% de medianas empresas con crédito

12. Aunque en esta coyuntura las SOFOLES y SOFOMES representan un porcentaje reducido de los activos y no presentan un riesgo sistémico, siguen siendo un área vulnerable del mercado financiero. Los oferentes de crédito no bancarios de México, las SOFOLES (sociedades financieras de objeto limitado) y las SOFOMES (sociedades financieras de objeto múltiple) son instituciones que no reciben depósitos y que juegan un papel importante en nichos del mercado financiero que no atienden los bancos. Las SOFOLES están autorizadas para financiar a un solo sector (por ejemplo, el crédito hipotecario), en tanto que las SOFOMES pueden abordar una o más actividades crediticias. En muchas SOFOLES, las prácticas deficientes en la administración de riesgos, junto con el problema del mercado de valores estadounidense respaldado en hipotecas, afectaron severamente su cartera provocando que incurrieran en pérdidas significativas en 2009. Instituciones no bancarias como Crédito y Casa y Metrofinanciera tuvieron una cartera vencida superior al 50% e incumplieron el pago de su deuda en 2009 y, la SOFOM Su Casita incumplió el pago de su deuda en octubre de 2010. Aunque el promedio de cartera vencida del sector descendió ligeramente a 4.2% en septiembre de 2010, algunas instituciones aún tuvieron préstamos en cartera vencida por arriba del 15%.90 Los cambios propuestos a la regulación requieren que las SOFOLES se transformen en SOFOMES (sociedades financieras de objeto múltiple) para el 2013 y, es probable que el deterioro continuado en la calidad de los activos obligue a una consolidación adicional en la industria.

13. Está en desarrollo la posibilidad de ampliar el perímetro de la regulación para incluir a las SOFOLES y SOFOMES. En la actualidad, las SOFOMES pueden iniciar operaciones sin la autorización de las autoridades mexicanas. Sin embargo, hay un debate respecto a si es necesario regular a dichas entidades, las cuales están activas en el mercado de capitales en función de su tamaño y el riesgo que presentan para sus acreedores. A estas instituciones se les ha animado a migrar hacia la estructura de “banca de nicho” creada mediante enmiendas a la Ley de Instituciones de Crédito a finales de 2009. Estos bancos especializados (“de nicho”) son de objeto limitado (similar a las SOFOLES), pero pueden captar depósitos, tener acceso directo a los sistemas de pago y están regulados por la CNBV. Sin embargo, tienen menores requerimientos de capital inicial que los de los bancos comerciales.

14. Pese a que el apoyo público durante la crisis global fue relativamente más modesto, en comparación con otros países de la OCDE, fue de fundamental importancia; en particular, las instituciones de financiamiento para el desarrollo jugaron un importante papel anti-cíclico. En octubre de 2008, al depreciarse el peso, las posturas especulativas derivadas por parte de grandes corporaciones mexicanas provocaron un incumplimiento inesperado en el pago de papel comercial, dañando la confianza de los inversionistas en la calidad del crédito de los emisores locales. La incertidumbre que generó este evento y la agitación global aumentaron en gran medida la aversión al riego en los mercados locales y tuvo que intervenir el Gobierno para facilitar el refinanciamiento de la deuda

90 El banco de desarrollo inmobiliario Sociedad Hipotecaria Federal (SHF) es uno de los principales acreedores de Su Casita y está participando en los debates de reestructuración.

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corporativa y evitar un colapso en el naciente mercado de valores con respaldo hipotecario.

15. La banca de desarrollo siguió ampliando su cartera durante 2009 para atender dislocaciones del mercado y apoyar el flujo de crédito hacia el sector corporativo, las PyMEs y el mercado inmobiliario. La cartera de crédito total de los seis bancos de desarrollo se duplicó entre junio de 2008 y junio de 2010 y, como se muestra en la Tabla 2, ha aumentado en 10% entre junio de 2009 y junio de 2010. Los créditos en cartera vencida y los niveles de cobertura están mostrando una mejora relativa con respecto a los primeros meses de 2010, pero aún no regresan a los niveles de 2008, anteriores a la crisis. En particular, se ha visto afectada la Sociedad Hipotecaria Federal (SHF), con una cartera vencida cercana al 10% en junio de 2010. En promedio, los niveles de capitalización no han variado de manera significativa, aunque este promedio no permite ver importantes diferencias entre los bancos de desarrollo.

Tabla 2: Desempeño de la Banca Mexicana de Desarrollo

Junio 2008 Junio 2009 Junio 2010

Activos totales (millones de pesos) 395,728 758,492 786,303Cartera de crédito total (millones de pesos) 238,743 321,984 352,468Índice de morosidad 0.93 1.45 2.06Cobertura de cartera vencida 418.67 366.20 217.02ROA acumulada 1.57 0.65 1.32ROE acumulada 10.70 7.14 16.09Índice de capitalización (Riesgo Total) 16.64 15.30 15.54Fuente: CNBV. Boletines estadísticos trimestrales sobre la Banca de Desarrollo

Intervenciones de Política en el Sector Financiero para Promover la Estabilidad y el Acceso Responsable

16. En los albores de la crisis financiera, las políticas para fortalecer la estabilidad y facilitar la inclusión financiera han seguido jugando un papel preponderante en la agenda de desarrollo de México. Aunque el sistema financiero mexicano demostró ser bastante adaptable a la crisis global debido a las políticas públicas implementadas durante la última década, surgieron diversas vulnerabilidades que el Gobierno de México está ahora tratando de abordar. Al mismo tiempo, el Gobierno está persiguiendo con entusiasmo un enfoque multifacético para ampliar el acceso responsable a los servicios financieros mediante el apoyo de los canales de distribución, mejoras a la infraestructura financiera junto con la protección y educación al consumidor.

Promoción de la Estabilidad Financiera

17. Durante la última década, México ha hecho avances notables en llevar su marco de supervisión y regulatorio hacia los estándares internacionales. El marco institucional de regulación financiera se ha actualizado; se ha fortalecido y hecho más efectiva la

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capacidad para monitorear y administrar riesgos; y han mejorado las disposiciones de la red de seguridad (véase un resumen de cambios en el Cuadro 1).

18. No obstante, la crisis financiera global expuso diversas vulnerabilidades y desafíos. En particular, la crisis resaltó la necesidad de un enfoque más sistémico en la regulación y supervisión prudencial. Con la finalidad de avanzar hacia un enfoque de carácter macroprudencial, el Gobierno de México estableció, en julio de 2010, una instancia interinstitucional, el Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero. El Consejo asegurará una mayor colaboración y el flujo oportuno de información entre las instituciones y sentará las bases para una mejor supervisión y administración de riesgos sistémicos potenciales. El Consejo está presidido por la SHCP y comprende la participación del Banco de México, la CNBV y la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas.

19. En forma paralela, el Gobierno de México está fortaleciendo su capacidad de administración de crisis, a través del desarrollo de ejercicios de simulación de crisis conducidos con la asistencia del Banco Mundial. En estos ejercicios han participado: la SHCP, el Banco de México, la CNBV y el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario (IPAB). El Banco de México también ha preparado planes de contingencia para todos sus procesos críticos y sus sistemas de pago. Una nueva regulación de la CNBV establece que los bancos tienen que desarrollar planes de continuidad para todos sus procesos cruciales.

20. En respuesta a las vulnerabilidades observadas antes y durante la crisis, se están fortaleciendo las regulaciones sobre constitución de reservas de crédito y de crédito a las partes relacionadas. En particular, el aumento en el crédito al consumo antes de la crisis despertó preocupación sobre la calidad de los estándares de aprobación, urgiendo una revisión de las regulaciones sobre constitución de reservas para el crédito al consumo e hipotecas. A mediados de 2009, la CNBV modificó las regulaciones de constitución de reservas de tarjeta de crédito de un enfoque de pérdidas incurridas a uno de pérdidas esperadas, siguiendo los lineamientos del Comité de Basilea y propuestas recientes bajo consideración por parte del Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad (IASB, por sus siglas en inglés). En octubre de 2010, la CNBV emitió una regulación sobre la constitución de reservas de crédito al consumo no revolvente e hipotecas que implicó un cambio similar. Las nuevas medidas entrarán en vigor en enero de 2011. Se espera que el cambio de cómo resultado estándares más sólidos de autorización y un crecimiento más sostenible del crédito, ya que el reconocimiento anticipado de pérdidas en créditos podría haber reducido el impacto de la reciente crisis financiera.

Cuadro 1. Promoción de la Estabilidad Financiera: Reformas Regulatorias e Institucionales Clave (2000-2009)

A continuación se presenta un resumen de los principales cambios regulatorios e institucionales para fortalecer la regulación y supervisión financieras. Emisión de normas de contabilidad regulatorias de acuerdo con las normas de contabilidad

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internacionales (Actualización FSAP 2006). Emisión de regulaciones por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) para

fortalecer los requerimientos prudenciales y la administración de riesgos en el sector bancario que cubran entre otros aspectos: (i) indicadores de alerta temprana con base en la suficiencia de capital, para desencadenar una pronta acción correctiva; (ii) normas para auditores externos e instituciones de crédito con relación a la contratación de servicios de auditoría externa; y (iii) requerimientos de gobierno corporativo para la administración integral de riesgos de instituciones de crédito.

Reformas a la Ley de Instituciones de Crédito (2004 y 2006) para fortalecer el marco de resolución de instituciones bancarias. La primera reforma proporciona un moderno sistema de alertas tempranas y medidas correctivas. La segunda reforma incluye a la suspensión de pagos como un detonante de la resolución de la institución bancaria; comprende el intercambio de información entre las instituciones relacionadas; define opciones flexibles para la resolución de liquidación de un banco bajo el criterio de menor costo; y protege a los funcionarios en ejercicio lícito de sus funciones.

Emisión de regulaciones por parte de la CNBV para mejorar la revelación y transparencia del mercado que abarca, entre otros aspectos, los requerimientos de informes financieros para los grupos financieros sujetos a la supervisión de la CNBV y armoniza la revelación de información financiera por parte de las instituciones de crédito.

Promulgación de una nueva Ley del Mercado de Valores (2005) que mejora las prácticas de gobierno estableciendo, entre otros aspectos, los roles y funciones de la administración y consejos de las compañías listadas y facilita el acceso a mercados de capital mediante la creación, entre otros, de nuevos vehículos corporativos para facilitar el ingreso al mercado de valores (2005).

Promulgación de reformas a la Ley de Instituciones de Crédito que, entre otros aspectos han fortalecido la autonomía de la CNBV, transfiriéndole la mayoría de las facultades regulatorias que tenía la SHCP (incluyendo la autoridad para emitir y retirar licencias a bancos y emitir regulaciones prudenciales). Sin embargo, la SHCP conserva la autoridad para otorgar licencias a grupos financieros.

La CNBV se reestructuró para promover una supervisión consolidada completa de los conglomerados financieros.

La CNBV estableció un departamento para la vigilancia de valores.

Facilitación de la Inclusión Financiera

21. El Gobierno de México estableció una amplia estrategia para expandir el acceso a segmentos no atendidos de la población, Los pilares clave de esta estrategia son: (i) crear y habilitar un entorno regulatorio para el uso de canales de distribución innovadores de manera efectiva y rentable; (ii) mejorar la infraestructura financiera crítica como son los burós de crédito y los sistemas de pago; y (iii) fortalecer el marco de protección al consumidor así como su educación. La banca de desarrollo ha sido también un instrumento de política crucial para promover el desarrollo del mercado y la inclusión. Aunque desde los inicios de la década del 2000 se han implementado elementos importantes de esta estrategia (Cuadro 2), la misma aceleró su paso en los últimos años. En el cuadro de abajo se presenta un recuento detallado de las reformas más importantes emprendidas recientemente.

22. Con el espíritu de promover canales de distribución innovadores y rentables, la CNBV emitió una regulación en abril de 2010, permitiendo a los bancos a contratar a

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compañías de telefonía celular para ofrecer servicios financieros (de valor reducido) por parte del banco. Para su entrada en vigor, a principios de 2010, el Banco de México emitió una regulación estipulando requisitos de documentación limitados para abrir dichas cuentas de transacciones de valor reducido. Estos dos cambios se basaron en las reformas a la Ley de Instituciones de Crédito (junio de 2009), que permitían a los bancos contratar a terceros para ofrecer servicios financieros a nombre del banco. Con más de 80 millones de líneas telefónicas de celular activas en México para una población de 108 millones91, el canal de “banca móvil” tiene el potencial de reducir sustancialmente las disparidades geográficas en la prestación de servicios financieros básicos. Al llevar a los servicios financieros más allá de la infraestructura tradicional de sucursales bancarias y ponerlos en un canal de menor costo y con una disponibilidad más extensa, los servicios financieros pueden ofrecerse de manera rentable y sostenible a los segmentos de la población más pobres o más remotos que actualmente están descuidados por parte de las instituciones financieras reguladas. En última instancia, estas nuevas tecnologías pueden facilitar el uso de servicios financieros formales a una porción mayor de la población mexicana.

Cuadro 2. Expansión del Acceso Responsable a los Servicios Financieros: Reformas Legales Clave (2000-2009)

A continuación se presenta un resumen de los principales cambios legales y regulatorios implementados para promover el acceso a servicios financieros durante la última década.

Promulgación de un marco legal para regular los Burós de Información de Crédito (2001), que amplió el universo de oferentes de crédito participantes, mejoró la oportunidad de los datos y fortaleció la protección de datos personales.

Promulgación de la Ley de Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros (2004), la cual estableció la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (CONDUSEF) y las subsiguientes reformas en 2009, que fortalecieron sus autoridades. Las responsabilidades principales de la CONDUSEF son: (i) educar a los usuarios de servicios financieros; (ii) promover una relación equitativa y justa entre las instituciones y sus usuarios; (iii) informar al público sobre el costo y calidad de los servicios proporcionados por las instituciones financieras; (iv) facilitar los servicios de arbitraje; y (v) regular las prácticas de comercialización y contratos de las instituciones de crédito para asegurar que los consumidores estén al tanto de sus derechos y obligaciones.

Promulgación de reformas a la Ley de Instituciones de Crédito (junio de 2009), las cuales permitieron a los bancos contratar a terceros para proporcionar servicios financieros a nombre del banco.

23. Aunque la promulgación de la legislación sobre los Burós de Información de Crédito representó un paso importante para ampliar la cobertura de estas instancias, quedaron algunos vacíos institucionales que las recientes reformas han intentado abordar. 91 Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL).

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En mayo de 2010, se reformó la ley con el fin de aumentar la cobertura y la calidad de datos de los burós de crédito, así como la calidad de los servicios a los consumidores cuyos datos estén incluidos en el buró de crédito. Las reformas legales establecen requerimientos mínimos sobre el contenido de los reportes de crédito y hacen esfuerzos para mejorar la calidad de los datos requiriendo que todos los burós de crédito especifiquen el origen de los datos. También pretenden ofrecer lineamientos para compartir información y aumentar los incentivos para compartir información entre diferentes burós de crédito. Al fortalecer la calidad de los datos y facilitar su compartición, se reducirán las asimetrías de información entre los prestatarios y las instituciones financieras y, las instituciones otorgantes tendrán acceso a un conjunto mejorado de registros, mismos que deberán facilitar el acceso al crédito. La mayor calidad de los datos contribuirá también a tener una cartera de crédito más sólida. Además, la ley mejora la protección al consumidor definiendo sanciones para los burós que no cumplan con los estándares mínimos de servicio a los consumidores y proporciona procedimientos claros de inconformidad para los consumidores cuyos reportes de crédito son imprecisos.

24. Con respecto al sistema de pagos, las reformas recientes a la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros han reducido las barreras de entrada a las cámaras de compensación. Uno de los obstáculos percibidos para el uso de tarjetas de pago ha sido el nivel de comisiones de intercambio, es decir, los costos de un pago con tarjeta realizado en una red abierta. La falta de transparencia y la insuficiente competencia en el sistema de pagos se han identificado como causas potenciales de estas elevadas comisiones. En la actualidad hay dos redes que transmiten operaciones de pago con tarjeta entre el comercio y el emisor de la tarjeta; estos sistemas han sido dominados por un número reducido de bancos grandes que hasta hace poco no habían definido con claridad los requerimientos de entrada y tienen una política diferencial de precios para las transacciones que favorece a los miembros de su propia red, limitando la competencia entre redes y los incentivos para nuevos participantes. Las reformas a la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros promulgadas en mayo de 2010 requieren de la conectividad entre los diferentes proveedores del servicio y prohíben las barreras de entrada a nuevas cámaras de compensación con la finalidad de fomentar un mayor uso por parte de comercios y tarjetahabientes y reducir los costos de la transacción a los consumidores.

25. Para promover el acceso responsable a los servicios financieros, el Gobierno de México está complementando las medidas anteriores con mayores esfuerzos de protección y educación financiera. En particular, la Ley de Protección y Defensa a los Usuarios de Servicios Financieros fue reformada en junio de 2009 para fortalecer en gran medida a la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (CONDUSEF) y, en agosto de 2010, se emitió una regulación secundaria (circular), proporcionando un mayor detalle sobre la implementación de la ley. La circular emitida por la CONDUSEF (i) define las sanciones monetarias aplicadas a las instituciones financieras que no se apeguen a las regulaciones de protección al consumidor, (ii) estipula especificaciones sobre la claridad de los contratos de crédito, (iii) permite a los clientes cancelar contratos de crédito en un plazo de unos cuantos días

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después de la aprobación de los mismos y, (iv) reduce las sanciones por cerrar cuentas bancarias para facilitar una mayor movilidad del consumidor. Además, la CONDUSEF junto con la CNBV, la SHF y otras instancias regulatorias, está acelerando los esfuerzos para facilitar la instrucción financiera. Algunas de estas iniciativas están siendo apoyadas por un Fideicomiso administrado por el Banco Mundial.

26. El Gobierno de México está informando el diseño, implementación y evaluación de su estrategia de inclusión financiera con un análisis minuciosa de datos sobre acceso. En este contexto, ha generado dos informes sobre el estatus de la inclusión financiera, planea realizar encuestas regulares sobre el uso y acceso a los servicios financieros y reunir, de manera sistemática, información detallada sobre la infraestructura financiera disponible. La primera de estas encuestas financieras se llevó a cabo en 2009 y, en 2011, iniciará una nueva encuesta relevante de inclusión financiera.

Tendencias de Política a Mediano Plazo

27. A futuro, las autoridades prevén una agenda de reforma del sector financiero que siga fomentando la estabilidad junto con el desarrollo del mercado y la inclusión. El Gobierno de México planea someter al Congreso reformas a la Ley de Instituciones de Crédito (i) para fortalecer más el marco de resolución bancaria permitiendo transacciones de activos y pasivos que comprendan transferencias de depósito parciales y, (ii) para definir un marco para bonos de cobertura a fin de facilitar el financiamiento bancario a largo plazo para el sector de vivienda. Además, el Gobierno de México pretende adoptar las recomendaciones del acuerdo Basilea III recientemente anunciadas. Se espera que estas recomendaciones requieran de pequeños ajustes para la banca mexicana, la cual ya estaba sujeta a requerimientos de capital más rigurosos. En el frente de los valores, está en marcha el análisis de diversas regulaciones con el fin de mejorar la transparencia del mercado y la confianza de los inversionistas.

28. Además de su importante papel anti-cíclico, las instituciones de financiamiento para el desarrollo seguirán siendo herramientas de política activa para fomentar el desarrollo del mercado y la inclusión financiera. En este terreno, el Banco Mundial está asistiendo al Gobierno de México con un análisis de su marco de política de gobierno.

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ANEXO 4F. FOMENTO DE LAS ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS PARA INFRAESTRUCTURA

I. Vacíos en infraestructura

1. Ya no queda ninguna duda de que la infraestructura es importante para el desarrollo. Una plétora de estudios ha demostrado su impacto en el crecimiento, la productividad y el alivio a la pobreza (v.g., Canning 1998, Reinikka y Svensson 1999, Banco Mundial 2004, Calderón, Easterly y Servén 2003 y, Andrés et al 2009). A pesar de los avances significativos a lo largo de las dos últimas décadas, la calidad y cobertura de la infraestructura de México no es adecuada para sustentar un elevado crecimiento y la reducción de la pobreza. Mientras que en los años setenta sus niveles de infraestructura fueron comparables, si no es que mayores, a los de Asia oriental, para el 2010 los niveles de esa región superaron a los de México. Los costos de logística en México se mantienen muy por arriba del 20% del valor del producto (en particular para PyMEs), en comparación con aproximadamente 8% en países de la OCDE, obstaculizando la competitividad del país y el desempeño de las exportaciones (Guasch 2006 y Jordan et al 2009). Su infraestructura carretera es bastante reducida, 0.18 kilómetros de carretera/km2 y, alrededor del 30 al 40% de los caminos estatales y municipales están en condiciones deficientes (PNI 2007). La cobertura de agua potable y alcantarillado se ubica por debajo del 90 y 80%, respectivamente. México enfrenta una necesidad urgente de aumentar su capacidad de generación efectiva de energía en 6,000 megavatios. También los puertos y aeropuertos necesitan ampliar su capacidad. El Foro Económico Mundial señala además vacíos importantes en infraestructura, ubicando a México en las posiciones 69 y 79 en cuanto a la efectividad y calidad de su infraestructura, respectivamente (Tabla 1). Las telecomunicaciones, vías férreas y puertos muestran las mayores debilidades con relación a otros países y los caminos y puertos con respecto a otros países de Latinoamérica

2. Las inversiones históricamente bajas explican gran parte de las deficiencias de México en infraestructura. Durante las tres últimas décadas, con excepción de los hidrocarburos, el país ha invertido menos de 2% del PIB (aumentando a casi 3% durante los dos últimos años), frente a 5.8% en Chile, 6% en la mayoría de los países de Asia oriental, hasta un 12% en China. Para abordar estos desafíos de crecimiento y pobreza, México necesita invertir por lo menos de 4 a 6 por ciento del PIB (Fay y Yepes 2008). Dadas las restricciones presupuestales y las oportunidades para mejorar la eficiencia, gran parte de dicho financiamiento deberá provenir del sector privado. De ahí la necesidad de promover un entorno adecuado para las asociaciones público-privadas (PPP, por sus siglas en inglés) en infraestructura.

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Tabla 1. Índice de competitividad global: Calidad de la infraestructura de México

Sector Posición Global Posición LAC Aeropuertos 65 2

Caminos 62 8Vías férreas 76 2

Puertos 89 11Fuente: Foro Económico Mundial (2010)

3. La participación privada en infraestructura ha crecido desde el inicio de los años noventa, aunque con resultados encontrados. La administración de Carlos Salinas promovió un ambicioso programa de concesiones para cubrir cerca de 6,000 kilómetros o 52 carreteras, así como vías férreas, pero contratos estructurados en forma deficiente y la crisis financiera de mediados de los noventa condujo al fracaso a la mayoría de dichas concesiones carreteras, obligando al Gobierno de México a un rescate muy costoso, estimado entre $15 y $20 mil millones de dólares. La segunda ronda de concesiones, que inició a principios de la década del 2000, progresó mucho mejor hasta la crisis financiera global de 2008. Muchos de los primeros proyectos de caminos fueron licitados de nuevo al sector privado, asegurando alrededor de $10 mil millones de dólares (Figura 1). Las licitaciones en el sector de puertos y aeropuertos ha sido razonablemente exitosa, aunque obstaculizada con aspectos logísticos de acceso y conectividad modal. En el sector telecomunicaciones, prácticamente todos los servicios han sido licitados o vendidos al sector privado, aunque aspectos críticos relacionados con la reducida competencia efectiva están obstaculizando el desempeño del sector (véase el Anexo 4b). En el sector hidráulico, el alcance de la participación privada ha sido limitado y muestra resultados divergentes, a menudo debido a restricciones presupuestales de los municipios. En electricidad, la participación privada ha sido limitada a la licitación de proyectos “verdes” de campo, para la generación de plantas mediante la Política Integral de Producto (IPP, por sus siglas en inglés) y el modelo de tipo de extracción (off-take).

Figura 1. Compromisos de Inversión para Proyectos Carreteros Mexicanos con Participación Privada: Estado de Avance, 1989-2009

Fuente: Banco Mundial y PPIAF, PPI Project Database * Ajustado mediante el IPC de E.E.U.U.

II. Deficiencias del Marco de México de Asociaciones Público-privadas para Infraestructura

4. Diversos desafíos clave han limitado la participación privada en el sector: (i) vacíos institucionales; (ii) deficiencias en el marco legal; (iii) dificultades en el financiamiento de proyectos; y (iv) deficiencias en la estructuración de proyectos. En su mayoría, estos problemas se agravan al descender del nivel federal. (Para un análisis

113

amplio de cómo estos aspectos han afectado el desarrollo de las asociaciones público-privadas, véase Revisión del gasto público para infraestructura (2005)).

5. Restricciones institucionales: Como destacó la Revisión del gasto público para infraestructura (2005), la insuficiente coordinación de la planeación de la inversión, no sólo entre las dependencias al interior de cada sector de la infraestructura, sino también al nivel de macro-política, así como la inadecuada transparencia y rendición de cuentas, han representado enormes piedras en el camino para la expansión de las asociaciones público-privadas.

6. Las Secretarías y dependencias federales y los gobiernos estatales y locales han operado en un aislamiento relativo en la planeación e implementación del gasto para infraestructura, lo que ha conducido a resultados dispares del sector. En México, los requerimientos de planeación para infraestructura se han modificado en gran medida, pasando la atención de los programas de inversión pública a la planeación estratégica, incluyendo aspectos relacionados con la reorganización de los sectores de infraestructura, descentralización, participación del sector privado, precios y subsidios y apoyo financiero.

7. La coordinación política entre los gobiernos federal y estatal es crucial para evitar la duplicidad de programas con incentivos y reglas de operación en conflicto. El proceso está menos fragmentado en el sector eléctrico, que se maneja en gran medida desde el centro, pero también ahí hay menos experimentación. En otros sectores, están involucrados los tres niveles de gobierno (en especial los municipios en los renglones de agua y servicios sanitarios), y en el sector del transporte, también participan diversas dependencias federales (véase Reforma al Estatuto de Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos (2007)).

8. Sistemas de información fragmentados, junto con una compartición inadecuada de información entre los actores, hacen de la rendición de cuentas un desafío mayor. La falta de evaluación sistemática de impacto ex-post también ha debilitado la rendición de cuentas, evitando ajustes a los programas y asignación de recursos.

9. Marco legal: México no tiene un marco legal adecuado a los retos específicos de las asociaciones público-privadas. Resulta claro que La Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas y La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público no se ajustan a la estructura contractual de largo plazo de las asociaciones público-privadas. Además, elementos de otras leyes importantes, promulgadas hace muchos años, han puesto obstáculos a la implementación de un programa efectivo de asociación público-privada. Ejemplos de ello son la imposibilidad de ampliar las concesiones (excepto en el último quinto del periodo de la concesión); procedimientos prolongados y engorrosos para asignar estudios necesarios e informes de ingeniería que sustenten los proyectos de asociaciones público-privadas; ambigüedades en el tratamiento de propuestas no solicitadas, etc. El impacto de estos problemas es significativo al incrementar la incertidumbre y riesgo para los inversionistas, lo que se traduce en un alto costo de capital y tarifas o subsidios más elevados, al demandar primas el sector privado para enfrentar los riesgos asociados. Además, pueden generar problemas

114

en la preparación y adjudicación de proyectos frustrando el número de asociaciones público-privadas que pueden desarrollarse cada año.

10. Financiamiento de proyectos de asociaciones público-privadas: México no está exento de los problemas que por lo regular afectan a este modelo de asociación, incluyendo las dificultades para asegurar financiamiento a largo plazo, dificultades de financiamiento sindicado, problemas de refinanciamiento, etc., con pocas opciones de mejora y mitigación de crédito disponibles en el mercado. Este desafío se agrava por el relativo subdesarrollo de los mercados financieros de México y el bajo crédito del sector privado como porcentaje del PIB (Anexo 4e). Todos estos aspectos aumentan las dificultades para asegurar el financiamiento, desalentando, en el sector privado, la participación en asociaciones de este tipo.

11. Estructuración de proyectos de asociaciones público-privadas: Los vacíos en los procedimientos y la estructura del diseño de los proyectos han desanimado en ocasiones el interés de los potenciales inversionistas, un problema que se agravó por la crisis global y magnificó su aversión al riego.

12. Problemas al nivel estatal: A los niveles por debajo del nivel Federal, los retos arriba mencionados se acrecientan por la solvencia y problemas financieros. Mientras que el potencial de asociaciones publico-privadas a estos niveles es amplio (agua y servicios sanitarios, desechos sólidos, caminos, etc.), su espacio fiscal es muy limitado. Además, la credibilidad de sus compromisos para cumplir con los pagos acordados mediante contrato a concesionarios se cuestiona a menudo por parte de los inversionistas, limitando así el alcance del desarrollo de asociaciones público-privadas.

III. La Respuesta de la Política Pública

13. Consciente de las agudas necesidades de infraestructura, el Gobierno de México formuló en 2007 una ambiciosa estrategia con objetivos de progreso creíbles y medibles. La estrategia prevé que el sector privado tendrá un papel preponderante en el desarrollo de infraestructura y, de manera sistemática, ha estado abordando las deficiencias regulatorias existentes —institucionales y financieras—, para facilitar las asociaciones público-privadas. A continuación se presenta el alcance del Plan Nacional de Infraestructura y del programa para fomentar mayores asociaciones público privadas en infraestructura.

A. El Plan Nacional de Infraestructura

14. El Gobierno de México ha definido una ambiciosa estrategia de largo plazo para el desarrollo de infraestructura que busca (i) colocar a México entre los primeros 30 países en cuanto a calidad y cobertura de infraestructura; (ii) aumentar las inversiones anuales en infraestructura a más del 5% del PIB; y (iii) asegurar que al menos el 58% de esa inversión provenga de fuentes privadas. En el contexto de esa estrategia, formuló el Plan Nacional de Infraestructura 2007-2012 (PNI). Los objetivos de inversión para el periodo son de $240 mil millones de dólares o bien, alrededor de una inversión anual promedio de 3 a 4.5% del PIB, de la cual se espera que el 58% sea financiado de manera

115

privada. Éste constituye el mayor esfuerzo de inversión en infraestructura de México en 25 años. 92

15. El plan nacional identifica más de 300 proyectos en diversos sectores. Los sectores que requieren de mayores inversiones son los de hidrocarburos y electricidad, seguido por carreteras y telecomunicaciones (Tabla 2). A partir de 2010, 40% de las inversiones identificadas han sido comprometidas.

Tabla 2. Plan Nacional de Infraestructura: Requerimientos de Inversión y Objetivos por Sector

SectorInversión (Miles de

millones de dólares)

Porcentaje del total de

inversión en infraestructura

Participación privada

(Porcentaje del total)

Objetivos 2012

Carreteras 26.49 11.30% 44.60% Construir o modernizar 15,000 kilómetros.

Vías férreas 4.52 1.90% 44.90% Construir 235 kilómetros.

Puertos 6.55 2.80% 77.40%Construir cinco nuevos puertos e incrementar la capacidad de carga en 3 millones de TEUS.

Aeropuertos 5.45 2.30% 45.70%Construir al menos 2 nuevos aeropuertos e incrementar la capacidad en otros 26.

Telecomunicaciones 26.12 11.20% 93.30%

Cobertura de línea fija y celular de 24 y 78 líneas, respectivamente, por cada 100 habitantes. Aumentar el uso de Internet a 70 millones de usuarios.

Agua potable y alcantarillado 18.64 8.00% 28.70% Cobertura: agua potable 92% y

alcantarillado 88%.

Electricidad 35.07 15.00% -Aumentar la capacidad de generación efectiva en 6,641 Megavatios.

Hidrocarburos 110.85 47.40% -

Producción de 2.5 millones de barriles de Petróleo por día (bpd). Producción de 6 mil millones de pies cúbicos de Gas natural por día. Aumentar la capacidad de refinación a 1.4 millones de bpd.

TOTAL 233.69 100% 58% Más de 300 proyectos de infraestructura.

B. Fomento al Desarrollo de Asociaciones Público-privadas

92 Esto supone que la mitad de los ingresos fiscales adicionales, derivados del proyecto de reforma a las finanzas públicas enviada al Congreso, están etiquetados para infraestructura.

116

16. Para promover las asociaciones público-privadas y abordar las debilidades arriba señaladas, el Gobierno de México formuló un extenso programa, cuyos elementos principales son (i) fortalecer el marco legal; (ii) mejoras al marco institucional; (iii) implementación de un amplio programa de apoyo financiero; (iv) suministro de ayuda especial a los gobiernos estatales y municipios; y (v) modificaciones a la estructura y enfoque estratégico hacia proyectos de asociaciones público-privadas, para considerar la aversión a riesgos mayores derivada de la crisis global. A continuación se describen los detalles de estos cinco puntos.

Reformas legales para alentar las asociaciones público-privadas

17. En octubre de 1990, el Gobierno anuncio una serie de iniciativas legales para estimularla ejecución de proyectos de infraestructura. Este paquete de reformas comprende la propuesta de una nueva Ley de Asociaciones Público-Privadas, junto con reformas a un conjunto de leyes federales que ayudarían a agilizar las asociaciones público-privadas. Dicho proyecto de ley emana de las mejores prácticas internacionales, así como de las propias experiencias de México, e intenta fomentar una adecuada distribución de riesgos entre los sectores público y privado. Los elementos clave del proyecto de ley son:

Incorporar la planeación multianual; Requerir que las entidades públicas lleven a cabo un riguroso análisis de

viabilidad (incluyendo una evaluación ambiental), antes de lanzar el proceso; Establecer principios claros, procesos transparentes e incentivos razonables para

el manejo de propuestas no solicitadas; Definir los mecanismos y condiciones bajo los cuales se pueden modificar o

extender los contratos sin modificar la distribución de riesgos entre las partes; Permitir la garantía del financiamiento y los derechos de intervención. El proyecto

de ley permitiría a los proveedores de servicios ofrecer los activos y derechos como garantía a las entidades crediticias. Los desarrolladores podrían garantizar derechos de intervención por completo a las entidades crediticias, a fin de corregir o evitar incumplimientos y prevenir impactos negativos sobre el flujo de ingresos del proyecto;

Clarificar las circunstancias que pueden dar como resultado la terminación del contrato y el proceso para el manejo de los activos del proyecto; e

Identificar los mecanismos de arbitraje en caso de disputas. El proyecto de ley propone que las partes resuelvan sus disputas con respecto a un proyecto de asociación pública-privada mediante el arbitraje comercial. En el caso de disputas técnicas, se podrían nombrar expertos independientes.

18. La ley excluye las áreas reservadas al Estado por la Constitución y requiere el apego total con el marco legal ambiental de México. El proyecto de ley fue aprobado en principio por el Senado en abril de 2010 y por completo en la Cámara de Diputados en octubre de 2010. Actualmente se encuentra en discusión en el Senado.

19. Adicionalmente, en los dos últimos años, distintos Estados han emitido sus propias leyes de Asociaciones Público-Privadas. Estos son: Aguascalientes, Baja

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California, Chiapas, Coahuila, Durango, Distrito Federal, Guanajuato, Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Querétaro, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz, Yucatán y Zacatecas. El resto han promulgado reformas a su legislación, a fin de implementar asociaciones público-privadas.

20. Para abordar otras restricciones legales que están obstaculizando el desarrollo efectivo de proyectos de asociación público-privada, el Gobierno de México ha preparado un paquete de reformas complementarias a las siguientes leyes: (i) Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados (la “Ley de Obras Públicas”); (ii) Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (la “Ley de Adquisiciones”); (iii) Ley Agraria; (iv) Ley General de Bienes Nacionales, (v) Código federal de Procedimientos Civiles; y (vi) Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal (la “Ley de Carreteras”). Estas reformas buscan abordar diversos problemas que están causando demoras, reduciendo la flexibilidad en los ajustes a contratos e incrementando la incertidumbre y los costos de transacción. En particular, los principales aspectos que se abordan son:

Establecer procedimientos simplificados para la adquisición de proyectos y estudios de ingeniería (Ley de Adquisiciones). La reforma propone que, bajo ciertas circunstancias, se pueda emplear un proceso de adquisición más sencillo para asignar la producción de informes de proyectos de ingeniería, reduciendo de manera significativa el ciclo del proyecto o tiempo de preparación.

Eliminar restricciones a la extensión de los plazos de concesión (Ley de carreteras). Esta reforma reconoce que durante la prolongada duración de un contrato de asociación público-privada, diversas circunstancias pueden requerir cambios al contrato original o al proyecto mismo. En particular, podría ser necesaria una extensión al plazo de la concesión para compensación por daños o requerimientos de trabajos adicionales. Ésta es una forma fácil y eficiente de compensar a los inversionistas. En México, sin embargo, las extensiones no se permitían sino hasta el quinto y último periodo del plazo de concesión. Esta restricción aumentaba los riesgos y el costo de capital, dando por resultado proyectos mucho menos atractivos.

21. La reforma a la “Ley de Carreteras” se promulgó en octubre de 2010. El Gobierno estima que este cambio, junto con procedimientos simplificados para la adquisición de proyectos de ingeniería, podría desatar inversiones por $4 mil quinientos millones de dólares y reducir los costos de los proyectos en un 15% y el tiempo de ejecución en 30%.

Abordando los vacíos institucionales

22. Al nivel federal, la SHCP ha respaldado la planeación estratégica para desarrollar programas clave de infraestructura sectorial. Además del apoyo financiero, el FONADIN ha desempeñado un papel principal al proporcionar servicios de asistencia técnica a los niveles federal, estatal y municipal, para el diseño e implementación de asociaciones público-privadas. Esto se refleja en el creciente número y monto de contratos en carreteras, agua y desechos sólidos, transportación urbana masiva y turismo.

118

23. Algunos gobiernos estatales han avanzado también en el marco de planeación y rendición de cuentas de asociaciones público-privadas. Por ejemplo, la ley del estado de México para estas asociaciones permite el desarrollo de presupuestos multianuales para proyectos de infraestructura. Estos cambios, junto con la mejor coordinación al interior del estado y con las instituciones federales, han permitido un importante aumento en la diversidad, número y monto de proyectos de asociación pública-privada en el estado. Entre ello, vale la pena mencionar el sistema de transporte urbano integral de Ciudad Azteca-Tecamac, la prolongación de la Avenida Solidaridad-Las Torres, el libramiento Atizapán de Zaragoza–Nicolás Romero, la ampliación del puente Madero-James Watt en el sector de caminos; El Hospital Regional Zumpago en el sector salud; y el centro recreativo público Centro Cultural Mexiquense de Oriente.

Movilización del ahorro a largo plazo para facilitar el financiamiento de asociaciones público-privadas

24. Para aumentar el financiamiento disponible a las asociaciones público-privadas, el Gobierno de México aprobó la introducción de Certificados de Capital de Desarrollo (CCD) como nuevos valores estructurados. Los CCD son valores emitidos por fideicomisos con un retorno variable vinculado de manera parcial o total a los activos subyacentes del fideicomiso y pretenden captar financiamiento de largo plazo para proyectos de infraestructura. Y ciertos proyectos de bienes raíces. En diciembre de 2009, la CNBV aprobó reformas a las Disposiciones de Carácter General Aplicables a las Emisoras de Valores y Otros Participantes del Mercado de Valores, permitiendo la introducción de los CCD.93 Dada la naturaleza de los riesgos asociados a tales proyectos y para proteger a los inversionistas, las reformas contienen regulaciones estrictas sobre el gobierno corporativo y la revelación de información, aplicables a las emisoras.94

25. Adicionalmente, en junio de 2010, la Comisión Nacional de Ahorro para el Retiro (CONSAR), reformó el régimen de inversión de los fondos de pensiones (Sociedades de Inversión Especializada en Fondos para el Retiro (SIEFORES)), para permitirles invertir una parte de sus fondos en instrumentos estructurados, incluyendo a los CCD. Esta reforma permitirá una mayor diversificación de la cartera de pensiones. La parte de la cartera que puede asignarse a instrumentos estructurados, incluyendo a los CCD, varía según la finalidad y perfil de riesgo de la SIEFORES. En particular, la SIEFORES 2 y las SIEFORES 3 a 5 podrán invertir hasta el 10% y 15% de su cartera, respectivamente. La

93 Los Certificados de Capital de Desarrollo pretenden captar capital para apoyar el desarrollo de proyectos de infraestructura existentes o futuros, o la adquisición de acciones de una o más compañías. Los CCD son similares a los valores de capital, ya que ni el fideicomisario ni el fideicomitente tienen la obligación de pagar ningún principal o interés del mismo, y cualquier utilidad derivada de los CDD se relaciona directamente a los resultados financieros de los activos subyacentes. Los CDD garantizan a sus tenedores ciertos derechos sobre las utilidades e ingresos obtenidos sobre la inversión realizada por el fideicomisario y, en cualquier caso, sobre lo recaudado de la venta de dichas inversiones.

94 Los CCD deben apegarse a las regulaciones sobre revelación de información de la Bolsa Mexicana de Valores (BMV) y de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV). Otras características relevantes comprenden: los proyectos solo pueden desarrollarse en México y, las inversiones pueden ser para proyectos que ya se encuentran en su etapa de funcionamiento/operación (conocidos como brownfields) o para proyectos nuevos (conocidos como greenfields).

119

SIEFORES 1, más conservadora y orientada a participantes cercanos al retiro, no podrá realizar estas inversiones.95 El impacto de la reforma podría ser muy significativo con las SIEFORES que puedan invertir más de $11 mil millones de dólares en proyectos de infraestructura. Para mediados de 2010, ya se habían emitido cinco CCD. Debido a que estos instrumentos son nuevos en el mercado mexicano, se espera que tome algún tiempo antes de que los inversionistas institucionales inviertan en ellos de manera activa.

Programa financiero para apoyar a las asociaciones público-privadas

26. A través de BANOBRAS y FONADIN, siendo el fideicomiso administrado por el primero, el Gobierno ha desarrollado una amplia variedad de instrumentos para financiar y apoyar el desarrollo de nuevos mercados financieros para asociaciones público-privadas.

27. En 2007, el Gobierno de México creó el FONADIN para ofrecer un amplio portafolio de instrumentos, a fin de abordar los problemas de financiamiento de asociaciones público-privadas que surgen de la falla o ausencia de mercados. Desde su creación en junio del 2010, el FONADIN ha promovido inversiones por un monto de $11 mil 300 millones de dólares, haciendo financiables proyectos de infraestructura; apoyando proyectos con un retorno social elevado pero insuficiente retorno financiero; y adoptando los riegos que el mercado no está dispuesto a tomar.

28. Sus productos financieros se dividen en reembolsables y no reembolsables. Estos últimos son subvenciones que se otorgan para apoyar estudios y tareas de preparación de proyectos, y contribuciones para hacer financieramente viables los proyectos (deseados). Las subvenciones para estudios e informes de ingeniería asisten a entidades y dependencias de la Administración Pública Federal y gobiernos estatales y municipales con recursos limitados y capacidad para preparar proyectos sólidos. Las subvenciones para proyectos de inversión buscan facilitar proyectos con una elevada tasa de retorno social/económica, pero no del todo viables financieramente. (Por lo regular el proyecto se asigna al postor que requiere del subsidio mínimo). En el caso de los productos reembolsables, FONADIN ofrece, entre otras opciones, deuda subordinada y garantías para proyectos de inversión; y capital de riesgo para fondos de inversión. Sus préstamos subordinados abordan la falta de préstamos de largo plazo para coincidir con la duración del proyecto. FONADIN puede ofrecer préstamos hasta por 25 años, el cual es un plazo inusual en el mercado mexicano. Sus garantías (otorgadas caso por caso) buscan mitigar riesgos, instrumentos que tampoco están disponibles con facilidad en el mercado mexicano. Por último, su contribución de capital a los fondos de capital busca apalancar sus propios recursos (en una proporción de apalancamiento de 5 a 1) para nuevos proyectos de asociación público-privada, A mediados de 2010, la junta directiva de BANOBRAS aprobó los Lineamientos Operativos, permitiendo a FONADIN participar como inversionista menor en CCD. La Tabla 3 resume los productos y condiciones del FONADIN.

Tabla 3. Instrumentos del FONADIN para Apoyar las Asociaciones Público-privadas

95 La regulación estipula restricciones adicionales de diversificación, v.g., restricciones sobre el monto a invertir por elemento y sobre instrumentos emitidos por partes relacionadas.

120

No-reembolsable Reembolsable

Contribución Subsidios Capital de riesgo

Deuda subordinada Garantías

Estudios Proyectos de inversión Proyectos de inversión Proyectos de inversión

50% del costo del estudio

Hasta 49% de la inversión total

Hasta 49% de la inversión total. Si el proyecto genera una tasa de retorno por arriba de lo proyectado, el excedente se comparte con FONADIN.

Hasta 20% de los fondos del capital de inversión

Hasta 30% del capital social del concesionario privado

Hasta 30% de la deuda total

Sobre préstamos: Hasta 50% del monto del préstamo Plazo: Hasta 30 años

Sobre emisión de deuda: Hasta 50% del valor de la emisión

Desempeño: Sobre caso por caso

Riesgo político: Sobre caso por caso

29. El FONADIN incrementó sustancialmente el número de proyectos apoyados durante 2010. El fondo fue autorizado a invertir $30 mil 400 millones de pesos en 42 proyectos para 2010, por arriba de los $22 mil 100 millones de pesos en 23 en 23 empresas de asociaciones público-privadas en 2009.96

30. BANOBRAS complementa el financiamiento de FONADIN a asociaciones público-privadas. Alrededor del 22% de su cartera corresponde a crédito para proyectos de infraestructura, de los cuales la parte prestada a asociaciones público-privadas se incrementa cada año. El monto prestado en 2009 fue de $18 mil millones de pesos, monto tres veces superior al de 2007. BANOBRAS también presta a los gobiernos estatales y municipales para apoyar el desarrollo de infraestructura —alrededor de 46% de su cartera—, y desempeña un papel importante en el proceso de sindicación para el financiamiento de asociaciones público-privadas.

31. Además, los instrumentos de BANOBRAS y FONADIN se utilizan conjuntamente para proporcionar financiamiento a asociaciones público-privadas. Por ejemplo, desde 2009 y en respuesta a la aversión al riesgo exacerbada por la crisis global, BANOBRAS y FONADIN han colaborado sobre un nuevo producto de financiamiento conjunto, en donde el primero proporciona deuda preferencial a los postores, mientras que el segundo la complementa con deuda subordinada, hasta por el 70% del costo total

96 Los proyectos del Fondo autorizados en 2010 esperaban atraer inversiones totales por 83 mil 500 millones de pesos, incluyendo recursos públicos y privados, en comparación con los 59 mil 400 millones en 2009. Alrededor del 49 por ciento de los fondos autorizados este año se destinarán a ayudar a que los proyectos sean rentables.

121

del proyecto.97 Los postores tienen la opción de usar el financiamiento conjunto o sus propias alternativas de financiamiento (para un ejemplo ilustrativo, véase el Cuadro 1).

Cuadro 1: Financiamiento Conjunto para el Proyecto de Asociación público-privada del Pacífico Norte

BANOBRAS ofreció un crédito a 17 años hasta por $291.1 millones de dólares con una tasa de interés anual de 6.8% y, FONANDIN ofreció un crédito subordinado a 25 años hasta por $124.7 millones de dólares, con una tasa anual de 8.6%.

Apoyo financiero para asociaciones público-privadas a los niveles estatal y municipal

32. A principios de 2010, BANOBRAS desarrolló un nuevo instrumento financiero en la forma de garantías que respaldan los compromisos financieros estatales o municipales para proyectos de asociación público-privada. Hasta este momento, su junta directiva aprobó los Lineamientos Operativos para guiar el uso y aplicabilidad de dichas garantías. En septiembre de 2010, BANOBRAS tiene ya emitidas cinco garantías para proyectos estatales y municipales de asociación público-privada. el impacto potencial de este nuevo instrumento es significativo, ya que abre el desarrollo de este tipo de proyectos a los niveles mencionados, en donde las necesidades son sorprendentes y la credibilidad de los gobiernos estatales y municipales como sujetos de crédito se cuestiona a menudo.

33. BANOBRAS está también contribuyendo al desarrollo de mercados de crédito para infraestructura local, apoyando la acreditación de 225 municipios sin acceso a servicios financieros. En 2007, sólo 25% de los municipios mexicanos utilizaron crédito para financiar sus proyectos de infraestructura, y esta cobertura fue aún menor en las regiones menos desarrolladas. De ahí que BANOBRAS diseñara el programa BANOBRAS-FAIS, el cual usa el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), como fuente de pago para el desarrollo de infraestructura básica.98 En los siete estados donde ha operado el FAIS, la cobertura media de municipios con crédito aumentó de 20% a 41% entre 2007 y 2009.

Adaptación de los proyectos de asociación público-privada para asegurar el interés del sector privado

34. A la luz del efecto negativo que tuvo la crisis global sobre las intenciones de inversionistas y oferentes de crédito para asociaciones público-privadas, y un par de 97 El financiamiento conjunto (“Stapled”) se refiere al compromiso de préstamo proporcionado por un banco de inversión que está asesorando a un comprador en la preparación de una licitación pública. Las características clave son que quienquiera que gane la licitación tiene la opción (aunque no la obligación) de aceptar la oferta del préstamo; y los detalles del préstamo se conocen por anticipado (monto, tasa de interés, etc.). No es simplemente un método para acelerar una licitación pública, o para eliminar el riesgo de que se venga abajo un trato debido a que el postor ganador no puede armar un paquete financiero, la opción de aceptar un préstamo pre-aprobado afecta la puja, misma que se hace más competitiva. La estructura común es que, siempre que el postor ofrezca por lo menos 25% del capital, BANOBRAS extiende la deuda principal y FONADIN la deuda subordinada.

98 El programa inició operaciones a los niveles municipal y estatal en 2007 y 2009, respectivamente.

122

ofertas fallidas (desiertas) para asociaciones público-privadas, el Gobierno de México modificó la forma de ofrecer proyectos a modo de hacerlos más atractivos para el sector privado. Los cambios principales comprenden: (i) combinar proyectos en funcionamiento (brownfield) y proyectos por desarrollar (greenfield) y, reducir el tamaño del proyecto para facilitar su financiamiento; (ii) desarrollar algunos proyectos como obra pública con fondos del FONADIN y, una vez construidos, adjudicarlos como asociaciones público-privadas para su administración, mantenimiento y rehabilitación; y (iii) desarrollar algunos proyectos con métodos de pago con base en disponibilidad, a fin de eliminar riesgos comerciales. Además, el Gobierno de México está haciendo diversas mejoras de procedimiento para ser más receptivo con los potenciales inversionistas. Entre otras mejoras, está ampliando el tiempo para la adquisición de las bases de licitación y formando consorcios, está ofreciendo clarificaciones sobre las condiciones que conducen a la ejecución de garantías y, está adoptando plazos de cierre financiero que se adapten a nuevos requerimientos del mercado.

Avances en las inversiones y desarrollo de asociaciones público-privadas

35. A pesar del contexto de la crisis global, la implementación del Plan Nacional de Inversión ha dado como resultado un incremento del 30% en inversión para infraestructura durante la actual administración. En los últimos tres años, las inversiones en infraestructura (incluyendo hidrocarburos) sumaron en promedio un equivalente al 4.69% del PIB por año. Esto representa un avance de 40% de la meta establecida en el Plan Nacional de infraestructura (Figura 2 y Tabla 2). El 82% de la inversión en infraestructura, registrada durante la primera mitad de la administración, corresponde a recursos públicos, incluyendo inversión presupuestal ($71 mil 200 millones de dólares), recursos del FONADIN ($3 mil 500 millones de dólares) y préstamos de BANOBRAS ($2 mil 500 millones de dólares). Los inversionistas privados han ampliado considerablemente su participación en la inversión en infraestructura, registrando la cartera privada un aumento general de 44% desde 2006 hasta mediados de 2010. Aunque este monto representa el 18% del total de nuevas inversiones en infraestructura (por debajo de los niveles previstos), constituye un importante avance considerando los desafíos especiales planteados por la crisis global.

Figura 2. Inversión en Infraestructura como Porcentaje del PIB

123

Fuente: SHCP, 2010.

124

Anexo 5. Análisis de la Pobreza y el Impacto Social

1. Las reformas de política consideradas en la operación propuesta pueden incrementar el potencial de crecimiento de la economía mexicana y, al mismo tiempo, tener un impacto positivo en la reducción de la pobreza. Un marco más sólido de la política de competencia junto con una aplicación más contundente puede reducir la pobreza e desigualdad en forma directa, mediante el aumento del poder de compra entre los hogares más pobres con relación a otros grupos de ingreso; así como de manera indirecta, mediante la promoción de una mayor productividad y generación de empleos. Las mejoras en la competencia en las adquisiciones públicas darán como resultado ahorros fiscales a mediano plazo que posiblemente puedan reasignarse a programas sociales. Además, la literatura empírica ofrece amplia evidencia de que el desarrollo de infraestructura tiene un impacto positivo en el crecimiento y en la productividad, así como en los beneficios sociales. Por último, los vacíos relativos al acceso a servicios financieros siguen siendo marcados en México, y una mayor inclusión financiera permitirá que los hogares de menores ingresos enfrenten mejor los riesgos sociales y económicos y participen en nuevas actividades económicas.

Tendencias Recientes de la Pobreza en México

2. En la región de Latinoamérica y el Caribe, México tiene uno de los más altos ingresos per cápita (13,400 dólares en 2008), aunque un gran porcentaje de la población aún vive por debajo de la línea de la pobreza. De acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), la dependencia del gobierno con la atribución de generar las cifras oficiales de estimación de la pobreza, entre 2000 y 2006 las tasas de pobreza disminuyeron significativamente: la tasa de pobreza extrema (pobreza alimentaria) bajó de 24.1 a 13.8% de la población; y las tasas de pobreza moderada (pobreza de capacidades) y de pobreza de activos (pobreza de patrimonio) se redujeron de 29.7 a 20.7% y de 53.1 a 42.6%, respectivamente. Esta disminución se revirtió parcialmente entre 2006 y 2008, cuando la tasa de pobreza extrema aumentó de 13.8 a 18.2%, la tasa de pobreza moderada creció de 20.7 a 25.1% y, la tasa de pobreza de activos se elevó de 42.6 a 47.4% (véase la Figura 1).

3. En términos absolutos, el incremento de las tasas de pobreza significó que otros 5 millones de personas ingresaran a la pobreza extrema, 5.1 millones a la pobreza moderada y 5.9 millones a la pobreza de activos. El incremento en las tasas de pobreza coincide con el aumento en los precios globales de los productos, que dieron como resultado precios más altos en combustibles y alimentos. El aumento en los precios de los productos precedió el comienzo de la crisis económica global en el otoño de 2008, que tuvo como consecuencia una declinación de 6.5% del PIB en México en 2009, una de las peores declinaciones en la historia reciente del país. Como resultado, es probable que las tasas de pobreza continúen elevándose entre 2008 y 2010. México se vio particularmente afectado por la crisis económica global debido a su fuerte integración con la economía de los Estados Unidos, que es su principal socio comercial (de hecho, es el destino de más del 80% de sus exportaciones totales), así como la principal fuente de inversión extranjera directa, remesas y turismo. De hecho, las recientes estimaciones del CONEVAL sobre tendencias de la pobreza que utilizaron datos de ingreso laboral (Indicador de la Tendencia Laboral de la Pobreza, o ITLP) de la encuesta trimestral de empleo (Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo), sugieren que es probable que las tasas de pobreza aumenten entre 2008 y 2010, alcanzando un máximo en el tercer trimestre de 2009 para luego descender en

125

forma moderada. De acuerdo con este índice, la pobreza se incrementó 20% en el segundo trimestre de 2008 hasta alcanzar su pico en el tercer trimestre de 2009 y, en el segundo trimestre de 2010 estaba todavía cerca de 16% por arriba del nivel registrado dos años antes (Figura 2).

Figura 1: Evolución de las Tasas Oficiales de Pobreza en México (1992-2008)

Fuente: CONEVAL

4. En resumen, los precios de los productos se incrementaron en 2007-2008 y la recesión global de 2008-2009 revirtió una parte importante de los avances obtenidos en la reducción de pobreza, registrados en México entre 1996 y 2006 y reveló que el país sigue siendo altamente vulnerable a los impactos externos.

Figura 2: Evolución del Indicador de la Tendencia Laboral de la Pobreza (ITLP) in México

(Trimestre 1 de 2005 a Trimestre 2 de 2010)

0.90

0.95

1.00

1.05

1.10

1.15

1.20

2005

Q1

2005

Q2

2005

Q3

2005

Q4

2006

Q1

2006

Q2

2006

Q3

2006

Q4

2007

Q1

2007

Q2

2007

Q3

2007

Q4

2008

Q1

2008

Q2

2008

Q3

2008

Q4

2009

Q1

2009

Q2

2009

Q3

2009

Q4

2010

Q1

2010

Q2

Inde

x (2

005

Q1

= 10

0)

Fuente: Indicador de la Tendencia Laboral de la Pobreza (ITLP), CONEVAL.

126

Principales Programas de Transferencia Social en México

5. Los programas sociales más importantes en México (en términos de número de beneficiarios y participación en el presupuesto), se han enfocado a transferir ingresos a hogares pobres, al tiempo que proporcionan incentivos para la acumulación de capital humano. A nivel federal, el principal programa de alivio a la pobreza es Oportunidades (antes conocido como Progresa), que es un programa de transferencia condicional de efectivo que comenzó en 1997. En la actualidad beneficia a 5 millones de hogares —cerca del 20% de la población total del país. En 2010, su presupuesto anual fue de aproximadamente $4 mil 800 millones de dólares. Este programa está orientado a hogares que viven en la pobreza en las áreas tanto rural como urbana y proporciona transferencias mensuales de efectivo, condicionadas a la asistencia regular de los niños a la primaria, secundaria y educación media superior y, a la asistencia a la clínica de salud por parte de todos los miembros de la familia. Las distintas evaluaciones de Oportunidades han demostrado que el programa contribuyó a mejorar la asistencia a clases y el estatus nutricional de los niños.

6. Las transferencias de Oportunidades han sido importantes para evitar que los hogares pobres caigan en la extrema pobreza. De acuerdo con estimaciones del CONEVAL, con datos de la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENIGH), 2.569 millones de personas adicionales habrían caído en extrema pobreza a falta de estas transferencias dirigidas. En respuesta a la crisis económica global de 2008-2009, el monto de las transferencias a los beneficiarios se incrementó dos veces durante 2008, para compensar parcialmente el impacto del aumento de precios en energía y alimentos. Debido a que las transferencias mensuales ya estaban indexadas a la inflación del índice de precios al consumidor, en términos reales, estos ajustes adicionales aumentaron el valor de las transferencias de manera marginal. Por lo regular, estas transferencias representan del 25 al 30% del total del ingreso del hogar de los beneficiarios. Por lo tanto, en la medida en que el poder de compra del resto de sus ingresos se vio reducido como resultado de un alza en los precios de energía y alimentos, el aumento en las transferencias no pudo evitar que se elevaran las tasas de pobreza.

7. Además, en México la capacidad redistributiva del Gobierno es moderada, limitando el potencial de la política social como herramienta de reducción de la pobreza. De ahí que las tasas de crecimiento deban acelerarse para que se puedan materializar mayores reducciones en la tasa de pobreza. Como se destaca en la Figura 3, los periodos de rápido crecimiento en México, como el comprendido entre 1996 y 1998, coincidieron con una rápida declinación en todas las mediciones de pobreza.99

99 Los coeficientes de correlación simple entre la tasa de crecimiento real del PIB real per cápita son: -0.66 con pobreza extrema, -0.68 con pobreza moderada y, -0.73 con pobreza de activos.

127

Figura 3: Relación entre el Crecimiento del PIB Real per cápita y las Tasas Oficiales de Pobreza en México: 1992-2008

Fuente: Cálculos propios con base en datos de CONEVAL y los Indicadores de Desarrollo Mundial. Banco Mundial.

La Pobreza en México y los Impactos de la Distribución del Poder de Mercado y las Prácticas Monopólicas

8. Existe un consenso en el papel que han desempeñado los monopolios en explicar el bajo desempeño económico y la desigualdad persistente en el crecimiento de México. Entre otros, Arias, Azuara, Bernal, Heckman y Villarreal (2009), Chiquiar y Ramos Francia (2009), y Levy y Walton (2009), coinciden en señalar la importancia de los monopolios y el actuar en busca de utilidades, para explicar el deficiente desempeño económico de México durante las últimas tres décadas.100

9. No obstante, hasta ahora se ha prestado poca atención a la pobreza y a los impactos de la distribución del poder de mercado y las prácticas monopólicas en México. Una notable excepción es el trabajo reciente de Urzúa (2008 y 2009), por encargo de la CFC, que estima de manera empírica el costo de bienestar y el impacto de distribución de la presencia de la política de precios en ciertos grupos de bienes y servicios básicos en la economía mexicana.101 El autor, empleando datos de la ENIGH sobre la cantidad demandada y la participación del gasto total asignado a ciertos grupos de bienes y servicios, organizado por deciles de ingreso, así como por región (urbana y rural) y estado, estima un sistema de ecuaciones de demanda, el cual, bajo ciertas circunstancias, le permite obtener estimaciones del costo de bienestar de estructuras de mercado no competitivas.

100 Arias, Javier, Azuara, Oliver, Bernal, Pedro, Heckman, James J. y Villarreal, Cajeme (2009), “Policies to Promote Growth and Economic Efficiency in Mexico,” IZA Discussion Paper No. 4740. Disponible en: http://ideas.repec.org/p/iza/izadps/dp4740.html; Chiquiar, D. y Manuel Ramos-Francia (2009); “Competitiveness and Growth of the Mexican economy,” Banco de México, Working Papers, No. 2009-11, November 2009. Disponible en: http://ideas.repec.org/p/bdm/wpaper/2009-11.html; y, Levy, Santiago y Michael Walton (2009), No Growth without Equity?: Inequality, Interests, and Competition in Mexico, Washington, DC: The World Bank. 101 Urzúa, Carlos M. (2009), “Efectos sobre el Bienestar Social de las Empresas con Poder de Mercado en México,” Finanzas Públicas, Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, H. Cámara de Diputados, Vol. 1(1), pp. 79-118.

128

10. Siguiendo el modelo desarrollado por Creedy y Dixon (1998 y 1999) para Australia, Urzúa (2008) asume una demanda lineal, lo que le permite simplificar la fórmula de la pérdida de bienestar de monopolio (es decir, “el triángulo de Harberger”) como una función del gasto observado en cada categoría de bien o servicio y, de su propia elasticidad de precio de demanda. La fórmula está desarrollada para el caso de un monopolio y de un oligopolio con k empresas con variables conjeturales. Urzúa (2008) encuentra que el costo de bienestar de estructuras de mercado no competitivas (ya sean monopolios u oligopolios), para los seis grupos de alimentos analizados (tortillas de maíz, carnes procesadas, pollo y huevo, jugos embotellados, bebidas y agua, cerveza, y medicamentos con receta y del mostrador), son tanto significativos en magnitud y tienen un impacto regresivo en la distribución. Se eligieron estos grupos de bienes debido a su importancia en términos de la participación del gasto asignado a ellos y, a la falta de competencia percibida por la CFC a través de su trabajo en casos de dichos sectores (Tabla 1).102

11. En particular, la pérdida de bienestar (como parte del ingreso) se acumula de manera desproporcionada para los hogares pobres, los hogares rurales y los hogares de los estados del sur del país (Chiapas, Oaxaca, Campeche, Tabasco, Quintana Roo y Guerrero). La razón es que, en promedio, los hogares pobres destinan una mayor parte de su gasto a alimentos que los hogares de ingreso alto y estos alimentos se caracterizan por un suministro no competitivo.103 En las áreas urbanas, la pérdida de bienestar derivada del poder del mercado para los hogares más pobres (decil I), es en promedio 20% mayor que la pérdida de bienestar para los hogares con el ingreso más alto (decil X); mientras que en las áreas rurales, los hogares más pobres (decil I) promedian un 23% más de pérdida de bienestar que los hogares con el ingreso más alto (decil X). Además, para los siete primeros deciles (deciles I-VII), la pérdida de bienestar es mayor para los hogares rurales que para los urbanos.

Tabla 1: Participación en el Gasto de Bienes Seleccionados en México (2006)

Categoría del gasto Nacional Rural Urbana Categoría del gasto Nacional Rural UrbanaTortilla de maíz 1.6 1.4 2.6 Otras bebidas alcohólicas y tabaco 0.1 0.1 0.0Maíz, otros cereales y productos 2.1 1.9 3.3 Alimentos consumidos fuera de casa 6.9 7.3 4.7Productos fritos de maíz, trigo y papa 0.1 0.1 0.1 Transporte público 4.4 4.1 5.9Res, puerco y otras carnes 2.4 2.3 2.9 Productos de limpieza del hogar 2.4 2.2 3.4Carnes procesadas 0.5 0.5 0.4 Servicios domésticos 1.7 1.8 0.8Carne de pollo y huevo 2.0 1.8 2.9 Papel, toallas y pañales desechables 1.2 1.1 1.4Otras carnes 0.4 0.4 0.5 Otros prod. de cuidado personal 2.8 2.8 3.1Pescados y mariscos 0.5 0.5 0.7 Servicios de cuidado personal 0.6 0.6 0.4Leche fresca de vaca 1.4 1.4 1.2 Educación, cultura y recreación 12.6 12.9 10.5Otras leches 0.3 0.2 0.6 Servicios de comunicaciones 9.6 10.0 7.3Quesos y otros derivados 1.0 0.9 1.1 Vivienda 10.1 10.7 6.9Aceite y grasas 0.3 0.2 0.6 Ropa, calzado y accesorios 6.7 6.6 7.1Verduras y legumbres 2.8 2.5 4.8 Utensilios domésticos 0.6 0.6 0.7Frutas y miel 1.0 0.9 1.1 Medicamentos con receta y otros 1.1 1.0 1.6

102 Diecisiete sectores seleccionados por la CFC donde considera que se detectaron los mayores problemas de competencia. La disponibilidad de datos tuvo también un papel importante en la selección de Urzúa, ya que estos grupos de bienes tenían datos sobre el valor unitario y el gasto total en la encuesta ENIGH. Otros sectores importantes seleccionados por la CFC para los que no hubo datos de valor unitario disponibles son: energía, telecomunicaciones, transporte de carga, transporte de pasajeros, cuidado personal y del hogar, servicios financieros para pequeñas y medianas empresas, seguros y fianzas, servicios bancarios personales y servicios de administración de pensiones.103 Los impactos en el bienestar son mayores para los hogares ubicados en los estados del sur debido a su mayor proporción de hogares pobres y rurales. Estos hogares tienden a destinar una mayor porción de su gasto a alimentos, mismos que se caracterizan por un suministro no competitivo. Aunque es posible que los mercados de bienes sean incluso menos competitivos en los estados del sur que en el resto del país, esta posibilidad está reconocida pero no se toma en cuenta en el modelo de Urzúa (2009).

129

Azúcar 0.3 0.2 0.7 Hospitales y servicios médicos 2.7 2.6 3.4Otros alimentos 2.3 2.4 2.1 Menaje de casa 3.2 3.0 4.3Jugos, bebidas y agua embotellados 1.8 1.7 2.3 Artículos de recreación 1.1 1.1 0.7Otras bebidas no alcohólicas 0.1 0.1 0.1 Transporte 0.9 0.9 1.0Cerveza 0.2 0.2 0.3 Vehículos y refacciones 4.0 4.2 2.6Cigarrillos 0.2 0.2 0.2 Gastos y transferencias diversos 6.2 6.3 5.3

Fuente: Tabla 2 de Urzúa (2008) utilizando datos de la ENIGH 2006.

12. En el caso de un grupo de servicios (transportación terrestre, transportación aérea, educación privada, comunicaciones, energía, gasolina, electricidad, salud y finanzas), Urzúa (2009) encuentra el resultado opuesto, es decir, que el costo tiende a acumularse de manera desproporcionada (como una porción de su ingreso) en los hogares de ingresos elevados. El motivo es que estos hogares asignan, en promedio, una mayor parte de su gasto a servicios, en comparación con los hogares pobres.

13. Sin embargo, el mayor efecto en bienestar en los mercados de bienes supera al efecto menor en bienestar en los mercados de servicios, de manera que la pérdida de bienestar en los hogares pobres es relativamente más alta como resultado del poder de mercado en la economía (Tabla 2b).

130

Tabla 2a: Pérdida Relativa de Bienestar Derivada del Poder de Mercado para Determinados Bienes por Distribución del Ingreso Monetario (2006)

Tabla 2b: Pérdida Relativa de Bienestar Derivada del Poder de Mercado para Determinados Bienes y Servicios por Distribución del Ingreso Monetario (2006)

Hogares urbanos

DecilPérdida

relativa de bienestar

DecilPérdida

relativa de bienestar

I 1.198 I 1.227II 1.176 II 1.184III 1.158 III 1.200IV 1.134 IV 1.179V 1.128 V 1.176VI 1.109 VI 1.117VI 1.073 VI 1.115

VIII 1.052 VIII 1.013IX 1.036 IX 0.971X 1.000 X 1.000

Hogares rurales

DecilPérdida

relativa de bienestar

DecilPérdida

relativa de bienestar

I 1.154 I 1.175II 1.141 II 1.143III 1.127 III 1.162IV 1.107 IV 1.146V 1.104 V 1.145VI 1.089 VI 1.093VI 1.056 VI 1.094

VIII 1.039 VIII 0.999IX 1.028 IX 0.962X 1.000 X 1.000

Nota: La pérdida de bienestar está expresada con relación a la pérdida del decil X. Fuente: Urzúa (2008) con datos de la ENIGH 2006.

Nota: La pérdida de bienestar está expresada con relación a la pérdida del decil X.

Fuente: Urzúa (2008) con datos de la ENIGH 2006.

Figura 4: Pérdida Relativa de Bienestar de Mercados no Competitivos entre los Estados de México

Fuente: Urzúa (2008)

14. La pérdida relativa de bienestar debida al poder de mercado muestra un claro patrón geográfico (Figura 4): (i) los estados en el sur del país (en rojo) sufren una pérdida relativa de bienestar que es al menos 2.5 veces mayor que la correspondiente al estado con menor pérdida (Baja California Sur, que está normalizado a 1.0); (ii) los estados en el centro y noreste del país (con excepción de Querétaro, que está en el siguiente grupo), tienen una pérdida relativa de bienestar entre 2 y 2.5 veces la de Baja California Sur; y (iii) los estados en el noroeste del país

131

(con excepción de Sinaloa, que está en el grupo anterior), presentan una pérdida relativa de bienestar entre 1 y 2 veces la de Baja California Sur.

15. En suma, el desarrollo de una política más sólida y el marco de aplicación de la política de competencia, pueden reducir la pobreza y la desigualdad de manera directa incrementando el poder de compra entre los hogares más pobres con relación a otros grupos de ingreso, así como de manera indirecta, promoviendo una mayor productividad y generación de empleos.

El Impacto del Desarrollo de Infraestructura, la Inclusión Financiera y de una Mejor Calidad de las Regulaciones sobre la Pobreza

16. Es probable que aumentar la calidad y extender la cantidad de servicios de infraestructura a través de una mayor participación privada, tenga un impacto positivo en el crecimiento y en la reducción de la pobreza, como lo sustentan amplias evidencias empíricas. La infraestructura puede impactar el crecimiento a través de muchos canales, incluyendo efectos de productividad, durabilidad del capital privado y la demanda de suministro de servicios tanto en salud como en educación.104,105 Para los pobres, son significativas las implicaciones de una infraestructura limitada o de baja calidad (véase, entre otros, Fay et al. (2005) y Calderón y Servén (2010)).106,107

El agua y las condiciones de salubridad inseguras afectan los resultados en salud, incrementando las tasas de mortalidad para niños menores de 5 años, en tanto que la falta de electricidad confiable y de acceso a Internet se asocia con resultados educativos más endebles. El acceso a electricidad confiable y de bajo costo, así como a un transporte confiable, aumenta la productividad de los pobres, permitiéndoles el acceso a trabajos, involucrarse en nuevas actividades económicas y vender bienes en los mercados.

17. Mejorar la calidad de las regulaciones de empresas reducirá los costos de transacciones de empresas que eleven su productividad y facilitarán a los pobres el desarrollo de nuevos emprendimientos en el mercado formal, con los consecuentes beneficios del acceso a mejores proveedores y mercados de productos finales, así como un más fácil acceso a los servicios financieros.

18. Estudios empíricos de finanzas en México han arrojado evidencia de que reducir las limitaciones a los servicios financieros puede conducir a un mayor crecimiento de las empresas y más bienestar para los hogares. Utilizando datos de 10,000 empresas en 80 países, Beck, Demirgüç-Kunt, y Maksimovic (2005)108 encontraron que la falta o la insuficiencia de

104 Agénor, Pierre-Richard, y Blanca Moreno-Dodson. 2006. “Public Infrastructure and Growth: New Channels and Policy Implications.” Policy Research Working Paper 4064. The World Bank, Washington, DC. 105 Véase también Romp y de Haan (2005), Calderon y Servén (2010), y Briceño-Garmendia et al. (2004), para un análisis empírico del impacto de la infraestructura en el crecimiento y la productividad. En particular, Calderón y Servén (2010), hacen un especial esfuerzo para abordar la endogeneidad y revertir los efectos que la causan, a través de su elección de técnicas econométricas y observando el efecto de las diferencias entre países al nivel de infraestructura (no su cambio) sobre el posterior crecimiento.106 Fay, Marianne, Danny Leipziger, Quentin Wodon, y Tito Yepes. 2005. “Achieving Child-Health-Related Millennium Development Goals: The Role of Infrastructure”. World Development 33 (8): 1267-84.107 Véase Calderon, César, y Luis Servén. 2010. “Infrastructure in Latin America”. Draft prepared for the Handbook of Latin American Economies. Además del impacto sobre el crecimiento, Calderón y Servén estiman el impacto de mejoras en la calidad y cantidad de infraestructura entre 1991-1995 y 2001-2005 para diferentes regiones del mundo. 108 Beck, T. Demirguc-Kunt, A., y V. Maksimovic. (2005). Financial and Legal Constraints to Firm Growth: Does Firm Size Matter?, Journal of Finance.

132

financiamiento constituyó una de las limitaciones clave para el crecimiento de las empresas. McKenzie y Woodruff (2007) encontraron elevados efectos positivos sobre las utilidades a partir de un experimento aleatorio que generó ingresos y capital social a pequeñas empresas minoristas en México. Djankov (2008)109 encuentra que los hogares con servicios bancarios tienen un más alto estándar de vida, 32% más de consumo per cápita y 88% más salud per cápita pese a tener perfiles demográficos y de ocupación similares. Bruhn y Love (2009)110 analizaron la expansión del banco mexicano, Banco Azteca en 2002 y, encontraron una clara correlación entre la expansión del banco y el crecimiento del ingreso entre los grupos de más bajos ingresos.

109 Djankov, S. P. Mirando, E. Seira y S. Sharma. (2008) “Who are the Unbanked?” February.110 Bruhn, M. & Love, I., (2009). "The Economic Impact of Banking the Unbanked: Evidence from Mexico.”

133

Anexo 6. México en Resumen

134

México en resumen 12/14/10

Latino- IngresoIndicadores Clave de Desarrollo américa

ymedio-

México el Caribe.

alto(2009)

Población, medio-año (millones) 107.4 566 993Superficie (miles de Km. cuadrados) 1,964 20,422 48,659

Crecimiento de Población (%)

1.0 1.1 0.9Población Urbana (% de Población total)

77 79 75

PNB (método Atlas, miles de millones de USD) 962.0 3,865 7,352PNB per cápita (método Atlas, miles de millones de USD) 8,950 6,826 7,405PNB per cápita (PPP, $ internacionales) 14,110 10,496 12,763

PIB crecimiento (%) -6.5 4.3 4.1PIB crecimiento per cápita (%) -7.5 3.1 3.2

(estimados más recientes, 2003–2009)

Índice de pobreza extrema, $1.25 por día (PPP, %) 4 8 ..Índice de pobreza, $2.00 por día (PPP, %) 8 17 ..

Esperanza de vida promedio (años)

75 73 71Mortalidad Infantil (por 1,000 nacimientos vivos) 15 20 20

Desnutrición Infantil (% de niños menores de 5 años)

3 4 ..

Adultos alfabetizados, hombres (% mayores de 14 años) 95 92 95Adultos alfabetizados, mujeres (% mayores de 14 años) 91 90 92Inscripción bruta a primaria, hombres (% grupo por edad) 114 118 111Inscripción bruta a primaria, mujeres (% grupo por edad) 112 114 110

Disponibilidad Agua Potable (% de población) 95 93 95Acceso a instalaciones sanitarias mejoradas (% población) 81 79 84

Asistencia: Flujos Netos 1980 1990 2000 2009 a

(Millones de dólares)ODA (Asist. de Des. Oficial) y ayuda oficial

55 156 -58 1493 Principales Donantes (en 2008): Estados Unidos 9 23 24 103 Alemania 15 9 15 39 Comisión Europea 0 5 4 22

Asistencia (% del Ingreso Nacional Bruto) 0.0 0.1 0.0 0.0Asistencia per cápita (US$)

1 2 -1 1

Tendencias Económicas a Largo Plazo

Precios al Consumidor (% cambio anual) 26.3 26.7 9.5 5.3Deflación implícita del PIB (% cambio anual) 33.4 28.1 12.1 4.3

Tasa de Intercambio (promedio anual, local por US$)0.0 2.8 9.5 13.5Términos de índice de intercambio (2000 = 100) 194 106 100 103

1980–901990–2000 2000–09

Población, mediados de año (millones) 67.6 83.2 98.0 107.4 2.1 1.6 1.0PIB (US$ millones) 194,851 262,710 581,428 874,810 1.1 3.1 2.2

Agricultura 9.0 7.8 4.2 4.3 0.8 1.5 2.0Industria 33.6 28.4 28.0 34.8 1.1 3.8 1.3 Manufactura 22.3 20.8 20.3 17.2 1.5 4.3 1.1Servicios 57.4 63.7 67.8 60.9 1.4 2.9 2.6

Gastos de Consumo - Familiar Total 65.1 69.6 67.0 67.4 1.4 2.3 3.2Gastos Generales Gob. de Consumo Final 10.0 8.4 11.1 11.6 2.4 1.8 0.8Conformación de Capital Bruto 27.2 23.1 23.9 22.4 -3.3 4.7 0.4

Exportación de Bienes y Servicios 10.7 18.6 30.9 27.8 7.0 14.6 4.3Exportación de Bienes y Servicios 13.0 19.7 32.9 29.3 1.0 12.3 4.7Ahorros Brutos 22.0 20.3 20.5 21.7

Nota: Las cifras en letra cursiva son de otros años diferentes a los especificados. La información del 2009 es preliminar. Datos definitivos no disponibles.a. Información referente a Asistencia corresponde a 2008.

Development Economics, Development Data Group (DECDG).

(Crecimiento Anual Promedio %)

(% del PIB)

6 4 2 0 2 4 6

0-4

15 -19

30 -34

45 -49

60 -64

75 -79

Porcentaje de la población total

Distribución por edades, 2008

Hombres Mujeres

0

10

20

30

40

50

60

1990 1995 2000 2007

México Latinoamérica y el Caribe

-Tasa de mortalidad – Menores de 5 años (por cada 1,000 hab.)

-10-8-6-4-202468

95 05

PIB PIB per cápita

Crecimiento del PIB y PIB per cápita (%)

135

México

Balanza Comercial 2000 2009

(Millones de dólares)Total exportación mercancías (lab) 166,121229,783Total importación mercancías (cif) 174,458 234,385Intercambio neto de bienes y servicios -10,661 -4,602

Saldo Actual de la Cuenta -18,684 -5,721 como % del PIB -3.2 -0.7

Remesas enviadas por trabajadores y compensación de empleados (recibos) 7,525 22,153

Reservas, incluyendo oro 35,577 99,892

Finanzas del Gobierno Federal

(% del PIB)Ingresos Actuales (incluyendo concesiones) 21.4 23.8 Ingresos por impuestos 10.6 9.6Gastos Actuales 21.4 21.4

Tecnología e Infraestructura 2000 2008Excedente/déficit Global -3.4 -2.7

Caminos pavimentados (% del total) 32.8 38.2Mayor tasa fiscal marginal (%) Telefonía fija y móvil Personas Físicas .. 28 suscriptores (por cada 100 personas) 27 90 Personas Morales 35 28 Exportaciones de Alta Tecnología

(% de exportaciones manufacturadas) 22.4 19.4Deuda Externa y Flujo de Recursos

Medio Ambiente(US$ millones)

Deuda Total, vencida y erogada 150,901 181,821 Tierra para Agricultura (% de total de tierra) 55 55Total Servicio de Deuda 58,509 62,975 Área Forestal (% of total de tierra) 33.7 32.8Deuda Condonada (HIPC, MDRI) – – Áreas protegidas (% del área total) .. 8.0

Deuda Total (% of PIB) 26.0 20.8 Recursos de Agua Potable per cápita (m cub.)4,090 3,846Total Servicio de Deuda (% of exportaciones) 30.4 23.2 Extracción Agua Potable (miles millones m cúbicos)78.2 ..

Inversión Directa Extranjera (flujos netos) 18,098 11,418 Emisiones de CO2 per cápita (tm) 4.0 4.5Capital en Cartera (flujos netos) 447 4,169

PIB por unidad de energía utilizada (2005 $ PPP por kg de petróleo equivalente) 8.0 7.6

Uso de energía per cápita (kg de petróleo equiv.)1,505 1,750

Cartera del World Bank Group 2000 2009

(US$ millones)

IBRD Total deuda vencida y erogada 11,444 10,143

Gastos 1,748 4,882 Pago de Capital 1,330 669 Pago de Intereses 890 247

IDA Total deuda vencida y erogada – –

Gastos – –Desarrollo Sector Privado 2000 2009 Total servicio de

deuda– –

Tiempo requerido para iniciar un negocio (días) – 13 IFC (año fiscal)Costo para iniciar un negocio (% de GNI per cápita) – 11.7 Total cartera vencida y erogada 1,234 683Tiempo requerido para registro de propiedad (días) – 74 De propia cuenta de

IFC 723 611

Gastos de propia cuenta de IFC 179 132Mayores restricciones para el éxito de negocios2000 2009 Ventas de Cartera, prepagos y (% de gerentes encuestados que asintieron) Pagos de cuenta propia de IFC 66 113 Prácticas anti-competitivas o informales .. 19.0

Corrupción .. 17.8 MIGA Exposición Bruta – –

Capitalización de Mercado Accionario (% de PIB) 21.5 38.9 Garantías nuevas – –Relación de Capital Bancario con Activo Bancario (%)9.6 9.6

Nota: Las cifras en letra cursiva son de años diferentes a los especificados. La información del 2009 es preliminar. 12/14/10Datos definitivos no disponibles.

Development Economics, Development Data Group (DECDG).

0 25 50 75 100

Control de la corrupción

Estado de Derecho

Calidad regulatoria

Estabilidad política

Participación yresponsabilidad

Posición de percentil del país (0 -100)Valores más altos implican mejor posición

2009

2000

Indicadores del Gobierno, 2000 y 2009

Fuente: Kaufmann -Kraay -Mastruzzi, World Bank

IBRD, 10,143 --

Composición de deuda externa total, 2009

US$ millones

Corto plazo 21,492

Privada139,117

Bilateral3,980

Otra multilateral7,089

136

Metas de desarrollo del Milenio México

Metas a cumplirse en el plazo de 1990 al 2015(Indicadores estimados más cercanos a la fecha señalada, +/- 2 años)

Meta 1: Reducir a la mitad los indicadores de pobreza extrema y desnutrición 1990 1995 2000 2008 Tasa de Pobreza Extrema, ingresos de 1.25 USD al día (PPP, % de población) 4.5 7.0 4.8 4.0 Tasa de Pobreza Nacional (% de la población) .. .. 24.2 47.0

Proporción de ingreso o consumo con el quintil más pobre (%) 3.9 4.3 3.9 3.8 Desnutrición infantil (% en niños menores de 5 años) 13.9 .. 6.0 3.4

Meta 2: Asegurar que niños completen educación primaria Inscripción en Escuelas Primarias (% neto) 98 .. 97 98

Tasa de cumplimiento de Educación Primaria (% de grupo de edad relevante) 88 97 100 104 Inscripción en Escuelas Secundarias (% bruto) 55 58 73 90

Tasa de Alfabetización Juvenil (% de personas de edades entre 15-24) 95 96 97 98

Meta 3: Eliminar disparidad de géneros. Fomentar participación mujeres Relación de mujeres con hombres en Educación Primaria y Secundaria (%) 97 .. 100 101

Mujeres empleadas en el sector no agropecuario (% de empleo no agropecuario) 37 36 37 39 Porcentaje de asientos que ocupan mujeres en el congreso (%) 12 14 18 23

Meta 4: Reducir en dos terceras partes la mortalidad de niños menores de 5 años Tasa de mortalidad de niños menores de 5 años (por 1,000) 45 37 26 17 Tasa de mortalidad infantil (por cada 1,000 nacimientos vivos) 36 31 22 15 Vacunación contra Sarampión (proporción de niños 1 año de edad vacunados, %) 75 90 96 96

Meta 5: Reducir mortalidad de madres en tres cuartas partes Tasa de mortalidad de madres (estimado por 100,000 nacimientos vivos) .. .. .. 60 Nacimientos atendidos por expertos en salud (% del total) .. 86 .. 93 Uso de Anticonceptivos (% de mujeres de edades entre 15-49) .. 67 70 71

Meta 6: Paro y disminución de la propagación del virus HIV/SIDA y otras enfermedades mayores Casos de VIH (% de población de edades entre 15-49) 0.2 0.3 0.3 0.3 Incidencia de tuberculosis (por cada 100,000 personas) 61 44 32 19 Tasa de detección de casos de tuberculosis (%, todas sus formas) 28 28 58 93

Meta 7: Reducir a la mitad la proporción de gente sin acceso sustentable a recursos de primera necesidad Acceso a fuentes de agua de calidad (% de población) 88 90 93 95 Acceso a servicios de salud mejorados (% de población) 56 66 76 81

Superficie forestal (% del total de superficie terrestre) 35.5 34.6 33.7 32.8 Áreas protegidas terrestres (% de superficie total) .. .. .. 8.0

Emisiones de CO2 (toneladas métricas per cápita) 4.3 3.8 4.0 4.5 GDP per unit of energy use (constant 2005 PPP $ per kg of oil equivalent) 7.0 7.0 8.0 7.6

Meta 8: Construir una sociedad global para el desarrollo Líneas telefónicas (por cada 100 personas) 6.4 9.7 12.6 19.4 Suscripciones a telefonía móvil (por cada 100 personas) 0.1 0.8 14.4 70.8 Usuarios de Internet (por cada 100 personas) 0.0 0.1 5.2 22.2 Computadoras personales (por cada 100 personas) 0.8 2.6 5.8 14.4

Nota: Las cifras en letra cursiva son de otros años diferentes a los especificados. Datos definitivos no disponibles. 12/14/10

Development Economics, Development Data Group (DECDG).

Mexico

0

25

50

75

100

125

2000 2002 2004 2006 2008

Tasa neta de inscripción a Primaria

Relación de mujeres a a hombres en educaciónPrimaria y Secundaria

Indicadores de Educación (%)

0102030405060708090

100

2000 2002 2004 2006 2008

Suscripciones Fijas y Móviles Usuarios de Internet

Indicadores ICT (por cada 100 personas)

0

25

50

75

100

1990 1995 2000 2007

México Latinoamérica y el Caribe

Vacunación vs Sarampión -(% de niños de 1 año de edad)

Anexo 7. Mapa de México

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